Propósito. En este capítulo presentamos algunos de los principios que dan sustento y sentido al procedimiento legislativo ordinario. Estos principios han sido utilizados por la Corte Constitucional en diferentes ocasiones para interpretar el alcance de las disposiciones que rigen el trámite, así como para resolver algunos de los problemas que plantea su regulación, en particular los que surgen de disposiciones contradictorias o vacíos. Generalidades. Según la propia Corte Constitucional, el Congreso de la República de Colombia es, entre los diversos órganos del poder público, “el órgano representativo por excelencia”. En su conformación compiten un número plural de fuerzas y en su funcionamiento deben respetarse las reglas procedimentales establecidas en su Reglamento para que todas las fuerzas políticas tengan la posibilidad de manifestarse. C-141-10

II. TRÁMITE LEGISLATIVO ORDINARIO

SÍNTESIS

III. CONTINGENCIAS

Democracia, pluralismo y cláusula general de competencia; bicameralismo; publicidad; identidad, consecutividad y unidad de materia y bancadas.

IV. PRINCIPIOS

IV. PRINCIPIOS Y OTROS ASPECTOS DEL TRÁMITE LEGISLATIVO

I. PANORAMA

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DEMOCRACIA, PLURALISMO Y CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA

Introducción. La democracia representativa es una forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por los ciudadanos a través de representantes surgidos de elecciones libres y periódicas. La distribución del poder en Colombia ha llevado a que cierto tipo de normas generales, las que desarrollan la Constitución Política, sean expedidas en su gran mayoría por un órgano representativo de los ciudadanos que es el Congreso de la República. Es en esta institución en la que, en gran medida, se realiza la democracia y en la que pueden observarse distintas líneas de pensamiento y formas de ver y sentir la vida. El pluralismo es una de sus grandes características porque favorece el enriquecimiento de las iniciativas que regirán a todos los colombianos. La cláusula general de competencia delimita el alcance de las facultades del Congreso y es determinante para comprender su alcance en un Estado que ha repartido el ejercicio del poder entre distintas instancias de los órdenes nacional, territorial y municipal.

Democracia Democracia deliberativa. La democracia puede ser entendida de distintas maneras. Jurídicamente puede ser concebida simultáneamente como un valor, un principio y una regla de acción. Como valor dota de sentido y de fin a las instituciones creadas por la Constitución; como principio, condiciona el margen de acción de las autoridades públicas y como regla, se traduce en comportamientos concretos, derechos y obligaciones exigibles. 96

Información LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA DEMOCRACIA

De conformidad con la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos, los elementos esenciales de la democracia son: • El respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; • El acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho; • La celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; • El régimen plural de partidos y organizaciones políticas y • La separación e independencia de los poderes públicos. La misma Carta define como componentes fundamentales del ejercicio de la democracia, los siguientes: • La transparencia de las actividades gubernamentales; • La probidad; • La responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública; • El respeto por los derechos sociales; • La libertad de expresión y de prensa; • La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y • El respeto al Estado de Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad. Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos Arts. 3 y 4

A En este orden de ideas, el Congreso de la República encarna el valor de la democracia en tanto que sus integrantes son elegidos por el voto popular. En el ejercicio de sus funciones, los congresistas deben procurar que las decisiones que adopte la mayoría se vean enriquecidas con la discusión honesta y transparente de las propuestas con todos los sectores. La figura del debate realiza y encarna el principio democrático, de tal manera que la fuerza normativa de las leyes no se sustenta exclusivamente en el respeto de las formas, sino en la legitimidad proveniente de la deliberación de la comunidad representada en el Congreso. El presupuesto mínimo de esta legitimidad es el respeto a las reglas del trámite que garantizan la discusión de las iniciativas como fundamento de la autoridad de la ley de la República. En consonancia con esta idea, la legitimidad del trámite legislativo está dada por el respeto a la democracia en su triple connotación de valor, principio y regla que lo definen y le dan forma.

Reflexión LEGITIMIDAD DEL PROCESO LEGISLATIVO Cada vez que la democracia se reduce a un sistema de toma de decisiones en donde impera la simple regla de las mayorías se envilece, pierde autoridad y se deslegitima. Si la legitimidad en los procesos de toma de decisiones es uno de los elementos determinantes de la democracia ¿cuál es a su vez el elemento esencial que le da legitimidad al proceso legislativo?

Democracia reglada. La Corte Constitucional, citando a C. Nino (1996), define que el procedimiento legislativo es producto de reglas diseñadas para maximizar el valor de la democracia como método para alcanzar decisiones colectivas en contextos de desacuerdo. En este sentido, las reglas que rigen el proceso legislativo deben velar por: a. Garantizar la libertad de expresión en la discusión de los proyectos. b. Promover la participación y discusión de las propuestas entre los potencialmente afectados. c. Fomentar propuestas fundadas en principios y no en meros intereses. d. No favorecer el trámite de iniciativas en las que las mayorías no permitan, efectivamente, un debate. e. Permitir que la decisión legislativa adoptada pueda ser modificada si se alcanza un nuevo consenso.

C-141-10

IV. PRINCIPIOS

B A

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A Definición Definición VALORES, PRINCIPIOS Y REGLAS:

La distinción entre valores, principios y reglas ocupa un lugar importante en la teoría del Derecho contemporánea. Aclarando que una caracterización definitiva de los mismos no resulta posible en tan breve espacio y que su diferenciación no es tan simple como a veces quiere hacerse parecer, se presenta a continuación una aproximación a los mismos. Los valores representan el catálogo axiológico a partir del cual se deriva el sentido y la finalidad del ordenamiento jurídico. Los valores en sí mismos gozan de valor jurídico y deben ser desarrollados por el legislador. No obstante, los jueces suelen acudir a los valores que inspiran el ordenamiento jurídico para interpretarlos, dotarlos de sentido y extraer de ellos principios o reglas de acción que permiten la solución de casos concretos (i.e. el orden justo). Aunque contienen prescripciones jurídicas generales, los principios suelen ser menos abstractos. La labor de concreción de los mismos es un poco más reducida. El contenido de los principios suele ser menos inequívoco que el de los valores, pero no existe una diferencia sustancial entre valores y principios. La distinción, si se quiere, es más de grado que de contenido. Esto hace que los principios se apliquen directamente, con mayor frecuencia y con menor carga argumentativa que los valores. De ellos suelen inferirse directamente deberes de conducta o ámbitos de inmunidad personal o institucional (i.e. bicameralismo). Las reglas, en cambio, son proposiciones jurídicas que definen con un mayor grado de claridad las obligaciones, prohibiciones y facultades de las autoridades y ciudadanos (i.e. entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días). Así, existe relativo consenso en que detrás de una regla subyace al menos un principio y en que detrás de un principio siempre hay uno o más valores. Hay conceptos que conjugan las tres características, lo cual significa que pueden ser vistos simultáneamente como valor, principio o regla, y la democracia es uno de ellos. Como valor, constituye el fundamento del ordenamiento jurídico colombiano; como principio, supone deberes genéricos de conducta (i.e. respeto a las minorías) y como regla, establece disposiciones concretas (i.e. mayorias). Una presentación general sobre el tema de valores, principios y reglas puede observarse en la Sentencia T-406-92. 98

