DOCUMENTOS DE TRABAJO

Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012 Claudio Gerardo Jones Tamayo

enero de 2014

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Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012

Enero 2014 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Claudio Gerardo Jones Tamayo*

Documento de Trabajo No. 516

Clasificación temática: Política Social, Educación, Ciencia Política Resumen La relación crítica entre la SEP y el SNTE, vista como un legado institucional del sistema educativo nacional explica simultáneamente la racionalidad del reformismo educativo y a la vez los límites que por años ha tenido un proceso continuado de reforma. Se argumenta que en la medida en que cualquier intento de reforma modifica el poder institucional del SNTE sobre el sistema educativo, el sindicato como tal o la disidencia de la CNTE reaccionan oponiéndose a los cambios institucionales propuestos por el gobierno y/o el congreso en la forma de cambios al régimen institucional del sistema educativo. El dilema de reformar el sistema educativo consiste en liberar a la política educativa de la intervención que el magisterio ha tenido en el funcionamiento no académico y académico del sistema educativo nacional, enfrentando por parte del magisterio una capacidad de veto considerable a la reforma educativa del Pacto por México. Se abordan fundamentalmente las reformas que tuvieron lugar entre el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica en 1992, los gobiernos de Acción Nacional y finalmente la reforma planteada por el presidente Enrique Peña Nieto y los partidos firmantes del Pacto por México. El dilema de todo gobierno reformador de la educación ha sido enfrentar el poder de veto del SNTE y/o la CNTE y resolver en alguna medida el costo político de reformar mediante un equilibrio delicado entre la participación magisterial en la reforma y el grado de reforma conseguido. Los dilemas institucionales de la reforma educativa han devenido en una reforma prolongada, incremental y secuencial que posiblemente no haya concluido.

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Correo electrónico: [email protected]. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012 Contenido I.

I. Introducción: La parálisis de un sistema educativo centralizado

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II. II. Justificación de la Investigación: III. las reformas estructurales y la modernización educativa IV.

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V.

III. Objetivos

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IV. Planteamiento y Delimitación del Problema: la federalización como centralización y la crisis educativa

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V. Marco Teórico y conceptual de referencia: Rendimientos crecientes y Sendero- dependencia; surgimiento y cambio institucionales

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VI. Formulación de Hipótesis

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VII. Pruebas empíricas: Alcances y límites del reformismo educativo

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VIII. Conclusiones y recomendaciones

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IX. Bibliografía

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VI. VII. VIII. IX. X. XI.

XII. XIII. XIV.

Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

III. Objetivos



Ubicar en un contexto histórico-institucional los diferentes intentos de reforma del sistema educativo y ofrecer una periodización tentativa de las políticas reformadoras que se reconozcan a sí mismas como tales por parte del gobierno federal y los gobiernos subnacionales.



Comprender la ruta crítica de los cambios institucionales que se ha buscado establecer en el sistema educativo, particularmente, a partir del Acuerdo Nacional para la Educación Básica ANMEB y hasta la reforma educativa que plantea el Pacto por México.



En dicha perspectiva, rastrear los obstáculos de la reforma educativa por lo que toca a las resistencias de grupos rentistas al interior del binomio SEP-SNTE y a lo largo de la estructura vertical del sistema educativo –niveles de gobierno.

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

I.

Introducción: La parálisis de un sistema educativo centralizado

El estado mexicano que emergía de la revolución en los años veinte mantuvo por varias décadas tres objetivos esenciales de política educativa, derivados del proyecto nacional contenido en la Constitución de 1917, específicamente en el artículo tercero: proveer de una educación laica y gratuita a cada vez más grupos de la población rural y urbana en todo el país; conseguir la derrota cultural de formas comunitarias caciquiles, reaccionarias y conservadoras del México porfiriano; lograr la integración nacional acelerando la formación de una conciencia cívica identificada con la patria mexicana, más allá de cultos religiosos o identidades étnicas locales. Para ello, los primeros gobiernos posrevolucionarios tuvieron que centralizar la educación pública en el sentido de construir un sistema de educativo que eventualmente pudiera reconocerse como nacional. En esas primeras décadas, había que superar las posibles resistencias locales y simultáneamente integrar escuelas existentes así como crear escuelas nuevas en cada vez más regiones. Hacia los años cincuenta era evidente que, en aras de la construcción de un sistema educativo mexicano, ya se contaba con un aparato administrativo en crecimiento gobernado por la Secretaría de Educación Pública, y un magisterio en expansión organizado en torno al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Sin embargo, a fines de los años cincuenta, el entonces Secretario de Educación, Jaime Torres Bodet, ya estaba perfectamente consciente de que la presencia del sindicato no sólo en el magisterio –su espacio natural- sino en la estructura administrativa –típicamente, un director- llevaba a una parálisis funcional como ha dicho Gilberto Guevara Niebla (Guevara Niebla, 2012: 2). A dicha parálisis habría que añadirle, al menos una década más tarde, la evidente macrocefalia del sistema educativo: la gestión de cualquier asunto implicaba un lento y complejo circuito administrativo a través de una enorme burocracia. No es sorprendente que los intentos de sucesivos secretarios de educación por desconcentrar esa enorme estructura, de suyo esclerotizada por un magisterio que fungía como actor interesado 2

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y a la vez como autoridad interesada en temas laborales y académicos, puedan encontrarse en la política educativa desde fines de los años sesenta y principios de los setenta. En 1973 se crearon 9 Unidades de Servicios Descentralizados y 30 Subunidades de Servicios Descentralizados (USEDES y SUBSEDES respectivamente. En 1978, el gobierno de José López Portillo nombró delegados cuyas definiciones funcionales no se habían dado desde su creación en la perspectiva de un proyecto de desconcentración y descentralización. El presidente De la Madrid anunció para su gobierno una reforma descentralizadora que llagaba al sistema educativo. Para entonces, la animadversión del SNTE al reformismo educativo era un hecho conocido al menos para los funcionarios medios y altos de la SEP. En adelante y hasta 1992, el gobierno federal estuvo tratando de desconcentrar-descentralizar, habiendo creado una estructura en el nivel estatal que estaba ocupada, como décadas antes ocurrió con la estructura centralizada, por actores locales –administrativos o sindicales- con intereses creados y evidentes prácticas rentistas sobre el proceso educativo (Arnaut, 1994, 240-254). Durante el resto de los noventas y en el gobierno de la alternancia en 2000, se consolidó la federalización-descentralización del sistema educativo. Pero el arreglo sindicaladministrativo en los estados seguía adoleciendo de prácticas rentistas y de colusiones que no beneficiaban decisivamente a la carrera magisterial y al desempeño educativo en las aulas. Los gobiernos del PAN lograron algunos avances en el sistema básico, medio superior y superior además de instituir la evaluación. Pero no ha sido hasta que se articula un pacto entre el presidente Peña Nieto y los tres partidos principales de México (PRI, PAN, PRD) que una reforma constitucional y legal para consolidar y sistematizar la evaluación e instituir un servicio profesional docente se ha conseguido con la resistencia de los maestros de la Coordinadora de Trabajadores de la Educación y aparentemente en algunos otros estados donde la disidencia no es particularmente fuerte. La oposición del SNTE se logró evitar, por lo menos al nivel de la dirigencia nacional, porque la lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo, fue separada de su cargo vitalicio como presidenta del sindicato nacional, habiendo sido acusada del delito de operación con recursos de procedencia ilícita. Así, 3

