Centro de Implementación de Políticas Públicas Para el Equidad y el Crecimiento

Desproporcionalidad de la representación y aumento del Gasto Público

ÁREA NO MBRE D EL ÁREA

Autores: Antonio Cicioni, Karen Bozicovich

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1. Introducción Al igual que hace 10 años atrás, nuevamente el tema de la Reforma Política ha cobrado protagonismo. Con diferentes aristas, es el tema en boga en los ámbitos políticos, sociales, académicos y periodísticos. Sin embargo, la diferencia evidente con respecto al pasado, es la situación crítica por la que atraviesa el país, abriendo una ventana de oportunidad clara, evidente e insoslayable que instala el tema de la Reforma Política como uno de los temas más relevantes de la agenda pública. La Reforma Política encierra una serie de cuestiones. Entre las reformas más mencionadas y demandadas ante la falta de recursos estatales, se encuentra la reducción y eliminación de los gastos de la política. Dentro de este lineamiento se presentan propuestas cuyos objetivos son, por ejemplo, la reducción del número de Diputados Nacionales, la unicameralidad de las legislaturas provinciales, la reducción de los salarios de los legisladores, etc. Otra cuestión dentro del paraguas de Reforma Política es la reforma del Sistema Electoral. En este campo y “[d]esde 1983 se han presentado más de 400 proyectos de ley en ambas Cámaras del Congreso de la nación, propiciando la reforma del sistema electoral, entendido en sentido amplio (...)” 1. Utilizando la clasificación que de los mismos han hecho Carlota Jackisch y Delia M. Ferreira Rubio, se pueden utilizar 4 categorías básicas: “proyectos referidos al cuerpo electoral”, “proyectos vinculados a las candidaturas”, “proyectos que se refieren a la fórmula electoral o al sistema electoral propiamente dicho” y “grupo residual”. 2 Especial relevancia ha tomado el debate sobre la lista sábana, es decir, lista cerrada y bloqueada. Sobre la misma, y en general sobre los sistemas electorales, no hay una conclusión definitiva o un modelo perfecto, pero sí se percibe en la actualidad una clara opinión en contra y una fuerte tendencia de eliminarla. Finalmente, para delinear a grandes rasgos el estado de la cuestión, no se podría dejar de incluir el tema de los partidos políticos, su funcionamiento, financiamiento y las campañas electorales. La mayoría de las propuestas presentadas en este área parten de los siguientes principios rectores: transparencia, control y apertura de la arena electoralpolítica. También existen una gran cantidad de proyectos y propuestas sobre este tema que sin duda se verá reforzado no sólo por la situación argentina sino también por el caso Enron en los EE.UU.. Consecuentemente, no tendrá una permanencia fugaz dentro de la agenda pública sino todo lo contrario. Sin embargo, el núcleo de este ensayo no está constituido por ninguna de las grandes y complejas cuestiones arriba señaladas. El presente documento de trabajo se 1

“El sistema electoral en la Argentina”, Carlota Jackisch y Delia M. Ferreira Rubio en “Sistemas Electorales y sus consecuencias políticas”, Carlota Jackisch (comp.), CIEDLA y Fundación Konrad Adenauer, 1997- p. 158. 2 Id ídem, p. 159.

2

desarrollará a partir de la siguiente problemática: la representación del pueblo en el Congreso Nacional y, en particular, la sobre y subrepresentación de las provincias. La mayor o menor representación implica, en la práctica política-legislativa, contar con mayor o menor poder de negociación e influencia dentro de las Cámaras y por lo tanto mayor o menor injerencia en el proceso de toma de decisiones, y en el diseño e implementación de las políticas públicas. Dicha afirmación cobra real implicancia si se toma como ejemplo contundente la distribución de los montos de la coparticipación federal de recursos fiscales. Las provincias más chicas, menos pobladas que, a través de un sistema de representación arbitrario, han conseguido mayor representación de la que en realidad les corresponde, se han nucleado en un frente de presión para defender y mantener un sistema de coparticipación sumamente beneficioso en términos del desarrollo, los recursos y la población que poseen, favoreciendo un gasto público per cápita elevado vis a vis otras provincias. Para explicar más acabadamente este punto, basta con traer a colación el siguiente ejemplo. Una provincia como Tierra del Fuego, con una población de 100.313 habitantes, tiene 1 diputado cada 20.063 fueguinos, gasta $3.637 pesos per cápita y recibe $2.018 pesos por persona en recursos coparticipables. En el otro extremo del arco, se encuentra la Provincia de Buenos Aires con 13.755.933 habitantes, un diputado cada 196.513 bonaerenses, un gasto per cápita de $648 pesos y recibe, en concepto de coparticipación, $272 pesos por individuo siendo ésta una de las provincias con un alto índice de desarrollo económico y con mayor recaudación de recursos. Por lo tanto, consideramos que este tema es de crucial importancia en la circunstancia actual, dada la crisis económica, financiera, política y social por la que atraviesa la Argentina que en gran medida se explica a partir del creciente endeudamiento y el exorbitante gasto público a nivel nacional y provincial. A modo ilustrativo, el gasto público argentino entre 1991 y 1999 “aumentó un 41%, $28,700 millones, pasando de $68,800 millones a $97,500 millones.” 3 De estos $97,500 millones, $31,200 fueron ejecutados por las Provincias. A nivel provincial específicamente, y en función de la evolución del déficit, parecería factible afirmar que cuanto mayor es la cantidad de recursos recibidos por coparticipación, mayor es el gasto público. Esta creciente brecha entre lo que se recauda y se recibe desde el Estado nacional respecto a lo que se gasta genera déficit crónicos, endeudamiento y una situación fiscal insostenible. La realidad es que a partir del sistema actual de representación, se genera una situación artificial y cuestionable desde el punto de vista constitucional, político y fiscal. En consecuencia, entendemos que las Instituciones que regulan la representación en el Congreso Nacional, particularmente en la Cámara de Diputados, son una de las principales causas que contribuyeron, y contribuyen aún, al aumento desenfrenado del gasto público. Es precisamente esta conclusión la que se intentará demostrar en el presente documento de trabajo.