La importancia de esta reflexión radica en que ante los vacíos, ambigüedades o contradicciones que tiene el Reglamento del Congreso, en virtud del principio democrático, la interpretación predominante debe ser aquella que lo promueva, sin limitarse única y exclusivamente a la regla de las mayorías. Principio mayoritario. La regla mayoritaria significa que la forma adecuada para tomar una decisión es la que tiene en cuenta el mayor número de participantes que estén de acuerdo. Para la Corte Constitucional, el fundamento democrático del principio mayoritario está dado por el principio de igualdad en dos aspectos:

Información PRINCIPIO DELIBERATIVO Y PONENCIAS CONTRADICTORIAS

La Corte ha reconocido que en virtud del principio deliberativo es normal que en el trámite legislativo, “incluso en el de la presentación de las ponencias, existan propuestas contradictorias que pretendan alimentar la discusión entre los integrantes de las corporaciones , con el fin de llegar a unas mayorías o a un consenso de donde resulte la adopción de un texto que refleje el bienestar general”. C-1153-05

a. El no establecimiento de cláusulas discriminatorias en el proceso de toma de decisiones y b. La asignación del mismo valor a las decisiones de los integrantes.

C-141-10 J. Waldron, 2005

Sin embargo, la Constitución establece cláusulas en las que se busca conciliar el principio mayoritario con la protección a minorías en la toma de decisiones de especial trascendencia: exige mayorías cualificadas.

La democracia no puede asimilarse a decisiones mayoritarias. La democracia -como sistema legítimo para la toma de decisiones- da sentido a todas las reglas tendientes a garantizar la participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones y la adopción de éstas por mayoría al final de la deliberación. En este sentido, la democracia es la conjunción de la participación popular, la decisión mayoritaria y el procedimiento previamente diseñado y conocido por los participantes. De esta manera, la democracia no puede igualarse a decisiones mayoritarias toda vez que la regla de las mayorías es un elemento más del conjunto de reglas que legitiman el procedimiento democrático. Por lo tanto, así se cuente con las mayorías suficientes, un trámite legislativo no será constitucional si se restringe el acceso de las minorías al debate porque con ello se desconoce uno de los principios capitales de la democracia.

C-141-10

IV. PRINCIPIOS

A

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A

A Información EL APOYO CIUDADANO NO ES SUFICIENTE PARA LA LEGITIMIDAD DE UNA LEY DE INICIATIVA POPULAR La Corte Constitucional ha señalado que el respeto a las reglas procedimentales adquiere una singular importancia en los proyectos de iniciativa ciudadana que gozan de amplio respaldo popular. Este apoyo es sólo uno de los elementos a considerar dentro de la revisión de la legitimidad del trámite de la propuesta. Su constitucionalidad está condicionada al respeto de las formalidades establecidas. No todos los proyectos de ley aprobados de forma mayoritaria por el Congreso son necesariamente democráticos, incluso si en su trámite se garantizó formalmente la participación efectiva de los ciudadanos. Las opiniones ciudadanas pueden ser manipuladas por grupos que tienen acceso a los medios de comunicación y poder económico para financiar campañas. C-141-10

que tampoco obstaculicen el trámite legislativo, porque esto favorecería lo que se conoce como dictadura de las minorías. Lo que plantea es que la participación de las minorías no se torne en un mero rito formal que las convierta en convidadas de piedra al momento de la discusión y aprobación de las iniciativas. Los puntos de vista deben ser tenidos en cuenta como elementos de juicio en la ponderación de intereses que da como resultado el contenido final de los proyectos que se aprueban en el Congreso de la República. Las decisiones mayoritarias tienden a ser arbitrarias cuando no existen argumentos que cuenten con una mínima carga de razonabilidad que respondan a los reclamos de los grupos minoritarios y es por ello que se espera en los debates una respuesta de fondo a sus inquietudes. La razón mayoritaria, así como la razón de Estado, debe tener un sustento racional que la legitime, distinto al poder por el poder mismo.

Análisis

SENTENCIA C-473-04 EL CASO. ¿Se viola el principio pluralista cuando no se permite la participación en el debate de todos los congresistas inscritos para intervenir?

Mediante este principio se pretende garantizar la diversidad política en el Congreso, tanto en su conformación como en su funcionamiento. El objetivo del principio pluralista es lograr que la manifestación de la voluntad del Congreso sea el resultado de la integración de diversas fuerzas políticas. De esta manera, se exige que en el proceso legislativo se garantice efectivamente la participación de las distintas voces representadas. Asimismo, el pluralismo implica la protección de las minorías, asegurando su inclusión efectiva en la deliberación y aprobación de los proyectos, (i.e. consulta previa a comunidades indígenas y tribales). Debe quedar claro que el pluralismo no exige necesariamente que las opiniones minoritarias prevalezcan o se prefieran a las mayoritarias, ni 100

Definición

PLURALISMO:

Es tanto una realidad social como un principio político. Como realidad social, implica que en las comunidades existen divergencias morales y políticas sobre los juicios de valor y sobre los modos de vida. Como principio, el pluralismo propende por la coexistencia entre personas con divergencias sobre juicios de valor o sobre modos de vida. El pluralismo reconoce que, individual y políticamente, los conflictos valorativos son algo permanente y constitutivo. Por lo tanto, el problema político que enfrenta el pluralismo no es cómo se apaciguan los conflictos sino cómo se los hará menos dañinos para el bien común. J. Gray, 2000

LA RESPUESTA. No se viola el principio pluralista dentro del trámite legislativo en el evento en que no intervengan todos los congresistas inscritos para participar en un debate si: a. El debate se prolonga por más de tres horas. b. Para facilitar su participación en el debate, las intervenciones se organizan a través de la representación de la bancada de cada partido. La Constitución Política y el Reglamento del Congreso no establecen condiciones sobre la calidad del debate ni sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos, sino unas reglas orientadas a determinar condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático.

Cláusula general de competencia Concepto. El Congreso de la República ejerce la función legislativa dentro del marco de la Constitución y la ley. Es decir, le corresponde crear, reformar, derogar e interpretar la ley como una atribución de competencia otorgada por la propia Constitución. Esto es lo que se conoce como cláusula general de compe-

IV. PRINCIPIOS

Pluralismo

101

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tencia, en virtud de la cual está facultado para expedir todo tipo de leyes en cualquier materia, salvo aquellas normas y temas que la Constitución le haya entregado a otra autoridad. En desarrollo de la cláusula general de competencia del Congreso se pueden distinguir dos aspectos: Cláusula general de competencia sustancial. El Congreso puede regular cualquier materia no prohibida por la Constitución. En palabras de la Corte Constitucional: “(…) si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica (…) se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador. Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta.”

Definición

CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA DE LEY: La cláusula general de competencia implica -genéricamenteque el Congreso puede regular cualquier materia no prohibida por la Constitución. Además, en virtud de esta cláusula, existen materias que sólo pueden ser reguladas por la ley. Según la Corte Constitucional, las disposiciones normativas que regulen materias con reserva de ley deben pertenecer “a cuerpos normativos de rango legal”. En sentido amplio, la reserva de ley incluye los decretos con fuerza de ley (decretos ley, decretos legislativos y del Plan). En sentido estricto, existe reserva de ley para aquellas materias que están reservadas exclusivamente al Congreso, es decir: a.

