Desarrollo Regional: Balance de una Década de Gobiernos Regionales

GOBIERNO DE CHILE MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN

f

,

DESARROLLO REGIONAL

BALANCE DE UNA DÉCADA DE GOBIERNOS REGIONALES

Desarrollo Regional Balance de una década de gobiernos regionales. La preparación y la edición del texto fueron realizados por la D i v i s i ó n de Planificación Regional de MIDEPLAN. Impreso en los Talleres de L O M Ediciones. Maturana 9 • Santiago. Impreso en Chile.

ÍNDICE

1.

PRESENTACIÓN DE D O N ANDRÉS PALMA IRARRÁZAVAL, M i n i s t r o de M I D E P L A N

2.

5

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL

PARTE 1.-

BALANCE DE UNA DÉCADA DE GOBIERNOS REGIONALES, D i v i s i ó n de P l a n i f i c a c i ó n

Regional

Ministerio de Planificación y Cooperación.

11

AVANCES Y DESAFÍOS EN LOS ÁMBITOS POLÍTICO, ADMINISTRATIVO Y FISCAL. Subsecretaría de D e s a r r o l l o R e g i o n a l y A d m i n i s t r a t i v o , M i n i s t e r i o del Interior. 3.

PARTE 2.- A V A N C E S Y

35 DIFICULTADES DEL

PROCESO

LOGROS Y DESAFÍOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN, Renán Fuentealba M .

53

DESCENTRALIZACIÓN, A Ú N QUEDA MUCHO POR HACER, C r i s t i a n Larroulet, B e t t i n a H o r s t .

65

BALANCE POLÍTICO INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES, M a n u e l Tobar L.

4.

PARTE 3.- PERSPECTIVAS Y

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DESAFÍOS

LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO REGIONAL EN LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO, C a r l o s Cantero.

139

DESARROLLO REGIONAL, PROYECTO PAÍS Y DESCENTRALIZACIÓN, V í c t o r Barrueto

161

LOS GOBIERNOS REGIONALES QUE QUEREMOS, M a u r i c i o Morales A.

1 77

LA DOCTRINA (OCULTA) DE LA DESCENTRALIZACIÓN CHILENA, Sergio Boisier

183

PRESENTACIÓN

El Ministerio de Planificación y Cooperación ha jugado desde hace varias décadas, un papel relevante en las materias relacionadas con el desarrollo económico y social de las Regiones y el proceso de descentralización del Estado. Desde sus inicios como ODEPLAN, le correspondió impulsar un proceso de cambios administrativos y políticos, que apuntaban a un quiebre significativo en el modelo centralista que caracteriza a nuestro país. Las prioridades señaladas por el Presidente de la República para el actual período de gobierno y la estrecha vinculación y compromiso que MIDEPLAN y sus SERPLAC's mantienen con el desarrollo regional y la descentralización, han motivado la realización de un esfuerzo institucional permanente, orientado a la materialización de un aporte sustantivo a la reflexión sobre la reforma del Estado, en el contexto del proceso de profundización democrática. El cumplimiento de una década desde la dictación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, constituye entonces la mejor motivación para impulsar una reflexión profunda acerca de los avances, dificultades y perspectivas del proceso de desarrollo regional y descentralización en Chile. Queremos así cumplir con nuestro imperativo institucional de contribuir al análisis de la problemática regional y local y de aportar a la definición de estrategias que le permitan ofrecer similares oportunidades de desarrollo a los ciudadanos, superando los desequilibrios socio-económicos territoriales, en la perspectiva de construir un país integrado social y territorialmente. Por estas razones, hemos considerado importante generar un espacio de reflexión, en el que se puedan expresar no sólo los argumentos oficiales, sino también los de una serie de actores relevantes, representantes de partidos e instituciones afines al Gobierno del Presidente Lagos y también de los sectores de oposición. Asimismo, hemos invitado a participar en esta iniciativa a profesionales expertos en esta materia, con amplia experiencia académica, y a personalidades que se han destacado en el contexto de su tarea como autoridades de los propios Gobiernos Regionales. En definitiva, hemos convocado a quienes de una u otra forma han sido parte importante en este proceso de construcción de un nuevo Chile, más democrático y moderno. Los artículos que reúne esta publicación, dan cuenta precisamente de cambios importantes en materia político-institucional, administrati-

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DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE

DE

UNA

DECADA

DE G O B I E R N O S

REGIONALES

va y financiera. Nuestro país en una década ha logrado avanzar a pasos a g i g a n t a d o s , desde un t i p o de proceso c a r a c t e r i z a d o por la desconcentración de la estructura estatal centrado en aspectos administrativos, hacia uno que incorpora como variables decisivas la descentralización política y financiera. Hoy tenemos municipios con autoridades electas en votación universal y Gobiernos Regionales con Consejos Regionales electos (aunque hasta ahora en forma indirecta) y una creciente disposición de recursos de asignación propiamente regional. Sin duda, esto no significa que no existan desafíos importantes, como ocurre por ejemplo con el fortalecimiento de las culturas regionales o la profundización democrática en el campo de la generación de autoridades regionales, cuestiones que de hecho constituyen parte de la agenda descentralizadora para esta década. En esta perspectiva se sitúan los análisis del Diputado Víctor Barrueto; del Director del Instituto Libertad y Desarrollo, Sr. Cristian Larroulet (representado en el seminario por la economista Sra. Rossana Costa); del Senador Carlos Cantero; de el ex-intendente de Coquimbo, Sr. Renán Fuentealba; del Consejero Regional de Valparaíso, Sr. Manuel Tobar; del experto en temas regionales, Sr. Sergio Boisier; del Sr, Jorge Caro de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y de nuestro propio Ministerio. Es interesante constatar las coincidencias presentes en el análisis de los expertos, en torno a la necesidad de profundizar en la descentralización del Estado, que fortalece la gobernabilidad, refuerza la consolidación de la democracia y promueve una distribución más equitativa de los beneficios económicos, tal como lo señala en su artículo el Senador Cantero. La descentralización sería entonces un "imperativo histórico para Chile", en las palabras del Diputado Barrueto. La valoración respecto de los avances del proceso es también compartida por la mayoría de los expertos. Para Sergio Boisier la promulgación de la LOCGAR es el avance en la reforma al Estado de mayor alcance que se haya hecho en el siglo XX, para la descentralizac i ó n de las a d m i n i s t r a c i o n e s regionales y no s o l a m e n t e la desconcentración de órganos sujetos a la tutela del poder central, como ocurrió durante el Gobierno Militar. En esta misma dirección don Renán Fuentealba nos plantea que la dictación de la LOCGAR es en si misma una avance significativo, al haber posibilitado la creación de los Gobiernos Regionales. En materia de descentralización fiscal, el detallado análisis de los instrumentos de financiamiento regional realizado en Valparaíso por Rossana Costa, en representación del Instituto Libertad y Desarrollo, constituye ciertamente un aporte a la identificación de las fortalezas y

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PRESENTACIÓN

debilidades de estos instrumentos, que se evalúan en un contexto de avance de la inversión de decisión regional también valorado por la mayoría de los expertos participantes. En relación con los desafíos, tenemos plena coincidencia respecto al planteamiento de Boisier relativo a la necesidad de alcanzar mayores niveles de participación de la ciudadanía en las regiones para que desarrollen un proceso de control de las autoridades regionales y que estas autoridades tengan las capacidades y el peso político que se requiere para administrar eficientemente los territorios. Junto con esto y en términos más concretos, tenemos la certeza que temas como la separación de los roles de Intendente y Ejecutivo del Gobierno Regional; la elección directa de las autoridades regionales; el traspaso a los Gobiernos Regionales y, en algunos casos, a las Administraciones Comunales de mayores recursos para financiar inversiones y programas redistributivos, son temas que deberán estar en la agenda política regional de los próximos años. En esta misma perspectiva, coincidimos con el Presidente de la Asociación de Consejeros Regionales, Sr. Mauricio Morales, en la preocupación por abordar también otros temas como la creación de áreas metropolitanas o la constitución de nuevas regiones. Este último planteamiento ha sido puesto por el Presidente de la República, el discurso del 21 de mayo recién pasado, en la agenda política de corto plazo. De la misma forma, creemos también que resulta ineludible abordar la reflexión sobre el proceso de descentralización desde una perspectiva sistémica y, por lo tanto, abordar simultáneamente el análisis de la estructura del Gobierno Nacional en el ámbito de las instituciones que se vinculan con el proceso, como ocurre con organismos tales como la SUBDERE, MIDEPLAN, SEGPRES, M I N V U o el Ministerio de Economía, de cuya acción depende en buena medida cómo y en qué condiciones avanza la descentralización. Finalmente quisiera agradecer la participación en esta cada uno de los expertos que con sus planteamientos han no sólo a la edición del presente libro, sino que también al ceso de descentralización, del que varios además han sido tas destacados.

iniciativa a contribuido propio proprotagonis-

Andrés Palma Irarrázaval Ministro de Planificación y Cooperación

7

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL

BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES División de Planificación Regional Ministerio de Planificación y Cooperación

1 . - L A D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N DEL PAÍS, U N A D E M A N D A P O L Í T I C A

Y

SOCIAL

En la presentación del documento, publicado en el año 1993,1 destinado a divulgar el contenido de la LOCGAR 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional, se manifestaban como principales objetivos del proceso de descentralización, los siguientes: Impulsar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralización y profundización del sistema democrático. Responder a las demandas de expansión económica de las distintas zonas del país y enfrentar la tarea de superar la pobreza. • Avanzar por el camino de la descentralización y desconcentración en forma progresiva y gradual, compatibi ¡izando los avances e innovaciones con la tradición institucional y jurídica de Estado Unitario. Modernizar la institucionalidad pública, poniéndola en sintonía con los importantes y variados requerimientos del tiempo presente y venidero. Racionalizar el desempeño de la administración estableciendo competencias específicas para los distintos niveles de gestión en que esta se estructura. Radicar la toma de decisiones en una instancia de proximidad al escenario en que se plantean importantes asuntos regionales. Como se puede apreciar, las innovaciones propuestas están dirigidas a lograr una distribución más democrática del poder político y, con ello, crear las bases para un significativo incremento en las posibilidades de desarrollo de las regiones del país. Transcurridos diez años, el presente artículo busca entregar un panorama general de los antecedentes históricos en materia de descentralización, la evolución en la década de algunas variables económicas y sociales y una visión de lo que se estiman serán los desafíos del futuro inmediato. Antes que nada es necesario reconocer que las demandas por una mayor descentralización del Estado se manifiestan cada vez con mayor fuerza, sobre la base del convencimiento de que la descentralización constituye una condición fundamental y necesaria para lograr la conso1

Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Ministerio del Interior; Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo; Serie Descentralización; 1993.

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DESARROLLO

REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS

REGIONALES

lidación de nuestro régimen democrático y para dar un nuevo impulso al crecimiento económico y social en toda la extensión del territorio nacional. En esta perspectiva se coloca el Presidente Lagos cuando plantea: "La concentración económica, por una parte, y el centralismo político administrativo, por otra, ahogan nuestro desarrollo e impiden echar raíces más profundas a nuestra democracia. Para crecer con igualdad debemos otorgar más poder a la ciudadanía de modo que participe más activamente en las decisiones que le atañen en su barrio, en su comunidad, en su región, con un estilo de gobierno más cercano a la gente y con una política más comprometida con una distribución equitativa de los recursos". 2 Este principio de equidad y justicia social es el que hace necesarias y urgentes las reformas destinadas a lograr un nuevo orden institucional más descentralizado y moderno. En síntesis, lo imperioso de la descentralización está asociado a cuatro imperativos programáticos fundamentales: la profundización de la democracia, la igualdad de oportunidades, el desarrollo cultural y social y la capacidad de respuesta ante el proceso de globalización. Profundización

democrática

El proceso de descentralización del Estado chileno se inscribe en el contexto de una tendencia mayor de profundización del régimen democrático, que se desarrolla en el país desde la instauración de la nueva democracia en 1990. En este proceso es posible identificar fases de transición y consolidación democrática, que constituyen el contexto político-institucional en el que se desarrolla paralelamente el proceso de descentralización del Estado. En esta perspectiva, la dictación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional constituye la instauración de la fase de "transición regional", que en síntesis constituye efectivamente una etapa de tránsito entre un tipo de Estado unitario centralizado hacia otro de carácter unitario, pero descentralizado 3 . En el plano de la descentralización de la estructura estatal falta dar los pasos necesarios que permitan fijar en el horizonte el fin del proceso, al menos en lo que respecta a la consolidación de estructuras institucionales regionales totalmente descentralizadas.

2 3

Ricardo Lagos Escobar, Programa de Gobierno 2000 - 2006. El avance en la década de los 90 en materia de descentralización y su caracterización como una fase de transición hacia un Estado descentralizado, no implica desconocer la presencia de incertidumbres e inconsistencias en el proceso, que entendemos propias de una etapa de construcción institucional.

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DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

Igualdad de oportunidades Un segundo imperativo político y social para avanzar en el proceso de descentralización es el que se refiere a la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del país, sin importar el lugar geográfico en que ellos residen, disminuyendo al mínimo las disparidades entre personas y entre regiones. Esto supone promover: la igualdad de oportunidades de crecimiento y bienestar social, igualdad de oportunidades de inserción productiva y laboral, posibilidades de acceso al conocimiento científico técnico, equitativa accesibilidad a la red de protección social y a los servicios en general. Desarrollo social y cultural La descentralización significa acrecentar la capacidad de los ciudadanos de intervenir en los asuntos regionales. Esta capacidad se desarrolla en el ejercicio mismo de la toma de decisiones, en la acumulación de experiencias y en el desarrollo de los vínculos de confianza y cooperación entre todos los actores sociales. Estamos pues ante un ineludible proceso de maduración social en materia de cultura cívica, el cual debe ir de la mano con la descentralización del país y el fortalecimiento de la institucionalidad regional. Lo anterior, por cuanto la descentralización no sólo implica una redistribución del poder entre los niveles nacional, regional y local de la administración pública, sino un traspaso real de la capacidad de decisión a los ciudadanos y a las redes de organización de la sociedad civil, como soportes fundamentales del sistema democrático. Entendida así, la consolidación de formas descentralizadas de gestión, permite establecer relaciones de colaboración y respeto mutuo entre el Estado y los ciudadanos, otorgando legitimidad y trascendencia a las políticas públicas y las decisiones que de ellas se deriven. Capacidad de respuesta ante la globalización Frente a la internalización de los mercados, al surgimiento de una cultura global, a la transmisión de información en tiempo real y a la particular inserción de nuestro país en el sistema de naciones, se requiere potenciar las competencias de los espacios regional y local para que compitan con posibilidades de éxito en este dinámico entorno. La promoción del desarrollo equitativo del territorio, tiene que hacerse entonces intentando conectar al ciudadano, su barrio, su ciudad, comuna y región, con un universo de oportunidades de crecimiento que hoy están dadas por la cada vez mayor integración entre las naciones, sus economías y sus culturas.

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DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE

DE

UNA

DECADA

DE

GOBIERNOS

REGIONALES

En el contexto de la globalización es precisamente el rescate y fortalecimiento de las culturas locales y el descubrimiento de las "vocaciones" estratégicas subnacionales, lo que puede garantizar una respuesta adecuada a los cambios y una persistente competitividad de estos territorios. Es esta la tendencia que se observa en los países desarrollados, en los que incluso las relaciones región-región están prevaleciendo a las tradicionales relaciones de todo orden entre las naciones.

2 . - EL CENTRALISMO CHILENO, UNA TENDENCIA DE LARGA DURACIÓN

La matriz centralista del Estado chileno constituye una característica histórica vinculada, en un principio, a la influencia colonial española y que se traspasa prácticamente como un componente esencial del modelo de administración estatal, que incluso en el enfoque histórico de Mario Góngora dará forma al surgimiento de la nacionalidad chilena. Esto es lo que Braudel podría identificar como una tendencia de larga duración, es decir, un influjo cultural que subsiste a los cambios sociales en un período de tiempo prolongado. Por estas razones el registro de experiencias o acciones regionalistas no es comparable con el peso de la tradición centralista, no obstante el germen de las propuestas descentralizadoras empieza a manifestarse timidamentante, como se describe a continuación, en la primera mitad del siglo XIX, hasta convertirse en una especie de "contra-tendencia", que hoy día ha logrado imponerse y asociarse con procesos tales como los de "profundización de la democracia" o "modernización del Estado". Los primeros antecedentes regionalistas adquirieron forma legal en las leyes federales de 1826 y en la Constitución liberal de 1828. Sin embargo, el legado centralista se reafirmará con la puesta en vigencia de la Constitución de 1 833, que consagra definitivamente al Presidente de la República como la figura clave de la administración estatal. Pese a esta situación, la segunda mitad del siglo XIX no estuvo exenta de nuevos intentos descentralizadores, tal como ocurrió con los movimientos regionalistas bajo el gobierno de Don Manuel M o n t t y las iniciativas del Presidente Balmaceda que se materializan en la Ley de la Comuna Autónoma. La Constitución de 1925 reafirmará el carácter unitario del Estado chileno y la relevancia de la figura del Presidente de la República, por lo que habrá que esperar hasta la década de los sesenta, específicamente la campaña presidencial de 1964, para encontrar antecedentes sobre programas conducentes al desarrollo regional y a la descentralización. Esta iniciativa se formalizó con la creación de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) en 1967. En las décadas de los setenta y los ochenta, con una lógica eminentemente geopolítica, se avanza en materia de desconcentración admi-

1 4

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

nistrativa con el propósito de lograr un manejo más eficiente del territorio nacional, prescindiendo de cualquier iniciativa relacionada con una distribución más equitativa del poder político en el país. Este enfoque, así como la institucionalidad creada con ese propósito, prevalecen en parte hasta hoy, no obstante el importante cambio de perspectiva que implican los cambios constitucionales ocurridos a inicios de los años noventa. Así, la reforma al Capítulo XIII de la Constitución Política de la República, la promulgación en 1993 de la Ley Orgánica Constitucional de Administración y Gobierno Regional y la instalación de los Gobiernos Regionales en 1994, son momentos extraordinariamente importantes en el camino hacia una nueva forma de entender e impulsar la descentralización del país. Grandes logros se han alcanzado desde entonces en la consolidación de nuevas formas de gestión del desarrollo regional. Sin embargo, también se reconocen debilidades y limitaciones, la mayoría de las cuales tiene su origen en la moderación con que se han enfrentado los desafíos político-institucionales y la propensión a circunscribir la autonomía regional a un problema de competencias administrativas y disponibilidad de recursos financieros. En otros ámbitos, el proceso de descentralización también se ha visto frenado por indefiniciones políticas, que afectan al conjunto de actores públicos y privados, que coartan las iniciativas destinadas a ceder espacios de poder a los Gobiernos Regionales. En su expresión pública cotidiana, las propuestas relativas a la descentralización suelen circunscribirse a distribuir competencias, reubicar determinados servicios públicos e incrementar los recursos de decisión regional. Estas contradicciones no son menores, puesto que significan postergar soluciones de fondo para avanzar hacia una verdadera descentralización, cuya principal motivación no es sólo la administración del territorio nacional, sino la profundización de la democracia, el desarrollo de las identidades regionales y la posibilidad cierta de que las regiones puedan tomar la iniciativa y llevar a la práctica sus propias estrategias de desarrollo económico, social y cultural. En el nuevo contexto, signado por la voluntad política de restaurar la democracia, la citada Ley encuentra su principal fundamento en la tesis "descentralización igual democracia", lo que implica superar la lógica que ponía acento sólo en los aspectos administrativos del proceso. En contraposición con el enfoque heredado, se busca acercar las decisiones a los ciudadanos, fortalecer las capacidades regionales para impulsar el desarrollo social e impulsar la participación ciudadana en la solución de los problemas que les afectan.

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DESARROLLO

3.-

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DE

UNA

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GOBIERNOS

REGIONALES

LA EXPERIENCIA DE UNA DÉCADA

¿Qué ha sucedido en el territorio nacional en la última década? Algunos de los indicadores y variables disponibles permiten visualizar las principales tendencias evolutivas; entre ellas: la población, el Producto Interno Bruto regional izado, las cifras de la pobreza y la inversión pública en regiones. v La distribución de la población en el territorio En el año 2002 la población total del país alcanza a los 15.116.435 habitantes, de los cuales 13.090.113, es decir el 86,6 %, vive en localidades urbanas. Hace 50 años este porcentaje era de un 56 % y a principios del siglo XX de sólo un 33%. Hacia el 2010, la población urbana del país habrá crecido en algo más de 1.700.000 de habitantes, representando a esa fecha el 89,3 % de la población total. El área central del País (formada por la regiones Metropolitana, de Valparaíso y del Libertador Bernardo O'Higgins), concentra un 55,5% de la población total en el año 2002 y un 59,9% de la población urbana nacional. En el 2010, de no ocurrir cambios significativos en las tendencias históricas, el área central mencionada reunirá el 56,0% de la población total y, por el crecimiento acelerado de otras ciudades, habrá disminuido levemente el porcentaje de población urbana de un 59,9% a un 59,3%, respecto a la población urbana nacional. En el resto del país, las regiones que experimentaron los mayores aumentos de población en el período intercensal 1992-2002 sonTarapacá (26,2%), Antofagasta (20,3%) y Coquimbo (19,6%), por encima del promedio nacional (13,2%). Con un crecimiento cercano a este promedio nacional, aparecen las regiones de Los Lagos y Aysén. A la inversa, las de menor incremento demográfico son la región de Magallanes (5,3%), la del Bio-Bio (7,3%) y la del Maule (8,6%). Estas diferencias en el crecimiento demográfico han producido algunos cambios en la distribución de la población en el territorio, que pueden apreciarse en el siguiente Gráfico. No es posible hablar aún de tendencias permanentes, pero si es posible sostener que en el país se aprecia un incipiente proceso de crecimiento demográfico en torno a un reducido grupo de ciudades emergentes de tamaño medio.

1 6

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL

GRAFICO 1 DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL POR REGIONES. 1992 Y 2002 (en % )

g

II III IV

H

2,8 2,5 3,3 3,1

1,7 y 1,7 4,0 3,8

• 40,1 f39,4

R.M. I 5,2 5,2

VI VII VIII IX X XI

I 0,6

XII

US

| 0,6

Censo 1 9 9 2 •

Censo 2 0 0 2

Fuente: Resultados generales. Censo de Población y Vivienda Chile 1992. INE Resultados definitivos. Censo de Población y Vivienda 2002 Chile. INE. (Santiago, 2003, Página W e b del INE)

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DECADA

DE G O B I E R N O S

REGIONALES

GRAFICO 2 P O B L A C I Ó N DE 15 Y M Á S A Ñ O S O C U P A D A POR R A M A DE A C T I V I D A D S E G Ú N REGIÓN. 1992 y 2002

vi

60,0

vn vni ix

XI

Xlí RM

11992 Agropecuario I

11992 Pesca

1992 Minería

- 2 0 0 2 Agropecuario -

- 2 0 0 2 Pesca

2002 Minería

60,0

T

50,0

50,0 40,0

40,0

-

30,0

-

30,0

20,0

-

20,0

10,0

10,0

0,0 4-fc-lffc-í+e i

n

c

i

0,0 iv

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viviivmix

x

XIXHRM

• 1992 Industria

• 1992 Construcción

~ ó r ~ 2002 Industria

2002 Construcción

50,0

T

50,0

40,0

40,0

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- 30,0

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20,0

10,0

- 10,0

i

0,0 áJLu I

ii

m iv

v

v i vn V M ix

] 1992 Hectr., gas, agua 2002,0 Electr., gas, agua

x

0,0

xi xn RM

11992 Transporte, comunic. 2002,0 Transporte, comunic.

18

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

GRAFICO 3 P O B L A C I Ó N DE 15 Y MÁS A Ñ O S OCUPADA POR RAMA DE A C T I V I D A D SEGÚN REGIÓN. 1992 y 2 0 0 2

1992 C o m e r c i o 2002 C o m e r c i o

1992 Hoteles, r e s t a ú r a l e s ' —•—2002 Hoteles, r e s t a ú r a l e s

" • 1992 Serv.

financieros

—-2002 Serv. Financieros

Fuente: Resultados generales. Censo de Población y Vivienda Chile 1992. INE Resultados definitivos. Censo de Población y Vivienda 2002. INE. (Santiago, 2 0 0 3 , Página W e b del INE)

La evolución del Producto Interno Bruto por sectores y regiones En el período 1992 - 2002, el Producto Interno Bruto del país, calculado por el Banco Central a precios constantes, experimentó un aumento promedio anual del 5%, lo que representa una tasa promedio anual del 3,8% del PIB per cápita, equivalente a un aumento del ingreso per cápita del 46% durante ese período. En las páginas siguientes se presenta un breve análisis de la evolución del PIB, la inversión pública y la pobreza, en base a información relevante del período 1990 - 2000, para el cual están disponibles las estadísticas correspondientes. En lo que se refiere al PIB, para un análisis de lo ocurrido en regiones, sólo se cuenta con información regionalizada hasta 1998, para el conjunto de los sectores económicos, y hasta 1997 para los sectores específicos. Así, entre 1990 y 1998, el PIB nacional creció a una tasa promedio anual de 7,5 % y la evolución por cada región y total país es la que se muestra en el siguiente gráfico:

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DE

UNA

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REGIONALES

GRÁFICO 4 E V O L U C I Ó N DEL PIB TOTAL Y POR R E G I Ó N . TASAS DE V A R I A C I Ó N P R O M E D I O : 1 9 9 0 - 1 9 9 8

- • — PIB jrom. 1990-1998

Fuente: División Regional, MIDEPLAN. Elaborado a partir de información del Banco Central.

Como se observa en el período 1990-1998 mencionado, las regiones con mayor dinamismo fueron las de Atacama (11,4%), de Antofagasta (9,5%), y de Tarapacá (7,8%). Mientras que las de menor dinamismo fueron las de Magallanes, del Bio-Bio, del Libertador Bernardo 0"Higgins y Valparaíso. La Región Metropolitana creció con una tasa similar promedio nacional (7,6). A nivel nacional, los sectores económicos de mayor crecimiento fueron la pesca, transporte y comunicaciones, comercio y actividades de restaurantes y hoteles y los servicios financieros, con tasas de crecimiento en el rango 9,3% y 7,7%. El sector de menor dinamismo fue el agropecuario (2,8%). El comportamiento de estos sectores en las regiones muestra que la pesca se ha desarrollado con mayor dinamismo en la zona sur, que exhibe las tasas más altas: la de Aysén con el 20,2% y la de Los Lagos con una tasa promedio anual del 17,7%, mientras que en el norte destaca Coquimbo con el 1 6%. Sin embargo, desde el punto de vista del empleo, el sector pesquero es poco significativo, se concentra en las regiones de Los Lagos, con el 40% de la ocupación total del sector, y en la de Bio-Bio (23,3%), pero en ellas sólo trabaja el 8,1 % y el 3% de la fuerza de trabajo ocupada, respectivamente. El sector de transporte y comunicaciones exhibe tasas de crecimiento más homogéneas entre regiones, destacando la región de la Araucanía con un promedio anual del 13,6%. No obstante, desde el punto de vista

2 0

DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

del empleo, muestra una alta concentración en las regiones Metropolitana (38,9%), la de Valparaíso (12,1%) y la de Bio-Bio (11,5%). También este sector es poco significativo en la generación de empleo a nivel del país y de cada región. En el sector comercio y de actividades relacionadas con el turismo (restaurantes hoteles), las tasas más altas de crecimiento se observan en las regiones de Atacama (10,1%), de Tarapacá (9,8%) y alrededor del 9% en las regiones Metropolitana y del Maule. Este sector es significativo en la ocupación de la fuerza de trabajo, con alrededor del 20% al 25% del empleo en las diferentes regiones. Los servicios financieros 4 , presentan su mayor dinamismo en las regiones de Coquimbo, Atacama, Antofagasta y Aysen. También se expandieron por sobre el promedio nacional en Bio-Bio, La Araucanía y Los Lagos. Las actividades de la construcción, con una tasa promedio país similar a la del conjunto de la economía, muestra el mayor crecimiento en la región de Tarapacá (16%). También exhibe altas tasas en Coquimbo y La Araucanía (9,8% y 9,6% respectivamente) y en Valparaíso (8,4%) y la Región Metropolitana (7,6%). Contrastan las regiones del Libertador Gral. Bernardo O'Higgins (1,7%) y de Magallanes (2,7%). Desde el punto de vista ocupacional, este sector tiene una importancia relativa, con una alta concentración del empleo en las regiones Metropolitana (41,9%), del Bio-Bio (11,4%) y de Valparaíso (10,4%). En relación con los sectores económicos con las menores tasas de crecimiento promedio en el período considerado, el agropecuario con una tasa del 2,8%, afecta en especial a la zona sur, desde la región del Bio-Bio donde muestra una caída significativa del (-7,3%), hasta la de Aysen, que concentran alrededor del 40% de la población ocupada por el sector y en las cuales también es significativo como fuente de trabajo, ocupando entre el 10,6% y el 20,4% de los trabajadores. En el norte, con la excepción de Antofagasta, y centro del país se observan las regiones con tasas de crecimiento superiores al promedio: la de Atacama y de Coquimbo, y la del Maule y del Libertador Gral. Bernardo 0"Higgins. Si al panorama general descrito se agregan las expectativas de crecimiento de las exportaciones industriales de diverso tipo, que en la próxima década podrían ser mayores que las mineras, nuevamente se manifiesta un escenario urbano industrial favorable a aquellas regiones donde en los últimos años han incrementado las exportaciones no mineras.5 Lo anterior, sin desconocer que la Región Metropolitana seguirá siendo quien concentre la mayor parte de las actividades económicas. 4 E

Incluye: servicios financieros, seguros, arriendos de inmuebles y servicios prestados a empresas. "Las Regiones de Chile hacia una Nueva fase de múdelo exportador". Documento de trabajo. MIDEPLAN; 20G3

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La disminución de la pobreza La acción conjunta de las políticas social, económica y de descentralización han posibilitado avanzar en la superación de los problemas más críticos de la comunidad nacional, como es el que representa la pobreza que afecta a una parte significativa de sus hogares, y además, mejorar la calidad de vida de la población y ampliar su acceso a la educación, la salud, la vivienda y a programas de protección social. Uno de los indicadores que permite apreciar estos avances se refiere a la evolución experimentada por la pobreza en las diferentes regiones durante la década, lo que se muestra en el gráfico siguiente:

GRÁFICO 5 E V O L U C I Ó N DE LA I N C I D E N C I A DE LA POBREZA POR REGIONES.1990-2000. (En % )

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

• Lidig. • Pob. No Ind.

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DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

|3,6

7,3

32,7

20

40 60 • Ihdig. • Poli No Ind.

80

100

Fuente: MIDEPLA N, Encuestas CASEN 1990 Y 2000

Como se observa en el Gráfico 5, el avance en la superación de la pobreza presenta diferencias en la velocidad del proceso, por lo cual, si bien todas las regiones disminuyeron la proporción de población pobre, algunas mejoraron su posición relativa respecto a las demás regiones, mientras otras se estancaron o bajaron. Es así como de las tres regiones con mayor tasa de crecimiento del PIB, Atacama, Antofagasta y Tarapacá, sólo en el caso de Antofagasta se observa un mejoramiento pasando del sexto al segundo lugar (disminuyó la pobreza del 34,2% al 13,9% de su población entre 1990 y 2000), mientras que las otras dos descendieron, Tarapacá desde el primer lugar al séptimo y Atacama del quinto al octavo. Entre las regiones con las tasas más bajas de crecimiento del PIB entre 1990-2000, destaca Magallanes (1,7%), donde sólo el sector de manufacturas mostró un mayor dinamismo que el promedio del país y la pesca tuvo crecimiento inferior al promedio. De ellos, sólo la pesca aumentó su importancia relativa en el mercado laboral. Sin embargo, es la región que en el año 2000 tiene la menor proporción de pobres del país, pasando del segundo al primer lugar. En la región del Bio-Bio, la más pobre del país en el año 1990 y con sólo un 3,9% de crecimiento del PIB promedio en la década, sólo el sector de servicios financieros creció más que el respectivo promedio

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nacional, pero disminuyó su importancia relativa como fuente laboral. En este mercado creció la ocupación en la construcción, el comercio y turismo y disminuyó en los sectores agropecuarios, minería y manufactura, estos últimos bajaron del 40,5% al 26,5% en la ocupación de la fuerza de trabajo. Sin embargo, la población pobre disminuyó del 48,2% al 27,1 %, lo que significó un pequeño avance, desde el último al penúltimo lugar. En relación con la pobreza, Valparaíso, pese a su escaso dinamismo económico (el PIB aumentó a una tasa promedio del 4,8%) mejoró del décimo lugar, con un 43% de pobreza en 1990, al quinto lugar con un 19,2% en el 2000. Los sectores más dinámicos fueron construcción y servicios financieros, pero los que aumentaron su importancia en el mercado laboral fueron el comercio y actividades de turismo. Por el contrario, la Araucanía pasó a ser la región con mayor intensidad de pobreza del país, descendiendo del undécimo lugar con el 45,1 % al último con el 32,7%. Con un crecimiento promedio del PIB del 6,2%, y alto dinamismo en los sectores de transporte y comunicaciones, manufacturas, construcción, minería y servicios financieros, aún cuando ellos en su conjunto no ocupan más de la cuarta parte de su fuerza de trabajo. El incremento de la Inversión Pública de decisión regional Las políticas de descentralización implementadas en los años '90, establecieron nuevos instrumentos de gestión para los gobiernos regionales en relación con el diseño de estrategias de desarrollo, el traspaso de recursos para financiar programas sectoriales y proyectos de inversión. Estos se refieren a metodologías de formulación de Estrategias Regionales de Desarrollo y Planes Comunales de Desarrollo, Planes Intercomunales, Planes Sectoriales, además de mecanismos para asignar recursos presupuestarios sectoriales (ISAR), y financiar proyectos de inversión: IRAL, Convenios de Programación y Convenios Marco. Durante la década todas las regiones han utilizado estos instrumentos, con notorios avances en la efectividad de su gestión. Ellos han permitido acrecentar y mejorar el uso de recursos para el logro de los objetivos de desarrollo de las regiones y comunas, pero lo más importante, en su ejecución han facilitado la ampliación de los espacios de participación de las comunidades regionales y locales. Al respecto, es interesante destacar el importante crecimiento de la inversión pública efectiva regionalizada, que en el período 1990-2000 experimentó un incremento del 160%. Su distribución en las diferentes regiones se aprecia en el gráfico siguiente. Además del importante aumento de la inversión, se aprecia una redistribución de estos recursos, desfavorable a las regiones de la zona

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DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

central, de Valparaíso, Metropolitana y del Libertador Bernardo O'Higgins, que en 1990 recibieron en conjunto un 51 % de la inversión pública efectiva, proporción que en el año 2000 se redujo al 35%.

GRÁFICO 6 INVERSIÓN PÚBLICA EFECTIVA E INVERSIÓN DE DECIS I Ó N REGIONAL. 1 9 9 0 Y 2000. (Mili. $ Dic. 2000) IPE 300.000 250.000

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• Inversión P. E. T. 1990 • Inversión P. E. T. 2 0 0 0 35,0 -i 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

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—•— Inversión P.E. T. 1990

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Inversión P. E. T. 2000

Fuente: D i v i s i ó n de P l a n i f i c a c i ó n Regional, M I D E P L A N . Serie R e g i o n a l i z a d a de la Inversión Pública Efectiva 1 9 9 0 - 2 0 0 0 .

Santiago, j u n i o de 2 0 0 1 .

A través de las variables e indicadores analizados es posible percibir, en el transcurso de la década, un importante crecimiento económico y una mejoría notable en las condiciones de vida de la población. En forma concurrente, las políticas públicas y el esfuerzo de todos los chilenos han permitido avanzar en forma sostenida en la senda del progreso, no obstante las numerosas dificultades que el país ha debido enfrentar en los últimos años de este período.

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Los esfuerzos por combatir la pobreza, avanzar en la equidad social y territorial aumentando sustancialmente los recursos destinados a la política social e impulsar el crecimiento de las principales actividades productivas, han dado buenos resultados globales. No obstante estos esfuerzos, aún están presentes importantes inequidades entre sectores sociales y regiones en la distribución de los beneficios y oportunidades generados por el crecimiento económico. Desde una perspectiva económica, sus efectos en las regiones del país son de diferente naturaleza y magnitud, especialmente en lo que se refiere al mayor o menor dinamismo de las actividades productivas. En efecto, como se advierte en el documento "Bases para una Política Nacional de Desarrollo Regional" 6 : "en algunas de ellas los efectos dinamizadores han generado importantes oportunidades de crecimiento económico por la ampliación de los mercados para los productos locales, innovación tecnológica, incorporación de nuevos insumos a los procesos productivos, mayor disponibilidad de recursos financieros y aumento de los bienes de capital. En otras, en cambio, se producen situaciones negativas por las dificultades para insertarse en el nuevo modelo, mantenerse al día en los cambios tecnológicos y enfrentar la competencia mundial." En general, puede apreciarse que las tendencias concentradoras históricas se han mantenido, aunque con pequeños cambios interesantes de analizar y que se reflejan en la distribución de la población en el territorio, en los cambios en la estructura de la población ocupada por sectores de actividad, en las diferencias en la evolución del PIB y de las actividades más dinámicas de la economía entre regiones, y no menos importante, la intensidad de la pobreza. Los esfuerzos orientados a superar estas condiciones históricas han utilizado, entre otros, diversos instrumentos destinados a mejorar la gestión de los gobiernos regionales en el uso de sus recursos, aumentado su capacidad de decisión para orientar e impulsar su proceso de desarrollo, apoyados por un aumento en la disponibilidad definanciamiento de la inversión destinada a sus programas sociales y económicos. Una consideración final, se relaciona con el ritmo de convergencia entre las regiones del país, que mide la disminución de las brechas de equidad. U n estudio realizado sobre la base de la evolución del PIB regional per cápita 7 , muestra que se ha producido convergencia entre las regiones en el largo plazo, entre 1960-1998, aún cuando se observa una tendencia decreciente en este proceso en los años '90.

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MIDEPLAN, 2001 MIDEPLAN, División Regional Convergencia-divergencia regional en Chile: posibles causas y efectos. Santiago de Chile, Julio de 2002. pag. 67, Cuadro 9

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4 . - HACIA UNA NUEVA FASE EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL

Los avances logrados en esta década son, sin duda, notables. Sin embargo, aún se aprecian múltiples debilidades e insuficiencias, muchas de ellas imputables a las indefiniciones políticas respecto al proceso de descentralización, sus alcances reales y el curso a seguir en el futuro para lograr una institucionalizad moderna, eficaz y cada vez más democrática. En lo fundamental, observando la evolución histórica reciente del proceso de descentralización, es posible distinguir al menos tres fases principales: - una primera de corte administrativo, desde mediados de los 60 hasta el principio de la década de los 90, caracterizada por la conformación administrativa de las regiones y la desconcentración del aparato público; - una segunda de carácter político, desde principios de los 90 hasta la actualidad, en que se produce la democratización de los municipios y se crean los Gobiernos Regionales con un Consejo Regional de representación ciudadana; y - una tercera fase, ya iniciada, en que se persigue la cristalización de un modelo de organización del Estado con instituciones descentralizadas en lo político, en lo administrativo y en lo financiero, así como la consolidación de una sociedad capaz de desarrollar una verdadera cultura regional. Realizando una lectura global del proceso es posible concluir que en gran medida, los objetivos subyacentes a la dictación de la Ley de Gobierno y Administración Regional, se han alcanzado. Hoy en nuestro país hay de hecho un proceso de descentralización en marcha y con avances significativos, que permiten afirmar que a través de esta vía se ha profundizado el régimen democrático. Asimismo, con el proceso descentralizador se ha modernizado el Estado y se ha puesto a la institucionalidad pública en sintonía con las demandas de la ciudadanía en esta materia. Se ha acercado a la gente las instancias de toma de decisiones, garantizándose una mayor proximidad al escenario real en el que es necesario abordar las problemáticas ciudadanas. Es posible que los mayores desafíos estén entonces en la capacidad de respuesta de este modelo institucional, a la demanda de mayor equidad socio-económica territorial. Si bien se ha cumplido en una década con multiplicar el desarrollo económico del país, reduciendo sustantivamente el porcentaje de población en condición de pobreza, persisten regiones con una menor dinámica económica, que no han acortado la brecha que las separa de otras regiones con estándares promedio más elevados.

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En las actuales circunstancias, entre los expertos y estudiosos del tema existe gran coincidencia en cuanto a la necesidad de anticipar un esquema referencial de la organización que se postula para el aparato del Estado en su conjunto, con especial detalle en lo que se refiere al grado de autonomía que tendrán las regiones. La construcción de este esquema o imagen referencial de un modelo de Estado descentralizado permitiría sincerar visiones de futuro, elaborar la matriz política e institucional que permita avanzar en los aspectos sustantivos de la descentralización, y, por último, facilitar la incorporación de todos los actores, públicos y privados, relevantes para llevar a buen término este proceso. De la misma forma, hay cierto consenso en términos de que es necesario avanzar en el proceso descentralización con una perspectiva • sistémica, que se proyecte con reformas en torno a cuatro ejes: de la ; reforma política, administrativa, financiera y cultural. 4.1 Características del modelo explícito de Estado U n i t a r i o Descentralizado La imagen o esquema referencial final del modelo de Estado desI centralizado que se postula, implica conjugar variables políticas e institucionales, pero también variables sociales, económicas y culturales. Tal como ha ocurrido en experiencias de otras naciones relativas a este tipo de procesos, este esquema referencial final debe permitir la definición de estrategias de cambio y criterios de convergencia que garanticen que los esfuerzos descentralizadores sean parte de una construcción racional y no azarosa de la institucionalidad. En definitiva, se requiere hacer explícito el modelo de organización que se quiere construir, de manera que la convocatoria a trabajar en esta perspectiva, ; tanto a las instituciones públicas como privadas y a la ciudadanía, sea ; suficientemente clara y consensuada. En lo fundamental, un modelo de Estado Unitario Descentralizado presupone la coexistencia, evolución armónica y coordinación eficaz entre una administración nacional y diversas administraciones regionales. La primera progresivamente desconcentrada y las regionales J auténticamente descentralizadas. Según lo establecido por la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado en su Artículo 5 "los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad en la acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones". Desde el punto de vista práctico esta coordinación y unidad en la acción entre la administración nacional desconcentrada y las administraciones regionales, se refiere a la definición clara de atribuciones y funciones entre ambos niveles y al interior de ellos y, desde un punto operativo, a la coherencia que debe existir entre los principales

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instrumentos de planificación y gestión pública: la Política Nacional de Desarrollo, los Planes Sectoriales, las Estrategias Regionales, los Convenios de Programación entre sectores y regiones, el Presupuesto de la Nación, los deseables Presupuestos Regionales y los acuerdos políticotécnicos globales conocidos como Convenios Marco de Programación entre el Gobierno nacional y los Gobiernos Regionales. En cuanto a la organización interna de los Gobiernos Regionales, en sustitución de las dos Divisiones que actualmente conforman la base administrativa del Gobierno Regional, parece recomendable crear Secretarías Regionales dependientes del Ejecutivo Regional, destinadas al Fomento Productivo, Ordenamiento Territorial e Infraestructura, Desarrollo Social, Educación y Cultura, Salud y Medio Ambiente. Dentro de este marco conceptual y estructura organizativa, cada Gobierno Regional podrá hacer las modificaciones funcionales que se estimen necesarias, atendiendo a las características propias de la Región. (Por ejemplo: presencia relevante de un determinado sector de actividad económica como la minería en el norte, o el sector forestal en el sur). La modificación de la institucionalidad política regional supone además, como contrapartida al rediseño de los Gobiernos Regionales, el ajuste de las instituciones del Gobierno Central relacionadas directamente con el proceso de descentralización y la promoción del desarrollo regional. En este sentido, consideramos que el desarrollo de las regiones y la conducción del proceso descentralizador, requieren de una instancia nacional promotora de las reformas pertinentes. No sería, por lo tanto, disfuncional a estos objetivos concentrar la coordinación del proceso nacional de descentralización, junto a las competencias de orientación del desarrollo económico y social regional, ordenamiento territorial y administración del sistema nacional de inversiones. Como situación de excepción y con visión de país, debiera abordarse la problemática de la Región Metropolitana, no sólo en la búsqueda de soluciones alternativas a las dificultades de gestión de la ciudad de Santiago, sino también considerando a este problema como una de las piedras de tope para el avance del proceso de descentralización del país en su conjunto. Sin perjuicio de las acciones específicas, que más adelante se exponen como parte de la estrategia para el cambio que se sugiere, el modelo referencial final de Estado U n i t a r i o Descentralizado debe ser consensuado teniendo como marco de referencia las siguientes condiciones o requisitos: Garantizar autoridades

la legitimidad

democrática

en la gestación de las

Como es sabido, la designación de las autoridades regionales se da hoy día a través de dos vías: en el caso del Intendente se trata de un

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mecanismo de designación directa por el Presidente de la República, mientras que en el caso del Consejo Regional, cada Consejero es electo por los Concejales municipales de cada provincia del país, sobre la base de candidaturas propuestas por los partidos políticos. Esto significa que ninguno de los dos órganos que componen el Gobierno Regional, es elegido por votación universal directa de la ciudadanía regional, mecanismo que, desde nuestro punto de vista, constituye la máxima expresión de legimitidad democrática y, como tal, un criterio importante para medir el avance de la descentralización política. Por otra parte, el Intendente es hoy día el órgano más poderoso del Gobierno Regional, ya que en él confluyen tres competencias de gobierno sustantivas: i) Es el representante del Presidente de la República en la Región y en función de esto es la máxima autoridad regional responsable de la coordinación del aparato desconcentrado y descentralizado del Estado, y tiene a su cargo el desempeño de la función de gobierno interior; i i) Es el Ejecutivo del Gobierno Regional, por lo que le corresponde gestionar el presupuesto de este organismo; iii) Es el Presidente del Consejo Regional, cargo desde donde puede incidir decisivamente en la conformación y desarrollo de la agenda de este organismo. En síntesis el Intendente acumula una serie de competencias y funciones que, por una parte, dificultan el ejercicio eficaz de cada una de ellas, y, por otra, limitan la naturaleza descentralizada del órgano Gobierno Regional, por lo que la tendencia en relación con este órgano debiera ser a delimitar con mayor claridad el rol de la máxima autoridad regional. Promover una creciente autonomía en las decisiones regionales Hoy en día, la multiplicidad de canales por los cuales llegan recursos a las regiones hace muy d i f í c i l a las autoridades regionales su direccionamiento estratégico y la gestión misma del desarrollo regional. Los procedimientos de asignación de recursos a las regiones, vía FNDR principal instrumento de financiamiento para el desarrollo de las regiones y, más recientemente, vía inversiones sectoriales de asignación regional y convenios de programación, han significado un importante avance respecto a la situación prevaleciente hace 30 años. Los objetivos para los que fue creado el FNDR -compensación territorial y financiamiento de infraestructura social y productiva- no están siendo alcanzados cabalmente, se ha desdibujado su efecto compensatorio y se reclama escasa autonomía regional en la asignación de los recursos disponibles. El proceso de d e s c e n t r a l i z a c i ó n pasa necesariamente por el reforzamiento de la capacidad regional de decisión y gestión estratégi-

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cas, debiendo estar sustentada en un marco presupuestario conocido y estable, ingresos regionales regulares y mecanismos eficaces de coordinación entre los niveles nacional, regional y comunal. La Región debe tener plena autonomía en la asignación, administración y operación de los ingresos que constituyen el Presupuesto Regional, percibidos ya sea por recaudación propia, coparticipación en impuestos de carácter nacional o transferencias recibidas desde el estado central. En una perspectiva estratégica y de largo plazo, los Gobiernos Regionales deberán disponer de recursos propios para financiar su gasto corriente y sus inversiones. En ello reside la auténtica y definitiva autonomía regional que postula el Programa de Gobierno para ser materializada en esta década. En particular, será necesario superar deficiencias como las señaladas y configurar presupuestos regionales autónomos. Dichos presupuestos regionales, deberán incluir no sólo recursos para inversión en obra pública, sino la totalidad del gasto, incluidos los programas de fomento productivo y de apoyo al desarrollo social. Estar dotado de competencias reales Como proceso de transferencia del poder a las distintas instancias territoriales, la descentralización no garantiza por sí sola el objetivo último de elevar el nivel de vida de las personas en esos territorios. Para mejorar las prestaciones del Estado y cautelar que los derechos de los ciudadanos sean atendidos por la instancia que corresponda, deben aplicarse -al interior del Estado- el principio político de la subsidiariedad, ligado al principio ético de la solidaridad: o La subsidiariedad, en el sentido de que el nivel central de Gobierno sólo interviene cuando las decisiones rebasan las competencias y posibilidades de actuación de los Gobiernos Regionales. Igualmente aplica, en lo que se refiere a las decisiones regionales respecto de las comunales. o La solidaridad, en cuanto a que el nivel central de Gobierno retiene las competencias necesarias para asegurar el funcionamiento eficiente del sistema nacional de regiones y aplicar las políticas compensatorias de apoyo a las regiones con menores posibilidades de desarrollo autónomo. El Gobierno Regional se rige, en tal caso, por idéntico principio respecto a las comunas que integran la Región. Disponer de atribuciones regional

claras para la gestión del desarrollo

El desarrollo regional es un proceso que se materializa en el mediano y largo plazo, en base a un juego dialéctico permanente de conflictos y alianzas entre actores sociales reales. Una visión de futuro social-

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mente consensuada y adecuadamente difundida, permite elevar el grado de certeza respecto a la viabilidad y trascendencia de las acciones que comprometa ta autoridad regional. En la planificación y conducción estratégica del desarrollo regional, se requiere de una adecuada comprensión e interpretación de los intereses que manifiestan los actores sociales y como estos se expresan y resuelven en un horizonte de largo plazo. Desde una perspectiva global, la visión estratégica supone: claridad de objetivos respecto al proyecto territorial del país en su conjunto, interacción de múltiples actores cuyos intereses no son necesariamente concurrentes y percepción del desarrollo como un proceso que se materializa en el largo plazo. Incluye también el reconocimiento de la diversidad intra e interregional al diseñar y aplicar instrumentos para el desarrollo productivo, social y territorial. Resguardar las identidades regionales, reconociendo la diversidad social y cultural de cada una de ellas Un Gobierno Regional con mayores niveles de autonomía y conciencia respecto de su misión institucional, debiera ser capaz también de abordar con eficacia la problemática relacionada con los temas de identidad social y cultural, de cuya resolución depende en buena parte la consolidación estructural de su propia autonomía, con el desarrollo de instituciones regionales y una ciudadanía activa que le dé sustento al esfuerzo descentralizador. En esta perspectiva, el rescate de las historias regionales y sus símbolos, el desarrollo de planes de educación con pertinencia territorial y en algunos casos étnica, debieran ser parte importante de las políticas públicas de estas entidades. Garantizar

la articulación nacional del sistema de regiones

Una condición necesaria para el desarrollo regional es la conciliación entre el funcionamiento general del sistema de regiones y la libertad de iniciativa de cada una de ellas. Esto significa articular las propuestas estratégicas regionales con el proyecto de desarrollo nacional, analizar los programas de inversión en forma conjunta entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, coordinar la asignación anual de recursos sectoriales y regionales y establecer instrumentos de fiscalización y control que satisfagan las normas presupuestarias. En un sistema nacional de regiones donde subsisten marcadas diferencias, resulta de suma importancia fortalecer todas las formas posibles de cooperación y asistencia mutua, en especial respecto de aquellas regiones de lento crecimiento económico y/o de aquellas que presentan agudas carencias sociales. En esta dimensión es posible impulsar propuestas estratégicas que

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involucran a dos o más regiones, como las relativas al desarrollo de corredores bioceánicos en el norte y centro sur del país. Los convenios o acuerdos entre regiones resultan perfectamente aplicables también a otras materias como: programas especiales para regiones extremas, programas de reconversión productiva en zonas rezagadas, explotación de recursos forestales, desarrollo pesquero o consolidación de circuitos turísticos integrados.