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incrementalmente, sucesivos gobiernos y ahora un gobierno apoyado por los tres partidos mencionados ha logrado la aprobación de cambios constitucionales y de tres leyes secundarias que concretan una reforma educativa, sin duda decisiva pero probablemente no exenta de vicisitudes para llevarse a cabo plenamente. Este trabajo se desarrolla en tres partes principales. Tras una justificación de la reforma educativa en función de los cambios estructurales que se vienen efectuando en México desde los años noventa, se explica el poder del sindicato como resultado del arreglo institucional que, a través de cambios principalmente a la ley federal de educación, va dando forma al sistema educativo en el binomio SEP-SNTE en un proceso de varias administraciones. Se expone especialmente el problema del poder de veto del SNTE en torno a la federalización como descentralización del mismo sistema. Luego se ofrece un marco teórico para entender el rentismo y el control que sobre el sistema educativo ha efectuado principalmente la organización magisterial. La hipótesis de un prolongado poder de veto magisterial al reformismo educativo se fundamenta en el arreglo corporativo que unifica a los maestros en el SNTE en los años cuarenta y que se extiende en el largo periodo de federalizacióndescentralización a partir de los setenta. La resolución del dilema reformista del gobierno federal frente al SNTE se rastreará señalando los límites del cambio institucional durante cada fase de reforma entre 1992 y 2013. El método empleado en este trabajo es de naturaleza inductiva y procede mediante el rastreo de procesos. Específicamente, se rastrea el proceso de las reformas educativas para poder identificar los objetivos de la reforma así como el papel del magisterio en la propia definición y alcance de la misma. Las reformas educativas, bajo esta metodología cualitativa, son abordadas como procesos de cambio institucional que se siguen en el tiempo y que van resolviendo parcialmente, pero de manera distinta, el problema del poder de veto magisterial. XV. II. Justificación de la Investigación: las reformas estructurales y la modernización educativa XVI. 4

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XVII. Durante las últimas tres décadas del siglo XX, por lo menos, sucesivos gobiernos, expertos de la academia y organizaciones de la sociedad civil han planteado insistentemente no sólo la necesidad imperiosa de reformar profundamente el sistema educativo sino que han expresado que la reforma del estado y la reforma del sistema económico son impensables sin una reforma educativa enfocada en la calidad de la enseñanza y el aprovechamiento de los educandos. No es casual que la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ocurre temporalmente muy cerca de la primera reforma educativa importante por la descentralización contemplada. El presidente Salinas contempló la liberalización comercial en América del Norte como un cambio estructural para México que precisaba de un viraje significativo en el sistema educativo hacia las condiciones que permitieran mejorar la educación para que entre otras cosas, pudiera aspirar a ser factor de una mayor competitividad de los mexicanos y de la economía mexicana a nivel internacional. XVIII. XIX. De hecho, en el contexto de las reformas de modernización económica y cambios estructurales de los años noventa, varios de los países latinoamericanos han visto surgir un consenso acerca de la imperiosa necesidad de las reformas educativas para que el crecimiento, la productividad y la competitividad global de los países puedan avanzar en el largo plazo. Lo mismo es verdad para la reducción de la desigualdad social. En la región latinoamericana, la educación es vista como el principal catalizador del desarrollo (Navarro, Carnoy, de Moura Castro, 1999: p. 3). La evidencia acerca de la rentabilidad social e individual de la educación así como de la contribución que la educación primaria hace al desarrollo económico ha sido demostrada desde fines de los años ochenta. Por lo demás, la reforma educativa trasciende el ámbito económico y abona en el logro de democracia de ciudadanos: no se puede concebir la formación de ciudadanos sin una educación de calidad.

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IV.

Planteamiento y Delimitación del Problema: centralización y la crisis educativa

la federalización como

Desde la creación del sistema educativo nacional, la organización del magisterio ha jugado un papel central en la formación y desarrollo de dicho sistema. En efecto, el estado mexicano se dio a la tarea de construir un sistema educativo nacional que respondiera al compromiso político que planteaba el artículo 3° de la Constitución de 1917 y para ello centralizó la construcción de un sistema escolar integrado por dos componentes básicos: una estructura administrativa y una estructura docente, ambas integradas en el binomio institucional de la Secretaría de Educación Pública y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Al cabo de los años, este binomio administrativo-magisterial llevó a resultados deseados en términos del crecimiento del sistema educativo

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pero, a la vez, fue llevando a la

consolidación de un sistema administrativo gigante, cuasi-paralizado en el sentido de una gestión educativa extremadamente lenta, y dirigido a los logros cuantitativos del sistema más que al desempeño del sistema integrado por alumnos, maestros y escuelas en desmedro del aprovechamiento de los alumnos y de la enseñanza de los maestros. El problema, al menos desde finales de los años setenta y hasta 2013 –alrededor de 35 años- ha sido reformar dicho sistema, tratando primero de desconcentrarlo (creando delegaciones de la SEP en los estados), luego descentralizándolo a los estados y finalmente instituyendo un sistema de evaluación educativa y un servicio de profesionalización docente. Tras de los años de la lucha armada de la Revolución Mexicana, los primeros gobiernos bajo la Constitución de 1917 buscaron el cumplimiento del artículo tercero, que establecía que la educación sería impartida por el estado federal, los estados, el Distrito Federal y los municipios y que sería laica y gratuita. En 1921 se modificó el artículo 73 constitucional para dar potestad a los estados por lo que toca al establecimiento de escuelas, al tiempo que 1

Como expresa Gilberto Guevara Niebla, ente 1920 y 1940, “el sistema escolar tuvo éxitos resonantes.” Ver Gilberto Guevara Niebla, “La disputa por la educación” en Nexos, consultado el 27 de septiembre de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2103120 [1 de febrero de 2013]

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al Congreso le eran conferidas facultades para sostener y organizar escuelas en todo el país (Mario Melgar: 223). Se creó entonces la Secretaría de Educación Pública para centralizar, bajo la visión del entonces secretario José Vasconcelos, el proceso educativo resarciendo las insuficiencias de las autoridades locales para crear y mantener escuelas. Acaso Vasconcelos veía esta medida como transitoria de modo que los estados y municipios volvieran a tener, eventualmente, el control de las escuelas. El proceso de construcción del sistema educativo, sin embargo, mostró un plazo mucho mayor a una administración para consolidarse (Trejo, 1991, 93). En 1934 se reforman los artículos 3° y 73° para dar al Congreso de la Unión la facultad de distribuir, coordinar y unificar la educación pública en todo el territorio, lo que supuso que la autoridad federal estaba por encima de los congresos locales y que la autonomía de que habían gozado los estados a partir de 1921 se terminaba. En adelante, los estados dependerían de las leyes que emitiera el Congreso para distribuir y sostener la función educativa y la SEP absorbería todo el proceso educativo (Melgar Adalid: 464-465). Ciertamente, el estado se había beneficiado del papel político de apoyo y movilización que habían desempeñado los maestros desde los años veinte y treinta aunque también había tenido que lidiar con la fragmentación sindical e ideológica del magisterio. Efectivamente, las reforma constitucional de 1934, dio un viraje al proyecto ideológico de la educación definiéndola en el artículo 3° como socialista y estableciendo un concepto ideológico de signo más o menos radical para un magisterio heterogéneo. Fue así como en 1943 nació el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación unificando a las organizaciones magisteriales de divergente ideología en todo el país (Trejo, 1991: 121-123). En los cuarentas, el sindicato nacional era fuente de un decisivo apoyo político, que era a la vez instrumento de control y de movilización para los fines del sistema educativo y de la hegemonía socio-política del Partido de la Revolución Mexicana, renombrado como PRI en 1946. La interdependencia del binomio SEP-SNTE estaba sellada 7