Desarrollo de las normas constitucionales, sin necesidad de norma que lo faculte.

b.

Materias que no pueden ser objeto de ley de facultades: • Leyes estatutarias. • Leyes orgánicas. • Leyes marco. • Códigos. • Impuestos.

C-474-03

Cláusula general de competencia formal. El Congreso de la República debe contar con la libertad para tramitar los proyectos que estime convenientes, la la cual sólo puede ser limitada en virtud de las cláusulas constitucionales y la ley orgánica. De esta manera, el trámite legislativo debe estar protegido de intervenciones provenientes de otros órganos estatales.

102

C-372-09

B A

BICAMERALISMO Introducción. Según su estructura los parlamentos (como órganos legislativos) se pueden clasificar como unicamerales, bicamerales y pluricamerales. Por su parte, las cámaras pueden ser, entre otras, democráticas, aristocráticas y federales. El bicameralismo puede ser pleno o atenuado. Es pleno cuando entre ambas cámaras existe igualdad en la distribución de poder (cámaras simétricas) y atenuado cuando existe desigualdad entre ellas (cámaras asimétricas).

Definición

BICAMERALISMO: Es el sistema de organización de la rama u órgano legislativo diseñado de tal forma que la función legislativa se cumple en dos Cámaras distintas e independientes la una de la otra.

Justificación del bicameralismo en Colombia. Las diferencias en su El bicameralismo en Colombia tiene sentido en composición, origen y tanto que, gracias a la forma como es elegido el funciones hacen que Congreso de la República, se estimula la pondeel bicameralismo sea ración de los intereses nacionales y regionales más fuerte. en la discusión de las iniciativas, todas ellas en procura del interés general. Así, en tanto la conformación del Senado de la República proviene de la circunscripción nacional y la Cámara de Representantes de circunscripciones territoriales, las iniciativas deben satisfacer ambas necesidades. Adicionalmente, el hecho de que distintos intereses estén representados en dos Corporaciones confiere mayor independencia y autonomía en su discusión, fortalece el sistema de pesos y contrapesos y estimula la calidad de las normas aprobadas. Ciertamente se pueden presentar argumentos alternativos de orden teórico y práctico para justificar el unicameralismo en Colombia. Baste saber por ahora que si estos ideales que el bicameralismo debe encarnar no se realizan, difícilmente pueden contrarrestarse aquellos que lo critican por ser anacrónico, costoso y poco fiel a su razón de ser. De hecho, a través de una configuración diferente se puede permitir que en una sola Cámara se puedan representar no solamente los intereses nacionales y territoriales, sino también los de otros sectores de la población y grupos de interés actualmente no presentes en el Congreso de la República. La Corte Constitucional ha identificado los siguientes elementos legitimadores del bicameralismo: a.

Constituye un mecanismo de auto limitación del órgano legislativo, en donde se aplica un control recíproco del trabajo de una Cámara sobre la otra.

IV. PRINCIPIOS

A

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C-759-04

b. Permite dar al trabajo legislativo mayores espacios de reflexión y seriedad a fin de obtener un trabajo final de mayor calidad. c. Permite incluir factores territoriales dentro de los criterios de representación.

CP. Art. 133 C-759-04 C-866-04

A pesar de este último punto, la Corte ha precisado que dado que los congresistas una vez son elegidos representan el interés general, no se puede decir que los Representantes a la Cámara y los Senadores de la República representan al electorado específico que los eligió. Juntos representan a la totalidad del pueblo colombiano y así deben proceder. Bicameralismo en el trámite legislativo. La Corte Constitucional ha definido que la concurrencia de las Cámaras en el procedimiento legislativo con idénticas competencias, se constituye en un dispositivo institucional que perfecciona la actividad de producción legislativa. Se pueden sintetizar las características del bicameralismo en el trámite legislativo así: a.

C-225-08

Cada Cámara funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. b. No existe prevalencia funcional de una sobre otra. c. Las Cámaras legislativas tienen idéntico poder y cumplen funciones similares en cuanto se refiere al trámite y aprobación de los proyectos de ley, por lo que gozan de autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos. d. El bicameralismo está diseñado para lograr una legislación más estable, en tanto que la aprobación de los proyectos de ley debe estar precedida de un complejo trámite deliberatorio, lo cual estimula que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia. e. Se fomentan espacios de representación de las entidades territoriales en las instancias nacionales de decisión política, a través de la elección de los Representantes a la Cámara mediante circunscripciones territoriales.

C-757-08

El bicameralismo es la regla general del funcionamiento del Congreso. El bicameralismo, como lo ha reconocido la Corte Constitucional, constituye la regla general de la actividad del Congreso de Colombia. Si bien la Constitución consagra excepciones al principio bicameral (i.e. sesiones conjuntas), dicho principio es un elemento definitorio de la organización y funcionamiento del Congreso colombiano. De esta manera, la regla general implica la necesaria concurrencia de las Cámaras para la adopción de las decisiones.

C-225-08 C-369-02

C-1190-01

C-225-08

Por ser el bicameralismo la regla general en la organización y funcionamiento del Congreso, las excepciones deben estar definidas expresamente en la Constitución Política. Así, la Constitución define taxativamente los casos en los que las cámaras legislativas pueden reunirse como un solo cuerpo: 104

B A a. b. c. d. e. f.

Para la instalación y clausura de las sesiones. Para dar posesión al Presidente de la República. Para recibir a jefes de Estado o de Gobierno de otros países. Para elegir Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo. Para elegir Contralor General de la República. Para elegir a los magistrados del Consejo Nacional Electoral.

CP. Art. 141 CP. Art. 141 CP. Art. 141 CP. Art. 141 CP. Art. 141 CP. Art. 264

Las sesiones conjuntas en el marco del bicameralismo. La Constitución establece cuándo se pueden realizar sesiones conjuntas: a.

Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberan en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones. b. Las Comisiones de asuntos económicos trabajan conjuntamente para la elaboración del informe sobre el Plan Nacional de Desarrollo. c. Cuando medie solicitud del Gobierno, el proyecto de ley cuente con mensaje de urgencia y se encuentre al estudio de una Comisión Permanente. d. Comisiones Accidentales de Conciliación conformadas por un mismo número de senadores y representantes.

Datos DISEÑO INSTITUCIONAL DEL BICAMERALISMO EN COLOMBIA El diseño institucional del bicameralismo se configura con dispositivos divididos en dos grupos: (i) dispositivos institucionales que fomentan la incongruencia entre las Cámaras -tendientes a asegurar el control del proceso legislativo y estabilidad de la legislación- y (ii) dispositivos institucionales que fomentan la simetría entre las Cámaras -tendientes a fortalecer el sistema de pesos y contrapesos-. M. Llanos, 2004

Además de estos casos, la Constitución autoriza a la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso para señalar los casos en los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones respectivas de Senado y Cámara. La autorización constitucional está circunscrita a que el Reglamento establezca claramente los casos que den motivo a la deliberación conjunta, sin que para el efecto pueda trasladar al Congreso la posibilidad abierta e indefinida de introducir, sin barreras, excepciones al bicameralismo.

