Desarrollo en la sombra de la violencia: Agenda de conocimiento para políticas

Informe sobre la dirección a futuro de la inversión en evidencia en problemas de fragilidad, seguridad y conflicto Ginebra, 22 de septiembre de 2011 Preparado por el Dr. Bruce Jones y Molly Elgin-Cossart del Centro de Cooperación Internacional

Agradecimientos

El 22 de septiembre de 2011, el Department of International Development (Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido – DFID), y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá (IDRC), en colaboración con la Agence Française de Développement (AFD) y el Centro de Cooperación Internacional, patrocinaron una mesa redonda de donantes sobre

la dirección a futuro de la inversión en evidencia sobre problemas de fragilidad, seguridad y conflicto.

Unos veinte participantes que representaban nueve organizaciones se reunieron en la Misión Permanente de Canadá ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra para discutir: a. el estado de la evidencia en problemas de fragilidad, seguridad y conflicto; b. una agenda futura para construir la base de evidencia; y c. estrategias para salvar la brecha entre conocimiento y políticas/práctica. El IDRC encargó el presente estudio de referencia con el objeto de incentivar el diálogo entre financiadores de investigación sobre estados frágiles, tanto acerca del estado actual de conocimiento como de la manera de incrementar la incidencia de la investigación en las políticas. Los organizadores de la conferencia fueron John de Boer (Governance, Security and Justice Program, IDRC); David Schwartz (Donor Partnership Division, IDRC); Emily Bishop (Governance, Security and Justice Program IDRC); Lisa Burley (Donor Partnership Division, IDRC); Jacinthe Marcil (Donor Partnership Division, IDRC); Joanna Macrae (Governance, Conflict and Social Development, Research and Evidence Division, DFID); Tom Wingfield (Governance, Conflict and Social Development, Research and Evidence Division, DFID); Olivier Ray (Direction de la prospective, Ministère des Affaires Etrangères et Européennes); y Virginie Diaz Pedregal (Recherche économique et sociale - Département Recherche, Agence Française de Développement). Los patrocinadores de la mesa redonda agradecen en particular al Dr. Bruce Jones y a Molly ElginCossart, y a Kaysie Brown del Centro sobre Cooperación Internacional de la of New York University, por redactar este artículo y por su participación en la mesa redonda. Asimismo, los organizadores quisieran agradecer a Pascal Desbiens y a Michèle Boyer-Meyerman de la Misión Permanente de Canadá ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra por patrocinar el diálogo.

John de Boer Program Leader Governance, Security and Justice International Development Research Centre Ottawa, Canadá Noviembre de 2011 2

Desarrollo en la sombra de la violencia

Resumen Ciclos recurrentes de violencia acosan y definen a los estados frágiles y la violencia alimenta su subdesarrollo crónico. Las tasas de pobreza en los países empobrecidos que sufren de violencia son, en promedio, 20 puntos más altas que las de sus contrapartes pobres donde prevalece la paz. El trabajo realizado en el tema de conflictos en el pasado a menudo buscaba una explicación simple, una causa única (etnia, “avaricia”, etc.), con su respectiva bala mágica para resolver el problema de la fragilidad. Ahora sabemos con certeza que las causas de los conflictos son múltiples y complejas y que generalmente ocurren en combinación. Sabemos que es difícil, pero no imposible sostener una salida del conflicto; que los arreglos políticos incluyentes son importantes para la paz; que es vital para el éxito la confianza que se logre en los arreglos políticos y en instituciones reformadas. También sabemos que esto toma tiempo, con frecuencia medido en décadas. A pesar de la complejidad de las causas, el razonamiento general que subyace a los conflictos es sencillo: para decirlo de un modo simple, la violencia ocurre en contextos donde no existen alternativas institucionales a la violencia o si las hay son débiles. Instituciones débiles combinadas con una gama de motivaciones políticas, económicas y de seguridad (y presiones externas) crean las condiciones para el conflicto y la violencia. Esto no significa que no haya lagunas importantes en nuestro conocimiento. Entre las más significativas se encuentran el entender la dinámica de los arreglos políticos, de la confianza y toma de riesgos y de la legitimidad. En lo que respecta a políticas, existen lagunas importantes de conocimiento sobre el papel que desempeñan instrumentos externos en la superación de los déficits de confianza (“tecnologías de compromiso”), sobre creación de empleos, sobre instituciones judiciales y sobre capacidad subregional. También necesitamos saber más sobre el crimen organizado, el terrorismo y sus vínculos con los conflictos civiles. Lo más inquietante es que lo que sabemos raramente se traduce en políticas y práctica. Mucho de lo que es “sabido” por la comunidad de investigación no es “sabido” por la comunidad de políticas en un sentido real. Numerosas son las razones que subyacen a esta divergencia pero tres elementos, en particular, son claves para entender esta brecha: la investigación académica tiende a no enfocarse en instrumentos de políticas, restringiendo su relevancia para los responsables de políticas, la investigación de donantes raramente es lo suficientemente rigurosa como para que se traduzca de manera confiable en implementación, y hemos carecido (hasta ahora) de un marco de referencia que oriente la acumulación del conocimiento. Lo que necesitamos son nuevos enfoques para avanzar en materia de estabilidad y desarrollo de estados frágiles. Cambios modestos se encuentran bien al alcance de los donantes. Entre ellos, el adoptar normas mínimas para el diseño de la investigación y valerse del marco “causas múltiples, instituciones débiles” reafirmado por en el Informe de Desarrollo Mundial de 2011 como marco de referencia que puede ser probado y revisado, y en relación al cual se pueda acumular nuevos hallazgos. Una agenda más ambiciosa constaría de iniciativas financiadas en conjunto, investigación coordinada, y una división de trabajo para asegurar que el conocimiento sea acumulativo y relevante. Cambios más radicales se requieren para lograr un impacto más profundo. Algunas ideas al respecto: • •

inversiones conjuntas en centros de excelencia, incluyendo mecanismos para permitir la participación de investigadores del hemisferio sur acumulación sostenida y crítica de evidencia proveniente de profesionales en la materia 3

•

inversión en datos de referencia y seguimiento de los avances, centrándose en la reducción de la violencia, en la confianza y en la legitimidad y, finalmente, en la reforma institucional.

A un nivel más profundo, la evidencia existente busca un cambio fundamental en el enfoque de políticas para los estados frágiles: alejado de una orientación al desarrollo hacia una aceptación de riesgos políticos al estilo de capital de riesgo. Esta no es una función de una brecha de investigación sino una función política –una base de conocimiento riguroso y cumulativo que pueda ayudar a informar un enfoque más eficaz de políticas a los estados frágiles. El desarrollo en la sombra de la violencia: agenda de conocimiento para políticas Dr. Bruce Jones y Molly Elgin-Cossart, con la ayuda de Kaysie Brown Introducción: propósito (y límites) de este artículo Este artículo se preparó a pedido del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido. Su propósito es estimular el diálogo entre los financiadores de investigación en estados frágiles, tanto acerca del conocimiento que se tiene actualmente sobre la manera de aumentar la incidencia de la investigación en las políticas. Se intenta que sea breve (y esperamos) de fácil lectura. Como tal, no es necesariamente abarcador, sino que apunta más bien a las conclusiones y vacíos más importantes de conocimiento, aprovechando estudios mucho más amplios, especialmente el trabajo reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), varios estudios recientes importantes de conjuntos de especialistas sobre violencia y fragilidad y el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2011. El artículo se centra en la fragilidad y la forma más común de violencia en esos estados hasta ahora – a saber, la guerra civil– a la vez que señala agendas de investigación de formas de violencia en evolución, como el crimen organizado y el terrorismo. El artículo se desarrolla de la manera siguiente. La Sección A da cuenta brevemente del estado actual del conocimiento, centrándose en resultados que arrojan un alto nivel de confianza. Continúa señalando (Sección A.4) que mucho de lo que es “sabido” en términos de investigación no es “sabido” por la comunidad de políticas, y sugiere algunas razones del porqué. Luego la Sección B establece algunas de las áreas prioritarias de muestran vacíos de conocimiento. Obviamente, hay más vacíos que los que puede cubrir este artículo: se seleccionan aquellos en que es más probable que la falta de conocimiento ocasione juicios erróneos en las políticas, es decir, aquellas áreas en que la investigación debe ser una prioridad vista desde la perspectiva de las políticas. La Sección C aborda la interrogante del vínculo entre la investigación y las políticas, estableciendo propuestas básicas, modestas y ambiciosas para la manera en que los donantes pueden aumentar la incidencia de la investigación en la formulación de políticas. Sección A – ¿Qué es lo que sabemos? y ¿realmente lo sabemos? A.1. Causas La fragilidad: una función de la violencia, no de la pobreza 4

La violencia ha surgido como uno de los desafíos centrales de nuestro tiempo al desarrollo. Prácticamente todos los “estados frágiles” han sufrido reiterados episodios de violencia, y la gran mayoría de las personas más pobres del mundo viven en estados afectados por la violencia –más de 1 500 millones de personas. La estrecha relación entre la violencia y el subdesarrollo se ve reflejada en esta severa estadística: ningún estado frágil de bajos ingresos o afectado por conflictos ha podido hasta ahora alcanzar ni un solo Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM). Muchos parecen atascados en una trampa de conflictos: el 90 por ciento de las guerras civiles de la última década tuvieron lugar en países que han sufrido una guerra civil en los últimos 30 años 1. Por demasiado tiempo el estudio de la violencia y el del desarrollo eran disciplinas que operaban en distintos terrenos. Más recientemente, los profesionales y estudiosos del desarrollo han empezado a reconocer la importancia de los asuntos políticos y de seguridad para el desafío del desarrollo y la construcción del estado, sobre todo en los estados frágiles, y los estudios sobre la seguridad han aumentado el énfasis en los tipos de violencia –especialmente guerras civiles– que es más probable que experimenten los estados frágiles de bajos ingresos. El entender la conexión entre violencia, subdesarrollo y recuperación es el desafío principal de la investigación que aborde los problemas de los estados frágiles. Desarrollo y seguridad — toma uno: un camino equivocado El primer gran esfuerzo por conectar el estudio del subdesarrollo en estados frágiles al de la violencia fue el trabajo que emprendió el Banco Mundial a fines de la década de 1990 dirigido por Paul Collier. Collier no fue el primero que escribió sobre guerras civiles. La década ya había presenciado una atención internacional en gran escala a las guerras civiles en el África central y occidental y los Balcanes. A distancia, estas guerras parecían motivadas por antiguas rivalidades étnicas, aparentemente la fuente de atolladeros potenciales y fracasos como las de Somalia y Ruanda. Las conclusiones de científicos políticos que estudiaron estas guerras fueron que no se trataba de guerras étnicas propiamente tal, sino que más bien estaba en juego una compleja mezcla de factores políticos, de seguridad, identidad, institucionales y de liderazgo 2. Pero los estudios de seguridad de la guerra civil tenían poco efecto en las políticas de desarrollo. El trabajo de Collier era diferente. Proviniendo del Banco Mundial, que tenía un vasto público propio, los estudios de Collier lograron una incidencia real en las políticas, ya que especialmente la comunidad del campo del desarrollo adhirió al resultado de que era más la “codicia” que los “resentimientos” lo que ocasionaba las guerras civiles. (Las conclusiones de Collier eran en realidad más matizadas; pero lo que entró en las corrientes de las políticas fue una versión sintetizada y simplificada de sus conclusiones). Las motivaciones económicas se podían medir y abordar a través de mecanismos ya existentes, como la ayuda. La comunidad de desarrollo no fue la única que aceptó los resultados de que las causas de la violencia eran económicas. Las ciencias políticas estaban abandonando el trabajo comparativo o cualitativo para adoptar métodos cuantitativos. Collier fue uno de los primeros que usaron métodos cuantitativos para estudiar el inicio de las guerras civiles. Con el entusiasmo de la comunidad de desarrollo y la aceptación de los politicólogos, el trabajo de Collier dio forma a una década de investigación sobre las motivaciones y causas económicas de las guerras civiles (recursos naturales 3, Conflict, Security, and Development: The World Development Report 2011. Stedman 1995; Brown 1995; Stedman y Rothchild 1996. 3 Collier 2003; de Soysa 2000. 1 2

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bajos ingresos per cápita 4, desigualdad de ingresos, 5etc.) y reforzó el foco de la comunidad de ayuda en la reducción de la pobreza como estrategia para abordar a los estados frágiles. Solamente había un problema: la tesis de la “codicia” era errada. El comienzo de la violencia: un problema complejo Collier es ante todo un académico. Y como los mejores académicos, cuestiona permanentemente sus propios a resultados. En sus investigaciones subsiguientes, Collier comenzó a modificar su idea inicial de la “codicia”. En su libro más reciente sobre guerras civiles, el autor pone poco énfasis en los factores económicos, centrándose más bien en preocupaciones relativas a la seguridad, factores políticos y cuestiones institucionales, algunos de los mismos factores que politólogos anteriores estaban examinando antes de que la hipótesis de la “codicia” enfocara la atención en otras partes. Y él no es el único: varios serios estudios recientes concluyen que las explicaciones de la “codicia” no bastan para explicar las guerras civiles o patrones de subdesarrollo 6. Paralelamente, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE había empezado a investigar una nueva línea de pensamiento relativa a la construcción del estado. Este trabajo ya no se vale de la corriente usual de la literatura económica del desarrollo, sino de la ciencia política y la literatura histórica sobre la construcción y el desarrollo de los estados. De este trabajo surgió un foco más político: una preocupación acerca de la legitimidad, de los arreglos políticos y las relaciones entre diversas operaciones de construcción de estado: construcción de instituciones, satisfacción de necesidades sociales, fomento de la identidad nacional 7. En 2011, el Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM) emprendió una revisión exhaustiva de la literatura de economía, ciencias políticas y de estudios relevantes a políticas sobre estados frágiles y violencia. Se valió de investigaciones en numerosos idiomas, especialmente francés, español y árabe, además de la voluminosa literatura en inglés. Volvió a poner a prueba todos los estudios cuantitativos de peso, examinó la literatura cualitativa y comparativa, examinó los resultados de la OCDE y encargó nuevos estudios extensos tanto de casos individuales como de factores transnacionales. Consultó a formuladores de políticas y académicos locales en el Sudeste asiático, el Medio Oriente, el Golfo, América Latina, África Central, Occidental y del Norte, y los Balcanes. Puso a disposición de científicos sociales los datos relativos a factores institucionales. Uno de los resultados más esclarecedores sobre la evaluación de estudios cuantitativos anteriores fue que muchos de ellos simplemente carecían de datos sobre factores políticos o institucionales. Este trabajo es de fácil acceso y mide variables económicas. Si se lee correctamente, no afirma que “los factores económicos son más importantes”, sino que “dados los datos disponibles, los factores económicos parecen tener mayor importancia”. El IDM de 2011, por primera vez puso a disposición de todos los países clientes, para su estudio y examen, el masivo banco de datos sobre variables institucionales del Banco Mundial. Esencialmente, los resultados del IDM nos devuelven al punto que los politólogos comparativos habían alcanzado a fines de la década de 1990 y que la OCDE había comenzado a señalar: la fragilidad y la guerra son problemas complejos con causas complejas. El nuevo libro de Collier, la nueva investigación de Fearon y un estudio importante de varios autores sobre la violencia política

Fearon2010; Keefer 2008. Esta relación se mide por las tasas de homicidio: Fajnzylber, Lederman, Loayza 2002; Messner, Raffalovich y Shrock 2002. 6 Fearon 2010; Goldstone 2010. 7 Jones y Chandran 2008; Papagianni 2009. 4 5

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alcanzan conclusiones similares 8. El hecho de que estos resultados se hayan replicado en varios estudios separados refuerza su confiabilidad. Dicho simplemente, la narrativa de las causas de las guerras civiles es la siguiente. Primero, y críticamente, no se puede suponer que la violencia sea una respuesta irracional o emotiva; para muchos actores en numerosos escenarios, la violencia es una elección racional de estrategia. Segundo, en un contexto determinado, cualquiera de múltiples factores puede motivar a líderes políticos/empresarios a adoptar una estrategia violenta. Estos factores tendrían una base política: la exclusión de un grupo étnico, o religioso, o territorial de los símbolos de poder puede crear motivaciones poderosas para desafiar el orden existente, incluso a través de la violencia. Pueden orientarse hacia la seguridad: grupos minoritarios pueden temer (o de hecho sufrir) persecución u opresión y recurren a las armas para corregir la situación. También pueden desencadenar la violencia factores de seguridad externos, incluyendo la amenaza de invasión y factores de rebalse, es decir la incursión de militantes, equipo, recursos, redes criminales, finanzas y refugiados transfronterizos 9. Los motivos también pueden ser económicos: si el acceso de grupos marginales al presupuesto de un estado está bloqueado y el sector privado es limitado y controlado, existen poderosos incentivos económicos para desafiar el orden existente y se ven amplificados cuando el estado cuenta con recursos naturales significativos 10. Estos motivos son primariamente internos, pero pueden ser amplificados, manipulados, apoyados o contenidos por dinámicas regionales y externas 11. Tabla 1: Presiones internas y externas que desencadenan la violencia 12

Internas

Presiones Seguridad

• •

Económicas

• • • • •

Políticas

• •

Legados de violencia y trauma Niveles bajos de ingresos, bajo costo de oportunidad de la rebelión Desempleo de la juventud Riqueza de recursos naturales Alto grado de corrupción Urbanización rápida Competencia étnica, religiosa o regional Discriminación real o percibida Abusos de derechos humanos

Externas

• •

Invasión, ocupación Apoyo externo a rebeldes

• •

Choques de precios Cambio climático

•

Desigualdad e injusticia general percibidas en el tratamiento de grupos étnicos y religiosos.