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por el arreglo institucional de la agencia federal de la educación y del régimen político y laboral del magisterio, en un sentido inequívocamente corporativo. La reforma al artículo 3°, concebida por Jaime Torres Bodet en 1946, redefinía completamente la concepción ideológica de la educación pública, alejándola de la idea socialista y llevándola a un ámbito de libertades y de condiciones favorables a un desarrollo democrático acorde con el concepto de la unidad nacional. Ése fue el rostro del proyecto educativo que dominaría las siguientes décadas, marcadas por el crecimiento del sistema escolar pero también, junto con la masificación del mismo, por una crisis de dimensiones pedagógicas (Guevara Niebla, 2013: p.1). Una vez establecido el arreglo corporativo del sistema educativo nacional, desde el gobierno federal se buscó, sobre todo, la expansión de la oferta educativa. Tempranamente, sin embargo, en el desarrollo de dicho sistema “..las altas autoridades educativas señalaban que la SEP se había convertido en un “gigantesco Departamento de Personal”, un inmenso organismo del que ya dependían decenas de miles de empleados, que tenía mucho trabajo pero que muy poco podía hacer por el mejoramiento del sistema educativo nacional.” 2 Es decir que ya desde los años cincuenta, como advierte Alberto Arnaut, el crecimiento de la SEP limitaba significativamente su capacidad de control administrativa y técnica al tiempo que acotaba seriamente la fracción del presupuesto que no se dedicaba al gasto corriente. 3 Claramente, el margen de maniobra en los recursos de la secretaría era enormemente reducido ante tan sólo el cumplimiento de la nómina administrativa y magisterial. A fines de esa década de los cincuenta, el conflicto magisterial mostraba que la SEP ya no podía tener una relación armónica y estable con el SNTE. Como argumenta Arnaut siguiendo a Torres Bodet, la unidad sindical no favorecía el funcionamiento de una federalización en el sentido que Vasconcelos la concibió, es decir, con estados y municipios que condujeran el proceso educativo bajo la ley y el sostén provisto por el congreso, bajo la acción subsidiaria de la 2 3

Ver Alberto Arnaut, 1994, Política y Gobierno, Vol. I, Núm. 2 México, Segundo Semestre de 1994, p. 242 .

Ibid.

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SEP (1921-1934) o bajo la plena centralización del proceso en manos de la SEP a partir de 1934 y ciertamente a partir de 1940. Durante los años cincuenta y sesenta la centralización, como proceso administrativo y político, abrumó cualquier intento de reestructurar el sistema educativo (Arnaut, 1994, pp. 244-245). El gran problema del mismo, reflejado en una agencia federal gigantesca dominada por una administración permeada por el sindicato magisterial y por los intereses de ese mismo sindicato erigido en un gigante corporativo con vinculaciones políticas partidistas, también significaba la subordinación férrea de un proyecto de calidad educativa como política prioritaria. Cómo se verá, cualquier respuesta a este gran problema se traducía en un dilema decisivo: seguir consolidando un modelo político-burocrático de educación pública versus impulsar un proyecto educativo basado en el cambio institucional a favor de la eficiencia administrativa y, eventualmente, la calidad. Cualquier movimiento hacia la segunda ruta decisoria implicaba avanzar, con costos políticos importantes, en dos dimensiones de reforma: 

Primero, en la reestructuración de los servicios educativos del sistema nacional en el sentido de una federalización-desconcentración y luego de una federalizacióndescentralización;



Segundo, en la redefinición del ámbito de acción del magisterio en el sistema, hacia la reconducción de los maestros en su actividad formativa y pedagógica y hacia la liberalización de espacios técnicos y administrativos del sistema.

El problema de la capacidad de veto del magisterio sobre distintos proyectos de reformismo educativo se ha transformado a lo largo del tiempo, pero no ha desaparecido. El propio SNTE ha terminado por abrazar una agenda que sin duda pretende ser reformista y que más bien ha servido como un instrumento de legitimación frente al gobierno y una arena de negociación sobre la perspectiva de reforma laboral del magisterio. Esto ha sido evidente durante buena parte de los años noventa y hasta 2012. El veto no sólo se refleja en limitar o evitar la 9

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profundidad de la reforma propuesta o algunos elementos clave de la misma sino, como se verá –sobre todo en los casos en los que los acuerdos de reforma pretendieron involucrar al magisterio en la modernización- en la entrega de nuevos espacios de poder para el SNTE. La carrera magisterial, particularmente, muestra la capacidad del magisterio organizado para mediatizar los efectos de la reforma e incluso sostener nuevos espacios de influencia en los impulsos reformistas. Pero dicha mediatización no es sino la tendencia del sindicato a buscar la bilateralidad de la política educativa en la reforma. Ello no puede entenderse cabalmente sino se considera que en el sistema educativo mexicano aún existe, en la segunda década del nuevo milenio, la venta y herencia de plazas magisteriales.

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional.

Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite

Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F

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V.

Marco Teórico y conceptual de referencia: Rendimientos crecientes y Senderodependencia; surgimiento y cambio institucionales

El SNTE y su papel en el sistema educativo (SEP), como aquí se sugiere, presenta un proceso de formación en el que las decisiones pasadas determinan resultados no necesariamente previstos a gran escala del sistema educativo nacional. En la formación del sistema educativo se tomaron ciertas decisiones (centralización administrativa y sindical, uso político de la organización magisterial) que generaron, a la postre, costos considerables a cualquier movimiento en el sentido de cambiar esa trayectoria particular cuando el sistema educativo estaba en pleno desarrollo. Precisamente, desde una perspectiva teórica, el concepto de Sendero-dependencia (Path-dependency) ha sido utilizado en las ciencias sociales

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ciertamente en economía y en ciencia política- para señalar que las decisiones estratégicas a lo largo del desarrollo institucional de un sistema se asocian inequívocamente al incremento de rendimientos (políticos, económicos) en la etapa de formación y desarrollo institucionales pero eventualmente hacen enormemente costosa la eventualidad de un cambio institucional (Pierson, 2004, p. 251). 4 De tal suerte, aquí se argumenta que el desarrollo del sistema educativo mexicano a todas luces exhibe, en la tradición de lo que se conoció en años recientes como nuevo institucionalismo (tanto histórico como económico y organizacional), la lógica de la llamada senderodependencia de ciertos procesos sociales y políticos. Como argumenta Paul Pierson en su trabajo seminal, Rendimientos crecientes, Sendero-dependencia, y el Estudio de la Política, hay en principio dos nociones acerca de las explicaciones sendero-dependientes o trayectodependientes del desarrollo institucional: 

Primero, en un sentido ciertamente laxo, la Sendero-dependencia se refiere a la inferencia causal de estadios precedentes de un proceso en una secuencia temporal. Como bien refiere Pierson, se trata de argumentar –no necesariamente con gran utilidad analítica- que “la historia importa” (Pierson, 2004, p. 252). 12

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

Segundo, existe una definición más estrecha o precisa de sendero-dependencia: una vez que se ha elegido una trayectoria o ruta de desarrollo, para un país, región o arreglo institucional, los costos de revertirla son muy elevados. 5

Sobre la segunda perspectiva, Pierson plantea entonces que los pasos o avances en una ruta determinada inducen movimientos subsecuentes en la misma dirección pero que el concepto que especialmente capta dicha lógica es el de rendimientos crecientes, utilizado en principio por la ciencia económica: varios casos se estudiaron sobre la selección de una determinada tecnología y la lógica de reforzamiento que los caracterizó en un sentido de senderodependencia.6 Los rendimientos crecientes son, entonces, un mecanismo causal que anima sustantivamente cualquier argumento formal de sendero-dependencia en la propuesta de Pierson. Bajo esta inteligencia, en un proceso social caracterizado por la presencia de rendimientos crecientes para una determinada acción, los costos relativos de ésta se incrementan en el tiempo en comparación a otros cursos de acción. De ahí que los costos de salir de o abandonar la trayectoria o sendero decisional o conductual se incrementen de manera evidente. La relevancia del concepto sendero-dependiente de rendimientos crecientes es particularmente importante, para los fines de este trabajo, en el estudio político de las instituciones educativas.

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Por institución se entienden, siguiendo a North, “las restricciones que los seres humanos imponen en la interacción humana. Consisten de reglas formales (constituciones, leyes reglamentarias, leyes de derecho público [Common Law], y regulaciones) así como de restricciones informales (convenciones, normas y códigos de conducta autoimpuestos).” Ver Douglass C. North., 1998, “Five propositions about institutional change” en Jack Knight &Itai Sened, Explaining Social Institutions, Ann Arbor, The University of Michigan Press. 5

En este punto Pearson cita a Margaret Levi, con referencia a un ensayo más propio del institucionalismo de elección racional que del institucionalismo histórico. Ver Margaret Levi, 1995, “A Model, a Method, and a Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis” in Comparative Politics: Rationality, Culture, and Structure, ed., Mark I. Lichbach and Alan S. Zuckerman. Cambridge University Press, pp. 19-41 6

Típicamente, se suele citar el trabajo seminal de W Brian Arthur. Véase W. Brian Arthur, 1994, Increasing Returns and Path Dependence in the Economy, University of Michigan Press, Ann Arbor.