A continuación se efectúa una presentación de la forma como la Constitución Política articula distintos dispositivos institucionales para, de forma simultánea, estimular las diferencias que permiten una mejor calidad de la legislación y, de otro lado, favorecer la igualdad de las dos Corporaciones.

CP. Art. 346 CP. Art.341 CP. Art. 163 CP. Art. 161

CP. Art. 157-2 C-365-96

IV. PRINCIPIOS

B

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B A

DISPOSITIVOS DIFERENCIADORES

Circunscripción especial: 4 curules para grupos étnicos y minorías políticas, y 1 curul para la circunscripción internacional. CP. Art. 176

Distribución de curules mediante cifra repartidora a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que superen el umbral.

Mayor de 25 años a la fecha de la elección.

CP. Art. 172

CP. Art. 177

Las Cámaras se renuevan al mismo tiempo por periodos de 4 años, que se inician el 20 de junio siguiente a la elección. CP. Art. 138

Facultades legislativas

Mayor de 30 años a la fecha de la elección.

CP. Art. 173-7

CP. Art. 281.

Contralor General de la República. CP. Art. 141

Elección del Vicepresidente cuando así se requiera. CP. Art. 141 Magistrados del Consejo Nacional Electoral CP. Art. 264

COMISIONES REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS

Mediante la Ley 1127 de 2007 (reformatoria del Reglamento del Congreso), se crearon las Comisiones Regionales Interparlamentarias, integradas por senadores y representantes para el cumplimiento de distintas funciones relacionadas con las regiones tales como adelantar debates, audiencias públicas, requerir o invitar a los ministros, emitir conceptos sobre las leyes que adopten el Plan Nacional de Desarrollo y Presupuesto General de Rentas y Gastos.

CP. Arts. 150 y ss.

Ciudadano en ejercicio.

Procurador General de la Nación.

Defensor del pueblo.

Senado y Cámara

Información

Existe igualdad en facultades legislativas. Colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio-

Magistrados de la Corte Constitucional. CP. Art. 173-6

DISPOSITIVOS IGUALADORES

Cámara

Las únicas excepciones son:

La Corte Constitucional declaró inexequibles las Comisiones Regionales Interparlamentarias por -entre otras razones- desconocer la estructura bicameral del Congreso de la República y el carácter nacional e indivisible del mandato democrático representativo de que son titulares los congresistas en el Estado unitario. C-225-08

• Los proyectos de ley relativos a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. CP. Art. 154

• Los proyectos de ley que se refieran a relaciones internacionales deben iniciar su trámite en el Senado de la República. CP. Art. 154

C

Comisión Accidental de Conciliación. CP. Art. 161

PUBLICIDAD Introducción. La publicidad de las propuestas sometidas a discusión es un elemento esencial del principio deliberativo en el trámite legislativo, toda vez que es necesario al debate y a la aprobación de propuestas que los congresistas conozcan previamente los proyectos que se van a debatir o a aprobar.

IV. PRINCIPIOS

Período legislativo

Requisitos para ser congresista

CP. Art. 171

106

Circunscripción territorial: 167 representantes. Dos curules por cada departamento y uno más por cada 365.000 o fracción mayor de 182.500 en exceso de los primeros.

Circunscripción especial: 2 curules para comunidades indígenas mediante cuociente electoral.

Senado

Senado y Cámara

Solución de conflictos legislativos

Sistema electoral

Circunscripción nacional: 100 senadores.

Cámara

Sistema electoral

Senado

DISPOSITIVOS DIFERENCIADORES

DISPOSITIVOS IGUALADORES

Función electoral

Datos

Función electoral

B

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A C Reflexión El inciso 5 del artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 130 de la Ley 5 de 1992 sobre las votaciones nominales, establece que:

“Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”. La redacción del texto transcrito permite varias interpretaciones. Cada flecha indica una posible interpretación. Veamos, algunas alternativas de forma gráfica: Se debe publicar en la página web de cada Cámara.

Toda información relativa al trámite legislativo… Se debe publicar en la Gaceta del Congreso. El orden del día, las proposiciones, las votaciones nominales son información relativa al trámite legislativo.

Con la publicación se cumple el requisito de publicidad.

¿Cuál es el tratamiento que deben recibir aquellos aspectos del trámite que no debían publicarse en la Gaceta del Congreso antes de la expedición de la Ley 1431 de 2011? La Corte Constitucional ha encontrado ajustado a la Constitución que el Presidente de la célula legislativa correspondiente autorice la reproducción de una ponencia por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; sin perjuicio de su posterior y oportuna publicación en la Gaceta del Congreso (C-221-95). La base de esta decisión radica en el principio de instrumentalidad de las formas en el procedimiento legislativo, según el cual se consideran vicios de procedimiento únicamente aquellas irregularidades que tengan la potencialidad de afectar la materialización de la voluntad legislativa o los elementos esenciales de la democracia. (C-131-09 y C-1040-05). No obstante lo anterior, ¿debe considerarse derogada la publicación mecánica en beneficio de la publicación vía web de las iniciativas? Este punto plantea más dificultades, puesto que no es claro si la publicación en la web de todos los aspectos del trámite puede hacerse independiente de su divulgación a través de la Gaceta del Congreso. ¿Qué es lo que debe publicarse en la web? ¿La Gaceta en la cual deben estar otros aspectos del trámite que no se publicaban antes como, por ejemplo, el orden del día? ¿La publicación en la web de cada Cámara reemplaza la publicación en la Gaceta del Congreso? A la luz del principio de publicidad, ¿Cuál es la interpretación que mejor lo satisface?

108

Publicidad y el principio democrático. Si los Congresistas desconocen de forma general el tenor literal de las disposiciones del proyecto de ley que van a discutir o las proposiciones que lo modifican, se excluye la posibilidad lógica de su debate porque ello equivale a la carencia de objeto de la discusión. Por lo tanto, la aprobación de un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate. Así, diferentes exigencias de la Constitución y del Reglamento del Congreso (publicación del proyecto de ley, la publicación del proyecto aprobado en primer debate, el lapso entre debates, la publicación del texto aprobado, la necesidad de reunir una Comisión de Conciliación, entre otras) pretenden que los congresistas conozcan suficientemente las disposiciones sometidas a discusión y aprobación de manera que el texto que finalmente se convierta en ley sea de público conocimiento, no sólo al momento de su aprobación sino durante todas las etapas del trámite.

C-179-02

C-760-01

La publicación mecánica de las ponencias y el principio de publicidad. Sin perjuicio de lo dicho arriba acerca de la publicación de todos los aspectos del trámite en la página de web de cada Cámara, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1431 de 2011 y, para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente de la célula legislativa correspondiente podía autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión, sin perjuicio de su posterior y oportuna publicación en la Gaceta del Congreso. Incluso, se podía publicar el informe de la ponencia con posterioridad a la realización del debate y aprobación por una de las células legislativas, siempre que ella hubiera sido entregada a todos y cada uno de los miembros en la forma indicada en el segundo inciso del artículo 156 de la Ley 5 de 1992, esto es, publicación a través del medio extraordinario.

