DOCUMENTO DE BASES PARA UNA FUNCIÓN PÚBLICA ANDALUZA DEL SIGLO XXI: “HACIA UNA NUEVA LEY REGULADORA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA”.

PRESENTACIÓN: Las profundas transformaciones que ha experimentado la sociedad en los últimos quince años han alterado sustancialmente el contexto político y administrativo que inspiró la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. Asistimos en estos últimos años a un avance revolucionario de la ciencia, la tecnología, las comunicaciones y a una nueva forma de entender la sociedad, el trabajo, el ocio y la familia. Ante tales hechos la Consejería de Justicia y Administración Pública considera necesaria la elaboración de una nueva ley reguladora de la Función Pública de la Junta de Andalucía, con la finalidad de diseñar una Función Pública andaluza moderna, adaptada a la sociedad de hoy y orientada a la satisfacción de las nuevas demandas sociales. Queremos que el proceso de elaboración de este nuevo texto legislativo, de tanta trascendencia y complejidad, esté abierto desde un principio a las opiniones y sugerencias de todos los ciudadanos y que la misma obtenga el mayor grado posible de consenso. Si bien no podemos desconocer que el contenido de la Ley ha de respetar las normas dictadas por el Estado en ejercicio de su competencia para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dentro de este marco básico queremos que el diseño de la Función Pública andaluza sea fruto de la participación de todos los ciudadanos, especialmente de los empleados de la Junta de Andalucía, los órganos legales de representación de personal y las organizaciones sindicales, conscientes todos de la importancia que una adecuada ordenación del elemento personal tiene en el buen funcionamiento de la Administración Pública. En el “Documento de Bases para una Función Pública Andaluza del Siglo XXI: Hacia una nueva Ley reguladora de la Función Pública de Andalucía”, presentado ante el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el 8 de mayo de 2001, se analizan, a partir de la experiencia de los últimos años, las razones que motivan la elaboración de esta Ley, los retos que ésta ha de acometer y los contenidos básicos que puede contemplar, y se diseña la estrategia y el método para su elaboración que – insistimospretende ser ampliamente participativo.

En este documento se proponen como objetivos de la futura Ley: diseñar una Función Pública moderna que se adapte a una Administración orientada a la satisfacción de las nuevas demandas sociales, conseguir la máxima profesionalización del empleado público de Andalucía y promover las condiciones favorables para su pleno desarrollo personal y profesional. Esperamos que esta iniciativa contribuya a iniciar el debate de la elaboración de la nueva ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Estamos a su entera disposición y esperamos sus sugerencias. CARMEN HERMOSÍN BONO Consejera de Justicia Y Administración Pública

SUMARIO

I.

INTRODUCCIÓN 1. 2.

II.

RAZONES QUE MOTIVAN LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA. 1. 2. 3.

III.

3.

Diseñar una Función Pública moderna La profesionalización. Conseguir una mejor cualificación profesional de la Función Pública. Promover condiciones favorables para el pleno desarrollo personal y profesional del personal al servicio de la Junta de Andalucía.

CONTENIDOS BÁSICOS QUE DEBE CONTEMPLAR LA LEY 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

V.

Una Administración andaluza consolidada La necesidad de la adaptación de la Ley Consecución de objetivos esenciales para el empleo público.

RETOS QUE DEBE ACOMETER UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA 1. 2.

IV.

La Función Pública andaluza de hoy Los cambios sociales

Ambito de aplicación. Órganos de dirección y competencias Estatuto personal del funcionario Estructura y organización de la Función Pública andaluza Empleo público Selección de personal Ordenación y carrera profesional Retribuciones Condiciones de trabajo Formación

ESTRATEGIA Y MÉTODO DE ELABORACIÓN

I.

INTRODUCCIÓN.

1.

La Función Pública de hoy. En un momento como el que vivimos, inmerso en un vertiginoso proceso de cambios, podría considerarse como inicial, e incluso suficiente, justificación para abordar la regulación de una materia con tantas y frecuentes repercusiones en la vida cotidiana de los ciudadanos, señalar la fecha de la regulación que ahora pretende sustituirse, el 28 de noviembre de 1985, día de la aprobación por el Parlamento Andaluz de la vigente Ley de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. Y la alusión a estas numerosas y frecuentes repercusiones no es gratuita, sino que resulta, a nuestro juicio, de la simple mención de algunos datos. En la Función Pública que constituye la denominada Administración General de la Junta de Andalucía trabajan en la actualidad más de 40.000 personas, cuya actuación se extiende a áreas tan diversas como la gestión de los centros docentes e instituciones culturales y del sistema público de salud de Andalucía; la gestión y recaudación de tributos; la preservación del medio ambiente; la construcción, mantenimiento y gestión de obras públicas –carreteras, abastecimientos, regadíos - y de los sistemas de transportes; la implantación, desarrollo y gestión de los servicios sociales, entre otras que pudieran citarse. Esta cifra se eleva por encima de los 200.000 empleados públicos si incluimos el personal de dos de los servicios esenciales en un Estado Social de Derecho como el que establece el artículo primero de nuestra Constitución. Nos referimos al personal docente y sanitario. Por otra parte, la Función Pública andaluza representa el 22,12 por 100 del número de efectivos del conjunto de las Administraciones autonómicas, el 26,5 por 100 de los que constituyen la Administración Pública Estatal y el 9 por 100 del número total de personas al servicio de las Administraciones españolas (2.208.132). Estas cifras la sitúan a gran distancia de las Comunidades Autónomas que la siguen en número de empleados públicos: Cataluña (123.663), Valencia (99.327), Madrid (80.210), Galicia (73.815) y País Vasco (55.260). 1

1

Boletín Estadístico del Registro Central de Personal. 1 de julio de 2000, Ministerio de Administraciones Públicas.