3

Informe sobre el Presupuesto Nacional 2001 – Grupo Sophia y CIPPEC, p. 12. 3

2. La despropocionalidad territorial Empecemos entonces por definir qué entendemos por desproporcionalidad territorial. Ésta se podría definir como “(...) la discrepancia entre el porcentaje de asientos legislativos y el porcentaje de población de las distintas unidades geográficas.”4 Esta discrepancia puede implicar la sobrerepresentación o subrepresentación de esas distintas unidades geográficas. Generalmente este desajuste entre población y representación es característico de las Cámaras Altas cuya principio de representación en los sistemas federales está basado en las provincias, estados, länder, cantones o regiones. Con respecto a la Cámara Alta y dada la actual distribución de las bancas5 , la Argentina, según el estudio realizado por David Samuels y Richard Snyder6 , sería el país con la mayor desproporcionalidad territorial. Además, a los efectos del presente trabajo, resulta relevante mencionar que, entre los 25 países incluidos en este ranking de desproporcionalidad territorial en el Senado, 13 tienen un sistema federal. Por lo tanto, habría una fuerte tendencia entre las Cámaras Altas de los sistemas federales presentar índices elevados de desproporcionalidad. Una de las conclusiones más relevantes del estudio realizado por Samuels y Zinder, es que la “(...) la desproporcionalidad territorial también caracteriza a las cámaras bajas de muchos países – especialmente de países recientemente democratizados.” 7 A modo de referencia, veamos algunos ejemplos de la proporcionalidad existente en las Cámaras Bajas de otros países. 5 cámaras son perfectamente proporcionales: Holanda, Israel, Perú, Namibia y Sierra Leona. Otras cámaras presentan índices de desproporcionalidad muy bajos: Letonia, Italia, Finlandia y Malta. Entre los países federales, EE.UU., Suiza, Australia y Sudáfrica poseen un nivel de desproporcionalidad muy bajo. La Argentina, en cambio, se encuentra entre los 20 países más desproporcionados, ocupando el doceavo lugar.8

4

“El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la desproporcionalidad territorial”, David Samuels y Richard Zinder, en “El federalismo electoral argentino”, Ernesto Calvo y Juan Abal Medina (h) (editores), INAP – Eudeba, Capítulo 2, p. 26. 5 A partir de la reforma de la Constitución de 1994, el Senado, según el artículo 54, estará compuesto por 3 senadores por cada distrito electoral, que serán elegidos de forma directa. 6 Ver Tabla 3 incluidas en “El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la desproporcionalidad territorial”, David Samuels y Richard Zinder, en “El federalismo electoral argentino”, Ernesto Calvo y Juan Abal Medina (h) (editores), INAP – Eudeba, Capítulo 2, p. 34, 35 y 36. 7 Ibid, p. 37. 8 Ver Tabla 1 y Tabla 2 incluidas en “El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la desproporcionalidad territorial”, David Samuels y Richard Zinder, en “El federalismo electoral argentino”, Ernesto Calvo y Juan Abal Medina (h) (editores), INAP – Eudeba, Capítulo 2, p. 34, 35 y 36. 4

3. ¿Cómo se explica esta desproporcionalidad en la Cámara Baja argentina? Convencionalmente existen una serie de variables que explican la mayor o menor proporcionalidad territorial existente en un determinado Congreso Nacional. Entre ellas se podrían mencionar las siguientes: la magnitud del distrito, la existencia o no de un sistema federalista, y el tamaño del país. Sin embargo, el caso de Argentina es paradigmático porque la fuente de la desproporcionalidad prevaleciente en la Cámara de Diputados es ocasionada por la aplicación de una Ley Nacional firmada por el Gral. Bignone, durante los últimos días de la dictadura militar. La aplicación de esta Ley, provocó (y aún provoca) una distribución arbitraria y sin fundamento poblacional en el Congreso, lo cual evidencia una clara y abierta violación a la Constitución Nacional Argentina. ¿Cómo se llegó a esta situación de valoración desigual del voto, a la sobre y sub representación en la Cámara de Diputados? Para responder dicho interrogante consideramos pertinente realizar un racconto histórico del sistema electoral argentino hasta llegar a la situación actual en lo que respecta, específicamente, a la evolución de la relación diputado por habitante. De esta manera intentaremos identificar a lo largo del tiempo la causa del problema para luego proponer medidas y acciones concretas para resolverlo.