Tercero, estos motivos existen en muchos más países de los que de hecho sufren guerras civiles. Otro factor crítico que ayuda a explicar por qué algunos estados sufren guerras y otros no: Ibid. Brown 1996; Puerto Gomez y Christensen 2010; Gleditsch 2007; Fearon y Laitin 2003; Saleyhan 2006, 2007; Collier 2003; Craft 2002. 10 Por ejemplo, Auty 2001; de Soysa 2000; y Karl 1997. 11 Véase por ejemplo, Fearon 2004; Auty 2001; de Soysa 2000; Ross 2004; Svensson 2000. 12 World Development Report 2011. 8 9

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instituciones débiles. Donde las instituciones políticas y de rendición de cuentas son fuertes, los desafíos al orden existente suelen arreglarse a través del diálogo político, la acción legal, el conflicto civil no violento u otras soluciones similares. Es cuando las instituciones son débiles que los incentivos para la violencia aumentan. En realidad, las capacidades financieras, administrativas y coercitivas débiles son mejores indicadores del comienzo de guerras civiles y extrema violencia que otros aspectos, como la depredación económica, las quejas políticas y la inclusión étnica 13. Y luego, cuarto, existen los factores “x”: el liderazgo y la legitimidad. Decir lo que sabemos y lo que no sabemos acerca del liderazgo es entrar en las arenas movedizas de la sicología humana, la dinámica de grupos y otros campos de los estudios sociales que aún están en pañales. Pero el hecho de que sepamos poco sobre eso no significa que no nos demos cuenta de que Libia es un lugar diferente de lo que hubiera sido sin Gadafi, que Zimbabue es más débil de lo que tiene que ser por la personalidad de Mugabe, que la recuperación de Sudáfrica del apartheid fue profundamente conformada por Mandela y así sucesivamente 14. Puede que el liderazgo no sea susceptible a los diseños de políticas, pero así y todo es de una gran importancia. La legitimidad también es compleja, y hablaremos de ella al analizar el tema de construir la base de conocimiento para avanzar. Las causas de cualquier guerra específica surgen de esta compleja mezcla de motivaciones, la dinámica regional/internacional, los arreglos institucionales y los problemas de liderazgo y legitimidad. De alguna manera, este es un resultado insatisfactorio: nos sentiríamos más seguros sabiendo que hay una sola causa (desigualdad, etnia, recursos naturales, lluvia) que explique la fragilidad y la guerra. Sin embargo, el sentido común nos dice que un fenómeno tan complejo como la guerra y la fragilidad debe tener causas complejas, las que deberán variar considerablemente de un caso a otro, y lo mismo nos dice la ciencia y ahora con un grado sustancial de confianza 15. La teoría del cambio: ¿por qué estos factores causan violencia e inhiben la recuperación? ¿Cuál es la lógica subyacente a las múltiples causas de la violencia y la guerra? Comencemos con este punto: la violencia es una herramienta racional para forzar el cambio político. En la literatura del campo de la economía, la guerra se trata como intrínsecamente irracional y en la comunidad del desarrollo, la violencia y la guerra se tratan como males explícitos. En el discurso de políticas occidental casi siempre la violencia y la guerra son negativas (salvo cuando las esgrime el Occidente…). A través de la historia, no obstante, la violencia ha sido una herramienta para el cambio social. Charles Tilly, el teórico más importante en formación del estado contemporáneo, es famoso por su conclusión de que “los estados hacen la guerra y la guerra hace al estado” –una buena síntesis del proceso de la formación del estado europeo occidental primero y más tarde el norteamericano. 16 En el período moderno, la resistencia violenta fue parte importante del proceso de poner fin a la ocupación imperial –en Argelia, Kenia, Bolivia, Zimbabue, etc.– y de terminar con el apartheid en África del Sur. Es políticamente incorrecto señalarlo, pero las campañas terroristas han logrado muchas veces poner fin a la ocupación externa. En muchas partes del mundo, la violencia ha Fearon 2010. Hay estudios importantes de ciencias políticas acerca de las condiciones que propician el surgimiento de tales líderes. No es en una etapa donde se pueda predecir con un grado razonable de confianza la probabilidad de que las condiciones x llevan al estilo de liderazgo y, o a uno similar; pero nos hace recordar que en condiciones benignas hay mayor probabilidad de un liderazgo benigno que de uno hostil – los Mandela de este mundo son un accidente histórico que agradecemos y aprovechamos pero que no hemos predicho ni planificado. La planificación de un liderazgo débil o mixto es una estrategia más realista. 15 Ejemplos: Fearon 2003; Vreeland 2008; Paul y Collier 2009; Hegre, Ostby y Raleigh 2009. 16 Tilly 1982. 13 14

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sido un instrumento de cambio social progresista. Ahora la violencia es un gran obstáculo al desarrollo pero no es intrínsecamente irracional. Por ejemplo, es perfectamente racional adoptar una postura violenta si usted cree que usted o el grupo al cual pertenece puede ser el blanco de violencia por parte de un grupo contrario. Estudios sobre la toma de decisiones muestran que lo que motiva gran parte del comportamiento humano es el evitar los riesgos. 17 En el caso de grupos minoritarios que temen que puedan ser el blanco de los servicios de seguridad del estado, el cálculo de los riesgos de optar por la violencia es sesgado por el hecho de que la muerte es un riesgo absoluto –de ahí que la gente a menudo tome riesgos sustanciales para evitar la muerte. Además, cada subgrupo sabe que todos los otros subgrupos están haciendo cálculos similares. Por eso el evitar riesgos puede sugerir ser el primero en tomar las armas y organizarse para la autodefensa, opción que otro grupo puede ver como una amenaza y lo lleve a organizarse para la guerra. La historia está repleta de ejemplos de guerras que no comenzaron intencionalmente cuando un grupo se prepara a defenderse de un posible ataque del estado o de otro grupo causando con ello que el grupo contrario a su vez tome el camino de la violencia. Este tipo de “dilema de seguridad” es una explicación poderosa de un estallido de guerra, y de la recurrencia de la guerra. 18 (Cabe señalar que los líderes políticos/comunitarios que toman la decisión de optar por la guerra por lo general están menos expuestos a una muerte violenta cuando están involucrados en una campaña de guerra, que como ciudadanos particulares al interior del estado. Este cálculo puede ser diferente para combatientes individuales pero una vez que un grupo se moviliza para la guerra, puede que la gente tenga solo las malas opciones de participar o quedar excluidos. Diferencias similares de cálculos entre los líderes de organizaciones terroristas y sus soldados de a pie ayudan a explicar por qué se da el caso de que el terrorismo se asocie más comúnmente con actores de la clase media en países de ingresos medianos o más bajos, y no con la pobreza, como se supone por lo común.) 19 Una lógica similar se aplica a las motivaciones políticas / de justicia. No cabe duda que la injusticia sostenida del régimen de apartheid o de una ocupación es razón suficiente para tomar riesgos que lleven a generar cambios sociales y/o políticos. En la mayoría de los casos, además, a la resistencia violenta le siguen años o décadas de fallida acción civil o legal para producir el cambio. A falta de un cambio positivo, los líderes políticos de grupos oprimidos pueden pensar que tienen poco que perder adoptando la vía de la violencia. De igual modo, para un grupo al que se le ha negado el acceso a los recursos económicos del estado o el acceso al mercado, el uso de la violencia para obtener ese acceso o para dominar el control de un recurso natural puede ser un acto perfectamente racional. Los grupos de aprovechadores con frecuencia se enriquecen bastante durante las guerras, lo que también crea incentivos económicos para sostener la guerra en lugar de aceptar la paz. 20 (Collier a menudo trata por todos los medios de señalar que en sus trabajos previos sobre la codicia no argumentaba que por lo general la codicia es la causante de la guerra. Sostenía que las quejas políticas y las injusticias, combinadas a veces con factores económicos, causaban guerras; pero que los intereses económicos creaban motivaciones para continuar con las guerras.) La verdad tiene más matices: se ha señalado, por ejemplo, que aquellos que profitan de los conflictos pueden hacer más dinero invirtiendo en la bolsa de valores, pero que el exceso de confianza, los prejuicios humanos, la dependencia del camino habitual y la mira centrada en horizontes de corto plazo son factores que empujan a los rebeldes hacia la guerra y de Figueiredo y Weingast 1999. Walter 1999, 2002. 19 Krueger y Maleckova 2002. 20 Lujala 2010; de Soysa 2000. 17 18

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los alejan de la bolsa de valores. Por ejemplo, el Sinn Fein en Irlanda del Norte tenía pingües intereses en el crimen organizado y los mantuvo hasta mucho después del Acuerdo de Viernes Santo. Sabemos menos acerca de las motivaciones para el terrorismo y otras formas de violencia a gran escala. Encuestas a “soldados de a pie” de grupos rebeldes, pandillas y organizaciones terroristas muestran que la injusticia tiene una prevalencia más alta como factor motivante entre los soldados de a pie en las organizaciones terroristas que en las otras dos categorías. 21 Esta conclusión, sin embargo, no capta las motivaciones de los responsables claves de tomar decisiones en cada uno de estos grupos. Al estudiar la violencia, es crítico distinguir entre los motivos y cálculos de los líderes y los de poblaciones/grupos más amplios. Instituciones eficientes pueden entregar soluciones a las motivaciones de seguridad y políticoeconómicas arriba descritas funcionando como herramientas de negociación entre los grupos. Esto requiere que los grupos tengan fe en las instituciones y en la posibilidad de reparación si no están de acuerdo con los primeros resultados. Donde las instituciones de negociación son débiles, es poco probable que los grupos tengan esta confianza. Las instituciones débiles crean las condiciones para que se adopten racionalmente estrategias de violencia. En su conjunto, estos factores subyacen a la lógica de que los arreglos políticos incluyentes son el mejor método para preservar el fin de la violencia. Si se excluye a un grupo del arreglo político, esto causará el retorno de toda la lógica de la seguridad, de la política o de la economía que los llevó a la guerra en primera lugar. Los arreglos políticos incluyentes son un sustituto de instituciones formales eficientes: por ser incluyentes, cada grupo y subgrupo puede tener cierto grado de confianza en su capacidad para lograr sus expectativas en el plano de seguridad, económico y político al interior del arreglo, disminuyendo así la lógica de la violencia. (Para los aficionados a la teoría de juegos: los oponentes en una guerra civil están en una forma de única iteración del juego del “dilema del prisionero” para el cual no hay recompensa por cooperación; el reto es cambiarlos a un juego repetido del dilema del prisionero para el cual existe al menos una recompensa potencial por la cooperación. Esta es la función que cumplen los arreglos políticos a corto plazo, y las instituciones a largo plazo.) Ahora bien, queda un gran pero: siguiendo la misma lógica, la opresión eficiente puede producir el miso resultado. La mayoría de los estados de bajos ingresos con instituciones débiles no son capaces de mantener una opresión eficiente: eso requiere una inversión económica demasiado grande en seguridad interna, inteligencia, aparatos de seguridad, etc. Pero aquellos estados que son eficientes en materia de opresión pueden, al menos por un tiempo, evitar la impugnación política al arreglo, especialmente si el estado también acepta compartir parte del botín económico. La fragilidad duradera: un problema ‘simple’ Si el estallido de una guerra es un problema bastante complejo, el hecho de que las guerras continúan, son recurrentes, de que la fragilidad es endémica, es un problema más bien simple. Es decir analíticamente simple, no simple en absoluto cuando se trata de resolverlo. Aquí, la narrativa tiene tres partes. Primera, cualquiera que sea el conjunto de factores que originó el conflicto al comienzo, probablemente permanecerá y se intensificará con la violencia. Si fueron temores por la seguridad los que desencadenaron la violencia, la realidad del conflicto exacerba y confirma esos temores. Si fue la discriminación política o étnica lo que motivó la violencia, los actos 21

World Development Report 2011.

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de guerra intensifican ese sentimiento de diferencia y enemistad. Si hay que culpar a los factores económicos, es probable que se empeoren: a menudo la violencia ofrece oportunidades para actividades rapaces y puede ser difícil convencer a la gente de que se pueden beneficiar lo mismo con la paz que con la explotación (pese a que suele ser así). Segunda, sea lo que fuese lo que haya pasado, por lo menos dos grupos que rigen parte apreciable de la población tendrán que probarse el uno al otro, más allá de toda duda, que están dispuestos a usar la violencia para negarle al otro sus reclamos, o demandas, o derechos. El análisis racional del bando opuesto le dice que es posible –no cierto, o incluso ni siquiera probable, pero posible– que sus antiguos adversarios pueden volver a recurrir a la violencia en algún momento. (Las visiones irracionales también habrán sido amplificadas por la violencia, y a menudo por actos de brutalidad que refuerzan percepciones de enemistades antiguas, odios atávicos, etcétera.). Cada bando sabe esto acerca del otro. Por lo tanto, la decisión racional de ambos bandos es la de retener la opción de volver a la violencia y, en muchos casos, la decisión racional es la de efectuar acciones violentas de manera preventiva 22. Esta “brecha de compromiso” o “carencia de confianza” es una explicación sólida de por qué fallan tantos ceses del fuego o acuerdos de paz – aproximadamente 3 de 4– y de por qué las guerras que terminan a menudo se reinician. Tercera, cualquiera que haya sido el estado de las instituciones antes de la violencia, probablemente estarán en peores condiciones después de la misma. Las instituciones no logran mantener relaciones políticas; las instituciones de seguridad fallan ostensiblemente en proporcionar seguridad a nivel nacional y explotan a la población. Los líderes y funcionarios abandonan el país o son asesinados, lo que reduce la capacidad humana. El daño físico también puede estar muy extendido. Ya que sabemos que las instituciones deficientes son el indicador más fuerte del comienzo de un conflicto, el efecto nocivo de la violencia sobre las instituciones se convierte en un ciclo negativo –en realidad una trampa de violencia 23. De esta manera, una vez que un país con instituciones débiles entra en una ruta descendente de violencia interna es difícil mantenerse fuera. Por esta (y otras) razones, los estados pasan a menudo por repetidos ciclos de violencia. A.2. Recuperación Arreglos políticos incluyentes y construcción de confianza A la larga, los estados con más éxito económico han desarrollado regímenes de “acceso abierto”, es decir, instituciones formales que limitan el papel de los acuerdos informales entre las elites en la reglamentación de los asuntos del estado, y disponen el acceso universal a la administración, basándose en reglas 24. Estas instituciones no garantizan que se eviten los conflictos: Yugoslavia contaba con instituciones bastante desarrolladas antes de que el desmembramiento de la Unión Soviética creara fuerzas centrífugas más fuertes que las centrípetas de las instituciones del estado, que lo desarticularon con extrema violencia. Sin embargo, ser instituciones sólidas significa que tienen la habilidad para soportar que se ejerzan sobre el estado presiones políticas, económicas y de seguridad, o tensiones más fuertes, tanto internas como externas. Aquí entonces, y por supuesto, nos encontramos con un círculo vicioso: cuando los estados tienen instituciones débiles y han experimentado violencia, se encuentran con un profundo déficit de