C-221-95

Para la Corte, la forma excepcional de publicación era legítima, toda vez que aseguraba la publicidad de la ponencia porque los miembros de las Corporaciones podían conocer con anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva y el debate era posible.

C-1709-00 C-915-01 C-953-01 C-057-02

Mientras se aclara el alcance vinculante de la publicación de todos los aspectos del trámite en la página web de cada Cámara, incluida la ponencia, se impone como precaución preservar la publicación mecánica, mientras se adoptan todas las medidas informáticas que ofrezcan certeza oficial acerca de su publicación en la web. El anuncio previo como concretización del principio de publicidad. La Constitución Política establece que ningún proyecto de ley puede ser votado en una sesión distinta a aquella que previamente se haya anunciado. El anuncio previo fue establecido con el objetivo de asegurar: a. Transparencia en las votaciones. b. Claridad acerca del objeto de la votación.

CP. Art. 160 (AL. 1 de 2003 Art. 8)

IV. PRINCIPIOS

B

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A D c. Transparencia de la agenda legislativa. d. El control ciudadano a la actividad legislativa. En este orden de ideas, el anuncio indiscriminado de proyectos de ley y de actos legislativos no parece muy ajustado al espíritu de la Constitución. La idea que subyace en la reforma constitucional es la de permitir el estudio de los proyectos de ley que van efectivamente a votarse en la siguiente sesión, previa su discusión. A pesar de que la Constitución no lo prevea de forma expresa, defrauda el sentido de la reforma la costumbre de anunciar un número excesivo de proyectos. A efectos prácticos, no anunciar un proyecto es casi lo mismo que anunciar treinta. A pesar de que la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre este aspecto, bien valdría revisar esta práctica con el fin de dar certidumbre a la discusión futura y permitir a los ciudadanos una mayor participación. El reiterado anuncio de proyectos que sesión tras sesión pasan sin discusión no resulta acorde con la previsibilidad de la discusión, que era lo que la reforma constitucional quería.

D

CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD RELATIVA Y UNIDAD DE MATERIA

CP. Arts. 157, 158 y 161

(Ver Fase Deliberativa)

CP. Art. 158 C-992-01

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Introducción. Para que un proyecto sea ley se requiere que sea debatido y aprobado tanto por las Comisiones como por las Plenarias de cada una de las Cámaras. De esta manera, si bien a lo largo del procedimiento legislativo se puede debatir y aprobar el mismo contenido en ambas Cámaras, es común que mediante la presentación y aprobación de enmiendas se modifique o adicione el texto durante los debates. El requisito sustancial de estas proposiciones es que ellas deben guardar conexidad material con el proyecto y que en caso de discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias, se convoque a una Comisión Accidental de Conciliación que prepare el texto que será sometido a debate y aprobación en las Plenarias. Las enmiendas y los principios de consecutividad e identidad relativa. Las enmiendas son las proposiciones de supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones de un proyecto de ley durante el procedimiento legislativo. La posibilidad de enmiendas está limitada por la Constitución al establecer que son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con la materia de la ley. En otras palabras, se pueden modificar los proyectos de ley siempre que exista un vínculo temático entre la enmienda y el texto principal del proyecto, lo previamente debatido o aprobado. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha delineado este asunto bajo los principios de identidad y consecutividad.

Definición

CONSECUTIVIDAD: Los proyectos de ley y de acto legislativo deben ser tramitados de manera sucesiva en las Comisiones y en las Plenarias de cada Cámara: Comisión  Plenaria  Comisión Plenaria, si el trámite es ordinario, o Comisión-Comisión  Plenaria  Plenaria si las comisiones sesionan conjuntamente.

Definición

IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA: Si bien las Comisiones y las Plenarias de las Cámaras pueden introducir modificaciones a un proyecto de ley, éstas deben tratar sobre la misma materia del texto original. Los principios de consecutividad e identidad conforman una unidad que gobierna la aprobación de textos de ley y de acto legislativo. C-226-04, C-724-04, C-754-04, C-706-05, C-648-06 y C-178-07

Consecutividad Introducción. Para la Corte Constitucional, el principio de consecutividad se deriva de los artículos 157 y 375 de la Constitución. Mediante éste se garantiza que se tramiten los proyectos de ley en 4 debates consecutivos (3 si hay sesiones conjuntas), de manera que se asegure la concertación de la actividad legislativa y la eficacia de la misma. La consecutividad implica, además, examinar y debatir la totalidad de los temas propuestos y la prohibición, tanto de las Comisiones como de las Plenarias, de diferir el debate de los temas propuestos a la siguiente célula legislativa que debe conocer el proyecto.

C-809-01 C-839-03

Reglas jurisprudenciales sobre la prohibición de diferir el debate. La Corte Constitucional ha establecido las siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el Congreso de la República, derivadas de la interpretación del principio de consecutividad: a.

Las Comisiones y Plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates. b. Ninguna célula legislativa puede delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno, a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto. c. Todo el articulado propuesto para primer o segundo debate y las proposiciones de enmienda deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse en la Comisión o Plenaria en donde estén sometidos a consideración.

C-839-03 C-1056-03 C-208-05

IV. PRINCIPIOS

C

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A D Análisis

SENTENCIA C-1056-03

EL CASO. En primer debate de un proyecto que se tramitó en sesiones conjuntas se presentó una proposición de enmienda a varios artículos que no fue debatida ni aprobada en él, sino que fue dejada como constancia. Posteriormente, se introdujeron en el pliego de modificaciones de la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y como artículos nuevos durante el segundo debate en el Senado de la República. LA RESPUESTA. La Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos al considerar que no se puede aceptar que normas presentadas a consideración de las Comisiones, ya sea en el proyecto original o en los pliegos de modificaciones en las ponencias para primer debate, se discutan, pero no se voten, o que ni siquiera se discutan y luego, a pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las Plenarias, se tergiverse la significación del artículo 160 de la Constitución, para introducir como artículos nuevos textos que no lo son. Al haber sido presentados en las Comisiones y no haber sido votados por ellas, previo acuerdo, se burla el artículo 157 constitucional, al amparo del artículo 160. En este evento tampoco procede la conciliación aduciendo una supuesta existencia de discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara, porque, en realidad, los textos no han sido objeto de aprobación en la forma prevista en la Constitución Política. 112

SENTENCIA C-839-03

EL CASO. Una norma fue propuesta durante la discusión en primer debate. Ésta no fue aprobada ni improbada durante el primer debate, toda vez que fue dejada para ser presentada en las Plenarias. La norma fue debatida y aprobada solamente en la Plenaria de la Cámara de Representantes, pues en la Plenaria del Senado de la República fue retirada para que fuera tema de la Comisión de Conciliación. LA RESPUESTA. La Corte declaró inexequible dicha norma porque era deber de las Comisiones decidir sobre su aprobación o negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate.