4. El camino hacia la desproporcionalidad en la Cámara de Diputados La Constitución Nacional de 1853, estableció en su Art.37. que “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada por cada diputado.” En 1898, se llevó a cabo una Reforma Constitucional y uno de sus objetivos principales fue precisamente intervenir en la proporcionalidad de la Cámara de Diputados. Por lo tanto, uno de los Artículos modificados fue el 37 que, como fue mencionado en el párrafo anterior, fijaba la base poblacional para la elección de diputados al Congreso. A partir de la reforma constitucional de 1898, “previendo que los cambios demográficos podrían dejar a muchos distritos sin repr esentación (…)” 9 se trastocó esta relación, estableciendo un mínimo de 2 diputados por provincia, independientemente de la cantidad de habitantes que la misma registrara.

9

“Cómo camiará el régimen electoral”, C.I. Remeseira, www.politica.com.ar, p. 2. 5

Durante la primera presidencia de Perón, la Constitución Nacional fue reformada en el año 1949. Tras las modificaciones realizadas, quedó plasmada en el texto constitucional, la segunda violación al “(...) principio de la proporcionalidad directa de la Cámara Baja, garantizando al interior asientos legislativos sin una base sobre la densidad poblacional.”10 Las razones que se esgrimen para entender y justificar tal violación son de índole estratégicas-electorales y de gobernabilidad. Al no poder asegurar el triunfo electoral en las zonas urbanas por la gran competencia electoral, la existencia de clivajes sociales y culturales diversos y profundos, tampoco se aseguraba la obtención de la mayoría de las bancas legislativas. Por esta razón, Perón decidió fortalecer las zonas rurales más pobres, despobladas y menos desarrolladas del país a través de un mayor representación en la Cámara Baja. De esta manera, haciendo caso omiso de la densidad poblacional, les otorgó mayor poder político y de influencia en el proceso de toma de decisiones y dispuso una mayor transferencia de recursos, aumentando la capacidad económica de las mismas. La alianza electoral y de gobernabilidad con estas regiones se desarrolló estratégicamente para enfrentar a las elites de las regiones urbanas y a los sectores obreros, obteniendo una base electoral, de gobierno y de poder alternativa. Posteriormente, el 15 de noviembre de 1957, se dictó el decreto–ley 15.099 (que modificaba al decreto–ley 4034/57) por medio del cual, “el número de representantes pasó a ser de 1 por cada 85.000, tomándose como base (...) el censo de 1947 (...).” Durante el último gobierno militar, precisamente el 12 de julio de 1983, el Gral. Bignone, firmó el decreto-Ley 22.847 por medio del cual se convocaba a elecciones simultáneas de autoridades nacionales, provinciales y municipales, de la Capital Federal y del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Sin embargo, lo más relevante de esta medida, en función de los resultados electorales y efectos en la representación que generó (y aún genera), proviene de la proporción fijada entre diputados por habitantes. Establece que “el número de diputados nacionales a elegir será de 1 por cada 161.000 habitantes o fracción no menor de 80.500 (...).” 11 Y, además, para compensar “las peculiares diferencias entre una y otra provincia, al número de diputados que les corresponde conforme con la relación de habitantes por diputados, se le suman 3 por cada distrito.” Asimismo, estableció que ningún distrito electoral podía tener menos de 5 diputados nacionales, excepto el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur que elegiría 2 diputados. Finalmente disponía que ningún distrito podía tener menos cantidad de diputados de la que poseía al producirse el golpe militar en 1976.

10

“Federalismo y sobrerepresentación: la dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina”, Edward Gibson y Ernesto Calvo en “El federalismo electoral argentino”, Ernesto Calvo y Juan Abal Medina (h) (editores), INAP – Eudeba, Capítulo 7, p.185. 11 Ley 22.847 – ADLA XLIII-C, p. 2544. 6

Explicando el contenido de la Ley, ésta le asigna al distrito, independientemente de la población del mismo, tres diputados más. La base mínima de diputados por distrito, sin considerar el número que resulte de la proporción entre diputados por habitantes, es 5. . Para C.I. Remeseira, se modificó esta cantidad mínima de 2 a 5 “con el propósito de compensar un eventual triunfo del peronismo con una mayor participación de los partidos provinciales (...)”.12 Luego de la reforma de 1994, la Constitución Nacional en su artículo 45 conservó la relación original es decir, 1 por cada 33.000 habitantes fijando la representación, es decir, la cantidad de diputados que le corresponde a cada provincia, en función del último censo realizado, pudiendo aumentar el número de diputados pe ro no disminuir el límite mínimo establecido por la Constitución.

5. La desproporcionalidad territorial y la violación de la Constitución Nacional En la actualidad se mantiene la cantidad de bancas calculadas a partir del Censo Nacional de 1980 y aplicando la mecánica establecida por la Ley 22.847. En consecuencia, se está violando la Constitución Nacional al no ajustar la relación entre habitantes y diputados según los resultados de los censos realizados generando un evidente desequilibrio en la representación. Para ilustrar la afirmación arriba mencionada, se analizará la cantidad de diputados correspondientes a 3 años diferentes: 1980, 1991 y 2001, habiéndose realizado 2 Censos Nacionales entremedio. Veamos entonces la cantidad de bancas que le corresponde a cada distrito electoral según el censo de 1980 y al aplicar las disposiciones del decreto– Ley 22.847.