En el conjunto del mercado laboral andaluz, este número de trabajadores convierte a nuestra Comunidad Autónoma en el empleador del 7 por 100 de la media anual de población activa del año 1999 y del 9,66 por 100 del número de personas ocupadas para el mismo ejercicio.2 Un último dato puede ayudar a completar este panorama inicial. En los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2001, los créditos destinados a las retribuciones de los profesionales incorporados a la Administración de la Comunidad Autónoma y sus Organismos dependientes ascienden a 980.000 millones de pesetas, es decir, el 34 por 100 del presupuesto de gastos comprometido para dicho ejercicio.

2.

Los cambios sociales. Muchas cosas han cambiado desde el 28 de noviembre de 1985. Consolidada desde hace varios años la identidad propia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y siendo profundamente conscientes de la incidencia cada vez más determinante en esa vida cotidiana y en la de nuestras Instituciones del ámbito supranacional surgido con la creación de la Unión Europea, parece innecesario detenerse en demasía en la evolución extraordinaria que en ese período se ha experimentado en los campos económico, científico, tecnológico y de las comunicaciones, que alteran sustancialmente el contexto político y administrativo que inspiró y sirvió de soporte a nuestra primera Ley de Ordenación de la Función Pública. No obstante, unas breves pinceladas nos ayudan a resaltar algunos aspectos que, a nuestro juicio, pueden resultar ilustrativos de lo que venimos apuntando. Desde la óptica económica, es indudable la extensión de unos valores y principios crecientemente privatizadores, que sacralizan la gestión privada por sí misma y condenan la gestión pública, ofreciendo alternativas basadas en la pura economicidad frente al modelo público de gestión. Simultáneamente, hemos asistido a un avance revolucionario de la ciencia, la tecnología, las comunicaciones. Baste recordar unos sencillos ejemplos: ni el fax, los teléfonos móviles o internet existían hace algunos años. Y como causa o motor, y al mismo tiempo, consecuencia de todos los cambios anteriores, el profundo avance social producido en esos últimos quince años. Hay una nueva forma de vivir y entender la sociedad, el propio trabajo, pero también el ocio o la familia. En ello ha cumplido un

2

INE. Encuesta de Población activa.

papel fundamental el acceso masivo de la mujer al trabajo, su plena incorporación a la sociedad. La necesaria adaptación del marco normativo en que se desenvuelven dichas realidades ha propiciado también la regulación de un nuevo régimen jurídico de las Administraciones Públicas, de los procedimientos, administrativos y judiciales, en que se ven inmersos los ciudadanos y de la propia organización administrativa. Como en ocasiones anteriores, a uno de los pilares fundamentales de dicha organización no le había llegado todavía su momento en este proceso general de adaptación: el de los profesionales que la integran y contribuyen decisivamente al cumplimiento de sus objetivos. Y es ésta la tarea que nos proponemos abordar. En este contexto, la nueva regulación de la Función Pública guarda una indudable relación con la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos y con el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios, elaborado por la Consejería de Justicia y Administración Pública, cuya formulación fue decidida por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 8 de mayo de 2001. El Plan pretende desarrollar a corto plazo los objetivos básicos de modernización de la Administración andaluza que han girado y deben seguir girando en torno a: la mejora de las relaciones con los ciudadanos; la agilización de la gestión, posibilitando una gestión eficaz de los recursos administrativos; la desconcentración y descentralización de competencias; la normalización, simplificación, racionalización de procedimientos y trámites; la reestructuración de los centros directivos y el rediseño de las estructuras administrativas; la mejora de las herramientas de gestión de los recursos humanos; el estudio de cargas de trabajo y evaluación del rendimiento; y la modificación del campo normativo de cobertura a la organización. Así, el Plan Director contempla reformas legislativas de tanta entidad como la elaboración de una nueva Ley del Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma. Y, por último, no queremos dejar de citar, la creación de un observatorio permanente con el objetivo de detectar y orientar sobre las posibles deficiencias en la Administración de la Comunidad Autónoma.

II.

RAZONES QUE MOTIVAN LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA.

1.

Una Administración andaluza consolidada. Como ya se ha dicho, veinte años hace de la promulgación del Estatuto de Autonomía para Andalucía; y también quince de la promulgación de nuestra Ley de Ordenación de la Función Pública. Todavía más desde la puesta en marcha de nuestra Administración preautonómica. Desde entonces nuestra Administración ha seguido una evolución permanente de forma que hoy está perfectamente consolidada. El ritmo de transferencias es menor y la incorporación de personal se produce principalmente por la vía de las ofertas de empleo público, lo que por otra parte ha significado un rejuvenecimiento de la población funcionarial. Baste decir, sin remontarnos a la fecha de entrada en vigor de la Ley, sino circunscribiéndonos simplemente a la última década, que el incremento de efectivos que se han incorporado a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en dicho periodo se cifra en 40.000 empleados públicos. A la vista de esto resulta necesario acometer la reforma de una norma tan importante como es la que regula al personal de esta nueva Administración. Debe reflejar soluciones a problemas nuevos que entonces no se contemplaban en un aparato administrativo que tenía como principal objetivo consolidarse y deben desaparecer normas y situaciones que eran propias de entonces pero que carecen de sentido en el momento actual.