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Siguiendo el trabajo de Douglass North, Paul Pierson pone de relieve la conceptualización estrecha o precisa de la Sendero-dependencia para abordar el surgimiento de instituciones y el cambio institucional: “En contextos de compleja interdependencia social, las nuevas instituciones frecuentemente entrañan altos costos fijos o de inicio, e involucran considerables efectos de aprendizaje, efectos de coordinación y expectativas adaptativas. Las instituciones establecidas generan poderosos incentivos que refuerzan su propia estabilidad y desarrollo subsecuente (Pierson, 2004, 255).” Es crucial advertir, siguiendo a Pierson, que ciertos arreglos institucionales inducen formas organizacionales complementarias, las cuales eventualmente han de generar instituciones también complementarias. Ello refiere la llamada “matriz institucional” planteada por Douglass North y que es fundamental para dar explicación y seguimiento a un desarrollo institucional específico así como a la posibilidad correspondiente del cambio institucional. La razón es que, precisamente, dicha matriz genera rendimientos crecientes a escala masiva. Si bien la aplicación que hace North de matrices institucionales se dedica a explicar el crecimiento y desempeño económicos en los países avanzados y en los países periféricos o emergentes Pierson sugiere que dicha conceptualización es relevante y útil para abordar fenómenos político-institucionales.7 El desarrollo institucional se observa primariamente en el nivel de marco-estructuras que refieren grandes arreglos institucionales y organizaciones comprehensivas. El análisis de la trayectoria relevante de desarrollo institucional pone de manifiesto al menos dos puntos críticos del mismo, que pueden o no estar relacionados: En primer lugar, el punto en el tiempo en que se presenta una coyuntura crítica, como un intervalo relativamente corto de tiempo en el que existe una probabilidad substancialmente 7

La aplicación de la teoría de sendero-dependencia a partir de una matriz institucional es al menos tan amplia en el ámbito político como en el económico. Ver Paul Pierson. “Increasing returns, Path Dependence and the Study of Politics” en American Political Science Review, Vol 94, No 2, junio de 2000, p. 256

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elevada de que las decisiones de los agentes o actores en cuestión se traduzcan en un determinado resultado de interés (Capoccia y Kelemen, 2007). En un nivel menos abstracto, la coyuntura crítica es un periodo de tiempo distinguible por las condiciones político-sociales y/o económicas en las que “un cambio significativo” en la forma de las decisiones contingentes de los actores resuelve la tensión o la crisis de aquellas condiciones en favor de una configuración o desarrollo político-institucional novedoso (Collier y Collier, 1991). Una coyuntura crítica da lugar, claramente, a un periodo de estabilización o estabilidad institucional que puede subsecuentemente entrar en una fase de cambio, por razones endógenas o exógenas al propio desarrollo institucional. En segundo lugar, el punto en el tiempo en el que los actores o agentes involucrados en un arreglo institucional o participantes del proceso de una institución determinada, entendidos como organizaciones, deciden alterar el sistema de reglas para obtener un resultado diferente en términos de desempeño de acuerdo a su interés, o bien alteran, deliberadamente o a veces accidentalmente la efectividad del cumplimiento de las reglas, las sanciones u otros medios de restricción informal para tal cumplimiento (North, 1998, p. 16). El cambio institucional así entendido, en el ámbito de la economía política de las instituciones sociales, es sin duda esclarecedor en el sentido de una perspectiva histórica y política. Para North, coincidentemente, “el cambio institucional es típicamente incremental y es senderodependiente.” (…) “La dirección del cambio institucional incremental será ampliamente consistente con la matriz institucional existente y será gobernada por los tipos de conocimiento y habilidades en que hayan invertido los entrepreneurs [dirigentes] y los miembros de las organizaciones (North, 1998, p. 18).”

VI.

Planteamiento de Hipótesis 15

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Hipótesis de Investigación 

Al menos desde los años noventa, sucesivos gobiernos han enfrentado la resistencia del magisterio organizado a atender los planeamientos de una verdadera reforma institucional al sistema educativo. Dicha resistencia se ha traducido, en una negociación estratégica que minimiza la máxima pérdida para la organización magisterial respecto de su poder de cogobernar el proceso educativo pero que afecta significativamente el logro de los objetivos de las reformas institucionales, específicamente en términos de calidad.

 Hipótesis Nula 

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación no ha ejercido o no ha sido capaz de ejercer poder de veto alguno contra las tentativas gubernamentales de reformar el sistema educativo que hayan afectado significativamente los proyectos de cambio institucional de los gobiernos mexicanos desde 1978, durante los ochenta y noventa y hasta 2012-2013.

VII.

Pruebas Empíricas: Alcances y límites del reformismo educativo 16

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Apenas es obvio que, visto en su nivel más simple de análisis, cualquier reforma educativa en el sistema educativo mexicano tenga que hacerse con los maestros organizados y no contra ellos. Pero un proceso de reformas que inicie o profundice cambios institucionales en diferentes dimensiones y niveles del sistema se ha correspondido, en los hechos, con una lógica incremental marcada por el dilema de incentivar al magisterio para que se involucre en la modernización educativa y a la vez afectar los intereses del SNTE en el sistema para abrirle camino a un nuevo modelo educativo en los estados, los municipios y, eventualmente, en las escuelas. El análisis institucional en un sentido de Sendero-dependencia tiene que integrar una narrativa que dé cuenta de la matriz política que se ha desarrollado en el tiempo y que ha vinculado a la SEP y al SNTE para validar la existencia de una o más lógicas de rendimientos crecientes. Esto último permite entender la resistencia magisterial a las diferentes fases de reformas que se han dado en las últimas décadas y, al mismo tiempo, entender el dilema político del cambio institucional para las autoridades educativas. La coyuntura crítica: el corporativismo estatal y el origen del SNTE En su estudio de política comparada, Ruth y David Collier identifican la coyuntura crítica durante la cual el estado latinoamericano incorporó a la clase trabajadora a la arena política institucionalizando la relación entre el estado y las organizaciones obreras. Se trata de una coyuntura crítica porque precisamente la forma en que se logró aquella incorporación marcó el desarrollo político subsecuente (régimen político, sistema de partidos). Por un lado, las organizaciones sindicales se movilizaron de forma importante constituyendo la principal muestra de activismo popular en la naciente esfera política posrevolucionaria. Por otro lado, sin embargo, dos factores determinaron –desde el punto de vista político institucional para el caso mexicano- la relación entre el estado y las organizaciones gremiales: la creación de una ley laboral que reglamentaba el artículo 123 de la Constitución de 1917 en 1931 y la creación de un sector obrero del Partido de la Revolución Mexicana en 1938 (Collier y Collier, 1990, 205-250). El amplio activismo y autonomía de las organizaciones sindicales encontró en la ley 17

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y en la estructura corporativa del PRM las condiciones de un intercambio fundamental: el apoyo político al PRM y la desmovilización masiva del movimiento obrero en un sentido de contener el activismo de clase a cambio del monopolio de la representación mediante la llamada cláusula de exclusión,8 así como las políticas sociales favorables al trabajo organizado (prestaciones sociales y, en su caso, incrementos salariales). Específicamente, el sistema logró la desmovilización o desradicalización de las principales organizaciones en favor de un pacto corporativo con el estado posrevolucionario. Como observa Carlos Ornelas, el único gran gremio o sector social que no había sido corporativizado y sometido al estado posrevolucionario durante los años treinta era el de los maestros. La razón es que existían en el país alrededor de 700 sindicatos de maestros que se resistían a ser centralizados e incorporados a la esfera estatal del corporativismo del partido de la Revolución Mexicana (Ornelas, 2008, 450-451). A este sistema de representación de intereses lo caracterizaba su estructura vertical y política autoritaria.