4.2

Estrategia para el cambio

Con el objeto de abordar en mejor forma la reflexión y la definición de estrategias acerca del proceso de descentralización, creemos necesario distinguir ciertas dimensiones o ejes temáticos principales que requieren ser considerados en la construcción de un Estado Unitario Descentralizado. Estos ejes temáticos son los siguientes: -

Eje de las reformas políticas Relativo a la redistribución territorial del poder central del Estado, la autonomía de las regiones, la emergencia de nuevos poderes en manos de representantes regionales democráticamente elegidos y, en general, a todos los aspectos involucrados en la construcción de un Estado Unitario Descentralizado. En este eje se inscriben aquellas demandas y propuestas relativas a la elección directa de los Consejeros Regionales; la separación de funciones entre el Ejecutivo Regional y el Intendente Regional; las facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras del Consejo Regional; la posibilidad de constituir sociedades mixtas para impulsar el desarrollo regional y materializar proyectos de interés compartido (público - privado).

-

Eje del cambio cultural y la participación ciudadana Relativo al creciente involucramiento de los habitantes en las decisiones que les afectan, a la fiscalización de la gestión de sus representantes y de las autoridades. En forma especial, la activa intervención ciudadana en la generación del cambio cultural y el fortalecimiento de las identidades regionales que lleva consigo una real descentralización del poder.

-

Eje de los cambios administrativos Directamente relacionado con el proceso de modernización estatal, que incluye el traspaso y/o delegación de competencias, redefinición de funciones al interior del aparato público nacional y regional, instancias y mecanismos de coordinación entre nive-

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les de gobierno y la búsqueda de eficiencia en la prestación de servicios. Este eje, como el anterior, incluye el perfeccionamiento de las instancias y mecanismos articuladores entre los sectores público y privado, principalmente en lo relativo al desarrollo regional. -

Eje de la reforma fiscal y financiera Asociado directamente con el anterior y relacionado con la disponibilidad de recursos regionales propios y de compensación entre regiones, lo que incluye la necesaria formulación de presupuestos regionales integrados al Presupuesto de la Nación. El Gobierno Regional deberá contar con recursos propios para el gasto corriente y la inversión, requisito fundamental para una real autonomía en su gestión administrativa.

Como se puede apreciar, los cuatro ejes señalados apuntan hacia un modelo de gobierno y administración regional que permita una gestión con altos grados de autonomía del desarrollo económico, social y cultural en todas sus dimensiones. Ello requiere de un decidido compromiso, no sólo de las regiones, sino en especial de los actores e instituciones nacionales que tienen mayor ingerencia en estas materias. Es necesario superar la tendencia a estandarizar territorialmente el proceso de descentralización, desconociendo las notables diferencias existentes entre las regiones, en términos de desarrollo socioeconómico e institucional. En este sentido, parece razonable pensar en un proceso que reconoce distintos puntos de partida y diferenciadas velocidades y plazos, para la transferencia de competencias y para el desarrollo político-institucional regional. La experiencia de otros procesos de esta naturaleza en el mundo, nos indica que este es el camino adecuado para enfrentar la complejidad de las realidades territoriales. Es probable que sea más sencillo avanzar rápido en algunos campos más que en otros, c o m o en el de la reforma administrativa y la desconcentración de las inversiones sectoriales, pero inevitablemente se llegará en poco tiempo a ciertos límites que no podrán ser superados sin realizar cambios de fondo en la estructura institucional. Quizás el proceso más lento y complicado sea el cambio cultural de un modelo centralista homogéneo a un modelo descentralizado y plural, donde es necesario vencer inercias históricas e intereses corporativos que conspiran contra un despliegue del Estado en el territorio, reteniendo el poder político y el control de las decisiones.

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AVANCES Y DESAFIOS EN LOS AMBITOS POLITICO, ADMINISTRATIVO Y FISCAL Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Ministerio del Interior

EL CONTEXTO: ENTRE LAS ASPIRACIONES DE PROFUNDIZACIÓN DEMOCRÁTICA Y DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y LAS VICISITUDES DEL MOMENTO EN QUE SURGEN LOS GOBIERNOS REGIONALES

En el camino hacia un pleno retorno de la Democracia, una de las prioridades recurrentes de los gobiernos de la Concertación ha estado marcado por la necesidad de modernizar el Estado. Esto, como esfuerzo, que al margen de sus propias bondades burocráticas, apoye el proceso de profundización y consolidación democrática bajo el entendido que las mejoras en eficacia, eficiencia y cobertura del aparato estatal permiten acercar progresivamente la gestión pública hacia la ciudadanía. A poco andar del proceso de recuperación democrática resultó evidente, también, la necesidad de complementar el acercamiento de la decisiones administrativas hacia las comunidades, con un aún más urgente reconocimiento a las comunidades territoriales por medio de una institucionalidad política, administrativa y fiscal representativa de las mismas. En ese sentido, el proceso de descentralización que aquí se analiza, ha sido, aunque no siempre en forma explícita, expresión de la aspiración socialmente compartida por constituirnos en una democracia plena, en el entendido que para ello es fundamental ampliar las fronteras de la representación y de la participación, siendo condición necesaria el término del centralismo político que impide echar raíces más profundas a nuestra democracia y debilita el desarrollo nacional equilibrado y que respetando la tradición histórica de Estado unitario, exprese las diferencias políticas económicas sociales y culturales diseminadas a través de su geografía. Análogamente los avances del proceso descentralizador han estado inspirados en la noción de que el logro de este Chile plenamente democrático requiere de un Estado moderno, eficaz y transparente capaz de ordenar territorialmente sus actividades y responsabilidades, de interpretar las aspiraciones de cada una de sus regiones y comunas y de contribuir en forma efectiva a su realización reconociendo el legítimo derecho de sus habitantes a decidir y gestionar los asuntos propios de sus territorios

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No obstante estas concepciones orientadoras que sitúan a la descentralización en el eje de la profundización de la democracia y la modernización del Estado, pareciera que en una primera instancia, los estamentos políticos de inicio de los noventa, que participaron en la génesis de esta institucionalidad, particularmente en lo que dice relación con el nivel regional, se inclinaron fuertemente por un camino gradualista y ambivalente, que más que marcado por experiencias cercanas en América Latina o por experiencias emblemáticas del ámbito internacional, se fue conformando impelido por la lógica de descentralizar un Estado sin incorporar innovaciones que pudieran amenazar en el futuro su carácter de unitario. Si se entiende que dicha marcha se dio en el contexto de un sistema político que transita firme, pero cautamente, desde lo autoritario a lo democrático en el marco de una historia y cultura fuertemente presidencialista; y que por razones muy diversas, pero entendibles congrega actores políticos enfrentados en torno a la restauración de la democracia partiendo por su núcleo de poder central, es muy entendible, que fuera difícil aceptar, e incluso discutir, la posibilidad de una reforma de Estado que propugnara formas de representación territorial muy distintas de la central. En ese contexto y entendido solo como punto de partida, aparece como valiosa y valiente la generación de un proceso de descentralización local y regional, que en este último ámbito permitió la creación de una legalidad e institucionalidad inédita en el país, a la cual se sumó posteriormente una serie de medidas que han avanzado en la consolidación de tal decisión. No fue fácil para los dirigentes de aquel entonces, en vista de las consideraciones señaladas, echar las bases de un modelo que en gran parte abría la puerta a formas de Estado distintas de las que conocían históricamente. Ese fue el gran gesto que durante la siguiente década ha debido legitimarse, y que hasta el momento presenta resultados ampliamente positivos respecto de las visiones que la inspiraron pero que también muestra significativos nudos críticos y desafíos que hacen ver la relevancia de concordar voluntades políticas para seguir adelante en este proceso. Es este el balance y proyecciones que en su aspectos políticos, administrativos y fiscales, en este texto, queremos compartir. LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA: EL DESAFÍO DE DOTAR DE MAYOR REPRESENTATIVIDAD Y LEGITIMIDAD A LOS GOBIERNOS REGIONALES

Las tensiones e incertidumbres propias de esta apuesta originaria, son parte de los vectores que de ahí en adelante orientan el proceso descentralizador, y en el ámbito que mayormente las reflejan es en el político; de allí que la propia normativa que le regula haya dejado en la indefinición algunos aspectos claves en el andamiaje de la institucionalidad política.

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Por ejemplo, si bien permitió generar Gobiernos Regionales con competencias estratégicas sobre el territorio, no logró separar las líneas de gobierno y administración, y recurrió a la figura del Intendente para que sea este el que conjugue dos roles que no necesariamente están siempre en concordancia. El que sea "agente natural" del Presidente ante la comunidad regional, tiende a primar así frente al rol de representante de esta comunidad ante el poder central, incluso los casos en que esta subordinación se invierte, generalmente termina siendo la excepción que consolida la regla. Tampoco logró determinar con nitidez los ámbitos de competencia sobre los cuales se despliega el accionar de un gobierno o administración territorial. Si a tal indefinición se suma la inercia inorgánica o las voluntades corporativas con que distintos estamentos de la administración pública corrientemente promueven su crecimiento, provocando vacíos y traslapes de atribuciones y responsabilidades, la irrupción de un enfoque territorial no siempre allanó tales dificultades planteando el desafió mayor de coordinación de estas lógicas con las sectoriales en un escenario de indefiniciones como ya se dijo sobre lo que compete a cada cual. La decisión de trasladar a la institucionalidad territorial parte importante de la actividad pública, se desajusta en la misma medida que las competencias reconocidas, no son acompañadas por funciones claramente definidas, y por atribuciones que compadezcan tal responsabilidad. La asimetría entre ellas es manifiesta, y fuente de un cierto derrotismo per-se que muchas veces no hace más que retroalimentar voces agoreras sobre la inacción o incapacidad de las regiones para asumir sus propios desarrollos. Aún en este cuadro, la decisión de generar un nivel de gobierno y administración intermedio, entre lo central y lo local, dando paso mediante la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, a la institucionalidad regional, permite aparecer en las regiones, junto a las preexistentes autoridades desconcentradas, unas nuevas de carácter descentralizado, donde los denominados Gobiernos Regionales son el gozne de tal decisión y por ende llamados a promover su consolidación. En ese sentido, la formación entrenamiento y aprendizaje de un cuerpo de 244 consejeros regionales en la toma de decisiones políticas del quehacer del Estado, no obstante la precariedad de su representatividad y las limitaciones para ejercer su ámbito de competencias, marca la emergencia de un nuevo actor en el escenario político y social regional. Pudiera decirse que están llamados a buscar mas plenamente una

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legitimidad, si no de origen, lo es entonces por su capacidad de intermediar entre la c o m u n i d a d regional y autoridades designadas (intendentes, gobernadores, seremis), electas (alcaldes y concejales) y representativas (parlamentarios) que operan en el territorio y por ende en la medida que sean coadyuvantes en la tarea de forjar una "comunidad política regional" expresiva de una "sociedad civil regional" que impulse "desde el territorio" la profundización del proceso descentralizado r. En este caso, y atendidas las consideraciones señaladas, el novel organismo de los Gobiernos Regionales, no debe leerse apresuradamente como la síntesis territorial acabada de lo político y lo administrativo, sino que en menor medida, como una entidad que reconoce parte de ambos, pero en permanente restricción para el ejercicio de sus pretensiones de autoridad política regional, y con clara dependencia en su quehacer administrativo, de un fuerte aparato desconcentrado que sigue siendo de tuición central. Entonces ¿En que se funda este diseño?. Quizás la sola consideración del principio constitucional que señala, "...el gobierno y la administración del Estado corresponde al Presidente de la República..." (art.24), deja fuera de discusión eventuales interpretaciones sobre la generación de núcleos de poder autónomos o autárquicos, con lo cual la creación de estos Gobiernos Regionales, aparecen como un acto legal de conformación de una nueva entidad político-administrativa, que sin duda es mucho más que un mero servicio público, pero que a la vez es mucho menos que una instancia política completamente descentralizada. De hecho, que un Estado unitario centralizado opte por un esquema de organismo descentralizado, guardándose su tuición a través del nombramiento de su máximo ejecutivo, es desde ya una decisión que restringe su autonomía, y si a la vez le conforma con un colectivo en forma de consejo regional que buscando "...hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional..." le genera de forma indirecta en la votación de concejales municipales, que no necesariamente representan fielmente la voluntad popular en justa proporción (de hecho un porcentaje relevante de concejales municipales son electos por el efecto de arrastre de sus compañeros de lista más votados). Como resultado no extrañe entonces que estemos frente a una institucionalidad política que pese a su contribución innegable al desarrollo de sus territorios, es aún deficitaria en su legitimidad y representatividad de las comunidades regionales.

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A este cuadro de entidades integrantes del Gobierno Regional (GORE); Intendente (como Ejecutivo del GORE y como Presidente del Consejo Regional) más Consejo Regional, le podríamos entender como organismo político en la medida que tiene facultades gubernamentales, pero esto retrotraería la discusión hacia el hecho de que este ente, a pesar de denominarse Gobierno Regional, no debe suponer potestades gubernamentales sino sólo administrativas, aún cuando se elabora el concepto de "Administración Superior" para dejarlo a medio camino entre el gobierno y la administración. Haciendo omisión de tal debate, a los GOREs se les adjudica un aparato administrativo propio, pero en estricto rigor no es al GORE como ente, sino al Intendente en su calidad de Ejecutivo del mismo a quién se subordina este aparato con las limitaciones que analizaremos más adelante y que plantean la necesidad de generar tanto las adecuaciones institucionales como los desarrollos de capacidad de gestión que permitan efectivamente jugar al conjunto del GORE el rol estratégico que debieran de acuerdo a la Ley asumir. En resumen, a diez años de su creación, estos Gobierno Regionales son un claro reflejo de que la "ignota tierra" que se anunció en sus comienzos, sigue estando presente en la percepción de las autoridades, partidos y ciudadanía en general. Y de allí que los claro-oscuros que acompañan su desarrollo estos años, son la fiel expresión de un camino con aún un muy largo trecho por recorrer. Si a la premisa anterior le transformamos en una conjunto de desafíos por abordar, entre ellos podrían aparecer; separar dos líneas de gobierno y/o administración, aclarar el rol del Intendente como integrante del Gobierno Regional y del Consejo Regional, elegir directamente a los consejeros regionales, delimitar las competencias del Gobierno Regional y a su interior, el ámbito de actuación del ejecutivo, del CORE, del presidente del consejo y de los consejeros, reestructurar el Servicio Administrativo del GORE, etc. Y entre las medidas propuestas y que en han sido tema de discusión, en distintos ámbitos, entre otras se encuentran: *.- Reasignación competencial estatal, delimitando la actividad del quehacer público, y por ende, definiendo aquellas materias susceptibles de descentralizar y/o desconcentrar, y transformándolas en funciones y atribuciones claras en los niveles regional y municipal. *.- Delimitación de las funciones entendidas como de gobierno interior, de aquellas propias de gobierno territorial (regional en este caso), respetando su ejercicio en las autoridades competentes.

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*.- Elección popular directa de consejeros regionales, mediante criterios de representación territorial subregional y corrección poblacional, optimizando las facultades vigentes del Consejo. *.- Elección de un consejero regional como Presidente del Consejo Regional, que "cohabite" con el Ejecutivo que seguiría siendo el Intendente. *.- Rediseñar el Servicio Administrativo del Gobierno Regional, en la perspectiva de la futura creación de servicios públicos regionales DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: LA NECESIDAD DE FORTALECER LAS CAPACIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS G O B I E R N O S REGIONALES

Con la dictación e implementación de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (N° 19.1 75), se produjo un salto cualitativo fundamental en el Proceso de Regionalización vigente en esa época, pasándose desde un esquema de desconcentración a uno de descentralización en el primer nivel territorial de la División Político - Administrativa, con diversos efectos en los planos de la Democracia y la Participación, que ya hemos analizado. En el ámbito institucional - administrativo, la constitución de los gobiernos regionales ha permitido, entre otros efectos relevantes, dotarlos de una estructura orgánica y de personal que, aunque muy acotada, es de su exclusiva dependencia; de igual modo, por su condición de institución descentralizada, ha sido provisto de facultades privativas y de capacidad legal para poseer su propio patrimonio; asimismo, por su connotación de instancia de autoridad con jurisdicción territorial en áreas funcionales específicas de impacto en la comunidad, goza también de potestad reglamentaria propia, ajustada al ámbito legal y reglamentario nacional pertinente, con todo lo cual, a lo que debe sumarse su disponibilidad de recursos presupuestarios que les han sido afectados tanto por la vía constitucional como por la legal. Institucional y administrativamente estamos pues, en presencia de un organismo trascendente y con amplias potencialidades, en nuestro ordenamiento jurídico- institucional y en la Administración del Estado de Chile. En este marco organizacional y normativo, se puede apreciar ( y así se ha evaluado) que la puesta en marcha y desenvolvimiento de los gobiernos regionales en estos diez años, ha permitido consolidar este innovativo proceso de descentralización administrativa territorial en el nivel regional, luego del necesario "aprendizaje" propio de toda nueva institución, con un cada vez más creciente reconocimiento y respaldo de la comunidad y de la ciudadanía de las regiones.

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Además de lo señalado anteriormente, en la breve evolución de estos entes, cabe destacar como hito positivo, en el ámbito estrictamente administrativo, la dictación y concreción de la Ley N° 19.379, de 1995, que fijó las Plantas de Personal de cada uno de los trece gobiernos regionales, con dotaciones de directivos, profesionales, técnicos y administrativos, en cantidades que van desde 50 funcionarios (en la mayoría de las regiones) hasta 77 y 80 personas, respectivamente (en las más grandes), lo cual ha permitido que, aunque con dotaciones mínimas; el Servicio Administrativo de cada GORE, su "brazo operativo", haya podido funcionar, en general, en términos aceptables. En el mismo sentido, puede destacarse igualmente, el rol cada vez más importante del Gobierno Regional en el "nicho" de la administración pública de la región, en especial por sus decisiones que gravitan en los ámbitos económico y social; por la formulación e implementación de planes y estrategias de desarrollo, cada vez más perfeccionados en su elaboración, objetivos a lograr y metodologías utilizadas y, por su creciente vinculación funcional a instancias educativas (universidades regionales); representativas de los sectores económico - productivo y social- comunitario y, de carácter institucional local (municipalidades). En ese sentido, la ubicación misma del Gobierno Regional como una administración de carácter territorial (lo mismo que municipios y gobernaciones) permitió abrir un campo para el desarrollo de modelos de gestión pública innovadores, los mismos que surgen desafiados por la integralidad de la problemática que se expresa en los territorios y el imperativo de la coordinación y concertación con organismos centrales, desconcentrados y descentralizados. Es en este nivel por excelencia, en el que se hace evidente la necesidad de establecer gerencias públicas capaces de articular voluntades, capacidades y recursos de agentes institucionales públicos y privados diversos. Esta primera década ha sido rica, no solo en experiencias de gestión regional con diversos niveles de éxito en el objetivo de alcanzar un efectivo liderazgo en la articulación territorial, sino también en el desarrollo de una diversidad de normativas, políticas, programas e instrumentos de gestión publica que han buscado potenciar esta articulación, tal es el caso de las estrategias de desarrollo regional antes enunciadas, la formación de una variada gama de comités intersectoriales para la coordinación de seremias y direcciones regionales, de gestión de territorios homogéneos o para al formulación de planes para comunas con problemas similares, de áreas metropolitanas, así como ha sido prolífica en el diseño de mecanismos de articulación presupuestaria y de inversiones que se analizan mas adelante.

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No obstante lo anterior, sigue presente el desafió de poder mejorar el diseño de estos instrumentos y modalidades de gestión, recogiendo los aprendizajes de aquellas que pudiéramos considerar mejores prácticas para poder plantear nuevas y mejores generaciones de instrumentos de gestión territorial integrada, los mismos que faciliten, no solo una articulación estratégica con los agentes centrales, desconcentrados que operan en el territorio, sino con los niveles locales y centrales así como con los agentes privados. En este ámbito administrativo, los análisis de la gestión de los Gobiernos regionales en diez años de su funcionamiento, han permitido detectar también, entre sus debilidades institucionales y de funcionalidad más significativas, la insuficiencia de atribuciones respecto de la mayoría de sus funciones; la rigidez de la orgánica vigente (a nivel de divisiones, principalmente); la carencia de órganos (servicios), insertos en su estructura y de su dependencia, para la ejecución directa de sus funciones de connotación operativa, a lo que habría que sumar las susceptibles de traspaso eventual por el nivel sectorial nacional; la incapacidad de iniciativa del Consejo Regional (salvo para fiscalizar); la insuficiencia en cantidad y calidad de recursos humanos necesarios; la inconveniencia de no haber implementado la facultad de asociativísimo de los gobiernos regionales; la indefinición en parte de los objetivos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, etc. En este contexto, sin perjuicio de las propuestas de reforma constitucional presentadas como indicaciones en Abril del 2002 y rechazadas por el Senado declarándolas inadmisibles, destinadas fundamentalmente, a reforzar la descentralización política de estas instancias regionales, se ha estudiado y formulado un proyecto de modificación a la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (N° 19.175 de 1992), en trámite legislativo desde Enero de 2003. Esta tiene por fin corregir, complementar y/o perfeccionar en esta normativa los aspectos precedentemente señalados (y otros) que no impliquen mayores costos (como sería lo vinculado al tema de los recursos humanos), para mejorar la capacidad de gestión de los gobiernos regionales en la medida que esta vía jurídica (la legal) lo permita, pues sus bases esenciales requieren, en la mayoría de los casos, modificación constitucional previa. Con estas acotaciones (y limitaciones), las materias abordadas en el Proyecto de Ley consisten, en síntesis, en: - incrementar el nivel de atribuciones del Gobierno regional para el cumplimiento de sus funciones, confiriéndole, además, mayor capacidad para la definición de sus políticas y objetivos regionales;

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- establecer el cargo de Administrador Regional que, al igual que el administrador municipal, colaborará con el Intendente en la conduc• ción ejecutiva del GORE; - flexibilizar (a través del Intendente) la configuración de la estructura del gobierno regional (servicio administrativo), reconociendo las particularidades regionales propias, lo que permitirá que su servicio administrativo pueda organizarse. - conferir al Consejo Regional algunas iniciativas adicionales (y exclusivas) en materia de fiscalización, y para solicitar modificaciones de la División Política - Administrativa de la región; facultar al Consejo para establecer comisiones internas de trabajo y para reglamentar su funcionamiento interno; - permitir que el Consejo Regional pueda contar con asesoría especializada, incluyendo la contratación de estudios específicos de carácter transitorio; - transparentar la gestión anual del GORE (mediante la obligación de rendir una cuenta pública a la comunidad, en sus aspectos relevantes); - perfeccionar el procedimiento de formulación del Presupuesto del GORE; modificar los criterios de distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, agregando a la finalidad de compensación territorial la de desarrollo regional; - autorizar el "asociativismo regional", esto es que los gobiernos i regionales puedan asociarse con personas naturales y jurídicas para constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, que propendan al desarrollo regional. - otorgar al Intendente amplias facultades de coordinación respecto de los servicios públicos (Direcciones regionales y servicios territorialmente descentralizados) que operen en la región y entre estos y el Gobierno Regional. - aumentar la dieta mensual de los Consejeros, a fin de facilitar una mayor dedicación a su labor en el gobierno regional. Sin embargo y mas allá del mérito que estas propuestas de reforma legal, la solución de algunas de las debilidades o carencias institucionales o administrativas detectadas (y mencionadas) respecto de los gobiernos

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regionales, requiere necesariamente de la vía constitucional, como es en lo referido a la inexistencia en su estructura de órganos operativos propios (servicios públicos) para la ejecución directa de sus funciones lo que, de corregirse, garantizará una gestión más descentralizada y, paralelamente, coadyuvará a dotarlos de una capacidad de administración más efectiva de la región. Con este objetivo prioritario, sin perjuicio de las reformas constitucionales aludidas y que es menester puedan ser reingresadas para su discusión parlamentaria, Es fundamental la elaboración de un proyecto específico, de similar connotación que, junto con permitir y regular esta sustancial adecuación competencial e institucional de los gobiernos regionales, faculte y norme la adscripción a éstos últimos, de servicios públicos de dependencia nacional (direcciones regionales) o territorialmente descentralizados y que adicionalmente, en su texto, complemente la regulación constitucional y legal vigente en materia de transferencia de funciones y de recursos del nivel nacional a los gobiernos regionales, estableciendo un procedimiento a nivel del Poder Ejecutivo para concretar e implementar, de manera expedita, tanto esta modalidad de traspasos como la referida a la de los servicios propiamente tales, una vez resuelta por la autoridad nacional competente la solicitud de las señaladas instancias regionales, innovando de este modo en el esquema procedimental tradicionalmente utilizado para estos efectos: la vía de la ley, caso a caso, con las complejidades y costos inherentes a una tramitación legislativa constante. Es necesario pues, modificar los artículos 100 y 103 de la Constitución Política para agregarles las normas esenciales pertinentes, esto es, en el primero de estos preceptos, las disposiciones referidas a los órganos de prestación de servicio, de su exclusiva jurisdicción, de que dispondrá el Gobierno Regional, dejando al ámbito de la ley orgánica constitucional (la LOCGAR) todas las regulaciones complementarias necesarias y, en el segundo de los artículos indicados (103), la normativa que faculta al Presidente de la República para adscribir a un Gobierno Regional determinados servicios públicos que operen en la región, mediante decreto supremo fundado, quedando radicada en la ley orgánica constitucional respectiva ( la LOCGAR) las demás regulaciones complementarias y de detalle (requisitos, modalidades aplicables, etc.). Estas modificaciones de prosperar abrirían un camino intitucionalizado que permita avanzar sustancialmente en la efectiva descentralización administrativa dotando a los Gobiernos Regionales de las atribuciones que permitan cumplir el rol mayor que tienen a favor del desarrollo de sus territorios.

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DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLÓ REGIONAL

LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: MAYORES RECURSOS Y UN USO MAS PERTINENTE

En el terreno fiscal presupuestario, con la promulgación de la Ley 19.1 75 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional el año 1992 se crean los gobiernos regionales y se define una estructura presupuestaria y de ingresos que se mantiene hasta estos días y que ha permitido el creciente fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales para enfrentar la impronta del desarrollo en cada una de las regiones del país. Transcurridos más de diez años de funcionamiento, este diseño presenta fortalezas que aquí se destacan pero también plantea desafíos para su perfeccionamiento. La estructura presupuestaria de cada gobierno regional está basada en dos programas definidos por ley: el de gastos de funcionamiento y el de inversión. El programa de gastos de funcionamiento se financia exclusivamente con aporte fiscal y solventa los gastos que tienen relación con personal, el consejo regional y los bienes y servicios de consumo. El programa de inversión es equivalente a la cuota del Fondo Nacional de Desarrollo Regional en la que se incluyen en una proporción menor ingresos propios y de operación y en su gran mayoría transferencias del nivel nacional y aporte fiscal. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional -FNDR- según está establecido en el artículo 73 de la ley 19.175 es «un programa de inversiones públicas, con finalidades de compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo». Hoy el FNDR es sin lugar a dudas «el fondo» de la descentralización ya que el uso y gestión de las cuotas correspondientes a cada región permiten mayores grados de autonomía en su asignación y gestión. A través de esta mayor autonomía, y a pesar de que las cuotas regionales del FNDR representan un porcentaje relativamente pequeño de la inversión pública y de la inversión total en cada región, los gobiernos regionales han logrado imprimir un sello a su inversión y han conseguido un impacto relativamente alto. Es así como en programas aplicados en regiones, tales como los de electrificación rural o de vialidad rural, parte importante de su éxito e impacto se logró gracias al apoyo decidido del gobierno regional, es decir del Intendente y del Consejo Regional.

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DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES

En estos más de diez años ha habido, sin lugar a dudas, un cambio cualitativo en la gestión regional marcado por la aparición de un nuevo actor -el gobierno regional- que ha ido asumiendo en forma creciente y en la medida de sus posibilidades el gran tema del desarrollo regional. En este contexto durante la mayor parte del período, la principal atribución de los gobiernos regionales ha estado en la asignación de los recursos del FNDR, sin perjuicio de que en los últimos años, y en forma diferenciada de región a región, haya abordado temáticas más amplias tales como el ordenamiento territorial, el fomento productivo y la capacitación. La magnitud de este cambio se refleja claramente en las cifras. El año 1992 el FNDR alcanzaba aproximadamente los 74.500 millones de pesos y el año 2002,183.000 millones de pesos1 es decir, un crecimiento real de casi un 150% en diez años, en circunstancias de que en este mismo período la inversión pública total creció un 60% real. Junto con el incremento de los recursos del FNDR, su uso ha sido crecientemente más amplio y flexible incorporando áreas de inversión tales como el fomento productivo, la seguridad ciudadana, la vialidad rural y la electrificación rural no tradicional. Por otra parte los recursos para gastos de funcionamiento de los gobiernos regionales pasaron de 3.423 millones de pesos el año 1994-la primera vez que aparecen en la ley de presupuestos de la Nación- a 11.228 millones de pesos2 el año 2002 con un aumento real de un 230%. La gran mayoría de los recursos del FNDR y por lo tanto del presupuesto de inversión de los gobiernos regionales han sido canalizados hasta hoy a través de transferencias del nivel nacional y aporte fiscal directo. Aunque menores en monto, también fueron identificadas legalmente tres fuentes de financiamiento de beneficio regional; el 70% de las patentes mineras de la región, el 65% del producto de las ventas de los bienes inmuebles fiscales sin destinación y los recursos del Fondo de Desarrollo de Magallanes. Estas fuentes representan aproximadamente el 6% del total de los recursos del FNDR. Además del FNDR, fueron creados e implementados dos instrumentos constitucionales que integran la participación y la decisión de los gobiernos regionales. El primero de ellos, el convenio de programación, permite el cofinanciamiento plurianual de proyectos de interés sectorial y regional. Desde la suscripción del primer convenio de programación el año 1994 hasta la fecha, los gobiernos regionales y ministerios ' Ambos montos expresados en moneda del año 2002 Ambos montos expresados en moneda del año 2002

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han canalizado 1,4 billones de pesos a través de este instrumento, una cantidad ciertamente importante. El segundo instrumento es el ISAR, inversión sectorial de asignación regional; dicho instrumento faculta a los gobiernos regionales para asignar proyecto a proyecto recursos de programas sectoriales de impacto regional. Aunque no está señalado en la ley, este instrumento fue concebido para una etapa de transición en la descentralización de recursos sectoriales. De esta manera, a la fecha se han creado 8 programas ISAR de los cuales 5 de ellos ya han sido traspasados al FNDR y 2 a una modalidad conocida como IRAL, inversión regional de asignación local, que acerca la decisión proyecto a proyecto a los municipios del país. Siempre en materia de recursos regionales, las políticas gubernamentales que han tenido mayor impacto, luego de la creación de los gobiernos regionales, han sido las metas de los presidentes Eduardo Frei y Ricardo Lagos de alcanzar niveles de inversión de decisión regional iguales al 42% y 50% al final de sus respectivos mandatos. La primera meta se cumplió llegando el nivel de la inversión de decisión regional a un 45% el año 2000 y la segunda meta ha sido cumplida este año. Considerando que el año 1991, antes de la creación de los gobiernos regionales, el nivel de la inversión de decisión regional era igual a 0 ya que no había una entidad autónoma de decisión y que hoy, el año 2003, los gobiernos regionales inciden en un 50% de las inversiones con fondos públicos que se realizan en el país, es posible afirmar que ha existido un avance real y efectivo en la descentralización de los recursos de inversión. Un aspecto importante de destacar es que esta mayor decisión que recae en instituciones jóvenes, no produjo ningún desajuste fiscal, lo que constituye un mérito que genera condiciones para dar pasos superiores en orden de avanzar a una mayor autonomía en la materia Otra de las políticas impulsadas por el gobierno en esta área es la de fortalecimiento de la coordinación de la inversión pública regional, estrechamente relacionada con la asignación regional recursos. Es así que a partir del año 1 997 se viene impulsando un acercamiento entre los organismos desconcentrados con presencia en la región, los gobiernos regionales y los municipios, proceso que es liderado por el Intendente regional en su doble rol de ejecutivo del gobierno regional y coordinador del aparato público desconcentrado. Como resultado de esta política se ha fortalecido la instancia de coordinación de inversiones en la región y se ha creado un nuevo instrumento, el anteproyecto regional de inversiones, que es tomado como insumo en la discusión

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presupuestaria nacional e intenta dar un enfoque más regional a un proceso que ha sido en forma histórica fuertemente sectorial. Así como los avances en materia de financiamiento regional han sido muy significativos, la magnitud de los desafíos en esta misma materia también lo son. En primer lugar es necesario avanzar hacia una mayor autonomía del gasto de los gobiernos regionales. Si bien es cierto, la magnitud del FNDR y el nivel de la inversión de decisión regional han aumentado significativamente en estos últimos años, no es menos cierto que se han privilegiado aquellos instrumentos de inversión de decisión regional y ciertas partidas del FNDR -principalmente las provisiones- que tienen asociados menores niveles de autonomía en la asignación de los recursos. Sólo como muestra, el FNDR que el año 1990 incluía sólo las dos provisiones exigidas en la ley, cuenta hoy con 14 provisiones que de una u otra manera destinan los recursos hacia sectores predeterminados disminuyendo así la efectividad de la asignación regional. Por lo tanto el primer desafío para los próximos años, junto con mantener el alto nivel de recursos de inversión de decisión regional, es traspasarlos a la partida presupuestaria más autónoma definida en la ley: el 90% del FNDR. Para lo anterior se requiere, entre otros, una modificación a la estructura del FNDR de manera que el financiamiento de los gobiernos regionales distinga claramente los recursos de compensación territorial de los recursos necesarios para el financiamiento de las demandas de cada región en el ámbito de competencias que les asigna la ley. Diversos estudios han dejado en claro que la actual estructura y definición es insuficiente y, lo más preocupante, que ha ido perdiendo efectividad. Por lo tanto el segundo desafío es contar con un nuevo esquema de financiamiento para los gobiernos regionales que considere, por una parte un instrumento nacional de compensación interterritorial y por otra, una componente más autónoma para el financiamiento de sus competencias. Esto pasa por focalizar y consensuar el objetivo del FNDR: compensación o financiamiento autónomo Por último, es necesario avanzar en mayores niveles de autonomía financiera y presupuestaria para los gobiernos regionales. La región es la unidad clave para desencadenar un proceso real de descentralización, en donde está en juego el poder de decisión en los asuntos locales, en nuestro caso, regionales y comunales. El fortalecimiento de la autonomía y la confianza en sus decisiones a partir del mejor conocimiento y la legítima representación de los intereses del territorio es entonces un pre-requisito para abordar el desafío del desarrollo regional en un país diverso como el nuestro. En términos financieros esta mayor autonomía debería reflejarse en mayores capacidades para gestionar

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tributos regionales y para administrar autónomamente -al igual como hacen hoy los municipios del país- sus presupuestos y que hoy forman parte del presupuesto de la Nación. Este constituye el tercer desafío.

A M O D O DE CONCLUSIÓN

En definitiva, resulta evidente, a diez años de su creación, que los Gobiernos Regionales, han constituido un aporte de primer orden a la larga y siempre vigente tarea de consolidación democrática, de la promoción de un modelo de desarrollo de Crecimiento con Equidad, la modernización del Estado y en definitiva para el ingreso de Chile a este milenio en una senda de que abra oportunidades de desarrollo para todos sus habitantes distribuidos a lo largo y ancho del país. No obstante es evidente también, que aún queda un largo camino por delante para lo cual se requiere perfeccionar esta intitucionalidad, a lo menos desde la triple perspectiva que aquí ha sido analizada, dotándola de mayor legitimidad y representatividad, fortaleciéndola en sus capacidades institucionales de gestión y administración y con mayores atribuciones y recursos para enfrentar los desafios que tienen. Rara esto, es preciso sin duda concordar cuál es el modelo de descentralización que como país aspiramos, las opciones son variadas, las propuestas aquí se han planteado. Concordada la visión de país descentralizado que queremos, organismos como la SUBDERE están en condiciones de impulsar este proceso desde su misión de elaborar, fortalecer y evaluar políticas de descentralización con el propósito de modernizar la gestión pública, impulsar el desarrollo armónico de los territorios y profundizar la democracia.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

LOGROS Y DESAFÍOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA VIGENCIA DE LA LEY DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL (1992 -2002) Una mirada desde la Región de Coquimbo. Renán Fuentealba M. llMTRODUCCIÓN.Agradecemos la invitación que se nos ha hecho porMIDEPLAN para participar en este seminario dentro del capítulo relativo al "Análisis de los avances y dificultades del proceso de desarrollo regional y descentralización en los último diez años".Lo hacemos con mucho interés con el ánimo de contribuir al mejoramiento constante de este proceso de tan fundamental importancia para el desarrollo integral del país y sus regiones. Lo hacemos también con mucha preocupación porque vemos que bajo este gobierno del Presidente Ricardo Lagos, contrariamente a sus deseos expresados como candidato y como Jefe de Estado, se ha producido un cierto deterioro en la marcha de la descentralización, lo que atribuimos a una deficiente asesoría que no ha sabido interpretar los anhelos presidenciales. No obstante que el mensaje reciente del Presidente de la República, dando cuenta de su gestión en el Congreso Nacional, nos ha parecido del todo satisfactorio y que compartimos por lo tanto su contenido magistralmente expuesto, nos llama la atención que en relación con la descentralización apenas si se refiera a ella, solamente para decir que la determinación del numero de regiones debe extraerse de la Constitución política para hacer posible modificaciones en este sentido sólo por vía legal. Y nada más, en circunstancias que el proyecto de ley enviado sobre la materia al parlamento es insuficiente, Lo anterior no significa desconocer que la regionalización y descentralización ha sido una preocupación constante del Ejecutivo, quien ha convocado y participado en numerosos eventos destinados a estudiar y analizar esta materia, como éste mismo que estamos realizando. Tampoco significa ignorar que el asunto es de gruesa envergadura y que requiere no solo de modificaciones legales, sino también constitucionales, si es que se desea abordarlo en profundidad.

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Nuestra exposición pretende ser de la mayor seriedad y esperamos que ella pueda ser de utilidad para enmendar algunas desviaciones que poco a poco desvirtúan el proceso .Si no es así, válganos, nuestra buena intención. Para los efectos de nuestra exposición dividiremos el tema en tres puntos básicos: 1.-Los avances del proceso, 2.-Estancamiento y retroceso. 3.-Rectificaciones y medidas inmediatas.-

I . - AVANCES.-

1. La década de los 90 en Chile, el espacio de aplicación de la Política de Descentralización Desde la promulgación de la Ley de Gobierno y Administración Regional, ha transcurrido una década, tiempo no menor en la vida moderna, con la vertiginosidad de los cambios y el avance de la ciencia y la tecnología, en todos los ámbitos, que a veces nos abruma.. Transcurridos diez años desde la promulgación de la Ley de Gobierno y Administración Regional Chile ha cambiado. Las cifras del último Censo de Población y Vivienda, realizado el mismo año en que se cumple un decenio de vigencia de la Ley que nos ocupa, son reveladoras. En términos generales, podemos señalar que Chile es hoy un país: •

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Mas urbano, que hace diez años Con cambios considerables en el comportamiento demográfico Con menos pobreza e indigencia Con un aumento significativo en el ingreso per capita, aunque con una tremenda desigualdad en su distribución Con celulares y banda ancha en todas las regiones Con CNN y televisión satelital, que nos permite conocer en tiempo real, en el segundo en que ocurren, los hechos de cualquier lugar, aún de los más aislados. Con tratados de libre comercio firmados con los principales potencias económicas del planeta. Chile es un país abierto al mundo, inserto en el proceso de globalización desenfrenada con sus mérito y sus problemas.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Varios de los cambios antes planteados y muchos más, se deben sin dudas a políticas de carácter nacional, algunas explícitas y otras no. Las políticas macroeconómicas y aquellas que han hecho posible nuestra apertura al mundo, las tasas de crecimiento históricas de la década de los noventa, que han permitido un crecimiento económico formidable que ha mejorado la infraestructura del país por doquier; el mejoramiento de la educación, la salud y la previsión, son logros, aun no suficientes , pero notables frente a lo que teníamos al inicio de los años noventa. Para los fines de este Seminario la pregunta es: ¿Cuánto de estos avances se deben al proceso de descentralización o fueron potenciados por la Ley de Gobierno y Administración Regional? Intentar una respuesta a esta cuestión nos induce a reflexionar sobre los avances del proceso de descentralización impulsados por la Ley que hoy conmemoramos.

2. Una reflexión de los alcances del proceso desde la experiencia de gestión en la región de Coquimbo. La región de Coquimbo en la década de los noventa, a igual que el país, vivió cambios profundos. El crecimiento económico posibilitó un aumento considerable en las obras públicas, que permitió resolver problemas estructurales de la Región. Cinco ámbitos merecen ser destacados: a. La Ley en sí misma es un avance significativo, Crea los gobiernos regionales, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Aunque de alcance limitado, es un notable avance. En un país centralista como el nuestro la existencia misma de la ley, su promulgación a iniciativas del ejecutivo y su puesta en marcha, significaron un desmembramiento de las facultades de administración de que dispone el Presidente de la República (el Gran administrador del Estado de acuerdo a la Constitución política) hacia las regiones del país. El Presidente por este acto se desprendió de ciertas facultades y las traspasó a los Gobiernos Regionales, hecho no menor, aunque claramente insuficiente. Por eso, todos coinciden en la necesidad de modificar la ley.-. b. En el ámbito de la infraestructura y del desarrollo social se puede mencionar, entre otros, la construcción de dos embalses, el

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Puclaro y el Corrales, que después de veinte años reinician en Chile la construcción de estas grandes obras. Además del embalse El Bato, en lllapel, cuyo proceso de concesión a un privado ya está terminado ,habiéndose licitado a un tercero, pero que está por desgracia paralizado . Las cabeceras comunales se encuentran conectadas por vías pavimentadas; se alcanzaron niveles de coberturas del 100% en agua potable urbana y 91% en alcantarillado, acompañado de miles de soluciones en materia de casetas sanitarias, especialmente en las poblaciones marginales. Además del 100% de cobertura de agua potable de localidades rurales concentradas. Se ha terminado la doble vía La Serena - Santiago; se alcanza un 75 % de cobertura en electrificación rural, contra un 59% del año 1995; se reduce el déficit habitacional en un 26%, con más de 29.000 soluciones habitacionales construidas en 5 años, más que las 17 mil construidas en los 1 7 años del gobierno militar.

c. En materia de gestión de la inversión pública, un antecedente que merece la pena destacar es el éxito asociado a los niveles de inversión. A principios de los noventa, del total del presupuesto asignado a las regiones, éstas sólo lograban materializaren torno al 85 % de los recursos disponibles por año. Hacia el año 1993 dichos recursos son gastados en un 100%, cifra que se mantiene en la actualidad. Un proceso similar se ha vivido en los otros sectores que manejan fuertes recursos de inversión como el de los servicios de Obras Públicas, fruto de una mayor coordinación intersectorial y del Servicio de la Vivienda en conjunto con la Secretaría Regional de Vivienda. Con ello se echó por tierra una de las principales reticencias que mostraron históricamente desde Hacienda y que en cierta medida definieron la gradualidad del proceso y quizás una de las mayores preocupaciones de la Subsecretaría de Desarrollo Regional. El control del gasto ejercido por los gobiernos regionales, unos más rápido, otros más lentos ha sido riguroso y eficiente y ha contribuido a validar las administraciones regionales. d. Desde el punto de vista de los éxitos asociados a la descentralización de la toma de decisiones, la Región de Coquimbo puede exhibir como ejemplo el Plan de Reconstrucción 1997-2000. Instrumento de planificación elaborado y ejecutado por la región,

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

que fue monitoreado trimestralmente y de amplia difusión. Al efecto, el Presidente Frei dispuso por primera vez que fuera el Intendente y no un Ministro en campaña el que tomara bajo su responsabilidad la dirección del plan conjuntamente con un Comité mixto de Ministros y seremis de la región, presidido por aquel.. Al momento de evaluar su ejecución, más allá del cumplimiento de las grandes cifras en inversión y de los beneficios que trajo para la región, la conclusión más relevante es que su éxito radicó en el traspaso de la toma de decisiones del nivel central al nivel regional, cuyas manifestaciones más elocuentes fueron las reuniones de dicho Comité, ora en Santiago, ora en la región. En verdad, son diversas las áreas en que se ha avanzado en materia de descentralización y de entrega de competencias a las regiones. En casi todos los ministerios es posible observaren perspectiva, con la tranquilidad que da una década, que se han hecho esfuerzos en esta materia. Sólo a modo de ejemplo podemos mencionar la creación de los fondos sectoriales de asignación regional; los fondos regionales de asignación local; los programas especiales para regiones, formulados en función de particulares problemas como el PRODECOP, MAS REGION, el Programa de desarrollo caprino de la Región de Coquimbo; el programa de pavimentación participativa del MINVU, los Convenios de Programación negociados en las regiones en áreas como la salud, la vialidad urbana y rural la educación y el saneamiento de títulos.

e. Mayor equilibrio en la distribución de los recursos de inversión al interior de la Región. En esta materia las cifras están disponibles, la región cuenta con una base de información propia de la década, que permite constatar esta afirmación. Al inicio de la década de los noventa, más del setenta por ciento de la inversión pública se concentraba en la Provincia de Elqui, muy principalmente en la Comuna de La Serena, relegando a las demás comunas casi a un plano secundario de marginación y sumiéndolas en la pobreza, muy por sobre el promedio nacional. Una mejor y más justa distribución de los recursos regionales ha permitido mostrar avances significativos en la disminución de la pobreza y, por ende, una mejora sustantiva en la calidad de vida de los habitantes.

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Esto se manifiesta muy claramente en las reuniones con la gente en terreno, cuyas necesidades fueron evolucionando desde las más elementales, tan ligadas a los derechos humanos: agua, luz, escuela, posta, caminos; sedes sociales jardines familiares, iluminación de la cancha de fútbol, teléfono, pavimentos rurales y más recientemente, a otras como: radio, señal de televisión horas médicas, horas de dentista, trámites para pensiones. Esta constatación en la realidad, puede ser claramente contrastada en cifras.

Llegada a esta parte de la reflexión, nuestra respuesta a la pregunta inicial no merece dudas. Efectivamente, las mayores facultades entregadas a los nacientes Gobiernos Regionales, por la ley orgánica que recordamos han contribuido notablemente a una mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos, así como a una más justa y equilibrada distribución. Este es, indudablemente, un gran aporte hecho desde las regiones al esfuerzo nacional de los años noventa, que se refleja con tanta claridad en el último censo. Es posible afirmar que la Ley y el proceso de descentralización que se ha implementado y que entre muchos hemos ido construyendo paso a paso, no sin dificultades y obstáculos, ha contribuido a que en el concierto de los años noventa, los territorios de Chile, no pertenecientes al Area Metropolitana de Santiago, hayan logrado importantes avances. Ese es un hecho irrefutable y merece ser celebrado. Una cuestión distinta es si ello ha sido suficiente. Es aquí dónde se encuentran los desafíos.

II.-ESTANCAMIENTO Y RETROCESO.-

1 .-El estáncamiento.Pese a todo Santiago crece y cada vez requiere de mayores recursos. Ahí está, el crecimiento vegetativo de su población y la proporción que representa en el concierto nacional (mayor que la del Censo de 1992); ahí están las grandes inversiones en autopistas, en el Metro, en el Plan deTransporte Urbano, entre muchos otros. Igualmente, parece ser que en los últimos años se ha instalado una suerte de fuerza centrípeta, que perjudica la plena aplicación de la Ley de Gobierno y Administración Regional apartándose de su espíritu descentralizador que le dio vida.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

En el mensaje con que el Presidente Aylwin presentó el proyecto de ley al Congreso Nacional manifestó que entrábamos en "térra ignota", y por tanto, el proceso que se iniciaba debía ser llevado a cabo de manera gradual. Hoy, a la luz de los acontecimientos ,1a gradualidad pareciera haberse detenido. Mucho se habla de la reforma a la ley. Se han discutido en años anteriores varias formulas legales de cómo enriquecerla, pero se omite que aún la ley vigente contiene espacios para avanzar. Pareciera que la insistencia en la modificación de la ley, fuera más bien una excusa para no avanzar en el traspaso de competencias que la actual ley permite llevar a efecto por la vía del decreto o de otra medida administrativa, como lo hemos hecho presente en cada ocasión propicia. Sin entrar en la materia específica, reiteramos que el proyecto de reforma presentado por el gobierno al parlamento es insuficiente, no avanza ni profundiza en la descentralización y mantiene sustancialmente el actual esquema que facilita la adopción de medidas centralizadoras que contradicen el espíritu de la ley, error en que ha incurrido la Subdere en estos último tres años, lesionando la autonomía de los gobiernos regionales y convirtiéndose ella misma en un centro de poder político y económico que no le corresponde y que los partidos políticos anhelan tener para sí por la enorme influencia que les deparadla última elección parlamentaria dejó de manifiesto esta falencia)

2.-La recentralización Durante la década del noventa el proceso de descentralización se desarrolla a partir de criterios claramente observables. El más nítido fue el de la gradualidad. La experiencia desde las regiones es que se vivió un proceso de paulatino traspaso de competencias desde el nivel central a las regiones y, junto a ello, era evidente la clara voluntad política expresada en metas concretas que constituyeron una especie de "declaración de principios" que movilizó las fuerzas región-país en busca de un horizonte de mayores espacios reales de participación. Sin embargo, hay al menos dos áreas de preocupaciones que amenazan el futuro de la descentralización y que pueden hacernos retroceder. Una viene dada por el papel de la tecnología, las economías de escalas y especialmente las comunicaciones. Mencionamos cuatro ejemplos:

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a.- Hasta el año 2002 los pasaportes emitidos por el registro civil se extendían en las oficinas regionales y en la mayoría de los casos el trámite demoraba un día. Hoy el pasaporte ha mejorado tecnológicamente, pero se hace en Santiago. Las oficinas regionales, simple receptoras de los antecedentes los envían al nivel central y el trámite aumenta en al menos 10 días. b.- Los documentos bancarios del Banco del Estado, que hasta el año 2002 se custodiaban en las sucursales en regiones, a partir del año 2003 son guardados en la central de Santiago por un cambio en el sistema para hacerlo más eficiente y rebajar costos y sólo son enviados a regiones contra la respectiva solicitud. c.- El proceso de integración de empresas en el sector privado ha generado una reconcentración de los equipos ejecutivos en Santiago. Ejemplo de esto es la Compañía Eléctrica de Coquimbo, EMEC, que al ser adquirida por la Compañía General de Electricidad hizo prácticamente desaparecer de la región a los equipos ejecutivos disminuyendo la "masa critica" de profesionales en las regiones. d.- Algo similar es lo que seguramente se observará en el traspaso del derecho de explotación de las Empresas Sanitarias, que actualmente se encuentran en proceso de concesión y podrán ser adquiridas por empresas privadas que presumiblemente considerarán el ahorro de costos en las gerencias. Estos ejemplos reflejan bien el fenómeno que tiene lugar hoy en Chile, que muy probablemente forma parte de una tendencia mundial. Sin embargo es necesario reflexionar sobre sus alcances, desde el punto de vista del desarrollo regional. Es razonable el argumento de reducir costos, mejorar la tecnología y acercar a las personas, pero no a costa de ellas mismas. La lógica económica trabaja con las economías de escalas y la disminución de costos para los empresarios, pero qué pasa con el tiempo de las personas en los servicios monopólicos, como los documentos oficiales del Registro Civil; o los documentos oficiales del principal banco de Chile, como lo es el Banco Estado, o la contribución al desarrollo regional de "la masa critica" de los cuadros gerenciales de las grandes compañías, sean ellas públicas o privadas. Para reflexionar y ensayar soluciones probablemente no necesitamos tanto de una reforma a la actual Ley, como de voluntad política para actuar adoptando las medidas correctivas necesarias.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Una segunda cuestión tiene que ver precisamente con la voluntad política de avanzar o retroceder.