2.

La necesidad de la adaptación de la Ley. Del apartado anterior resultan claramente las razones que puedan motivar la aprobación de un nuevo marco legal. Pero debemos referirnos ahora a los aspectos que guardan relación con la evolución de la realidad regulada y del propio texto vigente. Y como instrumento normativo de tal naturaleza y contenido, el texto inicial de la Ley de 1985 ha tenido que ser modificado o completado en distintas ocasiones desde la fecha de su promulgación.

De una parte, su necesaria adecuación a las variaciones de la propia legislación estatal básica en la materia. Así, la reforma efectuada por la Ley 3/1991, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para 1992, que vino exigida por las modificaciones introducidas en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987, o la más reciente Ley 17/1999, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2000, que incorpora con carácter definitivo la evolución normativa producida en un instrumento fundamental de planificación de los recursos humanos, las ofertas de empleo público. De otra parte, la necesidad de dar solución adecuada a problemas detectados o insuficiencias puestas de manifiesto con ocasión de su aplicación. Así, la indefinición del sistema de organización de la Función Pública en Cuerpos o puestos de trabajo, que ha requerido la creación de nuevas especialidades o la aparición de otras figuras - como las denominadas opciones de acceso – que tienden a perfeccionar los procedimientos de selección del personal funcionario. Por último, la aparición de situaciones que no pudieron ser previstas en el momento de su aprobación y que guardan una indudable relación, entre otros, con los cambios a que nos hemos referido en el apartado anterior, ha propiciado también las sucesivas reformas parciales de que ha sido objeto el texto legal inicial. La Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, ha constituido una pieza esencial para la consolidación de nuestra Administración autonómica, suponiendo un primer esfuerzo organizativo de los recursos humanos al servicio de la misma, en el estrecho margen que brindaba la legislación estatal básica en la materia. En los últimos años, ha servido de marco general para el desarrollo de un proceso global y complejo de normalización, regularización y modernización del régimen profesional de los empleados públicos de su Administración General. Ello ha supuesto tanto la modificación o ejecución normativa de determinados aspectos de la misma que requerían una adaptación a las nuevas necesidades, como la búsqueda de otras alternativas para situaciones que, aunque antiguas, se prolongaban en el tiempo sin encontrar solución definitiva. Así, la regularización de la situación laboral de un significativo número de personal interino y laboral cuya vinculación con la Administración General de la Junta de Andalucía se remontaba a más de una década. De aquí, la puesta en marcha, sin solución de continuidad hasta el momento, de distintos procesos de acceso y selección, consolidación, promoción profesional y provisión de puestos de trabajo para los dos grandes colectivos de personal en que se vertebran los recursos humanos de dicha Administración General: personal funcionario o estatutario y personal sujeto al régimen jurídico laboral.

No queremos dejar de mencionar en esta línea los distintos Acuerdos generales de condiciones de trabajo del personal funcionario y los cinco Convenio Colectivos para el personal laboral al servicio de la Junta de Andalucía que se han suscrito durante la vigencia de nuestro texto legal vigente, hallándose en la actualidad en fase de negociación los que deben regir en los próximos años. Por último, es preciso resaltar el notable esfuerzo que desde todos puntos de vista y, especialmente, desde la óptica de la organización y gestión, ha supuesto la reducción de la jornada de trabajo a 35 horas en la Administración General de nuestra Comunidad Autónoma, que, aunque tuvo como objetivo primordial de creación de empleo público, ha debido armonizarse con el mantenimiento e incluso la mejora de la eficacia de nuestra organización y de las condiciones de trabajo de sus empleados. Sin embargo, tras más de quince años de vigencia y por los motivos reseñados, es ya el momento de emprender la más completa y adecuada regulación legislativa autonómica de los profesionales incorporados a esta Administración. En la tarea que emprendemos no partimos de cero. Los estudios preliminares, documentos internos e incluso algunos incipientes borradores en los que este Departamento ha trabajado en los últimos años se han visto mediatizados y ralentizados por la intensa participación de nuestra Comunidad Autónoma en la fase de elaboración, en la Comisión de Coordinación de la Función Pública, del Anteproyecto de Estatuto Básico de la Función Pública, en un periodo que se extiende desde 1997 hasta la presentación del Proyecto definitivo en las Cortes Generales escasos meses antes de la finalización de la última legislatura. Caducado por esta causa el Proyecto, y no habiéndose incorporado tal iniciativa a la presente legislatura, la continuación y culminación de nuestro propio Proyecto de reforma no puede demorarse por más tiempo. Su encuadramiento nos remite nuevamente a las bases establecidas por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. En esta ardua, pero al mismo tiempo satisfactoria tarea, pesa, además, la necesidad y conveniencia de agotar al máximo las posibilidades normativas de nuestra Comunidad Autónoma, tras quince años de “rodaje” legislativo, jurisprudencial y doctrinal de las reformas parciales que constituyen todavía el único estatuto básico estatal promulgado al amparo del artículo 103.3 de nuestra Constitución. Nuestro objetivo es claro: adecuar nuestra Administración y su elemento personal a las peculiaridades requeridas para la plena satisfacción de los intereses generales constitucional y estatutariamente encomendados a la Comunidad Autónoma de Andalucía.