Kaufman 1996, 1998; Walter 1999, 2004; de Figueireda y Weingast 1999; Posen 1993. Walter 2010. 24 North 2009; North, Weingast y Wallis 2009. 22 23

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confianza, y este mismo déficit de confianza es un obstáculo considerable para construir instituciones. Los estados que han tenido éxito en salir de la violencia e iniciar un proceso de desarrollo a menudo han comenzado con sólidos arreglos políticos, o pactos entre las elites 25, que a veces asumen la forma de acuerdos de paz, o de coaliciones electorales, y a veces son simples entendimientos informales entre las elites sobre las reglas del juego político y la división del botín económico. En breve, se trata de protoinstituciones informales, primariamente y por definición entre las elites, y que por lo tanto dependen de las relaciones entre estas y solo de manera secundaria abordan las necesidades de la población en un sentido amplio. La evidencia demuestra, con un nivel de confianza relativamente alto, que si se falla en enfocar los arreglos políticos, se puede aumentar el riesgo de acuerdos políticos fallidos, de arreglos de división del poder rechazados y, a menudo, del reinicio de los conflictos 26. La investigación cuantitativa ofrece evidencia preliminar de los efectos positivos de los regímenes de poder compartido sobre la duración de la paz 27, pero la evidencia empírica sobre los efectos potencialmente adversos de esos acuerdos en sociedades divididas étnicamente 28, o cuando se entrega poder a grupos antes armados 29, se limita a estudios de caso de rigor variable. La importancia de los arreglos políticos es clara, pero solo estamos empezando a conocer muchos de los detalles de la forma que asumen los arreglos políticos que van a durar y los que no. Sobre esto tenemos un conocimiento parcial que nos conduce en direcciones aparentemente opuestas. También sabemos que lograr un arreglo político no es suficiente, también se necesita crear confianza en ese arreglo, confianza que dure y produzca resultados, confianza en la intención de las diversas partes, para superar el déficit de confianza de que hablábamos. El IDM 2011 estuvo entre los primeros estudios que preguntaron ¿cómo promueven la confianza en ese acuerdo las personas que proponen un arreglo político (o acuerdo de paz)? El mantenimiento de la paz es parte de la respuesta, pero está lejos de ser completa. El IDM concluyó que los líderes partidarios de la paz deben enviar señales que muestren su compromiso de generar confianza en el arreglo. Tienen que tomar decisiones públicas, costosas y difíciles de revertir, que le demuestren a las otras partes su seriedad en la cooperación para la paz. Tienen que usar lo que la literatura financiera llama “tecnologías de compromiso”, y los actores externos pueden ayudar. Pero no hay mucha investigación acerca de las tecnologías de compromiso; solo estamos empezando a entender cuáles son los conjuntos de factores que generan con el tiempo confianza en los arreglos políticos. El largo proceso de construir instituciones, especialmente para la justicia, la seguridad y el empleo Si vamos de los arreglos políticos a la construcción de instituciones, nos encontramos con una importante laguna de conocimiento. Los actores y académicos del desarrollo han estudiado la construcción de instituciones, pero han descuidado en gran medida las instituciones políticas y de seguridad. Desde hace mucho los actores y académicos de la política y seguridad se han dedicado a proporcionar o entender lapsos de seguridad en el corto plazo (guerras, operaciones de mantenimiento de la paz, etc.), pero no han tocado mayormente la verdadera construcción de instituciones. Tan solo una pequeña parte de las ciencias políticas ha estudiado el desarrollo de OECD 2011; Licklider 1995; Hartzell 2003. Walter 2004, 2009; Licklider 1995; Wagner 1993. 27 Hartzell y Hoddie 2003. 28 Simonsen 2005, Samuels y von Einsiedel 2004; Horowitz 1985; en el lado contrario, Lopez-Pintor 2006. 29 Tull y Mehler 2005, De Zeeuw 2008. 25 26

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instituciones políticas y de seguridad, y en general desde una perspectiva comparativa e histórica 30. Sin embargo, el desarrollo de instituciones políticas (responsables y representativas) de justicia y seguridad es fundamental para la recuperación sostenida y a largo plazo de la guerra y la prevención de su reinicio. Este es el resultado central del trabajo del IDM con todos los modelos cuantitativos, que se hace eco de resultados cualitativos previos sobre la importancia de las instituciones como herramientas de manejo de fuentes de tensión que de otra manera terminarían produciendo violencia. Simplemente, no hay datos históricos suficientes que cubran los últimos veinte años, que permitan conocer con algún grado de certeza la secuencia de prioridades más eficaz para los estados que buscan recuperarse de la violencia. Al revisar la evidencia proveniente de casos comparativos, el IDM llega a la conclusión tentativa de que es probable que sea prioritariamente importante enfocar las instituciones de justicia, seguridad y –en el corto a mediano plazo– los empleos. No obstante, estas conclusiones son solo provisorias. También hay datos sólidos sobre los plazos para la construcción de instituciones 31. La tabla que sigue ilustra los plazos que se necesitan para avanzar un paso en el desempeño institucional, como lo miden una serie de escalas empíricas. La tabla muestra el intervalo histórico de plazos que les tomó a los reformadores en el siglo XX lograr transformaciones básicas en la gobernanza. La primera columna muestra lo que le tomaría desarrollarse a un estado frágil medio de hoy día, si sus instituciones mejoraran al ritmo promedio de los 20 transformadores más rápidos; la segunda muestra lo que se demoraría si igualara el ritmo del transformador más rápido. Tabla 3 32 Años para llegar al umbral al ritmo de: Indicador

Los 20 más rápidos

El más rápido sobre el umbral

Calidad burocrática

20

12

Corrupción

27

14

Los militares en la política

17

10

Eficacia del gobierno

36

13

Control de la corrupción

27

16

Estado de derecho

41

17

Calidad de la reglamentación

22

25

Voz y rendición de cuentas

31

37

Estabilidad política

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26

Estos datos necesitan más elaboración y prueba, pero por lo menos reflejan bastante modestia sobre la velocidad del impacto del compromiso externo en los estados frágiles. Sabemos también, por experiencia comparativa, que el proceso de construcción de instituciones y recuperación política a menudo sufre reveses. Es muy raro que un estado progrese regular y linealmente desde un conjunto de arreglos políticos, o de la violencia, a otro. Cualquier conjunto de Moore 1958, 1966; Huntington 1965; Moe 1990. y de Weijer 2010. 32 Cálculos tomados de Pritchett y de Weijer 2010. Calculados según ICRG y WGI. 30

31Pritchett

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transiciones de régimen produce ganadores y perdedores, y a menudo los perdedores van a resistir el cambio. Los problemas de confianza significan que muchas personas van a apostar por la falla de la reforma, creando una profecía que acarrea su propio cumplimiento. Los líderes son transitorios, y con ellos van las visiones, ideas, fortalezas y debilidades humanas. Reconocer que el camino de un estado determinado desde la violencia al desarrollo es algo impredecible, contingente y fluido es un desafío importante para las políticas. Así también lo es el adaptar las herramientas de políticas para dar cabida a esa fluidez. A.3. Herramientas Más allá de actualizar políticas para que reflejen plazos realistas, los profesionales deben tener una idea apropiada de la incidencia real que tienen instrumentos específicos de política. Hasta hace muy poco, el estudio académico se ha centrado en las causas del conflicto antes que en las intervenciones de políticas. Los mismos donantes, y las instituciones internacionales, han empleado más tiempo en políticas, pero raramente con una concepción o métodos de investigación adecuados. De ahí que solo muy escasos instrumentos se hayan estudiado sistemáticamente. Mantenimiento de la paz El mantenimiento de la paz es una excepción importante. Repetidos y fidedignos estudios han mostrado que el mantenimiento de la paz ha contribuido significativamente a ayudar a sostener la paz y reducir los riesgos de una recaída 33 aproximadamente en un 70-75% 34. La evidencia indica que el éxito se debe al menos en parte al papel que desempeñan los actores externos en crear la influencia y la confianza necesarios para que los distintos protagonistas se unan en asumir riesgos por la paz 35. Por supuesto que incluso aquí hay grandes desafíos. Son más los acuerdos de paz y ceses al fuego que fracasan que los que resultan, más o menos en una proporción de cuatro a uno 36. Los fracasos apuntan al hecho de que no todas las operaciones de mantenimiento de la paz proveen garantías creíbles respecto a los dilemas de seguridad, ya sea porque las fuerzas militares son muy reducidas, se demoran mucho en llegar o no están muy dispuestas a usar la fuerza. Por lo tanto, el desafío en los estados frágiles, es proporcionar operaciones de mantenimiento de la paz que sean un compromiso convincente o representen garantías de una tercera parte para los actores internos 37. Ayuda La ayuda externa es uno de los instrumentos más usados para asegurar la paz; sin embargo, los estudios sobre su eficacia, en el mejor de los casos, no arrojan una conclusión definida. Algunos estudios sugieren que la ayuda externa puede ser un determinante de importancia para el crecimiento económico, especialmente después de que se logra la paz, a pesar de mostrar un rendimiento decreciente 38. Pero, alternativamente, hay evidencia empírica que apoya la idea de que el flujo de ayuda alivia las limitaciones presupuestarias gubernamentales, ya que un 40% de la ayuda externa se dirige hacia los militares, lo que a su vez puede ayudar a centralizar el poder en el gobierno nacional y promover la paz 39. Por el contrario, otra literatura sostiene que la ayuda externa a menudo tiene un Véase Walter 2004; Fortna 2004, 2008; Gilligan y Sergenti 2008; Paris 2004; Barnett 2006; Ghani y Lockhart 2008. Fortna 2008. 35 Hartzell et al. 2001. 36 Werner y Yuen 2005 37 Johnston 2010. 38 Elbadawi, Kaltani y Schmidt-Hebbel 2008; Dalgaard y Hansen 2001; Lesink y White 2001. 39 Collier y Hoeffler 2007. 33 34

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efecto contraproducente en la sociedad de que se trate. La ayuda puede llegar a ser desestabilizadora si sigue cualquiera de tres caminos distintos: si apoya la ineficacia al proporcionar un margen muy amplio para el error 40, si promueve actividades de maximización de la renta al proveer ingresos no ganados 41, o cuando propicia un aumento de la carga al crear muchos proyectos pequeños que un gobierno débil no puede manejar eficazmente 42. La evaluación estadística del impacto de la ayuda externa (para reconstruir infraestructura, por ejemplo) presenta un desafío 43, pero algunos académicos están empezando a usar estrategias innovadoras para aislar los efectos de la ayuda externa 44, especialmente mediante el uso de la evaluación aleatoria o experimental 45. Hay investigadores que han usado este método para evaluar los efectos de programas de reconstrucción dirigidos por la comunidad 46, proyectos de educación de votantes o supervisión de elecciones 47 y actividades de reconciliación entre grupos rivales 48. Si bien estos experimentos ofrecen a los donantes una sólida evidencia del impacto, son también una herramienta potente para la prueba de los argumentos causales. Sin embargo, hasta ahora esto no se evaluado suficientemente como para tener una masa crítica de evidencia relativa a herramientas o instrumentos específicos. Las elecciones son otro instrumento político importante 49. Si bien algunos consideran que las elecciones son un momento decisivo en la transición de la guerra a la paz, las elecciones competitivas pueden volver a encender las tensiones existentes y ocasionar nueva violencia 50. No hay mucha investigación sobre la violencia relacionada con elecciones y a menudo es teórica 51 y en referencia a casos específicos 52. La reforma de la policía ha sido identificada muchas veces como un reto principal para los estados con posterioridad a conflictos o gobiernos autoritarios 53. No obstante, los estudios destinados a considerar el papel de la reforma de la policía en la transición del autoritarismo a la estabilización posterior al conflicto han sido relativamente modestos. El trabajo comparativo de Call constituye una excepción importante 54. Asimismo, es relativamente poco el trabajo comparativo o transnacional que ha probado los vínculos entre los procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) y la estabilidad de los procesos de paz. Los resultados de los estudios iniciales arrojan evidencia variada 55,56. Problemas de métodos específicos a un sector dado Casella y Eichengreen 1996. Svensson 2000. 42 Brautigam y Knack 2004; ODI 2008. 43 Es posible que falten datos sobre los casos más destructivos o sobre aquellos donde fracasó la recuperación, en cambio es más probable que los países con una exitosa recuperación económica posguerra recopilen datos económicos en forma sistemática. 44 De Ree y Nillesen 2006. 45 En los que participen comunidades asignadas al azar a las intervenciones o al grupo de control, posibilitando mantener constantes todos los factores al comparar el desempeño de los dos grupos. 46 Fearon, Humphreys, y Weinstein 2009. 47 Collier y Vicente 2008, Ichino y Schündeln 2011. 48 Paluck 2009. 49 En el documento Statebuilding and Development Landscape preparado para este congreso por la Donor Partnership Division del IDRC, 8 de 20 donantes tenían una sección completa de su organización dedicada a la democratización. 50 Jarstand& Sisk 2008, Kumar 1998, Paris 2004. 51 Chaturvedi 2005, Collier y Vicente 2008, Ellmann&Wantchekon 2000. 52 Por ejemplo, Wilkinson 2004. 53 Weitzer, 1995; del Frate 1998; Mishler ay Rose, 1998; Reisiget al.2004. 54 Call 2001. 55 Humphreys y Weinstein 2007. 56 Pugel 2007. 40 41

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Sin excepción, los estudios de herramientas o instrumentos específicos han adolecido de un problema doble. La falta de interés en asuntos de políticas en el mundo académico ha significado que la mayoría de los estudios importantes se han centrado en el inicio de la guerra, abordando en mucha menor medida el impacto de las políticas en la recuperación o la prevención. Por supuesto que el mundo de los gobiernos y las organizaciones internacionales está más centrado en el impacto de las políticas, pero aquí encontramos una serie de problemas metodológicos. Un examen de gran parte de la literatura sobre donantes y financiadores, revela gran énfasis en estudios comparativos breves, que suelen limitarse a la propia programación de un donante único, muy pocos con el uso de una sólida metodología de investigación o evaluados por especialistas (pares). La herramienta que prevalece es que un donante dado encarga un estudio (habitualmente usando sus propios centros de investigación, que no siempre cuentan con expertos a nivel mundial o conocimiento regional relevante) sobre el impacto de su contribución a los procesos de desarme, desmovilización y reintegración, en (digamos) cuatro países. El hecho de que la contribución del donante sea en términos generales del 10% de un sector, dividida además en 3-4 regiones, no se toma realmente en consideración. Los países escogidos para el estudio son cuatro en los que el donante tiene un interés específico o un programa importante, y no se incluyen casos de control. (La metodología de una investigación comparativa de calidad estipula que para estudiar el impacto de una intervención de una política dada en varios casos, debemos además examinar casos de ‘control’, en los cuales se aplicó dicha política, para ver si esos casos arrojaban los mismos resultados u otros distintos.) El estudio resultante no será evaluado por pares, con frecuencia ni siquiera publicado o puesto a disposición de otros investigadores o donantes, sino que se hará circular solamente al interior del donante patrocinador. Aquí hay cuatro problemas serios. Primero, es prácticamente imposible aislar el impacto de un programa pequeño en la dinámica más amplia de políticas/seguridad que hará que un estado siga siendo estable o recaiga en la guerra. Es casi seguro que el programa mismo será muy difuso como para tener este tipo de impacto más amplio, aunque se puedan aislar sus efectos localizados. Segundo, debido a que la mayoría de los estudios patrocinados por donantes emplean una metodología cuestionable y no someten la investigación a una evaluación por pares, muchos de ellos hacen declaraciones causales francamente engañosas, o contienen conclusiones que aunque puedan ser exactas, tienen escasa utilidad. Tercero, como se señalaba, muchos estudios no se publican o no se hacen circular. Cuarto, y es el más importante, por la ausencia de un modelo común, complejo, de la narrativa básica de la guerra y la recuperación (aparte de, por un período breve, el defectuoso modelo de la “codicia”), los estudios individuales no aportan a un fondo de conocimientos común: constituyen puntos de datos al azar que aparecen y luego se desvanecen, dejando poco o ningún impacto en los conocimientos o las políticas. Lo que nos conduce a una interrogante más amplia. ¿Cuánto de lo que sabemos sobre fragilidad y violencia es “sabido” realmente por los responsables de tomar decisiones? A.4. ¿Realmente “sabemos nosotros” esto? ¿Cuánto “sabemos” realmente sobre lo antedicho? La literatura académica sobre las causas de la guerra civil y la recuperación tiene circulación limitada, especialmente en los niveles en que se toman decisiones. Muy poco del trabajo sobre instrumentos específicos ha tenido un impacto sostenido en las políticas. ¿Por qué? Simplemente expresado, el campo se ha caracterizado por las debilidades siguientes:

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•

•

•

la investigación académica ha sido rigurosa, pero no ha prestado mucha atención a los instrumentos de políticas, lo que quiere decir que hay mucho mejor conocimiento sobre las causas y la dinámica de nivel general, y poco conocimiento acumulativo sobre los impactos de instrumentos o herramientas específicos de políticas; la investigación patrocinada por donantes, que es orientada a las políticas, raramente ha adoptado un diseño sólido de investigación o una buena metodología (por ejemplo, una concepción adecuada del trabajo comparativo de estudios de caso); dichos estudios tienen un impacto mínimo sobre la acumulación de conocimiento, y raramente provocan un impacto sostenido en las políticas; a excepción de la hipótesis de la “codicia”, no ha habido un marco conceptual central respecto al cual probar la investigación, lo quiere decir que el conocimiento no se ha acumulado: hemos tenido miles y miles de estudios, pero un limitado avance en conocimiento.