III.-RECTIFICACIONES Y MEDIDAS INMEDIATAS.-

Reiteradamente, en distintas intervenciones hemos sostenido que dentro del marco de la actual legislación es posible avanzar notablemente en la descentralización, mientras se tramita el nuevo proyecto de Ley, cuyo tratamiento será de larga duración, atendido su manifiesta imperfección e insuficiencia. Así pasamos a demostrarlo. 1.

Medidas centralizadoras que corregir

Además de lo que hemos expuesto en el párrafo anterior nos parece necesario exponer sobre algunas medidas centralizadoras que debieran corregirse, lo que hacemos con el ánimo constructivo de cooperar al mejoramiento de la situación actual que se aparta de la descentralización progresivamente. Los ejemplos de medidas que han profundizado el proceso de centralización son numerosos y diversos y todos ellos afectan de una u otra manera la gestión del aparato público regional. Así podemos destacar: •

Artículo 10 de la Ley de Presupuestos que exige una autorización previa del Ministerio de Hacienda para la adjudicación de proyectos que generen arrastres para el periodo presupuestario siguiente. Esto significa incorporar un nuevo proceso a la ya extensa tramitación que debe seguir un proyecto de inversión pública, además de supeditar en la práctica la decisión final de adjudicación a la dirección de presupuestos.

•

Artículo 13 de la Ley de Presupuestos que exige una autorización previa del Ministerio respectivo para la contratación de personal de Planta, contrata y Honorarios

•

Administración Centralizada del Programa de Empleo que conduce a que tanto los proyectos como la asignación de cupos de empleos sean resueltos por el nivel central, restringiendo de este modo la p o s i b i l i d a d de actuar mas rápidamente en la implementación de los diversos programas y en la solución de situaciones especificas.

•

La elaboración del Presupuesto Nacional considera una partida de recursos concursables (que corresponde a la disminución del

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2 % gasto inercial) dirigida principalmente a nivel central (Ministerios) no permitiéndose que los Gobiernos Regionales puedan postular programas o iniciativas de inversión. En este sentido , cabe destacar que en la región de Coquimbo, la inversión pública de decisión regional sólo alcanzó a un 34,6% en año 2000.

2.-

•

Por otro lado se pretende que el Banco Integrado de Proyectos(BIP) se transforme en el sistema administrativo de la inversión pública, situación que no reconoce los esfuerzos que en esta materia cada gobierno regional ha iniciado hace mucho tiempo en aras de mejorar su gestión. Se tiene conocimiento de una licitación para la administración del sistema BIP sin considerar la opinión de los usuarios regionales, por lo cual no se garantiza que se vaya a facilitar el sistema actual y, por el contrario, podría ocurrir que el sistema sea aún más rígido.

•

Finalmente, se mantienen decisiones que obstaculizan una gestión más eficiente del proceso de inversión pública regional, tales como el proceso centralizado de identificación de asignación presupuestaria (Subdere/Hacienda), modificaciones a datos de la ficha EBI del sistema BIP (MIDEPLAN); autorización para adquisición y/o venta de terrenos por parte del SERVIU al Nivel Central; tramitación de las solicitudes de concesiones eléctricas en la superintendencia respectiva en Santiago; visación técnica de diseños arquitectónicos de Jardines Infantiles en JUNJI Nivel Central, y otras.

Otras Propuestas de Descentralización

Siempre dentro del status jurídico vigente, estimamos que pueden ser adoptadas desde luego las siguientes propuestas sin esperar la modificación de la Ley

1.- Traspasar desde el Nivel Central al Gobierno Regional la facultad de dictar los Decretos de asignación Presupuestaria correspondiente a los programas y proyectos de asignación regional. 2.- Los ISARES deberían salir completamente de los presupuestos ministeriales e incorporarse integralmente en el presupuesto del Gobierno Regional 3.- Los Programas de Mejoramiento de Barrios, Mejoramiento Urbano y Generación de Empleo deberían ser administrados y ejecu-

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

tados por los Gobiernos Regionales dentro del marco financiero previamente fijado a cada región. 4.- Adecuar aún más las metodologías de evaluación de proyectos a la realidad regional, incorporando variables regionales y no necesariamente parámetros nacionales, que muchas veces difieren y no reflejan lo que ocurre en la región o no dan cuenta de topologías emergentes de nuevos proyectos, como es el caso del Fomento Productivo. 5.- Descentralizar la administración del Banco Integrado de Proyectos (BIP) de modo de resolver en la región tramites que innecesariamente deben ser solicitados al nivel central, toda vez que a nivel regional existe plena coincidencia entre la SERPLAC y el Gobierno Regional sobre las solicitudes formuladas, 6.- Ampliar la glosa de la Ley de Presupuestos que permite al Gobierno Regional otorgar subsidios para la ejecución de proyectos de inversión de interés social, estableciendo específicamente que para el caso de proyectos de electrificación rural a través de sistema de autogeneración de energía, el subsidio pueda ser otorgado directamente a los beneficiarios, y no a la empresa, dado que para estos casos no existen empresas con la concesión o la especialización del caso. 7.- Ampliar la glosa de la Ley de Presupuestos que permite al Gobierno regional suscribir convenios directos con organismos públicos o servicios públicos para la ejecución de programas tales como fomento de actividad productiva, científica, tecnológica,, prevención y rehabilitación de drogas, saneamientos de títulos, control sanitarios silvo-agropecuarios, estudios geológicos y mineros, transferencia tecnológica y cursos de capacitación y perfeccionamiento de cualquier naturaleza, haciéndola extensiva a la suscripción de convenios directos con las Universidades de la Región.

I V . - CONSIDERACIONES FINALES.

No es posible concebir el perfeccionamiento del régimen democrático separadamente del perfeccionamiento de la descentralización. La democracia es ,entre otras cosas participación .Esto lo sabemos todos .Así lo hemos practicado en estos trece años de gobiernos democráticos

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Los Gobiernos Regionales son una manifestación clara y nítida de esta participación, pues a través de ellos la comunidad regional adquiere autonomía y facultades para decidir sobre su propio destino, esto es, sobre su desarrollo integral ,político, económico, social y cultural, lo que supone indispensablemente contar con facultades amplias de administración y disposición de los bienes que el Estado le entrega, los cuales deben ser percibidos y distribuidos por la autoridad regional sin interferencias de la Subsecretaría de Desarrollo Regional que sólo debe tener funciones de oficina coordinadora e informativa, pero en ningún caso de administración de los fondos asignados a las regiones por distintas vías. La Subsecretaría de Desarrollo Regional incurre en un error cuando asume o pretende asumir el rol o parte del rol propio de los Gobiernos Regionales. Al hacerlo, prescinde del espíritu que animó al constituyente y al legislador y detiene y aún hace retroceder el proceso de descentralización que estaba avanzando gradualmente en las anteriores administraciones. Queremos manifestar nuestra confianza en que la nueva titular de la Subdere, haciéndose cargo de estas observaciones, las pondere y aprecie como una colaboración constructiva y razonable que tiene como fin hacer posible que se restauren las atribuciones de los gobiernos regionales y que se adopten nuevas medidas descentralizadoras para seguir avanzando, lo cual es posible si existe voluntad política para llevarlo a cabo ,pues la legislación actual permite hacerlo sin obstáculos.

La Serena, 29 de Mayo de 2003.Renán Fuentealba Moena

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DESCENTRALIZACIÓN, AÚN QUEDA M U C H O POR HACER. Cristian Larroulet' Bettina Horst **

I.

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo se plantea la necesidad de avanzar en materia de descentralización en nuestro país producto del profundo convencimiento que de esta forma se alcanzará un Estado más eficiente y con un mayor grado de participación ciudadana. En la primera sección se presenta un marco teórico en cuánto a cuáles son las funciones del gobierno general que pueden ser traspasados hacia otros niveles de gobierno. Asimismo, se plantea en forma teórica y luego con un estudio empírico el porqué la descentralización conlleva a un estado más eficiente y más democrático. En la siguiente sección se presenta un breve diagnóstico del nivel de descentralización en nuestro país, tanto a nivel regional como local, realizando también una comparación a nivel internacional. En la tercera sección se presentan algunas propuestas en cuanto a los pasos que se deben realizar para alcanzar un mayor nivel de descentralización en nuestro país, tanto a nivel regional como local. Finalmente se plantean algunas reformas necesarias para avanzar en materia de descentralización en Chile.

II.

LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

A. Qué se puede descentralizar Antes de hablar de descentralización se debe establecer cuáles son las funciones del gobierno que efectivamente pueden ser descentralizadas. En este punto es importante tener presente el rol de subsidiariedad que el Estado tiene en una economía de mercado. En este contexto, el

Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Católica de Chile. M.A. en Economía, Universidad de Chicago. Director Ejecutivo de Libertad y Desarrollo, y Decano de la Facultad de Economía, Universidad del Desarrollo. ' Ingeniero Comercial, Universidad Gabriela Mistral, M.A. Economía - Políticas Públicas, Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigadora Libertad y Desarrollo.

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gobierno debe realizar todas aquellas funciones que, siendo socialmente valoradas, el sector privado no pueda realizar. Al definir qué funciones deben asumir los distintos niveles de gobierno, se debe tener presente el principio de subsidiariedad vertical. Este principio implica que el gobierno central sólo debe llevar a cabo aquellas funciones para las cuales los gobiernos locales no cuenten con los incentivos necesarios para un eficiente provisión desde un punto de vista de la sociedad c o m o un todo. Las funciones de un gobierno se pueden agrupar en tres categorías: función de redistribución, función de estabilización función de asignación. De acuerdo a esta clasificación se debe establecer cuáles de estas funciones deben ser desarrolladas por los gobiernos locales, cuales por los regionales y cuáles por el gobierno central. La función de redistribución implica entregar mayores recursos a aquellas personas de la sociedad con una menor capacidad de generarlos. La redistribución se puede realizar tanto a nivel central c o m o a nivel local. Si la redistribución se lleva a cabo al nivel de los gobiernos locales, se tendría como beneficio directo que se determinaría de acuerdo a los propios deseos de los miembros de esa localidad. Esto tiene la ventaja que los beneficiados sean conocidos por los que financian el programa, lo que conllevaría a un mayor grado de a p o y o a las m e d i d a s redistributivas. Pero de ser así, habrían distintos planes redistributivos en las diversas localidades reflejando la heterogeneidad de preferencias por parte de la ciudadanía en cuanto a la redistribución de recursos entre sectores. De existir heterogeneidad en cuanto a los planes redistributivos entre las distintas localidades, aquellas con programas redistributivos más generosos terminarían importando un mayor número de potenciales beneficiarios, lo que elevaría el nivel de recursos necesarios para continuar con estos programas. En consecuencia se tendría que elevar la contribución obligatoria desde aquellos que generan mayores ingresos, lo que en definitiva los incentivaría a trasladarse a comunidades con programas redistributivos menos costosos. Esto llevaría a que la localidad que decidió ser más generosa con su programa redistributivo multiplicó sus problemas, ya que terminó importando un mayor número de pobres y exportando personas que generan mayores ingresos. Asimis-

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

mo, aquellas localidades que ofrecen programas redistributivos menos generosos alcanzan una mejor posición financiera. Esto aconseja un cierto grado de homogeneidad en cuanto a los programas redistributivos realizados por los gobiernos locales y por lo tanto que sea en definitiva el gobierno central el que asuma la función de redistribución. No obstante ello se debe reconocer la ventaja que tienen los gobiernos locales en cuanto a la focalización de los programas redistributivos implementados por el gobierno central. Esta mejor focalización se debe a que los gobiernos locales están más cerca de la ciudadanía y por ende conocen mejor sus distintas realidades. En suma, el gobierno central debe diseñar, financiar y controlar, y el gobierno local tiene ventaja para ejecutarlos. La función de estabilización comprende todas aquellas acciones que buscan mantener los equilibrios macroeconómicos del país. Es decir, velar por el crecimiento del producto del país, por la estabilidad de precios, etc. Para mantener los equilibrios macroeconómicos es de máxima importancia mantener las cuentas fiscales en equilibrio. Pára ello se debe tener un manejo responsable y disciplinado del déficit fiscal. La posibilidad de endeudamiento por parte de los gobiernos locales implica una menor flexibilidad en cuanto al manejo de la política fiscal de un país. Un gobierno local sólo percibe los beneficios de un mayor endeudamiento, ya que así obtiene mayores recursos para su comunidad, pero no asume a cabalidad los costos que ello involucra, ya que un excesivo endeudamiento de los gobiernos locales puede implicar mayor inestabilidad económica para todo el país. Es por ello que la función de estabilización sólo se puede llevar cabo a través del gobierno central lo que implica un manejo acotado de los recursos de los gobiernos locales. El gran "talón de aquiles" de la descentralización ha sido internacionalmente los déficit de los gobiernos locales, es por ello que la mejor regla al respecto es la adoptada por los Estados Unidos de América que no permite que tengan déficit ni endeudarse.

En una economía de mercado el estado debe ejercer la función de asignación sólo cuando el mercado falla en la asignación de recursos. El mercado falla cuando el sistema de precios no refleja las verdaderas preferencias de los consumidores y/o los verdaderos costos de producción. En este caso, el estado debe corregir estas distorsiones para lograr un nivel de producción y de consumo de acuerdo a las preferencias de toda la sociedad. Tradicionalmente, en el caso de los bienes públicos el mercado ha fallado en lograr una eficiente asignación de recursos. Los bienes públi-

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eos son todos aquellos bienes y servicios que dos o más personas pueden consumir al mismo tiempo y en los cuales no se puede impedir que terceros se beneficien de su consumo sin su consentimiento. Un clásico ejemplo de bienes públicos son los faros de navegación en las costas. Dos o más barcos se pueden beneficiar al mismo tiempo de la existencia de la luz del faro y a su vez no se puede impedir que lo hagan. El mercado por sí sólo no provee estos bienes públicos ya que nadie esta dispuesto a financiarlos. Como los bienes públicos benefician a todos los individuos, nadie tiene incentivos para incurrir en el costo de su financiamiento, ya que todos esperarán a que otro lo haga y así beneficiarse gratuitamente. El problema de su financiamiento lleva a que el mercado sub invierte en este tipo de bienes, lo que ha llevado a que sea el Estado el que los financie. Los bienes públicos se pueden clasificar de acuerdo a su región de beneficio. Serán bienes públicos locales aquellos cuya región de beneficio se encuentro dentro del ámbito de lo local (iluminación, plazas, etc.), los bienes públicos regionales son aquellos cuyo beneficio se extiende a toda una región y los bienes públicos nacionales son aquellos cuyos beneficios tienen un ámbito nacional (defensa nacional, seguridad, etc.). Sólo en el ámbito de la provisión de bienes públicos de beneficio regional o local se logra una eficiente asignación de los recursos si es realizada por gobiernos regionales y/o locales y no por el gobierno central. En caso de ser el gobierno central el que provea los bienes p ú b l i cos regionales o locales su provisión será realizada en forma uniforme al interior de toda la nación, no reconociendo heterogeneidad en cuanto a preferencias y necesidades de las diversas regiones y localidades.

B. Porqué se debe descentralizar En la sección anterior se concluyó que sólo en cuanto a la provisión de bienes públicos locales y regionales se puede descentralizar la acción del gobierno. Ahora corresponde evaluar si realmente se obtiene una ventaja en cuanto a que la provisión de éste tipo de bienes y servicios sea realizada a través de niveles de gobierno distintos al central. En un primer aspecto ya se mencionó la heterogeneidad que existe entre las distintas localidades y regiones de un país. Si la provisión de bienes públicos locales o regionales es realizada en forma uniforme por el gobierno central, no se alcanza una eficiente asignación de los recursos, ya que en algunas localidades se sobre invertirá en programas y

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proyectos que no son valorados por sus beneficiarios y en otros se sub invertirá. Consiente de lo anterior, el gobierno central tenderá a una provisión no uniforme de estos bienes y servicios, pero no podrá recoger a cabalidad la heterogeneidad en cuanto a preferencias y necesidades de los beneficiarios, ya que no cuenta con toda la información disponible para ello. Sólo los niveles de gobierno más cercanos a las personas cuentan con la información necesaria para ello. Otro argumento favorable a la provisión de bienes públicos locales y regionales a través de niveles distintos al del gobierno central, es que los habitantes de una comunidad o región pueden castigar una mala provisión de éstos "votando con los pies". La votación con los pies se refiere a que aquellas personas insatisfechas con los bienes públicos locales y regionales que le ofrecen en una determinada parte del país, pueden migrar a otra, lo que hace que en definitiva los gobiernos locales y regionales deban actuar de acuerdo las preferencias y necesidades de sus habitantes. Por otro lado, los gobiernos locales son más responsables de su actuar frente a la ciudadanía que los eligió. Esto se debe a que el grado de control que un ciudadano puede tener sobre sus autoridades locales es mayor que en el caso del gobierno central, ya que existe un mayor grado de cercanía.

Evidencia empírica En un estudio realizado por Huther y Shaw (1998) del Banco Mundial con información de 80 países, se concluye que a mayor grado de descentralización del gobierno aumenta la calidad del mismo. En este trabajo los autores elaboran un indicador que busca medir la calidad de un gobierno utilizando para ello cuatro categorías de indicadores (índice de Participación ciudadana, índice de Orientación de Gobierno, Indice de Desarrollo Social, índice de Manejo Económico), lo que finalmente correlacionan con el nivel de descentralización que presenta el país (ver tabla 1).

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Tabla 1 Correlación entre Nivel de Descentalización y Calidad del Gobierno Indicadores

Coeficientes de Correlación

Participación Ciudadana Libertad política

0.599

Estabilidad Política

0.604

Orientación del Gobierno Eficiencia Judicial

0.544

Eficiencia Burocrática

0.540

Ausencia de Corrupción

0.532

Desarrollo Humano índice de Desarrollo Humano

0.369

Distribución del Ingreso (Coef de Gini invertido)

0.373

Manejo Económico Independencia del Banco Central

0.327

PIB/Deuda Pública

0.263

Apertura de la Econom ía

0.523

índice de Calidad de Gobierno

0.617

Fuente: Huther y Shaw, (1998).

El principal resultado de este estudio muestra que a mayor grado de descentralización de un gobierno mayor será la calidad del mismo. Esta mayor calidad se debe a diversos aspectos. En primer lugar, países más descentralizados implican una mayor participación ciudadana, entendiendo por ello mayor libertad y estabilidad política. Esto se debe a que en la medida que la ciudadanía tenga una mayor participación en cuanto a las decisiones del gobierno, éste último tiende a actuar de acuerdo a las preferencias y necesidades de los mismos.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Por otro lado, la correlación positiva encontrada entre calidad de gobierno y orientación del mismo, medido a través de la eficiencia • judicial, burocracia y corrupción, permite concluir que países más descentralizados tienen una actitud más de servicio hacia la población. Un gobierno más bien centralizado tiende a tener una actitud más bien de búsqueda de espacios de poder y de enriquecimiento personal en vez de servicio a la sociedad. Esta visión se ha visto reforzada por otros estudios que concluyen que gobiernos en países altamente descentralizados tienen una actitud más de servicio y de resultados, que una actitud más bien de procedimientos y de métodos. En otro aspecto, en cuanto al desarrollo social de un país, medido a través de índice de Desarrollo Humano y de la distribución del ingreso del país, se puede concluir que países más descentralizados alcanzan mayores niveles de desarrollo social. Por último, la política económica de un país, es un elemento clave a la hora de evaluar la calidad de un gobierno. En reiteradas ocasiones se ha manifestado que un mayor grado de descentralización implica una pérdida del control sobre la política fiscal y monetaria, pero la evidencia empírica encontrada en éste y otros estudios más bien lo atribuyen a la forma de cómo se lleva a cabo el proceso de descentralización por sobre al hecho per se de tener un estado más descentralizado.

En resumen, en esta sección se han entregado argumentos teóricos y empíricos en cuanto a las ventajas de la descentralización. En este contexto se debe evaluar el grado de descentralización que presenta nuestro país y en qué se debe avanzar.

III.

¿ C U Á N DESCENTRALIZAMOS ESTAMOS?

Evidencia Internacional La descentralización en Chile se debe evaluar desde la perspectiva de un país unitario. En este contexto se debe comparar la realidad de nuestro país con la del resto del mundo, especialmente con los países de organización similar.

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Tabla 2 Participación de niveles de gobierno subnacionales como porcentaje del Gasto del Gobierno General Gasto Total del Gobierno General Gobierno Central

Gobierno

Gobiernos

Estatal

Locales

Países Industriales Federal Australia

52,9

40,4

6,8

Canadá

41,3

40,3

18,4

Alemania

58,7

21,5

17,9

España

78,8

9,9

11,3

Estados Unidos

60,3

17,3

22,4

Unitarios Bélgica

85,9

11,9

Francia

82,2

16,5

Holanda

70,1

29,9

Noruega

66,4

33,6

Suecia

59,8

40,2

Reino Unido

70,9

27,2

Países en Desarrollo Federales India

47,5

52,5

Argentina

60,3

39,7

Brasil

65,8

24,5

9,6

México

90,1

7,6

2,3

Unitarios Hungría

77,8

22,2

Polonia

71,7

28,9

Israel

90,8

9,2

Thailand

92,3

7,7

Chile

93,8

6,2

Kenia

94,3

5,7

Fuente: Teresa Ter-Minassian, FMI, 1997.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

De acuerdo a la información presentada en la tabla 2 se concluye que con relación a países unitarios, nuestro país presenta un escaso nivel de descentralización, incluso cuando se compara con países con un nivel de desarrollo similar. B. Diagnóstico de la descentralización en Chile Gobiernos locales A lo largo de la última década no se ha avanzado mayormente en el proceso de descentralización de las finanzas públicas en cuanto a una mayor participación de los gobiernos locales en el gasto total del gobierno general. Durante el año 1990 sólo el 6,7% del gasto total del gobierno general corresponde al del sector municipal, porcentaje que se eleva al 8% para el año 2001 1 (ver gráfico 1).

Gráfico 1 Gasto total de gobiernos locales como porcentaje del gasto total del gobierno general.

10% i 8% -

i

.

6% -

4% -

2% 0 % -I

, 1990

-• - -..---•-•-.-1

,

2001

Fuente: Dipres.

En materia de descentralización la política de los últimos gobiernos se ha basado más bien en un proceso mediante el cual adquieren mayor relevancia los gobiernos regionales. De esta forma la meta de descentralización que se ha planteado el gobierno sólo considera el gasto en inversión que es de decisión regional, no estableciendo una meta descentral izadora para los gobiernos locales.

1

Estas cifras no son comparables con las presentadas en la Tabla 2, ya que se han utilizado distintas fuentes.

73

DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES

Gobiernos Regionales La meta de descentralización que anunció el actual gobierno al asumir su mandato, estableció que por lo menos el 50% de la inversión del gobierno central sea de decisión regional. De acuerdo a la metodología de cálculo utilizada por el Ejecutivo esta meta fue alcanzada el presente año. Se debe tener presente que la meta de descentralización establecida por el gobierno no considera entre otras a las inversiones realizadas a través de las empresas del estado, siendo estas últimas de decisión del gobierno central. Si se considera el total de las inversiones del sector público para el presente año 2 , las inversiones que son de decisión regional sólo corresponden aproximadamente al 34%. Cualquiera que sea la metodología de cálculo utilizada, no se puede desconocer que ha existido un avance en materia de descentralización en cuanto a las decisiones de inversión del gobierno (ver gráfico 2). A comienzos de los años 90 la Inversión de Decisión Regional (IDR) era de aproximadamente del 12% del total de las inversiones del gobierno central, alcanzando un 3 4 % para el presente año.

Gráfico 2 Inversión de Decisión Regional como % del total de las inversiones realizadas por el gobierno central %

40 i

0 "i

1

1990

i

1

1992

1

1

1994

i

i

1996

1

i

1998

i

i

2000

i

r

2002

Fuente: Ley de Presupuesto de cada año.

2

Incluye FNDR y sus provisiones, ISAR, IRAL, Convenios de Programación, Pavimentos Participativos y Chile Barrio. En el denominador se consideró la Inversión Real del gobierno central, ISAR y las transferencias de capital a los gobiernos regionales.

74

AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Las principales fuentes de financiamiento de las inversiones que son de decisión regional provienen del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), los Convenios de Programación, la Inversión Sectorial de Asignación Regional y la Inversión Regional de Asignación Local. El FNDR fue creado el año 1978 y se constituye por dos componentes: el FNDR tradicional y las provisiones. El FNDR tradicional representa la única fuente de recursos que son de libre disposición para el gobierno regional, en cuanto a que no tienen un destino sectorial previamente definido por el gobierno central. En cuanto a las provisiones del FNDR, los recursos deben ser invertidos en los sectores definidos por el gobierno central, pero con amplio grado de decisión por parte de las autoridades regionales en cuanto a los proyectos finalmente financiados al interior de cada sector. Rara el presente año las principales provisiones corresponden a las del sector de educación, caminos secundarios y desarrollo urbano. La Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) fue creada el año 1992 y corresponde a un programa de inversión en el cual el gobierno regional tiene la facultad de priorizar los proyectos a ejecutar en una determinada región que fueron propuestos por los correspondientes ministerios. Para el presente año son tres las reparticiones públicas que han descentralizados sus inversiones a través de este mecanismo: el Instituto Nacional del Deporte, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) con su programa de Mejoramiento de Barrios y el Ministerio de Obras Públicas en cuanto a su Dirección de Vialidad. Los Convenios de Programación operan desde el año 1996 y representan un acuerdo formal entre uno o más gobiernos regionales y uno o más ministerios con el fin de realizar proyectos de inversión en forma conjunta y coordinada, pudiendo realizarse en un plazo superior a un año. Actualmente los Ministerios que utilizan este tipo de convenios son Obras Públicas y Salud. La Inversión Regional de Asignación Local (IRAL) fue creada el año 1996 y corresponde a recursos que financian proyectos postulados por los municipios. Los municipios deben concursar por estos recursos y finalmente es el gobierno regional el que determina cuáles serán los proyectos a financiar. Los programas de inversión que se ejecutan bajo esta modalidad corresponden al Programa de Mejoramiento Urbano dependiente de la SUBDERE y a algunos programas del FOSIS dependiente de MIDEPLAN.

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DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE

DE U N A

DECADA

DE

GOBIERNOS

REGIONALES

Gráfico 3 Inversión de Decisión Regional por fuente de financiamiento

Convenios de [¡^Programación FNDR Tradicional

1996

FNDR Provisiones 13%

Fuente: Ley de Presupuesto año 2003 y 1996, Dipres.

La mayor participación de los gobiernos regionales en la decisión de inversión del gobierno central se ha debido principalmente a través de la asignación sectorial de recursos. Entre los años 1996 y 2003 el FNDR tradicional, si bien ha crecido en términos absolutos, ha caído en importancia con relación a las demás fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales (ver gráfico 3). El proceso de descentralización que se ha llevado a cabo durante la última década se ha centrado en una descentralización sectorial y no se ha avanzado en cuanto a dotar de mayores recursos de libre disposición a los gobiernos regionales. En otro aspecto, la distribución regional de los recursos para inversión de decisión regional es realizada a través de la ley de presupuesto de cada año sólo en lo que respecta al FNDR tradicional y con una

7 6

AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

metodología altamente discrecional. La distribución regional de los restantes recursos es realizada a lo largo de la ejecución presupuestaria y con una metodología no siempre conocida. Dado que el FNDR tradicional ha perdido importancia con relación a los restantes recursos para los gobiernos regionales, el proceso de descentralización se ha basado en una distribución de recursos entre regiones al margen de la ley de presupuesto. Gráfico 4 índice de Competitividad Regional e I D R por habitante

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50

200.000

150.000 100.000 50.000

.n.n.N.n.n-

I 11 I 1 1 I RM

ir x n x i

v v i n ni

i

x

1,00

0,50

vi iv vu ix

Fuente: M i d e p l a n y Subdere

De acuerdo al índice de Competitividad Regional elaborado por la SUBDERE para el año 2001 y la distribución efectiva de los principales componentes de la IDR por habitante3 para el año 2000, se observa que no existe una mayor relación entre los recursos asignados por habitante y el grado de competitividad de cada región.

IV.

EN QUÉ SE DEBE AVANZAR EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN

A. Continuar en el proceso de descentralización de los gobiernos regionales Se debe continuar con el proceso de descentralización en cuanto a las inversiones relacionadas directamente con un bien público con un impacto regional. En este punto se debe precisar que dada la naturaleza de las inversiones, algunas de impacto regional y otras de impacto

3

Se consideró los recursos del FNDR, ISAR, IRAL y los Convenios de Programación.

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REGIONAL:

BALANCE

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GOBIERNOS

REGIONALES

nacional, nunca el 100% de las inversiones del gobierno general deben ser de asignación regional ya que un elevado número de inversiones tienen c o m o región de beneficio el ámbito nacional A grandes rasgos el Ministerio de Obras Públicas (Dirección de Vialidad, Dirección de Arquitectura, Obras Hidráulicas, Dirección de Aeropuertos) mantiene en mayor medida centralizadas sus inversiones ya que aproximadamente el 85% de sus inversiones son de decisión del gobierno central y no de los gobiernos regionales. En este aspecto se debe continuar avanzando en cuanto a una mayor participación de los gobiernos regionales en el destino de estas inversiones. En otro aspecto se debe ir perfeccionando la asignación de recursos a las distintas regiones, en cuanto a que su distribución debiera ser realizada a través de la Ley del Presupuesto y no a lo largo de la ejecución presupuestaria. Esto ayudaría a mejorar la calidad en la toma de decisiones en cuanto a los proyectos a realizar. Es imprescindible que los gobiernos regionales conozcan a inicios del período presupuestario el volumen de recursos de los cuales podrán disponer como también los proyectos que serán ejecutados por los distintos ministerios en cada región. Sólo así los gobiernos regionales podrán establecer programas de inversión en forma coordinada intersectorialmente y permitirá una mayor coordinación con las inversiones realizadas por el gobierno central en cada región. Asimismo, esta mayor transparencia en cuanto a los recursos sobre los cuales efectivamente disponen los gobiernos regionales, permitirá que la ciudadanía efectivamente evalúe la gestión del gobierno regional, rompiendo el círculo vicios en cuanto a que una mala gestión del gobierno regional se debe a la falta de recursos entregada por el gobierno central y no a una ineficiencia propia del mismo. Durante los próximos años el proceso de descentralización a través de los gobiernos regionales debe orientarse hacia una mayor flexibilidad en cuanto al destino sectorial de los recursos descentralizados. Si bien los diversos programas que fueron creados durante la década de los 90 lograron una mayor descentralización sectorial de la inversión del gobierno central, el próximo paso que se debe dar es una mayor libertad por parte de los gobiernos regionales en cuanto a la asignación sectorial de los mismos. Por ello el FNDR tradicional debe aumentar su participación al interior de la IDR, hasta consolidarse como la principal fuente de financiamiento de la inversión regional. Para ello se requiere perfeccionar la actual metodología utilizada en cuanto a su distribución entre regiones, de forma tal de efectivamente poder lograr un desarrollo armónico de todas las regiones que conforman nuestro país.

7 8

AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

En un contexto en el cual los gobiernos regionales puedan asignar los recursos entre sectores libremente, se debe establecer c o m o condición para la elegibilidad de los proyectos por parte de los gobiernos regionales contar con un informe favorable del organismo encargado de la evaluación de los proyectos de inversión pública en la región. Además se debe establecer una rentabilidad social mínima para los proyectos a ejecutar, como por ejemplo del 12%. Pero no sólo se debe evaluar la rentabilidad social para efectos de determinar cuáles proyectos se ejecutarán, sino que también se debe realizar una evaluación una vez que éstos se hayan ejecutado y se encuentren funcionando, por ejemplo después de 2 ó 5 años de su funcionamiento. En otro aspecto, para otorgar una mayor transparencia a la gestión de los gobiernos regionales debe ser de público conocimiento los proyectos financiados por el gobierno regional, como también su evaluación de rentabilidad social. Esta información debe ser de fácil acceso para la ciudadanía, como por ejemplo a través de la publicación en la página Web de los respectivos gobiernos regionales, o en su defecto en la de la SUBDERE. B. Mayor descentralización hacia los gobiernos locales Pára avanzar en un proceso de descentralización en nuestro país, se debe plantear la necesidad de una mayor participación de los gobiernos locales en cuanto a la provisión de bienes públicos locales. Como ya se ha planteado con anterioridad sólo el 8% de los gastos del gobierno general corresponden a gastos realizados por los gobiernos locales. Este porcentaje es muy inferior a otros países unitarios que muestran niveles de gasto de los gobiernos locales superior a lo realizado en Chile. En este aspecto cabe preguntarse cuáles son los programas que actualmente ejecuta el gobierno central y que deben ser traspasados a los gobiernos locales, considerando para ello la naturaleza de los mismos. Para ello se ha considerado la clasificación funcional del gasto público del gobierno central del año 2001 y se ha tratado de establecer cuáles son las funciones que deben ser traspasadas a los municipios (ver tabla 3).

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UNA

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GOBIERNOS

REGIONALES

Tabla 3 Clasificación Funcional del Gasto del Gobierno Central año 2 0 0 1 ( en miles de millones de pesos del 2001) Total Gasto Gobierno Central

9.908

Funciones Generales

1.721

Gobierno

355

Defensa

746

Justicia y Seguridad

570

Funciones Sociales Salud

6.927 1.233

Vivienda

392

Previsión

2.830

Educación

1.774

Subsidios

256

Otros Social

441

Funciones Económicas

1.107

Promoción y Regulación de Actividades Productivas Infraestructura Intereses deuda pública

448 659 203

Fuente: Dipres.

De acuerdo a la clasificación funcional del gasto del gobierno central se observa que existen ciertos gastos que corresponden a la provisión de bienes públicos nacionales y por lo cual deben ser ejecutados por el gobierno central. Dentro de estas funciones se encuentran las Funciones Generales del gobierno tales como gobierno, defensa y justicia y seguridad. Asimismo, el pago de intereses de la deuda pública corresponde a un gasto no descentralizable, ya que corresponde a la deuda contraída por el gobierno central. Dentro de las Funciones Sociales del gobierno central se encuentran el gasto en previsión, gasto que refleja en gran medida los gastos asociados al sistema antiguo de previsión que existía en el país. Estos gastos reflejan las cotizaciones laborales realizadas por las personas durante su vida laboral activa y claramente no es un gasto descentralizable. Todas estas p a r t i d a s de gasto c o r r e s p o n d e n a gastos no descentralizables y representan aproximadamente el 48% del total del gasto público del gobierno central.

8 0

AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

En cuanto a las Funciones Sociales del gobierno central se debe analizar cada partida en forma separada para poder evaluar cuáles de estos programas corresponden a gastos en programas que corresponden a la provisión de bienes públicos locales. En este aspecto se deben evaluar los programas que son ejecutados por el gobierno central y que son susceptibles de ser ejecutados a través de la modalidad de un subsidio a la demanda. Así, se debe analizar si con este tipo de subsidio se puede acceder al bien o servicio a través de prestadores del sector privado o público y en este último casó, a qué nivel de gobierno del sector público. En el caso del gasto en salud, el 10% del gasto total es realizado en programas de atención primaria que corresponden a gastos en consultorios que en gran medida dependen de las municipalidades. Una mayor descentralización de los programas de salud debe ser evaluada en un contexto en cuanto a que los gobiernos locales pueden ser más eficientes en cuanto a la provisión de cierto nivel de atención de salud, básicamente la primaria, y teniendo presente que a través de los 28 servicios de salud, existentes actualmente en nuestro país, ya se tiene un grado de descentralización bastante alto. En cuanto al gasto en programas de vivienda, gran parte del gasto realizado en estos programas corresponden a subsidios en la compra de viviendas, lo que corresponde más bien a un subsidio a la demanda. Los restantes programas del Ministerio de Vivienda corresponden a programas tales como desarrollo urbano (pavimentación, vialidad, inversión en parques urbanos, infraestructura de aguas lluvias, etc.) y programas concursables (pavimentos participativos, mejoramiento comunitario, mejoramiento de condominios sociales, etc.). Todos estos programas financian bienes públicos cuya región de beneficio es claramente el ámbito local y por lo cual deben ser traspasados a los gobiernos locales. Estos representan aproximadamente el 20% del total del gasto en vivienda. Dentro del gasto en educación aproximadamente un 60% del total corresponde a programas que se ejecutan a través de la modalidad de subsidios a la demanda correspondientes a la subvención por alumno a los establecimiento educacionales. Los restantes recursos corresponden principalmente a gastos efectuados en Educación Superior, la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), y los programas de atención preescolar ejecutados por entidades tales como la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la Fundación Integra. La descentralización de estos programas debe ser evaluada más bien en un con-

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DESARROLLO REGIONAL:

BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES

texto en el cual se ejecutan a través de un subsidio a la demanda tal como el que actualmente existe en la educación primaria y secundaria. El gasto efectuado en subsidio del Gobierno Central corresponde a subsidios tales como la Asignación Familiar, el Subsidio Único familiar, Subsidio de Cesantía, Subsidio de Agua Potable, etc. Estos subsidios corresponden más bien al rol redistribuidor del gobierno central. Cabe resaltar que si bien la función de redistribución le compete al gobierno central, los gobierno locales deben realizar un rol activo en su asignación para lograr un mayor grado de focalización.

Por último dentro de las funciones sociales Otros, se incluyen reparticiones de gobierno, como por ejemplo DIGEDER 4 , FOSIS, etc., que en algunos casos forman parte de los recursos descentralizados a través de los gobiernos regionales. Más adelante se planteará cuáles de estos recursos actualmente asignados a los gobiernos regionales pueden y deben ser traspasados a los gobiernos locales ya que corresponden a inversiones realizadas cuya región de beneficio tienen un definido ámbito local. Dentro de la partida Funciones Económicas del Gobierno Central aquellas destinadas a la promoción y regulación de actividades productivas corresponden a gastos efectuados por los Ministerios de Economía, Agricultura, Bienes Nacionales, Minería, etc. En gran medida estos programas corresponden a bienes y servicios públicos de carácter nacional y por ende no son susceptibles de ser traspasados a los gobiernos locales. En cuanto al componente Infraestructura dentro de las funciones económicas el grueso de los recursos corresponde al Ministerio de Obras Públicas, los cuales como ya se ha planteado con anterioridad son susceptibles de ser descentralizados a través de los gobiernos regionales, en la medida que financien inversiones con un definido impacto regional. Desde los gobiernos regionales a los gobiernos locales La necesidad de descentralizar las finanzas públicas tiene su origen en el reconocimiento que la realidad al interior del país es heterogénea en cuanto a las necesidades y preferencias de las personas. El índice de Desarrollo humano (IDH), que refleja las capacidades de las personas, es nuestro país de 0,775, pero si se observa por regiones se observan 4

A partir del año 2002 las funciones de DIGEDER están a cargo del Instituto Nacional del Deporte.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

distintas realidades en cada una de ellas (ver tabla 4). La región Metropolitana presenta el mayor nivel de IDH mientras que la Región del Maule la peor. La desviación standard del IDH entre regiones es de 0,031. Tabla 4 índice de Desarrollo Humano por regiones, 1998.

I 11 III IV V VI VII VIII IX X

Región

IDH

Tarapacá Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaíso O'Higgins Maule Bio-Bio Araucanía Los Lagos

0,785 0,785 0,753 0,764

XI Aysén XII Magallanes XIII Metropolitana País Desviación Stándard

0,78 0,741 0,708 0,735 0,721 0,725 0,77 0,788 0,812 0,775 0,031

Desviación estándar al interior de cada región 0,046 0,064 0,032 0,039 0,032 0,036 0,029 0,042 0,041 0,030 0,060 0,058 0,063 0,058

Fuente: M i d e p l a n y PNUD.

Estas disparidades a nivel regional hacen pensar en la necesidad de una mayor descentralización del gasto público con la finalidad de adecuar el gasto del gobierno central a las realidades de cada región. Pero si se observa el IDH comunal se concluye que las mayores disparidades no se presentan a nivel regional sino que al interior de cada región. Lo anterior se ve reflejado en cuanto a que la desviación standard país si se analiza la información a nivel comunal es de 0,058, cifra superior a la desviación standard obtenida a partir de los datos regionales. Esto sólo se ve reafirmado por los reiterados llamados a subdividir algunas regiones, ya que las realidades al interior de cada una difieren y al marcado centralismo que existe al interior de ellas. Por ello, más que crear un mayor número de regiones, se deben fortalecer los gobier nos locales, ya que en definitiva son ellos el nivel de gobierno más

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cercano a las personas y que mejor recogen las diferencias al interior de cada región. Es por ello que se debe apuntar hacia una mayor descentralización a través de los gobiernos locales y no a través de los gobiernos regionales, en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos locales. De los recursos que conforman las inversiones de decisión regional existen varios que corresponden al financiamiento de obras cuya región de beneficio se enmarcan en el ámbito de lo local. Estos recursos corresponden a las inversiones realizadas en el marco de las Inversiones Regionales de Asignación Local que corresponde a programas del Fosis y de Mejoramiento Urbano de la Subdere. En cuanto a las provisiones del FNDR aquellas de infraestructura educacional, electrificación rural, caminos secundarios, desarrollo urbano, mejoramiento de barrios, turismo Chiloé y Ralena, agua potable rural y desarrollo urbano en gran medida corresponden a inversiones de orden local y no regional. Al interior de las inversiones sectoriales de asignación regional los programas tales como mejoramiento de barrios de la Subdere y las inversiones del Instituto Nacional del Deporte y del Ministerio de Vivienda financian básicamente inversiones que son susceptibles de ser traspasados a los gobiernos locales. Asimismo programas tales como Chile Barrio y Pavimentos Participativos, ambos dependientes del Ministerio de Vivienda, deben ser traspasados a los gobiernos locales. Así, casi el 50% de la IDR para el presente año corresponde a inversiones decididas por los gobiernos regionales pero que son de beneficio local. Estos recursos, que son del orden de los $200 mil millones, complementan la baja inversión que actualmente realizan los gobiernos locales, la que para el año 2001 fue de tan sólo $150 mil millones. Se debe tener presente que del total de recursos que son de decisión de los gobiernos regionales y que se ha plantado deben ser traspasados a los gobiernos locales no se ha incluido recursos provenientes del FNDR tradicional, ya que estos recursos financian obras definidas libremente por el gobierno regional. Pero en la práctica se debe evaluar qué tipo de inversiones se realizan con estos recursos. Debido a la escasa información existente al respecto se ha analizado sólo la asignación de recursos realizada por el gobierno regional de la Región Metropolitana. Para el año 2001 el consejo regional de la región metropolitana asignó recursos del orden de los $30 mil millones. Si se analiza el destino de estos recursos, aproximadamente $23 mil millones fue para proyectos de beneficio local, lo que lleva a que menos del 25% del total de los recursos financiaron proyectos regionales.

8 4

AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Con todo, en materia de descentral ización se debe avanzar en cuanto a un mayor traspaso de funciones con sus correspondientes recursos a los gobiernos locales, tanto desde el gobierno central como desde los gobiernos regionales. V.

REFORMAS A LOS GOBIERNOS LOCALES

En las páginas previas se ha planteado la necesidad de traspasar a los gobiernos locales todas aquellas materias relacionadas con la provisión de bienes y servicios públicos locales que actualmente son asumidas por el gobierno central o regional. Esto implica un traspaso tanto de recursos como de responsabilidades. Pero para que los municipios puedan cumplir una tarea protagónica en cuanto a la solución de problemas de índole local es necesario que ellos mismos puedan definir la estructura administrativa y la planta de personal necesaria para ello. Sólo al interior de cada municipio se conocen las necesidades reales en cuanto a su funcionamiento, por lo cual el gobierno central no debe continuar imponiéndoles una estructura centralmente planificada. Asimismo, las negociaciones por parte de su propia planta administrativa y del de los servicios traspasados, educación y salud, debe hacerse en el marco del ámbito local y no de acuerdo a las negociaciones realizadas a nivel nacional. Los gobiernos locales deben ser entendidos como proveedores de bienes y servicios y en función de ello deben entregar cuenta pública de su ejecución presupuestaria. Para ello se requiere avanzar en cuanto a que los municipios entreguen información a la comunidad de los gastos efectuados en función de los bienes y servicios entregados. Esta propuesta apunta a la elaboración de un "Informe presupuestario para el ciudadano" que entregue información a los habitantes de una comuna en cuanto a la ejecución presupuestaria por resultados. Este mecanismo es ampliamente utilizado por parte de los gobiernos locales en Estados Unidos. A través de estos informes los habitantes de una comuna y por ende los electores del respectivo gobierno local tienen acceso a información que expone en forma transparente qué tipo de servicios son entregados a la comunidad y en qué cantidad. De esta forma se logra que los electores se informen en cuanto a la eficiencia de un municipio en la provisión de bienes y servicios locales. La idea central es transparentar el gasto de un gobierno local mediante la entrega de información tal como por ejemplo, el costo unitario de retiro de desechos domiciliarios, el costo por metro cuadrado de pavimentación, etc. Con este tipo de información los ciudadanos y por

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ende los contribuyentes o financistas de los bienes y servicios locales conocen en qué y cómo se gastan sus recursos. Lo que importa es qué tipo de servicio es entregado y en qué cantidad y calidad, más que conocer cuantos recursos son asignados por ítem presupuestario. Los gobiernos locales deben informar de acuerdo a resultados más que de acuerdo a los insumos utilizados. Tomando como ejemplo la Cuenta pública del año 2001 -2002 de la Municipalidad de Las Condes, en el informe financiero sólo se presentan en forma agregada las principales partidas de ingresos y gastos (ver tabla 5). Tabla 5 Ingresos y Gasto I.Municipalidad de Las Condes (en millones de pesos) Ingresos Permisos de Circulación Impuesto Territorial Patentes Municipales Derechos Municipales Saldo Inicial Otros Ingresos Totales

2001 5.300 16.950 17.148 5.112 4.353 4.204 53.067

2002 5.300 18.100 25.500 5.000 3.960 3.606 61.466

Gastos Gastos de Operación Inversión Servicio a la Comunidad Educación Salud Asistencia Social, Subvenciones y Seguridad Cultura Aportes al Fondo Común Municipal Otros Totales

9.104 6.318 10.299 2.405 2.050

9.866 9.465 10.735 2.450 2.090

5.439 730 15.352 1.372 53.067

5.491 752 20.048 569 61.466

Ingresos Netos Ingresos Aporte al Fondo Común Municipal Total

53.067 15.352 37.715

61.466 20.048 41.418

Fuente: www.lascondes.cl

8 6

AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Si bien la Municipalidad de Las Condes es de los pocos municipios que utilizan medios electrónicos para difundir su cuenta pública, lo que indudablemente es un avance en materia de transparencia de la gestión municipal, aún queda mucho por hacer. A continuación se presentan dos ejemplos de cómo se debe elaborar un informe financiero que realmente permita a la ciudadanía poder evaluar la gestión de sus autoridades locales. Flota Vehicular Insumos: • Total Gastos Operacionales • Total Gastos de Capital Producto: • Costo promedio por requerimiento de mantención • Costo promedio de mantención por vehículo • Costo promedio por kilómetro Resultados Finales: • Medición Cuantitativa: Porcentaje promedio de disponibilidad de la flota vehicular • Medición Cualitativa: Estado y/o Condición de la flota vehicular Parques y Recreación Insumos: • Total gasto operacional • Total gasto de capital • Total horas hombre Producto: • Número total de parques • Número total de hectáreas de parques • Número total de actividades recreacionales y educacionales • Número total de horas de operación Resultados Intermedios: • Costo promedio por Usuario • Costo promedio por hora de funcionamiento • Ingresos generados por actividades recreacionales y educaciona les Resultados Finales: • Medición Cuantitativa: Número total de visitantes y/o usuarios • Medición Cualitativa: Grado de satisfacción de los usuarios Funcionalidad de las facilidades Fuente: Reason Public Policy Institute

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Asimismo debe ser de conocimiento público el destino de los recursos que le transfiere el gobierno central a los municipios a través de programas que en muchos casos no forman parte del presupuesto municipal, como por ejemplo el de las inversiones municipales realizadas con recursos de los gobiernos regionales. Esto ha llevado a que la ciudadanía esté sub informado en cuanto al volumen total de recursos con los que cuenta su municipio y por ende una mala e ineficiente gestión del Alcalde se justifique por la falta recursos. Por ello es muy importante que la ciudadanía conozca el total de recursos con los que cuenta su municipio y así efectivamente poder demandar una cantidad y calidad de bienes y servicios locales de acuerdo al presupuesto total del municipio y no sólo lo que se registra en el Balance de Ejecución Presupuestaria de los Municipios. En otro aspecto la elección de las autoridades locales debe ser realizada en un contexto en el cual la ciudadanía revela sus verdaderas preferencias en cuanto a elegir al mejor y más eficiente proveedor de bienes y servicios locales y que éstos estén en concordancia con las preferencias de sus directos beneficiarios, que son los habitantes de la comuna. Para ello es imprescindible focalizar las elecciones comunales de forma tal que el voto sea por la eficiencia de una Alcalde en cuanto a la solución de problemas que aquejan a la comunidad y no por un determinado sector político. Para ello un paso importante que se debe dar es terminar con la simultaneidad de las elecciones de las autoridades locales en todas las comunas. Es decir, permitir que las elecciones se fijen de acuerdo a un calendario propio de cada municipio, al interior de una marco legal general que determine la periodicidad con la cual deben ser realizadas, por ejemplo cada cuatro años.