3.

Consecución de objetivos esenciales para el empleo público. Por último, razón es también para la labor que emprendemos el abordar determinadas cuestiones -lo que pudiéramos llamar asignaturas pendientes- que siempre han estado presentes en todos los proyectos, nacidos o no, de reforma total o parcial, de la Función Pública de las distintas Administraciones y que, aun sin desconocer los fundamentales avances producidos en los últimos años, constituyen demandas sociales que hasta el momento no han sido resueltas satisfactoriamente: Nos referimos al “redescubrimiento” de postulados que siempre han sido esenciales para el empleo público: la profesionalización, la satisfacción de las demandas ciudadanas como objetivo de actuación y la dignificación del funcionario público ante sí y la sociedad. Tratamos de conseguir la máxima calidad profesional de los empleados públicos, pero encauzando y conectando esencialmente dicha cualificación con el objetivo que constituye la razón de ser de su prestación de servicios. Es éste un elemento destacado de las distintas teorías de las organizaciones públicas sujetas al principio de legalidad, pero sin que ello suponga, sino por el contrario, contribuya de manera determinante a que el “cliente” –cualificado también –de la Administración- todos los ciudadanos- vean satisfecha su pretensión de calidad y cercanía del servicio público que tiene derecho a exigir y que justifica la existencia de la Administración y de los empleados públicos: la resolución de los asuntos que son competencia de aquélla y que afectan a su vida como tales ciudadanos. Si alcanzamos estos objetivos, habremos conseguido la dignificación del empleado público ante sí mismo y ante la sociedad.

III.

. RETOS QUE DEBE ACOMETER UNA NUEVA LEY DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA.

1.

Diseñar una Función Pública moderna. El principal reto de esta Ley es diseñar una Función Pública que se adapte a una Administración que en la actualidad debe estar orientada hacia la satisfacción de las demandas sociales. Para eso es necesario establecer un sistema moderno de gestión de recursos humanos. Para conseguir este fin se proponen los siguientes objetivos: 1) La estructuración y racionalización de la función pública andaluza. Para conseguir esto habría que: a) Establecer el régimen común del elemento humano que sirve de soporte a las distintas Administraciones Públicas a las que la Junta de Andalucía extiende sus competencias. Es el momento de ejercitar las competencias autonómicas sobre el personal de otras Administraciones Públicas. b) Definir el régimen jurídico aplicable a los colectivos de distinta naturaleza jurídica al servicio de la Administración autonómica (funcionarios, interinos, personal laboral, sanitario, docente...), solventando los problemas vinculados al surgimiento de una Administración autonómica, que fue naciendo a impulso de las necesidades, y que no siempre ha podido responder a una planificación previa de sus recursos humanos. c) Ordenar y unificar las normas autonómicas en materia de función pública (Leyes de presupuestos, Leyes de acompañamiento y normas de carácter sectorial y específico en materia de función pública). 2) La redefinición de la distribución de competencias en materia de función pública. Es preciso asignar un papel preponderante, dentro de la propia estructura administrativa, al Departamento superior responsable de dicha política, que tenga encomendada la dirección y gestión de los

medios personales de la organización. Dichos medios constituyen el factor esencial y, al mismo tiempo, complejo, que determina el correcto funcionamiento de la organización y el éxito de sus objetivos. Ello no supone necesariamente concentración de competencias, sino claro liderazgo en la determinación de las directrices, en las decisiones político-administrativas sobre dicho personal. El creciente peso de la negociación colectiva en materia de condiciones de trabajo de los empleados públicos exige una clara determinación y reforzamiento de las competencias del Departamento al que corresponda el desarrollo general, la coordinación y superior ejecución de las líneas directrices de la política de personal de dicho ámbito. Y hay que potenciar los órganos colegiados con funciones de emisión de informe y coordinación, para lo que sería necesario reordenar los actuales existentes y que no han tenido una función práctica hasta ahora: el Consejo de la Función Pública y la Comisión Técnica de Personal. 3) Conseguir una gestión más fácil, flexible y, en suma, eficaz del personal por parte de los órganos responsables de los recursos humanos. Para esto es necesario avanzar en la incorporación de nuevas tecnologías de información y gestión que sean del dominio de todos los funcionarios y que puedan llegar a ser, en la medida de lo posible, interactivas entre los funcionarios y los ciudadanos.

Pero también establecer los instrumentos y mecanismos adecuados, o mejorar los ya existentes, para conseguir una adecuación permanente, tanto cuantitativa como cualitativamente, del personal de esta Administración a las funciones y tareas a realizar y ello, desde una doble perspectiva: “macroorganizativa y microorganizativa”, y además a corto, medio y largo plazo, haciendo una verdadera planificación y programación de los recursos humanos necesarios en cada momento.

