ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO- AMÉRICAINE PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPA-LATEINAMERIKA

Comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos

7.4.2016

DOCUMENTO DE TRABAJO sobre restructuración de la deuda soberana Comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos Ponente: Ernest Urtasun

DT\1086524ES.doc

ES

AP101.933v01-00

ES

I. INTRODUCCIÓN La crisis de la deuda soberana es un problema recurrente a lo largo de la historia, frecuentemente asociado a los países en vías de desarrollo y a los sistemas democráticos poco consolidados, por cuanto, gran parte de las obligaciones externas fueron contraídas a partir de la llegada al poder de gobiernos autoritarios o dictatoriales en América Latina y África,continentes que tradicionalmente encabezaron el ranking de los países deudores- y de una dinámica de relaciones económicas internacionales de gran desigualdad entre el norte y el sur. No obstante, en los últimos años, la deuda ha dejado de ser una cuestión exclusiva de los países menos desarrollados, afectando a Estados de ingresos medios y altos, como es el caso de algunos países mediterráneos europeos -(Grecia y España por ejemplo)-. Los niveles de endeudamiento externo han aumentado repentinamente, alcanzando niveles record en tiempos de paz en países desarrollados, mientras que los de ingresos medios y bajos deberán hacer frente a problemas tales como la especulación financiera y los altos costes en desarrollo humano (European Network on debt and development, 2014). Esta situación resulta de la transferencia de recursos, destinados a los servicios de deuda, hipotecando el desarrollo y afectando a las generaciones presentes y futuras. Desde 1950 existieron alrededor de seiscientos casos de reestructuración en noventa y cinco países del mundo, un promedio de diez por año. La reestructuración, proceso al cual los países recurren en último caso, debido a las consecuencias que el mismo posee sobre la economía y el sistema bancario, por lo general llega demasiado tarde, incrementando los costes económicos, sociales y financieros. Tradicionalmente, estos procesos se desarrollaron de manera más o menos ordenada, debido a que los acreedores, en su gran mayoría, estaban representados por consorcios de bancos internacionales e instituciones de financiamiento- tales como el FMI y el Banco Mundial- que otorgaban créditos con rentabilidades fijas o variables a los gobiernos. Se trataba pues, de una deuda institucional. Fue a partir del Plan Brady, impulsado por el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Nicolás Brady, a finales de los años 80, que la mayor parte de la deuda pasó a ser titulizada, lo cual, implicó cambios significativos, cuyas consecuencias se extienden hasta el presente. El Plan Brady, consintió básicamente en el canje de los préstamos sindicados por bonos de comercialización libre. De este modo, ingresó al mercado financiero una gran cantidad de títulos públicos o bonos, considerados un activo más, de fácil acceso y con grandes tasas de rentabilidad futura, atrayendo a ahorristas e inversores de toda clase - particularmente aquellos especializados en la especulación financiera -. Rápidamente se fue consolidando el mercado de los bonos soberanos adquiridos y comercializados en condiciones de mercado, a los cuales se podía acceder, sin ningún tipo de restricción en mercados secundarios, a precios extremadamente bajos. No obstante, y pese a la mirada optimista de gobernantes y del sistema internacional representado principalmente por el FMI- esto trajo innumerables complicaciones, que se hicieron evidentes cuando los países deudores, sujetos a una presión financiera tal, que se AP101.933v01-00

ES

2/7

DT\1086524ES.doc

vieron obligados a iniciar los procesos de negociación con sus innumerables y en muchos casos, desconocidos acreedores, en pos de la reestructuración de sus deudas soberanas. Restructuraciones que, tal como fue afirmado anteriormente, llegaron en momentos en los que las economías atravesaban situaciones sumamente preocupantes.