VI.

CONCLUSIONES

En el presentan trabajo se ha planteado la necesidad de efectivamente descentralizar las funciones del gobierno, para así alcanzar una mayor eficiencia del gasto público en nuestro país y alcanzar una mayor participación ciudadana en las decisiones públicas. Chile presenta un alto grado de centralismo cuando se analizan sus finanzas públicas, y más aún cuando se analizan las funciones que el gobierno central ha asumido, pero que sólo tienen un impacto en el ámbito de lo local. Esto ha dejado de relieve que Chile no ha utilizado la herramienta de la descentralización para alcanzar un estado más eficiente. En un país cuya estructura administrativa y política corresponde a la de un país unitario, la descentralización se debe realizar a través de los gobiernos locales. De esta forma, nuestros municipios deben trasformarse

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

en verdaderos gobiernos locales, con un alto grado de autonomía del gobierno central. Esta autonomía se debe traducir en autonomía de . gasto y autonomía de ingresos. Si bien en este capítulo no se ha hecho mención en cuanto a las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales, si se debe dejar planteada la necesidad de emprender una profunda reforma en cuanto a los mecanismos de financiamiento de los gobiernos locales. En este aspecto se debe tener presente que lo acá planteado no apunta a hacer crecer al sector público a través de los gobiernos locales, sino que de acuerdo al actual tamaño del Estado y las funciones asumidas por éste, un mayor porcentaje debe ser ejecutado por los gobiernos locales. Es decir, a igual tamaño del Gobierno General mayor importancia de los gobiernos locales.

El gobierno central y los gobiernos regionales deben traspasar a los gobiernos locales todas aquellas fuentes de financiamiento y funciones que sólo tienen un beneficio en el ámbito de lo local. En la medida que los municipios de nuestro país se trasformen en verdaderos gobiernos locales se deben impulsar medidas que tiendan a elevar su eficiencia y hacer transparente su gestión.

VII.

BIBLIOGRAFÍA

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9 0

U N

B A L A N C E

D E

LOS

I N S T I T U C I O N A L E S R E G I O N A L E S

EN

SU

ASPECTOS DE

LOS

D É C I M O

P O L Í T I C O

G O B I E R N O S A N I V E R S A R I O

Manuel Tobar Leiva, Consejero Regional de la Regional de Valparaíso

INTRODUCCIÓN

1. -El 23 de abril de 2003 se cumplieron 10 años de existencia de los gobiernos regionales. En esa fecha se instalaron en todas las regiones del país dando cumplimiento a lo dispuesto en la ley orgánica constitucional, sobre gobierno y administración regional N° 19.175, que estableció su estructura orgánica, y las funciones y atribuciones de estos organismos públicos descentralizados. 2. -Los antecedentes más próximos, que se tuvo a la vista en la concepción de este diseño institucional, fueron los decretos leyes 573 y 575 de 1974; las actas constitucionales; la propia Constitución de 1980 y la posterior dictación de la ley orgánica constitucional N° 18.605 de 1987. Esos cuerpos legales implantaron una nueva división política administrativa y sobre su territorio se instauró una estructura administrativa compuesta por intendentes regionales, consejos regionales de desarrollo y secretarios regionales ministeriales. Además, en el ámbito nacional, ese modelo contempló la creación de un Fondo Nacional de Desarrollo Regional y una Subsecretaría de Desarrollo Regional, instituciones que, con ciertos cambios, siguen vigentes en nuestra vida publica. 3. -En el comienzo del Gobierno del Presidente Aylwin, exactamente el 12 de Noviembre de 1991, se aprobó la Reforma Constitucional N° 19.027, que dio origen a la institución de los Gobiernos Regionales, cuya finalidad es la administración superior de la región con el objetivo de su desarrollo económico, social, y cultural. Esta instancia es integrada por un Intendente Regional, que es su órgano ejecutivo y un Consejo Regional, cuerpo colegiado con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. De acuerdo a la Constitución Política los gobiernos regionales tienen para el ejercicio de sus funciones, personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio. 4. -En suma, Chile ha vivido veintiocho años de regionalización, desde la dictación de los decretos leyes 1.230 y 1.317 de 1975 y 1976, que fijan los limites de los territorios de cada una de las regiones, hasta

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nuestra época. Esos territorios fueron administrados por intendentes regionales con la asesoría de los consejos regionales de desarrollo y a partir del 23 abril de 1993 son administrados por los Gobiernos Regionales, que este mes de abril cumplen 10 años de existencia. Menciono estos datos, porque si los reconocemos formando parte de un proceso, la tierra de la regionalización y su administración no era tan "ignota", como se señaló en el momento de la dictación de la ley de gobiernos regionales, En verdad, es imposible desconocer que el hito principal que da inicio al proceso se encuentra en la nueva división político administrativa que comienza en 1975. Tampoco, se trata de restarle importancia al significado que tuvo CORFO para las regiones o la importancia de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) que sin lugar a dudas, fueron referencias claves para pensar el Chile de Regiones que estamos construyendo. Lo cierto también es que la década del '80 se caracterizó por una fuerte desconcentración y la década de los '90 por la descentralización del aparato público. Pero al examinar el proceso se observa una continuidad y en mi visión, las nuevas instituciones han sido el producto de una evolución institucional. 5. -Para adentrarnos en lo que ha sido la experiencia de los 10 años del proceso de descentralización regional, nos conviene sacar una radiografía sumaria al medio ambiente que rodea a los gobiernos regionales, en la perspectiva de indagar e identificar los centros de gravitación que determinan la trayectoria que sigue la experiencia descentralizadora. En segundo lugar, descubierto el escenario en donde se mueven los actores y los procesos sociales, intentaré identificar los principales focos de tensión que la propia descentralización genera en dicho ambiente, vale decir, la radiografía al revés. En la tercera parte, describiré y comentaré las propuestas de los Gobiernos del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle y la actual del Presidente Ricardo Lagos. Finalmente, presentaré mis opiniones sobre la reforma constitucional en el área regional y respecto del proyecto de ley que modifica a la LOCGAR N° 19.175 con el propósito de examinar su coherencia con el modelo postulado y la influencia de los actores que hegemonizan el sistema político. Mis comentarios, no están edificados sobre la base de una perspectiva académica, sino del hecho que soy consejero regional y en ese espacio he sido actor de esta entusiasmante experiencia política.

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CAPITULO I M E D I O AMBIENTE DE LA DESCENTRALIZACIÓN

En esta primera parte, se intenta describir ciertos factores que están presentes en el ambiente societal y que tienen una relación directa o indirecta con el proceso de descentralización que evaluamos. Sostengo que la constelación de estos factores políticos, sociales culturales y económicos explica los avances y restricciones que han tenido durante estos 10 años de vida los gobiernos regionales. En tres subtítulos exploraremos estos factores: Los aspectos político e Institucionales, los aspectos socio culturales y la realidad centralista de Santiago. a.- Los aspectos políticos e institucionales 6. -En el contexto nacional, una de las características relevantes de nuestro ordenamiento jurídico institucional es el carácter centrípeto del binomio Estado Unitario y régimen presidencial. La constitución de 1980 inviste al Presidente de la República de una potestad sin igual en la historia constitucional del país, consecuencia de lo cual existe un marcado desequilibrio en favor del Ejecutivo, en desmedro del poder Legislativo. Pero además, colabora al mantenimiento de este status quo, la cultura política de la sociedad chilena, definida por una disminuida conciencia de la titularidad de la soberanía, y por una práctica de la delegación de responsabilidades públicas, situación que erosiona el compromiso de las personas con el bien común y un reflejo conservador en el ámbito de las instituciones. Estos elementos han sido muy bien aprovechados por una elite ilustrada Santiaguina para salvaguardar durante toda la historia su hegemonía en el país. 7. -La sociedad civil es débil en comparación con el protagonismo y la participación ciudadana que se conoce en otras latitudes. Agreguemos, que el sistema democrático ha orientado su desarrollo en el campo político favoreciendo un esquema de representación de la soberanía de la nación en los órganos tradicionales del Estado: El Presidente y el Parlamento. En cambio, se incursiona frágilmente en favor de la participación ciudadana en los diferentes ámbitos de la administración y gestión del Estado. Por otra parte, es ineludible considerar que el modelo de representación esta siendo, en la actualidad, muy cuestionado, a mi juicio por dos razones principales: la primera tiene que ver con un divorcio entre el representante y los representados a causa de la ausencia de una identidad de propósitos y en segundo lugar por un desacuerdo entre los partidos políticos respecto al sistema de representación electoral. Desde luego, estos

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divorcios deterioran el sistema de representación y podrían causar gran daño a la legitimidad política de la democracia. 8. -En la practica, la política que proyectan los partidos y que destacan los medios de comunicación ha girado en torno al cambio de las reglas del juego democrático, vale decir, a los temas ligados al poder político. Este asunto, que aparece muy consustancial a la dinámica de la democracia, se ha constituido en un boomerang. Pues, en los hechos ha ocurrido que los repetidos fracasos y demoras en resolver el conflicto, sumado a la incompetencia del Gobierno para colocar en la imagen publica la obra que esta realizando, ha resultado en la creencia que, los políticos se consagran a los temas del poder y no a los temas que le interesan a la gente. Pero lo que es más grave, este tormentoso desacuerdo e incapacidad de consenso constitucional sobre las reformas políticas, entre el gobierno y la oposición, han relegado a un segundo plano los cruciales temas que nos impone una agenda para una democracia participativa, dentro de la cual la descentralización y la participación ciudadana son elementos esenciales. 9. Por supuesto, que la descentralización como mecanismo de dispersión del poder político, puede influir en las correlaciones de fuerza que están en disputa en una nueva composición de reglas del juego democrático. Es una hipótesis probable que la democratización del nivel regional convenga a unos y perjudique a otros pues, a nadie escapa que en las elecciones de autoridades regionales puede ocurrir que algún Gobierno Regional sea conquistado por los partidos que se oponen al Gobierno central, así como sucede con las Municipalidades y ello inclinará la balanza a favor de las posiciones de fuerzas y representación de algunos de los partidos en el sistema democrático. De ahí que para algunos pudiera parecer prudente dejar las cosas como están. b.- Los aspectos sociológicos y culturales 10. -En un contexto societal, durante la década de los '90 se consolidan fenómenos sociales que estaban proyectándose y se constatan hechos nuevos. En el primer lugar de estos fenómenos se inscribe la Globalización. Me interesa hacer notar que nuestra sociedad, casi sin d i s t i n c i ó n de clase, se b e n e f i c i a de la g l o b a l i z a c i ó n comunicacional, así lo ha demostrado el censo 2002. Efectivamente, el espacio público se ensancha y los consumidores nacionales comienzan a tener referencias internacionales en cuanto a opiniones, modos de comportarse, películas, entrevistas, noticieros y todo lo que en el mundo actual se ve por las pantallas de la televisión.

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Los clientes de la TV por cable suben considerablemente año en año, permeando con mayor intensidad a las nuevas generaciones en formación de sectores acomodados y clases medias. Frente a este proceso transculturizador, es probable que las personas adultas culturizadas en la identidad nacional tengan una caparazón más dura de roer, pero las jóvenes generaciones en formación pueden ser más dócilmente influidas por códigos culturales exógenos. 11. -Para el movimiento descentralizador, este fenómeno no es neutral ya que la descentralización es un movimiento de recuperación de la identidad local/regional y por ende es su objetivo fortalecer la identidad nacional frente a la transculturización comunicacional. La TV es un medio de socialización terciario, es decir viene después de la familia y la escuela, por lo que tiene una enorme influjo en la conformación del carácter y la personalidad social de un pueblo. En esas circunstancias, se observa que nuestra TV se comporta como un medio más entre los canales del mundo y no juega un papel diferenciador en la perspectiva de la defensa y promoción de la identidad nacional, regional y local. Para los medios de comunicación no son protagonistas los actores descentralizados, ni las culturas regionales, solo son noticias las regiones cuando existen parricidios o informaciones por el estilo. 12. -Otro potente transculturizador es la Internet. Chile es el país latinoamericano que esta a la vanguardia del uso de este medio. El año 2000 había 1 millón 757 mil conectados a internet, el año 2002 esta cifra creció en un 76,5% y contamos con 3 millones, 102 mil conectados. Por lo que somos el país cuya población es porcentualmente la más afiliada a Internet. La gran atracción que este medio produce en sus usuarios los puede llevar a la calidad de adicción, ello se expresa de acuerdo a los estudios sobre este tema, en que muchos usuarios van dedicando cada vez más horas a «estar conectados», con lo que van abandonando rutinas anteriores. En consecuencia, la TV por cable, como la Internet y el uso del correo electrónico, son medios que han privatizado las relaciones sociales. Ello es posible, puesto que objetivamente la rutina que se abandona al ocupar más tiempo en estos medios es el espacio de convivencia publica. Por otra parte, el uso frecuente que las personas hacen de esta nueva tecnología traerá inexorablemente cambios e impactos querámoslo o no, a nuestra cultura. 13. -Pero, a propósito de los medios, hay otro impacto societal que desde una perspectiva descentralista nos importa colocar de relieve. Los autores como Fukuyama, Peyriffete y Robert Putman han insistido en sus investigaciones sociológicas en que el vector principal del

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desarrollo de una sociedad es "la confianza social". Este es un capital intangible por lo que es interesante ponerlo en relación con un reproductor de intangibles: los medios de comunicación. En la realidad los medios tienen como estrategias de conquista y atracción de lectores, radio escuchas y televidentes, la noticia anormal, atípica y polarizante. Los medios no tienen una política de ecuanimidad de la realidad lo que llevaría a transmitir noticias malas pero también buenas. Este desbalance mina el capital sico-social de una comunidad. Este capital tiene que ver con cuestiones como la memoria de un pasado mejor, la confianza colectiva, el convencimiento que el futuro es socialmente construible, y que nadie nos lo ha determinado. Es decir para el desarrollo regional es necesario un clima de animación y de confianza que no esta presente. 14. -Los impactos de esta distorsión de la realidad, son ayudados, en cierta forma, por otra de las carencias manifiestas de la sociedad política: la generalizada falta de formación cívica de los ciudadanos. Esta falencia es un talón de Aquiles de nuestro sistema democrático. Los ciudadan os en la mayoría de los casos, especialmente los de ingresos bajos, se comportan en las elecciones como clientes no como electores. En esta lógica de mercado los candidatos ofrecen donaciones de los más diversos tipos para ganar el voto del cliente, el cual, en signo de reciprocidad compromete su voto. Esta práctica de cohecho encubierto, también es transversal y por tanto es raro advertir que se cuestione. La trayectoria de los candidatos, las propuestas de desarrollo, los proyectos no contarán para nada frente a una caja de alimentos. En mi opinión la formación cívica es la más importante herramienta de una democracia. 15. -Con todo, el censo del 2002 ha despejado las dudas respecto de los avances materiales de las familias en estos últimos 10 años. Pero si este hecho social no es traducible comunicacionalmente e internalizado en la colectividad, no existirá. En las sociedades modernas el canal legitimador de las realidades sociales son los medios de comunicación. Por ello, lo que nos debe preocupar del medio ambiente que rodea la política y la descentralización es lo que esta pensando la gente. Un simple inventario de los elementos que están en boga en el imaginario social, son: la crisis de la política y el progresivo descrédito de los políticos; el reality show; el matrimonio de la hija de Don Francisco. En tanto, en el otro lado de la moneda se advierten como procesos sociales duros: el desapego por los asuntos del bien común; la ausencia de un fuerte liderazgo moral; la p r i v a t i z a c i ó n de las relaciones sociales; las amenazas transcultizadoras; la falta de formación cívica.

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c.- Actualidad de la centralización en Santiago. .16. -Este es un elemento que no tiene nada de intangible, es una realidad que se puede ver con nuestros propios ojos. Evidentemente, corresponde que sumariamente la insertemos en el contexto de la descentralización pues es el centro de gravitación más influyente del medio ambiente de la descentralización. En 1976, año en que se inicia la nueva división política administrativa en regiones, la población de Santiago era de 3.912.469 habitantes, es decir un poco más de un 30% de la población del país. En la actualidad la población de Santiago es de 6.095.000 habitantes. Luego, de 28 años de regionalización la capital aumento su población en 2.182.531, es decir un promedio de 78.000 personas cada año, esto equivale a la población de comunas completas que se van de sus regiones a vivir a la capital. Es decir, asistimos a la reproducción de un círculo vicioso que se inicia por las migraciones: más población, es igual a mayores economías de escala y por tanto localización de empresas en Santiago, lo cual exige del Estado proveer de mejores servicios e infraestructura. Todo ello genera más trabajo, que es primariamente lo que la gente de regiones busca. En Santiago, sé esta proyectando una ciudad satélite hacia Talagante de más de 500 mil habitantes, es decir, existe una política del Gobierno nacional poblacionalmente concentracionaria, que favorece las migraciones hacia la capital, que es contraria a la descentralización.

2. -

Las tensiones de la Descentralización. El caballo de Troya.

17. La descentralización no es un mero instrumento o mecanismo neutro en la sociedad política. Tiene múltiples dimensiones, pero en el plano estrictamente institucional es un movimiento de redistribución del poder político, que se plantea por objetivo que los recursos políticos sean asignados con un mayor grado de equidad. Tiende de ese modo, a empoderar a los cuerpos intermedios de la sociedad y a los órganos subnacionales que el poder de la capital margina a la periferia. Luego, es perfectamente comprensible que su incrustación genere roces y tensiones con detentares de poder que se sienten amenazados por la mutación institucional. a.- El proyecto descentralizador en Chile ha entrado en tensión, en primer lugar con el dogma del Estado unitario centralista. En estos años muchos progresos se podrían haber concretado para avanzar y con-

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solidar el proceso, pero ha sido difícil para los centralistas desprenderse del poder que detentan. En variadas coyunturas, el discurso centralista previene al país, de la amenaza del Federalismo, y de los logros macroeconómicos echaríamos por tierra con la descentralización. Lo efectivo es que en el mundo regional, académicos y políticos que respaldan esta modernización del Estado se impone la tesis de avanzar hacia la descentralización política y fiscal respetando la continuidad del Estado Unitario. En julio de 1994, a propósito de la realización del primer congreso de consejeros regionales, el subsecretario de desarrollo regional advertía por la prensa sus temores respecto de que este nuevo poder se orientara hacia el federalismo. En ese evento, Jorge Rodríguez Grossi confeso "que ha tomado conocimiento de concepciones de corte federalistas al interior de los consejos" (Diario Mercurio de Valparaíso, 2 julio 1994) Por otra parte, el Ministro del interior de la época, Germán Correa "fustigo el posible nacimiento de una asociación nacional de consejeros regionales señalando que atentaría contra el proceso de descentralización e iría directamente en contra del perfil unitario y el régimen presidencialista del país" (diario mercurio de Valparaíso, 2 de julio 1994). La historia se ha encargado de desmentir esos falsos presagios. En Francia, por nombrar un típico país centralista en la experiencia comparada, no ha dejado de ser unitario y, sin embargo, existe elección de consejeros regionales, eligen al Presidente del Consejo y administran su presupuesto. Al lado del Consejo regional existe un Prefecto que representa al gobierno nacional en el territorio regional, quien coordina y supervisa los servicios desconcentrados de la administración central. b.- La descentralización engendra una tensión con el régimen político. En este régimen, especialmente las competencias del Presidente de la República son amenazadas por el proyecto de descentralización política y fiscal. La Constitución del ochenta consagró un supra presidencialismo, y es pública la aspiración parlamentaria por tener un mayor protagonismo en las decisiones de Estado.

Es necesario consignar que no ha sido el movimiento regionalista el que ha postulado el cambio de régimen político, sino precisamente los parlamentarios en la primera legislatura de la democracia. En esta esfera, al contrario se observa un criterio de continuidad, pues en general se promueve la idea de un Presidencialismo Moderado. En nuestra concepción la moderación consistiría en un proceso de

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transferencia de competencias y recursos del Presidente de la República a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades y en un reequilibrio entre los poderes del Estado, que fortalezca el rol legislativo y fiscalizador del Parlamento. Pero en donde la descentralización regional ha tenido las mayores dificultades ha sido en el Congreso Nacional. Algunos parlamentarios, son muy susceptibles en lo referente a la elección directa de los consejeros regionales. Se sostienen las más diversas explicaciones para rechazar esa posibilidad; desde que "el país no resiste más elecciones" hasta "la falta de preparación de los consejeros para asumir sus competencias". Pero la verdad, es que se tiene la percepción que se trata de una reacción corporativa, frente a probabilidad que los consejeros tengan una mayor legitimidad en el electorado por el hecho de resolver inversiones publicas que mejoran las condiciones de vida de la comunidad. El hecho concreto es que la Comisión de Constitución legislación y Justicia del Senado abortó la reforma a la constitución que había presentado el Presidente Lagos el año pasado con lo cual la democracia regional no será posible al menos con este Congreso Nacional 1 . c.- El proyecto descentralizador entra en tensión con las desigualdades de oportunidades que reproduce la economía nacional. La deriva neoliberal del modelo económico suscita objetivamente, una distribución desigual de la riqueza en el territorio nacional. Constatamos que en estos años de democracia no se ha roto el círculo vicioso que mantiene la concentración de los recursos económicos y financieros en Santiago. Es innegable que la localización de un conjunto de empresas, industrias y servicios en la capital obedece a criterios de maximización de sus rentabilidades, en otras palabras, predomina la lógica del mercado sin importar los criterios del interés general. Esta realidad entra en conflicto con los principios más básicos de nuestra institucionalidad consagrados en la Constitución Política de la República, desde luego, con el principio de la igualdad ante la ley, con la integración armónica de todos los sectores de la nación, con el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. De manera que, en este terreno, hay suficientes argumentos para validar la modificación de las tendencias concentracionarias del modelo. En este sentido el Estado debería asumir su primera responsabilidad para asegurar que los derechos de todos los chilenos sean ejercidos plenamente. 1

Humberto Nogueira, Fl futuro de la Descentral¡7ación, Algunas visiones académicas y sociales, ICHECH 2003

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U n Estado subsidiario y regulador, como se le ha definido en esta época, debería impulsar una política de desarrollo regional, que apoyando una estrategia de endogeneidad regional y local, no descuide las inequidades territoriales. El nivel central tiene importantes funciones en un sistema de desarrollo regional subsidiario: Acceso de información; co-financiar centros de investigación y desarrollo; cof i n a n c i a r d e s a r r o l l o o r g a n i z a c i o n a l etc. 2 En fin, postulamos reencausarnos por el camino de una economía social de mercado, en la que el Estado tenga una función reguladora de la actividad económica y por lo tanto, intervenga proponiendo mecanismos que impidan la concentración económica territorial e impulse una política de discriminación positiva en favor de todas las regiones. d.- La descentralización entra en colisión con los tradicionales mecanismos de representación de la democracia política. El principal p r o b l e m a q u e v i v e nuestra D e m o c r a c i a es la p r o g r e s i v a deslegitimación de la actividad política y de los políticos, y una de las causas de esa situación se encuentra en un divorcio entre los representantes y los representados. Por tanto, presumo que la dificultad se alimenta de un déficit de conectividad y correspondencia entre las demandas de los representados y la solución que ofrecen los representantes. La descentralización, como movimiento de dispersión del poder, no se consume en una redistribución de poder al interior de los organismos del Estado, sino es sustantivamente un canal de empoderamiento de la sociedad civil. Resultado de lo cual, el poder se difunde en la sociedad, sea por la vía de la representación, pero igualmente por la participación de los órganos intermedios. En ese camino, la descentralización nos orienta hacia un tipo de democracia participativa, la que ha sido muy difícil y pedregosa de transitar por la oposición de los representantes que se niegan aceptar esta profundización de la democracia. Asimismo, otro factor que irradia dificultades es la desmovilización de la sociedad civil, a raíz de la fragilidad del tejido social, cuyas organizaciones no son autónomas y en sus espaldas existe un control político partidista, además, actúan en general en función del apoyo que encuentran en el Estado y no conforme a una lógica de autogobierno, voluntariado y cooperación no gubernamental. e.- Por último, el proyecto descentralizador entra en tensión con la cultura centralista de nuestro país. "Santiago es Chile" es la frase 2

Walter Stohr, Instituciones y actores del Desarrollo territorial en el marco de la Globalización. En Subsidiaridad un concepto clave para la política de desarrollo regional, pagina 299-320. Ediciones Universidad del Bío Bío.

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emblemática del centralismo capitalino. Sin embargo, el centralismo más pernicioso es aquel que domina las propias regiones, porque impide que se propague un sentimiento de pertenencia que es básico para el cultivo de una identidad territorial. En las sociedades regionales, el centralismo ha marcado la sicología de esas comunidades al punto, que es dificultoso la valoración de lo que se hace bien, es decir, ello es indicativo de una escasez de autoestima colectivo. En algunas regiones hay capacidades intelectuales de fuste, pero no son recuperadas, y en Santiago se señala sin ambages ni consideración alguna que las regiones no tienen capacidades de gestión en esto y lo otro y nadie se rebela. En fin, los partidos políticos regionales son ecos de las directivas nacionales y son muy pocos por ahora, los militantes de los partidos en regiones que entienden la demanda descentralizadora. No obstante, se advierte, en diferentes situaciones y actividades, el inicio de un cambio de mentalidad, que de seguro es un largo proceso. En la actualidad, en la educación secundaria tenemos a los jóvenes estudiando las regiones y las comunas; los gobiernos regionales y las municipalidades están efectuando un esfuerzo por recuperar la historia local y regional para perfilar su identidad; las universidades regionales se han dotado de centros de estudios del desarrollo regional y se impulsa una reflexión relativa al conocimiento de los recursos naturales y a las ventajas comparativas con que cuenta la región. En fin, el hecho que ahora los parlamentarios y el Gobierno hayan aprobado a la región de Valparaíso como capital cultural del país es una potente señal en favor de las regiones. La descentralización apunta a romper con la reproducción cultural del centralismo, recobrando la historia comunitaria del territorio como antecedente del desarrollo local; elaborando un conocimiento pertinente a la región; formando a un ciudadano del mundo, pero con claridad de su identidad y personalidad cultural propia. La contribución de la Escuela, la Universidad, y los medios de comunicación son vitales para parir ese hombre nuevo comprometido y conocedor de su hábitat, orgulloso de los símbolos y ritos que configuran y diferencian la población en que vive cotidianamente. En resumen, desde mi punto de vista, la descentralización del Estado, es un movimiento de profundización de la democracia, por tanto es un movimiento de cambios, razón por la cual provoca colisiones en nuestro sistema político. En esa perspectiva, la descentralización podría llegar a constituirse en el "caballo de Troya" de una reforma política mayor: Esta reforma podría consistir en una evolución del sistema político caracterizada por un proceso gradual y de continui-

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dad que contemple la metamorfosis de los elementos analizados. Esta metamorfosis implicaría la transformación de la democracia representativa en una democracia participativa, cuyo eje sea la participación y protagonismo de la sociedad civil; la transformación de un Estado unitario centralista por un Estado unitario política y administrativamente descentralizado; la reforma del Régimen Presidencial reforzado por un Régimen Presidencial moderado por la vía de los traspasos de poder hacia los Gobiernos Regionales y al Parlamento; y finalmente, el cambio de nuestra mentalidad centralista por una cultura de la identidad territorial con la que asumamos la globalización con formación cívica en los valores, historia, ritos y símbolos de la comunidad local, regional y nacional.

CAPITULO II

LAS POLÍTICAS NACIONALES Y C O N D U C C I Ó N DE D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N Y DESARROLLO

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18. -Durante estos diez años hemos conocido no siempre directamente por los autores, diversas políticas nacionales de desarrollo regional. En 1991, en el gobierno del Presidente Patricio Aylwin, se erigió una política nacional de desarrollo regional con 8 objetivos bien precisos, bajo la conducción del Ministro de MIDEPLAN, Sergio Molina, 3 Actualmente, ese mismo Ministerio ha impulsado lo que denomina "Bases para una política nacional de desarrollo regional". 4 La subsecretaría de desarrollo regional ha contado con diferentes políticas, la última de las cuales, con el nombre "El Chile descentralizado que queremos" se formula una importante propuesta descentralizadora. Por otra parte, el Ministerio de Economía postuló una "política de desarrollo productivo regional". 5 a.- En cuanto a Mideplan, tiene la función de ajuste de las estrategias regionales con la política nacional de desarrollo. En la práctica, son los SERPLAC de cada región los que elaboran las estrategias regionales validándolas en los órganos regionales, de modo que el mentado ajuste es teórico. Además, la política de desarrollo nacional, vendría a ser la expresión del programa del Presidente de la República, fuente de inspiración de la coalición de gobierno para elaborar las políticas publicas en cada unos de los ministerios, sin embargo, dicho programa es un documento informal que cada vez pierde más importancia. En estos últimos años se constata que a ese ministerio, 3 4 5

La acción regional del gobierno, Balance de la gestión 90-91, paginas 11-28. Desafíos Regionales, 2000-2010, Pág. 9-17. Ministerio de Economía, 1997. El desarrollo productivo de las regiones.

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le han cercenado las facultades de coordinación de otros ministerios, que permitía asegurar la coherencia de la política nacional de desarrollo. b.- En la subsecretaría de desarrollo regional, se asume que tiene el liderazgo de la política de desarrollo regional, pero de las propuestas que esa misma repartición postula, se desprende que su tema predilecto es la descentralización y en una muy menor escala el desarrollo regional. La SUBDERE, tiene en regiones las UCR, unidades de control regional, consagradas especialmente al tema de las inversiones pero, casi sin perfil, ni interlocución de utilidad, son meros informantes de los que la región esta efectuando ante el Ministerio. Esta es una subsecretaría creada por el gobierno militar, cuya lógica institucional se orientaba por la geopolítica y la seguridad nacional. Es una Subsecretaría que debe orientarse hacia los tópicos del desarrollo económico, social y cultural de las regiones en un contexto organizacional en que predomina la función política del gobierno interior. La organización de la subsecretaría da cuenta del bajo perfil de los temas claves del desarrollo regional, el desarrollo productivo y el desarrollo urbano y territorial. c.- En el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, no se ha conocido durante estos 10 años una política nacional de ordenamiento territorial, si hubo una política de desarrollo urbano. Pero, los temas del urbanismo son claramente de menor entidad que los temas vinculados a la vivienda, esto también se refleja en la estructura orgánica de ese ministerio, en el que el desarrollo urbano ha tenido como techo el nivel de división. En un seminario Internacional el arquitecto Sr. Alberto Collados, presidente de la comisión de vivienda de la Cámara de la Construcción planteó la necesidad de organizar en el Ministerio de la Vivienda una Subsecretaría del Urbanismo, encargada de la "definición de una política urbana afrontando el desafío del rápido crecimiento de las ciudades.6 Pero ese Ministerio no asume esta exigencia que a la postre le está costando muy cara al país. d.- El Ministerio de Economía, lanza su "política regional de desarrollo productivo" en 1997. Antes, ese Ministerio favorecía la política de la concertación social que se manifestaba en la constitución de los Foros productivos. Por lo tanto, en regiones se reproducen estas iniciativas pero sin la participación de los consejos regionales, que en su normativa tienen expresamente facultades en el campo del fomento de las actividades productivas. Posteriormente con la nueva política, el Ministerio involucra a los Gobiernos regionales, estable6

" Mecanismos para hacer ciudad", 1999, editorial MINVU, Pág. 76.

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ce como referente de sus acciones la estrategia regional de desarrollo, se obtiene la creación de una provisión en el F.N.D.R de fomento de las actividades productivas. Se crea, asimismo, un Comité de Acción Regional para coordinar las inversiones y programas del sector y la región. En general, los ministerios tienen la costumbre elaborar políticas y llevarlas a cabo en las regiones y comunas sin consultar las opiniones de las autoridades territoriales. En la construcción de dichas políticas que afectan los territorios tampoco participan los ministerios responsables de la descentralización (SUBDERE y MIDEPLAN). Los Intendentes no tenían hasta hace poco, instancias de encuentro con los sectores que les permitiera un cierto nivel de interlocución, situación superada por la organización de los gabinetes del Presidente Lagos con los Intendentes. Por consiguiente, en el ámbito de la elaboración de la política pública tenemos un déficit de interlocución valida, toda vez que el Intendente es un representante del Presidente en la región. El programa del Presidente de la República que podría llegar a constituirse en un referente formal para desarrollar las diversas políticas públicas, no es gestionado ni controlado por ningún Ministerio. El Presidente, en su fase de candidato pasa por las regiones y allí se compromete, pero ¿Dónde se expresan esos compromisos? ¿Son serios y vinculantes los compromisos de campaña? Otro aspecto, tiene que ver con la ausencia de una instancia consultiva, es decir, un espacio de negociación en la fase de elaboración de los proyectos de ley y políticas nacionales de desarrollo regional. Se ha insinuado la posibilidad de contar con un órgano consultivo, al estilo de los que existen en países como Bélgica o Perú, compuesto básicamente por los representantes de las organizaciones gremiales y de las asociaciones de municipalidades y de consejeros regionales. Los elementos analizados me inclinan a la conclusión que, desde el punto de vista de la coherencia y unidad de criterios de las políticas publicas en materia de descentralización y desarrollo regional, aparece manifiesto que existe una fragmentación de visiones y de materialización de políticas a veces duplicadas y otras contrapuestas. Esta situación a mi juicio ha conspirado contra la eficacia y los resultados esperados del cumplimiento de los objetivos ministeriales.

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Los Convenios marcos Gobierno nacional gobiernos regionales 19.-El gobierno nacional ha intentado ordenar las diferentes intervenciones en el territorio de las regiones instituyendo los Convenios Marcos, instrumento de ajuste que se formula cruzando las prioridades y lineamientos estratégicos definidos en la correspondiente estrategia regional de desarrollo, con las prioridades sectoriales que los respectivos ministerios involucrados hayan seleccionado. También se incorporan compromisos programáticos relacionados con los procesos de descentralización y desconcentración, programas de apoyo a grupos sociales de atención preferencial y sectores productivos o áreas territoriales rezagadas. Ahora bien, esa prelación programática contenida en el Convenio Marco, tiene un plazo de tres años y lo valioso es que dan lugar a financiamientos de los proyectos que calzan con objetivos predeterminados, ya sea con fondos sectoriales, fondos regionales o a través de convenios de programación de inversiones. Sin embargo, esta receta teóricamente intachable no ha funcionado bien en la praxis, puesto que los ministerios cambian sus prioridades o no financian los proyectos que se han comprometido mediante fondos sectoriales o convenios de programación. Consecuentemente, una política de ajuste de objetivos entre los diferentes niveles administrativos del Estado, a través de convenios, debiéramos otorgarle una fuerza obligatoria que impida esos desbordes, y erigir una contraparte nacional activa, que efectúe el seguimiento, evaluación y control de gestión correspondiente. En la teoría, por parte del Gobierno nacional lo suscribe el Ministro del Interior, en su calidad de Ministro coordinador designado para tal efecto por el Presidente de la República, y por parte del Gobierno Regional lo suscribe el Intendente en su calidad de ejecutivo del Gobierno Regional, previa aprobación del Consejo Regional. Se supone que las partes se reúnen a debatir y negociar las prioridades a registrar en dicho convenio. Pero, nada de ello ocurrió en experiencia de los gobiernos regionales en general. En la práctica el Intendente, asistido por el SERPLAC, asumiendo la representación del Presidente de la República, propone los temas sectoriales y también los regionales, y lo somete a la aprobación del CORE, luego los consejeros debaten con los Intendentes, en ausencia de los genuinos interlocutores, los Ministros y el Ministro coordinador que suscribe ese instrumento. Es preciso observar que conforme al artículo 99 de la LOCGAR N° 19.1 75, los Gobiernos Regionales deben relacionarse con el Presidente de la República a través del Ministro del Interior. En tanto que el articulo 16 literal a) de la

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misma ley, establece la competencia del Ministerio de Planificación y Cooperación en relación a la obligación de ajustar los planes de desarrollo regional con las políticas nacionales de desarrollo. En los hechos, ni el Ministerio del Interior ni el de Planificación actúan c o m o contraparte de los gobiernos regionales en el substancial campo de la determinación de la agenda de objetivos y su consecuente financiamiento. De esta manera, esa herramienta, que podría constituirse en la piedra angular para el ordenamiento, coherencia y prelación de todas las políticas publicas que tienen efectos en los territorios de las regiones, no ha sido bien gestionada por el gobierno nacional. C u m plidos los tres años desde su suscripción no se ha efectuado un proceso evaluativo que nos permita saber a ciencia cierta cual es el nivel de cumplimiento de estos acuerdos región-nación. En los gobiernos regionales tampoco se le ha dado un seguimiento a los objetivos expresados en este convenio y se desconoce el impacto que esta aplicación tiene en la región. La integración de todos los factores del desarrollo

regional

20.En las regiones se observa difusamente las políticas públicas nacionales que tienen que ver con el desarrollo de sus territorios. Esta nebulosa es un tema que debemos examinar. Se aprecia que, en la relación de los aspectos de la descentralización y del desarrollo regional, no hay una definición que concierte las políticas. El primer concepto esta ligado a la dispersión del poder político en general y en particular al traspaso de competencias del nivel nacional a los órganos subnacionales. Por tanto, esa definición indicaría que la política nacional de descentralización tiene por objetivo habilitar a los órganos públicos descentralizados, permitiéndoles intervenir adecuada y pertinentemente en los desafíos y exigencias que plantea el desarrollo regional. El Desarrollo regional desde esa óptica, es la finalidad de la política descentralizadora. El contenido de ese desarrollo buscado, es multivariado, en el sentido que tiene que ver c o n un c o n j u n t o de factores, todos las cuales, apuntan a elevar las condiciones sociales, económicas, políticas, culturales y la calidad de vida de la comunidad concernida. Nada nuevo hay bajo este sol, pues la LOCGAR N° 19.175 y la ley orgánica de Municipalidades se orientan en esa dirección al disponer que el objetivo de los gobiernos regionales y comunales sea el desarrollo económico, social y cultural de sus habitantes. Bajo este prisma, el proceso debe articularse sobre la base del objetivo del desarrollo regional. Ese desarrollo, en una cierta fase, exige

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que los actores locales tomen sus propias decisiones, y ahí viene la componente descentralización. Insisto que esta prelación no es manifiesta, podría estar presente pero solo virtualmente. En los hechos, la Subsecretaría de Desarrollo Regional ha propuesto una política de Estado en materia de Descentralización en la cual predominan los aspectos políticos institucionales que en gran medida constituye la base de los proyectos de ley que ha presentado al Congreso. Mideplan por su parte, ha planteado las Bases para una política Nacional de Desarrollo Regional, la cual no tiene como implementar, pues se trata de un Ministerio debilitado y sin embargo, su política es la conductora del proceso de descentralización, desconcentración y regionalización del país. La política nacional de desarrollo regional se elabora integrando el conjunto multivariado de aspectos económicos, sociales culturales, que se dan cita en las regiones y como señala el propio Mideplan: esta política no será "eficaz sino está articulada en sus contenidos sustantivos con otros marcos normativos como la política de descentralización, la política de ordenamiento territorial y la política ambiental". La interdependencia y concatenación de los distintos atributos que requiere el desarrollo regional, es la combinación ideal para alcanzar cierto grado de éxito en los objetivos que se le asignan a las instituciones descentralizadas. El desarrollo de las regiones no puede ser lineal: primero lo institucional, después lo económico, luego lo social y finalmente lo cultural. En verdad, todo ello debe formar parte de un abanico complementario y armónico de condiciones a implementar.7 Uno de los objetivos específicos, que la política para el desarrollo regional persigue, es imprimir direccionalidad al sistema de regiones en su conjunto. En suma, hago hincapié en la tesis que esta direccionalidad no se ha conseguido y que existe una difícil articulación de las diversas políticas que afectan al desarrollo regional. Ello por cuanto como se ha visto, no hay una prelación en estas políticas públicas y tampoco una instancia central que aglutine y conduzca la elaboración de esas políticas, su aplicación, el control de gestión y la interlocución con los gobiernos regionales.

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Mideplan. Desafíos Regiones, Bases para una política de desarrollo regional, 2001, Pág. 9

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CAPITULO I I I

La reforma regional inconclusa. 1. -

Introducción

En una perspectiva puramente jurídica institucional, la administración regional y su respectivo nivel territorial, la región, está normada en la Constitución Política de la República y en la ley orgánica constitucional sobre administración y Gobierno Regional N ° 19.1 75 y por tanto, la Reforma implicaría una modificación a esos cuerpos normativos. En una perspectiva más amplia e integral, la Reforma enlazaría todos los aspectos y variables que afecten los territorios regionales, especialmente los temas económicos, sociales y culturales. Sin embargo, el gobierno nacional ha impulsado una reforma regional que corresponde a la primera acepción, una reforma principalmente institucional. En cambio, otros actores c o m o CONAREDE entienden la reforma en la acepción más amplia, es decir incluyendo otros tópicos del desarrollo regional. Para los efectos de esta presentación, me ha parecido ilustrativo recoger de la historia de estos 10 años los dos diseños que se han esbozado en t o r n o al perfeccionamiento de la institucionalidad regional, el primero de los cuales es la propuesta del Subsecretario de Desarrollo Regional, M a r c e l o Shilling en el Gobierno del Presidente Frei y el segundo es el m o d e l o del Subsecretario Francisco Vidal en el Gobierno del Presidente Lagos. 2. -

La reforma del Subsecretario Marcelo Shilling. a.-

Intendente.

Se postulaba mantener la estructura orgánica de los gobiernos regionales. En c a m b i o , se reformularían las actuales competencias del INTENDENTE en torno a dos criterios básicos: Suprimir sus actuales atribuciones de gobierno interior, que pasarían a ejercer los gobernadores salvo la permanencia de alguna función residual emblemática, básicamente en el á m b i t o de la "supervisión" y fortalecer las atribuciones del Intendente respecto del aparato desconcentrado de la Administración Pública en la región. b.- Consejo

Regional.

Por su parte, el CONSEJO REGIONAL mantendría su finalidad de hacer efectiva la participación de la c o m u n i d a d regional, para cuyo efecto estará investido de facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras.

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Los consejeros serán elegidos por sufragio universal de la ciudadanía, constituida para estos efectos en colegio electoral por cada una de las provincias de cada región, mediante el mismo sistema de representación proporcional utilizado para generar a los concejales municipales. c.- Presidente del Consejo Regional. El bosquejo comprendía a un presidente del consejo regional, el cual sería elegido de entre sus propios miembros por acuerdo de la mayoría de los consejeros en ejercicio. Duraría en su cargo un año y podría ser reelegido. El presidente tendría las siguientes atribuciones específicas: a) Coordinar el trabajo de las comisiones técnicas del Consejo. b) Dirigir las sesiones del Consejo cuando éste ejerza sus atribuciones de fiscalización respecto del desempeño del Intendente y en aquella en que se defina el reglamento de su funcionamiento interno. c) Dirigir la Secretaría del Consejo Regional. El presidente sólo podría ser removido por causa fundada, mediante acuerdo de los dos tercios de los miembros en ejercicio del Consejo Regional, en sesión especialmente convocada para ese efecto. d.- Nuevas Competencias de los Gobiernos

regionales.

Se incorporarían a los Gobiernos Regionales, las siguientes nuevas áreas competenciales con el objeto de abrir nuevos campos de acción a los entes descentralizados en sus objetivos de desarrollo regional: Casinos de Juego - Bienes Nacionales - Patrimonio Artístico y Cultural. Con relación a la inversión de los fondos regionales se proponía que el CORE apruebe marcos presupuestarios de inversión, entre los cuales deberá haber un marco para estudios y asesorías que el CORE requiera para su buen funcionamiento. Por otra parte, los gobiernos regionales podrían asociarse con universidades y con otras personas jurídicas o naturales para constituir con ellas corporaciones destinadas a propiciar actividades o iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo social, económico y cultural de la región. También, se crearía una nueva categoría de servicio público, el "Servicio Regional", que dependería del Intendente, y que comprendería a aquellos servicios que desarrollen competencias de clara incidencia regional, y que en tal sentido puedan constituir un real aporte al desarrollo de la región. Finalmente se propone que la organización de los servicios administrativos del GORE sea una función exclusiva del Intendente.

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Comentarios El diseño de Marcelo Shilling tenía por propósito general aumentar las competencias de los gobiernos regionales, pero en la estructura orgánica del Gobierno Regional promovía la figura de un Super Intendente y un debilitamiento de los Consejos regionales. a.- Efectivamente, por un lado, el Gobierno proponía la elección directa de los consejeros regionales, pero por otro postulaba quitarle dos de sus principales atribuciones: la resolución de los proyectos de inversión del F.N.D.R y la resolución sobre los planes reguladores. Esas dos facultades las traspasaba a órganos desconcentrados, es decir al control del gobierno central. En el primer caso al intendente y en el segundo al seremi de la vivienda y urbanismo. La asociación de consejeros regionales envió una carta al Presidente Frei representándole esta discordancia con la política de descentralización "Sostenemos que este es una de las contradicciones mayores del anteproyecto, pues se le resta una atribución a quienes representan la c o m u n i d a d regional para entregarla a un órgano desconcentrado del nivel nacional." 8 b.- Shilling había partido por postular la figura de una vicepresidente del Consejo Regional, esta institución se había consagrado en el artículo 97 de la Constitución del 25 para las Asambleas Provinciales. 9 El vicepresidente fundamentalmente era un suplente elegido p o r los consejeros regionales, pero ocurrió que los propios consejeros se opusieron a esa propuesta sosteniendo la necesidad de un presidente del Consejo con las facultades establecidas en el artículo 2 4 de la LOCGAR N ° 19.1 75. 10 El Gobierno posteriormente acordó con la Asociación de Consejeros postular la idea de un Presidente del Consejo elegido por sus pares, c.- Por otra parte, Shilling no era partidario de reformas constitucionales en relación a las propuestas que se estaban barajando, pues temía q u e ese camino empantanaría el avance del proceso. 11 Los consejeros le representaban por su lado la necesidad de articular una política de Estado en materia de descentralización entendiendo que las reformas constitucionales eran insoslayables. El Presidente Frei anunció el contenido de esta reforma en la "Cumbre de las Regiones". 12

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Carta a Presidente Frei en, pagina web: www.cores.ci M. Shilling, La Reforma Regional, 1998, editado por la SUBDERE, Pág.34 Manuel Tobar, la Reforma regional, Pág. 129-130. " M. Shilling, La reforma regional, Pág. 33 12 Eduardo Frei (Todo Chile es Chile, página 92,). 9

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Sin embargo, muchas de las propuestas requerían una reforma constitucional: elección de consejeros regionales; servicios públicos; elección de un Presidente del Consejo y la eliminación de la facultad de los CORES de decidir los proyectos de inversión del F.N.D.R. Luego, esa reforma precisaba un amplio acuerdo nacional por los quorum que se necesitan. En ese momento, los parlamentarios transversal mente no le dieron sustento a la reforma y tampoco la reforma dejaba satisfechos a los consejeros regionales, que en el marco de su congreso extraordinario de 1999 señalaban "no es bueno, dotar de representatividad a órganos sin poder real, sencillamente, porque frente a la comunidad se desacreditan tales instituciones, las que sin duda perderán su calidad de interlocutores validos para animar un proceso de construcción social de sus regiones y de desarrollo regional".13 d.- Amén del contenido de dicha reforma, muchas voces, argumentando la necesaria gradualidad del proceso, "la térra ignota", los mecanismos electorales que hacían a un CORE más importante que un Senador en Santiago, la ausencia de reflexión intelectual y conocimiento de este asunto etc., presionaron por abortar ese diseño de Shilling. Se debe añadir que en los debates que se organizaron para elaborar ese proyecto surgieron diseños alternativos tanto de los Alcaldes y concejales como de los Parlamentarios. Es así como la Asociación de Municipalidades con Jaime Ravinet a la cabeza, sostenía su rechazo a la elección directa de los consejeros regionales y proponía en cambio que esas instancias fueran integradas por los alcaldes y concejales. Por su parte, el senador Sapag de la región del Bío Bío sustentaba que los Consejos Regionales debían estar integrados por los parlamentarios. Es forzoso reconocer que el Gobierno no varió su propuesta de elección directa de los consejeros regionales y desecho de plano esas alternativas, que por cierto eran disfuncionales al ordenamiento jurídico institucional del Estado. Con todo, el Presidente Frei terminó su mandato y no presentó el proyecto de Reforma Regional. 3. -

La reforma del Subsecretario Francisco Vidal

a.- A contrario de la propuesta de Shilling, en este diseño hay una transformación en la estructura orgánica del Gobierno Regional. Se postulan dos líneas de gobierno: El Gobierno interior, a cargo del Intendente en la región y los gobernadores en las provincias, cuya función principal es la representación de la política nacional en los distintos ámbitos, su coordinación y supervisión. Otra línea es la del Gobierno Regional, encargada al Consejo Regional y a un Presiden13

Discurso de apertura del Congreso extraordinario, Presidente Nacional de los Consejeros, Manuel Tobar, 1999

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te del Gobierno Regional, siendo su objetivo la elaboración y aplicación de la política regional de desarrollo. b.- El Presidente del Gobierno Regional sería elegido entre los consejeros regionales en una primera etapa, posteriormente se le elegiría por votación directa de la comunidad regional. El presidente estaría obligado a presentar un programa de Gobierno Regional y a dar una cuenta pormenorizada de su gestión a la comunidad. Por su parte, la comunidad podría revocar su mandato por incumplimiento de sus compromisos y en cualquier caso no podrían ser reelectos. c.- Los consejeros regionales, al igual que la propuesta de Shilling, se elegirían por votaciones directas en sufragio universal, teniendo como base el sistema electoral proporcional. La propuesta no se casa con la base electoral que elegiría al Consejero regional, cuestión que ha ocasionado muchas dudas entre los detractores de esta alternativa. Las elecciones se propone que sean simultáneas con la de los concejales y alcaldes. d.- En cuanto a la participación ciudadana, se fomenta el establecimiento del plebiscito y la consulta a nivel regional sobre temas de interés para el desarrollo regional. Se incorpora la defensoria del ciudadano, en resguardo de los derechos civiles frente a eventuales abusos de autoridad. Finalmente, en lo político se promueve por una parte modernizar la ley electoral para garantizar la participación de todas las expresiones en las competencias electorales en las regiones y por otra parte, se estimula el fortalecimiento de los partidos políticos en el ámbito regional. e.- En cuanto a la descentralización administrativa se establecen dos líneas de administración, en congruencia con las dos líneas de gobierno: 1.- La administración descentralizada dependiente del Gobierno Regional, constituida por el actual servicio administrativo y los servicios públicos regionales. 2.- La administración desconcentrada dependiente directamente del Intendente regional en su calidad de representante del Presidente de la República en la región, constituida por los secretarios regionales ministeriales y los servicios públicos desconcentrados del nivel nacional. El esquema considera la selección de las áreas descentralizables como primera gran operación, luego las áreas que restan son por defecto del nivel central o desconcentrables. También se incluye la posibilidad de competencias concurrentes entre dos o más niveles y

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la reversibilidad pactada, o sea, la derivación de la competencia a un nivel administrativo diferente del que la gestiona. Para resolver eventuales conflictos de competencia se pretende crear los tribunales contenciosos administrativos. f.- Respecto del nivel provincial, la reforma, mantiene al Gobernador en la línea del gobierno interior, por tanto, representando en la provincia la política nacional y coordinando los servicios públicos que operan en ese territorio. En cambio, el Gobierno Regional se representará por medio de un DELEGADO provincial que velaría por el desarrollo social, económico y cultural de la provincia. Al mismo tiempo se eliminarían las gobernaciones cabeceras de región para evitar la superposición de autoridades de similares competencias en una misma jurisdicción. g.- En el perfeccionamiento de los instrumentos de gestión, se rescatan dos iniciativas: La creación de corporaciones de desarrollo regional de derecho privado, referidos a los ámbitos de la salud, educación, desarrollo urbano, económico y social. Y la facultad para que los Gobiernos regionales conformen asociaciones territoriales de derecho publico para enfrentar temas comunes y con objetivos específicos, teniendo la posibilidad de integrar al sector privado siempre que no persiga fines de lucro. h.- En relación con la descentralización fiscal y en el marco del desarrollo de los instrumentos de gestión del Gobierno Regional se ha propuesto: La autonomía para la asignación regional de los recursos eliminando los actuales condicionamientos y se dotaría a los órganos desconcentrados de las facultades para generar proyecciones presupuestarias, de modo que sea posible una coordinación territorial de inversión pública. Se propone reestructurar el F.N.D.R a fin de que "solo sea un fondo de compensación territorial" y finalmente en este tema se plantea la creación de una ley de Rentas regionales, considerando los actuales ingresos y creando otros conforme a los que dispone el articulo 19 N° 20 de la CPR. i.- Finalmente la Propuesta del Congreso de Concepción, impulsa una reestructuración de la división política administrativa, flexibilizando la normativa constitucional que la fija en 13 regiones. Se formula la creación de un sistema de áreas y gobierno metropolitanos y un trato especial para territorios que cumplan características y condiciones singulares que hagan necesaria la intervención de una política de discriminación positiva.