Identidad relativa Introducción. El principio de identidad relativa se deriva de los artículos 160 de la Constitución Política y del artículo 178 del Reglamento del Congreso. De acuerdo con este principio, durante el procedimiento legislativo las Comisiones y Plenarias tienen la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos siempre que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido. Mediante el principio de identidad se pretende conservar la esencia del proyecto a lo largo del trámite legislativo, prohibiendo modificaciones de tal envergadura que terminen por convertir el proyecto en otro completamente distinto.

CP. Art. 160 L.5. Art. 178

Finalidad del principio de identidad relativa. El principio de identidad relativa pretende conciliar la obligación de tramitar los proyectos de ley en cuatro debates, con el principio democrático que apunta al perfeccionamiento de las propuestas normativas durante su trámite. Al admitir la posibilidad de presentar y debatir enmiendas se permite que el pluralismo se materialice por medio de la expresión de distintas “voces” dentro del Congreso; si ello no se permitiera, las opiniones disidentes o minoritarias no tendrían lugar en el trámite legislativo. Debe recordarse, en este sentido, que en virtud del principio democrático, las reglas del procedimiento legislativo deben tender a ampliar el debate y asegurar la igualdad en el proceso deliberativo. Por otra parte, si uno de los objetivos del procedimiento legislativo es perfeccionar las propuestas normativas, no tiene sentido establecer una prohibición general para introducir modificaciones o adiciones a los proyectos si guardan unidad de sentido con el propósito de la iniciativa. Armonización de los principios de consecutividad e identidad relativa. Los textos o las proposiciones que sean presentados para consideración en primer debate deben ser debatidos y votados. Si no los son, la Corte considera que se ha eludido el debate y por lo tanto las propuestas no pueden ser introducidas nuevamente en una etapa posterior porque se burlaría el espíritu del principio de consecutividad. En este sentido, en segundo debate no pueden introducirse como “nuevos” textos que fueron presentados previamente en primer debate y retirados antes de votarse, porque esta práctica, so pretexto de aplicar la facultad de introducir modificaciones prevista en el artículo 160 de la Constitución, desconoce el precepto contenido en el artículo 157 que establece que todo proyecto debe ser aprobado en cuatro debates, dos en cada Corporación, uno en Comisión Permanente y otro en la Plenaria. En relación con las proposiciones votadas negativamente, la Corte ha definido que pueden ser introducidas nuevamente en Plenaria en consonancia con el respeto al principio de mayorías que inspira la formación de las leyes.

IV. PRINCIPIOS

D

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A D Información ¿SON CONTRADICTORIOS LOS PRINCIPIOS DE IDENTIDAD RELATIVA Y CONSECUTIVIDAD?

Al comparar los principios de identidad relativa y consecutividad, podría pensarse que son contradictorios: mientras uno permite la introducción de modificaciones, el otro exige que todo el proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley. Esta tensión ha sido diluida por la Corte Constitucional de la siguiente forma: La presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que tienen las Plenarias respecto de las Comisiones. Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los demás miembros de cada Cámara, puede realizar válidamente cambios al proyecto aprobado. Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo de todos los integrantes de una Cámara a lo decidido por una parte de sus miembros en una Comisión Permanente, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la formación de las leyes. C-839-03

Si las proposiciones negadas en Comisión son aprobadas en la Plenaria, a pesar de que el texto aprobado en primer debate no sea el mismo del segundo, se respeta el principio de identidad relativa. Lo anterior, porque éste se entiende cumplido siempre que el tema de la proposición se haya discutido en todas las instancias del trámite legislativo.

114

C-208-05

Sin perjuicio de lo anterior, siempre es posible introducir proposiciones nuevas o sustitutivas en Plenaria al texto aprobado en una Comisión con la condición de que ellas estén relacionadas con la materia debatida y no hubieran sido presentadas en primer debate.

A. Palacios Torres, 2005, p. 159

La relación directa de las enmiendas con la materia del proyecto y la indeterminación del principio de identidad. Resulta altamente problemático determinar cuándo existe un vínculo o conexidad entre la enmienda y el proyecto. Incluso, se ha reconocido que definir los criterios para establecer el vínculo temático es imposible en abstracto y que sólo la jurisprudencia, en los casos concretos, puede delinear cuándo existe o no vínculo temático entre la enmienda y el proyecto de ley.

Existen variables (i.e. iniciativa, tipo o tamaño del proyecto) que modulan el principio de identidad y consecutividad de manera que no es posible establecer una fórmula general de aplicación mecánica. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que para definir el alcance de los principios de identidad y consecutividad se deben ponderar en cada caso los principios constitucionales y derechos fundamentales en juego y determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de enmienda o modificación del Congreso. La regla general debe ser la primacía del principio democrático y, por lo tanto, la posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados debe someterse a él. Así, por ejemplo, el alcance de los principios de identidad y consecutividad dependerá del tipo de proyecto, del tamaño del mismo o de la iniciativa legislativa. La complejidad del principio de identidad y consecutividad ha quedado en evidencia en un estudio anterior que invitamos a consultar. (J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla y F. Pulido, 2009)

Síntesis de los criterios para establecer el alcance de los principios de identidad y consecutividad

Definición INDETERMINACIÓN DE LAS NORMAS JURÍDICAS : Las normas jurídicas son indeterminadas cuando son insuficientes para justificar un único resultado al momento de su interpretación. La indeterminación del Derecho es consecuencia inevitable del lenguaje y de la estructura lógica e ideológica de los sistemas jurídicos -especialmente los sistemas constitucionales-. Las tesis en torno a la indeterminación del Derecho van desde el formalismo ingenuo que piensa que las normas jurídicas siempre plantean un único resultado, hasta el escepticismo radical que plantea la irrelevancia de los textos jurídicos.

C-141-10

Las supresiones, modificaciones o adiciones a algunos artículos o disposiciones de un proyecto de ley se ajustan al principio de identidad y consecutividad si no implican serias discrepancias entre la enmienda y el proyecto. Para ello: a.

No debe incluirse un tema nuevo que altere la esencia del proyecto ni las materias discutidas y acordadas en los debates previos. En otras palabras, la enmienda debe guardar identidad con los temas debatidos y aprobados en los debates previos.

b.

Las enmiendas deben guardar una relación de conexidad material con los asuntos que hayan sido considerados en las etapas anteriores del trámite legislativo de manera que tengan una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente.

c.

Las enmiendas deben derivarse de una discusión que haya estado siempre presente en el procedimiento legislativo.

J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla y F. Pulido, 2009

IV. PRINCIPIOS

D

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D

Unidad de materia

CP. Art. 158 C-501-01 C-786-04 C-795-04 C-796-04 C-214-07

Introducción. El principio de unidad de materia es una norma de técnica legislativa, es decir, una norma tendiente a racionalizar y tecnificar el proceso legislativo en las fases pre-parlamentaria y parlamentaria, esto es, tanto en la preparación del proyecto, como en el debate y aprobación del texto final. Su finalidad principal es evitar inconsistencias normativas en la redacción de los proyectos de ley, de tal manera que no existan disposiciones que no guarden relación con la materia desarrollada en él.

C- 501-01

Exigencia del principio de unidad de materia. La Corte Constitucional ha definido que lo que exige el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo y los otros contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.