Capital Federal

Pob.-Censo 1980 2.922.829

Buenos Aires Catamarca

10.865.408 207.717

Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa

2.407.754 661.454 701.392 263.116 908.313 295.887

Distrito

12

Ley 22.847 Bancas 18 (+3)=21 p 25 (1976) CF tenía 25 dip. 67 (+3) 1 (+3) aplico base mín. 15 (+3) 4 (+3) 4 (+3) 2 (+3) 6 (+3) 2 (+3)

70 5 18 7 7 5 9 5

“Cómo cambiará el régimen electoral”, C.I. Remeseira – www.politica.com 7

Pob.-Censo Ley 22.847 1980 Jujuy 410.008 3 (+3) La Pampa 208.260 1 (+3) aplico base mín. La Rioja 164.217 1 (+3) aplico base mín. Mendoza 1.196.228 7 (+3) Misiones 588.977 4 (+3) Neuquén 243.850 2 (+3) Río Negro 383.354 2 (+3) Salta 662.870 4 (+3) San Juan 465.976 3 (+3) San Luis 214.416 1 (+3) aplico base mín. Sta. Cruz 114.941 1 (+3) aplico base mín. Santa Fe 2.465.546 15 (+3) (1976) tenía 19 dip. Stgo. Del Estero 594.920 4 (+3) Tierra del Fuego 27.358 0 (+3) aplico base mín. Tucumán 972.655 6 (+3) Total 27.947.446 Distrito

Bancas 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19

7 5 9 257

Actualmente, la cantidad de bancas asignadas a cada una de las Provincias es exactamente la misma que se calculó aplicando la Ley 22.847 y basándose en el censo realizado en 1980. Sin embargo, según la Constitución Nacional, esto no debería ser así. Se han realizado dos Censos Nacionales (1991 y 2001) y en ninguno de los 2 casos la relación diputado por habitantes se ha modificado para reflejar la nueva realidad poblacional.

Distrito Capital Federal Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos

Pob.Censo 1991 2.965.403

L22.847

21

12.594.974 264.234 2.766.683 795.594 839.677 357.189 1.020.257

81 2(+3)=5 20 8 8 2(+3)=5 9

Bancas

L22.847

25

Pob.Censo 2001 2.279.469

17

25

70 5 18 7 7 5 9

13.755.993 330.996 3.052.747 926.989 978.956 408.191 1.152.090

88 2(+3)=5 22 9 9 6 10

70 5 18 7 7 5 9

8

Bancas

Distrito

Pob.Censo 1991

Formosa Jujuy La Pampa La Rioja

398.413 512.329 259.996 220.729

Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz

1.412.481 788.915 388.833 506.772 866.153 528.715 286.458 159.839

L22.847

6 6 2(+3)=5 1(+3)=4 base 5 12 8 5 6 8 6 2(+3)=5 1(+3)=4 base 5 20 7

Santa Fe 2.798.422 Stgo. del 671.988 Estero Tierra del 69.227 0(+3)=3 Fuego base 5 Tucumán 1.142.105 10 Total 32.615.386 276

Bancas según Censo 1980 5 6 5 5

489.276 609.048 298.772 287.924

6 7 2(+3)=5 2(+3)=5

10 7 5 5 7 6 5 5

1.573.671 961.274 471.825 549.204 1.065.291 617.478 367.104 196.876

19 7

2.975.970 795.661

13 9 6 7 10 7 2(+3)=5 1(+3)=4 base 5 21 8

5

100.313

Pob.Censo 2001

L22.847

Bancas según Censo 1980 5 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19 7

1(+3)=4 5 base 5 1.331.923 11 9 257 27.947.446 296

9

257

Al observar los datos obtenidos según las disposiciones establecidas por las Ley 22.847, el aumento del número de representantes en la Cámara de Diputados claramente aumenta, de 257 a 276 y finalmente a 296 (lo cual implica un aumento del 15% respecto a 1980). Sin embargo, se continua aplicando la Ley 22.847 en base al censo poblacional de 1980 y por lo tanto se mantienen a lo largo del tiempo las bancas que fueron calculadas en ese año sin ningún tipo de adaptación a las cifras poblacionales actuales. Si se hubiera procedido correctamente, es decir de acuerdo con la Constitución y la legislación vigente entonces la próxima Cámara de Diputados debería estar compuesta por 296 miembros. Ahora bien, esta cuestión genera un debate muy agudo y absolutamente necesario en cualquier proceso de Reforma Política que se encare. Intentaremos ofrecer algunos lineamientos de solución sobre este punto hacia el final del presente documento.

9

6. La desproporcionalidad territorial y la violación de la igualdad del voto Para analizar este punto específico, consideraremos la composición actual de la Cámara de Diputados haciendo hincapié en la cantidad de votos que un diputado debe obtener para conseguir una banca en cada uno de los 24 distritos electorales.

Distrito

Población

Dip./hab. (2001)

Q. de dip.

Bs.As. Córdoba Mendoza Santa Fe Salta

13,755,993 3,052,747 1,573,671 2,975,970 1,065,291

196,514 169,597 157,367 156,630 152,184

70 18 10 19 7

Tucumán Chaco Misiones

1,331,923 978,956 961,274

147,991 139,851 137,325

9 7

Corrientes Entre Ríos

926,989 1,152,090

132,427 128,010

795,661

113,666

7 11

Stgo. del Estero

7 7 9

MEDIA Río Negro

1,501,127 549,204

110,219 109,841

MEDIANA C. de Bs. As.