II. EL TRATAMIENTO EN EL MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS 1) Introducción La problemática de la deuda soberana constituyó durante mucho tiempo una materia pendiente, por cuanto ésta fue incluida en numerosas declaraciones y reuniones de alto nivel de las Naciones Unidas, a pesar de lo cual, no se establecieron acciones concretas en la materia. Un antecedente destacado es el Consenso de Monterrey, alcanzado en la Conferencia sobre “Financiación para el Desarrollo” en 2002, a partir del cual, se reforzó el mandato en pos de la construcción de un sistema financiero más justo. La repercusión del paradigmático caso argentino, llevó a que se formulen posibles soluciones - el propio FMI propuso la creación del Mecanismo para la Reestructuración de la Deuda Soberana en 2002- tras un proceso de autocrítica y revisión de sus pasadas actuaciones, motivado principalmente por la crisis argentina. El conflicto con los holdouts (2012) condujo a que la comunidad internacional reaccionara, manifestando su apoyo al país sudamericano y reiterando la necesidad de construir mecanismos más justos y equilibrados para la reestructuración de las deudas soberanas, en acuerdo a los principios del Derecho Internacional. Argentina, con el apoyo del G77 más China, el grupo de países en vías de desarrollo que reúne a 134 de los 193 miembros de las Naciones Unidas, promovió una iniciativa a ser tratada en la Asamblea General de la ONU. De este modo, Bolivia, país que ocupaba la presidencia del G77 durante el período 2014/2015, presentó el 4 de septiembre de 2014 el proyecto de resolución: “Hacia el establecimiento de un marco legal multilateral para los procesos de reestructuración de la deuda soberana”, interpelando a la comunidad internacional a hacer frente a una problemática recurrente, cuyas consecuencias políticas, económicas y sociales comprometen las posibilidades de desarrollo sostenible de los países y las sociedades involucradas. Paralelamente, se reiteraba la necesidad de construir un mecanismo para la reestructuración de las deudas soberanas, el establecimiento de políticas para la prevención de las crisis financieras internacionales y el fortalecimiento de los sistemas financieros nacionales, reafirmándose que los esfuerzos de los Estados en pos de reestructurar sus deudas soberanas, no deben ser impedidos o frustrados por los acreedores comerciales, incluyendo a aquellos especializados en la especulación financiera. Finalmente, por medio de la adopción de la resolución, se buscaba incrementar la eficiencia, estabilidad y predictibilidad del sistema financiero internacional, así como también, lograr el desarrollo económico sostenible, equitativo e inclusivo, de acuerdo a las circunstancias y prioridades nacionales. DT\1086524ES.doc

3/7

AP101.933v01-00

ES

Posteriormente, el 9 de septiembre de 2014, la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptó dicha resolución, con el objeto de hallar una solución oportuna, eficaz, completa y duradera al problema de la deuda, para lo cual, resolvió elaborar y adoptar a través de un proceso de negociaciones intergubernamentales de carácter urgente, durante su sexagésimo noveno periodo de sesiones, un marco legal para los procesos de reestructuración de deuda soberana. Cabe destacar que la misma fue aprobada con 124 votos a favor, 11 votos en contra y 41 abstenciones. El canciller argentino sostuvo que la Asamblea General era el lugar adecuado para llevar adelante las discusiones en pos de encaminar el tratamiento de la temática hacia una vía ética, legal y política, para terminar con la especulación y mejorar la seguridad económica mundial. El representante de los Estados Unidos expresó por su parte, que la creación de un mecanismo para la reestructuración de la deuda soberana podría crear incertidumbre, afectando las posibilidades de financiamiento de los países en desarrollo. La Unión Europea expresó con pesar que no se encontraba en condiciones de brindar su apoyo a la iniciativa, por cuanto existían preocupaciones acerca de la sustancia de la misma y objeciones sobre el modo en que se realizó su tratamiento (la rapidez con que fue abordada la temática, cuyo resultado ya se conocía de antemano). Resaltó su participación activa en los trabajos llevados adelante por el FMI sobre el marco contractual para resolver los problemas de acción colectiva en los procesos de reestructuración de la deuda soberana y la necesidad de llevar a cabo un análisis comprehensivo y sustancial sobre la situación de la deuda externa en los países en vías de desarrollo y los mecanismos de resolución que tengan en cuenta las múltiples dimensiones de la sostenibilidad de la deuda. El 5 de diciembre de 2014, mediante la resolución GA/EF/3417, se estableció la creación de un Comité ad hoc encargado de la elaboración del marco legal multilateral para los procesos de reestructuración de la deuda soberana, de acuerdo a los términos de los proyectos de resolución aprobados por el Comité Económico y Financiero. La resolución A/RES 69/247 “Modalidades para la implementación de la resolución 68/304” fue aprobada por la Asamblea General el 29 de diciembre de 2014, con 128 votos a favor, 16 en contra y 34 abstenciones. En ella se invitaba a las organizaciones del sistema de Naciones Unidas, actores relevantes como el FMI, el Banco Mundial, Organizaciones Internacionales Gubernamentales, academia, etc., a colaborar en el debate. Se estableció a su vez, que el Comité se reuniría en tres oportunidades (enero, mayo y junio/ julio de 2015). Estados Unidos sostuvo a través de su representante, que se trataba de un asunto técnicamente complejo, cuyos pormenores estaban siendo tratados en instituciones más adecuadas, tales como el FMI. Luego, el Comité adoptó el proyecto de resolución “Deuda externa, sostenibilidad y desarrollo” con 128 votos en favor, 4 en contra (Israel, Japón, Estados Unidos y Canadá) y 46 abstenciones. El representante de la Unión Europea sostuvo que el FMI es el foro primario donde debe ser discutido el asunto y el Comité ad hoc, debe estar limitado a la elaboración de una serie de principios no vinculantes construidos sobre una aproximación contractual voluntaria, que tengan en cuenta el trabajo que sobre la materia se viene desarrollando en el FMI. AP101.933v01-00