2.

La profesionalización. Conseguir profesional de la Función Pública.

una

mejor

cualificación

La ley tiene como objetivo esencial configurar a la función pública andaluza como un instrumento eficaz e inmediato a las necesidades de los ciudadanos. Y la consecución de esta finalidad debe hacernos trabajar en los siguientes aspectos: a) la profesionalización.

Esto comporta para el funcionario preparación y cualificación adecuadas en su selección y en su carrera administrativa ulterior, eficacia y utilidad de su prestación profesional, objetividad e imparcialidad y responsabilidad en sus actuaciones. Debemos potenciar la capacidad de decisión y la iniciativa del funcionario en el marco de las funciones atribuidas a su puesto de trabajo, conseguir “profesionales” del servicio público, lo que supone encauzar y conectar dicha cualificación con lo que constituye la razón de ser de su prestación de servicios. Para ello, es imprescindible que el funcionario se identifique con el fin de servicio al interés general al que atiende la Administración Pública en la que se integra y que se implique en el resultado y utilidad de la prestación de servicios que realiza. Por otra parte, los profundos cambios tecnológicos y el avance de las comunicaciones en los últimos años han trascendido al funcionamiento interno de esta Administración autonómica, que ha ido trasformando sus medios operativos, a través de la implantación progresiva de redes informáticas y telemáticas que han afectado a las distintas parcelas de la ordenación de sus recursos humanos. Un paso fundamental en este proceso ha sido la puesta en funcionamiento del Sistema Integrado de Información de Recursos Humanos de la Junta de Andalucía (Sirhus). Esta ley debe crear los mecanismos idóneos que permitan la adaptación continua de su personal a estas nuevas técnicas informáticas. Debe asimismo avanzarse en la experimentación de las nuevas formas de trabajo que han surgido en nuestra sociedad asociadas a Internet. No pueden desconocerse las ventajas personales y profesionales que en la actualidad puede representar la prestación de determinados trabajos a distancia, fuera de la oficina, utilizando las redes telemáticas, redundando ello en la mayor eficacia de los servicios públicos. De este modo, desde el régimen estatutario configurado como un sistema moderno y ágil de gestión de personal se pretende dar respuesta a problemas que parecen hoy de difícil solución y que buscan una alternativa en la denominada “huida del derecho administrativo”, a través de la creación de diversas personificaciones instrumentales. Un Función Pública moderna y tecnificada puede ofrecer adecuada satisfacción a necesidades sociales que no podían ser abordadas con las rígidas y tradicionales estructuras administrativas. b) La satisfacción de las demandas ciudadanas como objetivo de actuación. La Ley debe contener los instrumentos necesarios cuya puesta en práctica permita desechar la imagen social de ineficacia y despreocupación en su actuación del personal al servicio de la Administración Pública, y afrontar como reto esencial alcanzar la confianza del ciudadano en el servidor público, en su profesionalidad, su preparación, su objetividad e imparcialidad, y en su compromiso con la

sociedad. Pretendemos terminar definitivamente con la opacidad que tradicionalmente ha caracterizado a la Administración, haciendo efectivo el derecho de los ciudadanos a identificar a los funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramitan sus asuntos. Y éste debe ser, además, uno de los objetivos y motivos de satisfacción para los propios empleados públicos. Y no podemos olvidar, desde otra perspectiva, la importancia de hacer ver que la Función Pública andaluza es un terreno de oportunidades profesionales, al que puede y debe acceder el mejor preparado y donde existe la posibilidad de hacer una carrera profesional del máximo nivel. c) la dignificación del funcionario público ante sí y la sociedad. Es consecuencia de todo lo anterior. La imagen y realidad del funcionario debe cambiar y para ello debe hacerse un esfuerzo en resaltar la dignidad del trabajo del servidor público. Se trata, en suma, de cumplir las exigencias que dimanan de la Constitución Española y del Estatuto de Autonomía para Andalucía – sus principios, valores y prescripciones – que deben resolverse desde una nueva óptica y sin más dilación, teniendo en cuenta la necesaria actualización de planteamientos que impone el momento histórico en que abordamos esta nueva regulación. Establecer un sistema de premios, honores o recompensas que reconozca estos valores de igual forma que en otros sectores profesionales contribuiría a este avance en la dignificación de su trabajo. 3.

Promover condiciones favorables para el pleno desarrollo personal y profesional del personal al servicio de la Junta de Andalucía. No puede perderse la ocasión de asegurar desde esta normativa el apoyo a la familia que el artículo 39 de la Constitución y la Carta Social Europea imponen a los poderes públicos y de propiciar, en cumplimiento del artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la efectiva igualdad del hombre y de la mujer, promoviendo la plena incorporación de la mujer andaluza en la vida laboral. Con este objetivo, de carácter interno fundamentalmente, esta ley pretende mejorar los instrumentos previstos con esta finalidad en la normativa de función pública vigente, y ser pionera en el establecimiento de otras medidas que remuevan los obstáculos que impiden conciliar plenamente la vida laboral, con la familiar, profundizando de este modo en la igualdad de oportunidades laborales del hombre y la mujer. Así habría que contemplar medidas como la adecuación de horarios escolares y laborales de los padres, mejora en la regulación de la jornada reducida y excedencia por cuidado de hijos, implantación efectiva de guarderías para los hijos del personal al servicio de esta Administración, reforma del permiso por nacimiento de hijo (el número

de días debe ir en función del número de hijos) y del permiso por lactancia (1 hora que pueda o no fraccionarse a opción del trabajador), premios de natalidad (por el nacimiento de cada hijo), posibilidad en algunos supuestos de desarrollar trabajos por resultados, sin sujeción a un horario fijo y que no exijan la permanencia constante en la oficina (trabajo en casa) y sometidos a controles periódicos de resultados, etc.