C-214-07

Finalidad del principio de unidad de materia. La finalidad del principio de unidad de materia es garantizar que el procedimiento legislativo se desenvuelva con transparencia y que la deliberación y aprobación de los proyectos se concentre en materias “definidas, conocidas y discutidas dentro de cada una de las Comisiones y Plenarias de las Cámaras Legislativas”, prohibiéndose la introducción de asuntos extraños.

A D Identificación del núcleo temático. Para definir en un caso concreto si una norma vulnera o no el principio unidad de materia, es necesario precisar primero cuál es el núcleo temático de la ley y ello se logra con la valoración conjunta de los siguientes elementos: a.

La exposición de motivos. Allí se exponen las razones que justifican el ejercicio de la función legislativa y se determinan los ámbitos de las relaciones sociales que se pretenden regular e interferir; b. Debates (ponencias y actas). En ellos se puede apreciar el desarrollo y contenido de las discusiones que tuvieron lugar en las Comisiones y Plenarias de las Cámaras; c. Comparación de textos aprobados por las células legislativas. Puede observarse las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; d. El título de la ley. A partir de él puede verificarse si el asunto principal de la norma analizada está incluido de forma expresa o tácita dentro del marco indicado por el título, y e. Efectos jurídicos de la norma. El análisis sustancial de la norma permite anticipar su alcance y campos de acción, los cuales deben ser comparados con los del proyecto en general.

C-501-01 C-214-07 J. Aguilar J. Lancheros, M. Mantilla y F. Pulido, 2009

Elementos de la unidad de materia. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, en el sentido de que se pueda identificar:

C-214-07

116

Así, la Corte Constitucional ha señalado que un contenido normativo es contrario al principio de unidad de materia “solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del debate del proyecto y de la ley en referencia, se constate que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación”.

Datos JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA La Corte Constitucional, al verificar si una norma cumple con el principio de unidad de materia, aplica el siguiente juicio: a.

b. c.

Identificación del núcleo temático de la norma de referencia. En un primer paso se establece la materia principal de la ley, definiendo su amplitud temática. Identificación del alcance de la disposición. En un segundo paso se establece el alcance de la disposición enjuiciada. Conexidad. Por último se concluye sobre la conexidad temática, causal, teleológica o sistemática entre los pasos a y b.

La conclusión sobre la unidad de materia depende especialmente de la definición que se haga de las premisas a y b.

IV. PRINCIPIOS

C-1185-00

a. Un núcleo temático rector. b. Una relación de conexidad entre el núcleo y todo el contenido de la ley, en otras palabras, una relación entre la materia dominante de la ley (núcleo rector) y las distintas disposiciones que la integran. La conexidad puede ser: • Causal: Si tienen una misma causa u origen. • Teleológica: Si comparten la misma finalidad que persigue el legislador con su creación. • Temática: Si se refieren al mismo tema. • Sistemática: Si por razones de método o técnica legislativa, se aconseje traer a determinada ley cierta regulación.

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C-025-93 C-1105-01

Leyes multitemáticas. Toda ley debe tener un tema dominante, pues de lo contrario carecería de “una” materia y se violaría el artículo 158 de la Constitución. Por otra parte, la Corte Constitucional ha aceptado que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. La Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias si entre ellas no es posible encontrar una relación de co-

Información

A D

nexidad. Ello ocurre cuando los distintos temas que hacen parte de un proyecto de ley constituyen piezas aisladas, de manera tal que cada uno de ellos contiene una materia autónoma y separada.

C-992-01

En esta línea argumentativa, por ejemplo, la Corte Constitucional defendió la constitucionalidad de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) a pesar de que desarrollaba dos temas: (i) conocimientos, habilidades y destrezas que deben adquirir las personas que deseen obtener una licencia de conducción y (ii) la obligación que tienen los centros de educación preescolar, básica primaria, básica secundaria y media vocacional de impartir cursos de tránsito y seguridad vial.

C-104-04

ALCANCE DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LEYES TRIBUTARIAS

En una ley de materia tributaria no se pueden presentar contenidos que: a. b. c.

d.

Mezclen materias tributarias y presupuestales. Incluyan normas sobre juegos de suerte y azar, pues sobre éstos se ha constituido un monopolio rentístico que genera unos ingresos que no tienen carácter tributario y que son objeto de una regulación especial. Tipifiquen una falta disciplinaria imputable a servidores públicos que ejercen control y que gestionen recursos ante entidades territoriales, ya que una cosa es el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado y otra completamente diferente el despliegue de su potestad impositiva. Regulen aspectos del Régimen Nacional de Regalías. C-1114-03

De manera enunciativa, no hay vulneración a la unidad de materia en asuntos tributarios si se incluyen: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j.

Normas que establecen de forma clara y precisa las exenciones tributarias. Regulaciones de tasas y contribuciones. Normas instrumentales que se dirigen a garantizar la eficacia de los tributos. Regulaciones sobre la obligación tributaria principal, las accesorias y los deberes de los terceros en la relación tributaria. Medidas indispensables para enfrentar la evasión fiscal. Asuntos relacionados con el endeudamiento y la contratación de las entidades territoriales, siempre que la ley sea de aspectos tributarios de las mismas. Asuntos de comercio exterior que tengan efectos tributarios. Asuntos de Derecho Comercial que sirvan como base para una información que es necesaria en el ámbito tributario. Temas de tarjetas débito y crédito que soportan una carga impositiva. Disposiciones penales que tipifiquen modalidades de evasión fiscal.

J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla y F. Pulido, 2009

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Información CRITERIOS JURISPRUDENCIALES PARA ESTABLECER EL ALCANCE DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN NORMAS DEROGATORIAS EXPRESAS

Para establecer si una derogación expresa de normas legales vulnera o no el principio de unidad de materia, se debe: a. b. c.

Determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación; Precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria y, Concluir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad.

C-659-00, C-804-03 y J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla y F. Pulido, 2009

Debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha especificado que en el control constitucional por unidad de materia ha de confrontarse “el contenido normativo acusado con el resto del ordenamiento al que pertenece, para determinar si se respetó o no tal mandato, y no frente a los efectos que dichas normas producen y, mucho menos, su relación con las leyes que se derogan”. C-778-01

La violación al principio de unidad de materia es un vicio material. El juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, para verificar si éste tiene una relación coherente con el estatuto legal del cual hace parte. La principal consecuencia del carácter material del juicio de unidad de materia es que los cargos por violación a este principio no caducan y por ello son demandables en cualquier momento ante la Corte Constitucional.

C-501-01 C-214-07

IV. PRINCIPIOS

D

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A E

Definición

Datos ¿EXISTE ALGUNA DIFERENCIA ENTRE LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA E IDENTIDAD RELATIVA?

BANCADA:

Una bancada se conforma por los miembros de un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos elegidos a partir de una misma lista. De esta manera, no constituye una bancada la simple agrupación de congresistas que comparten unos intereses, principios o ideologías comunes.