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Comentarios de la reforma impulsada por el Presidente Lagos 1. - Esta reforma sigue el modelo Francés, al dividir las competencias de gobierno interior y de las de Gobierno Regional. Tiene la virtud que mantiene en el territorio la presencia del Intendente como representante del Gobierno nacional y de la administración pública nacional desconcentrada, es decir, un elemento indispensable para los que abogan por el unitarismo del Estado. La fuerza publica, el orden y la seguridad como las competencias de extranjería y de estados excepcionales quedan radicadas en el gobierno interior. En cambio, las competencias relacionadas con el desarrollo regional están entregadas a un gobierno regional con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio, atribuciones y presupuesto autónomo del gobierno nacional, cuyas autoridades son elegidas democráticamente por la comunidad regional. Cada línea de gobierno tiene su administración propia y entre las líneas existen competencias exclusivas, complementarias y concurrentes. En este modelo, lo que nos aparece precario e inexistente son las instancias de coordinación, y cooperación entre el GORE y el Intendente regional, especialmente en relación con los servicios desconcentrados que operan en la región y que por cierto afectan el territorio. 2. -Del examen de las justificaciones que dan origen a esta estructura solo se coloca énfasis en el tema de la representatividad. Sin perjuicio que ello es una particularidad central, es indispensable, decir que de acuerdo a nuestra experiencia, los Intendentes Regionales tienen dos restricciones que hay que reparar: Primero, en el artículo 2 de la LOCGAR N° 19.175 dispone 17 obligaciones al intendente como representante del Presidente de la República en la región, en el campo del gobierno interior. En el artículo 24 de la misma ley, el Intendente ahora c o m o ejecutivo del Gobierno Regional esta obligado a cumplir 18 funciones, amen de las que están dispersas en ese cuerpo legal. Por otra parte, el Intendente debe presidir una cantidad impresionante de comisiones de todo tipo. En las reuniones de gabinete debe atender exigencias del nivel central c o m o metas y evaluaciones relativas a la a d m i n i s t r a c i ó n desconcentrada y al mismo tiempo debe atender a las exigencias territoriales expresadas en los Consejos regionales y también en las municipalidades. En conclusión, en la práctica esto rebasa cualquier modelo de gestión y por cierto requiere una cirugía mayor. En segundo lugar, el Intendente tiene la representación del Presidente de la República y la representación del Consejo Regional del cual

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es su presidente, en ese esquema, cuando Nación y Región coinciden no habría problemas, el conflicto para el Intendente aparece cuando no hay coincidencia. Tenemos patente el caso de Esval en la región de Valparaíso, por un lado el Consejo Regional acordaba demandar a Esval para que le restituyera los aportes e inversiones que había hecho en obras sanitarias y que conforme al articulo 70 de la ley 19.175 debían ser reembolsadas y por otro lado el Gobierno Nacional instruía al Intendente de no continuar con este litigio, pues a su juicio los dos entes eran públicos y se debía llegar a un arreglo. ¿A quien obedecía el Intendente, al acuerdo del Consejo o a la instrucción del Ministro del Interior, su superior jerárquico? La historia cuenta que respondió al acuerdo del Consejo, pero muy pronto le fue solicitada la renuncia. Es cierto, que estos casos son la excepción pero, como hemos advertido en otras oportunidades, en la medida que aumente la conciencia regional los conflictos aumentaran. Un botón de muestra lo constituye el proyecto de ley de casinos, el Intendente Regional de Valparaíso Don Luis Guastavino lideró una demanda del Consejo Regional y de toda la región contra la voluntad del Gobierno nacional que defendía la instalación de casinos en la región metropolitana. Afortunadamente sigue en el cargo, pero es incomodo, complejo y muy difícil servir a dos soberanos. 3. - El profesor Pantoja, nos recuerda que las comisiones unidas del senado y de la cámara de diputados, concordaron en que el criterio distintivo entre Gobierno y Administración consiste en que gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto una facultad de imperio que se expresa también en la preservación del orden publico y la conservación de la seguridad interna y externa. En cambio, la función administrativa esta orientada al desarrollo de las comunidades. Esta interpretación esta sostenida en los incisos 2 o de los artículos 100,102 y 107 de la CPR.14 En consecuencia, al separar las funciones de Gobierno interior y Gobierno Regional ligadas en la figura del Intendente ya no se sustenta más la denominación de Gobierno Regional, porque de ahora en adelante el que tiene la representatividad del imperio es el Intendente que no está incluido en el nuevo modelo de administración regional. 4.- Esta situación nos encauza al problema teórico de la definición de Estado unitario y descentralización política. ¿Es antinómica la unidad del Estado con la autotomía regional? El tema a dilucidar a mi juicio es: en que condiciones el Estado Unitario dejaría de serlo y se

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Rolando fantoja Bauza, "La organización Administrativa del estado" editorial jurídica de Chile, 1998. Rig. 366

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transforma en Estado Regional o Federal. En tal sentido soy de opinión que el carácter del Estado unitario cambiaría si a los órganos subnacionales los dotamos de la facultad de crear su propio derecho en el territorio de su jurisdicción 15 y le agregamos la facultad para dar órdenes obligatorias como las del Estado, dotadas del mismo valor imperativo y operantes en el territorio del órgano subnacional. 16 Si se reúnen estas características estamos ad portas del Estado regional. Desde luego, ninguna de estas premisas se da en la propuesta del Gobierno como algunos senadores han creído vislumbrar. De partida el imperio lo mantiene el Intendente como representante del Gobierno nacional, que en el nuevo modelo no estaría incluido en la administración regional y por otro lado, los gobiernos regionales no forman la ley, porque no son un parlamento regional, apenas tienen una potestad reglamentaria circunscrita a la habilitación legal. La única transformación tiene que ver con la generación de las autoridades regionales, que ahora se elegirían por sufragio universal secreto e informado del mismo modo que lo efectúa el nivel comunal y nacional. Esta es una exigencia que se nos impone por un principio de coherencia con el sistema democrático, pero que no cambia ni el carácter del Estado unitario ni su régimen presidencial. Empero, soy partidario que para no confundir los niveles de gobierno con los de administración, conforme al sentido de esta distinción, se cambie el nombre al Gobierno Regional por el de Consejo Regional, como por lo demás se denominan en otras experiencias descentralizadas similares a la nuestra. En Italia se llaman Gobiernos Regionales pero ese es un Estado Regional. 5. - En otro plano, ambas ponencias del ejecutivo no se hacen cargo de los cambios que se deben realizar en el Gobierno nacional para conducir, elaborar, coordinar y evaluar las políticas de desarrollo regional y de descentralización del Estado, en circunstancias que el propio modelo planteado tiene efectos hacia arriba. Esto es así pues al separar las funciones de gobierno interior de las de Gobierno Regional, esta claro que el Ministerio del Interior seguirá con la tuición de los Intendentes regionales tarea que le corresponde en gobierno interior al Subsecretario del Interior. Pero, ya no habría relación de dependencia del Presidente del Consejo Regional respecto del Presidente de la República o del Ministro que fuere. Consideremos igualmente que la naturaleza del Gobierno Regional desde el punto de vista de sus objetivos, nada tiene que ver con la 15 16

Francisco Cumplido y Humberto Nogueira. Derecho político: pag.245. Mario Verdugo, Manual de derecho político. Pág. 232-233

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naturaleza de los asuntos que se manejan en el Ministerio del Interior que, esencialmente es un Ministerio político vinculado más bien con el tema del gobierno más que de la administración, en la distinción que hace el Congreso. Por todo ello, postulo la necesidad de articular sobre la base de una política nacional de desarrollo regional, la coordinación de las demás políticas e instancias que las aplican en un solo Ministerio. El Ministerio que me parece más idóneo para esta labor es el Ministerio de Planificación y Cooperación, un Ministerio que tiene problemas de identidad, posteriormente a la creación en el gobierno militar de las Secretarias de la Presidencia y de Gobierno, pero que muy bien podría ser el conductor de la política nacional de desarrollo regional, integrando los aspectos de la descentralización, el desarrollo urbano y productivo de las regiones. Es decir, un Ministerio de Planificación y Desarrollo regional, instancia que acople a través de los convenios marcos las prioridades nacionales con las regionales y comunales. Un Ministerio interlocutor en los temas del desarrollo de los órganos subnacionales evitando las múltiples ventanillas. En ese Ministerio debería insertarse la SUBDERE. b.- Las indicaciones a la reforma constitucional. Después de un largo transitar, las indicaciones del Gobierno con relación a las Reformas constitucionales referentes a la descentralización regional fueron a trámite en la Comisión Constitución Legislación y Justicia presidida por el Senador Chadwick. Previamente, este asunto había sido sometido a la consideración de otra comisión del Senado que tenia por objeto el tema de la modernización del Estado y presidido por el senador Boeninger. Lo concreto es, que estas comisiones rechazaron pasar a trámite legislativo estas indicaciones presentadas por el Gobierno por considerar que no tenían que ver con las materias que, primitivamente conforme al acuerdo político, se estaban tratando en esa comisión, es decir, lo que se ha denominado periodísticamente las reformas duras: senadores designados, consejo de seguridad, sistema electoral etc. Las indicaciones constitucionales que nos interesan eran siete y consistían en las siguientes materias: 1. -Se incorporaba constitucionalmente la posibilidad de la elección popular de los consejeros regionales a través de un sistema proporcional, modificando el artículo 18 de la Constitución. 2. -Se incorporaba un inciso segundo al artículo 32 N c 8 con el propósito de definir la potestad reglamentaria de los gobiernos regionales. Para

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lo cual se establecía que "En ejercicio de esta potestad, el Presidente de la República podrá facultar a los gobiernos regionales para completar la regulación reglamentaria, en lo que fuere particular y específico a cada región, siempre que sea procedente atendida la materia de ley a regular y cuando expresamente el Presidente de la República así lo determine en el decreto supremo reglamentario, y sólo respecto de las materias que éste establezca al efecto. El ejercicio de esta facultad reglamentaria de los gobiernos regionales se sujetará también al control de legalidad de la Contraloría General de la República" 3. -Se modificaba el inciso primero del artículo 45, en el sentido de eliminar la referencia que a las trece regiones del país, con lo cual se flexibiliza la división político administrativa y se formula un nuevo diseño para las elecciones senatoriales. 4. -En el artículo 101, se propone un nuevo inciso segundo que dispone que "El intendente será el órgano ejecutivo del gobierno regional y, en tal carácter, le corresponderá ejecutar los acuerdos del consejo y proponer a éste aquellas materias que requieren su acuerdo, según establezca la ley orgánica constitucional respectiva." 5. -Se propone un nuevo inciso segundo en el artículo 102 que establece que "El consejo regional estará integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en la forma que establezca la ley orgánica constitucional respectiva y de conformidad con lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 18. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos. La misma ley determinará la organización del consejo regional, el número de consejeros regionales y la forma en que éstos elegirán al presidente del consejo de entre sus propios miembros.» En ese mismo artículo en el inciso tercero final se le agrega una nueva e importante competencia más al Consejo Regional. En efecto, al terminar la frase que dice que el CORE, resolverá la inversión de los recursos consultados para la región en el F.N.D.R, sobre la base de la propuesta que formule el Intendente, se agregaría "como asimismo respecto de los demás recursos que establezcan las leyes». 6. -Se sustituye los incisos segundo y tercero del artículo 105 por el siguiente nuevo inciso segundo: "Corresponde especialmente al gobernador la conservación del orden público y la seguridad en la provincia, de conformidad a la Constitución y las leyes. Las demás atribuciones que le competen serán determinadas por la ley como asimismo aquellas que podrá delegarle el intendente" 7. -Finalmente, la reforma constitucional incorpora la solución a los temas metropolitanos y territorios especiales, modificando el inciso segundo del artículo 112, en los siguientes términos: "Sin perjuicio de lo anterior, una ley orgánica constitucional establecerá el órgano

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y la forma de administración de las áreas metropolitanas y de los demás territorios especiales, para la prevención y solución de los problemas que les sean comunes y que afecte a las comunas comprendidas en dichos ámbitos territoriales. El estatuto de administración especial que el legislador defina para estos territorios, podrá consagrar funciones y atribuciones exclusivas y aun excluyentes a las establecidas para los gobiernos regionales, para las municipalidades y los servicios públicos con competencia en los mismos territorios.» Comentarios de las indicaciones de reforma constitucional. 1. -Los senadores Chadwick, Espina y Moreno votaron en contra de las indicaciones, en tanto, el senador Viera Gallo las apoyo. La primera reflexión es, que los senadores rechazaron la posibilidad de democratizar el sistema regional y en Chile no fue noticia nacional ni regional. Nadie se escandalizó, ni siquiera los consejeros regionales, lo que demuestra el peso del centralismo cultural en las propias regiones y su incapacidad para movilizarse. 2. -La reforma regional presentada por el Presidente Lagos, no corresponde al diseño planteado por su Gobierno en el Congreso de Concepción. Las indicaciones son congruentes con el modelo postulado por Marcelo Shilling, subsecretario de desarrollo regional del gobierno de Frei RuizTagle. Esto es así, en relación con la estructura orgánica del Gobierno Regional, toda vez que se mantiene el Intendente como ejecutivo del Gobierno Regional y a la vez como representante del Presidente de la República y los Consejeros elegidos en elecciones directas, eligen a un Presidente del Consejo Regional entre ellos, Presidente que no tiene un rol propositivo ni ejecutivo que se le atribuye expresamente en el articulo 101 de la CPR al Intendente. La única atribución del Presidente del Consejo es presidirlo, pudiera ser que en las modificaciones a la LOCGAR N° 19.1 75 se le concedan otras atribuciones, todo ello en el supuesto que la reforma constitucional prospere, lo cual aparece muy difícil. Sostengo que este es un retroceso pues a todas luces el modelo de separar gobierno interior de la administración regional era superior en términos de avance en el proceso de descentralización política. 3. -La verdad es que se cumplieron los temores de los actores favorables a la democratización regional. Recuerdo que, en una audiencia con el primer mandatario, se nos sugirió que se le planteará al Presidente del Senado y la Cámara de Diputados, la necesidad de integrar el tema de la descentralización regional, en sus aspectos políticos institucionales en el paquete de reformas duras que estaba nego-

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ciando una comisión del Senado. Los consejeros sostuvieron reuniones con el Senador Zaldivar Presidente de la Cámara Alta y el diputado Víctor Barrueto, presidente de la Cámara de Diputados. El presidente Zaldivar argumento que, en su opinión la reforma constitucional en materia de estructura orgánica de los gobiernos regionales la apreciaba " m u y verde", en consecuencia, era más partidario de apoyar la modificación de la Ley 19.1 75 en los aspectos que dicen relación con el fortalecimiento de las funciones atribuciones y recursos de los gobiernos regionales. En cambio, el Presidente de la cámara, se mostró favorable a la reforma y a su inclusión en el paquete de reformas constitucionales a negociar entre concertación y oposición. Ósea había un claro desencuentro entre la alianza de gobierno, como también lo hubo en la alianza opositora. 4.- El fracaso de la Reforma constitucional en materia de descentralización regional, echa por tierra el esfuerzo de los promotores de este proceso. Ello pone en la duda los compromisos de los partidos y de los parlamentarios con el avance de la descentralización regional, especialmente con su democratización. Recordemos que en enero de 1996, los Presidentes de los Partidos Políticos con representación Parlamentaria suscribieron un compromiso con la Asociación nacional de Consejeros de Gobiernos regionales para colocar en la agenda del país el tema y a partir de ese momento se empezó por los consejeros ha hablar de la necesidad de una Política de Estado en materia de descentralización. Firmaron el compromiso el senador Foxley, el senador Jovino Novoa, el diputado Barrueto y el diputado Allamand, entre otros. En las últimas elecciones parlamentarias el Consejo por la regionalización y descentralización, CONAREDE, realizó una campaña llamada "Yo voto por las regiones" en la que los parlamentarios se comprometen a aprobar y profundizar los proyectos descentralizadores que se tramiten en el Congreso. Después de todo, se observa que en el senado, los senadores en general son contrarios avanzar en esta materia. Modificación de la LOCGAR

N°

19.175.

El proyecto de ley que modifica la LOCGAR 19.175 ya esta en la comisión de gobierno interior y descentralización de la Cámara de Diputados, entró a tramitación en el mes de abril del presente año. Al fracasar las reformas constitucionales, este proyecto quedó enclenque y se ha dejado pendiente las cuestiones relativas a la división política administrativa, las áreas metropolitanas y el tratamiento de los territorios especiales. En todo caso, analizaremos algunos aspectos centrales que dicen relación con el perfeccionamiento de la gestión de los Gobiernos regionales.

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1. -

Las funciones de los Gobiernos regionales El proyecto propone un nuevo artículo 16. 1) Planificar y promover el desarrollo armónico y equitativo de la región, especialmente en relación con las áreas rurales o localidades aisladas del territorio regional. 2) Promover el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de los habitantes de la región. 3) Velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente y los recursos naturales en el territorio regional. 4) Cautelar el patrimonio histórico, artístico, cultural y turístico de la región. 5) Promover la investigación científica y tecnológica, y el desarrollo de la educación superior y técnica en la región. 6) Fomentar el desarrollo del turismo en el nivel regional y provincial, en concordancia con las políticas nacionales. 7) Contribuir a la formulación y desarrollo de programas o acciones en materia de fomento productivo, de los diferentes sectores y territorios del ámbito regional. 8) Velar por el buen funcionamiento de la infraestructura y servicios en materia de transporte al interior del territorio regional. 9) Contribuir al mejoramiento de la gestión municipal en las distintas comunas que conforman la región. 10)Promover el desarrollo y consolidación del proceso de descentralización en todo el territorio regional, dentro de la concepción de Estado Unitario.

Comentarios a las funciones de los CORES. El proyecto resume en un solo artículo las funciones de los GORE, derogando los artículos 17, 18, y 19 que establecen funciones especificas en cuanto a ordenamiento territorial, el fomento de las actividades productivas y el desarrollo social y cultural. a.- Respecto a nuevas materias de competencia de los Gobiernos regionales no hay novedades en el proyecto de ley. Este proyecto no asumió las propuestas de Shilling, en el sentido de dotar a los GORES de competencias en el ámbito de los Casinos, bienes nacionales y patrimonio artístico y cultural. También, en un momento se sugirió la posibilidad de la gestión de los desechos líquidos y sólidos. b.- Se postulan 10 funciones del Gobierno Regional, 8 de las cuales son las mismas que tenia la ley vigente, salvo que, se repiten los principios básicos del artículo 14 y se agrega una competencia relativa a la relación región-municipio y otra relativa a la promoción del proceso de descentralización en la región, dentro de la concepción de

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Estado unitario. Este párrafo final aparece como una exageración y revela el dogmatismo de los redactores del proyecto, no se contentaron con restringir la promoción del tema de la descentralización solo a la región, sino le agregaron también la condición que no se puede pensar más allá que el Estado Unitario. c.- El artículo 100 de la ley regional, dispone que las competencias atribuidas por esta ley a los gobiernos regionales no afectarán las funciones y atribuciones que correspondan a la administración pública nacional, en todo lo que expresamente no haya sido encomendado a los gobiernos regionales. En tanto, el mensaje del proyecto de ley, funda este cambio del artículo 16, en la confusión que habría en la interpretación y aplicación de las normas. Pero, la desagregación que había, precisaba bien las competencias y el aglutinarlas en un articulo las deja muy abiertas y generales, lo cual, beneficiaría a la administración central en un eventual conflicto de competencia. 2.-

Las atribuciones de los Gobiernos regionales

Artículo 17.- Para el cumplimiento de sus funciones, los gobiernos regionales tendrán las siguientes atribuciones: 1)

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Elaborar, aprobar e implementar la estrategia regional de desarrollo, así como los planes y programas respectivos. Esta atribución privativa del gobierno regional la ejercerá, en todo caso, ajustándose a la política nacional de desarrollo. En caso de controversia en la debida armonización entre los instrumentos de planificación regional y la correspondiente política nacional, resolverá el Ministro del Interior consultando a los ministros sectoriales involucrados. Elaborar el proyecto de presupuesto del gobierno regional, ajustándose a los procedimientos de formulación del proyecto de ley de presupuestos del sector público. Establecer prioridades de fomento productivo en los diferentes sectores y territorios de la región, desarrollando acciones con los organismos públicos y entes privados concernidos. Resolver la distribución y destinación de marcos presupuestarios a proyectos específicos y programas de inversión, cuya asignación o administración les corresponda según la Constitución y las leyes. Convenir con los ministerios y con otros gobiernos regionales programas anuales o plurianuales de la inversión pública en la región, como asimismo con municipalidades, de conformidad a lo establecido en esta ley. Apoyar técnicamente a las municipalidades, cuando éstas lo soli-

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citen, en la formulación de sus planes y programas de desarrollo y en otras materias relevantes de la administración comunal; en especial, para asegurar que dichos instrumentos se ajusten al marco de los planes nacionales y regionales. Convenir con las municipalidades de la región programas o acciones conjuntas en materia de inversión, salud, educación, vivienda, cultura, deportes y recreación, turismo y promoción social. Establecer políticas, prioridades y programas para la erradicación de la pobreza, en concordancia con la política y planes nacionales existentes en la materia. Supervisar, fiscalizar y evaluar los programas, proyectos y obras que se realicen con cargo a su presupuesto. Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales, y los planes reguladores comunales y seccionales, conforme a lo establecido en el N° 8) del artículo 36. Proponer ante los demás organismos de la Administración del Estado la implementación de programas, proyectos y acciones específicas para el desarrollo regional. Solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de organismos o servicios de la administración central o funcionalmente descentralizada. Adquirir, administrar y disponer de los bienes y recursos que conforman su patrimonio, conforme a lo dispuesto en la ley. Aplica r, dentro de los marcos que señale la ley respectiva, tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación regional y se destinen al financiamiento de obras de desarrollo regional. Adoptar, dentro de la esfera de sus competencias, las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe, en coordinación con las instancias nacionales competentes, y desarrollar al efecto programas de prevención y protección. Participar en acciones de cooperación internacional en la región, dentro de los marcos establecidos por los tratados y convenios que el Gobierno de Chile celebre al efecto y en conformidad a los procedimientos regulados en la legislación respectiva. Dictar normas de carácter general para regular las materias de su competencia, de conformidad al ordenamiento jurídico vigente. Comentarios sobre las atribuciones del Gobierno Regional

a.- Se le quita la atribución al Mideplan de proceder al ajuste de las estrategias regionales con la política nacional de desarrollo, pues en caso que haya controversia entre región y nación decide el Ministro del Interior. En todo el texto de la ley esta presente esta exclusión de

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ese Ministerio de los asuntos relacionados con los gobiernos regionales y la descentralización y se fortalece la interlocución con el Ministerio del Interior, lo que se percibe como un mayor control político. b.- El artículo 17 N° 4 dispone que el Gobierno Regional debe resolver la distribución "y destinación de marcos presupuestarios" a proyectos específicos. Esta redacción es poco feliz, puesto que era la formula para quitarle a los consejos regionales la facultad de resolver los proyectos específicos del F.N.D.R, propiciando que solo aprueben "marcos presupuestarios" y el Intendente resuelva los proyectos a financiar. Esta pretensión fracasó en su momento, puesto que sus autores desconocían que el artículo 102 de la CPR, dispone que sea el Consejo Regional el que resuelve estos proyectos sobre la base de una proposición del Intendente. Para que no haya confusiones, se debería incluir el concepto de marco presupuestario en el artículo 17 N° 2 que puntualmente dice relación con la facultad que tiene el Gobierno Regional de elaborar el proyecto de Presupuesto. Es en ese ejercicio que se deberían establecer los marcos presupuestarios para permitir correlacionar mejor los objetivos regionales con marcos presupuestarios y conjuntos de proyectos de inversión que materializan esas finalidades. c.- Un acierto del proyecto es la extensión de los convenios de programación a las municipalidades. Esta atribución habrá que concordarla con el artículo 80 y su nuevo inciso segundo, que define el alcance de esos convenios entre municipios y Gobiernos regionales, en los cuales de igual forma pueden participar otras entidades públicas o privadas, nacionales regionales o locales. Se advierte una suerte de repetición de contenidos entre el articulo 17 N° 5, y el articulo 17, N° 7 todo en concordancia con en el articulo 80 inciso segundo. Mejor podría quedar si se fusionara la redacción del N° 7 con el N° 5. Por otra parte, existe un especial interés en los redactores del proyecto por coordinar la región con las municipalidades, lo cual es un provechoso aporte. Sin embargo, era la oportunidad para consagrar legalmente los convenios marcos región-comuna, que abren la posibilidad de priorizar objetivos a desarrollar en el territorio comunal pero no se incluyó. También se derogan las facultades de los GORES de formular proyectos de infraestructura social básica y de proponer criterios de distribución y distribuir las subvenciones a los programas sociales que asignan las municipalidades. (Art. 20 letra h y g) d.- En cuanto a lo concerniente a las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe como una facultad compar-

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

tida entre el ejecutivo del GORE y el Consejo Regional, notoriamente esta función no se ejerce adecuadamente con la actual estructura y procedimientos de aprobación del F.N.D.R. Los proyectos de emergencia no tienen una tramitación acorde con la urgencia que plantea una situación crítica. Aparte de la demora en la discusión de las prioridades en los Consejos regionales, son elementos que me inclinan por que esa competencia sea exclusiva del Ejecutivo y que se desburocratice la tramitación y procedimiento del F.N.D.R de emergencia. El ejecutivo, en estos casos debe operar velozmente y resolver los proyectos con urgencia y solo informar al CORE, respecto del gasto del marco presupuestario asignado al tema de las emergencias. Otro asunto distinto son los proyectos de prevención los cuales conviene que sigan el trámite regular de aprobación por los consejos regionales. e.- Una atribución ausente del proyecto es la facultad de los gobiernos regionales para formular y elaborar proyectos o programas de inversión pública. En la región de Valparaíso por ejemplo, se elaboró el programa de financiamiento de tesis de interés regional que beneficia a 40 memoristas de las universidades del consejo de rectores desde hace cinco años. El programa ha gastado 200.000 millones y se ha extendido a casi todas las regiones del país. Se concibió como un objetivo en la estrategia de desarrollo regional para luego diseñarlo como programa en los servicios administrativos del Gobierno Regional. Es decir, existe un campo para proyectos regionales que no son satisfechos por las comunas ni por los servicios públicos, puesto que éstos tienen un interés ligado al territorio de la comuna en un caso y a una lógica sectorial en el otro. 3.-

Desconcentración y descentralización en el proyecto de ley

Artículo 18. - En la elaboración y aprobación de las políticas y estrategias regionales, los gobiernos regionales deberán ajustarse a la política, planes y programas nacionales de desarrollo. Corresponderá especialmente al intendente, tanto en su calidad de representante del Presidente de la República en la región como de órgano ejecutivo del gobierno regional, velar por el debido cumplimiento de lo dispuesto en el inciso precedente. Artículo 19.- Para el adecuado cumplimiento de sus competencias, y sin perjuicio de sus facultades de supervigilancia y fiscalización, el intendente estará investido de amplias facultades de coordinación respecto de los servicios públicos que operen en la región, pudiendo además proponer al ministro respectivo la relocalización de los mismos, la apertura de nuevas oficinas o dependencias en zonas específicas y la

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prioridad en la ejecución de determinados programas o proyectos de interés regional. Artículo 20.- La coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos en la región la realizará e! intendente directamente o a través de los respectivos secretarios regionales ministeriales. Por su parte, los jefes de servicio, a través de los secretarios regionales ministeriales con los que se relacionen, deberán mantener permanentemente informado al intendente respecto de las diversas actividades de los servicios a su cargo, especialmente en lo relativo a sus planes estratégicos, programas, proyectos y presupuesto de inversión regional del servicio, así c o m o de los respectivos recursos destinados a estos fines. Finalmente, le corresponderá al intendente la coordinación operativa de los órganos y servicios de la Administración Pública nacional con el gobierno regional, respecto de los planes, programas y proyectos a desarrollar en la región.". Comentarios sobre los órganos

desconcentrados.

a.- Se repite el inciso primero del artículo 18 en relación con el artículo 17 N° 1. El inciso segundo es confirmatorio de la exclusión del Mideplan del proceso de ajuste, colocando en el lugar del nivel nacional al propio Intendente, es otra norma desafortunada, toda vez que las eventuales discrepancias entre región y nación colocan en el medio al Intendente Regional en una posición ambigua. En los Consejos regionales se prefiere negociar directamente con el nivel central. b.- Los artículos 19 y 20 según el mensaje son normas que amplían las facultades del Intendente en relación con los Seremis y los servicios públicos desconcentrados. Pero se avizora más literatura que realidad en dichas normas, por cuanto si se examinan los artículos 62 inciso primero y 66 de la LOCGAR N° 19.175 que no deroga el proyecto en comento, se constata que tanto los seremis y los jefes de servicios regionales o provinciales están subordinados al Intendente regional, " e n t o d o lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias que sean de competencia del Gobierno Regional". A mayor abundamiento, la f u n c i ó n de coordinación esta claramente establecida en el articulo 2 literal j) de la ley regional, correspondiente al título primero del Gobierno de la región, es decir, las competencias referidas a gobierno interior y en consecuencia a los organismos públicos desconcentrados: "Le corresponderá al Intendente c o m o representante del Presidente de la República en la región, j) "Ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de la función

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administrativa que operen en la región". Agreguemos lo que dispone el artículo 5 de la Ley General de Bases de la Administración del Estado que es imperativo en la exigencia de la coordinación entre los entes públicos. En el fondo, el problema de la descoordinación, dependencia, y fiscalización no es una problemática normativa, es esencialmente un problema de la gestión de los Intendentes. No se puede hacer mucho, si los Intendentes no se imponen y ejercen su autoridad frente a los servicios. c.- Esta ausente del proyecto un instrumento que si coordina el nivel nacional con el regional de una manera efectiva, son los Convenios Marcos. Se debería consagrarlos legalmente, para otorgarle un mayor grado de formalidad y así colaborar en el ordenamiento de los objetivos programáticos a realizar por el nivel central y el regional en el territorio de una región. 4.-

Atribuciones del Intendente como órgano ejecutivo del GORE:

"Artículo 24. - Corresponderá al intendente, en su calidad de órgano ejecutivo del gobierno regional: 1)

2) 3)

4)

5)

6)

7)

Representar judicial y extrajudicialmente al gobierno regional, pudiendo ejecutar los actos y celebrar los contratos comprendidos dentro de la esfera de su competencia y los que le encomiende el consejo. Nombrar y remover a los funcionarios que la ley determine como de su confianza. Presidir el consejo regional con derecho a voz. En caso de empate, tendrá derecho a voto dirimente, salvo cuando el consejo ejerza sus facultades fiscalizadoras respecto del propio intendente, en su calidad de presidente del consejo o de órgano ejecutivo del gobierno regional, o respecto de unidades de su dependencia. Administrar los bienes y recursos propios del gobierno regional, con sujeción a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Informar al consejo regional las proposiciones de planes, programas y proyectos que los órganos, servicios y empresas de la administración pública nacional vayan a ejecutar en la región. Promulgar, previo acuerdo del consejo regional, los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales conforme a las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Responder por escrito los actos de fiscalización que realice el consejo y las solicitudes de información que los consejeros formulen en forma individual.

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Informar al consejo regional, o p o r t u n a m e n t e , respecto de las proposiciones de programas y proyectos a que se refiere el artículo 21, así c o m o dar a conocer a las autoridades a que d i c h o precepto se refiere, el plan regional de desarrollo.

9)

Dirigir, organizar y administrar el servicio administrativo del gobierno regional; controlar y velar por el c u m p l i m i e n t o de sus objetivos y funciones, y responder de su gestión ante el consejo regional.

10) Dictar las resoluciones e instrucciones que, dentro de la esfera de sus competencias, estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones. 11) Administrar, en los casos que determine la ley, los bienes nacionales de uso p ú b l i c o . 12) Resolver los recursos administrativos que se entablen en contra de las resoluciones de los secretarios regionales ministeriales y de los jefes de los servicios públicos q u e operen en la región, en materias propias del gobierno regional, según lo establezcan las leyes respectivas. 13) Velar por el c u m p l i m i e n t o de las normas sobre p r o b i d a d administrativa contenidas en la ley N ° 18.575, en lo que corresponda. 14) Someter al consejo regional todas aquellas iniciativas o materias que requieran su acuerdo, incluidos los reglamentos correspondientes. 15) Ejecutar los acuerdos del consejo regional. 16) Ejercer las demás atribuciones que le e n c o m i e n d e la ley.". Comentarios respectos de las atribuciones CORE

del órgano ejecutivo

del

a.- En este artículo se ubican todas las atribuciones exclusivas del Intendente c o m o órgano ejecutivo del G o b i e r n o Regional, que son las mismas que establece el artículo 2 4 de la ley regional 19.175. Luego, en el N° 14 y 15 se describen las competencias compartidas c o n el Consejo Regional, de una f o r m a muy general, lo que me merece dudas. Sabido es, que en el derecho p ú b l i c o la norma debe ser precisa y su interpretación no puede dejar interrogantes. Al examinar un similar cuerpo normativo, c o m o lo es la ley orgánica de m u n i c i palidades, se aprecia que esa ley está estructurada c o n definiciones muy precisas respectos de las competencias exclusivas y compartidas del A l c a l d e y Consejo. Tampoco, se uso la técnica de la remisión a otra norma para c o m p r e n d e r el cabal alcance de la disposición. En ese caso, podría haberse remitido al artículo 1 7 de las atribuciones del Gobierno Regional, puesto que, ellas son competencias compartidas de ambos órganos.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

b.- Una novedad es la atribución respecto del cumplimiento de las normas de probidad administrativa. Surge una confusión en esta materia, dado que es el Consejo el que fiscaliza a los servicios administrativos del Gobierno Regional, en tanto que al Intendente le corresponde como superior jerárquico la dirección, supervisión y control de gestión del servicio, El Intendente tiene atribuciones fiscalizadoras de los órganos desconcentrados de la administración central, pero los asuntos que tienen que ver con la probidad de los servicios administrativos del Gobierno Regional es más adecuado que le sea atribuido a un órgano independiente de la jerarquía superior del servicio. c.- El numeral 9, referido a la organización de los servicios administrativos, no tendría el efecto que los redactores del proyecto esperan si no se modifica también el artículo 27 de la ley regional, que remite al Consejo Regional la decisión de aprobar su organización. En la historia fidedigna de la ley se establece que: "Este articulo entrega al Intendente la jefatura superior de los servicios administrativos del Gobierno Regional, y además establece la obligación de someter al Consejo la organización de estos"...(Diario Oficial N° 8 Leyes anotadas y concordadas, LOCGAR NQ 19.1 75, pagina 47) En cualquier caso, el asunto de fondo es que el Consejo Regional requiere contar con una Secretaria que respalde su funcionamiento administrativo y lo asesore sistemática y permanentemente en su rol resolutor, y fiscalizador. La calidad, pertinencia, oportunidad de las decisiones es uno de los desafíos centrales para el perfeccionamiento de la gestión de los Consejos Regionales y ello no se resuelve con la contratación de personal a honorarios por unos lapsos de tres meses. Esto se justifica pues el Consejo trabaja en sesiones plenarias todas las semanas y al mismo tiempo en comisiones por lo que existe un ritmo de trabajo permanente y con exigencias de aprobar asuntos públicos de gran complejidad e importancia para la comunidad.

5.-

Las atribuciones del Consejo Regional

"Artículo 36. - Corresponderá al consejo regional, sobre la base de la proposición que para cada caso deberá formularle el intendente: 1) Aprobar las estrategias, políticas y planes de desarrollo de la región, velando por la debida armonía con las políticas y planes nacionales y comunales. 2) Aprobar el proyecto de presupuesto del gobierno regional, considerando la política regional de desarrollo y las normas sobre administración financiera del Estado. 3) Aprobar las proposiciones de modificación al presupuesto del go-

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bierno regional, considerando la Ley de Presupuestos de la Nación y demás normas sobre administración financiera del Estado. Aprobar la distribución de los recursos del fondo nacional de desarrollo regional que correspondan a la región, de los correspondientes a las inversiones sectoriales de asignación regional, de los recursos propios del gobierno regional que obtenga por aplicación de la legislación vigente y de los demás recursos que la ley le encomiende. Aprobar la celebración de Convenios de Programación y cualquier convenio que involucre compromisos financieros del gobierno regional. Aprobar los proyectos de reglamentos regionales que regulen materias propias de la competencia del gobierno regional. Aprobar la enajenación o gravamen de los bienes raíces del gobierno regional, como también su entrega en comodato o arrendamiento por períodos superiores a 5 años. Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos y los planes reguladores intercomunales propuestos por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo. Aprobar los planes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que no formen parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, previamente acordados por las municipalidades, en conformidad con la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sobre la base del informe técnico que deberá emitir la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva. No obstante lo anterior, le corresponderá pronunciarse sobre los planes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que, formando parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, hayan sido objeto de un informe técnico desfavorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, sólo respecto de aquellos aspectos que hayan sido objetados en dicho informe. El consejo regional deberá pronunciarse dentro del plazo de noventa días, contado desde su recepción, cuando se trate de planes regionales de desarrollo urbano, planes reguladores metropolitanos o intercomunales. Tratándose de planes reguladores comunales y seccionales, el pronunciamiento deberá emitirse dentro del plazo de sesenta días. Transcurridos que sean dichos plazos, se entenderá aprobado el respectivo instrumento de planificación. Autorizar la creación y participación en asociaciones, corporaciones y fundaciones regionales, cómo asimismo designar en estas entidades a los dos directores que correspondan, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, el consejo regional tendrá iniciativa exclusiva para promover las siguientes materias: a) Elaborar y aprobar el reglamento que regule su funcionamiento interno, el cual podrá contemplar la existencia de comisiones de trabajo. b) Fiscalizar el desempeño del intendente, tanto en su calidad de presidente del consejo como de órgano ejecutivo del gobierno regional. c) Fiscalizar a los órganos administrativos del gobierno regional, pudiendo requerir del intendente la información necesaria para tales efectos o citar, por intermedio de éste, a los funcionarios de dichos órganos que puedan mejor ilustrar la labor de fiscalización. d) Fiscalizar el uso y destino de los aportes efectuados a las asociaciones, corporaciones y fundaciones regionales. e) Resolver la asignación de los recursos que la Ley de Presupuestos le asigne directamente para los gastos correspondientes al consejo regional. f) Proponer al Presidente de la República, a través del intendente, modificaciones a la división política y administrativa al interior de la región, como asimismo emitir opinión, sobre las mismas materias, que sean formulados por el gobierno nacional u otros poderes del Estado. g) Fiscalizar, por medio del intendente, los programas, proyectos y obras que se realicen con cargo al presupuesto del gobierno regional. h) Solicitar, a través del intendente, la comparecencia informativa de los órganos y servicios de la Administración Pública que operen en la región, según lo dispuesto en el artículo 21, para el cumplimiento de sus funciones propias. i) Solicitar al intendente que disponga, anualmente, la contratación de una auditoria externa que evalúe la ejecución presupuestaria y el estado de situación financiera del gobierno regional. Sin perjuicio de lo anterior, el consejo regional, cada tres años, podrá solicitarle la contratación de una auditoria extema que evalúe la ejecución de la estrategia de desarrollo regional. Toda otra materia de competencia del gobierno regional sólo podrá ser conocida por el consejo regional a iniciativa del intendente.". Agregase en el artículo 37, el siguiente inciso final, nuevo: "El consejo regional determinará en un reglamento interno las demás normas necesarias para su funcionamiento, regulándose en él las comisiones de trabajo que el consejo podrá constituir para desarrollar sus funciones, las que, en todo caso, serán siempre presididas por un consejero regional, sin perjuicio de la asistencia de terceros cuya opinión se considere relevante a juicio de la propia comisión.".

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Comentarios a las atribuciones

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del Consejo Regional.

a.- El proyecto reduce el rol resolutor del Consejo Regional al verbo aprobar. Se interpreta a contrario sensu que la otra posibilidad es no aprobar, vale decir rechazar. Pero la alternativa de modificar y sustituir se ha borrado del proyecto, específicamente en el artículo 36 literal d), que establece que el Consejo puede aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo regional. Sin embargo, el proyecto no derogó ni m o d i f i c ó el artículo 25 de la ley regional 19.175 que instituye que el Consejo Regional podrá aprobar, modificar o sustituir los proyectos y proposiciones señalados en las letras b, d y e del articulo 24, ósea, las estrategias, el proyecto de presupuesto y las inversiones. Por otra parte, el artículo 36 letra e) referido a los proyectos de inversión de decisión regional, en concordancia con el 102 de la Constitución Política, uso la expresión "resolver" y el proyecto la c a m b i o por "aprobar"( 36 N° 4.) Es pertinente reparar que en el senado por u n a n i m i d a d se convino que esta formula "equivale a la de d e c i d i r " y que c o n f o r m e al precepto constitucional esta potestad corresponde al Consejo Regional (Diario Oficial N° 8 Leyes anotadas y concordadas, abril 1993, LOCGAR N° 19.1 75, pagina 55) b.- En relación a las competencias exclusivas del Consejo Regional tengo una crítica formal y de fondo. Respecto de lo formal, por una parte existe una repetición de normas que identifico en el articulo 36 N° 9 letra a) en relación con el articulo 37 inciso final nuevo, que tratan la aprobación del reglamento de funcionamiento, que a mi juicio perfectamente podrían fusionarse. Por otra parte, se adolece de una técnica legislativa al deducir del numeral N° 9, las competencias exclusivas del Consejo Regional, mejor presentación tendría establecer las competencias exclusivas del Consejo en el articulo 37 y el contenido de este f u n d i r l o con el 38 que son preceptos de la misma naturaleza, ósea, dicen relación con la organización y funcionamiento del Consejo. c.- En cuanto a los aspectos sustantivos, es necesario reafirmar que el modelo de Intendente con doble dependencia, impide objetivamente iniciativas de descentralización regional. Por esa razón, se requiere que la solicitud al Presidente de la República del traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de la administración central sea una facultad exclusiva del Consejo Regional, el cual, pueda aprobarla con un q u o r u m calificado. También sería de la exclusiva iniciativa del Consejo la f u n c i ó n de promover el desarrollo y consolidación del proceso de descentralización en todo el territorio regional y nacional. Finalmente, el Consejo Regional, conforme a lo que dispone el articulo 28 tiene por finalidad "hacer efectiva la partici-

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AVANCES Y DIFICULTADES DEL PROCESO

pación de la comunidad regional", por lo tanto dentro de su esfera de competencia exclusiva, debiera estar facultado para organizar: seminarios, congresos, encuentros en provincias y comunas con los más diversos actores del quehacer regional, con el propósito que ese contacto directo, permita al Consejo escuchar los problemas y también las soluciones que tiene la comunidad, para así considerarlas en los procesos de decisión, cumpliendo de esta forma con el deber imperativo de hacer efectiva la participación ciudadana. Esta competencia, tiene más sentido y urgencia al ser improbable que los consejeros sean elegidos directamente por la comunidad. d.- La Fiscalización del Consejo Regional debe ser exclusiva y no mediante la figura del Intendente. El Consejo debe fiscalizar todo lo que este en la órbita de competencia del Gobierno Regional. Los Seremis, jefes de servicio desconcentrados y descentralizados que actúen subordinados al Intendente por estar cumpliendo competencias regionales, los servicios administrativos del Gobiernos regional, los proyectos que se hagan con cargo a los fondos de decisión regional. En cualquier esquema, para hacer real esa ineludible fiscalización, el Consejo debe contar con una unidad fiscalizadora que le sea adscrita, como así también debe existir un vínculo jerárquico con los Inspectores de las obras que contrata el Gobierno Regional y que monitorean permanentemente el estado de avance de las obras y proyectos que financian los Gobiernos regionales. 6.-

El administrador regional

Créase en la Planta Directivos - cargos de exclusiva confianza - de cada uno de los servicios administrativos de los gobiernos regionales, establecidas en el artículo 1 ° de la Ley N° 19.379, el cargo de administrador regional, grado 3 EUS. El administrador regional será el colaborador directo del intendente en las tareas de coordinación y gestión permanente del gobierno regional, y en la elaboración y seguimiento de la política regional de desarrollo. Ejercerá las atribuciones que señale el reglamento regional respectivo y las que le delegue el intendente, siempre que estén vinculadas con la naturaleza de su cargo. El administrador regional será nombrado por el intendente, previo concurso público de conformidad a las disposiciones establecidas en el Párrafo 1 o del Título II de la Ley N° 1 8.834. No obstante lo anterior, este funcionario podrá ser removido por el intendente o por acuerdo de los dos tercios de los consejeros en ejercicio, sin perjuicio de las causales de cesación de los funcionarios públicos. El cargo de administrador regional será incompatible con todo otro empleo, función o comisión en la Administración del Estado".

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Comentario Se justifica plenamente por la inabordable cantidad de tareas y funciones que tiene el Intendente regional y ante el fracaso de la reforma constitucional que hubiese al menos cambiado su suerte, pues las competencias de gobierno interior pasaban a los Gobernadores. Además, ese papel lo estaban cumpliendo los jefes de gabinete en una situación muy informal. 7.-

Anteproyecto regional de inversión.

Durante el segundo trimestre de cada año y teniendo a la vista las metas regionales y de los servicios que operen en la región, el intendente, con la participación de los secretarios regionales ministeriales y los Directores Regionales de los Servicios Públicos, elaborará un anteproyecto regional de inversión, correspondiente al año siguiente, el cual deberá ser considerado en la formulación de los proyectos de presupuestos de los respectivos ministerios. Para estos efectos, los ministerios deberán proporcionar a sus secretarios regionales ministeriales, jefes de servicios y directores regionales, las orientaciones e información necesarias. El anteproyecto regional de inversión comprenderá una estimación de la inversión del gobierno regional y de los ministerios y sus servicios, identificando los programas, proyectos y estudios, y la estimación de sus costos. Una vez elaborado el anteproyecto señalado, el intendente confeccionará el proyecto de presupuesto del gobierno regional, el cual deberá ser aprobado por el consejo regional en los términos establecidos en el artículo 72 Comentario sobre Presupuestos. N o se vislumbra nada nuevo en este rubro, todo lo que se expone en cuanto a la coordinación publica de inversiones de decisión regional con las inversiones de los servicios públicos han sido materias de instructivos y resoluciones del gobierno central. Se espera que ahora elevada a rango orgánico constitucional, los servicios cumplan con el deber de informar y articularse con el nivel regional. 8.-

Las corporaciones o fundaciones de derecho privado

Los gobiernos regionales podrán asociarse con otras personas jurídicas, para constituir con ellas corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas a propiciar actividades o iniciativas sin fines de lucro, que contribuyan al desarrollo regional en los ámbitos social, econ ó m i c o y cultural de la región. Asimismo, los gobiernos regionales esta-

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rán facultados para participar en la disolución y liquidación de las entidades sin fines de lucro de las que formen parte, con arreglo a los estatutos de las mismas. Las corporaciones o fundaciones así formadas podrán realizar, entre otras acciones, estudios orientados a identificar áreas o sectores con potencial de crecimiento, estimular la ejecución de proyectos de inversión, fortalecer la capacidad asociativa de pequeños y medianos productores, promover la innovación tecnológica, mejorar la eficiencia de la gestión empresarial y efectuar actividades de capacitación. En ningún caso estas entidades podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas. Comentarios sobre las corporaciones. Esta es uno de los aciertos más importantes de esta modificación. Los Gobiernos regionales requieren tener una cooperación con el sector privado en los diferentes ámbitos del desarrollo regional. Esta norma brinda un espacio que, ocupado inteligentemente por las regiones, puede constituirse en un vector estratégico para la gestión del desarrollo. Por esa razón, es muy restringido el aporte que pueda realizar el Gobierno Regional de un 5%, creo que eso se podría aumentar. Otra posibilidad, es abrir estas Corporaciones a la Cooperación Internacional, muchas donaciones y proyectos co-financiados por organismos internacionales podrían aprovechar esta modalidad. Finalmente, también se podría intentar extender el mecanismo de Fondos reembolsables establecido en el artículo 70 letra g) a empresas privadas que ejecuten obras y proyectos que apunten al desarrollo regional. Conclusiones generales 1.- El paso de los COREDES hacia los Gobiernos Regionales es en si mismo, un avance notable que expresa el paso de la desconcentración a la descentralización. Durante este periodo, en todos los gobiernos regionales se han cumplido con las funciones que la ley les encomienda: Aprobando las Estrategias Regionales de Desarrollo; actualizando los planes reguladores; invirtiendo más de 1 billón de pesos en obras de desarrollo social. Sin embargo, también durante este periodo se constatan nuevos hechos: La Globalización con sus efectos positivos y negativos repercute directamente en los territorios locales y regionales planteando los problemas de la identidad y de competitividad. Por otra parte, el influjo del modelo neoliberal privatiza las relaciones sociales, formando una comunidad desafectada de los espacios públicos y del bien común. Además, el deterioro de la calidad de la política y la

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falta de credibilidad en las instituciones, consolida ese efecto privatizador. En fin, todo este cuadro va minando la legitimidad del Estado. En el balance no obstante los avances de los Gobiernos Regionales, el proceso no tiene el impacto directo y favorable que esperábamos desde el punto de vista de la autonomía y del desarrollo regional. Por esa razón, debemos optar: Dejamos las cosas tal como están o definimos una política nacional de desarrollo regional que nos permita avanzar decididamente en el logro del desarrollo humano de nuestras c o m u n i d a d e s r e g i o n a l e s y l o c a l e s a través de la desconcentración, descentralización y regionalización del país. 2.- En ese dilema, se constata que el ambiente político y social no es el más favorable para el desarrollo de un proyecto político de gran envergadura en descentralización y desarrollo regional. Las tensiones que ha generado, encrespan a los sostenedores del centralismo que tras bambalinas influyen en el Congreso para torpedear las iniciativas descentralistas. Todo ello sumado al hecho que el movimiento pro descentralización es frágil y sin capacidad de movilización. 3.- A pesar de los esfuerzos de la SUBDERE y MIDEPLAN, el proceso hasta la fecha ha adolecido de un liderazgo nítido desde el Gobierno Nacional. Las políticas públicas están desconectadas reproduciendo esa fragmentación en las regiones. No se reconoce que la política madre en esta materia es la Política Nacional de Desarrollo Regional y que ella es la que debe direccionar el proceso desde el nivel nacional. Lo cual además debería tener un correlato orgánico, es decir, un Ministerio a cargo, no múltiples ventanillas.