706,570 2,729,469

109,510 109,179

San Juan Jujuy Formosa

617,478 609,048 489,276

102,913 101,508 97,855

Neuquen Chubut

471,825 408,191

94,365 81,638

San Luis Catamarca La Pampa La Rioja Santa Cruz

367,104 330,996 298,772 287,924 196,876

73,421 66,199 59,754 57,585 39,375

Tierra del Fuego

100,313

20,063

5 5 5 5 5 5

2,742,635

43,778

257

Z

5 7 25 6 6 5 5 5

Las diferencias son abismales. Resulta evidente que en aquellos distritos electorales con menor cantidad de población, se necesitará una menor cantidad de votos para ganar los comicios y asegurarse las bancas legislativas nacionales. A modo de ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires, un candidato a diputado nacional necesita obtener 196.514 votos para quedarse efectivamente con el cargo, mientras que un candidato en Tierra del Fuego sólo debe alcanzar 20.063 votos. 10

A nivel partidario, se podrían ofrecer los siguientes ejemplos. En las elecciones de 1983, la UceDe recibió 236.000 votos que se tradujeron en 2 bancas para la Capital Federal. En la Provincia de Buenos Aires, el Partido Intransigente obtuvo 209.472 votos los cuales se tradujeron en 2 bancas. En cambio, en la Provincia de Neuquén, la UCR con 40.925 votos y el Movimiento Popular Neuquino con sólo 36.168 votos obtuvieron la misma cantidad de bancas, es decir, 2 cada uno. 13 Consecuentemente, resulta lógico afirmar que el voto de un neuquino vale aproximadamente 8 veces más que el voto de un bonaerense. Por otra parte, también en 1984, en la Provincia de Santa Fé, la Alianza Democrática Socialista obtuvo 54.981 no pudiendo asegurarse ninguna banca, mientras que, en Tierra del Fuego, con escasos 3.700 votos aproximadamente, tanto el PJ como la UCR obtuvieron 1 banca cada uno. En 1985, al analizar los datos nivel nacional, el Movimiento Popular Catamarqueño en alianza con la UCR, obtuvieron 57.807 y consiguieron 2 bancas, en cambio, el partido Demócrata Progresista con 190.329 sola mente obtuvo 1 banca. Desagregando por provincia, descubrimos, por ejemplo, que la Alianza del Centro obtuvo 229.485 votos accediendo a una banca por la Provincia de Buenos Aires. En cambio, en la provincia de Tierra del Fuego, la UCR con 3.582 votos y el PJ con 5.416 votos obtuvieron, cada uno, una banca. Otros partidos con una fuerte base en la Provincia de Buenos Aires como el Partido Federal y el Partido Frente del Pueblo que obtuvieron 103.118 y 201.720 votos respectivamente, no pudieron alcanzar ninguna banca, mientras que en Santa Cruz, el PJ con 19.713 accedió a 1 banca y la UCR con 23.967 se quedó con 2. En la provincia de Santa Fe, el partido Socialista Popular alcanzó 99.721 votos pero no fue suficiente para obtener 1 banca. Sin embargo, la provincia de Neuquen la UCR, el Movimiento Popular Neuquino y el PJ se quedaron con 1 banca cada uno con un mínimo caudal de votos (la UCR ganó con 48.294 y el PJ con el 28.595, el MoPoN obtuvo un número de votos entremedio). En 1987 el Partido Intransige nte en la Provincia de Buenos Aires obtuvo 196.771 votos pero no fueron suficientes para conseguir ni siquiera 1 banca. Por otra parte, en la provincia de Santa Cruz, tanto el Frente Renovador Justicialista como la UCR con aproximadamente 27.000 votos obtuvieron 1 banca cada uno. Por lo tanto, la realidad electoral resultante, generada a partir de la aplicación de la Ley 22.847, apunta directamente contra un concepto básico de la democracia incluido en la Constitución Nacional e inherente a la característica del voto, es decir, la igualdad 13

No se debe confundir el concepto de desproporcionalidad territorial con el de desproporcionalidad a secas. Esta última surge cuando los partidos políticos recibe un porcentaje de bancas que no se corresponde con el porcentaje de votos obtenidos. 11

del mismo. Según establece la ley fundamental en su Artículo 37: “Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. (...)”. Esta valoración desigual del voto genera “la existencia de distritos sobrerepresentados y otros subrepresentados.” 14 En esta misma línea de argumentación, se podría afirmar que “(...) la desproporción entre el número de habitantes y de representantes viola el principio de igualdad electoral (...).”15 Asimismo, citando otra fuente, el valor igual del voto se pierde en la práctica “debido a la alteración de la base poblacional de asignación de bancas que establece la ley 22.847, sobrerepresentando a algunas provincias y subrepresentando a otras.” 16 Además, estaría contradiciendo la esencia básica de la Cámara de Diputados, cuya razón de ser es justamente la de representar al pueblo.