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Específicamente,

durante el cardenismo, la incorporación de los sindicatos nacionales y centrales obreras a la estructura corporativa del PRM tenía un triple propósito: el apoyo de las organizaciones al régimen posrevolucionario y su partido, la legitimación social del estado posrevolucionario y finalmente, el control político de las organizaciones y sus movimientos de contestación social y política. Muchos de los grupos magisteriales de aquella época fueron particularmente radicales, estratégica e ideológicamente. Específicamente, la influencia del Partido Comunista 8

Gilberto Guevara Niebla afirma que “..aun cuando el SNTE, literalmente, no tiene “cláusula de exclusión” funciona como si la tuviera, dado que al adquirir su plaza el trabajador de la educación pasa a formar parte, de manera automática, del SNTE y el gobierno se encarga de deducir del sueldo del contratado el monto quincenal de la cuota sindical correspondiente (este “cobro automático” de cuotas contradice lo dispuesto en la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que establece que éste se hará “siempre que el trabajador hubiese manifestado previamente, de una manera expresa, su conformidad” (cap. III, art. 38, frac. 2). Por otro lado, el abandono del SNTE implica, tácitamente, la pérdida de la plaza.” Ver Guevara Niebla. “Leyes que sustentan el poder del SNTE” en Nexos, consultado el 20 de septiembre de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de junio de 2012] 9

No se trataba de un sistema pluralista de representación social sino de un conjunto de organizaciones con el monopolio de la representación que se articulaba de manera singular al estado posrevolucionario. Éste corporativismo estatal o de estado no conduce a la democracia sino que es propio de un sistema de tipo autoritario (Schmitter, 1978)

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

Mexicano, sobre todo en algunas regiones del país, suponía una fuente de autonomía frente al régimen posrevolucionario (Cortina, 1989, 82-84). La centralización corporativa y la expansión del sistema educativo La incorporación tardía del gremio magisterial a la estructura corporativa y su unificación organizacional, también tardía, supuso que la articulación entre sindicato y SEP se hiciera cuando ésta ya estaba consolidada como institución normativa, administrativa y financiera del proceso educativo. La existencia del SNTE como organismo único del magisterio y, en principio, funcional al objetivo de la cobertura educativa terminó por generar de suyo una lógica de rendimientos crecientes en el momento en que fue convertido en un privilegiado participante de la administración educativa, sin otro límite o rival que una estructura burocrática que se ocupaba o conquistaba por sus fieles. El término “colonización” de la SEP por el SNTE que describe, para Carlos Ornelas la ocupación de espacios burocráticos del sistema educativo por el sindicato nacional, no puede entenderse sino se identifican los mecanismos institucionales que empoderaron al sindicato y lo convirtieron en un actor autónomo con intereses propios de cara a la consolidación del sistema educativo nacional. 10 En efecto, prácticamente a tres años de la creación del SNTE, el gobierno federal expidió el Decreto de 1946 que no era sino el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública y que normaba las relaciones laborales con el sindicato nacional. Este cuerpo legal le reconocía el monopolio de la representación sindical además de que sólo a través del sindicato se podía contratar el personal de base. La organización del magisterio obtuvo entonces importantes privilegios en la relación laboral, específicamente mediante el artículo 21 (comisión nacional de escalafón) y el artículo 52

10

Carlos Ornelas señala que, habiendo alcanzado importantes grados de autonomía respecto del gobierno, el SNTE emprendió una estrategia deliberada de colonización de la SEP desde los años cincuenta. Ver Carlos Ornelas, “El SNTE, Elba Esther Gordillo y el gobierno de Calderón” en Revista Mexicana de Investigación Educativa, abril-junio de 2008, Vol. 13, Núm. 37, pp.446.

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(licencias con goce de sueldo). 11 El arreglo corporativo entre la SEP y el SNTE suponía pues que dependencia y sindicato acordaban juntos la distribución de puestos dejando apenas un pequeño margen de intervención a la SEP en los estados. Además, la SEP y el SNTE repartían puestos y recursos en forma inequívocamente clientelista (Romero, 2013). Ello ocurría simplemente porque para ambos existía una lógica de poder particular. El arreglo corporativo generaba rendimientos crecientes por dos vías, por el apoyo político e institucional que obtenía la SEP del magisterio (extendido al PRI) y por la respectiva entrega de plazas y recursos tanto a la SEP como al SNTE. Pero la consecuencia más grave de otorgar al sindicato el poder sobre no sólo los docentes sino sobre los directores, inspectores y funcionarios de la propia SEP es que se fue generando una parálisis en el proceso de la gestión educativa, toda vez que tanto los maestros como sus directivos escolares obedecían al sindicato. Como ha expresado Guevara Niebla, el director de la escuela no manda porque debe rendirle cuentas al sindicato. La consecuencia no deseada de este arreglo es que la relación entre docentes y personal directivo no puede operar dinámicamente (parálisis) por que la racionalidad sindical define por igual a agentes que debieran interactuar en sus propios términos (maestros y directores; maestros e inspectores; maestros y comisionados). Existió pues, desde entonces, un doble control de efectos paralizantes, ya que tanto trabajadores docentes como personal burocrático desde niveles de dirección media hasta incluso subsecretarios, eran miembros del SNTE (Guevara Niebla, junio de 2012). Así, durante los años cuarenta, el aparato burocrático de la SEP ya había logrado consolidarse como organismo federal que administraba la función educativa para sostener y expandir el sistema nacional de educación. La ley federal de educación de 1934 facultaba a la SEP como organismo que operaba el sistema educativo nacional y qué normaba el proceso educativo. Desde ese año, la SEP tenía la facultad de expedir las leyes necesarias para distribuir la función educativa entre federación, estados y municipios además de definir las aportaciones necesarias 11

Ver Sandra Nieves, “Académicos piden al gobierno romper alianza con SNTE” en La Razón, consultado el 25 de octubre de 2013 en http://razon.com.mx/spip.php?article55390

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

para sostenerla. Si bien la federalización como centralización no era total, tampoco se definió en el texto constitucional la autonomía reservada para los estados (Melgar Adalid, p.223-224). El conjunto de reglas del sistema educativo, desde la Constitución hasta los reglamentos, definía la centralización y burocratización soportada en gran medida por el propio sindicato. Se generó un creciente dividendo político para los gobiernos posrevolucionarios e indudablemente para la clase política del magisterio en una fase de expansión prácticamente continua hasta los inicios de la década de los setenta. Pero, eventualmente, el agotamiento político de la centralización se expresaría en agudizaciones periódicas del activismo magisterial y en intentos fallidos de revertir la federalización como centralización. Alberto Arnaut identifica un intenso debate entre autoridades educativas en torno a dar término o revertir la centralización/descentralización del sistema de educación básica desde fines de los cincuenta y durante los sesenta. También vislumbra como los primeros proyectos fallidos de reestructuración de la SEP, el de 1958 y el de prácticamente una década después, en 1969-1970. Ambos fueron frenados por la oposición sindical y por el cálculo estratégico que las autoridades hicieron de la respuesta política a la reorganización educativa. En el primer caso, el objetivo era devolver a la SEP el control laboral de la educación. En el segundo caso de reforma (1969-1970) se pretendía hacer de inspectores y directores de escuela empleados de confianza (Arnaut, 1994, pp.243-245). Presumiblemente, dichos empleados no serían más agentes del sindicato y se regirían por una racionalidad burocrática cuya cúspide estaría en la SEP. Sin embargo, todo indica que mientras creció el sistema educativo en forma centralizada bajo el binomio político-institucional SEP-SNTE fue imposible instrumentar una reforma. Más aún, el propio gremio magisterial demostraba un activismo evidente frente a su centralización y control como lo puso de manifiesto el movimiento magisterial de 1958. En años subsecuentes, el clima socio-político de México llevó a diversos movimientos de insurgencia sindical que finalmente confluyeron en el movimiento estudiantil y cívico en 1968. Tal vez las 21