3.- El fracaso de las reformas constitucionales relativas a la descentraliz a c i ó n r e g i o n a l , que solo a b a r c a b a n los aspectos p o l í t i c o institucional, debilita la entidad de las transformaciones propuestas para la ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional. Tales modificaciones fueron planteadas en el Congreso de la Descentralización de Concepción y respaldadas por los regionalistas como un progreso importante en el proceso de profundización de nuestra democracia. Por consiguiente, exceptuando tres modificaciones importantes a la LOCGAR N° 19.1 75, vale decir: los convenios de programación comuna-región, el administrador regional y las corporaciones con los privados, lo demás desafortunadamente no tiene relevancia como para cambiar el curso de la descentralización regional.

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D E S A F I O S DEL

E N

LA

S O C I E D A D

C O N O C I M I E N T O .

Carlos Cantero Ojeda Senador de la República

INTRODUCCIÓN.

El mundo es testigo de vertiginosos cambios en las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TICs) y la Globalización juega un rol relevante. Es la revolución del tiempo donde el espacio territorial se constituye en un elemento protagónico. Las ventajas competitivas y los rendimientos crecientes se construyen localmente, para crecer económicamente, de forma prospectiva, frente a un modelo global . La descentralización se constituye en un imperativo, exigiendo la dispersión del poder, incentivo que estimula el espíritu innovador, al tiempo que la mayor cercanía entre la autoridad y la gente mejora la capacidad de respuesta, oportunidad y transparencia. También permite un mayor compromiso y responsabilidad política de los ciudadanos; una gestión mediocre afectará directamente su calidad de vida limitando las oportunidades para acceder a los beneficios del desarrollo. El proceso de descentralización se hace cargo de la heterogeneidad territorial y las demandas de medidas para las correcciones en las disparidades territoriales del modelo de desarrollo. Ello exige avanzar hacia reformas política y económicas, destinadas a aumentar la eficacia, eficiencia y oportunidad en la gestión para el desarrollo regional, establecer estímulos adecuados, mejorar los recursos humanos y la capacitación en regiones. De allí surgirá la base para impulsar una actitud cívica que cautele la transparencia y el buen uso de los recursos por parte de la sociedad civil (accountability). Con todo, debe prevenirse que la gestión de los niveles subnacionales (regionales y locales) tengan la suficiente autonomía de funciones, atribuciones y recursos económicos, cautelando que en el ejercicio de los mismos cuenten con adecuado control y fiscalización y no ponga en riesgo los equilibrios macroeconómicos por la vía del sobre-endeudamiento o la ineficiente inversión.

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LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización constituye una megatendencia mundial (John Naisbitt), y se ha convertido en uno de los procesos de reforma del Estado con mayores expectativas. Por un lado fortalece la gobernabilidad y refuerza la consolidación de la democracia, y por otro, promueve beneficios económicos en términos de una mayor eficiencia y eficacia de bienes públicos, mejora el acceso de las personas a los beneficios del progreso en el nivel regional y local, y promueve la equidad interregional e interpersonal. El proceso ha generado una reestructuración de los niveles de autoridad, tanto en lo referido a las funciones y atribuciones, como en los ingresos. Existe una tendencia a maximizar la captación e incrementar los recursos propios en los ámbitos subnacionales, tanto los que provienen de tributos y derechos propios como otros de fuentes no tributarias. Se entiende que el proceso de regionalización no es un fin en sí mismo, es un instrumento para alcanzar un fin superior, el desarrollo nacional equilibrado y armónico, donde se privilegie la equidad, la eficacia y eficiencia de los recursos. Se orienta hacia la descentralización y desconcentración del país, hacia la construcción social y política de los poderes subnacionales: regiones y comunas, permitiendo el acceso a los beneficios del desarrollo a los habitantes del país, sin consideración de la región o territorio en que habiten. En una publicación de 1987, denominada "Antecedentes, realidad actual y Proyección del proceso de Regionalización», don Arturo Aylwin Azocar, Ex Contralor General de la República de Chile, señalaba que, el objetivo de la regionalización es dotar a las regiones "de los medios que faciliten un desarrollo justo y equilibrado y sobre la base de una acción dinámica de las fuentes. Se trata de lograr una amplia y progresiva desconcentración, no tan sólo en cuanto a poderes de decisión, sino también de las más diversas actividades que conforman el quehacer nacional, tanto en el ámbito público como en el privado". Para que la descentralización tenga éxito se debe promover y asegurar que sus agentes gestionadores en los niveles subnacionales tengan la calificación, pertinencia y profesionalización necesaria. No resulta suficiente la sola confianza política con la autoridad de turno, por el contrario, este estilo atenta contra la eficacia del proceso, ya que en general el designado provine de otra unidad territorial, por lo que su conocimiento y compromiso con el nuevo espacio no es el mismo que

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uno que ha habitado ese territorio. Si a esto le sumamos la dependencia política que hay con el gobierno de turno, el accionar de estos agentes gestionadores queda relegada a simples ejecutores de las políticas provenientes del gobierno central. En esta línea es necesario realizar un cambio en la forma que son elegidos los cargos de gobernadores e intendentes, y reemplazarla por una elección directa de la ciudadanía, ya que así se asegurará un mayor grado de compromiso con esta y con el territorio en cuestión. Un adecuado proceso de descentralización debe establecer la planificación y la adecuada coordinación entre los distintos niveles que interactúan, sin perjuicio de sus propias especificidades y prioridades. En todo este proceso debe existir un estrecho vínculo con el sector privado para concordar e impulsar estrategias de desarrollo regional y definir los mecanismos idóneos para financiar las necesidades del progreso. Diversas experiencias internacionales muestran la importancia de la utilización de incentivos fiscales como herramientas de desarrollo regional, particularmente, como instrumentos de disminución de los desequilibrios económico-espaciales. Estos se han transformado en lo medular de las políticas de fomento del desarrollo regional, su objetivo consiste en la creación de estímulos para atraer inversiones, favorecer la movilidad espacial del capital, que sin aquellos incentivos tenderían a la concentración que induce el modelo y difícilmente se canalizarían hacia aquellas regiones de la periferia. En el caso chileno este objetivo cobra particular importancia al considerar el artículo 104 de la Constitución Política, que manda al Estado impulsar un desarrollo territorial armónico y con equidad. Procesos sucesivos en América Latina:

• •

60's - 70's: Desconcentración: Planificación Regional Regiones Objetivos: Desconcentración de la producción y de la población Eficiencia administrativa

Desde los 80's: Descentralización: 80's - 90's: Democratización Ü Niveles tradicionales + Participación ciudadana + Reducción de la pobreza (ante deuda social) 2000 - ...: Competitividad sistémica de los Territorios, economía global izada y redes: Autonomía y recursos para el Desarrollo Local Fuente:

UPES, CEPAL

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LAS VARIABLES QUE INCIDEN EN EL DESARROLLO REGIONAL

La vertiginosa modificación de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y el proceso de globalización de la economía, han impactado fuertemente en los niveles de desarrollo nacional y regional. La Sociedad de la Información y el Conocimiento, explica, que una cosa es manejar datos e información, y otra cosa es dar el salto hacia la aplicación de la información y el conocimiento con un sentido utilitario, agregando valor a las cosas a través de la aplicación de la inteligencia, el arte o la tecnología. En el caso del desarrollo regional se gestan nuevas estrategias asociativas, y los instrumentos de intervención han comenzado a sufrir algunas mutaciones actualmente en pleno proceso. Al respecto, preocupa la excesiva ortodoxia con que se aplica en el modelo de desarrollo chileno, que ha generado un diálogo de sordos respecto de la necesidad de enfrentar la tendencia concentradora que encarna, la definición de mecanismos para la descentralización y las herramientas para corregir los desequilibrios espaciales del desarrollo. Recientes estudios demuestran a nivel internacional que existe una creciente preocupación por enfrentar el tema de las disparidades regionales, la definición de un marco teórico para la intervención fiscal y el diseño de instrumentos de gestión para romper esos desequilibrios espaciales. La globalización y su influjo planetario a dado lugar a nuevos espacios supranacionales en los ámbitos políticos, económicos, comerciales y sociales, forzando la emergencia de nuevas organizaciones e instituciones, preocupadas por la distribución espacial del desarrollo económico y social, la concentración o desconcentración demográfica, económica, industrial, comercial, bancaria, intelectual, etc. y sus implicancias en la calidad de vida, la dispersión de la pobreza, los indicadores de ocupación de la mano de obra, el PGB y PIB regional. Las variables que influyen en el éxito del proceso de regionalización son muchas, entre las más importantes destacan la voluntad política para impulsar la regionalización, cuestión en que las autoridades chilenas muestran escasa consecuencia y efectividad a la hora de tomar medidas que descentralicen el Estado. Entre otras variables podemos mencionar las políticas públicas de la regionalización, los incentivos fiscales y financieros, los planes, proyectos y programas de desarrollo regional y su financiamiento, la calidad de los recursos humanos y tecnológicos, las posibilidades de inversión interna y externa a la región, las capacidades de gestión de las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo regional, el comportamiento de los mercados, la dictación de leyes que corrijan y perfeccione la ley original, entre otras.

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En definitiva de lo que hablamos es de una regionalización integral, esto es que la región cuente con los elementos, herramientas y poder de decisión necesarios para definir con visión prospectiva las bases de su desarrollo sustentable. Para esto hace falta que cada región con perspectiva sistémica defina sus políticas y estrategias en donde se detecten sus ventajas competitivas, no solo a nivel nacional, sino también internacional. Ello por la implementación de tratados comerciales con Europa y Estados Unidos, los cuales si no son bien abordados por las regiones, en vez de constituirse en oportunidades para su desarrollo, pueden transformarse en amenazas para este. Para diversos organismos internacionales los incentivos fiscales han sido una constante en los ensayos estatales de intervención para corregir distorsiones económico territoriales y se han implementado políticas de desarrollo regional paralelas a las implementadas por cada país. En el caso europeo, las políticas de desarrollo regional tienen su origen en 1957, en el tratado de Roma y en la Comunidad Europea. En la década de los 90, se implementaron una serie de iniciativas para corregir los desequilibrios económicos al interior de la comunidad; en su desarrollo estructural, reconversión de zonas deprimidas o decadentes, los problemas de desempleo, zonas que enfrentan el ajuste de algún sector de la economía: agricultura, pequeña minería, pesquería artesanal, etc., financiando incluso investigaciones para el desarrollo endógeno y sostenido. Los instrumentos de desarrollo regional se han expresado básicamente como: • • • •

Financiamiento de capital físico o para inversiones diversas. Concesión de subvenciones o ayudas para la reubicación o formación de mano de obra. Subvenciones o ayudas para la mantención de precios en materias primas. Créditos preferenciales para inversiones en infraestructura y proyectos industriales.

El estudio de la legislación comparada, particularmente en Europa, ha demostrado que el uso de los subsidios ha sido más frecuente que los incentivos fiscales. Al respecto se sostiene por algunos autores que los incentivos constituyen un recurso mejor que los subsidios pues obligan a las empresas a buscar proyectos que tengan rentabilidad económica, haciendo más eficiente la herramienta. Los subsidios, en cambio, crean dependencia y las industrias subsidiadas propagan su ineficiencia a las otras (Porter,1991).

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Por otro lado, las regiones de la periferia con soporte económico basado principalmente en la explotación de recursos naturales, reclaman una mayor participación en los beneficios del desarrollo, debido a que su aporte las va empobreciendo progresivamente, al tiempo que argumentan la necesidad de contar con recursos económicos para impulsar un desarrollo sustentable. Argumentan que cada tonelada de mineral explotada significa empobrecimiento para la región, es como comerse el c a p i t a l , lo q u e debe m o t i v a r una p r e o c u p a c i ó n por la sustentabilidad del desarrollo. Su principal soporte económico se basa, fundamentalmente, en la explotación de recursos naturales, de carácter no renovable (agotables), cuyos frutos van al tesoro público de la nación, generando un beneficio proporcionalmente mayor en las grandes concentraciones urbanas, debido a su mayor poder de presión y su gravitación por el mayor peso electoral. En zonas de explotación primaria como la minería, una vez terminado el yacimiento, o sustituidos sus productos, se quedan con los hoyos y en las zonas metropolitanas con los beneficios del progreso y desarrollo. En el caso de la Región de Antofagasta, la vida útil de los actuales yacimientos, considerando los avances tecnológicos, no es superior a 30 o 40 años, lo que obliga a las autoridades a buscar soportes económicos alternativos que diversifique y hagan sustentable la economía. En el caso de Perú, se consigno un interesante instrumento, largamente anhelado en el caso de Chile. En efecto, el artículo 121 de la Carta Fundamental de la República del Perú dispone expresamente: "correspondea ¡aszonas donde los recursos naturales están ubicados, una participación adecuada en la renta que produce su explotación en armonía con una política descentralistadesafío que sigue pendiente en nuestro país.

L o s ELEMENTOS ENDÓGENOS DEL DESARROLLO.

Para comprender los elementos Endógenos del desarrollo, debemos situarnos en un espacio, entendiendo que el desarrollo es sobre un sustrato, el medio ambiente o el entorno, y que existe un clima en el que está inmerso ese medio. Cuando se habla del clima, este tiene que ver con la confianza de los que administran los flujos de capitales, con las emociones de los protagonistas, un entorno que podríamos denominar el clima sicosocial, propios del Desarrollo Organizacional y la Gestión del Conocimiento. Asimismo emerge el enfoque sistémico y multidisciplinario, que demanda tanto al sector público como privado una mayor especialización. El m u n d o se está segmentando y ello reclama de cada uno de nosotros especialización en alguna área. Chile, muestra diversos ejem-

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píos: como el vino, las frutas, los salmones, el cobre, sectores en los que muestra un evidente éxito. La segmentación exige la especialización y saber que en algo somos los mejores. Para explicar los elementos endógenos del desarrollo usaré un modelo aplicado con gran éxito en Finlandia. El Parlamento Finlandés asumió un rol protagónico caracterizado por una actitud proactiva, inductora y catalizadora de procesos. En general nuestras comunidades se muestran reactivos a lo que va ocurriendo y no proactivos respecto del futuro y los desafíos que vienen hacia delante: no tenemos esa visión prospectiva y vamos siempre un poco a contra marcha, más lentos que el mundo global. Entonces es indispensable saber aprender o aprender a saber, aprender a ser, aprender a vivir juntos. Todo esto tiene que ver con el aprender a asimilar conocimientos básicos y con la habilidad para especializarse. Esto es lo que se denomina la planificación estratégica del sentido de desarrollo endógeno de un territorio. Debemos considerar que los territorios son todos distintos, todos tienen una diversidad de elementos, que los hacen particulares y específicos. Sin embargo hay elementos comunes, cuando se trata de hacer la visión prospectiva del desarrollo tiene que ver directamente con la capacidad de aprender a ser. Tiene además que ver fundamentalmente con convertir conocimientos en un valor agregado. Esto se traduce en trabajar en equipo, aprender a vivir juntos en el valor de la diversidad, ya que la diversidad enriquece a una comunidad y no la debilita. La resultante es el aprender a ser, tiene que ver con uno de los elementos más determinantes y preclaro cuando se tiene conciencia del futuro, el aprender a aceptar al otro como legítimo, siguiendo la línea de pensamiento que nos propone Humberto Maturana. La consideración de estos elementos son a mi entender fundamentales para poder desarrollar en conjunto el futuro próximo. El entorno en el que se producía el desarrollo hasta hace 10 años ha tenido un vuelco dramático. Paradigmas como el de las relaciones internacionales, que eran patrimonio exclusivo del Estado o del nivel nacional - esto era un dogma de fe hasta hace 7 años -hoy ha perdido su vigencia, hasta el punto que las comunas importantes que no tienen inserción en el ámbito mundial quedan fuera de los mercados. Creo que con este ejemplo se entrega una clara señal de los cambios que se producen en este contexto. En relación con la Globalización, considero que tiene más que ver con la mundialización de las normas o la estandarización de estas. Eso tiene que ver con la forma de difusión por la vía de las normas ISO (International Organization for Standardizaron)-. En síntesis se ejerce un cierto control sobre las instancias productoras de bienes y de servicios.

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La visión prospectiva existe en relación con la planificación estratégica de los espacios territoriales (nacionales o subnacionales), los que tienen que definir donde está el punto estratégico que les conviene. Por ejemplo en la relación precio - calidad, no hacemos absolutamente nada, al mercado nacional llegan productos a muy bajo precio, pero de una pésima calidad, y no implementamos la normalización ni exigimos estandarización. Por esa vía muchas de nuestras pequeñas y medianas empresas van quedando fuera del mercado por que no pueden competir. En realidad diría que hay una publicidad engañosa, o hay un comercio imperfecto que no permite una adecuada relación de precios y de calidades. ¿Qué quiero señalar con todo esto?, que la Soberanía del Estado pierde su techo, por que aparece una Soberanía que es Supranacional que tiene que ver con las normas ISO, con los coletazos de la economía, ya sea Asiática, Mexicana o Brasilera. En el nivel subnacional están comprendidas las regiones y las comunas y está conformación empieza a producir una cierta verticalización de espacios inductores del desarrollo en Chile. De este modo existe el Estado Nacional, las regiones con sus Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales o Municipales. He aquí los espacios donde se encuentran las instancias inductoras de Chile, que en cada zona se denominarán conforme a las propias formas de sus territorios. Con todo emerge una distinción, entre zonas que se insertan muy bien en el mundo global y otras que tienen dificultades, constituyendo las disparidades regionales o la diferenciación entre zonas ganadoras y las perdedoras. Cuestión en la que debe concentrarse toda la atención para enfrentar ese desafío del desarrollo humano. Esta nueva Competitividad Territorial requiere planificación estratégica para poder competir en el mundo globalizado. La Planificación Estratégica es la visión prospectiva, la búsqueda de sustentabilidad, lo que constituye un concepto completamente nuevo y absolutamente necesario, tanto es así que sector privado lo ha asimilado y lo usa permanentemente. Importante es no confundir con la desprestigiada planificación centralizada de la economía, cuestión superada en el mundo. En resumen : hay una mundialización de los mercados; hay una difusión de los modelos democráticos y hay una revolución de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC) que lo invade todo; hay un clima Post - Cultural de modernidad que fundamentalmente repre-

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senta una nueva valoración de lo que es la diversidad en la práctica de la tolerancia, en definitiva un espíritu distinto en el mundo. Atrás queda la confrontación entre el capital y la mano de obra, reemplazada por una nueva forma de capital intangible y que incide más en la realidad y en la prospectiva del desarrollo. Si se pregunta a los trabajadores ¿Cuales son los elementos que más le estimulan a ustedes en el trabajo?. Muy pocos dicen mayor remuneración. Las expresiones más comunes son : "quiero que mi jefe me considere", "quiero que mi jefe me de espacios para participar", "quiero que mis ideas sean consideradas, que se me de participación real". Son elementos intangibles, que están relacionados con cuestiones distintas al dinero propiamente tal y que se traduce al final en capital humano y en capital social.

EL MODELO DE DESARROLLO NACIONAL.

El modelo de desarrollo económico-social que se aplica en Chile, ha generado los indicadores de crecimiento económico más persistentes y los niveles de desarrollo socio-cultural más elevados, sin precedentes en la historia de nuestro país. Sin embargo, el modelo presenta deficiencias ya que muestra una persistente tendencia a consolidar el proceso de concentración demográfica, productiva, económica, comercial, bancaria, industrial, empresarial, administrativa, cultural, espiritual, intelectual, etc. En general, el costo de la vida, las oportunidades de empleo, la oferta habitacional, los servicios básicos, la calidad de la oferta de salud y educación, son más convenientes en las grandes concentraciones urbanas y en la zona metropolitana. Razón por la cual se instaura un verdadero circulo vicioso, una gran fuerza atraccional o fuerza centrípeta que se potencia, constituyendo un verdadero "hoyo negro" que absorbe gran parte de la energía de país, demandando cada vez una mayor proporción de recursos para responder a las demandas ciudadanas. Es evidente que, desde una óptica político-electoral, por el peso específico de las grandes concentraciones urbanas, terminan teniendo una capacidad de influencia, presión y negociación con el poder burocrático muy superior a la hora de las cuentas electorales. A pesar de todo, el proceso de reforma económica vivido en Chile durante las últimas tres décadas ha contribuido a la descentralización y desconcentración del país, y lo seguirá haciendo mientras las demandas del mundo globalizado exijan a los agentes económicos y productivos mayor eficiencia, rapidez y competitividad. La globalización de la economía exige estar atentos a sus cambios y a la necesidad de reacciones consecuentes. Los manejos en el modelo económico, la apertura a los mercados internacionales, la política arancelaria, el incentivo a

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las inversiones extranjeras, la estabilidad de las normas, el adecuado manejo del tipo de cambio, entre otras iniciativas, han permitido un relativo desarrollo en las regiones de Chile: de la minería en el norte, la pesca industrial en nuestro mar, el cultivo de peces y mariscos de exportación, el desarrollo de las actividades forestales en el sur, las exportaciones frutícolas en la zona central, el éxito de nuestros vinos en los mercados internacionales, la complementación con la economía de los países vecinos, la integración energética, etc., lo que se ha visto robustecido por la estabilidad política, social y económica. Aún con positivos indicadores de crecimiento económico, la sociedad chilena muestra señales de evidente insatisfacción debido a una mala distribución del ingreso, los beneficios del progreso llegan con excesiva lentitud, especialmente a los sectores de la clase media y a aquellos de la periferia nacional. En materia de seguridad ciudadana (¿inseguridad?), el país muestra indicadores poco alentadores y el problema al ser enfrentado con mayor energía en Santiago, se desplaza hacia las regiones. El problema de la contaminación ambiental adquiere caracteres dramáticos en la región metropolitana y la congestión vehicular se extrapola como un mal que afecta a todo el país. La fuerte competencia en los mayores centros urbanos genera en las personas un sentido de inestabilidad. Por otro lado, los servicios públicos se ven afectados por una alta concentración de sus recursos humanos calificados en Santiago y una escasa profesionalización en regiones de los cargos de confianza política.

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD.

Algunos sostienen que dentro de la economía social de mercado, el Estado debe ser quien asigne los recursos y no le corresponde actuar para establecer ciertos equilibrios socioeconómicos o territoriales. Sin embargo, existen materias de alto interés nacional o de bien común que no le interesan o no son atendidas por el mercado, que básicamente funciona en torno al interés particular. Personalmente, pienso que el Estado, en el modelo de economía social de mercado y en el marco del principio de subsidiariedad, tiene un rol insustituible. Este principio establece que el Estado no debe actuar cuando órganos intermedios - entre las personas y el Estado - pueden cumplir adecuadamente esas funciones y, por el contrario, tiene la obligación de actuar cuando los privados no están disponibles para atender tales necesidades. Lo mismo rige para las regiones y comunas. Además esta el rol regulador que le corresponde al Estado para cautelar el bien común, o los derechos constitucionales de que gozan los individuos.

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Al revisar la bibliografía técnica nos encontramos con sorpresas que contradicen aquellos argumento respecto de que ciertos países no utilizan incentivos para orientar el desarrollo económico acelerado, sean estos fiscales, infraestructurales, financieros. Por el contrario, se verifica la intervención sistemática e inductora del Estado, a través de múltiples mecanismos y canales para alentar la inversión privada, iniciativa decisiva para obtener resultados positivos en lo que respecta al potencial de desarrollo endógeno o regional. Debemos considerar las distintas categorías de modelo y su vocación para resolver problemas de desigualdades económico-territoriales; la economía pluralista de mercado estadounidense; las economías sociales de mercado de Europa Occidental y América Latina; y la economía empresarial de mercado del Japón, donde resaltan con nitidez distintas concepciones respecto del rol del Estado, las deficiencias del mercado, los horizontes temporales, las interdependencias entre el Estado y la actividad empresarial. (Monteiro da Costa, 1994).

LA DISPERSIÓN DEL PODER.-

Como contrapeso al desproporcionado poder "central" o del nivel nacional, se ha promovido la búsqueda de un mayor equilibrio, estableciendo "nuevos poderes territoriales" en el ámbito regional y comunal. Se trata de la dispersión del poder, entregando funciones y atribuciones, así como patrimonio propio, es decir los recursos económicos para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Este esfuerzo se conoce como el proceso de descentralización. Sin embargo, en el caso chileno, se observa una definida tendencia a enfatizar el uso de la descentralización administrativa, con su expresión territorial y funcional, según lo define el artículo 3 o de la Constitución Política de la República; limitando las expresiones de descentralización política, financiera y tributaria. Valga prevenir que carece de fundamento el argumento que señala que avanzar en estos grados de descentralización pone en riesgo la institucionalidad y estabilidad de Chile como país unitario. Es perfectamente posible y aceptable avanzar en la descentralización sin afectar la condición de país unitario, según lo han demostrado investigaciones técnicas, la legislación comparada y diversos autores nacionales y extranjeros (Ver: Nogueira,1998). Con todo, el proceso ha tenido algunos avances en la descentralización fiscal. El paradigma de la descentralización establece que la autonomía para resolver asuntos propios es más eficaz que la toma de decisiones adoptadas por la burocracia desde un poder central, entregando a este

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nivel nacional las responsabilidades estratégicas en las materias económicas, políticas, de defensa, etc. En este sentido la descentralización siempre ha sido tomada en nuestros países de Latinoamérica de forma muy sesgada. Se toma la descentralización administrativa territorial o funcional, o se toma una descentralización económica, financiera o fiscal. Esto ha generado que en nuestro país, por ejemplo, el discurso permanente sea la descentralización del gasto. Pero, lo importante si vamos a implementar descentralización financiera, es como descentralizamos la capacidad de generar nuevos recursos, o sea es una descentralización por la vía del ingreso. Este es un tema que habitualmente se elude. Hemos escuchado durante décadas discursos muy floridos en este tema pero siempre por la vía de descentralizar el gasto. Sin embargo, este no es el camino. Los elementos de control y fiscalización en Chile han colapsado, en general están debilitados y en descrédito. La capacidad de fiscalización en Chile, en el ámbito local va perfeccionándose muy lentamente, el órgano colegiado que controla al Alcalde, (concejo municipal) tiene muy poca capacidad de fiscalización, sino nula. En el ámbito regional, que es el otro nivel Subnacional de jerarquía mayor, en realidad son desconocidas las acciones de fiscalización precisamente por que no tiene las condiciones para ejercer esa atribución. En consecuencia la única instancia fiscalizadora, en el caso chileno, que lo aplica a su propia realidad, es la Contraloría General de la República que está ejerciendo esa tarea pero con escasez de recursos. Las distintas superintendencias dejan mucho que desear en el ejercicio de sus funciones, a la luz de lo observado en los escándalos de los últimos tiempos. Sólo cabe esperar el fortalecimiento de la acción de (accountability) la sociedad civil y de los medios de comunicación en esta área.

LA DESCONCENTRACIÓN PRODUCTIVA.

Mantener la alta concentración productiva está generando un proceso de estancamiento en el crecimiento económico del país, asumiendo el ritmo de los rendimientos decrecientes. Cada día se observan millonarias perdidas por congestión, polución, stress, horas-hombre pérdidas por razones de salud, o en los largos desplazamientos entre el hogar y el empleo, etc. Este proceso de concentración también se ha desplazado a las comunicaciones sociales: diarios, revistas, radios hoy en su mayoría con transmisiones satelitales desde Santiago, la televisión con casi todos los canales del país transmitiendo sus señales desde la capital. Situación similar se observa en la oferta y precio inmobiliario, sea que se trate de terrenos para la instalación industrial o de carác-

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

i ter habitacional, la oferta de viviendas es infinitamente superior en calidad y precio. Cuando se trata de la canasta familiar las ventajas de • Santiago son evidentes y se derivan de las grandes economías de escala y su proximidad al mercado. Para romper estos desequilibrios económico-espaciales se han usado en diversos países los incentivos fiscales. La forma más corriente en que se expresan estos incentivos son las exenciones parciales o totales, durante un período definido, que incluyen uno o varios impuestos, tratamiento especial a las inversiones o reinversiones, el caso del impuesto a la renta de las personas naturales y jurídicas. Heller y Kauffman (1972), señalan que "el desistimiento fiscal ha consistido principalmente en exenciones, rebajas, depreciación acelerada, reducciones del impuesto adeudado, deducciones y créditos fiscales". Monteiro da Costa (1994) en su estudio sobre incentivos fiscales y desarrollo regional, expresa que es necesario "descubrir la importante distinción entre aquellas que constituyen un incentivo a la inversión y las que incentivan la producción". Agrega que las primeras se basan en deducciones o reducciones de impuestos sobre la renta (personal o empresarial) para inversión. Existe una transferencia obligada del ingreso de los contribuyentes de las regiones más desarrolladas para financiar el crecimiento de las regiones de menor desarrollo. La segunda disminuye los costos tributarios que gravan la producción y circulación de mercancías y otorgan ventajas de ubicación cuando esa reducción fiscal es limitada en el plano geográfico, hay un desplazamiento espontáneo de las actividades productivas impulsado por las ventajas de ubicación generadas por la legislación tributaria. En la actualidad se analizan diversos diagnósticos respecto de las causas que motivan la concentración productiva. Según antecedentes obtenidos por estudios de opinión aplicados directamente a grupos de control en la Región Metropolitana, en el caso chileno, -30 empresas ubicadas en la Provincia de Santiago- las razones principales por las que se mantienen en la capital dicen relación con las siguientes motivaciones que aparecen como principales: -

93% Concentración del mercado comprador y de las decisiones de negocios. 77% Existencia de mano de obra calificada. 17%> Propietarios tienen residencia en Santiago 23% Otros.

Fuente: CADE-IDEPE. Estudio "La experiencia de los parques industriales en Chile". Gentileza del Ministerio de Economía.

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Las empresas son del rubro: alimenticio, textil, madera, papel, químicas, no metálicas y metálicas. Sus tamaños según número de trabajadores van desde las pequeñas, medianas y grandes. Igual situación si se considera su monto de inversión, que van desde bajo US$ 1.5 millones, hasta sobre los US$ 6 millones. Sus clientes son nacionales; dentro y fuera de Santiago, y en otros casos menores son extranjeros. En cuanto a los insumos el 5 0 % declaro tener insumos nacionales y la otra mitad insumos extranjeros. Otro estudio aplicado a empresas del sector privado, por un grupo de investigadores regionales, demuestra que existe preocupación por el tema, los que plantean c o m o principales restricciones a la transferencia o desplazamiento de las empresas desde Santiago hacia las regiones los siguientes tópicos: •

• •

• • •

Costo alternativo al momento de evaluar las distintas opciones de ubicación del proyecto; por costo de terreno, presencia de parques industriales, efecto roce de la distancia y sus costos derivados. La variable valores de terrenos tiene una diferencial favorable a la zona metropolitana; la política de enajenación del fisco muestra serias restricciones. Costo efectivo del roce de la distancia para llegar a los mercados. Limitaciones en la autonomía del sector financiero regional; el sector bancario no entrega facilidades para hacer comercio exterior desde las regiones. Igual situación se observa en el momento de buscar acceso al crédito, las ventajas son mayores en Santiago comparativamente con la regiones. Disponibilidad de personal calificado en la zona elegida. Eliminación de trámites burocráticos y facilidades o estímulos para la inversión, la calificación y contratación de la mano de obra. Acceso al sistema crediticio y bancario en general.

(Fuente: Diario el Mercurio de Antofagasta, 27/06/1998.)

En Chile se han hecho algunos esfuerzos para romper la tendencia c o n c e n t r a d o r a en las inversiones p r o d u c t i v a s , su l o c a l i z a c i ó n o relocalización, e incentivar al sector privado para que invierta en ciertas regiones , en general, los resultados han sido malos. Un estudio de los factores determinantes en la localización de las empresas, solicitado por la CORFO, y ejecutado por la Universidad Adolfo Ibañez, muestra el siguiente cuadro, clarificador sobre la materia y, en mi opinión, aplicable a la realidad general del país.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

JERARQUÍA DE FACTORES DETERMINANTES EN LA L O C A L I Z A C I Ó N DE LA I N V E R S I Ó N Nivel de Importancia I II

Código Factor b f e I d a

Factor Infraestructura Vial Cercanía a Clientes Personal Operario Calidad de Vida Personal Ejecutivo Disponibilidad de sitios y oficinas Educación y cultura

Puntaje Escala 1 a 10 8,17 7,31 7,24 7,15 7,02 6,86 6,64

k III

g h m c

Cercanía a Proveedores Disponibilidad de Empresas de Apoyo Cercanía a Puertos Servicios Públicos

6,01 5,83 5,68 5,72

IV

i

Cercanía de la Competencia Cercanía a los centros de decisión

3,80 3,69

I

Fuente: Estudio CORFO 1996, Universidad Adolfo Ibanez

SISTEMA DE P L A N I F I C A C I Ó N

NACIONAL.

El país muestra serias deficiencias en el sistema de planificación. Estos criterios han sido dejados, casi exclusivamente, a la asignación de recursos que realiza el mercado; son los intereses privados o particulares los que establecen las prioridades y énfasis en los esfuerzos. El libre juego de la oferta y la demanda, o la fuerza de las ventajas comparativas son las que regulan el sistema nacional y, como resulta evidente, la tendencia es a fortalecer la concentración. Las inversiones privadas y fiscales tienden a concentrarse, provocando y fortaleciendo las economías de escala, generando un diferencial económico favorable a los grandes centros urbanos. El país parece olvidar que dentro del modelo de la economía social de mercado, se contempla un rol regulador del Estado, para cautelar en bien común, aquello que está más allá del interés individual. Asimismo la aplicación del principio de subsidiariedad. A pesar de todos estos años Santiago, sigue creciendo más que las regiones constituyéndose en un polo de atracción y concentración demográfica, económica, industrial etc., con todos los costos económicos y externalidades que ello conlleva.

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El desarrollo nacional no puede quedar librado solo a las fuerzas del mercado; se hace necesario un sistema de planificación nacional que defina y diseñe los objetivos económicos, sociales, de calidad de vida, culturales, la coberturas en los servicios básicos, la esperanza de vida y la calidad de los servicios sociales, y el acceso al mundo virtual, etc. que el país quiere alcanzar para sus ciudadanos. Parece urgente fortalecer el sistema de inversiones y de planificación nacional, que por momentos se ve amenazado por la Concertación, cuando hoy tiene su Talón de Aquiles precisamente en esa área; un Ministerio misceláneo cuyas funciones y atribuciones le son permanentemente disputadas por otros ministerios. Todo esto ha afectado la calidad, oportunidad y coordinación de la inversión estatal en las regiones, postergando su desarrollo o no respondiendo en forma eficiente y oportuna a las demandas de zonas deprimidas, como han sido los casos extremos de la zona del carbón, de Arica, Tocopilla y Taltal, a las que se les han aplicado planes que han resultdo un fracaso, o de aquellas zonas insulares o de la periferia, donde el mercado no funciona adecuadamente y se requiere la presencia y acción del Estado,

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.

Desde comienzos del siglo pasado Chile ha venido buscando estrategias que le permitan avanzar en el fortalecimiento del proceso de "industrialización", y en ese desafío el Estado de Chile jugó un rol preponderante, con particular y trascendente éxito en algunas regiones. Funcional ha este propósito fue la creación de la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, en el año 1939. En diversas épocas, a partir de la década del 40, el Estado asumió diferentes roles para lograr el propósito de promover esas inversiones productivas, en ocasiones asumiéndolas directamente y, en otras, generando las condiciones para que las realicen los privados. En otras ocasiones conformando empresas mixtas, buscando dinamizar el motor de la economía nacional. No obstante lo anterior, en promedio entre 1950 y 1970, el empleo creció un 2.7% (Muñoz, 1986) y el crecimiento económico presentaba (y sigue presentando) graves desequilibrios en su distribución espacial. Para lograr un mayor fortalecimiento institucional, en el marco de la Constitución Política de 1980 y sus modificaciones posteriores, se han venido incorporando una serie de criterios que apuntan a mejorar la capacidad de gestión, aún cuando todavía son tímidos esfuerzos y, por otro lado, se han incorporado vías para la generación de recursos y lograr un desarrollo con mayor equilibrio. En el caso del artículo 19

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

N°20, fue reformado en su inciso final, en el año 1990, posibilitando que los tributos que graven actividades o bienes "de clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para financiamiento de obras de desarrollo". Facultad que solo se encontraba vigente en el ámbito local y de escasa aplicación hasta ahora. El artículo 104 de la Constitución Política, modificado en 1 990, incorporó el principio del desarrollo armónico y equitativo. Este mandato constitucional debe ser suficiente para justificar las adecuaciones que estamos proponiendo para una mejor expresión territorial del desarrollo. La misma norma agrega que " las leyes que se dicten al efecto deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos?'. El mismo artículo en su inciso tercero dispone que la Ley de Presupuesto de la Nación contemplará gastos para "inversiones sectoriales de asignación regional, cuya asignación entre regiones responderá a criterios de equidad y eficacia, tomando en consideración los programas nacionales de inversión correspondientes. La asignación de tales gastos al interior de cada región corresponderá al gobierno regional". En su inciso quinto esta norma establece que la ley "podrá autorizar a los gobiernos regionales y a las empresas públicas para asociarse con personas naturales o jurídicas a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Las entidades que al efecto se constituyan se regularán por las normas comunes aplicables a los particulares".

EL PROCESO: SU GRADUALIDAD Y SELECTIVIDAD.

En el país se observa voluntad de avanzar en el proceso, se puede decir que existe voluntad política, aún cuando no se tiene una idea clara respecto de las etapas y el destino al que queremos llegar. En trazos generales lo que se está haciendo es avanzar en la construcción de un modelo descentralizado que preserva el Estado unitario y que avanza hacia la consolidación de dos poderes subnacionales con funciones, atribuciones y recursos económicos que permitan asegurar a los ciudadanos acceder a los beneficios del progreso y participar del desarrollo nacional. Estos nuevos poderes son las regiones y comunas. Esta podría asumirse c o m o la etapa de un Estado Unitario en vías de su descentralización. Pero, ¿cuales son las próximas estaciones?, ¿el Estado Regional planteado por el Doctor Cea? o ¿un concepto regional

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semejante a las A u t o n o m í a s del Estado Español, que nos describe Nogueira?. Pareciera que, especialmente en el ámbito político, recién se está formando un esquema doctrinario, principalmente por que se desconoce el marco teórico que respalda la materia y la experiencia que resulta de la legislación comparada aplicada en otros países. Lo concreto es que, hasta ahora, ha primado el principio: "en la duda abstente", y el proceso avanza c o n una gradualidad y selectividad que en ocasiones genera grandes desconfianzas por su lentitud. Se señala que, en algunas regiones se carece de personal calificado, en otros casos, que no se tiene la capacidad para fiscalizar, o simplemente que no existe una adecuada conciencia cívica que motive la participación de la ciudadanía; c o m o para preguntarse ¿qué es primero el huevo o la gallina?. Con todo, lo importante es que el proceso avanza con paso firme, la ciudadanía lo asume como un bien que valora en alta estima, la voluntad política se consolida en la medida que se produce la difusión de las ideas que conforman su marco teórico y parece ser un proceso irreversible en el caso de la sociedad chilena. Sobre el tema resulta oportuno citar textualmente el pensamiento de Sergio Boisier, experto en la materia, con una dilatada labor en el ILPES y gran influencia en el pensamiento e impulsor de la regionalización y la descentralización, se le reconoce c o m o un importante referente, su d o c u m e n t o en el que hace un balance del estado de situación sobre estas materias, a propósito de su alejamiento del organismo internacional, desde el cual desarrolló su fecunda labor durante años. Al respecto señala: "Los modelos reales de desarrollo regional, o territorial en un sentido más a m p l i o , se han construido sobre la base de tres procesos: 1. La regionalización de los países; 2. La descentralización de los sistemas decisionales públicos y privados (y de las instituciones correspondientes) en ámbitos territoriales y; 3. El desarrollo mismo de las regiones, supuestamente descentralizado por pura definición. Del primero de estos procesos se puede hablar como de un fracaso casi total; del segundo se puede decir que aún no logra configurarse y que la cultura centralista todavía domina la vida de América Latina, y del tercero cabe anotar su rareza y escasez" (Boisier,1 998).

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO.

En general, el mayor mercado nacional está en Santiago y las empresas tratan de estar allí para aprovechar las economías de escala y las ventajas de la aglomeración económica. Mientras Santiago sea más barato y ventajoso que las regiones, intentar una desconcentración productiva en el país será solo retórica. Debemos asumir que el mercado asigna los recursos de acuerdo a las ventajas de la aglomeración, por lo que si se quiere mejorar la dispersión de los beneficios del progreso, se deben generar algunos incentivos ya sea por el lado de la oferta o la demanda, considerando la actividad económica que se quiere promover, su dinamismo, especialización y especificidad; elección de ciertos sectores donde un impulso pueda fortalecer ventajas comparativas que induzcan un desarrollo endógeno y sustentable. •

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Establecer herramientas de gestión para el desarrollotanto en el ámbito local como regional, que permitan negociar y establecer incentivos para el sector privado que favorezcan la industrialización de las regiones de Chile, aprovechando las ventajas competitivas, el conocimiento tácito y la sinergia positiva existente en los territorios. Impulsar políticas de desarrollo productivo regional acordes a la estrategia de crecimiento con equidad y el impulso descentralizador señalado por el gobierno. Mejorar la calidad de vida en las regiones, la oferta de servicios y como consecuencia inmediata se lograra una mejoría en la calidad del capital humano, sea por propia generación o por atracción desde los grandes centro metropolitanos. Disponibilidad de infraestructura en las regiones que contribuya a un desarrollo sustentable. Mejorar la transferencia de facultades y recursos, para que cada nivel subnacional pueda potenciar sus ventajas comparativas. Establecer beneficios para las empresas que operen en las regiones, como el pago de impuestos sobre las utilidades distribuidas y no sobre las utilidades devengadas como ocurre en el actual sistema chileno, dejando éste solo para su aplicación a las empresas que permanezcan en Santiago. (Hernán Somerville, Mercurio de Antofagasta- 27.06.98) Estimular la creación de parques industríales, entregando estructuras con los servicios básicos, como una forma de favorecer su consolidación. Establecimiento de fondos para apoyo de los estudios de prefactibilidad.

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Fortalecimiento de los fondos para el desarrollo productivo y capital de alto riesgo. Sistemas de recaudación de impuestos a nivel subnacional. Presencia de subsidios o incentivos tributarios, sin que se sobredimensione la importancia de esta herramienta. Fortalecer las ventajas competitivas en las regiones. Establecer compensaciones a las disparidades regionales; diferenciales o incentivos que favorezcan el desarrollo regional. Incentivos temporales (5 a 10 años) para el desplazamiento demográfico, económico, industrial, etc. Incentivar por la vía de franquicias la ¡da a regiones de las casas matrices de grandes industrias, empresas y negocios que se ubican en Santiago. Impulsar la re-localización de servicios públicos, órganos de la administración y empresas del Estado, que no tengan una imperiosa necesidad de ubicación en la región metropolitana. Buenos ejemplos lo constituyen la Escuela de Grumetes, en Talcahuano, la Comandancia en jefe de la Armada, en Valparaíso, etc.

DESINCENTIVOS A LA AGLOMERACIÓN.-

Al respecto se propone reflexionar en la siguiente línea, sin perjuicio de las proposiciones que estime necesario agregar: • Impulsar en los ciudadanos de una zona determinada, (Región Metropolitana) el pago real que significan los costos para solucionar las externalidades que se generan en esas concentraciones urbanas. • Plantear la instauración de impuestos y multas verdes, a modo de ejemplo, la polución, la contaminación de las aguas, las congestiones, al uso intensivo de las vías del centro de las ciudades, etc. • Declarar saturada esa zona metropolitana, suprimiendo todo tipo de subsidios.

DESAFÍOS LEGISLATIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN.

La Agenda de la Regionalización se entiende como el ordenamiento que se debe dar para asumir las tareas, definir responsabilidades y asegurar un mejor tratamiento en el debate político y en la toma de acuerdos políticos. En este orden de cosas las materias principales a abordar son: Incentivos y Desincentivos: económicos, sociales, culturales, etc.; Incentivo fiscal; Traspaso de competencias; Autonomía municipal y; Poder regional.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Se entienden c o m o tareas que deben ser asumidas por el gobierno o parlamento, para impulsar su trámite legislativo en el corto plazo, a saber: •

Tributos de afectación directamente local o regional, según lo establece la Constitución Política. • Un porcentaje de los tributos que reflejen actividades de clara identificación local (IVA, combustible), a beneficio regional. • Tributos regionales con fines específicos. • Flexibilización de la base tributaria. Permitir mayor capacidad para la gestión del desarrollo en las regiones y comunas, c o m o la f l e x i b i l i z a c i ó n de ciertos impuestos y derechos, para atraer industrias y población. • Flexibilizar la administración financiera del estado, para permitir mayores recursos propios en las regiones y comunas, rompiendo el concepto de "mesada" que entrega el nivel nacional o central. • Impuesto territorial, infraestructura, uso del suelo, reconversión productiva. • Se propone establecer a beneficio regional la "aplicación" de un porcentaje de los tributos, por la explotación de recursos naturales no renovables. Para lograr un desarrollo más armónico y equilibrado en el territorio nacional, se requiere de mecanismos compensatorios, impulsado una serie de iniciativas de descentralización fiscal : • • • • • • • • • •

Establecer el Presupuesto de la Nación en forma desagregada por regiones. Cuentas fiscales desagregadas que permitan medir el aporte individual a cada región. La consolidación de los nuevos poderes o niveles de desagregación territorial: regiones y comunas. Consolidación de mayores grados de autonomía administrativa y financiera. Fortalecimiento de las funciones y atribuciones en los niveles subnacionales. Establecimiento de nuevos fondos para atender las carencias de regiones y comunas. Políticas para crear fondos de desarrollo en las regiones y comunas. Fortalecimiento de niveles subnacionales con facultades fiscalizadoras. Políticas de fortalecimiento de la gestión institucional, y de especialización del personal. Fortalecer la asociatividad regional y comunal.

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INDICADORES DE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.

De acuerdo con lo señalado por Catherine Meyson (1996), la descentralización descansa sobre cinco presupuestos; • • •

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Traspaso de atribuciones del poder central a las colectividades territoriales. Traspaso de recursos de aquel poder a los órganos de éstas colectividades. Supresión de toda tutela administrativa y financiera sobre las colectividades territoriales, exigiéndose una eficiente fiscalización posterior, tanto interna como externa. Elección por sufragio universal de todos los representantes de las colectividades territoriales. Otorgamiento de personalidad jurídica de derecho público a cada una de las autoridades descentralizadas.

Deberemos, en el corto plazo, definir herramientas objetivas, que nos permitan medir los grados avances de la descentralización, c o n el propósito de monitorear con precisión el avance de este proceso en el país. Desafío en cual las universidades, especialmente las regionales, deberían tener un rol protagónico. El fortalecimiento de las regiones es el único modo de fortalecer el Estado.

Conclusión: El proceso de descentralización avanza muy lentamente, y con un énfasis en lo administrativo, con sus expresiones funcional y territorial, la descentralización fiscal enfatiza el gasto pero no los ingresos, y la descentralización política tiene una expresión más clara en el ámbito del gobierno local, pero en el ámbito del gobierno regional muestra una gran debilidad, lo que parece extemporáneo, atendido el hecho que los modelos de desarrollo dan por superado esta etapa y avanzan hacia la c o n c e p c i ó n sistémica del desarrollo, con un enfoque territorial y endógeno.

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D E S C E N T R A L I Z A C I O N D E S A R R O L L O

Y

R E G I O N A L

Víctor Barrueto Diputado de la República

CONTEXTO Y DESAFÍOS.