Según el principio de identidad relativa, en el procedimiento legislativo se pueden introducir modificaciones a los proyectos siempre que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido. A su vez, el principio de unidad de materia exige que exista una relación de conexidad entre las disposiciones de una ley y el tema de la misma. UNIDAD DE MATERIA CONEXIDAD ENTRE Disposiciones de Tema de la ley la ley

IDENTIDAD RELATIVA CONEXIDAD ENTRE Temas previamente Enmiendas debatidos

Aunque la diferencia es sutil, toda enmienda debe respetar los dos principios. Debe tenerse en cuenta que una enmienda si bien puede respetar el principio de unidad de materia (conexidad con el tema de la ley), puede ser inconstitucional por desconocer el de identidad relativa si se incluye una norma sobre un asunto que no se ha debatido previamente. De la misma manera, una norma puede respetar el principio de identidad relativa al discutirse en todas las instancias del trámite legislativo y, sin embargo, ser inconstitucional porque no tiene nada que ver con el título del proyecto y la materia principal de la que trata éste.

Reflexión ¿LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA GENERA UN VICIO MATERIAL?

Teniendo en cuenta la similitud entre los principios de unidad de materia e identidad relativa, ¿puede considerarse que la violación de éste último constituye un vicio de tipo material y que, por lo tanto, no caduca?

E

BANCADAS Introducción. La Constitución consagra la regla general de actuación en bancada de los miembros de las Corporaciones Públicas que han sido elegidos por un mismo partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, quedando como subsidiaria su participación a título individual en las distintas instancias del procedimiento legislativo. En todo caso, al interior de las bancadas se deben tomar las decisiones respetando el principio democrático en su

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CP. Art. 108 (AL. 1 de 2009 Art. 2)

dimensión integral. A continuación se abordarán los aspectos más relevantes del Régimen de Bancadas, haciendo mención a la jurisprudencia constitucional que se ha proferido al respecto.

CP. Art. 108 (AL. 1 de 2009 Art. 2), C-036-07 y C-141-10

Objeción de conciencia. Los miembros de las bancadas pueden ejercer el derecho fundamental a la objeción de conciencia para separarse de las decisiones tomadas en su seno. No obstante, dichos asuntos deben responder razonablemente a cuestiones típicas de conciencia, consideradas y definidas como tales en otras disciplinas o ciencias. En este aspecto, serán los propios partidos o movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos quienes al interior de su organización regulen las actuaciones individuales y las sanciones al desobedecimiento de las directrices planteadas por la bancada.

C-859-06 C-036-07

Prohibición de acuerdos entre congresistas de distintas bancadas. El Régimen de Bancadas no prohíbe la existencia de acuerdos entre los partidos y movimientos políticos, lo que sí prohíbe es que dichos acuerdos se consoliden y perfeccionen por los congresistas de manera individual o grupal por fuera de la bancada.

C-141-10

Reglas jurisprudenciales en torno a la regulación por la Ley del Régimen de Bancadas. En torno a los límites de la regulación del Régimen de Bancadas mediante ley, la Corte Constitucional ha establecido, entre otras, las siguientes reglas: a.

Regulación de actuaciones individuales. La ley no puede definir las situaciones en las cuales los Congresistas pueden actuar individualmente porque esta decisión no le corresponde al legislador sino a cada partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos. De esta manera, corresponde a la bancada definir de manera autónoma y democrática, en sus propios estatutos, los asuntos de conciencia que no se sujeten al Régimen de Bancadas, sin sujetarse a parámetros preestablecidos por el legislador. b. Regulación de la forma de tomar decisiones en bancadas. La ley puede definir cuestiones procedimentales, siempre que se respete la autonomía de las bancadas.

Definición

OBJECIÓN DE CONCIENCIA: Es el derecho que tienen las personas a no ser obligadas a conducirse contra sus más profundas convicciones éticas o religiosas

C-859-06 C-036-07

J. Rawls, 1971

C-036-07

IV. PRINCIPIOS

D

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A E Análisis

SENTENCIA C-036-07

EL CASO. El artículo 3 de la Ley 974 -mediante la cual se reglamentó el Régimen de Bancadas- estableció algunas circunstancias en las cuales los congresistas podrían actuar de forma individual. LA RESPUESTA. La Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de dicha norma, al considerar que la decisión de dejar en libertad a los congresistas debe ser una decisión de bancada en la cual el legislador no puede interferir. En cuanto a las consecuencias en el trámite legislativo de la violación del Régimen de Bancadas, la Corte sostuvo que si algunos congresistas actúan en rebeldía de las directrices de su partido, ello trae como consecuencia sanciones disciplinarias, pero no supone necesariamente que el procedimiento legislativo quede viciado.

122

La ley puede regular la actuación de oradores y voceros en el desarrollo de los debates de las bancadas. Esta decisión no implica una intervención en la designación de aquellos y sí racionaliza la actividad legislativa.

C-036-07 J. Aguilar, J. Lancheros, M. Mantilla, F. Pulido, 2009

Régimen disciplinario. Los estatutos de los partidos, movimientos políticos y número significativo de ciudadanos pueden establecer las sanciones por violación al Régimen de Bancadas. El artículo 108 de la Constitución establece que las sanciones se fijarán gradualmente hasta la expulsión y podrán incluir la pérdida del derecho al voto por el resto del período para el cual fue elegido.

CP. Art. 108 (AL. 1 de 2009 Art. 2)

Consecuencias de la violación del régimen disciplinario en la constitucionalidad del trámite legislativo. El hecho de que unos congresistas actúen en rebeldía de las directrices de su partido en el trámite de un proyecto de ley puede suponer sanciones disciplinarias para ellos, de conformidad con los estatutos de la respectiva bancada. Sin embargo, este mero hecho, por sí solo, no vicia el trámite del proyecto de ley.

C-036-07

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido como un vicio de trámite insubsanable el que los miembros de un partido hayan votado un proyecto de ley habiendo estado sancionados disciplinariamente para hacerlo. Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que la Corte imputó a la Mesa Directiva de la Cámara la ocurrencia de este vicio insubsanable al permitir que los congresistas sancionados votaran.

C-141-10

c.

SENTENCIA C-141-10

EL CASO. Cinco congresistas de un Partido Político desobedecieron una directriz de su bancada. En aplicación del régimen disciplinario, el Consejo de Control Ético del partido decidió suspender su derecho al voto. Para evitar la sanción disciplinaria los congresistas renunciaron al partido y se cambiaron a otro haciendo uso de la facultad del parágrafo transitorio del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2009. El problema, entonces, radicó en establecer las consecuencias de la violación de este régimen en la constitucionalidad del trámite de la ley, toda vez que los congresistas votaron el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes. LA RESPUESTA. La Corte consideró que los hechos descritos viciaron la constitucionalidad del trámite de la ley porque: a.

La Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al haber sido advertida de la sanción impuesta por el Consejo de Control Ético del Partido, no podía permitir que los congresistas afectados por la misma participaran en la votación.

b.

Cuando la nulidad de los votos de determinados congresistas afecta el mínimo de votos exigidos para alcanzar la mayoría prevista por las disposiciones constitucionales para la aprobación de un determinado acto, se genera un vicio de procedimiento insubsanable.

IV. PRINCIPIOS

E

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