7. La desproporcionalidad territorial y el gasto público Las provincias menos pobladas constituyen el 23,28% de la población total y sin embargo cuentan con una cantidad de bancas que no se ajusta al nivel población, es decir, están sobrerepresentadas ocupando el 35,79% de la cantidad total de las bancas de la Cámara de Diputados. La idea es entonces analizar si esta disposición de las bancas, esta mayor presencia en la Cámara Baja les ha otorgado mayor influencia y mayor peso político y, más concretamente, si ha tenido algún impacto sobre el monto de la coparticipación recibida y el gasto público ejecutado. Al observar el gráfico donde se analiza la relación entre coparticipación per cápita y cantidad de habitantes por diputado, dejando de lado Capital Federal, resulta bastante significativo que las provincias con mayor cantidad de habitantes por diputado son las que menos coparticipación reciben por habitante Por ejemplo, en Buenos Aires, se calculan 648 pesos por persona en concepto de coparticipación con una población de 13,755,933. La segunda provincia más poblada es Córdoba, y en este caso, con un total de habitantes de 3,052,747, el monto de coparticipación que recibe cada cordobés es de 793 pesos. A su vez, estas provincias son las que concentran la mayor cantidad de población, sin embargo, contradictoriamente, se encuentran subrepresentadas en la Cámara de Diputados. En contrapartida, provincias como Tierra del Fuego, Santa Cruz, Catamarca y La Rioja reciben una coparticipación per cápita elevada (entre los 3600 y 1600 pesos por

14

Ibídem. “Cómo cambiará el régimen electoral”, C.I. Remeseira – www.politica.com 16 “Las instituciones políticas argentinas y su reforma. Una agenda de investigación”, Sebastián Saiegh, CEDI – Documento 1 – Abril1998, p. 35. 15

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persona), con una cantidad de habitantes por diputado reducida y evidenciando una sobrerepresentación en la Cámara Baja (cuentan con entre 4 y 3 representantes de más). Evidentemente, la mayor cantidad de recursos que reciben estas provincias en función de la coparticipación, junto con otros ingresos que perciben, les permite financiar un mayor gasto público per cápita. Sin embargo, en las 4 provincias arriba mencionadas, el porcentaje de recursos propios en función de los recursos totales, es muy bajo. Por lo tanto, la mayor cantidad de los gastos que realizan son posibles a partir de las cuantiosas partidas que reciben en concepto de coparticipación. En el cuadro donde se relacionan el gasto público provincial per cápita y la cantidad de habitantes por diputado, los resultados son reveladores. A menor cantidad de habitantes por diputado, tal es el caso de Tierra del Fuego, Santa Cruz, La Rioja, La Pampa y Catamarca, mayor es el gasto público per cápita. Sería entonces interesantes realizar un análisis sobre le eficiencia del gasto intentando evaluar el impacto del clientelismo y los favores políticos. Esta distribución particular de los recursos económicos hacia las provincias favoreciendo un mayor gasto público en sus distritos fue estratégicamente utilizada por la presidencia de Menem para lograr el apoyo de determinadas políticas públicas.17 Este argumento está claramente desarrollado en un estudio elaborado por Edward Gibson y Ernesto Calvo en donde afirman que “la organización territorial de la política electoral tuvo un marcado impacto en la viabilidad política del proceso de reforma.” 18 En línea con este argumento, resulta bastante elocuente que las transferencias federales entre 1990 y 1995 hayan aumentado en aquellas provincias menos desarrolladas, menos pobladas y con mayor representación en la Cámara Baja, propiciando un mayor gasto público y evitando cualquier ajuste de las estructuras de gobierno provincial. Resultaría viable entonces argumentar que el apoyo político logrado por el gobierno de Menem para la implementación de determinadas políticas públicas de reforma económica se logró a partir de la formación de una coalición de bancas pertenecientes a las provincias rurales, económicamente menos desarrolladas y menos

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Además, se debe tener en cuenta que en el año 1991 se produjo una Reforma del Estado por medio de la cual se implementó un proceso de descentralización en las áreas de salud y educación. A su vez, el área salud puede subdividirse en atención de la salud pública, a través de los hospitales públicos, y las obras sociales públicas. En el área de atención de la salud pública, hacia el año 1992, de 20% que administraba la Nación, pasó al 10% aumentando a su vez los porcentajes correspondientes a los niveles provinciales y municipales. Con respecto a las obras sociales públicas, a partir de 1991 se introdujo la libre competencia por lo tanto, del 77% el Gobierno Nacional pasó a manejar un 67% de este gasto. En cuanto al gasto consolidado en educación, a partir de 1991 se inició un período de descentralización que duró hasta 1994 y por medio del cual la Nación pasó de controlar el 35% al 20%. 18 “Federalismo y sobrerrepresentación: La dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina.”, Edward Gibson y Ernesto Calvo en “El federalismo electoral argentino.”, Ernesto Calvo y Juan Manuel Abal Medina (h) (editores), INAP - Eudeba, 2001, Capítulo 7, p.180. 13