Qué duda cabe que entrar en la discusión respecto del necesario y urgente proceso de descentralización, constituye un poderoso desafío si lo miramos en la perspectiva de la modernización del Estado y de la necesidad de impulsar incentivos para que la inversión privada se radique en regiones de modo de que la potencia del país se distribuya equitativamente. Entrar en esta reflexión en un desafío apasionante pues nos lleva a navegar por las raíces de la configuración de nuestro Estado, observar cómo ha ¡do produciéndose el deterioro de las regiones por el excesivo centralismo y, finalmente, imaginarnos un país donde «todo Chile es Chile», como dijimos hace un tiempo atrás en la Cumbre de las Regiones. Significa, en esencia, pensarnos a nosotros mismos como entidades llamadas a descubrir su propio valor y su inalienable destino. Ello nos debiera llevar a considerar si el paisaje que estamos dibujando corresponde a nuestros colores y refleja adecuadamente las formas del Chile que imaginamos. Por cierto, implica asumir creativa y críticamente el futuro del país e iniciar un camino que nos lleve a descubrir aquello que verdaderamente somos para saber definitivamente hacia dónde vamos, actitud que hasta ahora, por lo menos, ha cabalgado como fantasma en nuestra historia. Pues aquellos que nacieron a fines de la década del cuarenta o comienzos del cincuenta - y por cierto antes de ellas - tenemos el extraño privilegio de haber experimentado gobiernos y modelos de tan diferente cuño y con proyectos originalmente tan disímiles que - exagerando sólo nos ha faltado la monarquía absoluta como sistema de gobierno, aunque no estuvimos demasiado lejos de ella. En efecto, a partir de fines de la década de los cincuenta, los chilenos experimentamos el incipiente gobierno tecnocrático de Alessandri, la Revolución en Libertad de Frei Montalva, la revolución socialista con Allende y la revolución autoritaria y neoliberal con Pinochet. ¡Por favor, todo esto en menos de cincuenta años! Del mismo modo, Chile ha sido un permanente laboratorio de experimentación económica: capitalismo, comunitarismo, desarrollismo,

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socialismo, neoliberalismo. En general, han sido modelos foráneos, vigentes al momento en que asumían los gobiernos o miradas unidimensionales de estos y que se intentaron replicar en Chile, independiente de consideraciones tan básicas como, por ejemplo, si en nuestro país estaban dadas las condiciones políticas, económicas y culturales para que el modelo impuesto pudiera replicarse. Estas preguntas elementales han atravesado a nuestro país y a nuestro continente americano desde la conquista española y aún esperan respuestas. Han pasado más de cinco siglos, y la misma perplejidad que deben haber experimentado nuestros pueblos originarios frente al caballo, la pólvora y las deidades con las que venían ataviados los conquistadores, la experimentamos hoy de un modo y en una magnitud que no avergonzarse resulta un acto de irresponsabilidad patria: pues de qué otro modo podemos entender nuestra inveterada disposición a copiar todo lo que viene de afuera sin preguntarnos siquiera si tiene relación con alguna característica de nuestras raíces. ¿De dónde viene esta tendencia enajenante de nuestra condición como nación? ¿No será posible que alguna vez desarrollemos nuestra personalidad en términos de fijar nuestras propias opciones y determinar los objetivos - por naturaleza siempre cambiantes - de una sociedad que aspira a "ser"?, por último, ¿alguna vez podremos alcanzar un nivel de sistema democrático que sea encarnado portados los ciudadanos y para todos los ciudadanos? A diferencia de las democracias occidentales europeas para quienes lograr la democracia fue consecuencia de largos y complejos procesos históricos, para los latinoamericanos la democracia fue un regalo, más bien una concesión de los grupos ilustrados que encontraron una buena oportunidad de alejarse de la madre patria que se encontraba demasiado desprestigiada y desunida en esos momentos. Democracia nueva y emergente que nos permitió abrirnos a las corrientes históricas predominantes de la época, pero que, sin embargo, aún no hemos podido asir en plenitud pues no sabemos qué queremos construir, hasta dónde podemos alcanzar y qué queremos alcanzar, que tipo de relaciones sociales e institucionales queremos que nos cobije y, en definitiva, saber quiénes realmente somos; si somos algo distinto al resto de la humanidad con la cual necesariamente debemos complementamos o bien debemos asumir el estigma del desconocimiento de nuestra propia identidad y actuar de acuerdo a las cambiantes direcciones de los vientos donde lo único que a uno le resta es afirmarse del timón, pero donde no tiene opción alguna de fijar su propio destino.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Si bien es cierto que este es un tema más propio de historiadores, filósofos, antropólogos o sociólogos - que aún estamos esperando que lo aborden sistemáticamente -, cualquier análisis político que pretenda descubrir un espacio de reflexión diferente o avizorar caminos alternativos a los actuales no puede dejar de lado esta realidad, pues detrás de ella se encuentran actitudes y conductas que inciden fuertemente en nuestras relaciones cotidianas y en nuestro proyecto de nación. Más aún si lo pensamos en términos de modernidad. ¿Por qué, a pesar de los variados intentos que hemos realizado en los últimos cien años, aún no hemos superado los problemas de pobreza, educación, salud, marginalidad, deterioro de nuestros recursos naturales o simplemente aniquilación de otros y siempre nos mantenemos en la incertidumbre, derivando de un extremo a otro sin rumbo ni metas seguras? En mi opinión, existe una raíz antropológica muy profunda que se encuentra tanto en los orígenes de la conquista española cuanto en los albores de la independencia. Y quiero referirme a este aspecto pues tengo la plena convicción que cualquier intento por encontrar una alternativa de desarrollo y descentralización con identidad propia, no puede excluir esta premisa básica, pues ella debe contemplar la totalidad de nuestras dimensiones personales y sociales. «Los pueblos hispánicos no hemos logrado ser realmente modernos porque, a diferencia del resto de los occidentales, no tuvimos una edad crítica» 1 , nos dice Octavio Paz. En efecto, en los dos últimos siglos los habitantes de esta parte del mundo nos hemos caracterizado por nuestra carencia absoluta de creatividad y originalidad en materia de desarrollo económico; y lo que hemos copiado lo hemos hecho mal y a destiempo. De modo que no es sorprendente cuando se afirma que el modelo neoliberal ha sido practicado de manera «inculta, dogmática y fuera de contexto» No hemos sido capaces de crear nuestro propio sincretismo y hemos seguido impasibles los dictados de los burócratas instalados en los organismos financieros internacionales que determinan la música que debemos escuchar y los instrumentos que debemos tocar. Para algunos, Chile es un país que hay que hacerlo crecer cueste lo que cueste, aun cuando cercenemos las posibilidades de las generaciones futuras. Para estos mismos, las cifras de crecimiento son las luces de neón que nos muestran frente al mundo y es lo único de verdadero valor; hay también algunos que piensan que sólo es posible el desarro1

El ogro filantrópico, Ed. Seix Barral, 1990

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lio dentro de un marco de sustentabilidad que considere el ecosistema como una totalidad donde hombre, flora y fauna tienen el mismo valor. ¿ Pero dónde está Chile? ¿En cuál perspectiva encontramos su historia, sus costumbres, sus realidades más íntimas? ¿Cómo nos imaginamos nuestro país a partir de una visión que considere realmente lo que somos y las características geográficas que poseemos? Con razón el escritor venezolano Simón Rodríguez, en el siglo pasado nos sentenció como latinoamericanos: «o inventamos o erramos; estamos condenados a ser originales. Hay que hacer los republicanos en la escuela. Vamos a declarar la nación en noviciado» 2 . Esto fue dicho hace más de un siglo y todavía nuestro país y las naciones al sur de Río Grande tienen pendiente esta necesaria definición. De aquí lo indispensable de entrar en un profundo proceso de revisión de nuestros paradigmas de modo que este s. XXI nos pille confesados, sino, ¡Dios nos libre! ¡Pensar a Chile! hacerlo desde nuestra óptica y ambición es el desafío más notable y el llamado más hermoso que puede enfrentar un ser humano. Sin embargo, es habitual que cuando pensamos en un proyecto de país se tiende a concebirlo desde perspectivas principalmente, ideológicas, conceptuales o metodológicas y que se expresa con diversos énfasis en cómo entendemos la democracia y el desarrollo, sin que encontremos referencias más específicas al Chile concreto, real, más físico, más geográfico, con las riquezas y particularidades culturales de sus distintas zonas; de igual modo, está ausente el chileno y la chilena reales y concretos. Aquí adquiere especial relevancia el contenido programático del Chile real que queremos construir. Si pudiese graficar la idea, me imagino frente a una inmensa mesa de nuestro país donde lo vemos tal como es y lo proyectamos al futuro a partir de sus potencialidades reales. Es una verdadera locura que nuestro país no se plantee la posibilidad de ser rico para siempre con las tremendas riquezas que poseemos. Quisiera invitarlos a un breve recorrido por el Chile que podríamos construir. Invitación que ahora es posible, porque la posición de Chile en el mundo ha variado. Antes estábamos en el extremo; hoy, con la nueva correlación geopolítica, pasamos a ubicarnos en el centro. Imaginemos un mapa del mundo donde el Pacífico está al centro. Claro que esto supone que abandonemos la actitud insular tan característica de nuestra idiosincrasia y recordemos - ¡no sólo en el mes de Mayo! - la naturaleza marítima que poseemos. ¡Cómo no habría de serlo si este es nuestro principal potencial y su superficie es más del doble que nuestro territorio continental! 2

C i t . p o r : Marras Sergio, A m é r i c a Latina M a r c a Registrada, Ed. B, 1992

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

La geopolítica del mundo ha cambiado y el Asia Pacífico es un área fundamental en el nuevo panorama económico mundial, donde nuestro país es la puerta de entrada para toda América del Sur del mercado de Asia Pacífico que ha pasado a ser, a su vez, un lado fundamental del mundo. Esto nos lleva a la idea de Chile país puerto y nos incita a considerar dos variables: en primer lugar, la idea de Chile país puerto en el concepto de puerto moderno que no es sólo un lugar de atraque de barcos sino que abarca la idea que la ciudad entera está a disposición de las múltiples necesidades de servicio que dicha actividad involucra; en segundo lugar, permite materializar el concepto de corredores bioceánicos como instrumento de desarrollo económico e integración regional. Ya se están desarrollando varios de ellos en el norte del país orientado en lo fundamental hacia Argentina, Bolivia o Brasil; en el sur podemos desarrollar un corredor bioceánico entre Bahía Blanca y Talcahuano a través de la línea férrea, sin perjuicio que puedan considerarse otros corredores vía terrestre. En este sentido y en materia de corredores bioceánicos, el papel de la Armada de Chile es fundamental dada la postura de vanguardia que ha tenido en esta materia. Nuestro territorio marítimo es lejos la riqueza más importante que tenemos. Más que todas juntas. Máxime si consideramos que esta riqueza es renovable si la explotamos racionalmente. El primer desafío que hoy tenemos considerando el Chile real, es que demos vuelta la mirada, dejemos sólo de ver la cordillera y pongamos el mar en nuestro horizonte. Desde esta visión, el tema de la pesca es uno de lo recursos marítimos más importantes que si bien hemos logrado desarrollar, lo hemos hecho con dos limitantes que debemos superar urgentemente: la primera de ellas se refiere a que no hemos desarrollado la variedad de nuestros recursos marítimos ni la capacidad de salir a pescar más lejos, y, en segundo lugar, no hemos sido capaces de agregarle más valor a nuestros productos, lo que nos llevaría a transformar su explotación y a hacerlos más sustentables, generando de este modo mucha más riqueza y trabajo para el país e insisto, cuidándolo y no depredándolo uno a uno. En un concepto de este tipo, la pesca artesanal tendría un desarrollo notable, mejorando profundamente la calidad de vida de los pescadores y sus familias, pues no sólo los sacaríamos de la pobreza en que aún viven una buena parte de ellos, sino que pasarían a convertirse en un aspecto fundamental del paisaje humano y económico de nuestro país. El cambio geopolítico que se ha producido en el planeta tiene grandes implicancias en todo orden de cosas. El mapa del mundo ha cambiado y Chile ya no está en el extremo de él. Desde una perspectiva

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diferente, esta nueva realidad nos permite mostrar al mundo nuestras inmensas riquezas naturales y turísticas y de tan diversas características. Ya es hora que reconozcamos que el turismo que hoy tenemos se ha desarrollado a la buena de Dios, sin ningún tipo de ordenamiento que permita maximizar nuestros recursos naturales y desarrollar un turismo ecológico que le permita al turista nacional y extranjero conocer la hermosa diversidad que poseemos y que admite, además, la posibilidad de tener turismo durante todo el año, pues nuestra geografía posee una diversidad espectacular; en un mismo plato turístico podemos ofrecer el desierto del Norte o un recorrido por los canales del Sur, pasando desde las playas templadas al turismo aventura en los ríos sureños. Esta , quizás, podría ser una de las principales industrias futuras de nuestro país desde el punto de vista del ingreso nacional y la cantidad de trabajo que es capaz de generar. Optar por el turismo como gran industria nacional implica que toda la explotación de nuestros recursos naturales - mar, río, bosque - está totalmente determinada por la conservación de nuestro patrimonio ambiental, base específica de nuestro desarrollo turístico, vale decir, la mirada medioambientalista ligada al desarrollo permitiría la revalorización de nuestros recursos naturales. Hoy el turismo da 20 veces más empleo que todos nuestros bosques "chips" Esto implica un profundo cambio en nuestra cultura. Aceptemos de una vez por todas que estamos haciendo pedazos nuestras riquezas naturales que, en esta dirección, son la base para una industria turística. ¿Qué requerimos, además, para lograr esta nueva mirada y edificar este nuevo país? Necesitamos energía para lo cual tenemos condiciones geográficas espectaculares: el desarrollo de la energía hidroeléctrica, pero no de cualquiera sino de aquella que considere la visión medioambientalista: esto lleva a pensar las centrales futuras con características totalmente distintas a las que hoy se están proyectando. Los actuales problemas que presenta la construcción de Raleo en relación a la cultura mapuche/ pehuenche no se habrían producidos si se hubiese proyectado una represa de menor magnitud y si no queremos que esto vuelva a producirse, debiéramos pensar cuál es el desarrollo energético que queremos para Chile y para qué tipo de desarrollo. En lo que no cabe ninguna duda es que si utilizamos este potencial de energía hidroeléctrica podemos desarrollarnos en forma espectacular, siempre que lo hagamos de manera sustentable: cuidando nuestros ríos, cuidando nuestras maravillas naturales que - como decía - son parte de nuestra otra industria: la turística.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Otro requerimiento esencial en esta nueva mirada es la necesidad imprescindible de recuperar la red ferroviaria a lo largo de Chile. Es simplemente una locura que hayamos dejado morir el ferrocarril. No existe país desarrollado que no posea una red ferroviaria y los Estados siguen invirtiendo en esta área por cuanto se considera indispensable dentro de la actividad del transporte. En nuestro caso, reconstruir la red ferroviaria no sólo significa unir a Chile sino, en lo fundamental, provocar una transformación productiva con consecuencias culturales espectaculares. Y aquí será necesario que el Estado se asocie con extranjeros o incentivarlos que inviertan acá en la medida que han desarrollado con tecnología de punta el sistema ferroviario en sus respectivos países. Complementaria a la óptica central planteada, es necesario asumir dos características tradicionales del país: Chile minero y Chile forestal, enfatizando en ambos la opción principal de generar producción con mayor valor agregado, especialmente con el cobre y condicionando su explotación al desafío principal de la gran industria turística, lo que implica una consideración especial por nuestro patrimonio ambiental y conservación de los recursos naturales. En síntesis, la gran opción para nuestro país es asumir la proyección marítima y turística, con su posibilidad de país puerto, pesquero, complementaria con el desarrollo de la energía hidroeléctrica, una nueva red ferroviaria y el nuevo énfasis en el Chile forestal y minero. Si aceptamos esta posibilidad, debemos asumir la necesidad de ordenar al país en macrozonas correspondiendo este ordenamiento a que tomamos a Chile entero. Avanzando en esta idea, desde el enfoque político/administrativo, debiéramos ordenar al país en cinco macrozonas: norte grande, norte chico, centro, las provincias del sur y el sur austral. Copulativamente, recoger el planteamiento de nuestras FF.AA. en relación a las zonas extremas y las fronteras interiores. Todo lo anterior implica una política de ordenamiento territorial que considere las macrozonas como zonas de desarrollo respetando sus características propias. Lo anterior requiere un profundo cambio institucional. Debemos - de una vez por todas - avanzar en el Ministerio del Mar, Ministerio de Turismo y un Ministerio de Transportes potente ( separado de Telecomunicaciones), capaz de sacar adelante el desafío ferroviario a lo largo de todo Chile y proyectarlo inteligentemente hacia el futuro. Esta visión de Chile supone cambiar la capital política del país. Es un absurdo, por decir lo menos, que un país marítimo tenga su capital en una ciudad que no tiene mar.

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Valparaíso está llamado a ser la capital política; Santiago tendrá que apurarse y alcanzar el nivel de capital financiera, junto a la comercial y de servicios; Viña del Mar, La Serena o Iquique la capital turística; Concepción, Talcahuano o Puerto Montt, la capital industrial. En las puertas del nuevo siglo se nos presenta la gran oportunidad de comenzar a diseñar un nuevo Chile. Un país cuyas regiones dejan de ser la caja de resonancia del poder central y comienza a mostrar un nuevo rostro. Una nación que ha dejado atrás las deformaciones que marcaron su desigual desarrollo y donde cada nueva característica que surge, no hace otra cosa que recoger la diversidad que le es propia. "Todo Chile es Chile" es mucho más que una frase, es el anhelo de las regiones que se levanta a través de todo Chile porque también las regiones quieren determinar el país en que todos queremos vivir. Podemos vivir, sin duda en un país más rico, más acogedor, más lindo, con climas envidiables, un país más humano, un país más bueno consigo mismo.

DESCENTRALIZACIÓN DESDE LAS REGIONES

En algunos años Chile cumplirá dos siglos como nación y república independiente, acontecimiento que también marcará el fin de la primera década del tercer milenio. Todos los chilenos queremos que tan trascendental fecha nos encuentre como un país que empieza a abandonar definitivamente su condición de atraso, con una economía creciente y diversificada, que se desarrolla en armonía con el medio ambiente y que distribuye con mayor equidad entre todos los chilenos los frutos de este progreso. Anhelamos que se habrán curado las heridas del pasado, que el sistema político habrá recuperado una alta valoración y legitimidad ciudadana; y que los distintos sectores sociales, especialmente aquellos que se sienten fundadamente hoy día discriminados, depositen en él sus demandas y propuestas las que debieran traducirse en deberes y derechos para integrarlos positivamente a las tareas nacionales. Este es un sueño que cruza todos los sectores de la vida nacional y que, con tanta energía y compromiso personal encarna el Presidente Lagos y la inmensa mayoría de los chilenos. Tenemos la convicción que nuestra patria tiene todas las condiciones, especialmente la calidad y compromiso de su población, para lograr niveles de vida sustancialmente mejores que los actuales.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

La distribución territorial de la estructura productiva del país se caracteriza por ser bastante heterogénea. El tamaño económico de las regiones es desigual y la composición sectorial de la producción está fuertemente concentrada. Esto es expresión de una acendrada "cultura" centralista que ha marcado a nuestro país desde el origen de la república y que se expresa en la inmensa dificultad que tiene el poder central para ceder parte significativa de su poder en beneficio de los poderes comunales, provinciales y regionales. Esta característica, se ha transformado en una poderosa rémora que entraba la construcción de una sociedad verdaderamente democrática, pues anula uno de sus rasgos más propios, cual es la participación de los ciudadanos y el sentimiento de responsabilidad compartida que dicha actitud conlleva. Desde la perspectiva económica el centralismo es evidente. Nuestro país tiene una región grande (el 47% del PIB se genera en la Región Metropolitana); tres regiones medianas (Antofagasta, Valparaíso, Bío Bío ) que, en conjunto, participan con un 27% del PIB nacional y ocho regiones relativamente pequeñas, con una participación conjunta en el PIB de 26%. Esta centralización se expresa en la Región Metropolitana en la consolidación de tendencias cada vez más incontrarrestables que afectan sensiblemente la calidad de vida de sus habitantes e impiden que las regiones tengan igualdad de oportunidades para enfrentar los desafíos del desarrollo y del crecimiento. Es necesario que tomemos plena conciencia que Santiago sólo puede salvarse de las pésimas condiciones de vida que afectan a sus habitantes por contaminación y congestión, en la medida que las regiones se transformen en un lugar más atractivo para invertir y vivir. Hoy día no existe ninguna razón para que los privados inviertan en regiones y no lo hagan en la Región Metropolitana. En Santiago es todo más fácil y, además, más barato. Aquí tenemos que afirmar que se da el absurdo que este es uno de los pocos países del mundo donde vivir en la metrópoli es más barato que vivir en la provincia. En materia de recursos de decisión regional, hemos alcanzado un 50% como porcentaje de la inversión pública total, que es una meta a la que aspiraba el gobierno del Presidente Lagos . Sin embargo, hoy día en Chile, la economía es alrededor de un 76% privada y un 24% pública. De este modo, el impacto en materia económico productiva de la inversión pública, si bien es significativo, es insuficiente sino va acompañada de una efectiva descentralización de la inversión privada , la cual es en la actualidad el motor económi-

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CO y productivo más importante. Este aporte es fundamental para que efectivamente Chile se descentralice. Más aún cuando el centralismo no sólo es del Estado, sino también de la empresa privada. Y si bien es cierto que el Estado, como lo hemos visto, está haciendo esfuerzos en este sentido, no se observa la misma disposición de los agentes privados que privilegian su permanencia o incorporación en las urbes más concentradoras de población por lo que ello significa en cuanto centros de consumo y facilidades de mercado. Esto es natural que ocurra dada la inexistencia de políticas que tiendan a revertir tal tendencia concentradora y si el Estado se comporta de manera "neutral" al respecto. Por lo tanto, aquí tenemos una materia de Estado que discutir. Este debiera desarrollar una política de inversión pública intencionada mucho más radical que oriente hacia dónde debe ir la inversión privada. Desde esta perspectiva, la inversión en Obras Públicas sería una de las más contundente de cómo el Estado orienta y crea condiciones de mercado para que sea interesante para los privados invertir en regiones y a los ciudadanos trasladarse a vivir fuera de la Región Metropolitana. Desde este punto de vista también será necesario generar una batería de incentivos para que la gente invierta y viva en regiones y desincentivos para que la gente prefiera no invertir ni vivir en Santiago. Entre ellos - y sin que estas propuestas sean exhaustivas -, es necesario que en Santiago las personas paguen el costo real de vivir y producir en esta ciudad, como por ejemplo estableciendo "impuestos verdes" más legítimos o justificables en la medida que colaboran a superar el colapso ambiental de la ciudad; que se generen subsidios y exenciones tributarias para las empresas que inviertan en regiones y todo tipo de facilidades por parte del Estado para quienes deseen invertir o trasladarse a regiones, tales como: estudios de prefactibilidad; subsidios especiales para la capacitación de la fuerza de trabajo; generación de sitios de buena calidad y baratos; eliminación de trámites; premios y becas para profesionales; aumento de recursos para fomento productivo y otros. Lo que está en juego en este planteamiento es, en definitiva, el país que queremos construir, si asumimos la Nación entera y no sólo pedazos de ella. Sin embargo, para recorrer el camino trazado Chile debe hacer un profundo análisis de su situación actual y definir los objetivos, tareas y etapas que debemos transitar.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Chile ha experimentado profundos cambios en las últimas décadas, cambios que no siempre han sido evidentes para todos y que, por lo mismo, se ha perdido la capacidad de conducción de tales transformaciones. En efecto, la economía chilena actual nada tiene que ver con la que el país tuvo durante décadas; el Estado ha cambiado radicalmente su naturaleza, tamaño, funciones y la forma de relacionarse con la gente y sus instituciones. Finalmente, también la sociedad ha modificado su composición económica, social y cultural y sus conductas y expectativas. Si no tenemos la capacidad para identificar las tendencias más profundas que se dan en la economía, el Estado y la sociedad en todas sus manifestaciones, no sólo estaremos perdiendo posibilidades de desarrollo, sino que muy probablemente incubaremos profundos desajustes y tensiones que más temprano que tarde todos pagaremos.

ALGUNAS PROPUESTAS

Hace 200 años un grupo de chilenos, criollos más precisamente, percibió que esta apartada colonia de España tenía la madurez suficiente como para darse su propia forma de gobierno y administración; de igual modo, organizar en forma autónoma su economía e intercambiar productos con todos los países que quisiera y, sobre todo, desencadenar la libertad creadora de su sociedad, su gente y sus organizaciones e instituciones. Mientras algunos apostaban a la incapacidad de los chilenos o anticipaban el desorden y el atraso, la independencia nacional no sólo desarrolló el natural patriotismo, sino que, sobre todo, permitió que el genio nacional se materializara en innumerables iniciativas y logros que nos situaron en un puesto destacado en nuestro continente. Hago esta reflexión histórica pues creo que junto con lograr nuestra independencia, paradojalmente fuimos recreando, de forma paulatina y muchas veces inconsciente, una situación de rígido control y dependencia de todas las regiones y comunidades del país respecto del poder central. Este problema que se da en muchos países latinoamericanos, ha hecho que algunos autores hablen del "colonialismo interno", de la "periferia de la periferia" y más recientemente de "países que viven a dos velocidades". Los chilenos sabemos bastante bien lo que significa un país cuyas principales actividades están anómalamente concentradas en una porción reducida del territorio nacional y que muestra muy desiguales posibilidades de desarrollo para las personas según los lugares donde vivan.

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Siento que en muchos chilenos hay una convicción profunda de que el país debe y puede hacer los cambios que materialicen una nueva forma de relaciones entre las regiones y el centro, entre la sociedad c i v i l y el Estado y, sobre todo, c o m o hace casi 200 años, permitan a cada c o m u n i d a d desplegar sus capacidades para así reconocer sus problemas y oportunidades y así materializar sus sueños, asumiendo conscientemente los esfuerzos y compromisos que implica cada uno de ellos. ¿Por qué se asume que las regiones no tienen capacidad, inteligencia y v o c a c i ó n para auto administrarse?; ¿Quién asegura que sólo en Santiago están los talentos y recursos humanos que conocen los problemas y pueden establecer las soluciones? ¿Por qué no reconocer que grandes mujeres y hombres, c o m o Gabriela, Pablo, Violeta en el arte y tantos otros en la ciencia, los negocios, la cultura y la política, son hijos de las regiones? Hay demasiadas señales, consensos y evidencias objetivas que apuntan a la necesidad de profundizar la descentralización política y administrativa. Sin embargo, el tiempo de hacer reformas apremia, so pena de mantener una situación que erosiona la legitimidad de las autoridades publicas nacionales y regionales, que distancia a la ciudadanía de sus liderazgos políticos y enajena el compromiso de los diversos sectores de la c o m u n i d a d con los esfuerzos por el desarrollo local y regional. Del m i s m o modo, hay compromisos políticos de todos los sectores de modificar la forma actual de elección de los consejos regionales ahora elegidos por los alcaldes y concejales agrupados por provincia estableciendo en su reemplazo el sufragio universal. No olvidemos que los candidatos presidenciales incluyeron en sus propuestas programáticas " l a elección directa de las autoridades regionales y aumentar sus capacidades decisionales". Es decir, los principales líderes y sectores políticos han dado señales de acoger las demandas y, sobre todo, el sentido c o m ú n ciudadano que no ve diferencias entre su capacidad de elegir los concejos municipales y los miembros del parlamento, respecto de sus representantes en el gobierno regional. Tales reformas deben considerar lo siguiente: •

Es necesario separar al representante o delegado presidencial en la región, respecto de quién ejerce la jefatura-Presidente y Ejecutivodel Gobierno Regional. El Intendente nombrado por las autoridades centrales hoy concentra y combina roles que cada día son más incompatibles, tanto por la complejidad de ambas funciones c o m o por las inevitables discrepancias entre los intereses de la región versus los intereses nacionales.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

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El Gobierno Regional, junto con tener autoridades electas por la población, debe ser dotado de competencias efectivas y recursos económicos para asumir la administración de su desarrollo. No es coherente fortalecer la legitimidad política de los gobiernos regionales manteniendo las limitadas responsabilidades que tienen hoy día.

La solución al problema indicado es menos compleja de lo que parece, aunque requiere de voluntad política de quienes están hoy día en el poder y aquellos que esperan tenerlo en el futuro. Las autoridades encargadas de la administración regional deben ser electas, pero debe mantenerse la figura del Intendente como representante del Estado y del Gobierno Nacional en el respectivo territorio. La separación de roles entre el Intendente y el Presidente Ejecutivo del Gobierno Regional de ninguna manera debilita al Estado ni al sentido de pertenencia nacional, sino, por el contrario, permite que las autoridades con responsabilidades superiores puedan concentrarse en ellas con mayor dedicación y eficiencia y no vean erosionada su legitimidad por involucrarse en decisiones de naturaleza intermedia o local -sobre construir una escuela o una posta- que sólo indirectamente tienen que ver con el concepto de Estado Unitario. A su vez, la elección de quienes administrarán el desarrollo económico, social, cultural y territorial debe ser radicada en la respectiva comunidad, aceptado el precepto democrático que sólo ella debe elegir a los que asumirán estas funciones. Ellas tienen el deber, el derecho y la madurez suficiente para elegir a sus autoridades y revisar luego de un tiempo la validez de su decisión. Los líderes de la independencia de la India decían "preferimos el gobierno propio al gobierno eficiente". Las comunidades regionales tienen el derecho a resolver aquellos problemas que les son propios, aún a riesgo de equivocarse. La descentralización es fundamentalmente un proceso de aprendizaje social. Aquellos que, como hace 200 años, anticipan muchos males y retrocesos están cayendo en la trampa intelectual de sobredimensionar los errores de la descentralización y desconocer los costos del centralismo. De este modo, el Intendente Regional debe afianzar su condición de representante del Presidente de la República y máxima autoridad estatal en ese territorio; por ello: •

Debe ser efectivamente el responsable de las políticas nacionales que se ejecutan en la región, coordinándolas con las de los Gobiernos Regionales y Municipios.

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Por ello debe ser quien designe a las jefaturas de los ministerios y servicios públicos de dependencia central que actúan en su territorio, Debe formar parte de las Reuniones de Gabinete y otros eventos de información y resolución que organiza el Presidente de la República con sus más inmediatos colaboradores -Secretarios de Estado-, de manera de cumplir a cabalidad su condición de representante del Gobierno Central y responsable de sus decisiones. Con el apoyo de los Gobernadores, le corresponde velar por el orden interno y la seguridad ciudadana, como también asegurar que el conjunto de actores de carácter estatal y público adecúen su accionar a las disposiciones constitucionales, legales y políticas de carácter nacional. En el Intendente recae la responsabilidad y honor de suscribir todos los convenios y compromisos que se establezcan entre el Gobierno Central y el Gobierno Regional, los municipios y sus asociaciones, las universidades y otros actores locales.

Por su parte, el Presidente Ejecutivo del Gobierno Regional debe estar dotado de las siguientes potestades y deberes: • •

•

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Es el máximo representante de la comunidad regional ante el gobierno central y otros poderes del Estado. Es responsable de expresar las demandas e inquietudes que deban ser consideradas en las políticas nacionales e iniciativas constitucionales y legales. Junto con el Consejo debe asumir la elaboración y ejecución de las estrategias, políticas, programas y proyectos que promuevan el desarrollo de su territorio. Es responsable, junto al respectivo Consejo, de la organización administrativa interna del Gobierno Regional, garantizando que esta sea la más adecuada para las facultades y atribuciones con que cuenta, los recursos humanos, institucionales y financieros disponibles, como también las necesidades y características específicas de la población a atender. Es el encargado de promover las relaciones de cooperación con otros actores en la región y fuera de ella como centros académicos, organizaciones sociales, gremios empresariales, laborales y profesionales, medios de comunicación, etc..

Es necesario establecer un equilibrio entre la legitimidad social, el estatus político y las capacidades decisionales de las autoridades regionales electas. Esto implica que en un plazo no superior a tres años, deben realizarse las siguientes reformas complementarias:

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PERSPECTIVAS Y D E S A F Í O S

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•

Traspaso al Gobierno Regional de todos aquellos fondos y programas estatales que proveen de servicios públicos a la comunidad -beneficios, subsidios y prestaciones diversas-; además, los que impulsan el desarrollo social, promueven el crecimiento económico o que se encargan de generar la infraestructura pública intermedia y menor, el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial.

Estas funciones las ejecutan hoy instituciones de carácter centralizado con políticas estandarizadas y que saturan a las autoridades nacionales de decisiones y problemas administrativos, sociales y políticos de carácter local. Algunos de estas funciones son : desarrollo comunitario, acciones para jóvenes y mujeres, capacitación laboral, fomento productivo, deportes, recreación, cultura, desarrollo rural y urbano, construcción de viviendas, vialidad secundaria, etc. Los servicios que en cada lugar debieran integrarse a los Gobiernos Regionales, en una primera etapa, son: FOSIS, INDAP, SERNATUR, SENCE, DIGEDER, CORFO, SERVIU, SERNAM, INJUV, entre otros. Esto sin menoscabo que a nivel central se mantengan equipos encargados de elaborar políticas de carácter nacional o asesorar al ejecutivo en tales temas. •

Dictación de una Ley de Rentas Regionales que otorgue bases financieras adecuadas a los Gobiernos Regionales y que defina objetivos, fuentes de recursos, gastos e inversiones permitidas, sistema de distribución interregional, modalidades de fiscalización, entre otras, tal como ocurre con la Ley de Rentas Municipales. Los Gobiernos Regionales no tendrán fortaleza mientras dependan de recursos cuya expansión o reducción se ve sometida a los avatares de la ley de presupuesto de cada año. Ellos deben participar en la ejecución del gasto fiscal, pero también pueden participar en los frutos de algunos tributos, como ocurre en la gran mayoría de los países en proceso de descentralización.

•

La Construcción del Patrimonio Regional que se debe realizar a partir de los bienes de los organismos estatales que se le traspasen vehículos, oficinas, terrenos, etc.-, otros bienes que el Estado Central les entregue, como terrenos fiscales, parques nacionales, reservas y santuarios de la naturaleza, administración de aguas, bordes de mar, etc.

Este esquema ordena y homogeneiza los componentes básicos de los tres niveles de administración: central, regional y local; precisa con claridad las responsabilidades de unos y otros, crea condiciones para un diálogo transparente, legitimado y favorece la articulación de acciones conjuntas.

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Las administraciones comunales son grandes ganadores con un fortalecimiento de los Gobiernos Regionales, debido a los siguientes elementos: •

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Traspasa capacidad de decisión desde jefaturas centrales, distantes y muchas veces anónimas hacia autoridades regionales, cercanas y conocidas por la comunidad. Posibilita que las políticas y programas que se diseñen en el nivel regional consideren en mejor forma las características, fortalezas y debilidades de la realidad local. Permite un mayor conocimiento y discusión pública sobre los criterios con que se asignan los recursos e inversiones por parte de las autoridades responsables de estos. Favorece la coordinación de acciones y programas plurianuales de trabajo entre el Gobierno Regional y municipios individuales o asociaciones intercomunales. Genera condiciones objetivas para el traspaso gradual y selectivo de responsabilidades desde el nivel regional a las administraciones locales, particularmente aquellas de mayor tamaño, capacidad institucional y experiencias exitosas de gestión.

Es cada día más indispensables la necesidad de impulsar una reforma constitucional que incluya el término de las autoridades políticas designadas a nivel regional. Es insostenible seguir considerando a las comunidades regionales como inhábiles para ejercer su auto-administración. Pero es igualmente cierto que aquellos que demandan autoridades regionales electas no pueden defender posiciones antagónicas en materias que ameritan similares principios y procedimientos. Democratizar la elección de las autoridades regionales y fortalecer su poder debe integrarse con otras modificaciones constitucionales que también se han planteado -respecto de los senadores institucionales, del sistema binominal, el Consejo de Seguridad Nacional y el nombramiento y remoción de los jefes de las FFAA y otras- todas ellas destinadas a restituir la soberanía popular en la designación de sus autoridades políticas.

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L O S

G O B I E R N O S Q U E

R E G I O N A L E S Q U E R E M O S

Mauricio Morales Aguirre Presidente Asociación Nacional de Consejeros Regionales ANCORE

I.-

Q U E ES LA ANCORE

LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSEJEROS DE GOBIERNOS REGIONALES DE CHILE ( ANCORE), es formalmente una Corporación de Derecho Privado, sin fines de lucro, con personalidad jurídica otorgada mediante Decreto Supremo N° 851 del 27 de Octubre de 1999, publicada en el Diario Oficial del 27 de Noviembre de 1999. Esta integrada por 242 Consejeros y Consejeras Regionales desde Arica a la Antártida. Sus objetivos son: 1. Impulsar y Apoyar el Proceso de Desconcentración de la Administración y Regionalización del país, en sus distintos aspectos. 2. Propiciar entre los Consejeros Regionales vínculos estables de información reciproca e intercambiar experiencias Nacionales e Internacionales . relacionadas con materias que le competen a sus funciones , en los distintos Consejos Regionales del País, con el fin de optimizar su funcionamiento y desarrollo. 3. Promover el perfeccionamiento de las normas legales y reglamentos relativos a los Gobiernos Regionales ante el Poder Ejecutivo y el Parlamento 4. Promover el perfeccionamiento y dignificación de la función de sus asociados. 5. La realización de estudios, Capacitación y ejecución de proyectos vinculados al tema de la Modernización del Estado, y del Proceso de Descentralización y Regionalización del País, en sus distintos aspectos. 6. Ejecutar acciones en el ámbito publico y privado que tiendan al desarrollo Económico y social del País Bajo estas premisas y en cumplimento de estos objetivos, desarrollaremos nuestra participación, en este seminario, que por ser en el contexto académico, nos permitirá reflexionar con la libertad propia de la academia.

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I I . - ESTADO ACTUAL DE LOS CONSEJOS REGIONALES

El estado actual de los Consejos Regionales hace necesario un breve análisis que considere al menos los siguientes aspectos: 1. Relación Gobiernos Regionales y Gobierno Nacional y su excesiva dependencia, de los distintos sectores en su toma de decisiones y la excesiva dependencia de los respectivos Intendentes del Ministerio del Interior. 2. Relación de los Gobiernos Regionales con otros Gobiernos Regionales sin existir ninguna capacidad para buscar una asociación, no solo en temas propios entre los distintos sectores, que impliquen soluciones mas integrales en algunos temas, como el turismo, el transporte, la agricultura u otros, entre regiones aledañas, que puedan proveerse de programas que las incluyan, ya que hoy día no existe la posibilidad de coordinación programada. 3. Relación de los Gobiernos Regionales con los Gobiernos Locales o Municipios al interior de las Regiones. Pues hoy día hay una excesiva autonomía por parte de los Municipios, en una serie de materias en la que los Gobiernos Regionales no tienen ninguna relación y podría ser un aporte En este sentido creemos que abría que estudiar algún nivel de regulación de esa autonomía que permita coordinar mejor la cooperación y la relación entre los Gobiernos Locales y los Gobiernos Regionales. 4.- Relación de los Gobiernos Regionales con su cuerpo electoral y los parlamentarios A partir de lo expresado por el recientemente nombrado presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades en su reciente Congreso Nacional, en la Ciudad de Iquique y reiterado en el cuerpo F del Mercurio de Santiago el domingo 25 de Mayo, creemos necesaria la oportunidad para manifestar que no compartimos sus expresiones, en el sentido de eliminar la institucionalizad de los actuales Consejeros Regionales y remplazados por los Concejales y Alcaldes, Tampoco creemos necesaria las amenazas a boicotear la próxima elección de los Cores, comprometiendo a todos los alcaldes y concejales del país en un acto no solo irresponsable, sino temeraria, que estamos seguros no ha sido planteado en esos términos. Del mismo modo nos parece inexacto lo expresado por Algunos parlamentarios que, seguramente al constatar que un Consejero Regional representa casi 2.3 veces mas que su electorado, puedan ver amenazada sus posibilidades electorales.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Ante ambas situaciones, señalamos, con la experiencia que nos dan estos primeros 10 años de funcionamiento de la ley, que creemos necesaria una discusión en serio sobre el tema de la institucionalidad, la relación demográfica en la representación política, la distribución geopolítica del territorio, y la ley electoral actual, entre otras materias. Pero mientras esa discusión no se lleve a cabo, creemos que todos tenemos definidos nuestros ámbitos de acción y no es bueno constituirse en juez y parte.

I I I . - DESAFÍOS ACTUAL MODIFICACIÓN A LA LEY

Si bien nuestra Asociación Participó, incluso con equipos técnicos compartidos con la SUBDERE, en la elaboración de la propuesta de modificación al actual texto de la ley, expresada en el Mensaje Presidencial del 31 de Enero al Parlamento, que compartimos en lo fundamental, hay aspectos que no fueron considerados y que esperamos incluir mediante indicaciones, en la propia discusión de la Comisión y de la Sala. Aprovechamos la ocasión de entregar a este seminario el texto completo de indicaciones y modificaciones presentadas por nuestra Asociación, en la primera sesión de la Comisión de Gobierno Interior y regionalización de la H. Cámara de Diputados y esperamos el apoyo que merecen. De los puntos planteados inicialmente algunos de los mas relevantes están contenidos en los capítulos que abordan los temas de: • • • • •

Creación y participación en corporaciones de derecho privado Regulación de funciones y creación de comisiones de trabajo Creación de la figura del Administrador Regional Contratación de asesorías y auditorías externas que permitan una adecuada toma de decisiones y una fiscalización independiente. Y en particular los aspectos que reconocen y dignifica la labor, cada vez mas dedicada y profesionalizada, de los Consejeros y Consejeras Regionales, mejorando el sistema de dietas concepto de la asistencia a sesiones y comisiones.

Sin embargo efectivamente no se han contemplado las materias de reformas constitucionales que abordan los aspectos de: • •

Elección directa de los Consejeros Regionales. Elección directa de los Presidentes de los Consejos

Regionales.

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I DESARROLLO

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REGIONALES

Entre otras materias a las que nos referiremos mas adelante. I V . - DEBATE SOBRE TEMA DE F O N D O PARA EL PROXIMO PERIODO DE LOS CORES.

Los 10 años de la institucionalidad creada, nos parece necesario, al menos enumerar algunos temas pendientes para el próximo periodo de los Gobiernos Regionales, que han estado presentes en todas nuestras discusiones anteriores y que aún están dando vuelta IV.1 • • •

Creación de 3 grandes áreas Metropolitanas Gran Santiago Valparaíso - Viña Concepción - Talcahuano

Con un Intendente Regional o Alcalde Mayor Electo que coordine los grandes temas emblemáticos como son: -Residuos Extracción, transporte y disposición final de residuos domiciliarios, sólidos, industriales y tóxicos. -Medio Ambiente: Educación ambiental Facultades fiscalizadoras Organismos dependientes, etc., -Transporte Vías estructurantes Obras de infraestructura Sistemas predictivos Organización y regulación de operadores de transito IV.2

Debate sobre creación de nuevas regiones

Nueva orgánica de Administración territorial de gobierno para ver cuales regiones están coexistiendo hoy día y que pueden convertirse en Regiones más grandes o más pequeñas, tratando de no necesariamente volver al esquema de 23 p r o v i n c i a s existentes, hasta antes de la regionalización. Por ejemplo, una mega Región Metropolitana que incorpore al puerto de San Antonio, dándole salida al mar a la Región capital del país.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Es decir estar abiertos a una discusión en serio, y no solamente circunscrita a la propuesta de modificación de los actuales límites de Arica y Valdivia VI.3

Traspaso de facultades presidenciales

Otro tema a considerar es que los Consejos Regionales, además de tener atribuciones en materia de inversión y en normas de ordenamiento territorial puedan acceder a una delegación de las actuales potestades reglamentarías que posee el Presidente de la República y en materias determinadas, que sean de interés para la región, puedan dictar ciertas normas que tengan carácter de reglamento IV.4

Territorios especiales

Otra materia a abordar es la creación de territorios especiales que se desarrollen de acuerdo a sus particularidades y especificidades culturales o territoriales como por ejemplo: • • • •

Lota Isla de Pascua y Juan Fernández Arica y Parinacota Punta Arenas y Puerto Natales

En las que se puedan otorgar ciertas franquicias que potencien su desarrollo IV. 5

Elecciones directas

El perfeccionamiento del sistema democrático y la profundización de la regionalización exige que se inicie un debate sobre la generación de autoridades intermedias, que acerquen cada vez mas las decisiones a la gente, En este contexto se inscribe la posibilidad de las elecciones directas de los Intendentes y de los Consejeros Regionales. De implementarse este debate, debe considerarse la posibilidad que puedan constituirse y coexistir Gobiernos Regionales de distinto color político al Gobierno Nacional de Turno. Este no es un tema menor y puede conducir a un Sistema de Gobierno Semi Presidencial, como el que ha estado instalado en el debate académico y político de nuestra sociedad, durante muchos años.

1 8 1

I DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE

DE U N A

DECADA

DE

GOBIERNOS

REGIONALES

D E LOS CONSEJEROS

La elección Directa de los Consejeros no puede ser una demanda reivindicativa solamente, debe contener algunas etapas de discusión, puesto que este debate lleva incorporada la posibilidad de una readecuación de nuestra estructura política a nivel Regional con implicancias Nacionales. DIPUTADOS REGIONALES Y NACIONALES

;

De acuerdo a lo anterior, es necesario considerar que si se eligen directamente los Consejeros Regionales, estos se convertirán en una suerte de "Diputados Regionales", distintos de los Diputados Nacionales Resuelta esta situación se podría provocar una mayor colaboración entre los parlamentarios y los Cores y una mayor coexistencia entre ellos, puesto que en muchos casos aparecen mas bien como retadores que desafían mutuamente su autoridad y no como parte de un sistema armónico de representatividad alternativa y complementaria. Esta dinámica podría implicar una estructura que generara un Senado y una Cámara Nacional, como las actuales y una Cámara de Diputados Regionales en reemplazo de los actuales Consejeros Regionales. Sin duda un tema para abordar desde ya en el proceso de perfeccionamiento de la Democracia y Profundización Regional.

;

r

En nombre de los Consejeros y Consejeras Regionales que represento, junto con agradecer la oportunidad de poder expresar algunos puntos de vista sobre esta discusión, los insto a no desfallecer en esta hermosa, incomprendida y a veces agotadora tarea de hacer Patria en cualquier lugar en que la historia nos demande. Muchas gracias

1 8 2

PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

LA

D O C T R I N A

( O C U L T A )

D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N

D E

LA

C H I L E N A *

Sergio Boisier"

SÍNTESIS

La Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR 19175 de 1993) es considerada por muchos como la más profunda reforma del Estado efectuada en el Siglo XX, de mayor alcance que la reforma j u d i c i a l , ya que ésta es sólo una reforma procedimental, en tanto que la LOCGAR apunta también a cuestiones estructurales. Diez años de puesta en práctica de esta reforma regional ameritan un examen de sus resultados, de sus potencialidades y limitaciones. En el marco de un balance juzgado como netamente positivo en tanto una reforma de esta especie se debe enmarcar en un proceso de aprendizaje social, de pausado ritmo por naturaleza, el autor apunta sin embargo a lo que parece constituir una suerte de "doctrina oculta" acerca del poder político, asentada en la idiosincracia nacional, un hecho que impone barreras difíciles de superar mediante una Ley que, en teoría al menos, busca ubicarse precisamente en el centro de la cuestión de la distribución del poder político en la sociedad. A ello se agrega, según el autor, otra característica de la cultura nacional, que se muestra nítidamente en el cuerpo legal cuyo onomástico se celebra: el manejo arabesco del lenguaje, el uso permanente del eufemismo, la falta de asertividad, una cierta hipocresía que impide llamar a las cosas por su nombre, que conducirá a una Ley de Gobierno Regional que en los hechos no admite ejercer tal función en la regiones. Aún si esta cuestión fuese resuelta mediante una reforma a la LOCGAR (aunque en las varias propuestas conocidas emanadas tanto del Gobierno como de órganos de la sociedad civil, como la CONAREDE, no se ataca el fondo del problema), quedarían todavía por resolverse asuntos de carácter más técnico que ni por asomo se plantean, y que tienen que ver con la epistemología del desarrollo regional o territorial en términos

* Documento preparado en respuesta a una invitación del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) para colaborar al libro Desarrollo Regional. Balance de una década de Gobiernos Regionales. "Economista, Ex Director de Políticas y Planificación Regionales del ILPES (NN.UU), Profesor Titular Asociado de la Universidad Católica de Chile, Consejero Científico del Instituto de Desarrollo Regional (F.U) de Sevilla (España) y Consultor en Desarrollo Territorial,

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DESARROLLO RECIONAL:

BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES

más generales. ¿De qué serviría tener en las regiones un aparato institucional bien diseñado para hacer gobierno efectivamente, si no se sabe claramente en qué consiste hacer gobierno subnacional en la sociedad del conocimiento? Estas y otras cuestiones son abordadas en este documento.

U N A RÁPIDA MIRADA EN EL ESPEJO RETROVISOR DE LA L O C G A R

Las políticas públicas, particularmente aquellas dirigidas a asuntos estructurales, no nacen por arte de magia ni por la casualidad lateral (lo que en inglés se denomina "serendipity", expresión tomada del cuento de hadas de H. WalpoleTheThree Princes of Serendip). ni por decisión unilateral de un parlamentario o de un alto funcionario del Ejecutivo; en general responden a una cierta racionalidad enmarcada en la función del Estado para hacerse cargo de demandas sociales, o en la de arbitrar conflictos de intereses o, finalmente en su capacidad endógena para diseñar formas autónomas de intervención, muchas veces producto weberiano de su propia tecnocracia1 . Por lo general hay una cierta "historia" detrás de cada política y ese es el caso de la política que se expresa formalmente en la LOCGAR. Chile es uno de los varios casos en que una política pública—en este caso la política de desarrollo regional—nace como consecuencia de desastres naturales (sin desconocer por cierto la historia política de Chile en el Siglo XIX con los intentos federalistas y la pugna capitalina entre Santiago, Copiapó, y sobre todo, Concepción, y los varios alegatos en contra del centralismo, incluyendo lo que Jorge Huneeus llamó "la simpática aspiración" por la descentralización, según lo anota Luz Bulnes 2 ). En efecto, el terremoto de Chillán en 1939 representó una coyuntura para la creación de la CORFO, principal instrumento de industrialización durante treinta años y los importantes programas sectoriales puestos en marcha (energía hidroeléctrica, petróleo, sales minerales, carbón, acero, industria metalmecánica, fruticultura, riego, ganadería, hotelería, etc.) modificaron profundamente la geografía económica del país e introdujeron la noción de región 3 .

1

2

3

El autor ha sostenido en varias oportunidades que la política regional en Chile, que data desde mediados de la década de los sesenta, representa un clásico ejemplo de una política "weberiana", puesta en manos del Estado por la tecnocracia entrenada en la época en "ciencia regional" e incrustada en el corazón del Estado (ODEPLAN). Bulnes L., " La regionalización y sus antecedentes jurídicos" en La regionalización. Editorial Jurídica de Chile, 1988, Santiago de Chile Hay que recordar el monumental trabajo de la CORFO (1950) "Geografía económica de Chile" en donde_se proponen cuatro grandes macroregiones geoeconómicas.