ES

4/7

DT\1086524ES.doc

Estados Unidos afirmó que se vio obligado a votar en contra de la resolución, debido a que la misma no fue adoptaba por consenso, tal como establecen las normas de procedimiento.

2) Principios que deben guiar los procesos de reestructuración de las deudas soberanas En la tercera sesión de trabajo, el 24 de julio de 2015, el Comité ad hoc, expresó que deben encontrarse soluciones que garanticen la estabilidad financiera, a través de la reducción del riesgo excesivo, asegurando una salida más justa y eficiente de las crisis. En la misma, se estableció el siguiente conjunto de principios que deben guiar los procesos de reestructuración de las deudas soberanas: a) Un Estado soberano tiene el derecho de designar su política macroeconómica, incluida la reestructuración de la deuda soberana, la cual no puede ser frustrada o impedida por ninguna medida abusiva. b) Buena fe El deudor soberano y todos sus acreedores deben actuar de buena fe en las negociaciones de reestructuración de la deuda soberana y en las demás etapas del proceso, con el propósito de restablecer la sostenibilidad de la deuda y el servicio de la deuda de manera rápida y duradera, y obtener el apoyo de una masa crítica de acreedores mediante un diálogo constructivo acerca de las condiciones de la reestructuración. c) Transparencia El proceso debe llevarse adelante con transparencia para aumentar la rendición de cuentas de los interesados, lo que puede lograrse compartiendo oportunamente tanto datos como procesos relacionados con la renegociación de la deuda soberana. d) Imparcialidad Todas las instituciones y agentes involucrados en las reestructuraciones de la deuda soberana, incluso a nivel regional, de conformidad con sus mandatos respectivos, deben ser independientes y abstenerse de ejercer toda influencia indebida en el proceso, en otros interesados o de realizar actos que generen conflictos de interés, corrupción o ambos. e) Tratamiento equitativo Los Estados deben abstenerse de discriminar arbitrariamente a los acreedores, a menos que la diferencia de trato esté justificada conforme al derecho, sea razonable, se corresponda con las características del crédito, sea examinada por todos los acreedores y garantice la igualdad entre los mismos. Los acreedores tienen derecho a recibir el mismo trato en proporción con su crédito, las características de este, y ningún acreedor o grupo de acreedores debe ser excluido a priori del proceso de reestructuración de la deuda soberana. f) Inmunidad soberana DT\1086524ES.doc

5/7

AP101.933v01-00

ES

El principio de la inmunidad soberana de jurisdicción y ejecución en materia de reestructuración de la deuda soberana es un derecho de los Estados y las excepciones deberán interpretarse de manera restrictiva. g) Legitimidad El establecimiento de las instituciones y las operaciones relacionadas a los trabajos de reestructuración de la deuda soberana, debe respetar los requisitos de inclusión y la primacía del derecho, en todos los niveles. h) Sostenibilidad Las reestructuraciones de la deuda soberana deben realizarse de manera oportuna y eficiente y crear una situación de endeudamiento estable en el Estado deudor, preservando desde el inicio los derechos de los acreedores y promoviendo a su vez, el crecimiento económico sostenido e inclusivo y el desarrollo sostenible; minimizando los costos económicos y sociales, garantizando la estabilidad del sistema financiero internacional y respetando los derechos humanos. i) Reestructuración por mayoría Los acuerdos de reestructuración de la deuda soberana que sean aprobados por una mayoría cualificada de los acreedores de un Estado no se verán afectados, perjudicados u obstaculizados de otro modo por otros Estados o por una minoría no representativa de acreedores, que deben respetar las decisiones adoptadas por la mayoría. Los Estados deben incluir cláusulas de acción colectiva en sus emisiones de deuda soberana.