Existen, además, otras barreras a la investigación y su aprovechamiento en las políticas. Barreras a la investigación Los estados frágiles son entornos difíciles para realizar investigación. La falta de seguridad es una barrera muy concreta y desalienta el trabajo fuera de las ciudades capitales. El acceso a rebeldes, caudillos y separatistas es sumamente limitado, lo que restringe la habilidad para entender plenamente las motivaciones y estrategias. Debido al costo y riesgo de enviar personas a las áreas de conflicto, los encuestadores recurren a menudo al teléfono, y no toman en cuenta la parte de la población que no tiene teléfono 57. (En el último tiempo, la penetración súbita y masiva de los teléfonos celulares en África ha posibilitado estudios basados en los servicios de mensajes cortos (SMC) captando así una población mucho más vasta.) Entre otras estrategias se cuenta el aprovechar fuentes secundarias o entrevistas a miembros de un grupo de interés de fuera de la zona de conflicto 58. Incluso cuando hay datos recolectados, las barreras lingüísticas y culturales crean preferencias en la selección que distorsionan los datos. Los métodos actuales de recolección de datos a menudo descuidan la reluctancia a hablar con extranjeros o con alguien de género diferente, interpretan mal los términos o pasan por alto los informes noticiosos publicados en los idiomas locales 59. Los sesgos normativos inciden en la elección de qué datos se registran y hacen caso omiso de información valiosa, como las actividades de los actores no estatales 60. La investigación cuantitativa acerca de la fragilidad puede ser especialmente frustrante. Muchos de los factores que inciden en la guerra civil están altamente correlacionados entre sí, lo que hace difícil separar los efectos divergentes mediante el análisis estadístico 61. Esto provoca contradicciones en los estudios cuantitativos, haciendo casi imposible determinar la causalidad 62. Más aún, sin un panorama completo de las causas, es común omitir variables que pueden incidir en el conflicto, lo que puede sesgar los resultados, problema que se puede superar recolectando más y mejores datos 57 OECD 2008; algunos investigadores con iniciativa han progresado en la material. Véase, por ejemplo, Bundervoet, Verwimp, y Akresh, en prensa. 58 DFID 2010. 59 DFID 2011; Free 2010. 60 OECD 2010. 61 Por ejemplo, pobreza, divisiones étnicas o sociales, dependencia de los recursos naturales, instituciones responsables. 62 Algunos estudios cuantitativos han superado este problema mediante el uso de instrumentos exógenos. Véase Miguel, Satyanath&Sergenti 2004, Ciccone 2008, Besley y Persson 2008, Dube y Vargas 2008.

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sobre factores teóricamente relevantes, como el desempleo 63, la capacidad institucional y las estructuras de los rebeldes. La falta de datos consistentes y concretos sobre las variables políticas y las instituciones constituye una barrera importante para una investigación eficaz. Lo que es aún más cierto si incluimos la interrogante que plantean las instituciones subnacionales, sobre las cuales casi no hay datos comparativos. También hay factores políticos que pueden obstaculizar la investigación. Los sesgos a nivel nacional llevan a los gobiernos a seleccionar a sus propias entidades investigadoras, produciendo una especie de “proteccionismo de la investigación” que pasa por alto las ventajas comparativas y puede disminuir el acervo global de conocimiento 64. Estos estudios suelen usar una metodología muy débil, no están sujetos a una evaluación por pares y por lo general no se publican. Asimismo, las instituciones oficiales a menudo protegen su propio conocimiento; por ejemplo, la base de datos del Banco sobre múltiples características institucionales de estados frágiles es un recurso vital de investigación que no se ha puesto a disposición de investigadores externos. Otras instituciones tienen distintos problemas: así, la ONU recolecta muy pocos datos sobre sus propias operaciones o trabajo y somete una escasa cantidad de esos datos a una evaluación rigurosa. Barreras al aprovechamiento de la investigación También existen barreras múltiples a la aceptación de la investigación por parte de los responsables de las políticas y de la toma de decisiones. Un factor importante es la falta de expertos en las instituciones. Hasta hace muy poco, la mayoría de los gestores de políticas en las instituciones dedicadas al desarrollo en estados frágiles no eran expertos ni en fragilidad ni en violencia, y por lo tanto no estaban familiarizados con los últimos estudios al respecto 65. Como resultado, los gestores de políticas tendían a centrarse en unos pocos estudios de gran impacto, haciendo caso omiso de una gama de otros estudios, y también descuidando las revisiones y críticas de los estudios mayores. A esto se agregan los altos niveles de rotación de personal, especialmente en el terreno. Al nivel institucional, la falta de pericia de las personas a veces coincide con la falta de una cultura de aprendizaje, o si existe, tiene características restrictivas. Esto difiere radicalmente de una institución a otra. El Banco Mundial, por ejemplo, cuenta con una cultura de aprendizaje muy sólida, pero con un enorme prejuicio hacia la investigación cuantitativa y limitaciones de comprensión y tolerancia respecto a la investigación política, con importantes salvedades. Los departamentos de mantenimiento de la paz y de políticas de la ONU están mucho más abiertos a temas políticos, pero tienen una cultura muy débil de investigación/aprendizaje, con notables salvedades. Los estados miembros de la ONU, especialmente los del hemisferio sur, a menudo sospechan del desarrollo de políticas basado en la investigación, dada la manera masiva en que el occidente domina la producción de la investigación. Otro problema es el alto nivel de rotación de personal, especialmente al interior del país, lo que tiende a reducir la base de conocimientos de las organizaciones que trabajan en estados frágiles 66. Como resultado, las lecciones aprendidas de compromisos previos se suelen perder y la investigación externa no se toma en cuenta. Y después nos preguntamos por qué seguimos cometiendo los mismos errores. World Development Report 2011 Ibid. 65 Paris 2011. 66 DFID 2010. 63 64

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La falta de coordinación entre donantes también limita el grado de implementación de los resultados. La multitud de programas de donantes multilaterales, regionales, bilaterales y privados, a menudo mantienen entre sí un diálogo de sordos, con programas de cada donante determinados por intereses estratégicos distintos, con diferentes calendarios de elecciones, o presiones de los miembros del consejo directivo y las últimas tendencias en el campo 67. Si a esto se agrega el hecho de que los donantes tienen que rendir cuentas a su propia base, se pueden crear horizontes temporales artificialmente breves para la entrega de resultados. A pesar de que la investigación nos dice que el camino que va de la fragilidad a la fortaleza es prolongado, la mayoría de los financiadores siguen patrocinando programas de un año y presionan por obtener resultados en períodos breves que no son realistas 68. Todo esto se agrava por la carencia de un marco común o una referencia analítica. En ausencia de un marco común usado como punto de referencia, los estudios individuales no confirman, ni niegan, ni modifican conclusiones o hipótesis generalizables. Así, el conocimiento que generan, aunque sea metodológicamente sólido, no se acumula –se pierde, después de ser usado por un solo actor o un grupo pequeño, en una ventana temporal muy circunscrita. Y por ser este el caso, no existe una base sólida en la investigación aceptada que sirva para presionar a los responsables de las políticas o de la toma de decisiones sobre la base de dicha investigación. Para que la investigación tenga un impacto en las políticas, la condición mínima es que sea sólida, fidedigna, ampliamente compartida y accesible. Hasta la fecha, la investigación en la mayoría de los estados frágiles no ha mostrado ninguna de estas condiciones. Por supuesto que para que la investigación incida en las políticas, estas condiciones son el punto de partida, no el punto final. Hay muchísimos factores externos a la investigación que inciden en las políticas y en la toma de decisiones. Los resultados de la investigación solo tienen una importancia marginal para la toma de decisiones del Consejo de Seguridad o un estado miembro; las preocupaciones nacionales sobre costos y riesgos eclipsan los resultados sobre políticas inspirados por la investigación. La mejor agenda de investigación del mundo no puede hacer desaparecer estas realidades, pero las puede limitar. Y luego nos encontramos con este punto bastante crítico: los ministerios de desarrollo no son los principales encargados de tomar decisiones sobre muchos de los instrumentos de políticas que responden a los estados frágiles. Y con todo el progreso realizado en el “gobierno en conjunto” o el “gobierno unido”, todavía existen profundas diferencias entre las concepciones de mundo y orientaciones estratégicas de los ministerios de relaciones exteriores, defensa y ayuda.

Sección B: la agenda de investigación futura La falta de acumulación de evidencia ha sido una limitación esencial para la calidad e incidencia en las políticas de la investigación de estados frágiles durante los últimos quince años. El IDM 2011, basado en los estudios de la OCDE y que refuerza los resultados de lo aprendido anteriormente sobre las múltiples causas de la guerra, ofrece una oportunidad importante para romper decisivamente con este patrón de falta de productividad. Cualesquiera que sean las fallas, vacíos o debilidades del IDM, tener un punto de partida y una base común para la acumulación de resultados es el sine qua non para desarrollar una estrategia eficaz en la investigación sobre estados frágiles en el periodo que se inicia. 67 68

Véase Van de Walle 2001, Knack y Rahman 2007, Patrick y Brown 2007. McGillivray 2006.

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Para tener éxito se requiere una estrategia triple: (i) probar, refinar, aprovechar y diseminar el marco conceptual de las causas múltiples, instituciones débiles y transiciones múltiples; (ii) adoptar métodos rigurosos para la investigación sobre aplicación de herramientas de políticas; y (iii) invertir en nuevos sistemas para medir el progreso (y por lo tanto y además, en indicadores de referencia).

B.1. Probar, refinar y aprovechar los resultados del IDM

Hacer del marco de causas múltiples, instituciones débiles y transiciones múltiples un punto de partida común. La respuesta preferida por la comunidad académica al IDM 2011 será “dejar que florezcan mil flores”. Algunos académicos probarán de manera individual algunos componentes específicos del modelo, lo que inspirará algunos estudios de doctorado; otros estudios en curso de diversas características de los estados frágiles/la guerra, comentarán indirectamente, probarán o refinarán el marco conceptual del IDM. De esa manera, si se la abandona al mantenimiento de statu quo, la comunidad donante centrará su atención en el IDM por un período breve, para luego volver a caer en un patrón de estudios dispares, faltos de coordinación y no acumulativos, que no hacen avanzar una agenda genuina de investigación/políticas. Hay áreas importantes en que el trabajo reciente de la OCDE, la comunidad académica y el IDM no es tan solo una colección de resultados de la investigación, sino una agenda para la investigación: áreas en que las conclusiones requieren investigación o refinamientos sustanciales adicionales. Las cinco áreas más importantes son: arreglos políticos; legitimidad; confianza y asunción de riesgos; diseminación de esfuerzos por parte de donantes; y crimen organizado. Las cuatro primeras están estrechamente interrelacionadas y la última puede también estarlo con las otras, pero no tenemos conocimientos suficientes como para afirmarlo. Arreglos políticos Como se señalaba en la sección anterior, un corpus de evidencia en aumento apunta a la naturaleza del arreglo político para determinar la fragilidad o estabilidad. Sin embargo, existen lagunas sustanciales en la investigación en esto. Primero, los arreglos que llevan a sistemas democráticos, no son la única opción estable. En realidad muchos estudios muestran el riesgo de un movimiento temprano hacia sistemas democráticos: las democracias jóvenes e inmaduras son el sistema más vulnerable al conflicto 69. Esto puede ser cierto por varias décadas: Singapur, Vietnam y China son modelos convincentes de la opción de combinar sistemas políticos oligárquicos con sistemas económicos de mercado. Estudios recientes en ciencias políticas 70 sugieren que esos sistemas se cuentan entre los más estables del mundo en un cierto estadio de desarrollo. Segundo, y a pesar de lo ya señalado, está el hecho que desde el fin de la Guerra Fría, los países que han salido de la violencia y se han mantenido fuera de ella, lo han logrado adoptando un arreglo político incluyente. (Solo con la excepción de Angola.) Es sorprendente que esto sea cierto incluso en países en que un bando ha ganado definitivamente una guerra civil: cuando los vencedores tratan de excluir a sus antiguos opositores de los arreglos políticos, la tendencia es recaer en la guerra en algún momento. Los vencedores militares que le han extendido la rama de olivo a sus ex rivales han tenido mejor suerte 71. Hegre, Ellingsen, Gates y Gleditsch 2001; Eubank y Weinberg 2001. Buena de Mesquita; Buena de Mesquita y Downs. 71 World Development Report 2011. 69 70

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Tercero, los sistemas autoritarios tienen solo un período de vida útil. La sostenida inhabilidad para abordar las demandas políticas de la población, o administrar justicia de manera accesible y equitativa, en definitiva alimenta presiones populares difíciles o imposibles de contener. Esto es seguramente una gran parte de lo que sucede en la “primavera árabe”, donde factores amplificadores de falta de trabajo y alzas del precio de los alimentos crean motivaciones económicas a favor de cambios, lo que viene a sumarse a los factores políticos ya existentes. Lo que no sabemos es por cuánto tiempo pueden sostenerse razonablemente los regímenes de este tipo. Para los estados de bajos ingresos con instituciones débiles que tratan de salir de la violencia, un arreglo político incluyente parecería el camino más estable en el corto y mediano plazo. Cómo, cuándo y en qué medida democratizar es una interrogante mucho más compleja. Más abajo abordamos lagunas en la investigación a nivel operacional; es decir, cómo ayudar a conformar arreglos políticos positivos, incluyentes y sostenidos. Pero hay también vacíos más básicos en nuestro entendimiento de cómo evolucionan y se mantienen los arreglos, a saber: •

¿Son algunas formas de arreglo político más/menos resistentes a la tentación de la violencia?

•

¿Qué grado de inclusión en su momento es suficiente para reducir los riesgos de episodios de violencia futuros?

•

¿Bajo qué circunstancias las elites abandonan un arreglo existente? ¿Qué combinación de temores de seguridad, luchas por el poder, intereses económicos, oportunidades/presiones regionales/mundiales producen decisiones de “quedarse” o “irse” entre las elites?

Por supuesto, lo anterior es una variación de la investigación sobre las causas básicas, pero en términos más operacionales para las políticas. Legitimidad Las cuestiones del arreglo político están estrechamente relacionadas con los asuntos de legitimidad, cuya base de conocimiento de la investigación es sumamente débil, a pesar de su posición central para los estudios históricos de formación de estados 72. No existe consenso internacional sobre las dimensiones de la legitimidad, lo que hace difícil medirla. Pero sin saber la situación de legitimidad, nos falta un ingrediente esencial para comprender las decisiones de conflicto o construcción del estado que toman las elites y sectores más amplios de la población. Hay interrogantes persistentes para la investigación. Entre ellos:

72

•

¿Cómo se relacionan entre sí las diferentes características/versiones de la legitimidad (proceso; desempeño; histórica/incorporada)? ¿En qué grado puede un estado (o proto estado) con una sólida legitimidad incorporada/histórica no tomar en cuenta las presiones de desempeño/proceso, o viceversa?

•

¿Cómo se forma/estimula la legitimidad después de la violencia interna? ¿Qué papel juega la violencia en la conformación de las percepciones de legitimidad, versus la dinámica política u otras facetas?