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autoridades del gobierno federal y específicamente del sistema educativo percibieran la necesidad de no precipitar una ruptura política al interior del sistema SEP-SNTE por razones elementales de gobernabilidad. La federalización como descentralización: de la desconcentración al acuerdo descentralizador del Sistema Educativo Nacional En 1973, la SEP empezó la desconcentración mediante la creación de nueve unidades de servicios descentralizados y treinta subunidades de servicios descentralizados. El movimiento desconcentrador se proponía descongestionar la administración del sistema educativo creando departamentos de administración fuera del sector central de la SEP. Como se ha expresado por autoridades y analistas, se trataba de acercar la estructura administrativa a la escuela e intentar recuperar espacios del sistema al dominio del SNTE. En este objetivo, las autoridades de la SEP buscaron el cambio institucional en un sistema que seguía alimentando la lógica patrimonial y clientelar de la centralización educativa. Como se ha argumentado, las estrategias que atendiesen a dicho objetivo no podían sino encontrar costos elevados por alterar el rumbo del proceso educativo. Así ocurría, principalmente, porque la estructura del SNTE, a la vez magisterial y burocrática, se oponía a ello. Parece una paradoja que en ese mismo año de 1973, se diera forma a la reglamentación que confirmaba al magisterio como actor interesado en la administración del proceso educativo ya que se daba forma legal al poder compartido del binomio SEP-SNTE en la forma de las comisiones especiales o mixtas. En efecto, mediante el Decreto de 1973 (Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la Secretaría de Educación Pública) se institucionalizó el control paritario (SEP-SNTE) de la adscripción, ascenso y reconocimiento de movimientos laborales en la estructura del sistema por las comisiones mixtas de dependencia y sindicato. Sencillamente, los movimientos y cambios de los maestros en la estructura se decidían prácticamente por mitades entre la SEP y el SNTE (Romero, 2013).

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

Este reglamento de escalafón para el establecimiento de comisiones mixtas SEP-SNTE no hacía sino formalizar administrativamente lo que la ley reglamentaria del Apartado B del artículo 123 de la Constitución (Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado) ya disponía en el sentido de que, en igualdad de conocimientos, aptitudes y antigüedad, el gobierno federal privilegiaría la contratación de los trabajadores sindicalizados (artículo 43) y habría de compartir con el sindicato, por mitades, el control de las plazas recién creadas así como de las vacantes (artículo 62). 12 La paridad que SEP y SNTE disfrutaban no era un mero accidente; era el resultado de una matriz institucional en la que normativa y prácticamente, el sindicato nacional tenía al menos una mitad de presencia, influencia y músculo político sobre el sistema educativo. Durante los años ochenta, el enfrentamiento entre las autoridades modernizadoras de la SEP y los dirigentes del SNTE fueron constantes. Así quedó de manifiesto desde que el secretario de educación Jesús Reyes Heroles planteó su “Revolución educativa”. La alta burocracia promovía y buscaba una reforma descentralizadora que resistía el sindicato. Para avanzar en la fusión de la educación federal con los sistemas estatales, se crearon consejos estatales de educación al tiempo que se firmaron convenios en cada una de los 31 estados del país. Ello permitiría que las delegaciones que representaban a la SEP desde fines de los setenta se convirtieran en los órganos de los Servicios Coordinados de Educación Pública.

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Pero los

consejos, en los que estaban negociando el gobernador, funcionarios federales y representantes acreditados del SNTE, como observa Susan Street, tardaron mucho tiempo en firmar los convenios correspondientes por lo que este proceso tomó todo el sexenio (Street, 1993, p. 92). 12

Guevara Niebla detalla los aspectos particulares que en distintas leyes y reglamentos consolidan el poder del SNTE en el sistema educativo. Incluso detalla las fuentes de poder que se encuentran, por efecto o defecto, en el artículo 75 (sobre “infracciones y sanciones”) tan sólo, en doce fracciones del artículo 75 de la Ley General de Educación. Véase Gilberto Guevara Niebla, “Leyes que sustentan el poder del SNTE” en Nexos, consultado el 20 de septiembre de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de junio de 2012] 13

Ver por ejemplo lo relativo al caso del estado de Durango en Secretaría de Educación del estado de Durango, Antecedentes Históricos, consultado el 30 de octubre de 2013 en http://educacion.durango.gob.mx/es/antecedentes

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

La matriz política que enfrentaba el SNTE al avanzar la desconcentración y subsecuentemente la descentralización era sin duda más compleja: se trataba de más puntos de negociación y por lo tanto, al menos potencialmente, de vulnerabilidad/oportunidad política. La posibilidad de ejercer el veto por medio de la movilización local, siempre era una posibilidad de las secciones del sindicato; especialmente, dicha estrategia parecía ser disponible en los estados del sur, en los que la CNTE tenía una presencia importante o controlaba secciones completas. El valor estratégico de la existencia del sindicato nacional ha radicado sin duda en su papel de controlador/movilizador político frente al gobierno federal; a la vez, sin embargo, ha representado un actor con una agenda propia que necesariamente tiene una posición fundamental en cualquier agenda de reforma educativa que se planteara. Apenas si sorprende que, a inicios de la administración del entonces presidente Salinas, el líder Jonguitud Barrios fuera depuesto por el propio gobierno en un momento en que el SNTE vivía la crisis político-sindical del grupo hegemónico magisterial, Vanguardia Revolucionaria. La nueva lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo, buscó la legitimación de un nuevo proyecto para los maestros organizados –lo cual en principio era conciliable con el ánimo modernizador del secretario Manuel Bartlett- pero pronto hubo claras muestras de enfrentamiento entre ambos pues el proyecto de la nueva secretaria general del SNTE no cejaría, más allá del discurso, en mantener la posición privilegiada de la organización en el sistema educativo (Ornelas, 20|08, pp.453-454). En todo caso, el nuevo grupo que formó Elba Esther Gordillo se mostraba ambivalente ante el cambio que anunciaba el presidente Salinas: retóricamente, apoyaba el Programa de Modernización Educativa pero en los hechos impugnaba los pasos para llevarlo a cabo (Camacho Sandoval, 2001, p. 6).

Para entonces, las autoridades y los expertos en educación de México ya habían expresado enfáticamente que el sistema educativo mexicano vivía una crisis evidente, por lo menos, en términos pedagógicos. Desde las expresiones al respecto del secretario de educación, Jesús 24

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Reyes Heroles, a inicios de la administración del presidente De la Madrid, hasta la publicación del estudio elaborado por Nexos en 1990 sobre los resultados del sistema educativo, quedaba claro que el diagnóstico sobre la educación básica era inequívoco: la muy insatisfactoria calidad de la educación prestada en las escuelas mexicanas era producto de serias deficiencias en el sistema escolar. Si bien los resultados del reporte elaborado por Nexos con base en dos exámenes nacionales (uno en primaria y otro en secundaria) no podían ser comparados en una serie histórica, la situación del sistema educativo era calificada como alarmante. Fue en este contexto, que se concretó el reformismo educativo que caracterizó los años noventa y que fue impulsado por los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. El Acuerdo Nacional por la Modernización de la Educación Básica fue firmado por el presidente Salinas, la dirigente del magisterio, Elba Esther Gordillo y el secretario de Educación, Ernesto Zedillo en 1992. El ANMEB quiso avanzar en la ruta de la descentralización para lograr la concreción de sistemas estatales que lograran una administración más efectiva y eficiente, así como impulsar el desempeño de los docentes mediante lo que se ha conocido desde entonces como la “carrera magisterial” o la revaloración del magisterio en términos de trayectoria laboral. Pero también se trató de una verdadera reforma de la educación básica que modificó sustancialmente los contenidos curriculares en las escuelas y en las universidades pedagógicas. Incluso, aunque no prosperara como se planteaba, se crearon consejos sociales que buscaban abrirle la puerta a la participación social en el control y supervisión de las escuelas. En un sentido amplio, sin duda, el ANMEB incrementó la cantidad y calidad de los insumos del sistema educativo (Álvarez, 2003, p.2). Se incrementó el presupuesto educativo, se amplió tanto el ciclo básico obligatorio como el calendario escolar, se implementó la profesionalización permanente de los maestros en servicio y se reorganizó el currículum de primaria y secundaria además de la reforma del libro de texto, entre otros cambios. Puede afirmarse que la reforma educativa fue comprehensiva por cuanto tocó aspectos fundamentales de la estructura, contenido y funcionamiento de la educación. 25

Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

Probablemente el factor crucial para la negociación entre el SNTE y el gobierno federal consistió precisamente en darle a la profundidad de la federalización un sentido político. En ese tema, sin duda, el SNTE de Elba Esther Gordillo consiguió un importante límite de la federalización en cuanto a la organización magisterial misma. En efecto, si bien se descentralizaba la administración y los recursos para que las secretarías estatales se encargaran de los servicios educativos plenamente, el sindicato nacional no se convirtió en una federación o confederación de sindicatos estatales. En 1992, el temor de la fragmentación sindical era real (Zorrila y Barba, 2008, p.25). En años subsecuentes, sin embargo, el poder del SNTE como actor nacional frente al estado ha planteado la posibilidad de vetar discursiva y efectivamente, los posibles cambios institucionales para liberar el control de las plazas y la evaluación educativa, tanto de los maestros como de los alumnos. Además, el hecho de que el SNTE promoviera o sustentara el tema de la revaloración de los maestros abría sin duda la posibilidad de incorporarlo como un área de mutuo interés en la reforma educativa. A cambio de su inclusión en el reformismo educativo, el SNTE mantendría su posición unificada como una organización sindical nacional con un enorme poder político y participaría como parte interesada en la agenda de reforma tratando de legitimar su posición como sindicato único. La reforma educativa durante la alternancia: las escuelas, la evaluación y el SNTE De 2000 en adelante es posible concebir que el sistema educativo consolidara la federalización-descentralización y que se diera continuidad a los objetivos de mejora de la formación-actualización docente así como de la transformación incremental del sistema escolar hacia el logro de la calidad. Como lo consignan los estudios comparativos a nivel estatal realizados en algún año cercano a la alternancia, antes o después de ella, la descentralización como vía de la modernización del sistema educativo tenía resultados variados según el estado de que tratara. 14 Pero en aquellos estados que habían experimentado

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Destacan, por ejemplo, María del Carmen Pardo (coord.), 1999, Federalización e innovación educativa en México. México, El Colegio de México-Centro de Estudios Internacionales.

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la alternancia política en ese nivel de gobierno parece haber consenso acerca de que ni el PAN ni el PRD alteraron la ecuación política que sustentaba el poder del SNTE a nivel local. Puede decirse que los gobiernos diferentes al PRI o el propio PRI no alteraron el equilibrio compuesto por el sistema corporativo y clientelar en el que se insertaba el SNTE en los estados (Zorrilla y Barba, 2008, p. 25). A veces, incluso, se afirma que los gobiernos panistas –por ejemplo“han cedido a las presiones del SNTE en detrimento del proyecto educativo (Camacho Sandoval, 2001, p. 11).” Cabe señalar, en todo caso, que gobiernos de los tres grandes partidos de México (PRI, PAN, PRD) han tratado de conducir la educación en sus estados con resultados diversos y que ello, como un todo, tiene que ver tanto con las capacidades educativas locales que como con los factores político-institucionales en torno a la relación SEP estatal-secciones del SNTE, ya que prácticamente en cualquier estado el binomio burocráticomagisterial tiene una presencia importante. A partir de la alternancia y a nivel federal, los límites políticos del reformismo educativo en el binomio SEP-SNTE no difieren mucho de aquellos que experimentaron gobernadores de diferentes partidos ante el poder local del sindicato magisterial o más exactamente, de aquellos que enfrentaron gobiernos del PRI en los años ochenta o noventa. Ni Vicente Fox ni Felipe Calderón se confrontaron al SNTE, ni en el nivel discursivo ni en el simbólico. En efecto, el presidente ya no tenía el poder central tradicional sobre los gobernadores y su partido no tenía vínculos orgánicos con el SNTE, como suponía el sistema corporativo aún vigente. Los dos gobiernos de Acción Nacional, ciertamente el de Fox y claramente el de Calderón, parecen no haber emprendido una estrategia que planteara al sindicato costos considerables para el SNTE (p.ej., control de plazas) para luego negociar una reforma posible. Al menos no lo hicieron de entrada con una agenda de cambios legales-constitucionales. Sin embargo, en el periodo 20002012 hubo una buena dosis de continuidad con respecto a la ruta crítica de reformismo educativo trazada por Salinas y Zedillo: el objetivo de la calidad se presentó como prioritario, la carrera magisterial siguió siendo un tema central de la agenda y la evaluación avanzó en cuanto a volverse foco de cambio institucional específico. 27

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Todo indica que, para el gobierno federal, no confrontarse con el SNTE y su dirigente, Elba Esther Gordillo, implicaba evitar el veto y la resistencia explícitos del sindicato, por un lado, pero suponía incluirlo como actor clave en la agenda de reforma, por el otro. Para lograrlo había que plantear la centralidad de la llamada Carrera Magisterial y procurar, en cambio, el mejoramiento escolar mediante un programa de incentivos específicos que invirtiera la lógica del modelo educativo existente tratando de subsanar incrementalmente la inequidad del sistema, como ilustró el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) del gobierno de Vicente Fox. Se optó, al parecer, por abrir una ventana de transformación educativa a nivel micro, alterando la ecuación de incentivos que enfrentaban los actores en las escuelas. Continuidad y cambio escolar: PEC, INEE, CSEC Así las cosas, Vicente Fox no abandonó el reformismo de al menos tres administraciones anteriores a la suya por cuanto continuó una ruta crítica de cambios en el sistema educativo. La federalización como desconcentración-descentralización agotaba un primer ciclo de reformismo que profundizaba un cambio educativo contingente respecto a la estructura demográfica, económica, política y socio-cultural de los estados del país (Álvarez Gutiérrez, 2003, p.3). La oportunidad de diseñar un programa que invirtiera el modelo educativo tradicional provino de concebir la focalización de una intervención estratégica que habrían de apoyar, con reglas claras de operación, las autoridades educativas; específicamente con respecto a escuelas urbanas marginadas con bajo rendimiento académico que operarían bajo el programa en forma voluntaria. Las escuelas podrían gestionar su propio proyecto de mejoramiento académico, flexibilizar el proceso pedagógico y abrir la puerta a la asociación estratégica escuela-hogar. Las autoridades medirían las mejoras en el rendimiento pero no con respecto a un parámetro preseleccionado sino con base al rendimiento inicial de la propia escuela. 15

15

Ver Jesús Álvarez Gutiérrez, 2003, “Reforma Educativa en México: El Programa Escuelas de Calidad” en Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, Vol 1, No.1, pp3-8.

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El gobierno de Vicente Fox convocó el 8 de agosto de 2002 a representantes de los poderes, a gobernadores de los estados, al SNTE, a representantes de las universidades y a representantes del sector privado, entre otros sectores, para firmar el Compromiso Social por una Educación de Calidad. Fox buscó un amplio consenso entre actores políticos y sociales para colocar el objetivo de la calidad educativa en la agenda nacional. Los distintos sectores de la sociedad adoptaron diversos compromisos para el avance educativo. Destacadamente, el SNTE se comprometió a que el mecanismo de acceso a la cadena de dirección, supervisión y jefaturas de sector se lograra "mediante exámenes de ingreso al servicio y concurso de oposición para la promoción" y se estableciera un examen de conocimientos para el ingreso de maestros (Observatorio Ciudadano de la Educación, 2002, p.3). La estrategia del gobierno se dirigió a otros dos componentes que, de nuevo, minimizarían los obstáculos de carácter político-institucional al enfocarse, como ilustra el PEC, en el cambio educativo a nivel micro. En 2002 se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) que efectuaría diversos estudios, particularmente la prueba Excale para medir el desempeño de los sistemas y subsistemas educativos en tercer de primaria así como al término de cada uno de los ciclos de educación básica y media superior (Vidal, 2009, pp.25-26). La importancia de este organismo no es menor pues se ha convertido en referente institucional de las evaluaciones educativas en México. También se creó el Programa Enciclomedia, con el fin de promover el uso intensivo de tecnologías de la informática en las escuelas. Finalmente, la administración de Fox incrementó la inversión en infraestructura educativa de modo que la cobertura de educación media superior y superior se ampliara de forma importante (Sojo Garza-Aldape, 2005, p. 220-222). La transformación educativa y el Acuerdo por la Calidad de la Educación

Álvarez Gutiérrez da cuenta de la amplia consulta que el gobierno hizo para conocer diversas investigaciones y consultas sobre experiencias exitosas de nuevos modelos escolares, ver Álvarez, op.cit., p.3, cita 6 al pie.