3) Importancia de la propuesta de las Naciones Unidas El tratamiento de la deuda soberana en el seno de las Naciones Unidas representa una oportunidad decisiva para hacer frente a una problemática recurrente, cuyas consecuencias comprometen las posibilidades de desarrollo sostenible de los países que, en muchos casos y ante situaciones desesperadas, se ven obligados a ceder ante las pretensiones de un grupo minoritario de acreedores- que aprovechando la inexistencia de marcos regulatorios en la materia- anteponen sus intereses especulativos. Si bien, tal como fue señalado por los representantes de Estados Unidos y la Unión Europea, en el seno del FMI se viene estudiando la creación de un mecanismo para facilitar la reestructuración de las deudas soberanas, el mismo está centrado en la inclusión y/ o modificación de las cláusulas de acción colectiva, desde una perspectiva contractual. Además, se trata de acuerdos de participación voluntaria, por cuanto son no vinculantes. Por otra parte, sus detractores señalan que no hay predictibilidad legal ni garantías de que los fondos buitres no intentarán entorpecer los procesos de negociación, mientras que las decisiones sobre la sostenibilidad o insostenibilidad de la deuda seguirán emanando del FMI y su cuerpo ejecutivo, no existiendo interacción con los parlamentos y la sociedad civil, lo cual plantea dudas acerca de la transparencia y el carácter inclusivo del proceso (European network on debt and development, 2014).

AP101.933v01-00

ES

6/7

DT\1086524ES.doc

El abordaje de Naciones Unidas dista exponencialmente de las propuestas del FMI, por cuanto está centrado en la promoción del desarrollo, la democracia y los Derechos Humanos, y se basa en los principios de corresponsabilidad, buena fe y colaboración entre deudores y acreedores al momento de solicitar y otorgar financiación y en todos los demás procesos relacionados, en pos de alcanzar soluciones eficientes, rápidas y justas. Además, al llevarse a cabo en la Asamblea General de las Naciones y estar abierto a la participación de los actores internacionales interesados (Instituciones financieras internacionales, ONGs, organizaciones internacionales intergubernamentales, sociedad civil, academia, parlamentos, etc.), el proceso se torna mucho más democrático y transparente. En lo que respecta a la efectividad y viabilidad de las resoluciones adoptadas por la Asamblea General y el Comité ad hoc de las Naciones Unidas, cabe destacar que estas dependerán, una vez más, de la voluntad política de los gobiernos y la comunidad internacional en su conjunto.

III. POSIBLES SOLUCIONES PARA EL PROBLEMA DE LA DEUDA SOBERANA A partir de las resoluciones adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la reestructuración de la deuda soberana abordadas anteriormente, la inclusión de esta problemática en resoluciones tales como: “El sistema financiero y el desarrollo” , “Inclusión financiera para el desarrollo sostenible”, “La sostenibilidad de la deuda externa y el desarrollo”, y el tratamiento de la misma en la Conferencia sobre el Desarrollo en Addis Ababa (2015), la comunidad internacional parece haber llegado a un acuerdo, al menos, respecto a la importancia que dicha temática reviste y la necesidad de emprender reformas en el sistema financiero internacional, en vistas a la democratización del mismo y la prevención de crisis futuras, cuyos costos económicos y sociales son extremadamente elevados. El papel de los distintos actores internacionales en este proceso, entre ellos los parlamentos, quienes deben promover la adopción de medidas concretas, tales como la introducción de los compromisos internacionales en sus respectivas legislaciones nacionales, el trabajo en conjunto en pos de la prevención de crisis futuras, la inclusión de las cláusulas de acción colectiva (CACs), la movilización de esfuerzos internacionales, etc. Respecto a las cláusulas de acción colectiva, la agregación es un elemento que el FMI está considerando como salida al problema, por cuanto propone la inclusión de una única votación para todos los instrumentos afectados en la reestructuración. Como salvaguarda, todos los acreedores deben recibir el mismo menú de instrumentos, mientras que el mínimo de votos debe representar el 75% del monto agregado del pendiente principal de pago de todas las series afectadas (Fondo Monetario Internacional, 2014). Además, la cláusula debe ser flexible, permitiendo la diferenciación de acreedores cuando corresponda. De este modo, se busca limitar las posibilidades de bloqueo que poseen bajo los contratos actuales, los acreedores que no aceptan ingresar en los procesos de reestructuración, tal como quedó demostrado en el caso argentino.

DT\1086524ES.doc

7/7

AP101.933v01-00

ES