•

¿Cómo la prestación de servicios refuerza o no logra reforzar la legitimidad? El satisfacer las necesidades básicas de una población es una dimensión importante de la legitimidad (pero ni con mucho la única); ¿cómo puede el apoyo de los donantes a los servicios del estado

OECD 2006.

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reforzar la percepción de que el estado (o los gestores del arreglo político) busca satisfacer las necesidades sociales? De manera similar, la asistencia humanitaria, al evitar al estado, ¿desautoriza la legitimidad y el arreglo político, creando así el riesgo de una recaída? Confianza y toma de riesgos La confianza y la toma de riesgos son esenciales no tan solo para los asuntos antedichos, sino también para la aplicación de políticas. Esta es el área en que el IDM avanza más hacia formular nuevas proposiciones. Aquí el Informe aprovecha conclusiones anteriores de Stedman, Fearon y Walters, y llega a conclusiones similares a las de Collier en su trabajo reciente 73. También incorpora hallazgos de la teoría de juegos y la literatura sobre crisis financieras, para profundizar nuestro entendimiento del papel que desempeñan los vacíos de confianza posviolencia. El argumento es que una falta de confianza en la acción futura de otras partes es una barrera importante para la cooperación, y por lo tanto para la construcción de instituciones, y que realmente solo puede empezar después de una restitución de la confianza básica o del uso de tecnologías de compromiso para superar los dilemas de confianza. Si las conclusiones del IDM sobre la confianza y la toma de riesgos son acertadas, deben constituir un nuevo e importante punto de partida para nuestra manera de pensar sobre intervenciones de políticas en los estados frágiles. Pero primero las conclusiones se deben cuestionar, probar y refinar. Las preguntas esenciales de investigación son: •

Si la violencia crea una barrera a la confianza para la cooperación/desarrollo, ¿cuánto dura este efecto? ¿Tiene duración o resistencia variada en diferentes sectores? (es decir, ¿se recupera más rápidamente la asunción de riesgos económica que la de riesgos de política/seguridad?)

•

¿Qué conjunto de factores lleva a los responsables de tomar decisiones de las elites/populares a intentar nuevamente un equilibrio entre asumir riesgos y evitarlos (debido a la laguna de confianza)? ¿Qué papeles juegan la oportunidad económica/la necesidad, las presiones familiares/hogareñas, los factores regionales/mundiales y las garantías de seguridad?

•

¿Qué importancia tiene la movilización nacional? El IDM argumenta que un número muy limitado de objetivos realizables puede llevar a correr riesgos/participación local. Esta es una afirmación importante que requiere más prueba y refinamiento.

Crimen organizado y terrorismo transnacional Los patrones de la guerra y la violencia están cambiando. Existe evidencia inicial de un aumento del impacto (y nivel) del crimen organizado en varias regiones, especialmente en América Latina y África Occidental, y cierta evidencia de una relación directa entre la naturaleza de la recuperación posterior al conflicto y el inicio de la violencia criminal organizada. Hay microestudios que refuerzan estas conclusiones, por ejemplo en Colombia y Guatemala. Sin embargo, hablando en términos generales, existe a la vez (a) menos conocimiento del que el caso merece sobre la dinámica del crimen organizado, así como (b) sobre sus conexiones/relaciones con la guerra civil o la dinámica de

73

Collier 2010; Stedman 1995; Walter 2010; Fearon 2010.

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posguerra 74. Asimismo, solo estamos empezando a entender las maneras en que las organizaciones terroristas transnacionales explotan y/o amplifican los conflictos locales para su propio interés 75. La agenda de investigación incluye: •

Más investigación – pero comparativa, acumulativa – sobre el impacto de estructuras sociales específicas en los patrones de movilización y desmovilización, y el impacto, a su vez, de la probabilidad de que ex combatientes se reorganicen para el crimen organizado

•

Cuál es la relación entre procesos de democratización y riesgos de crimen organizado; cierta literatura inicial sugiere que tal como las democracias nacientes corren un mayor riesgo de conflicto civil, también corren un mayor riesgo de crimen organizado, pero esto necesita probarse.

•

Cuál es la relación entre el crimen organizado y la deslegitimización. ¿Pierde un estado su legitimidad ante los ojos de las elites/la población por su asociación con el crimen organizado? ¿Hasta qué punto/nivel?

•

¿Cómo interactúan los líderes de organizaciones terroristas transnacionales y los de conflictos civiles locales? Los líderes del conflicto civil, ¿participan voluntariamente con las organizaciones terroristas transnacionales, o son víctimas de una forma de “toma hostil”? ¿Qué conjunto de factores impulsa las relaciones alternativas? ¿Bajo qué condiciones un conflicto civil está maduro para ser infiltrado por un movimiento transnacional?

B.2. Investigación aplicada sobre la aplicación a las herramientas de políticas El entendimiento perfecto de la dinámica de la fragilidad y el conflicto es insuficiente a menos que haya una traducción posterior de ese entendimiento a las implicaciones para las herramientas de políticas. Esta es el área donde los asuntos de metodología tienen importancia especial, dado el diseño deficiente de la investigación que se aplica en gran parte del trabajo relevante para las políticas. Esto se analiza en la sección siguiente. Hay demasiada investigación sobre las herramientas de políticas centrada en sectores específicos, como si las personas en los estados frágiles compartimentalizaran sus interacciones o decisiones de la misma manera en que lo hacen las agencias externas. Esto está en desacuerdo con todo lo que sabemos sobre la toma de decisiones humanas fuera de los contextos burocráticos, y sobre todo en los entornos de alto riesgo. Una manera más apropiada de pensar cómo participar sería partir del proceso de toma de decisiones de las elites y de grupos más amplios de la población: sus cálculos tanto respecto a riesgos como en la toma de decisiones. En contextos actualmente violentos, o violentos en el pasado inmediato, el evitar riesgos y los cálculos sobre la toma de riesgos pueden tener enorme importancia. Para entender la incidencia de la acción de políticas externas, nos debemos preguntar cómo pueden las herramientas de políticas externas influenciar el conjunto de opciones que enfrentan los actores locales, de modo que tengan mayor confianza para correr riesgos positivos en pro de la paz/cooperación, en vez de evitar esos riesgos o, peor aún, actuar motivados por la desconfianza y la inseguridad. Tecnologías de compromiso Sabemos bastante acerca de cómo las intervenciones de seguridad constituyen una herramienta de compromiso importante para que las partes que desconfían la una de la otra, no retornen al uso de la 74 75

Skaperdas 2001; Bilingslea 2004. Kenney 2007.

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violencia 76. Sabemos mucho menos sobre los compromisos políticos. Las ciencias políticas en los Estados Unidos no tiene en cuenta la política per se como cuestión de metodología y están recién comenzando a analizar y entender las maneras en que los compromisos políticos de líderes u otros actores pueden incidir en la toma de decisiones y en el comportamiento 77. Otras tradiciones aprecian más la intervención política, pero están menos comprometidas con métodos rigurosos. El resultado combinado es que hay poco en la literatura al respecto que nos dé orientaciones creíbles sobre cuándo, dónde o cómo los compromisos políticos, las garantías políticas, u otros factores similares realmente importan en los estados frágiles y en la respuesta al conflicto. Los compromisos políticos importan. Los diplomáticos nacionales y los funcionarios internacionales le dan gran importancia al asunto de patrocinar conferencias internacionales, hacer compromisos políticos explícitos, firmar acuerdos de paz, etc. Cualquiera que participe en esos esfuerzos sabe que una parte de este comportamiento está impulsado por ambiciones nacionales políticas y de carrera. Sin embargo, a pesar de sus diferentes motivaciones, puede que estas acciones realmente ayuden; simplemente no lo sabemos. Es relevante entender las condiciones bajo las cuales las garantías políticas externas realmente importan y cómo. También tenemos que saber más sobre los compromisos externos legales o judiciales. Por ejemplo, el papel de los tribunales mixtos como fuente de confianza para las partes en la credibilidad/independencia de la acción de los tribunales se da por supuesto, pero no ha sido objeto sistemático de estudio. Las experiencias de herramientas económicas mixtas (como el sistema de la doble llave usado en Liberia para controlar la venta de recursos naturales y el sistema mixto nacional/internacional establecido (pero luego socavado) para el control sobre el oleoducto Chad-Camerún) son todavía muy pocas como para usarlos de base para una evaluación comparativa realmente rigurosa, pero la evaluación de casos específicos de la influencia de la participación externa en la toma de decisiones se justifica y es necesaria. Lo más probable es que necesitemos extender sustancialmente el uso de tecnologías de compromiso externo a la esfera económica. Las herramientas como el reaseguramiento, las garantías de préstamos pequeños, préstamos con bajas tasas de interés, etc., ya sea directamente al sector privado o a través de entidades de inversión del estado, pueden incidir en la asunción de riesgos por parte de los ciudadanos. Herramientas como la inversión de gestión común de la inversión extranjera directa en estados frágiles pueden crear nuevos recursos y nuevas oportunidades de asunción de riesgos. Dicho simplemente, necesitamos saber mucho más sobre la toma de decisiones y el cálculo de riesgo de los actores actuales y potenciales en el mercado (gobiernos; agentes gubernamentales; compañías privadas; personas adineradas; jefes de hogar que poseen ahorros; firmas regionales) en los contextos de los estados frágiles. Empleos Mejorar el entendimiento de la toma de decisiones en el mercado en los estados frágiles se relaciona estrechamente con otro tema de gran importancia para la investigación de políticas específicas: los trabajos. Durante gran parte de las últimas tres décadas, los economistas macro, incluso en el Banco Mundial, han evitado deliberadamente abordar el asunto de los trabajos como primera parte de la reforma económica, lo que quizás pueda constituir una política macro económica sólida en un contexto políticamente estable, pero como parte de un proceso de recuperación o en transiciones posautoritarias, es totalmente inadecuado. Incluso las economías industriales avanzadas están 76 77

Fortna 2008. Fortna 2003; Walter 1999, 2002; Horowitz 2007; Benomar 2004.

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entendiendo el peligro del crecimiento sin empleos o con niveles sostenidos de desempleo; para los estados políticamente frágiles, la falta de trabajos puede ser –figurativa y literalmente– fatal 78. Volver a enfocar la economía laboral sería un correctivo importante. Sin embargo, sería igualmente importante que se hiciera una revisión sistemática de las figuras a alto nivel en la política y en la formulación de políticas, en los estados en recuperación que han logrado implementar recuperaciones basadas en el trabajo. Entender sus cálculos políticos, sus evaluaciones de las condiciones del mercado en los períodos de inestabilidad, sus estrategias para equilibrar intereses contrapuestos, sería un complemento vital para el análisis más tradicional de la creación de empleos bajo condiciones de fragilidad y riesgo de conflicto. Justicia y rendición de cuentas Ha ido aumentando el interés de la comunidad de políticas en los estados frágiles sobre la importancia de los asuntos de justicia y rendición de cuentas como parte de las causas de la inestabilidad y también como elementos importantes de la estrategia de recuperación. Como se señalaba en la Sección A, existe un entendimiento técnico razonable de ciertos aspectos del proceso judicial, de derechos humanos y de rendición de cuentas. Lo que hace mucha falta en términos de políticas, es una comprensión sólida de la relación entre arreglos políticos y procesos judiciales/de rendición de cuentas79. ¿Bajo qué condiciones los arreglos políticos tentativos apoyan el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas/justicia? ¿Bajo qué condiciones pueden sobrevivir los mecanismos de justicia/rendición de cuentas, incluso sin un apoyo político sólido? ¿Bajo qué condiciones los mecanismos de justicia/rendición de cuentas pueden realmente impulsar reformas políticas? Un mayor entendimiento de estas interrogantes es esencial para comprender dónde y cuándo puede tener éxito un compromiso en políticas destinado a apoyar los mecanismos de justicia/rendición de cuentas. Capacidad administrativa regional Los mecanismos de justicia y de rendición de cuentas también pueden operar a nivel subregional o incluso regional (para asuntos de orden más alto). Para esto, hay trabas nacionalistas obvias, pero puede ser aconsejable que los estados con capacidades institucionales muy débiles y una escasa base de capital financiero y humano con que construir, consideren conferir algunas capacidades administrativas a instituciones subregionales, o con herramientas subregionales compartidas. Dos ejemplos de lo anterior son el mecanismo de la Corte Suprema de Las Antillas y la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. Poco se entiende acerca de las condiciones políticas que hacen que esas decisiones sean factibles; la naturaleza de la cooperación regional o subregional no tiene que ser necesariamente preexistente para que dichos arreglos tengan lugar ni la eficacia que tengan para incidir en reformas nacionales o en la política nacional. B.3. Medición del progreso (y evaluación del desempeño en materia de políticas) La mayoría de los donantes que desean evaluar el progreso buscan mediciones del desarrollo institucional. Sin embargo, estamos empezando a aprender que los plazos para el cambio institucional real, a diferencia de una mera mímica formal de cambio, toman décadas, e incluso generaciones. Por lo tanto, resulta muy problemático medir el progreso basándose en el cambio 78 79

Dixon 2009. Fearon 2010; Kalvyas 2006; Collier 1999.

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institucional o en el crecimiento económico o los ODM. Simplemente toma demasiado tiempo registrarlo dentro de los plazos que son relevantes para la rendición de cuentas del donante. Este es un asunto importante y se adoptó como parte del plan de acción de Monrovia de la OCDE, de manera que este artículo solo necesita tocarlo brevemente. Los puntos esenciales son los siguientes: • •

•

el desarrollo institucional toma demasiado tiempo como para mostrar resultados en los marcos temporales existentes de los donantes otros factores pueden mostrar resultados: la reducción en los niveles de violencia, el establecimiento de un arreglo político, la confianza (entre las elites, en la población en general) en el arreglo político, la confianza en el gobierno o en instituciones específicas (la policía, el ejército, etc.) para medir esos resultados, los donantes tendrán que invertir en datos de referencia. Hasta ahora, no hay datos adecuados, confiables y transnacionales sobre las muertes por guerras; muertes debidas al crimen organizado; muertes incidentales producto de la violencia; confianza en las instituciones; percepciones de legitimidad u otros factores de este tipo. Este es un paso necesario para desarrollar un sistema eficaz para medir los avances.

Aquí debemos mencionar dos puntos adicionales que no han sido aún captados debidamente por el proceso de la OCDE. Primero, es vital que las mediciones de confianza/legitimidad capten tanto la percepción de las elites como las de la población general. Todo lo que sabemos sobre la dinámica de la guerra y la violencia nos indica que hay diferencias entre los motivos de los líderes y los de los grupos más amplios. En su mayor parte, las decisiones de iniciar una guerra, de terminarla o reiniciarla, quedan en manos de las elites. Las encuestas sobre confianza, o estudios parecidos que captan las actitudes populares, pero no las de las elites, no nos dicen mucho sobre los riesgos de inicio o recaída en la violencia o la guerra. Segundo, para ilustrar cómo funcionarán esos estudios sobre el progreso, sería útil –en forma inmediata– efectuar algunos estudios ilustrativos de casos en los que ha habido progreso sustancial, y en donde se está comenzando a percibir un progreso institucional profundo. Loa casos obvios serían Mozambique, donde ha habido veinte años de progreso y Sierra Leona, con diez años. Los estudios históricos de este progreso podrían ilustrar un patrón que es posible que se repita en otras partes: reducción de la violencia, establecimiento de un arreglo político, el fomento de la confianza en ese arreglo; el surgimiento de la confianza, seguido por la actividad económica, el inicio de reformas institucionales, la profundización de las instituciones y de la legitimidad del estado. El esbozar esta narrativa positiva será esencial para demostrar la manera en que puede ayudar la asistencia externa. Sección C – estrategias para llenar el vacío entre el conocimiento y la práctica Las buenas intenciones, sin una buena dosis de realismo, no bastan para llenar la laguna entre conocimiento y práctica. Existen barreras sustanciales para la producción y adopción de la investigación, y aunque algunas de ellas son inmutables, otras se pueden eliminar mediante el esfuerzo concertado de la comunidad donante. El desafío consiste en identificar estas barreras, como lo hemos empezado a hacer aquí, para después evaluar críticamente cada una de ellas con el fin de identificar las que se pueden reducir o eliminar y aquellas con las que hay que trabajar y las que debemos soslayar.