184

PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

Posteriormente sería otro terremoto, el de 1960, esta vez acompañado también de devastadores maremotos, la fuerza impulsora de las políticas regionales. En efecto, el gobierno de la época reestructura el Ministerio de Economía abriéndolo al Fomento y a la Reconstrucción de las nueve provincias afectadas y entrega nuevas responsabilidades a la CORFO en materia de desarrollo provincial al hacer de esta institución la Secretaría Técnica de los nuevos Comités Provinciales de Desarrollo cuyo propósito era "...equilibrar el desarrollo económico del país, eliminar los focos de centralismo, la concentración productiva y el crecimiento dispar de las diversas regiones del país" (énfasis del autor). Precisamente para alimentar el trabajo de estos Comités, la CORFO celebra un amplio convenio de cooperación con la Universidad de Chile para la preparación de estudios regionales4 que constituyeron un semillero para estudios posteriores en la ODEPLAN y sirvieron para adiestrar a un pequeño núcleo de profesionales. A mediados de los años sesenta el gobierno Frei Montalva da un paso decisivo al crear la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) absorbiendo tareas de la CORFO y también a su personal al cual se agrega una pléyade de jóvenes tecnócratas que harían, con asistencia externa del mayor nivel, de la planificación regional la función más relevante y de mayor impacto del nuevo organismo. El gobierno siguiente busca introducir una cambio radical, ideológicamente fundado, en la cuestión regional, cambio que se verá frustrado por razones de sobra conocidas. El gobierno militar, de una manera que pudiese considerarse como paradojal, da un enorme impulso, no a la planificación regional como tal, sino a la sustancia de la cuestión: la organización política, administrativa, social, y financiera de las regiones mediante los Decretos Leyes 573 y 575 del año 1974 5 . El gobierno militar hizo suyo un discurso muy descentralizador (ciertamente una contradicción en sí misma) y por otro lado, su estrategia económica creó dos nuevos actores sociales en el país que asumieron como suyo el discurso descentralista y regionalista, los nuevos empresarios ligados a los negocios de exportación de recursos naturales (dispersos en el territorio) y los nuevos académicos de las recién creadas universidades regionales. Más allá de una clara inclinación política de derecha observable en ambos casos, es fácil entender las razones que 4

5

Particularmente relevante fue la serie de estudios sobre la "Región VAC" (Valparaíso, Aconcagua, Coquimbo) realizados por profesores de la Escuela de Economía de la Universidad de Chile en Valparaíso. Un completo análisis sustantivo de la acción "regionalista" del gobierno militar se encuentra en: Boisier S. "La vocación regionalista del Gobierno Militar", Revista EURE, tt 77, Mayo 2000, P. Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile

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I DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE

DE

UNA

DECADA

DE

GOBIERNOS

REGIONALES

los empujan a abanderizarse con la descentralización y con la regionalización. Surge así el germen de una demanda social por descentralización desde la sociedad civil, algo inédito en el país. El nuevo escenario creado por el plebiscito de 1988 espolea a los técnicos de la oposición para afinar propuestas que pudiesen servir de plataforma electoral y de gobierno a la coalición opositora y por primera vez, la cuestión territorial (regionalización, descentralización, desarrollo en el territorio) ocupa un lugar importante en el discurso político en construcción. Naturalmente, ello obliga a su vez a la coalición oficialista a hacer lo mismo y quizás si ello ayude a explicar el hecho de que el candidato Patricio Aylwin cierre su campaña en Concepción con una frase que será una verdadera divisoria de aguas en esta materia: "El desarrollo regional es un proyecto regional", frase preñada de promesas de un desarrollo pensado y ejecutado por las propias regiones. Lo que sigue es una historia conocida. El gobierno democrático baja el perfil de la cuestión regional a favor de una reforma democratizadora municipal. La oposición de derecha, actuando con una lógica política impecable en su inteligencia, se "apodera" del tema regional 6 , obligando finalmente al gobierno a presentar el proyecto que se transformaría en la LOCGAR. Las aprehensiones del propio Presidente, antiguo Profesor de Derecho Administrativo, quedaron bien reflejadas en el mismo mensaje al Parlamento, en el que expresa que la ley "nos lleva a térra ignota". LA

L O C G A R : UNA VERSIÓN REFINADA DEL CUENTO DE LA

LECHUZA 7 .

La cultura chilena (si es que existe tal cosa) ha generado un ser colectivo de carácter triste, quejumbroso, apagado, "achicadito" 8 , poco 6

7

Siempre es interesante recordar que en Italia, a partir de 1947, se dio una situación similar, sólo que allá la bandera regionalista la tomó el PC, ante el "olvido" demócratacristiano (en el gobierno de posguerra) de dictar una ley de regionalización de acuerdo a la Constitución. Don Otto deseaba a toda costa tener un loro para enseñarle a hablar. Entró a una pajarería y pidió al dependiente un loro. El dependiente captó de inmediato a este bávaro ingenuo y aprovechó para venderle una lechuza, que no había tenido salida. Don Otto se llevó a su loro/lechuza y un par de semanas después se encontró con su compadre Fritz, el cual le preguntó: ¿Otto, ya habla tu loro? A lo cual su compatriota respondió: bueno, hablar, hablar, no, pero presta mucha atención a las lecciones!! Estos personajes pertenecen al folklore humorístico del país (una reacción a la tristeza colectiva).

' Hay que recordar un famoso discurso de Eduardo Freí Montalva, durante su primera campaña presidencial en el que se refirió al "alma nacional" comparándola con la argentina y para ello dijo que los argentinos tenían una famosa revista con el título de "Rico Tipo" y que nosotros, los chilenos, los habíamos imitado con otra revista humorística, la que se llamó "Pobre Diablo". Sobran Jos comentarios.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

asertivo y abusivo del circunloquio en el hablar y profundamente dependiente del alter, del otro, que sociológicamente fue el padre-patrón de la hacienda y después del intenso y relativamente rápido proceso de urbanización y migración rural-urbana, se transformó en el padre-Estado, llevando al m u n d o urbano/industrial la mentalidad del inquilino. ¿Queremos realmente la

descentralización?

Este autor, c o m o muchos otros ensayistas más importantes, sostiene que la cultura chilena es profundamente centralista y hay muchas y valederas razones para explicarlo 9 . La cultura no se cambia mediante una ley y lo que se hace en nuestro país, para dejar a todos satisfechos, es dar un nombre, a algo, a procesos, a decisiones, a instituciones, nombre que sugiere un ideal totalmente distinto de la realidad. Llamamos "loro" a una vulgar lechuza como en el cuento alemán, " d i v o r c i o " a una farsa inmoral de disolución del vínculo matrimonial, pero en la que todos están de acuerdo, "democracia" a una modalidad de convivencia política llena de enclaves autoritarios y en un pasado no muy lejano, "salmón" a un modesto jurel etiquetado en plena falsedad. Somos, como colectivo, campeones mundiales en esconder nuestros defectos y nuestros problemas debajo de la alfombra. La cuestión es que tan acomodaticio edificio se derrumba rápidamente cuando alguien, un individuo o un grupo, comienza a levantar la alfombra y deja en desnudo la realidad. Este proceso, una verdadera catarsis colectiva, c o m e n z ó hace un par de años al amparo de la transición y de sus aires libertarios. Entonces, con horror descubrimos que, lejos de la sociedad más o menos perfecta que habíamos construido para el imaginario colectivo, Chile contiene una sociedad enferma, una sociedad profundamente desigual e injusta, machista, racista, xenófoba, violenta en la i n t i m i d a d hogareña, sexualmente abusadora (de los menores en p r i m e r í s i m o lugar), retrógada, autoritaria de siempre, temerosa de la innovación y así destinada inexorablemente a quedar en el andén de la historia, viendo pasar a toda velocidad el tren del progreso y de la modernización. Y parte de estas características culturales se reflejan palmariamente en la LOCGAR.

® Véase Boisier S. " Chile Siglo XXI: ¿Descentralización del Estado o descentralización de la sociedad?" en MIDEPLAN, MINTER, SUBDERE, PNUD: Reflexión y análisis sobre el proceso de descentralización en Chile . 1998, Santiago de Chile.

I DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE

DE U N A

DECADA

DE G O B I E R N O S

REGIONALES

El General Pinochet, en sus tiempos de poder omnímodo, solía decir: "La administración se descentraliza; el poder jamás", una frase ominosa cuando se la decodifica adecuadamente. Pinochet no sólo verbal izaba su personal vocación autoritaria (si fuese sólo eso no se justificaría citar ahora); a través de ella expresaba en toda su dimensión la doctrina militar del poder, totalmente legítima en sí misma (no se ganan guerras si cada capitán o sargento es libre de tomar sus propias decisiones) e igual a su homologa de la Iglesia Católica, por lo demás. Pero lo peor es concluir que Pinochet se hacía vocero de la cultura política y administrativa chilena, que predica exactamente lo mismo. Pruebas al canto. Para comenzar hay que referirse al Ministro Diego Portales, considerado el factótum de la consolidación del Estado chileno en la tercera década del Siglo XIX, quien decía, en una carta a su amigo y socio J.M.Cea: "Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo y así enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el gobierno completamente liberal, libre y lleno de ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos. Esto es lo que yo pienso y todo hombre de mediano criterio pensará igual". Obsérvese, un gobierno fuerte y centralizador... El mismo Ministro escribe de su puño y letra el artículo de la Constitución de 1833 (reproducido idénticamente en todas las versiones posteriores) que define a los Intendentes (creación de la Corona en el Siglo XVIII) como agentes naturales e inmediatos del Presidente de la República. Así se va m o d e l a n d o el r é g i m e n p o l í t i c o u n i t a r i o , presidencialista al extremo, de Chile. C o m o es de sobra conocido, la Constitución de 1925 estableció la existencia de las Asambleas Provinciales, pero, c o m o lo anota Luz Bulnes (op.cit., 7): "...la Constitución quedó en esta parte como una simple expresión programática, porque no se dictó la ley que viniera a establecer la organización de las Asambleas Provinciales...". La descentralización administrativa se pretendió alcanzar a través de la creación de estas asambleas, pero "dado el temor de los constituyentes ante todo lo que significara un debilitamiento del poder central, se remitieron a la ley para los efectos de establecer su organización y atribuciones. Esta ley sin embargo, nunca se dictó" (Bulnes; op. cit., 7). En 1927 el gobierno del General Carlos Ibáñez intentó llevar a cabo una descentralización administrativa con el propósito de reorganizar la

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

división territorial atendiendo a características regionales y conformar unidades más vastas que permitiesen una mejor administración y el desarrollo de la cultura y el progreso. La intención del proyecto era más que nada fiscal y no había una preocupación por el desarrollo de las fuerzas regionales de ningún tipo y, de acuerdo a Villalobos 1 0 , bien se comprende que fuere así en un gobierno obsesionado por el autoritarismo, derivado después en dictadura. Las acciones tomadas por los gobiernos de Jorge Alessandri y Eduardo Frei, reseñadas más atrás, contenían un germen de descentralización, pero sus objetivos eran otros y además, los propios conceptos teóricos eran escasamente entendidos y menos, difundidos. El gobierno dictatorial de Pinochet intentó, seriamente, ir hacia la descentralización real del país, sin percatarse inicialmente de la insuperable contradicción lógica entre autoritarismo (no importa si de derecha o de izquierda) y descentralización, cuando ésta se entiende como un proceso político que abre espacios a la disputa política a través de la cual sectores no "oficialistas" pueden copar tales espacios. ¿Qué dictadura permitiría esto? Por ello, el proyecto amplio de descentralización llegó a "punta de rieles" más temprano que tarde y de ahí que el General Matthei dijese al diario El Mercurio en 1984 que "la regionalización estaba estancada" 11 . El proyecto se acomodó entonces a la "doctrina"...¿de quién?... ¿de Pinochet?, ¿de las Fuerzas Armadas?, o como se sostiene acá, de la cultura política chilena. La CONARA sostuvo entonces ya en 1976 12 : " En cada región se establece una nueva institucionalidad homogénea y equivalente, basada en el principio de la desconcentración del poder y la descentralización administrativa, debidamente integrada al sistema nacional de planificación y al proceso de toma de decisiones" (énfasis del autor). El Presidente Patricio Aylwin en el discurso que pronunciara en Concepción (05/11/92) con motivo de la promulgación de la LOCGAR señaló textualmente: "...El gobierno regional sigue residiendo en el Intendente, puesto que Chile es un Estado unitario, pero la administración 10

Villalobos S., "Conformación histórica del centralismo", en W.AA., La regionalización. Editorial Jurídica de Chile/Editorial Andrés Bello, 1988, Santiago de Chile El General Matthei no estaba en la Junta Militar para hacer filigranas intelectuales, de manera que para él "regionalización" y "descentralización" eran una y la misma cosa. 12 CONARA: Chile hacia un nuevo destino: Documento # 2, 1976, Santiago de Chile 11

1 8 9

I DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS

de la región se ejerce por el Intendente en conjunto Regional".

REGIONALES

con el Consejo

Hay que observar cuidadosamente la fina distinción que el Presidente—un experto en la materia—hacía entre gobierno y administración. el primero no sujeto de descentralización, sólo de desconcentración, en tanto que la segunda sí, descentralizada. Durante toda la década de los años noventa, los varios intentos de poner en discusión, en la opinión pública y en el Parlamento, una modificación a la LOCGAR que permitiese—a lo menos—la elección directa de los Consejeros Regionales, encontró una sólida, a veces explícita y a veces implícita oposición de una suerte de "bancada transversal", de parlamentarios de gobierno y de oposición que se han opuesto a tal reforma. ¿La razón? No otra que el mezquino cálculo electoral que podría mostrar que algunos Consejeros fuesen elegidos con más votos que los parlamentarios de esa región. Definitivamente se puede decir que la clase política chilena jamás ha estado a favor de la descentralización política, es decir, del poder 1 3 . No obstante, un lector poco prevenido se podría dejar "encantar", como en la tradición náutica de los cantos de sirena, por los discursos oficiales, siempre pletóricos de promesas. Como ejemplo de ello se puede leer la publicación del Gobierno de Chile que da cuenta de las deliberaciones y promesas del Congreso de la Descentralización, realizado en Concepción el 7 y 8 de Junio de 2001. Pero "obras son amores y no buenas razones". Más de 18 meses después ninguna de las promesas ha llegado al Parlamento.14

GOBIERNOS QUE NO GOBIERNAN Y REGIONES QUE N O PUEDEN DESARROLLARSE

En esta sección se mostrará que la principal debilidad de la LOCGAR, de evidente repercusión en el propio desarrollo de las regiones, reside

13 14

Por supuesto, ello no excluye posturas personales. Si bien, de acuerdo a fuentes del Congreso, el 23 de enero de 2003 habría ingresado al Parlamento el Mensaje t 361-348 del Presidente de la República mediante el cual se inicia un proyecto de ley modificatorio de la LOCGAR, y al momento de escribir estas líneas (comienzos de Marzo de 2003) se ha producido un ajuste en el Gabinete Ministerial y el Presidente ha designado, entre otros, a un nuevo Ministro de Planificación y Cooperación. Independientemente de los méritos tanto del actual Ministro como de todos sus predecesores en la década pasada, hay que recordar que ninguno de ellos recibió o asumió como su tarea central el desarrollo regional del país.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

en ser la expresión jurídica de la tradición y de la cultura política y administrativa chilena, que no admite la descentralización del poder. Si bien para juristas y constitucionalistas, las diferentes acepciones del concepto de gobierno pueden ser claras, esto dista de ser así para el grueso público. En el ámbito del Estado, gobierno significa, en su acepción más simple, gobierno interior, una función que en el caso en comento se remite a cuatro temáticas y responsabilidades: a) Orden público y seguridad ciudadana, cuestión que implica velar porque en el territorio en cuestión se respete la tranquilidad, el orden público y resguardo de personas y bienes, para lo cual la autoridad podrá requerir el auxilio de la fuerza pública, siempre en conformidad a la ley; b) Coordinación, fiscalización o supervigilancia de los Servicios Públicos, cuestión que se vincula a la permanente información al Presidente de la República acerca del desempeño de Gobernadores y jefes regionales de los organismos públicos ubicados en el territorio, al conocimiento y resolución de los recursos administrativos entablados en contra de resoluciones de los Gobernadores, a la presentación de denuncias o requerimientos judiciales, a la posibilidad de proponer la remoción de Secretarios Regionales y, especialmente, a proponer al Presidente de la República las ternas para la designación de estos Secretarios; c) Prevención y atención de desastres, en el sentido de adoptar las medidas necesarias para prevenir o enfrentar situaciones de emergencia o de desastre; d) Extranjería, es decir, aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjería, supervisar la adecuada administración de los complejos fronterizos, etc. Como puede apreciarse se trata de funciones que, sin dejar de tener importancia intrínseca, en buena medida podrían incluirse como parte de la f u n c i ó n a d m i n i s t r a t i v a . Esta f u n c i ó n , de a c u e r d o al constitucionalista Cea Egaña 15 , consiste en satisfacer, de manera regular y continua, las necesidades de la c o m u n i d a d a través de los servicios públicos y demás organismos creados por la ley para tal objeto. El concepto de gobierno, siempre en el ámbito del Estado, tiene una segunda lectura, esencialmente politológica, que en términos genera-

15

Cea Egaña J.L., El sistema constitucional de Chile. Síntesis crítica Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Austral de Chile, 1999, Valdivia, Chile

191

DESARROLLO

RECIONAL: BALANCE DE UNA DECADA

DE GOBIERNOS REGIONALES

les significa ejercer el poder 16 permanentemente, tomar decisiones de alcance colectivo, imponer la autoridad, representar el bien común o el interés general, establecer rumbos y objetivos; significa en definitiva una capacidad para construir y ejecutar proyectos de futuro. Cea Egaña sostiene que hacer gobierno en un territorio o región es ejercer las tres funciones de gobierno, a saber: a) La función política y ejecutiva b) La función normativa, judicial y de control c) La función administrativa Hay que agregar, en el contexto del tema que nos ocupa, que la función ejecutiva y política se expresa en una región en la capacidad para establecer y ejecutar en ella modelos de crecimiento y de desarrollo propios, únicos y diferentes de los modelos que se construyen a nivel nacional. Naturalmente que ello supone la posibilidad de un conflicto político con la Nación que sólo puede resolverse democráticamente si la región dispone de un poder político que le permita negociar con la Nación una solución distinta de una suma cero y lo anterior supone a su vez, la existencia de una sociedad regional consensual y autoreferida a su propio territorio. Como en Chile esto no existe en la enorme mayoría de los casos, se cierra circularmente el razonamiento al sostener que la principal tarea política de un gobierno regional que efectivamente gobierne es contribuir decisivamente a la construcción de tal sociedad.17 ¿Cómo podría realizarse este ideal si el art. 16 de la LOCGAR señala textualmente como una función del Gobierno Regional: "Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberán ajustarse a la política nacional de desarrollo y al presupuesto nacional (énfasis del autor)"? ¿Qué quiso decir el legislador con la palabra "ajustar"? 18 . La vaguedad de la idea expresada en el art. 16 permitiría, legítimamente, sostener que en Chile las propuestas regionales de desarrollo (estrategias o planes) tendrían que ser reducciones miméticas a la escala regional de la política nacional de desarrollo. Y en un sentido no menor, es así.

" Entendido como el control asimétrico de un recurso socialmente escaso. " Siempre es instructivo, para vencer el escepticismo, estudiar el caso del desarrollo histórico de la Provincia del Neuquén en Argentina 18 Según el Diccionario de la Real Academia Española "ajustar" es " Conformar, acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas" (acepción 2).

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

¿De qué política nacional se habla en el artículo en cuestión? ¿De la política económica global del país?, ¿De la política nacional de desarrollo regional, inexistente? Preciso es reconocer que la literalidad de los textos legales no permite hacer gobierno en las regiones, si por gobierno se entiende la función ejecutiva y política. Tampoco se trata de llevar las cuestiones a un extremo terminando por entender que en todas las regiones las respectivas propuestas de desarrollo deberían ser diferentes a su contrapartida nacional, pero, ¿por qué un proyecto de desarrollo de la Región de la Araucanía no podría basarse en el reconocimiento profundo de las diferencias estructurales (étnicas, culturales, económicas y de otra especie) entre la Región y Chile? ¿Por qué un proyecto de la Región de Aysén no p o d r í a basarse en un e c o l o g i s m o r a c i o n a l , en un d e s a r r o l l o ambientalmente sustentable, de difícil implementación en el país como un todo? Y si no se puede hacer gobierno en las regiones, no se entiende cómo éstas podrían desarrollarse, en una interpretación contemporánea del concepto. Hacer gobierno en las regiones debiera ser una forma simbólica de luchar en contra de la manía homogeneizadora de nuestra cultura, que no ha respetado ni respeta la variedad y el valor intrínseco de ella para efectos de un verdadero desarrollo. Hacer gobierno regional debiera ser una forma de asumir nuestra diversidad interna como país, cosa que es a la luz de la contemporaneidad, un activo y no un pasivo. La Constitución de 1980 establecía que el gobierno y administración superior de cada región residía en un intendente que sería de la exclusiva confianza del Presidente de la República. La Constitución Reformada separó ambas funciones estableciendo una fórmula de dudosa claridad al estipular que el gobierno de cada región reside en un intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República, pero que la administración superior de cada región "radicará en un Gobierno Regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región". Dicho Gobierno Regional estará constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Es una fórmula confusa. Según la historia fidedigna 19 , el criterio dominante en el Parlamento fue el de que la función de gobierno implica la potestad de tomar decisiones y es, por tanto, una facultad de imperio. Es comprensiva, tam-

19

Ver el texto de Salvador Mohor y Paulino Varas: Reforma regional, provincial y municipal Editorial Jurídica de Chile, 1992, Santiago de Chile

193

DESARROLLO

RECIONAL:

BALANCE

DE U N A

DECADA

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GOBIERNOS

REGIONALES

bién, de todo cuanto tienda a la preservación del orden público y la conservación de la seguridad interna y externa. Finalmente, es característica de la potestad gubernativa la de poder adoptar resoluciones discrecionales. Se mezcla, en nuestra opinión, en la consideración anterior, el concepto simple de gobierno interior c o n el concepto c o m p l e j o y politológico de gobierno, a secas, si se puede decir. A su turno, la función administrativa supone un conjunto de atribuciones que se orientan, más bien, a la aplicación de las normas legales y decretales para la consecución de los objetivos del poder público en materia de desarrollo y funcionamiento de los servicios públicos. Ahora se mezcla una cuestión de mera administración (aplicación de normas...) con una cuestión de gobierno, en tanto se tienda, como es la tendencia actual en todo el mundo, a ligar estrechamente el hacer gobierno con alcanzar el desarrollo mismo. Si el Papa Paulo Sexto decía que "la paz es el nuevo nombre del desarrollo", sería legítimo parafrasearlo diciendo ahora "el desarrollo es el nuevo nombre del gobierno". De acuerdo a Cea Egaña (op.cit.), el Intendente regional sirve, simultáneamente tres funciones genéricas (no solamente dos como es usualmente comentado), las cuales resultan, a menudo, en la práctica, incompatibles o conflictivas entre sí: a) Órgano Ejecutivo. Como tal, le corresponde al Intendente, entre otras atribuciones, formular políticas de desarrollo de la región, siempre en sujeción a las restricciones ya comentadas; b) Presidente del Consejo Regional. En tal carácter el Intendente lo dirige con derecho a voz, y en caso de empate, tiene voto dirimente; c) Representante del Primer Mandatario. Cuando actúa en tal investidura, le corresponde la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley. No se trata ya de una suerte de Dios Jano, sino de un monstruo de tres cabezas; preciso es felicitar a aquellos intendentes que dejan el cargo sin sufrir de una esquizofrenia aguda. La cuestión de la forma cómo se genera el Intendente ha sido un permanente asunto de debate, principalmente entre quienes sostienen que su designación por el Presidente de la República es de la esencia del régimen unitario y los que postulan una posición favorable a su elección popular. El fantasma del federalismo subyace en la discusión. A pesar de ello la demanda por modificar el mecanismo y abrir la puerta a una elección popular de la autoridad política regional (con el nombre, por ejemplo, de Presidente dé la Región) ha ganado posiciones, con la posibilidad de crear, de paso, una estructura similar a la francesa, esto es, con dos figuras al frente de la región: una emanada de la

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

voluntad popular, y otra designada representando al Estado. Rastreando la discusión en torno a este tema, sorprenden algunas opiniones que dan cuenta de cuán ajena a la mentalidad y a la cultura nacional es el tópico de la descentralización política. Por ejemplo, uno de los Senadores más ilustrados (y progresista) y ciertamente partidario en general de un avance descentralizador, sostenía en una reunión académica lo siguiente: "Respecto a la posible elección del Intendente, yo creo que eso nos trae un problema bastante difícil. Aún cuando pudiera pensarse que es una medida positiva, producto de la mayor representatividad que le otorga, resulta muy difícil que un Gobierno central, que gobierna todo el país, en un Estado unitario, decida de buenas a primeras pasar una parte sustantiva del territorio a un gobierno de oposición. Eso, en forma absoluta, no existe en ningún país del mundo, pues significaría en la práctica que grandes regiones del país estarían gobernados por la oposición, cualquiera que sea el Gobierno que esté en Santiago"20 (énfasis del autor). Por cierto o l v i d ó el Senador que el peligro que él ve (¿peligro o inconveniencia?) es una situación común en Francia y España y por esos lados no causa mayor preocupación que varias regiones hayan estado gobernadas por políticos de oposición, como por ejemplo, Fraga en Galicia, durante el período del PSOE a cargo del gobierno nacional. Lo mismo sucedía en Francia durante el gobierno socialista en que algunas de las más importantes regiones estaban en manos de la derecha. De otro modo, ¿cómo se entiende el juego democrático? Sin necesidad de atravesar el charco, Colombia es constitucionalmente un Estado social de derecho, organizado en forma de República u n i t a r i a , d e s c e n t r a l i z a d a , c o n a u t o n o m í a de sus e n t i d a d e s territoriales,....en tanto que el art. 303 de la Constitución establece que los Gobernadores de cada departamento serán elegidos y al mismo tiempo serán agentes del Presidente de la República, que los puede remover bajo determinadas circunstancias (énfasis del autor). Conforme a otra de nuestras características culturales, la discusión en Chile tiende a ser maniqueísta: unitarismo a ultranza o federalismo ineludible.

20

Viera-Callo J-A., "Política y regionalización", en Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización. ILPES/Universidad del Bío-Bío, 1999 (p. 382/383), Concepción, Chile

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REGIONAL:

BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES

En relación al Consejo Regional, el texto original del artículo 102 de la Constitución dejaba al arbitrio de la ley la forma su elección. El texto emanado del Primer Informe de las Comisiones Unidas del Senado optó sin embargo por el sufragio popular; no obstante, el Segundo Informe vuelve a entregar a la ley orgánica la forma en que serán elegidos los Consejeros Regionales, cuestión que terminó, como es sabido, en una fórmula híbrida que no satisface a nadie. De todos los órganos creados por la LOCGAR, el más criticado, desde adentro y desde afuera, es el Consejo Regional, por su generación indirecta, por sus atribuciones, por el nivel de sus componentes, por el producto de su accionar, por la poca relación entre las resoluciones del Consejo y las propuestas oficiales de desarrollo y, finalmente,....por la escasísima presencia femenina, que apenas llega al ocho por ciento de los miembros 21 . ¿Se puede concebir un proceso real de descentralización sin recursos financieros propios? Parece difícil. El Capítulo V de la LOCGAR se ocupa del patrimonio y del sistema presupuestario regionales. El patrimonio del gobierno regional está configurado por nueve partidas de entre las cuales, y de lejos, la alícuota del FNDR es la más importante. Ya se sabe, por supuesto, que el FNDR se transformó, en medio de los avatares de la crisis macroeconómica de comienzos de los años ochenta, en un fondo de carácter social (de combate a la pobreza) y perdió su orientación inicial de ser un mecanismo de financiamiento de proyectos de crecimiento productivo económico regional. Actualmente, el gobierno sostiene que cerca de un 50 % de la inversión pública es "decidida" por los gobiernos regionales y este guarismo se muestra como una prueba palpable de la descentralización. Habría que decir: sí y no. Es efectivo que en una década se pasó de un nivel cero en esta materia a uno que se acerca a la mitad, y ello no es poca cosa; sin embargo, hay que tener presente las magnitudes absolutas involucradas, porque si la inversión pública representa a comienzos del Siglo XXI algo así como el 18 % de la inversión nacional, esto significa que las regiones "deciden" (cuestión que hay que calificar, de todos modos) un 9 % de la inversión nacional. Si se hace un ejercicio trivial,

21

Uno de los pocos análisis sobre los Consejos se debe al sociólogo Fernando Marinovic. Este trabajo aparece publicado bajo los nombres de L. Lira y F. Marinovic con el título de "Estructuras participativas y descentralización: el caso de los Consejos Regionales en Chile" en ILPES/ Universidad del Bío-Bío, Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización. 1999, Concepción, Chile.

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pero ilustrativo, ello equivaldría a que cada región "decide" sobre un 0,7 % de la inversión nacional, en promedio (cosa que por supuesto es diferente de la realidad). ¿Cuál es la equivalencia absoluta de ello? Probablemente esto arroje un guarismo no alejado de, digamos, US $ 60 millones por año. Ya que se ha utilizado la moneda norteamericana, no resulta i m p r o p i o exclamar: ¡peanuts!, para referirse a este monto desde el punto de vista de las necesidades de cada región. A ú n sosteniendo con fuerza la tesis de que el desarrollo depende mucho más de una variedad de recursos intangibles 22 que de recursos materiales (como la inversión), no se puede llevar el argumento a un extremo, ya que la base material siempre será necesaria como basamento de procesos más sutiles y en tal caso la parquedad real de los montos de inversión sobre los cuales los gobiernos regionales tienen capacidad de "decisión" constituye una traba al desarrollo. Ello resulta congruente, necesariamente, con el tipo de proyecto que aparecerá finalmente c o m o destinatario de los recursos del FNDR, principalmente proyectos de pequeña escala de carácter social, destinados a cubrir carencias más que al fomento.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA L O C G A R DESPUÉS DE DIEZ AÑOS! " e p u r

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La frase dicha entre dientes por Galileo Galilei al salir de la sala del tribunal en donde debió abjurar de su teoría cosmológica es perfectamente aplicable al proceso de descentralización chileno, motorizado en la última década por la LOCGAR. Se puede tener reservas, aprehensiones, críticas, a su alcance y velocidad, pero hay un hecho central: se avanza. La constatación de esta afirmación es muy simple: se discute ahora si la autoridad política regional debe ser desdoblada en dos figuras, para aumentar la legitimidad política de ella y mantener al mismo tiempo la férrea n o c i ó n de un unitarismo presidencialista; se plantea directamente la elección popular de los Consejeros; se reclama una mayor autonomía financiera de las regiones; se demanda una flexibilización de la propia regionalización para dar cabida a importantes reivindicaciones territoriales (Arica, Valdivia, y...¿quién sabe qué otras?); se introducen, o se trata de hacerlo, nuevas responsabilidades en el ámbito de los gobiernos regionales, por ejemplo, tratando de mejorar su capaci22

Véase S. Boisier: "Territorial Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution ta the Discussion on the Intangibility of Development", A. Kumssa and Terry C. McGee: Globalization and the New Regional Development. Greenwood Press, 2001, Westport, Conn. and London.

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DESARROLLO

REGIONAL:

BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS

REGIONALES

dad de insertar mejor a su región en la globalización y en los tratados firmados por Chile con la Unión Europea, con los EE.UU, y con Corea. También algunas agencias del gobierno central tratan de mejorar la acción de los gobiernos regionales en el campo de la ciencia y de la tecnología, por la vía de modernizar la relación Gobiernos Regionales/ Universidades Regionales. Nada de esto hubiese sido concebible en 1990. Hay que sopesar estas cuestiones a la luz de la ya tantas veces mencionada cultura política y administrativa centralista del país, no por mencionada menos importante, y en ese marco hay que concordar que el avance es importantísimo y que genera más y más demandas. Y el gobierno reacciona de una manera u otra a estas demandas. La propuesta de reforma más conocida planteada por el Gobierno incluye: 1) la elección directa mediante sufragio universal de los Consejeros Regionales; 2) la elección del Presidente del Consejo Regional de entre sus pares; 3) el fortalecimiento del Ejecutivo del Gobierno Regional; 4) el fortalecimiento del Intendente como autoridad de la administración pública desconcentrada; 5) el fortalecimiento de la participación de la ciudadanía; 6) la creación de Servicios Públicos Regionales; 7) la flexibilización de la división político-administrativa del país; 8) la creación de un sistema de administración y financiamiento para las áreas metropolitanas; 9) la formulación y aplicación de una política nacional de territorios especiales. Como se puede apreciar, no se trata de un listado menor y si bien algunas carencias son obvias, no es éste el momento para tratarlas. Últimamente se ha agregado la posibilidad de establecer una suerte de "gerente" o de "administrador" regional, figura análoga a la establecida en los municipios de más de 100.000 habitantes y esta propuesta, si bien pensada, no sería una cuestión menor, si permitiese separar las funciones de administración (de corto plazo) de las de gobierno (de largo plazo) en el accionar de los gobiernos regionales 23 . Como se sabe a lo largo y ancho del país, este tipo de reforma no encontrará un camino de rosas en el Parlamento y ello ayuda a explicar q u e su e n v í o a d i c h o c u e r p o l e g i s l a t i v o se haya p o s p u e s t o sistemáticamente. Así como se ha formado una bancada transversal de parlamentarios (Senadores y Diputados) que apoyan decididamente los avances en la materia, también ha surgido una ominosa bancada trans23

El texto del Mensaje t 361-348 enviado en Enero pasado al Congreso no define para nada las funciones del "Administrador".

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

versal opuesta a, por lo menos, las modificaciones de más n o t o r i o corte político. Las reformas buscan profundizar la desconcentración del sector público y empujar cautelosamente la descentralización. C o m o resumen, en materia de descentralización política se busca establecer más claramente dos líneas de gobierno: gobierno interior y g o b i e r n o regional; en materia de descentralización administrativa se busca establecer dos líneas de administración: descentralizada y desconcentrada; en materia territorial se busca flexibilizar el arreglo actual e i n t r o d u c i r plenamente el concepto de área metropolitana; en materia de descentralización fiscal se busca fortalecer el gasto descentralizado y establecer una ley de rentas y fuentes de financiamiento regional. Por otra parte no son menores los logros del proceso en términos sociológicos. Lo más importante pareciera ser destacar que la puesta en práctica del mecanismo descentralizador, v e h i c u l i z a d o por la L O C G A R en buena medida, ha generado un proceso de aprendizaje social, indispensable para pasar de una sociedad centralista a otra descentralizada. El hecho de tener que discutir en un cuerpo colegiado (admitidos los reparos a su generación) supuestamente representativo de la sociedad civil regional (concepto difuso y débil en Chile) prioridades y asignación de recursos escasos, sin duda que contribuye a fortalecer el débil tejido social (históricamente reprimido por el Estado central, fuerte y c e n t r a l i z a d o ) , f a v o r e c e la "accountability" (una c o n d i c i ó n crecientemente reconocida de una gobernanza adecuada y democrática), genera y fortalece la noción de "actores sociales" regionales y mediatiza, en la región, el procesamiento de una serie de demandas sociales que otrora necesariamente debían procesarse en la capital. Se radica una mayor responsabilidad en el manejo de los asuntos colectivos en la región. Esto es muy importante. Se avanza, c o n la lentitud propia de.estos procesos, en la transformación de las regiones en un sujeto colectivo territorial. ¿Entonces, puede parecer extraño que muchos parlamentarios nacionales tengan recelo de este proceso?

U N HORIZONTE N Í T I D O : C O N D I C I Ó N PARA PROGRESAR

La descentralización, ampliamente entendida, es ahora, en el marco de la globalización, más que una pura demanda política. En efecto, más allá del gigantismo de ciertos procesos que por ello m i s m o impactan a la opinión pública, como por ejemplo las fusiones industriales y sobre todo financieras, la fase actual del capitalismo, el capitalismo tecnológico, muestra la presencia simultánea de dos procesos contradictorios,

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DESARROLLO RECIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS REGIONALES

dialécticos: la concentración en actividades para las cuales las economías de escala son importantes y la segmentación en las que las economías de la diferenciación son más y más importantes. Cualquier observador atento percibe que el primero de estos procesos incluye las actividades más tradicionales, antiguas y rutinarias en tanto que el segundo se presenta preferentemente en las más modernas, de mayor contenido de conocimiento. Pero cualquiera sea el universo del cual se hable, lo cierto, lo inescapable, es que dada la velocidad de funcionamiento de la sociedad actual, no se puede ser competitivo con estructuras decisionales centralizadas, ya que ellas producen sus efectos desfasados en el tiempo, la receta más sencilla para "perder" en el juego competitivo. De aquí que la descentralización se imponga, primero que nada, como un requisito de la competencia. De aquí también la necesidad de extender la práctica descentralizadora más allá del sector público, para llevarla al Estado como un todo en primer lugar, y a la sociedad en su conjunto en último término. La aspiración social, política, y técnica, es llegar a un modelo descentralizado de sociedad. En el caso específico de Chile, el Norte de la descentralización debe ser el que se acaba de enunciar, pero habrá que avanzar con algo de parsimonia, ya que la puesta en práctica de la descentralización, en cualquier parte, está sujeta a una regla de oro: "la descentralización avanza paso a paso; cualquier paso en falso lleva nuevamente a la centralización". Como es obvio, las modificaciones al proceso de generación de las estructuras políticas y administrativas regionales constituye el punto de partida, como se reconoce (a veces de los dientes para afuera) tanto en el Gobierno como en la Oposición. Los Consejeros Regionales deben resultar de una elección popular, la única forma de consolidar a largo plazo una verdadera carrera política y profesional independiente de la nominación a través de los partidos políticos (vía Concejales) como ocurre ahora 24 . La generación de la autoridad política misma, ya se sabe, por algunos considerada como la entraña misma del unitarismo y por ende intocable, deberá, porque no se percibe otra solución más radical, abrirse,

24

Este proceso fue observado por R. Putnam en Italia a lo largo de dos décadas. En la investigación citada de Marinovic y considerando las dos primeras cohortes de Consejeros, se avizora un creciente profesionalismo de los Consejeros.

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PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS

por lo menos, para generar un Presidente Regional (Presidente del Consejo) distinto del Intendente, aún cuando fuese necesario posponer su elección directa para permitir sólo que el Consejo lo elija 25 . Como se ha dicho con propiedad, se adoptaría el "modelo francés", con un funcionario nominado a cargo de la desconcentración del Estado en la región y otro electo a cargo de las funciones descentralizadas (la función de "gobierno" en primer lugar). Otra cuestión que merece una discusión hasta ahora no efectuada es la estructura orgánica misma del segmento desconcentrado regionalmente del Estado, esto es, las Secretarías Ministeriales Regionales, q u e c a b a l g a n a h o r c a j a d a s entre sus responsabilidades desconcentradas, como representante del Ministerio en cuestión en la región, y descentralizadas, como colaboradoras directas del Intendente. En o p i n i ó n de este autor, la malla de estas Secretarías se implantó (desde la época de la CONARA) en cada región sin el más mínimo respeto a la considerable diversidad de las regiones en Chile, y para el observador es difícil explicarse el papel de un SEREMI de Minería en la Región de La Araucanía, o de un SEREMI de Agricultura en la Región de Antofagasta. Difícil en el sentido de que los recursos empleados en tales cargos (incluyendo su apoyo logístico) serían probablemente más eficientes si fueran usados en otros cargos inexistentes pero con más pertinencia a la estructura de la región. También hay que señalar que en no p o c o s casos u n D i r e c t o r R e g i o n a l de u n Servicio Público desconcentrado puede, en la práctica, tener m u c h o más poder e influencia en el sector que el respectivo SEREMI y ello sólo puede dificultar la acción del gobierno; incluso en algunos casos el gerente de una división de una gran empresa estatal tiene de hecho más poder en el sector que el SEREMI26. Esta verdadera manía por la homogeneidad proviene, en mi opinión, del impulso democratizador y modernizador que se inicia con el Gobierno de Montt, en la mitad del Siglo XIX, al amparo de las ideas liberales que provenían de Europa. Se confunde, entre nosotros, la democracia con la igualdad y ésta última con la homogeneidad. Producida esta confusión, que nunca se dio en la cultura anglo-sajona, un Estado fuerte y centralizado era el mejor instrumento para imponer la homogeneidad y por esta vía alcanzar la igualdad y así llegar a la demo-

25 26

Y sería perfectamente legítimo en tal caso discutir si esta persona tendría que ser Consejero o no. Quizás si sea el caso del Gerente de la División Chuquicamata de CODELCO en Antofagasta en relación al SEREMI de Minería de la región. Soy testigo, a comienzos de los noventa, que el Gerente General de ENACAR, en Concepción, tenía mucho más poder que el SEREMI de Minería.

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I DESARROLLO REGIONAL: BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS

REGIONALES

cracia.27 Camino por lo demás expedito, si ya se contaba con un Estado centralizado. ¿Por qué no permitir a las regiones definir ellas mismas, en cooperación con el Gobierno Nacional, la estructura de las Secretarías? Pero la cuestión principal, la carencia mayor, la necesidad más importante y también la menos conocida y discutida, que afecta al quehacer de los "gobiernos" regionales, es de carácter cognitivo. Como se anticipó en las líneas introductorias, ¿de qué serviría tener la mejor estructura organizacional en el ámbito de los gobiernos regionales, si se ocupase en hacer más de lo mismo? No sólo en el ámbito del desarrollo territorial, sino en cualquiera de los ámbitos en que se suele ubicar este concepto (internacional o global, nacional, local, etc.), hacer más de lo mismo sólo puede conducir a marginar una proporción exponencialmente creciente de la población de los beneficios del desarrollo. Una contabilidad generosa muestra que a comienzos del Siglo XXI, sesenta años después de que la idea de desarrollo se transformase en un concepto de política económica, apenas alrededor de un 12 % de la población mundial puede considerarse como viviendo en lugares y contextos "desarrollados", a pesar de la enorme cantidad de recursos gastados. Hoy por hoy, muchos están de acuerdo en sostener que tanto el concepto mismo de desarrollo fue mal formulado así como fueron erradas las políticas que pretendieron alcanzarlo, y esto último no podía ser de otra manera. En otras palabras y sin desconocer otros elementos, principalmente políticos, se concluye ahora que detrás de este impresionante fracaso hay una cuestión cognitiva, un conocimiento precario y errado que no podía conducir a parte alguna. Esto ya sería suficiente para decir no más de lo mismo: hay que agregar además que la sociedad contemporánea entró a una fase o a un paradigma diferente, llámese la fase del capitalismo tecnológico o el paradigma de la complejidad y del constructivismo, es decir, las bases cognitivas y tecnológicas del mundo actual son radicalmente diferentes al pasado. ¡Se necesita un nuevo cuerpo de conocimientos sobre— entre otras cosas—los procesos sociales y su dinámica!

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Si se insiste en que democracia es sinónimo de igualdad, habría que calificar cuidadosamente este concepto. Dudo que alguien sostenga hoy que igualdad, a su turno, es sinónimo de homogeneidad.

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Es imposible desarrollar la región tal o cual si las ideas que conforman el modelo mental de quienes diseñan y ponen en ejecución estrategias, políticas, y programas, son las ideas del pasado, si se enmarcan en el viejo paradigma científico positivista 28 , si se sigue creyendo que el desarrollo es una etapa superior del crecimiento, que se obtiene de una manera stepwise. es decir, paso a paso, sumando proyectos. Por supuesto que no es éste el lugar para desarrollar in extenso estas ideas; baste decir que, por cierto, realizar obras materiales en una región es una cuestión muy importante, pero que su real desarrollo depende de factores no materiales, de la sinapsis fuerte entre varios subsistemas altamente intangibles que conforman el sistema que, fundada o arbitrariamente, denominamos "Región del Bío-Bío" o "Región del Maule" o cualquiera otra y que todo ello supone "aprender de nuevo la lección". Tales subsistemas son, a título de ilustración, el axiológico, el subliminal, el de acumulación, el organizacional, el procedimental, y el decisional, y el desarrollo "emerge" a partir de una articulación sináptica entre ellos y de la introducción de un flujo de energía externa (sinergia cognitiva). Si se acepta la tesis anterior, hay que aceptar también una gran crítica histórica al Estado chileno, no sólo a los gobiernos de turno. Los distintos gobiernos han actuado en esta materia de una manera semejante y también errada al suponer, implícitamente, que "hacer gobierno en una región es como hacer gobierno en chico", que no se necesita un entrenamiento especial para ello, que basta el sentido común y una mínima c o n d i c i ó n política para relacionarse con organizaciones y personas. De esta manera el Estado jamás tomó en serio la necesidad, qué solo bajo su impulso puede funcionar, de capacitar, de preparar técnicamente a los funcionarios regionales, desde la autoridad política hacia abajo 2 9 . Desde la aparición sistemática de las políticas regionales durante la administración Frei Montalva hasta hoy, no existe un programa respaldado por el Estado, de formación de expertos en desarrollo territo-

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Véase al respecto dos trabajos fundacionales: S.Boisier, ¡Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica? , en prensa, 2003, y R. D. Utría, El desarrollo de las naciones. Hacia un nuevo paradigma. Sociedad Colombiana de Economistas, 2002, Bogotá, Colombia. 29 Curiosamente, durante el período dictatorial, cuando prevalecía en el mundo oficial la teoría de que el desarrollo se obtiene mediante procesos de "incrementalismo disjunto" (una forma elegante de decir muchos proyectos no necesariamente coordinados) el gobierno se preocupó de entrenar sistemática y sólidamente a la tecno-burocracia en la las técnicas de preparación y evaluación de proyectos, mediante el conocido programa ODEPLAN/Universidad Católica.

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rial 30 . Los Intendentes y otros funcionarios de los gobiernos regionales son designados (ahora algunos concursan) sin hacer cuestión de sus carencias de conocimiento; se cuentan con los dedos de las manos los SEREMI de Planificación y Coordinación que tienen estudios específicos (normalmente de postítulo o postgrado) sobre el tema general del desarrollo territorial (el sólo hecho de que existan alrededor del mundo tales programas da cuenta de que hay algo específico en el campo). Los Intendentes son designados al inicio mismo del mandato presidencial sin siquiera "internarlos" por unos días para que algunos expertos les den a conocer algunas cuestiones que no pertenecen al conocimiento común. Es cierto que han aumentado los programas académicos universitarios de postgrado en este campo, los que en conjunto están recibiendo una cohorte anual de algo así como 200 participantes, pero también habría que preguntar acerca de la sintonía de sus mallas curriculares con las nuevas necesidades cognitivas. Es sorprendente, lamentablemente sorprendente, el desconocimiento de esta cuestión cognitiva que se muestra en Chile. Si se revisa, por ejemplo, el documento emanado del Congreso de la Descentralización. efectuado en Concepción en el año 2001 y ya citado, y se examinan las conclusiones y recomendaciones de las varias y diferentes comisiones, se observará que sólo la Mesa de Acuerdo Universidades Regionales hace mención a la cuestión del conocimiento pertinente para gobernar el territorio en la sociedad del conocimiento. No podía ser de otra manera si se toma nota que dicha mesa estuvo presidida por el Dr. E. von Baer, en ese momento Rector de la Universidad de la Frontera y un especialista y vocero del tema regional. Sólo cuando esto se entienda claramente—y no se crea que ello significaría transformar a todos los actores regionales en doctores en filosofía con mención en desarrollo, sólo se trata de socializar las bases cognitivas de un nuevo paradigma— sólo entonces habrá que plantear como necesaria la separación orgánica de las tareas de corto plazo (usualmente de administración) de aquellas de largo plazo (usualmente de gobierno) en la estructura funcional de los gobiernos regionales, algo parecido a la idea reciente acerca de un "administrador" regional. Por tareas de largo plazo entiendo los trabajos sobre prospectiva y previsión, la difusión de conocimiento y la creación de sinergia cognitiva, el apoyo permanente a la sinapsis, el fortalecimiento e incluso la consoli-

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Nos gusta citar y hacer referencias al caso francés, una reminiscencia de nuestra "afrancesada" cultura decimonónica, pero en este campo rara vez se menciona el programa masivo de calificaciónb profesional del funcionalismo territorial en Francia.

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dación de los varios subsistemas mencionados más atrás, la capacidad creciente de los gobiernos para apoyar la inserción de su propia región en la globalización, el apoyo al surgimiento y/o consolidación de una cultura regional amplia, diversa, asentada tanto en la historia como en el futuro, plena de símbolos y emblemas, generadora de valores singulares y de identidad, en fin, todo aquello que empuja a un territorio, mero objeto receptivo, a transformarse en un sujeto colectivo, capaz de soñar y alcanzar su propio futuro. ¿Cuál de las regiones chilenas puede sostener que está transitando por este camino? Sólo en tales condiciones la descentralización avanzará desde su modesto refugio actual en la administración pública hasta el ámbito de la sociedad en su conjunto. Sólo en tales condiciones "El Chile descentralizado que queremos, la estupenda declaración de intenciones de la SUBDERE31 que fija un escenario para el año 2010, año del bicentenario de la República, podría ser realidad. Sólo que en el año actual el logro de ese escenario parece tan lejano como antes. Para finalizar se puede decir sin temor a errar que durante el decenio en que la LOCGAR ha operado, se ha avanzado en la descentralización de Chile, más de lo que podía esperarse y menos de lo que se deseaba, que en ese mismo período han vuelto desde el pasado las barreras que siempre han existido en este terreno: una cultura política verdaderamente idólatra del unitarismo, del presidencialismo, y del centralismo, y una cultura nacional que prefiere eludir la confrontación y el conflicto y que opta por el eufemismo, el acomodo lingüístico, el circunloquio, para terminar por usar conceptos que nada tienen que ver con la realidad de lo nombrado. A ello se agrega un elemento nuevo, perverso en sus consecuencias: una incapacidad nacional para la modernización que verdaderamente importa, la del conocimiento, y el temor difuso a la innovación, por miedo al castigo, al chilenísimo "chaqueteo", al ridículo, a la pérdida de empleo. Y en la sociedad del conocimiento, quien no se atreve a innovar no progresa, retrocede. En buenas cuentas, el proceso de descentralización chileno, corporizado en la LOCGAR, tiene un trasfondo doctrinario, que nadie tiene interés en hacer explícito: la administración se descentraliza, el poder jamás. La cuestión está en que esta doctrina es muy poco democrática. La democracia no consiste sólo en un juego electoral ni en el formalismo de la alternancia en el poder, ni en la separación de poderes 31

Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, El Chile descentralizado que queremos: un proyecto de todos. 2001, Santiago de Chile.

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I DESARROLLO REGIONAL:

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Tanto la p a r t i c i p a c i ó n c o m o el u s u f r u c t o p r e s u p o n e n empoderamiento, como se acostumbra a decir actualmente y ello evidentemente depende de una descentralización societal. Entonces se cierra el círculo: la descentralización permite el desarrollo en el territorio, condición sine qua non para una participación política y para un usufructo del bienestar y ello a su vez fortalece la democracia. Si queremos democracia real y efectiva en Chile, hay que abrir la puerta a una verdadera descentralización y superar la doctrina oculta que la impide.33

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REGIONALES

al interior del Estado, ni siquiera actualmente en el "gobierno de la mayoría", concepto ahora reemplazado por el "respeto a las minorías" y por la "administración racional de los disensos" 32 . En la esencia más sustantiva de la democracia contemporánea se encuentra el derecho de todos los ciudadanos a ejercer su capacidad para participar en las decisiones colectivas pertinentes a su ámbito de vida y el derecho a usufructuar de los beneficios del desarrollo, sin importar, en ambos casos, el lugar en donde se vive. Para que ello sea efectivamente así, el lugar debe dejar de ser un espacio de discriminación para pasar a ser un espacio de apropiación.

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BALANCE DE UNA DECADA DE GOBIERNOS

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Así como la antiguamente conocida lata conservera de la empresa pesquera San José aseveraba contener jurel "tipo salmón" y que ha sido retirada del mercado después de la explosión de la industria salmonídea nacional, sería bueno eliminar la etiqueta subliminal sociedad "tipo democrático" de nuestra convivencia, si eso fuese un signo de haber recuperado efectivamente la democracia.

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Estos dos últimos conceptos se deben a Alain Touraine y a Juan Carlos Portantiero respectivamente. El Mensaje modificatorio de la LOCGAR que el Ejecutivo ha remitido recientemente al Congreso ratifica, en su esencia, la "doctrina" de la descentralización chilena ya que sólo plantea modificaciones administrativas, algunas de ellas de no poca importancia, como la posibilidad de usar los recursos del FNDR en el desarrollo regional propiamente tal, o como la permisividad a favor del "asociativismo" regional con el sector privado y, una flexibilidad en el diseño de las plantas administrativas de los gobiernos regionales.

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GOBIERNO DE CHILE MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN www.mideplan.cl