IV.

CONTENIDOS BÁSICOS QUE DEBE CONTEMPLAR LA FUTURA LEY. Con mayor concreción, y sin que desde luego resulte exhaustivo, se enumeran algunos de los contenidos que debería contemplar la Ley ordenados en diversos bloques.

1.

Ambito de aplicación: La finalidad es establecer el régimen común para todo el personal al servicio de las distintas Administraciones Públicas a las que la Junta de Andalucía extiende sus competencias, por lo que deberá precisarse el ámbito de aplicación de esta Ley, en ejercicio de las competencias constitucional y estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Esto significa, por tanto:

2.

-

Definir qué se entiende por "Función Pública andaluza". Establecer normas comunes para todos los sectores de la Administración de la Junta de Andalucía.

-

Considerar las relaciones y competencias que singularmente se tengan con las Administraciones Locales y Universidades y establecer la normativa de función pública andaluza como supletoria para ellas, así como los órganos estatutarios.

Organos de dirección y competencias. Se trataría de redefinir la estructura y la distribución de competencias en materia de Función Pública. Esta redefinición parte de la necesidad de adaptar la estructura organizativa a las nuevas circunstancias y de flexibilizar la organización administrativa y la gestión de recursos humanos. Esto exigiría, al menos: -

Clarificar los órganos de dirección en esta área atribuyendo a cada uno de ellos las competencias que esta nueva andadura deben corresponderles.

-

3.

Considerar que las funciones de la Consejería de Justicia y Administración Pública de dirección de la política de personal, desarrollo y ejecución general de la política del Consejo de Gobierno hay que referirlas de conformidad con lo que se establezca sobre el régimen aplicable al personal al servicio de las distintas Administraciones públicas a las que la Junta de Andalucía extiende sus competencias, plenas respecto del personal docente no universitario y estatutario del Servicio Andaluz de Salud, y puntuales respecto de otro personal que pudiera estar incluido en el ámbito de aplicación de la Ley.

Estatuto personal del funcionario. Con independencia del tratamiento de las materias tradicionales en este apartado, relativas a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, es preciso clarificar, armonizar y actualizar el catálogo de derechos y deberes de los funcionarios públicos, prestando especial atención a aquellos que pueden contribuir a materializar los objetivos fundamentales que esta Ley se propone. Entre otras medidas habría que considerar: -

El reconocimiento como auténticos derechos de determinadas exigencias de este personal vinculadas al mejor desempeño de sus funciones, de manera que puedan servir a las finalidades de dignificación de la función pública y de motivación, satisfacción laboral, y compromiso con el interés general del personal que la integra. Así los derechos a disponer de los medios materiales y personales necesarios para el adecuado desempeño de sus funciones; a participar y colaborar en la determinación de los objetivos de la unidad en la que se integra; a formular sugerencias para la mejora de la calidad en la prestación de los servicios públicos; al cumplimiento de las medidas de prevención y salud laboral.

-

Adaptar a las actuales exigencias de la organización administrativa derechos ya reconocidos, tales como: a la protección necesaria para el adecuado ejercicio de sus funciones; a ser tratados con la consideración debida a la dignidad de la función pública; a ser informados, al incorporarse a sus puestos de trabajo, de los fines de la organización y funcionamiento de la unidad administrativa en la que se integran, de su dependencia orgánica y de las funciones y responsabilidades que le incumben y de la repercusión del trabajo desarrollado;

-

De igual forma habría que actuar con el catálogo de Deberes y responsabilidades del funcionario público, estableciendo medidas que favorezcan la responsabilidad del funcionario sobre su propio

trabajo, tales como procedimientos para exigir al funcionario responsabilidad por anomalías en la tramitación, controles de calidad, controles periódicos sobre las tareas asignadas, deber de comunicar a sus superiores las actuaciones que supongan un incumplimiento de la legalidad, o configurar la formación como un derecho y un deber del funcionario. 4.

Estructura y organización de la Función Pública andaluza. Resulta fundamental esta estructuración para adecuarla a las exigencias actuales, donde las competencias son mayores y la especialización ha avanzado notablemente por ello mismo. Entre otras medidas habría que considerar:

5.

-

Estructuración y racionalización de los Cuerpos, especialidades y opciones de funcionarios existentes, estableciendo criterios de mayor conexión con el puesto de trabajo y el personal adecuado para su desempeño. Se trata de propiciar la creación de “colectivos” funcionariales especializados en determinadas áreas o sectores. Ello puede conseguirse por varias vías que no necesariamente deben ser excluyentes: Creación de Cuerpos o especialidades separados; promoción horizontal con selección o formación cualificada para el sector; formación con evaluación que garantice la especialización en cuestión.