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C.1. Pasos mínimos Si el objetivo de la investigación financiada por donantes es agregar valor, debe adoptar un nivel mínimo de diseño y de rigor metodológico. Este no es un argumento a favor de la investigación cuantitativa en gran escala. De hecho, existen buenas razones para creer que la investigación cuantitativa va a ser limitada en lo que nos puede decir sobre el papel que cumplen las herramientas de políticas en lo que respecta a abordar la violencia. Más bien se trata de señalar simplemente que, por ejemplo, el buen diseño de los estudios de caso comparativos y el uso de la evaluación por pares, pueden aumentar considerablemente el impacto a largo plazo de los estudios. No todos los que dirigen la investigación en las entidades donantes tienen capacitación en diseño de investigación. Se puede pedir a una universidad con una trayectoria seria en metodología y trabajo aplicado sobre estados frágiles que desarrolle un “curso intensivo” en metodología aplicada destinado a gestores de investigación, y también podría ponerse a disposición de investigadores que trabajen en nuevos estudios sobre estados frágiles. El recuadro que sigue entrega un panorama preliminar de algunos de los principios básicos de diseño y desarrollo de estudios de caso con los cuales tanto investigadores como donantes deberían estar familiarizados. Y lo que es más importante, debe haber un diálogo continuo entre los investigadores y quienes encargan la investigación para asegurar que se use un diseño y metodología adecuados. Para generar productos de investigación de calidad, es clave hacer seguimiento del progreso y que se asigne tiempo para consultas iterativas en las etapas de diseño y elaboración de hipótesis. Este proceso debe permanecer abierto y transparente; generalmente, los investigadores académicos presentan su trabajo en las etapas iniciales y se benefician de la retroalimentación y la crítica de sus colegas en el campo. Debido a la dinámica de la investigación impulsada por donantes, no hay mucha oportunidad para retroalimentación y su incorporación al estudio, deficiencia que lleva a teorías e hipótesis no bien desarrolladas que no se pueden ser bien investigadas. El proceso iterativo está estrechamente ligado a esta idea. A medida que avanza el estudio, los investigadores estarán aprendiendo constantemente y deberán dejar espacio para incorporar estos resultados, aunque eso signifique alterar los términos de referencia originales. Impedir que los investigadores reaccionen frente a las realidades en el terreno, o a eventos cambiantes, solo conducirá a lecciones artificiosas y no actualizadas. Otra lección importante es asumir primero riesgos menores: antes de financiar un estudio enorme, de varios años, sobre una teoría o hipótesis que aún no se haya probado, hay que ensayarla en un formato pequeño. Esto alienta nuevas ideas y limita las consecuencias negativas. Otra posibilidad para asegurar el rigor es un compromiso de “financiador de investigación sólida”. Este compromiso alentaría la adopción de rigor en el diseño de la investigación –sin importar su metodología– en la comunidad donante. Hacer esto permitiría la acumulación de investigación, proporcionando un fundamento sólido de conocimiento que facilite la acción, especialmente la acción conjunta, a medida que toda la comunidad donante asume este compromiso. Otros pasos para implementar un plan como ese sería formular una hoja de referencia de mejores prácticas de metodología, especialmente de metodología cualitativa (el recuadro precedente es un inicio en este esfuerzo), un conjunto de fuente abierta de metodologías y una plataforma de datos compartida, a la cual los investigadores debieran presentar sus resultados. Debemos recalcar que el énfasis en el método y el diseño de la investigación no significa excluir los otros aportes. Entre los trabajos que pueden ser valiosos encontramos el antropológico, el local, el 27

trabajo en idiomas locales, los estudios de caso único y el aporte de los que trabajan en el campo, todos los cuales pueden agregar un valor sustancial. El desafío consiste en entender cómo estos aportes se relacionan con resultados más amplios. Por ejemplo, muy a menudo los profesionales informan que “en cada caso en que he trabajado, el factor x o el factor y ha sido esencial”, sin tener la visión de la totalidad del campo para saber que, por accidente histórico, sucedió que trabajaron en dos casos en los que x e y eran importantes, mientras que dichos factores no estaban presentes en otros casos. Un buen diseño de investigación y un marco de referencia pueden permitir que los donantes usen todos estos métodos, pero que entiendan dónde se ubican los resultados en el esquema global. El beneficio principal del método de estudio de caso reside en que permite un análisis histórico, social y político profundo. Sin embargo, si solo examinamos un caso, se hace difícil diferenciar entre los factores que importan y los que carecen de relevancia para esa situación. La función del método de casos comparativos es construir un contrafactual para probar una hipótesis (o conjunto de hipótesis), por ejemplo, al decir que un resultado específico surgió debido a la presencia internacional, necesitamos mostrar lo que sería el caso sin esa presencia. Esto es difícil de hacer en la vida real. Hay una plétora de variables y contextos y es difícil controlar las variables particulares de que se trate. Por lo tanto, conocer los elementos particulares del contexto es crucial. El conocimiento adecuado de los contextos históricos, culturales y políticos permite eliminar las explicaciones improbables y desarrollar una pregunta y una hipótesis de investigación que sean sólidas. El conocimiento de profesionales, estudios de caso individuales y estudios cuantitativos de factores específicos (precipitaciones; cambios en el precio de los alimentos; etc.) tienen que ser incorporados a un marco más amplio por profesionales de la investigación que conozcan el campo en su totalidad. Por consiguiente, es esencial contar con un marco de referencia respecto al cual probar los nuevos estudios. Dadas estas alternativas, la opción más factible es adoptar como referencia el marco conceptual de causas múltiples, instituciones débiles, transiciones múltiples (que se resume en el IDM 2011) y usarlo como telón de fondo frente al que se puede agregar nueva investigación. Lo que no significa adoptar este marco como si fuera perfecto, o no tuviera fallas o lagunas. Pero cualesquiera que sean sus fallas, es absolutamente esencial para generar conocimiento acumulado contar con un punto de referencia común que se pueda cuestionar, refinar y modificar. Un enfoque para iniciar lo antedicho sería la creación de una conferencia bianual de donantes, con el marco de causas múltiples, instituciones débiles, transiciones múltiples, como punto de partida, y actualizar regularmente los hallazgos. Una conferencia de este tipo reuniría a investigadores académicos, donantes de organizaciones bilaterales, multilaterales y privadas, y a profesionales en el campo, para presentar y analizar la investigación y entregar retroalimentación sobre la misma. De esas conferencias saldría una revisión del estado del conocimiento sobre asuntos clave de los estados frágiles, así como una agenda para la investigación centrada en el período por venir. Las conferencias servirían tres propósitos: crear un centro de intercambio informal, en que la investigación rigurosa y de alta calidad se pueda exponer y examinar; poder impulsar una red de investigadores académicos, de políticas y de profesionales, que compartan el interés de mejorar la base de conocimiento y la aplicación de políticas en estados frágiles; y, si participan los financiadores más importantes de investigación, crear incentivos para la investigación continua por parte de la comunidad académica. 28

Este foro desarrollaría la base de conocimiento, pero también proporcionaría ímpetu a la acción sobre políticas. La participación personal es fundamental; se han hecho muchos intentos de reunir donantes y compartir la investigación pero, como a menudo dependen de plataformas en la web y en la comunicación impersonal, no hay un mecanismo para asegurar la participación y la adopción.

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Así que usted desea encargar un estudio por consultoría: elementos básicos para el diseño de un estudio de caso Los donantes recurren frecuentemente a consultores y equipos de evaluación para generar conocimiento sobre el impacto o eficacia de sus herramientas de políticas. La base actual de estudios de caso tiene dos problemas principales: los casos seleccionados y el método con que se llevó a cabo el estudio. Muy a menudo, los casos se seleccionan ya sea porque un investigador tiene experiencia o interés en ese grupo particular de países, o porque los donantes han dictaminado casos en los que tienen una inversión importante. Esto tiene como resultado que se excluyan casos que pueden ayudar a determinar si el resultado en esos países se debe a efectos consistentes de políticas, o si son meramente las características de ese conjunto de países las que hacen que sea más probable su éxito o fracaso. Estos estudios confunden la correlación (cosas que pasan al mismo tiempo) y la causalidad (una cosa que causa la otra). Un sencillo proceso de cinco pasos puede hacer una enorme diferencia en la calidad del trabajo que se produce. (1) ¿Qué estamos probando? Hay que centrarse primero en las variables y la hipótesis. ¿Qué estamos tratando de probar? Necesitamos una hipótesis que se pueda probar: por ejemplo, “el despliegue de fuerzas de paz crea un sentido de seguridad que permite que los actores económicos empiecen a reinvertir, lo que lleva a un aumento de la actividad económica”. Las hipótesis deben poder ponerse a prueba: encontrar si son válidas o no. Los resultados que muestran fracasos son extraordinariamente importantes y se deben compartir y no esconder. Como sucede con los estudios médicos, es tan importante saber dónde no funciona un tratamiento determinado como saber dónde sí. Un estudio con parámetros limitados pero que se pueden probar (“nuestra ayuda suplementaria a este o este otro ministerio aumentó su capacidad para contribuir a las medidas de desarrollo de instauración de confianza en esta o esta otra área problemática”), tiene más probabilidades de tener éxito que uno con parámetros muy amplios o que carezca de hipótesis (“¿fue eficaz nuestra ayuda?”). (2) ¿Qué estamos tratando de aprender? Hay que tener claridad sobre lo que la consultoría y/o estudio de caso trata de hacer. El beneficio primario del estudio de caso es que permite un análisis histórico, social y político profundo. Hay varias cosas que pueden hacer los estudios en un solo país: proporcionar evidencia de países específicos que ilustran dilemas o propuestas de políticas (que puede ser objeto de pruebas ulteriores); probar la relevancia de una teoría causal en un caso específico; proporcionar una verificación de la verdad respecto a nuevas teorías o argumentos causales; observar fenómenos no estudiados anteriormente; o proporcionar datos sin procesar como elementos para la construcción de explicaciones más profundas. Los estudios de caso comparativos que involucran a múltiples países, pueden diferenciar además entre los factores que entran en la producción de resultados divergentes. (3) ¿Qué método es útil? Una vez determinado el propósito, seleccione el método apropiado para enfocar su estudio. Existen muchos métodos específicos que los investigadores pueden usar para asegurar más rigor: la comparación controlada de dos o más ejemplos de un fenómeno recurrente en dos casos muy similares; un proceso destinado a entender el impacto de la intervención de políticas en la toma de decisiones de un conjunto definido de actores; y la prueba de la teoría, en que el estudio se inicia con una hipótesis que se deriva de la literatura pertinente o del conocimiento anterior, y cuya validez se prueba en un conjunto de casos. (4) Seleccione cuidadosamente los casos. Evitar una selección sesgada tiene gran importancia para generar conocimiento, así como la inclusión de casos de “control”. Los límites de los recursos de los donantes y el imperativo político de examinar los casos “prioritarios” refuerzan el argumento de que los donantes trabajen conjuntamente para compartir los estudios, términos de referencia y recursos comunes: cuatro donantes que desean cada uno estudiar los 2-3 casos más importantes para ellos pueden producir un estudio conjunto que cubriría los 6-8 casos, más 2-3 casos de control, los que aumentarían el rigor. (5) Evaluación por pares antes y después. Si se presenta el diseño o el informe de inicio para que lo revisen otros especialistas, se evitarán algunos de los problemas recurrentes de selección tendenciosa y falta de rigor. La presentación de la investigación preliminar a colegas ayudará a detectar errores significativos en la combinación de la correlación y la causalidad.

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Otro enfoque sería que los financiadores de la investigación siguieran la práctica de agregar rutinariamente a los Términos de Referencia, las referencias a la base de conocimiento actual (acumulada en el IDM 2011), y la importancia de que los investigadores comenten explícitamente sobre cómo/y si sus resultados refuerzan/refinan/contradicen las conclusiones del IDM. (Esto se debe acompañar con una metodología sólida). Idealmente, quienes financian la investigación proveerían un pequeño financiamiento adicional a la mayoría de los estudios, para permitir que los investigadores redacten notas separadas de investigación, específicamente sobre cómo sus resultados se relacionan con la literatura existente, especialmente con el IDM. C. 2. Un enfoque modestamente ambicioso Un enfoque más ambicioso involucra el financiamiento conjunto de iniciativas, la coordinación de estudios y la división del trabajo. El financiamiento conjunto es una manera de aminorar el impacto negativo del sesgo nacional y de mejorar la coordinación entre los donantes. Esto crea un “trípode” de responsabilidades en que los donantes dan cuenta a sus propias jurisdicciones –los beneficiarios del trabajo–, pero también el uno al otro. Si estos arreglos se formulan centrándose explícitamente en su efecto en las políticas, tendrían más incentivos para lograr incidencia. La coordinación es simplemente un asunto de eficacia, pero también de confianza (ayuda si todos los donantes importantes adoptan la metodología y las ideas antedichas para un inicio conjunto). Si el Reino Unido fuera a encargar un estudio sobre la eficacia de la programación de desarme, desmovilización e integración, y ese estudio es metodológicamente riguroso, ¿por qué no podría incluirse también a la programación de Noruega y los Países Bajos. Y si los Países Bajos encarga un estudio del impacto de las normas de protección sobre el bienestar infantil, ¿por qué no podría el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido usar estos resultados? Y si es así, cada donante puede encargar menos estudios, y la coordinación entre donantes puede proporcionar una cobertura más amplia y tener mayor impacto. De ahí puede surgir una división del trabajo. Pero todo esto es más fácil decir que hacer. Los mismos argumentos se han esgrimido durante años sobre las normas y auditorías de la preparación y entrega de informes financieros, pero con efectos mínimos. De todos modos, no se pierde nada con intentarlo. Y si los donantes han adoptado “compromisos de financiador de buena investigación” o algo parecido, crecerá la habilidad de un donante para convencer a otros del valor de los resultados de estudios no realizados por ellos, ya que los compromisos aportarían una norma de rigor y credibilidad que haría más difícil el rechazo de parlamentos u otras instancias. C.3. Tomando seriamente el nexo entre políticas e investigación Si la comunidad donante para la investigación sobre estados frágiles fuera realmente seria en hacer cambios drásticos en cómo financiar la investigación, y así maximizar la incidencia en las políticas, podrían hacerse cambios sustanciales. Un enfoque abarcador partiría con las inversiones en el punto de referencia y rastreo de datos descritos en la Sección B. Para esto se requerirían inversiones conjuntas de los donantes y programas de investigación operados conjuntamente por una gama de instituciones multilaterales, centros de investigación y ONG. El segundo paso sería adoptar normas básicas de diseño y métodos de investigación de parte de quienes financian la investigación, y un acuerdo para (a) usar instituciones familiarizadas con métodos básicos de investigación y/o (b) dar capacitación en métodos básicos a otros investigadores 31

de proyectos específicos. El tercer paso aprovecharía el “compromiso de financiador de buena investigación”, creando un núcleo central de donantes que hiciera inversiones coordinadas en diversos componentes de la agenda de investigación ya descrita, sobre legitimidad, confianza, herramientas, etc. Esto implicaría compartir información sobre los estudios que diversos donantes intentan o han planificado, además de la voluntad de invertir conjuntamente, evitar la duplicación y usar los resultados de cada uno. El grupo debe adoptar un marco conceptual básico, usando como punto de partida el marco de causas múltiples. Es de suma importancia que lo que haga este grupo no sea un mero intercambio de conocimiento, sino que asegure su evaluación crítica. Deben invitar a un grupo de académicos y profesionales calificados que se les una en calidad de revisores de propuestas e informes, ofrezca sugerencias, comentarios y críticas a incorporar en los resultados y hacer recomendaciones. Solo se debe permitir que se presente en la conferencia bianual el trabajo que haya sido sometido a este proceso. Otro paso sería la inversión conjunta en centros de excelencia en diversos aspectos de la agenda de investigación sobre estados frágiles. (Es esencial que se trate de inversiones conjuntas: por razones burocráticas, los donantes prestan mayor atención a la investigación que ellos pagan que a la que está disponible gratuitamente). Sería importante asegurar que los centros de investigación nacientes o en desarrollo del hemisferio sur participen en estos esfuerzos, quizás sobre la base de una versión ampliada de la Iniciativa Think Tank del IDRC. En realidad, gran parte de la capacidad existente para conducir una agenda de investigación que tenga un impacto genuino ya existe en las universidades del hemisferio occidental. Una opción para manejar los aspectos políticos en este contexto sería el financiamiento hermanado de investigación básica, con financiamiento para acoger a académicos del hemisferio sur durante períodos prolongados de residencia en esos centros. Los donantes no deben insistir que su financiamiento se use para académicos y especialistas de su propia nacionalidad. Una parte importante de la generación de conocimiento relevante para políticas –bastante separado de la investigación académica– es mantener un proceso de aprendizaje de las lecciones de los responsables de políticas de los estados frágiles, lo que se ha hecho episódicamente y sin rigor en varios momentos, pero rara vez en forma sistemática. Sería realmente valioso que hubiera un proceso sostenido de trabajo centrado en las lecciones aprendidas de los responsables de políticas, pero probándolas y cuestionándolas respecto a su comparabilidad. También tendría valor invertir en una capacidad de investigación genuina en la Secretaría de la ONU, cuya falta, tan cerca de la toma de decisiones políticas sobre operaciones de mantenimiento de la paz y esfuerzos políticos/de mediación, priva al sistema internacional de ese análisis basado en evidencia que caracteriza a las intervenciones del mejor trabajo del Banco Mundial en el terreno económico. Pero para esto existen barreras sustanciales entre el Norte y el Sur, así como la nueva reticencia entre los donantes occidentales para financiar capacidades en la ONU. Una opción a este respecto podría ser hermanar esta propuesta con un corte al financiamiento a los innumerables centros de investigación basados en la ONU, dedicados a diversos temas de relevancia marginal y para los que existe un trabajo de investigación mucho mejor en la comunidad académica. Sin embargo, las políticas no serán guiadas por la investigación a menos que los donantes estén dispuestos a abandonar una serie de dogmas. En la década de 1990, el favorito era la noción, que se presentó en un estudio del UNICEF, que “si bien en el pasado la mayoría de las víctimas fatales de las guerras eran soldados, en las guerras modernas, aproximadamente el 90% de esas víctimas son civiles”. Este resultado de investigación llevó a numerosas políticas e inversiones en los campos humanitarios, de protección civil y consolidación de la paz en esa década. Pero no tan solo se carecía de evidencia para este resultado, sino que era total y profundamente falso en varias dimensiones. 32