pobladas del país, a través del financiamiento cada vez mayor del gasto público provincial de cada una de ellas. La sobrerepresentación de estas provincias menos pobladas y desarrolladas en la Cámara de Diputados podría presentarse entonces como una de las causas que permitiría explicar la influencia e injerencia sobredimensionada de estos distritos en el proceso de toma de decisiones, en el diseño y aplicación de las políticas públicas. Ahora bien, de aplicarse efectivamente un criterio poblacional, no solamente se corregiría el tema del desequilibrio en la representación sino también el tema de la distribución de la coparticipación “entregándole a cada provincia de acuerdo a su proporción de la población total.”19 El cuestionamiento al criterio de solidaridad regional es decir, el sistema de reparto que tiene como objetivo “(...) paliar las diferencias de desarrollo entre las distintas regiones del país”20 parte del hecho de que “a mayores recursos de origen nacional, mayor empleo público y a mayores recursos de origen nacional mayor gasto público.”21 Por lo tanto se podría argumentar que gran parte de estos recursos recibidos por los gobiernos de las provincias arriba mencionadas son asignados para actividades poco productivas y por ende poco contributivas al desarrollo de la provincia, a la dinámica productiva y a la reducción de la brecha respecto de las provincias más avanzadas. Detrás de esta conclusión subyace la idea esgrimida por algunos economistas de que un gobierno, cuando “(...) recibe dinero para el cual no ha tenido que asumir los costos que implica cobrarlo, es muy fácil caer en el despilfarro y la utilización poco responsable.”22 Por otra parte, las provincias menos pobladas y sobrerepresentadas son las que más recursos obtie nen desde el Gobierno Nacional en función del criterio de solidaridad y, sin embargo, presentan un alto porcentaje de la población con las necesidades básicas insatisfechas. Además, entre este grupo de provincias también se genera una situación arbitraria ya que provincias como Santiago del Estero con una población de 795,661 que reciben 860 pesos por habitante en concepto de coparticipación evidencian un 38% de la población total con NBI, mientras que Tierra del Fuego con 100,996 habitantes, reciben 1035 pesos por persona y tiene un porcentaje de NBI más bajo. ¿Qué criterio de decisión fue utilizado para determinar que debía recibir menos recursos en concepto de coparticipación que Tierra del Fuego? Sin embargo, el propósito de este documento de trabajo no es el de proponer una nuevo sistema de coparticipación y asignación de los recursos sino simplemente señalar que hay ciertas y determinadas instituciones que están generando situaciones arbitrarias, poco representativas respecto a la población y a la coyuntura actual. Entre esas 19 20

Informe del Presupuesto – 1996, CIPPEC, Capítulo 3, p.34. Informe sobre el Presupuesto Nacional – 1997, Grupo Sophia, p.22. 22 Informe al Presupuesto – 1996, CIPPEC, Capítulo 3, p.37. 21

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instituciones, hemos identificado a la proporcionalidad de la representación como una de las instituciones que evidencian una fuerte relación con el aumento del gasto público provincial (incluido el empleo público) favoreciendo la supervivencia de un estado clientelista, posponiendo la implementación de una reforma estructural del estado provincial y fomentando el crecimiento de los déficit en las cuentas provinciales. Específicamente, para solucionar el tema del desequilibrio de la representación en la Cámara de Diputados, se han presentado varias propuestas provenientes del ámbito de la política y de la sociedad civil. A continuación estas iniciativas serán desarrolladas comparando sus resultados con la aplicación de la Ley 22. 847. Finalmente, junto con estos proyectos, será incluido el de CIPPEC que propone eliminar la Ley 22.847 y establecer una relación diputado por habitante que se ajuste a la realidad poblacional registrada por el Censo de 2001 y de esta manera determinar la cantidad de diputados por distrito.

8. Propuestas alternativas a la aplicación de la Ley 22.847 Actualmente, como ya fue mencionado anteriormente, la cantidad de bancas está determinada por la mecánica estipulada en la Ley 22.847 y en función del Censo Nacional realizado en el año 1980. La primer alternativa que se presentará es la de aplicar la Ley 22.847 en función del nivel poblacional actual según el Censo realizado en el año 2001. En este caso, la Cámara de Diputados de la Nación contaría con 293 miembros. Todas las provincias ganarían más bancas excepto Catamarca, La Pampa, La Rioja y Tierra de Fuego que mantendrían 5 diputados. La gran desventaja de esta propuesta es que produce un aumento de la Cámara de Diputados de 257 a 293 representantes. Dada la coyuntura actual del país, existe una fuerte necesidad y demanda social por disminuir el gasto político. El aumentar el número de diputados sin proponer un plan de reestructuración integral del Parlamento Nacional no sería bien recibido por la sociedad ni por los medios de comunicación.

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161.000

Más 3 Q. JuLaD Q. Maqueda Q. MolRo Q. Dragan (mín.5) actual 200.000 actual 210.000 actual300.000 actual 178.000

Distrito

Pob. '01

BA CF Cat Córd Corr Cha Chu ER For Ju LP LR Men Mi Neu RN Sa SJ SL StaC StaF SdelE TdelF

13,755,993 2,279,469 330,996 3,052,747 926,989 978,956 408,191 1,152,090 489,276 609,048 298,772 287,924 1,573,671 961,274 471,825 549,204 1,065,291 617,478 367,104 196,876 2,975,970 795,661 100,313

85 14 2 19 6 6 3 7 3 4 2 2 10 6 3 3 7 4 2 2 18 5 2

88 17 5 22 9 9 6 10 6 7 5 5 13 9 6 6 10 7 5 5 21 8 5

Tu

1,331,923 8 36.027.041 221

11 293

70 25 5 18 7 7 5 9 5 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19 7 5

69 11 2 15 5 5 2 6 2 3 1(+1) 1(+1) 8 5 2 3 5 3 2 1(+1) 15 4 1(+1)