-

Sobre la ordenación y planificación de los puestos de trabajo, se impone una reflexión sobre la aplicación del sistema de áreas funcionales.

-

Establecer mecanismos flexibles para la adecuada distribución de efectivos.

-

Diseñar bolsas de puestos de trabajo sin dependencia orgánica preestablecida.

-

Considerar las relaciones de puestos de trabajo como la efectiva expresión de las necesidades reales.

-

Establecer principios sobre qué servicios debe obtener el ciudadano en las diferentes áreas (cartas de servicios).

Empleo público. Debe ser uno de los aspectos básicos de la nueva regulación. -

Habría que determinar el personal necesario y evaluar su coste, es decir, planificar los recursos humanos adecuadamente en función de áreas y sectores concretos.

6.

-

La Oferta de empleo público debe ser un auténtico instrumento de planificación de recursos humanos.

-

Es preciso actualizar la relación de puestos que pueden cubrirse con personal laboral.

Selección de personal. Directamente relacionado con el empleo público su consolidación es esencial para toda la arquitectura de la función pública:

7.

-

El sistema de selección debe adecuarse a las necesidades de las funciones a desempeñar y de los puestos de trabajo a ocupar.

-

Establecer un sistema riguroso y exigente de selección que garantice la calidad de la misma, basado en técnicas apropiadas para seleccionar a las personas más idóneas para el desempeño de la función pública. Con esta finalidad han de mejorarse los sistemas selectivos ordinarios: la oposición y el concurso-oposición. Paralelamente el concurso ha de tener un carácter excepcional para la selección de funcionarios de carrera.

-

Si bien la valoración de conocimientos debe ser primordial, han de valorarse igualmente las aptitudes personales y las habilidades sociales (para trabajar en equipo, por ejemplo).

-

Exigencia, de cursos de práctica administrativa previos a la incorporación: cursos selectivos.

-

Establecimiento de sistemas de acogida, con la finalidad de informar al personal de nuevo ingreso de la estructura en la que se integra, las funciones que va a desarrollar, y la trascendencia de estas con relación a la satisfacción del ciudadano, sin perjuicio de posteriores concreciones. Asimismo debe garantizarse el “reciclaje” permanente del personal en su condición de empleado público en cuanto profesional y servidor público cuyo trabajo consiste en satisfacer las demandas sociales.

Ordenación y carrera profesional del funcionario público. Quizás sea este uno de los aspectos más necesarios de ser reconsiderados y mejorados ante la actual desvertebración de la carrera profesional del funcionario. Habría que considerar, por tanto:

8.

-

Posibilitar el atractivo de un desarrollo profesional en el sector público, donde se revitalice la promoción en función de la valía y la capacidad. Hay que potenciar los sistemas de promoción interna.

-

Teniendo en cuenta que en la Ley 6/1985 la carrera profesional se instrumenta a través del grado personal y la posibilidad de acceder a otros puestos de trabajo, es necesario, una ordenación más racional de los niveles de los puestos de trabajo.

-

Replanteamiento del sistema de libre designación: mayores exigencias (reconsideración de los requisitos para el desempeño de estos puestos, acorde con la existencia de una función pública ya consolidada, como por ejemplo, aumento de los años de experiencia necesaria). Estudiar la creación de un órgano colegiado para apreciar los méritos, idoneidad de los candidatos, etc.

-

Corregir la desconexión entre el proceso selectivo y el puesto de trabajo a desempeñar imponiendo límites. No adscripción indistinta de puestos de trabajo. Determinados puestos únicamente han de ser provistos por determinados Cuerpos de funcionarios (ej: archivos y bibliotecas).

-

Necesidad de permanecer como mínimo dos años en los puestos obtenidos por concurso, incluso en el ámbito de la propia Consejería.

-

Unificar y clarificar el régimen de desempeño provisional de los puestos de trabajo, así como limitar temporalmente el desempeño provisional de los mismos.

-

Incentivar y premiar la disponibilidad del funcionario público en distintos aspectos, por ejemplo, por razón de su disponibilidad de movilidad orgánica y geográfica, de distribución de su prestación del tiempo de trabajo, turnos, etc.

Retribuciones. Las retribuciones son, a la vez, eje fundamental de toda función pública y elemento clave de política económica, por lo que exige una consideración muy detenida. Habría que acometer, en el marco de las competencias autonómicas la reforma, al menos, de algunos aspectos: -

Reconocer efectivamente que a igual trabajo igual retribución, con objeto de reconocer situaciones ahora existentes de desigualdades con el personal interino estable.

-

Diseñar complementos que retribuyan adecuadamente la responsabilidad, y la actuación personal y la experiencia del

funcionario. Se trataría de equilibrar la retribución del puesto y la propia de la persona en relación a su carrera.

9.

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Mejora del complemento de productividad, esencialmente de su aplicación. Es necesario hacer esfuerzos para establecer objetivos de cumplimiento medibles, sobre los que poder aplicar este complemento.

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Necesidad de contemplar el coste global a las necesidades de la Administración andaluza y la sociedad en la que se desenvuelve.