(Muchísimas guerras en el pasado tuvieron tasas de deceso civil de 90-99% y en muchas guerras contemporáneas tenemos que la mayoría de las muertes son de soldados. La proporción de muertes civiles en la guerra ha variado en el curso de la historia y sigue variando en nuestros días). El dogma actual es que “el aumento de la participación de mujeres en el establecimiento de la paz aumenta las posibilidades de una paz sostenida”. Es muy posible que esto sea cierto pero un examen de la literatura pertinente revela que prácticamente no existe evidencia que lleve a esa conclusión. Hay mucha información anecdótica que ilustra esto, pero muy pocos ejemplos pasarían una prueba de control. El estudio más ampliamente citado sobre mujeres pacificadoras es un informe del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) que cita datos incompletos. (La cultura de investigación deficiente en la ONU es frecuentemente responsable de que estos dogmas ingresen a la corriente sanguínea de las políticas). Si las políticas fueran realmente orientadas por la investigación, todavía nos quedaría sin resolver la interrogante de la participación de las mujeres en la paz. La investigación sobre este tema es muy necesaria. Los donantes que trabajan con una orientación hacia el desarrollo también tendrán que estar dispuestos a responder a los intereses y preocupaciones de los ministerios de relaciones exteriores ( y en menor grado de los ministerios de defensa, que cuentan con sus propios fondos para investigación.) Como señalábamos, muchos instrumentos de política relevantes para responder a los estados frágiles están realmente en manos de ministerios de relaciones exteriores o de estos y los ministerios de defensa, y no de los ministerios encargados del desarrollo. Estas divisiones se siguen caracterizando por vacíos sustanciales en su visión del mundo. Si los ministerios de desarrollo quieren incidir en las políticas de mediación, arreglos políticos, instauración de la confianza, mantenimiento de la paz, garantías de seguridad, crimen organizado y otros aspectos, deberán establecer conexiones con esas otras partes del gobierno, e incluso estar dispuestos a financiar las necesidades de investigación de otros departamentos (o ver que los fondos dedicados a la investigación se dividan más equitativamente al interior del gobierno). Quizás esto sea una herejía burocrática, pero es necesario. Lo que es fundamental, la investigación existente necesita un cambio de dirección estratégica de los donantes, hacia la adopción de un enfoque de “capital de riesgo” en la asunción de riesgos en los estados frágiles. Esencialmente, los resultados de la investigación existente nos dicen que el apoyo externo será más eficaz si se desplaza parte de la asunción de riesgos desde la toma de decisiones a nivel nacional hacia actores externos. Como se señalaba, el recurso a la violencia suele ser un acto racional, y en verdad, adoptar una estrategia pacífica puede ser muy irracional, o por lo menos sumamente riesgoso. Un elemento crítico para hacer avanzar la estabilidad y el desarrollo en estados frágiles, será que la comunidad internacional esté más dispuesta a absorber parte de los riesgos que enfrentan los responsables de tomar decisiones en estos estados. Los donantes y las organizaciones internacionales tendrán que evaluar colectivamente los riesgos iniciales (de escala relativamente pequeña) que están dispuestos a absorber para prevenir el fracaso en gran escala del estado y, más positivamente, para ayudar a que los estados frágiles salgan de un ciclo destructivo de fragilidad y conflicto. Lo anterior puede involucrar: que se proporcione estrecha protección de seguridad a las elites políticas de manera sostenida (como la OTAN hace en Afganistán y se propone actualmente para Libia); que se den garantías de seguridad a largo plazo que cubran todo el horizonte de participantes en un arreglo político; que se provean seguros a bajo costo al gobierno y los inversionistas privados para la inversión nacional o extranjera en la industria u otra actividad económica, básicamente asegurando las pérdidas; que se suscriban en forma conjunta nacional/internacional, mecanismos de justicia por un período prolongado: una generación, no un ciclo de proyecto. 33

Muchas de estas inversiones fracasarán, pero el punto es reconocer que las inversiones en estados frágiles necesitan asumir riesgos, y probablemente tendrán las mismas tasas aproximadas de éxito o fracaso que las inversiones en capital de riesgo, que no son como las tasas de las decisiones bancarias, cuya lógica gobierna actualmente el financiamiento del Banco Mundial y de gran parte del financiamiento de los donantes bilaterales. **** Este último cambio no lo es en la investigación; es más bien un cambio profundo político y de políticas. Su conexión con la agenda de investigación es la siguiente: si los donantes occidentales continúan operando en los estados frágiles sobre bases políticas y de políticas que los tratan como si fueran meras extensiones de una operación humanitaria, o como leves modificaciones de un compromiso normal de desarrollo, el compromiso total en las políticas va a fracasar, y ni la mejor investigación del mundo va a hacer una pizca de diferencia. Por otro lado, una investigación rigurosa y acumulativa sobre la violencia y el subdesarrollo en los estados frágiles, y de las maneras en que una política internacional eficaz y que asuma riesgos puede contribuir a superar problemas de compromiso fundamentales, puede ayudar a justificar la necesidad de este cambio estratégico en el enfoque.

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Qué hacer y qué evitar en materia de generación de conocimiento sobre estados frágiles 1. ASEGÚRESE de tener familiaridad con el estado actual de conocimiento sobre el tema/teoría particular que está estudiando.

2. COMIENCE por una teoría o lógica de por qué es posible que surja cierto resultado (la selección de casos viene después). 3. IDENTIFIQUE una interrogante de investigación que sea sólida. La interrogante de investigación guiará su estudio, lo circunscribirá a un alcance manejable y situará su importancia en el campo. 4. ACLARE sus supuestos de base. ¿Supone usted que las elites están haciendo cálculos racionales? Dígalo, entonces. El pensar bien los supuestos refina la teoría subyacente. 5. ASEGÚRESE de que su hipótesis se pueda probar. El estudio se debe concebir para confirmar o cuestionar la hipótesis. 6. CONSIDERE detenidamente lo contrafactual –¿qué ocurriría en la ausencia de estos factores? 7. NO ESCOJA sus casos antes de haber desarrollado su teoría y sus hipótesis. 8. NO LIMITE su estudio a países de particular interés o prioridad. Esto llevará a resultados sesgados. 9. NO SE LIMITE a investigadores de su propio país. Esta es una investigación compleja. Usted se propone buscar lo mejor, independientemente del origen nacional. 10. INVIERTA en desarrollar capacidad de investigación y en cultivar nuevas generaciones de investigadores. 11. NO SE DEJE ENGAÑAR por métodos extravagantes. La buena investigación se sustenta sobre una teoría y conocimiento sólidos del campo.

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Niveles de confianza: Desglosando la base de conocimiento actual 1. CONCLUSIÓN: La calidad de la gobernanza del país o de sus instituciones es un determinante importante de conflicto violento. a. Grado de confianza: MODERADAMENTE ALTO. En el IDM 2011 WDR, esta fue una conclusión importante del trabajo realizado para probar nuevamente estudios cualitativos existentes. Refuerza una conclusión sólida de la literatura cualitativa previa en materia de guerra civil comparada. Sin embargo, todavía se necesita trabajar la conclusión en dos áreas. Una es elucidar los elementos específicos de gobernanza que importan: ¿Se trata del estado de derecho? ¿Eficacia del gobierno? Todavía no sabemos la importancia/influencia relativa (si es que hay una distinción) de las diferentes dimensiones de la gobernanza. La otra tiene que ver con las instituciones subnacionales: hay una escasez de datos sobre instituciones subnacionales, de modo que simplemente no sabemos si la variación en el grado o calidad de las instituciones subnacionales ayuda a explicar la variación local en violencia. 2. CONCLUSIÓN: Los arreglos políticos “suficientemente incluyentes” son vitales para evitar recaer en la violencia. a. Grado de confianza: ALTO. Los estudios comparados, los estudios teóricos y los estudios cuantitativos coinciden en esta conclusión. Aunque sabemos que los arreglos suficientemente incluyentes son importantes, el significado de suficientemente incluyentes depende en gran medida del contexto. 3. CONCLUSIÓN: La construcción de la confianza es un componente vital de la recuperación de una sociedad del conflicto. a. Grado de confianza: ALTO. Esta conclusión está reforzada por estudios cualitativos, experiencia de profesionales y trabajo comparativo de estudios de caso. Aunque no cabe duda que es importante construir confianza, no hay claridad sobre cómo hacerlo. Se necesita hacer más para explorar el papel de la prestación de servicios; saber si ciertos tipos de medidas son mejores que otras para suscitar confianza o si lo que importa es solo el hecho de satisfacer las expectativas; y la manera en que la confianza incide en la legitimidad a largo plazo de un estado. Este estudio deberá llevarse a cabo junto con la investigación de las diferentes dimensiones de gobernanza antes mencionadas. 4. CONCLUSIÓN: La justicia es parte importante de una recuperación pacífica. a. Grado de confianza: MODERADO. Muchos casos donde se la logrado la recuperación han incluido algún elemento de reforma de las instituciones de justicia o pasos tempranos para crear confianza en la justicia como parte de un paquete de medidas. No obstante, la falta de estudios rigurosos sobre los componentes de justicia de la recuperación provoca confusión respecto a nuestro estado actual de conocimiento en la materia. Una gran barrera a la realización de investigación rigurosa es la falta de datos de referencia. Es difícil evaluar la incidencia de la justicia cuando los datos no son indicativos de los grupos 36

identitarios, y existen pocas encuestas de percepción que sean confiables. Incluso aquellos ampliamente usados como Afrobarometer no establecen diferencias por grupos identitarios, lo que hace difícil decir cuán justo perciben el trato que reciben los grupos minoritarios o vulnerables. 5. CONCLUSIÓN: El empleo es parte importante de la historia de recuperación posconflicto. a. Grado de confianza: de MODERADO a BAJO. A pesar del hecho de que los trabajos son uno de los elementos de prevención de conflicto y de recuperación más comentados (véase el análisis anterior del debate “Codicia vs. Quejas”), hay poco consenso acerca del papel que desempeña el trabajo. En parte es porque los datos sobre el empleo son limitados y en parte porque el énfasis teórico sobre las condiciones macro de crecimiento implica que los economistas que abordan el desarrollo por lo general no estudian el empleo. Los datos sobre el empleo son notoriamente escasos porque a menudo se los utiliza como herramienta política, y por eso sus mediciones varían de país a país y no son comparables. Cierta investigación, particularmente el documento informativo de IDM de Fearon, señala la importancia de la gobernanza, en lugar de alto desempleo por sí mismo (los dos tienden a estar correlacionados), pero se necesita efectuar más trabajo al respecto. 6. CONCLUSIÓN: El mantenimiento de la paz es un instrumento crítico en la prevención de la recaída en la violencia. a. Grado de confianza: ALTO. Estudios repetidos cuantitativos y cualitativos coinciden con esta conclusión. Los estudios de mantenimiento de la paz ofrecen evidencia sólida de que el mantenimiento de la paz, cuando se hace como es debido, puede proveer un mecanismo que permite que las partes del conflicto depongan las armas de manera creíble, cuando las fuerzas de mantenimiento de la paz están autorizadas a usar la fuerza para asegurar que todas las partes mantengan sus compromisos. 7. CONCLUSIÓN: El Desarme, la Desmovilización y la Reintegración (DDR) es un instrumento clave en la recuperación posconflicto. a. Grado de confianza: MODERADO. Trabajos recientes en DDR han comenzado a echar luz sobre su papel en la recuperación, pero el tema no se ha estudiado suficientemente y todavía no podemos estar seguros de que desempeña un papel clave en prevenir la recaída de un conflicto violento, ni cómo y porqué lo hace. 8. CONCLUSIÓN: Una recuperación posconflicto estable toma mucho tiempo. a. Grado de confianza: ALTO (pero se necesita estudiar más a fondo). Según la evidencia histórica, el tiempo que les toma a los países para salir del conflicto y avanzar constantemente hacia el desarrollo de instituciones bien gobernadas, una economía en crecimiento, y paz es de décadas o más. Necesitamos más estudios sobre plazos recientes: el tiempo que ha tomado una transformación genuina en casos recientes es un indicador importante de plazos confiables y metas de progreso. Una agenda de investigación importante es investigación histórica sobre los casos que ahora están a 20, 15, ó 10 años después de una fase intensiva de recuperación posconflicto: cuán bien lo han hecho, qué transformaciones han 37

ocurrido y cuáles no.

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LECTURAS IMPRESCINDIBLES: 1. Michael Brown, “Introduction”, en Michael Brown (ed.) The International Dimensions of Civil Conflict (Cambridge University Press 1996): pp. 1-32. 2. Stephen John Stedman, “Negotiation and Mediation in Internal Conflict,” en Michael Brown (ed.) The International Dimensions of Civil Conflict (Cambridge University Press 1996): pp. 341376. 3. James D. Fearon, “Why Do Some Civil Wars Last So Much Longer than Others?” Journal of Peace Research 41, No. 3 (mayo 2004): pp. 275-301; James D. Fearon, “Governance and Civil War Onset,” documento informativo para el World Development Report 2011 (World Bank 2010). 4. World Development Report 2011: Conflict, Security and Development (World Bank 2011), disponible en http://wdr2011.worldbank.org/ 5. Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations: From Fragility to Resilience. Documento de trabajo OECD/DAC, 2008. 6. Charles T. Call, “Introduction,” en Charles T. Call, (ed.) Building States to Build Peace (Lynne Rienner 2008): pp. 3-27. 7. Ghassan Salamé (ed.), Foundations of the Arab State (Routledge 2005). 8. Ashraf Ghani y Clare Lockhart, Fixing Failed States: A Framework for Rebuilding a Fractured World (Oxford University Press 2008). 9. Jeremy Weinstein, “Autonomous Recovery and International Intervention in Comparative Perspective," documento de trabajo, Center for Global Development (2005). 10. Goldstone, J. A. "Pathways to State Failure." Conflict Management and Peace Science 25, no. 4 (2008): 285-296. 11. Charles Tilly, “War Making and State Making as Organized Crime,” en Bringing the State Back In, Evans P. Rueschemeyer D, Skocpol T (eds.), Cambridge University Press: Cambridge Lecturas a profundidad: • • • • • • • • • •

Douglas C. North, John Joseph Wallis, y Barry R. Weingast, Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History (Cambridge University Press 2009). Francis Fukuyama, The Origins of Political Order (Macmillan 2011). State Failure Task Force Report: Phase III Findings, informe del Political Instability Task Force en la Universidad George Mason (septiembre 2000), disponible en globalpolicy.gmu.edu/pitf/. Randall Collins, Violence: A Micro-Sociological Theory (Princeton University Press 2008). Charles Tilly, Contentious Politics (Paradigm Publishers 2006). Paul Collier, Wars, Guns and Votes: Democracy in Dangerous Places (Harper 2009). Bueno de Mesquito y George Downs, “Development and Democracy,” Foreign Affairs (septiembre/octubre 2005). Vanda Felbab-Brown, Shooting Up: Counterinsurgency and the War on Drugs (Brookings Institution Press 2009). Stewart Patrick, Weak Links: Fragile States, Global Threats, and International Security (Oxford University Press 2011). Mark Duffield, Development, Security and Unending War: Governing the World of Peoples, (Polity: Cambridge, 2007). 39

•

Christopher Cramer, Civil War Is Not a Stupid Thing: Accounting for Violence in Developing Countries (Hurst: Londres, 2006).