70 25 5 18 7 7 5 9 5 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19 7 5

66 11 2 15 4 5 2 5 2 3 1(+1) 1(+1) 7 5 2 3 5 3 2 1(+1) 14 4 0(+2)

70 25 5 18 7 7 5 9 5 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19 7 5

9 257

7 178

9 257

6 177

9 257

46 9 2 10 3 3 1(+1) 4 2 2 1(+1) 1(+1) 5 3 2 2 4 2 1(+1) 1(+1) 10 3 0 (+2) 4 128

70 25 5 18 7 7 5 9 5 6 5 5 10 7 5 5 7 6 5 5 19 7 5 9 257

77 13 2 17 5 5 2 6 3 3 2 2 9 5 3 3 6 3 2 1 17 4 1 7 200

La segunda alternativa sería utilizar la proporción que establece la Ley 22.847 pero sin agregarle 3 diputados más y reduciendo la base mínima de 5 a 2 diputados por distrito. En este caso, la Cámara de Diputados contaría con 221 miembros electos, eliminando 36 bancas. El distrito que más perdería sería Capital Federal ya que se quedaría sin 11 bancas. Le seguirían provincias como Catamarca, La Pampa, La Rioja, San Luis y Tierra del Fuego que de 5 diputados pasarían a tener solamente 2, es decir, la base mínima. La tercera posibilidad que se presentará a continuación pertenece a un trabajo desarrollado por Juventud Latinoamericana por la Democracia 23 . Dicho trabajo propone tomar en consideración el censo del 2001 y calcular las bancas correspondiente a cada distrito en función de la siguiente proporción: 1 diputado cada 200.000 habitantes, manteniendo la base mínima de 2 diputados.

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Agradecemos el aporte de JuLaD y, especialmente a su secretario, el Lic.Fernando Osiris Esmoris, quien nos hizo llegar la propuesta. 16

Evidentemente la propuesta de JuLaD resulta atractiva porque no sólo reduciría la cantidad de miembros de 257 a 178, es decir, habrían 79 bancas menos, sino que además todas las provincias, incluida Buenos Aires, estarían resignando posiciones. Existen además 3 proyectos de ley presentados sobre la cuestión de la desproporcionalidad de la representación en la Cámara Baja que consideramos pertinente incluirlos en el presente trabajo. Uno de estos proyectos fue elaborado por el Senador Juan Carlos Maqueda (PJ – Córdoba) y el mismo establece como base de cálculo para determinar la representación en la Cámara de Diputados, la de 1 diputado por cada 210.000 habitantes. La base mínima continua siendo de 2 diputados por distrito. El resultado final es prácticamente idéntico al obtenido en la propuesta de JuLaD, de 178 pasamos a un cuerpo legislativo de 177 miembros. La principal diferencia entre el proyecto de Maqueda y la propuesta de JuLaD es que en el primero, las grandes provincias, las más pobladas y desarrolladas pierden más asientos vis a vis las demás provincias, particularmente frente a las provincias despobladas y poco desarrolladas. Tal es el caso de Tierra del Fuego que según la base del cálculo establecida no obtendría ninguna banca pero por el mínimo impuesto de 2 entonces accede a esa cantidad. Otro proyecto fue presentado por el Diputado Luis Romero Molinari (Córdoba – UCR) quien propone establecer una proporción de 1 diputado por cada 300.000 habitantes. La Cámara de Diputados resultante, estaría conformada por 128 miembros, eliminándose 129 bancas. Nuevamente se mantiene la base de 2 diputados por distrito electoral. El tercer proyecto legislativo que propone una reducción de la Cámara de Diputados pertenece al diputado Marcelo Dragan (Tierra del Fuego – Acción por la República). El anteproyecto establece una Cámara compuesta por un total de 200 representantes por lo tanto, habría que ajustar la base del cálculo de tal forma de obtener dicho resultado. De esta manera, la nueva proporción sobre la cual se determinaría cantidad de bancas por distrito sería de 1 diputados cada 178.000 habitantes sin disponer de ninguna cantidad mínima como en los casos anteriores.

9. Algunas conclusiones para reflexionar a) Independientemente de cuál sea la propuesta que se elija, ya sea que establezca un aumento o reducción de la Cámara de Diputados, es importante tener presente que todos los proyectos deberían apuntar a solucionar el tema de la desproporcionalidad territorial y no el gasto político. Es evidente que el tener menos diputados implicaría un ahorro pero no hace al meollo del gasto de la política. La cuestión del gasto

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debería encararse presentando un plan concreto que contemple, entre otras cosas, la reestructuración del Congreso y la recontratación del personal. b) También se debería tener en cuenta que, muy probablemente, un “verdadero” respeto al principio de la igualdad del voto implicaría una rediagramación de las circunscripciones electorales, tarea crítica y compleja, de alta sensibilidad política. c) Actualmente (en realidad el tema surgió hace ya varios años) se habla de una profunda crisis de representación. Hay una serie de papers, propuestas y proyectos de ley que se elaboran en torno a esta cuestión y de las formas de recomponer la relación entre representantes y representados, encontrar los medios para reducir la distancia entre el elegido y el elector. Ante esta cuestión, resulta necesario hacer la siguiente observación. Probablemente, si se decide aumentar la cantidad de habitantes por diputado, y por ende reducir al cantidad de miembros en la Cámara Baja, el alejamiento entre unos y otros sería mayor, la crisis se agudizaría.

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