Condiciones de trabajo. Con independencia de la necesidad de mejorar los apartados tradicionales de las condiciones laborales del empleado público (calendario laboral, jornada y horario, vacaciones y permisos), corrigiendo las deficiencias detectadas en la práctica y rellenando las lagunas observadas en los preceptos legales aplicables, debe prestarse especial atención en esta nueva regulación a las necesidades siguientes:

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Avanzar en la remoción de los obstáculos derivados de la incorporación de la mujer al trabajo, favoreciendo el pleno desarrollo profesional de ambos sexos, sin merma de la vida familiar. Es necesario tener muy en cuenta la baja tasa de natalidad en Andalucía y que una de las causas de esta circunstancia es precisamente la dedicación laboral de ambos padres.

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Debe prestarse especial atención al medio físico en el que se desenvuelve el trabajo de este personal, que debe ser el más idóneo para el desempeño de sus funciones, en beneficio tanto de la relación del ciudadano-Administración, como del propio trabajo a desarrollar por el funcionario.

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Avanzar en las medidas de integración laboral en la Administración de las personas con discapacidad.

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Reorganizar el sistema de vacaciones para una mejor adaptación a las necesidades del servicio público.

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Hay que llegar a una aplicación efectiva y profunda en nuestra Administración de la legislación de riesgos laborales.

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Considerando en este apartado las situaciones administrativas, habría que adaptar el régimen general básico a las peculiaridades de nuestra Comunidad autónoma. Y habría que tener presente en las mismas a nuestro colectivo de personal interino estable.

10.

Formación. Constituye otro de los núcleos básicos de la función pública, ya que afecta al funcionamiento mismo del conjunto, pues el rendimiento del personal estará relacionado con su preparación y sus conocimientos. Se impone, así, una modificación profunda de la actual concepción y desarrollo de la formación. Por ello, habría que considerar: -

La formación debe estar presente durante todo el desarrollo de su carrera administrativa y concebirse como un derecho-deber del empleado público. Partiendo de esta consideración, no puede mantenerse el esquema actual en que la formación, en cuanto que actuación y conjunto de medios personales y económicos que deben tender a la cualificación del empleado público, se deja al arbitrio de la voluntariedad del mismo y se diseña como el cumplimiento de un trámite más – la asistencia a un curso – para adquirir una puntuación o mérito desvinculada del aprovechamiento o rentabilidad, en cuanto conocimiento y cualificación, para la organización administrativa.

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Es necesario un nuevo plan de formación con nuevos enfoques y con una perspectiva integradora de todas las facetas de la Administración. Habría que aprobar planes de formación (anuales, bianuales, etc.) vinculados a la planificación de recursos humanos.

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Hacer hincapié en las nuevas tecnologías.

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Incrementar los cursos con evaluación final. Debe tenderse a la desaparición de toda formación que no vaya unida a una constatación de su aprovechamiento o repercusión en el nivel profesional del funcionario y, por tanto, de su rentabilidad para la organización administrativa.

V.

ESTRATEGIA Y MÉTODO DE ELABORACIÓN. La trascendencia y la complejidad de una Ley reguladora de la Función Pública andaluza aconsejan que su elaboración sea fruto de un debate público y social amplio. El contenido de esta Ley hace indispensable contar desde un principio con la opinión de los ciudadanos, y especialmente de los empleados públicos y sus órganos legales de representación. Puede ser una ocasión única para implicar a los servidores públicos en un proceso dirigido básicamente a una mejora del funcionamiento de la Administración Pública, con la finalidad de incrementar la calidad de los servicios públicos, convirtiéndose así en un elemento motivador, que de satisfacción al deseo de este personal de participar y ser oído. El punto de partida de esta iniciativa debe ser el análisis de la situación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. El nuevo texto legislativo debe elaborarse a partir de una seria reflexión del resultado de la aplicación de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, atendiendo a los problemas de los distintos colectivos que prestan servicios en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma. Para ello es necesario tener en cuenta la experiencia de los últimos quince años y la opinión o sugerencias de las unidades encargadas de la gestión de los recursos humanos en esta Administración autonómica. Al mismo tiempo son imprescindibles las sugerencias, opiniones y aportaciones de los grupos parlamentarios, los expertos en la Función Pública (profesores, jueces...) y las Administraciones Públicas andaluzas, con el objetivo de que esta ley alcance el mayor grado posible de consenso. Con esta finalidad la Consejería de Justicia y Administración Pública se propone celebrar en los meses de octubre o noviembre unas jornadas de estudio sobre los contenidos esenciales de esta nueva Ley. Asimismo, para la canalización de sugerencias puede ser de gran utilidad la comunicación a través de Internet y el correo electrónico. Con este propósito se ha abierto un nuevo apartado en la página Web de la Junta de Andalucía para ofrecer a todos los interesados en este proyecto normativo la posibilidad de formular sus opiniones sobre cómo debe ser la Función Pública andaluza.

Una vez valoradas todas estas aportaciones y determinados los objetivos de la nueva Ley de la Función Pública andaluza, se creará un grupo de trabajo para la redacción del borrador. A estos efectos el contenido del anteproyecto se dividirá por materias que se distribuirán a las distintas personas integrantes de este grupo. Posteriormente se procederá a la revisión del trabajo de redacción de los distintos miembros del grupo, armonización y redacción de un texto único. Sevilla, 27 de julio de 2001