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Más detalles sobre diseño y desarrollo de estudios de caso 80 Si se efectúan debidamente, los estudios de caso pueden apoyar teorías existentes, revelar hipótesis nuevas o identificar causalidad como no lo pueden hacer estudios cuantitativos de mayor envergadura. Sin embargo y por definición, este método no es totalmente incluyente, lo que quiere decir que puede estar sujeto a sesgo en los casos que se seleccionan para estudiar (los académicos llaman a esto “sesgo de selección”); tampoco puede controlar apropiadamente el impacto de una amplia gama de variables y, si no se basa en la literatura más extensa y en un marco conceptual compartido, puede que no logre aportar mucho al conocimiento existente. El desarrollo de estudios de caso sólidos requiere un marco de investigación específico, una estrategia de investigación clara y una selección de caso consistente. Marco de investigación: un marco de investigación sólido para estudios de caso puede derivarse de dos preguntas amplias: (1) ¿Qué se está explicando? y (2) ¿Cómo se pueden usar estudios de caso para explorar este tema? Una pregunta de investigación sólida guiará el trabajo, lo circunscribirá a un alcance manejable y destacará el papel del estudio en el campo como un todo. Una pregunta de investigación clara y sólida es el sine qua non de un estudio riguroso. Según sea la pregunta, los investigadores seleccionan el tipo adecuado de estudio de caso para su investigación. Mediante el trabajo con casos se pueden lograr varias cosas: proporcionar la evidencia histórica que ilustra un problema; probar la relevancia de una teoría causal específica de un caso dado; usar la historia contemporánea para identificar nuevas variables o hipótesis (que después se deben someter a otras pruebas); proporcionar una prueba de la veracidad de teorías que aún no han sido probadas; y proveer los componentes básicos de las explicaciones. El entender el papel de un estudio de caso en relación a la pregunta global de la investigación guía los pasos posteriores y aclara la relación entre teoría y ejemplo. Estrategia de investigación: partiendo de la pregunta guía, los investigadores deben determinar la manera de aislar el tema específico que se aborda (los académicos se refieren a esto como identificación de las variables dependientes e independientes). Debido a los límites de la metodología del estudio de caso como un todo, estas variables deben ser claras y de alcance limitado, ya que, sencillamente, los estudios de caso no pueden abordar todos los conjuntos de relaciones posibles. Es factible desprender hipótesis de un subconjunto de relaciones causales. Una hipótesis debe poder probarse; es decir que las observaciones resultantes de los estudios de caso deben poder confirmar o cuestionar su viabilidad. El desarrollo de una estrategia de investigación que incluye parámetros circunscritos para las variables a considerar e hipótesis que se prestan a prueba, asegura que, a pesar de sus limitaciones, el estudio de caso tendrá rigor suficiente para apoyar sus conclusiones. Selección del caso: es en la selección de caso donde a menudo falla la investigación financiada por donantes. La selección de los casos se debe desprender del desarrollo de un marco y estrategia de investigación, y no solo del interés particular del donante, ya que esto provocará sesgo de selección e impugnará la integridad del estudio. Los países o situaciones objeto de estudio se deben escoger según la presencia o ausencia de los conjuntos de variables identificadas como de interés en la estrategia de investigación, y controlar según variables. (Hay una gran diferencia entre la aplicación de una herramienta como la mediación o el mantenimiento de la paz o la ayuda, en un país con nivel alto de interés político y en uno con bajo interés político; hay una diferencia entre la aplicación de la Para una explicación a profundidad, véase Alexander L. George y Andrew Bennett, Case Studies and Theory Development in the Social Sciences, Cambridge: MIT Press, 2005. Resumido por Jane Esberg.

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ayuda o mediación en un país caracterizado por una larga historia de tensiones interétnicas y uno con población étnicamente unificada. Los estudios de caso que no provean control o patrón de comparación de esos factores llegarán a conclusiones que no se pueden generalizar.) Hay varios métodos posibles de estudios de caso: la comparación controlada se vale de dos o más instancias de un fenómeno que ocurre en dos escenarios que se parecen entre sí en todos los aspectos, salvo en uno; el rastreo de procesos utiliza una serie de observaciones relacionadas para explicar un resultado; y el método de congruencia parte de una teoría y analiza su habilidad para explicar el resultado de uno o más casos. En lugar de centrarse en casos específicos y obtener hipótesis potenciales a partir de ellos, con el fin de mantener claridad de propósito, la selección de casos debería emanar de las preguntas e hipótesis previamente determinadas.

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Anexo A: Síntesis de los resultados de la mesa redonda de Ginebra sobre la dirección a futuro de la inversión en evidencia sobre problemas de fragilidad, seguridad y conflicto El 22 de septiembre de 2011, el Department of International Development (Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido – DFID), y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá (IDRC), en colaboración con la Agence Française de Développement (AFD) y el Centro de Cooperación Internacional, patrocinaron una mesa redonda de donantes sobre la dirección a futuro de la inversión en evidencia sobre problemas de fragilidad, seguridad y conflicto. Unos veinte participantes que representaban nueve organizaciones se reunieron en la Misión Permanente de Canadá ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra para discutir: a. el estado de la evidencia en problemas de fragilidad, seguridad y conflicto; b. una agenda futura para construir la base de evidencia; y c. estrategias para salvar la brecha entre conocimiento y políticas/práctica. A continuación se ofrece una síntesis de los temas analizados por dichos donantes en la mesa redonda, para la cual también se usaron las recomendaciones contenidas en el documento de referencia que se hizo circular antes de la reunión de Ginebra.

¿Qué es lo que sabemos y cuán sólida es la base de evidencia?

Sabemos que los estados frágiles son víctimas de, y son definidos por, ciclos recurrentes de violencia y que la violencia es lo que nutre su subdesarrollo crónico. Las tasas de pobreza de los países empobrecidos que sufren de violencia son, en promedio, 20 puntos más altas que las de sus contrapartes empobrecidos donde prevalece la paz. El trabajo realizado en el tema de conflictos en el pasado a menudo buscaba una explicación simple, una causa única (etnia, “codicia”, recurso, etc.), con su respectiva bala mágica para resolver el problema de guerra. Ahora sabemos con certeza que las causas de los conflictos son múltiples y complejas y que generalmente ocurren en combinación. Sabemos que es difícil, pero no imposible sostener una salida del conflicto; que los arreglos políticos incluyentes son importantes para la paz; que es vital para el éxito la confianza que se logre en los arreglos políticos y en instituciones reformadas. También sabemos que esto toma tiempo, con frecuencia medido en décadas. No obstante, lo que sabemos raras veces se traduce a políticas y práctica. Mucho de lo que es “sabido” por la comunidad de investigación no es “sabido” por la comunidad de políticas en un sentido real. Numerosas son las razones que subyacen a esta divergencia pero tres elementos, en particular, son claves para entender esta brecha: la investigación académica tiende a no enfocarse en instrumentos de políticas, restringiendo su relevancia para los responsables de políticas, la investigación de donantes raramente es lo suficientemente rigurosa como para que se traduzca de manera confiable en implementación, y hemos carecido (hasta ahora) de un marco de referencia que oriente la acumulación del conocimiento.

¿Cuáles son las lagunas más importantes de conocimiento y cómo se pueden abordar?

La violencia ha surgido como uno de los retos centrales de nuestro tiempo al desarrollo y es más urgente que nunca desarrollar una sólida base de evidencia acerca de la conexión entre violencia, subdesarrollo y recuperación. Hay lagunas significativas en la base de conocimiento que tenemos actualmente, entre ellas, el entender • la dinámica de las transiciones y las condiciones para desarrollar arreglos políticos viables; • las condiciones que generan confianza y toma de riesgos por parte de la población en apoyo a la construcción del estado y al desarrollo; • las dimensiones y facilitadores de la legitimidad en contextos de fragilidad, violencia e inseguridad;

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• •

la dinámica del crimen organizado y del terrorismo y sus conexiones con la dinámica posconflicto y posguerra; y el papel que cumplen los instrumentos externos en la superación de los déficits en materia de compromiso/confianza, en la creación de empleos, en las instituciones sociales, y en capacidad subregional en contextos de fragilidad, conflicto e inseguridad.

Con el fin de responder al desafío de desarrollar una sólida base de evidencia en estos problemas, los participantes de la mesa redonda concluyeron que los donantes deberían adoptar una estrategia cuatripartita: 1. probar, refinar y usar como base un marco común de análisis que posibilite la acumulación de conocimiento de manera coordinada; 2. aplicar métodos rigurosos para mejorar el grado de confianza que tenemos en las conclusiones de nuestra investigación; 3. invertir en sistemas para medir los avances, como lo son el desarrollo e intercambio de indicadores de referencia, valoraciones y evaluaciones, y 4. crear incentivos para facilitar la inclusión del conocimiento generado por instituciones que no son anglosajonas y, en particular, las del Sur.

¿Cómo pueden los donantes maximizar la incidencia de nueva evidencia en las políticas y la práctica?

Para avanzar hacia la estabilidad y el desarrollo de los estados frágiles se requieren nuevos enfoques. Varios cambios modestos se encuentran bien al alcance de los donantes; entre ellos, la adopción de pautas mínimas en el diseño de la investigación y el fomento del uso de una metodología comparativa de investigación. Además, pueden utilizar el Informe de Desarrollo Mundial 2011 como marco de referencia susceptible de ser probado, refinado, modificado y en referencia al cual se pueden acumular las conclusiones de nuevos estudios. También incluyen fomentar iniciativas de financiamiento conjunto, desarrollar una arquitectura conjunta para ayudar a coordinar y mejorar la calidad de la evidencia, y adoptar una división de trabajo informal para asegurar que el conocimiento sea compartido, cumulativo y exhaustivo. Para lograr una incidencia mayor habrá que promover, e invertir en, una red de verdadero alcance mundial que agrupe a investigadores académicos, investigadores en el campo de las políticas y profesionales en la materia, con el interés común de mejorar tanto la base de conocimiento como la aplicación de políticas en contextos de fragilidad, conflicto y seguridad. En un plano más fundamental, se justifica un cambio estratégico de dirección por parte de los donantes. Un elemento crítico del éxito en el avance hacia la estabilidad y el desarrollo en contextos frágiles e inseguros es que la comunidad internacional aumente su voluntad de absorber los riesgos que toman los responsables de decisiones en situaciones de fragilidad. Los donantes y las organizaciones internacionales tendrán que evaluar, en forma colectiva, los riesgos iniciales (y a escala relativamente pequeña) que están dispuestos a absorber para prevenir el fracaso del estado y la violencia a gran escala, más positivamente ayudar a salirse del ciclo destructivo de fragilidad y conflicto. Muchas de esas inversiones no tendrán éxito: de lo que se trata es reconocer que el invertir en contextos y situaciones de fragilidad implica que se tomen riesgos y que la inversión en conocimiento rigurosamente probado ayudará a mitigar los efectos de dichos riesgos.

¿Cuáles son los próximos pasos?

Entre los próximos pasos que surgieron de inmediato de la mesa redonda se encuentran: 1. Intercambio de ideas sobre iniciativas de financiamiento conjunto (ej., sobre violencia urbana y arreglos políticos); 2. Desarrollo de una arquitectura conjunta informal para intercambiar planes de investigación y mejorar la calidad de la evidencia; 3. Términos de Referencia para un “Compromiso de invertir en conocimiento” que promueva pautas mínimas para el diseño de la investigación; 4. Vinculación con iniciativas afines, encabezado por el INCAF de la OECD-DAC y el Banco Mundial;

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5. Finalizar el documento de referencia que se hizo circular en Ginebra, incorporando los resultados de la mesa redonda; 6. Invitar a otros donantes que invierten en evidencia a formar parte del proceso de Ginebra; y 7. Realizar una reunión de seguimiento en París en diciembre/enero de 2011, para accionar la investigación conjunta.

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Anexo B: Agenda de la mesa redonda 9:00 – 9:15 a.m.

Introducción Bienvenida, visión general y objetivos

9:15 – 9:30 a.m.

Sesión 1: Evaluando las inversiones pasadas ¿Qué es lo que sabemos o cuán sólida es la base de conocimiento?

9:30 – 10:30 a.m.

Mesa redonda: Inversiones actuales Objetivo: Llegar a comprender la escala y diversidad de la inversión existente en investigación en materia de fragilidad

10:30 – 11:00 a.m.

Pausa

11:00 – 11:30 a.m.

Sesión II: Identificar áreas prioritarias para la investigación futura

John de Boer (IDRC), Joanna Macrae (DFID) y Pascal Desbiens (Misión Permanente de Canadá)

Dr. Bruce D. Jones (NYU)

Preside: John de Boer (IDRC) A cargo del debate: Eva Helen Østbye (NORAD)

Dr. Bruce D. Jones (NYU)

¿Cuáles son las principales lagunas de conocimiento y cómo se pueden abordar? 11:30 – 1:00 p.m.

Mesa redonda: Prioridades a futuro Objetivo: Identificar principios y temas claves a considerar al seleccionar y diseñar la próxima generación de investigación

1:00 – 2:00 p.m.

Almuerzo

2:00 – 2:30 p.m.

Sesión III: Explorando estrategias para salvar la brecha entre conocimiento y políticas/práctica ¿Cómo pueden los financiadores de investigación maximizar la incidencia de la nueva investigación en políticas y práctica?

2:30– 3:30p.m.

Mesa redonda: Salvando la brecha entre el conocimiento y las políticas/práctica Objetivo: Identificar barreras claves a la adopción y uso del conocimiento actual en materia de fragilidad

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Preside: Joanna Macrae (DFID) A cargo del debate: Stephen Ndegwa (Banco Mundial)

Dr. Bruce D. Jones (NYU)

Preside: Olivier Ray (AFD) A cargo del debate: Tom Wingfield (DFID)

3:30-5:00 p.m.

Conclusión ¿Qué hemos aprendido y qué podemos hacer acerca de lo que hemos aprendido? Objetivo: Identificar maneras prácticas en las cuales podemos trabajar juntos para i. mejorar la eficiencia de la inversión en investigación ii. mejorar mecanismos para intercambiar conocimiento y manejar el “ruido” y sobrecarga de información

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Preside: Olivier Ray (AFD) A cargo del debate: Joanna Macrae (DFID), John de Boer (IDRC)

Anexo C: Participantes de la mesa redonda

de Boer, John

Swiss Agency for Development Cooperation (SDC) Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá (IDRC) Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá (IDRC)

Diaz, Virginie

Agence Française de Développement (AFD)

Elgin-Cossart, Molly

Center on International Cooperation, New York University

Hoyos, Christina

Macrae, Joanna

Banco Africano de Desarrollo (AFDB) Center on International Cooperation, New York University Departamento para el Desarrollo Internacional, Reino Unido (DFID) Departamento para el Desarrollo Internacional, Reino Unido (DFID)

Marc, Alexandre

El Banco Mundial

Ndegwa, Stephen

El Banco Mundial

Østbye, Eva Helen

Norwegian Agency for Development Cooperation (NORAD)

Ray, Olivier

Agence Française de Développement (AFD) Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional, Canadá (DFAIT) Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá (IDRC) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) Departamento para el Desarrollo Internacional, Reino Unido (DFID) Misión Permanente de Canadá ante la Oficina de las Naciones Unidas, Ginebra Misión Permanente de Canadá ante la Oficina de las Naciones Unidas, Ginebra

Adam, Sègolené Bishop, Emily

Jones, Bruce Lane, Sue

Sangster, Rhett Schwartz, David Vanveen, Erwin Wingfield, Tom Desbiens, Pascal Boyer-Meyerman, Michèle

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