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El gobierno del expresidente Felipe Calderón continuó el reformismo de la administración anterior, fundamentalmente, apoyando el cambio al nivel de la escuela y avanzando sobre la política de evaluación educativa, el programa nacional de becas, la integración de un Sistema Nacional de Bachillerato, así como ampliando la infraestructura y cobertura en los niveles medio-superior y superior. Los críticos de la administración de Felipe Calderón afirman que no se dio prioridad o centralidad a la educación en el sexenio y que tampoco se abrazó un proyecto definido y claro (Observatorio Ciudadano por la Educación, 2012). En todo caso, el punto focal de la estrategia federal de reforma educativa lo constituye la Alianza para la Calidad de la Educación, acuerdo político-institucional firmado por el presidente Calderón, la secretaria de Educación, Josefina Vázquez Mota y el entonces secretario del SNTE, Rafael Ochoa Guzmán. Lo primero que debe apuntarse para los fines de este análisis es que se buscó el reformismo educativo con el acuerdo del gobierno federal y el SNTE. A diferencia del Compromiso Social convocado por Fox, la suscripción de la ACE no requirió la firma de ningún otro actor aunque exhortaba en su redacción a que legisladores, autoridades educativas estatales y padres de familia hicieran suyo el tema de la transformación educativa para la calidad. Esencialmente, se plantearon 10 “procesos prioritarios” en cinco grandes áreas del sistema educativo: centros escolares, reforma curricular, maestros, evaluación y alumnos. Según Carlos Ornelas, de los 10 puntos de la ACE, sólo dos “tienen el potencial de promover cierto cambio institucional”, a saber, el que tiene que ver con el ingreso y promoción de los maestros mediante concursos y los lineamientos que se refieren a un conjunto de incentivos para la Carrera Magisterial. Para el estudioso de la educación nacional, los acuerdos suscritos para el resto de los procesos prioritarios “son retóricos” toda vez que forman parte de diversas normas que son obligatorias para las autoridades (Ornelas, 2012, pp.11-12). A semejanza del Compromiso Social por una Educación de Calidad de 2002, la ACE de 2008 ha estado sometida al cumplimiento no vinculatorio que los miembros del SNTE hagan de los objetivos de cambio institucional en materia de profesionalización. El precio de los acuerdos políticos en las áreas de reforma que dependen de la cooperación libre de las partes es que, en 30

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los hechos, la estructuras sindicales de los maestros pueden resistirse a una verdadera transformación institucional: ser sometidos a verdaderas evaluaciones para cualquier movimiento de su carrera docente, hacer el esfuerzo por mejorar su formación pedagógica, cumplir estándares de desempeño bajo consecuencias profesionales ineludibles y acatar reglas meritocráticas sobre su contratación, promoción y separación del empleo. La ganancia sin embargo consiste en el planteamiento específico de avances en la evaluación. Precisamente, la evaluación universal, con todos sus avances en años recientes fue prácticamente vetada por un sindicato nacional que había firmado con el gobierno federal adherirse a ella en los términos del Acuerdo para la Evaluación Universal de Docentes y Directivos en Servicio de Educación Básica, firmado el 31 de mayo de 2011 por la SEP y el propio SNTE. Los compromisos del SNTE en ésta y otras materias no han sido vinculatorios porque no generan consecuencias en la ley. Durante 2012 la dirigencia del SNTE en la voz de Elba Esther Gordillo declaró que la autoridad educativa tenía que garantizar que la evaluación universal no se usara para afectar los derechos laborales de los maestros, en una evidente táctica de dilación para resistirse a cumplir los compromisos que ya se habían suscrito. En el lenguaje coloquial, el ACE tenía un contenido muy estimable pero carecía de “dientes” para exigir cumplimientos.

Los gobiernos del PAN de 2000 a 2012 (Fox y Calderón) continuaron con una agenda de reformas educativas que incluían al sindicato en los cambios propuestos, ampliando los términos de la Carrera Magisterial y profundizando los procesos de evaluación, autorizando la aplicación de los exámenes internacionales conocidos como PISA y aplicando otras evaluaciones propiamente nacionales como Excale o Enlace. Pero la resistencia de diferentes sectores del magisterio nacional y/o de su dirigencia a una verdadera profesionalización y ha sido, finalmente, un dato fundamental para abordar las reformas que tendrían lugar, a partir de

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

un pacto, no entre la SEP y el SNTE, sino entre el presidente Peña Nieto, el PAN, el PRD y el PRI para modificar la Constitución y varias leyes reglamentarias. La reforma educativa bajo el Pacto por México: más allá de la negociación SEP-SNTE El presidente Peña Nieto y los presidentes del PAN, PRD y PRI firmaron el 2 de diciembre de 2012 un pacto en el que se suscribieron 95 compromisos de política y reforma institucional en torno cinco grandes ejes. Uno de ellos se propone avanzar decisivamente hacia la calidad y la equidad de la educación. Destacadamente, sin embargo, la redacción del Pacto por México en el tema pone de manifiesto el objetivo –tan importante como aumentar la calidad de la educación básica así como la matrícula y la calidad de la educación media superior y superiorde recuperar para el estado mexicano la rectoría del sistema mexicano nacional. Inequívocamente, de nueve compromisos en materia de reforma educativa al menos cuatro de ellos afectan directamente la lógica de rendimientos políticos del sindicato sobre el sistema educativo para devolverle no sólo a la SEP sino a diferentes autoridades desde el INEE hasta las propias escuelas mayor autonomía y facultades: El Sistema de Información y Gestión Educativa, la plena autonomía del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la autonomía de gestión de las escuelas y la creación del Servicio Profesional Docente. La reforma educativa supone cambios constitucionales y legales que inciden en el poder corporativo del SNTE y su burocracia sindical, tanto a nivel nacional como local: 16 

En la fracción III del nuevo artículo tercero se establece que: “..el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad

16

Ver lo relativo a la argumentación y decreto de la reforma en Presidencia de la República. Reforma Educativa, consultado el 1 de octubre de 2013 en http://www.presidencia.gob.mx/iniciativas/reformaeducativa/ [diciembre de 2012]

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de los conocimientos y capacidades que correspondan”. Se impide que las plazas de los docentes, directores y supervisores sean manejadas como una prerrogativa política de los dirigentes sindicales, negociadas o no con autoridades educativas de la federación o los estados. En la propia fracción III se indica la nulidad de todo ingreso o promoción que no sea otorgado conforme la nueva ley reglamentaria del Servicio Profesional docente. 

Se introduce una nueva fracción al artículo tercero (IX), la cual establece la evaluación del sistema educativo nacional a cargo del INEE, como una institución con plena autonomía; para ello se crea una Ley del Instituto Nacional de Evaluación Educativa.



En el artículo 73 constitucional se introduce la figura del Servicio Profesional docente, cuya nueva ley reglamentaria establece el ingreso o promoción de los maestros de acuerdo a criterios establecidos en la ley, que no dependen de la negociación o voluntad políticas de los funcionarios correspondientes y la parte interesada por parte del SNTE.



El decreto de reforma establece seis artículos transitorios que proveen la forma en que se han de designar y renovar los miembros de la Junta de gobierno del INEE. Especialmente, el quinto transitorio le ordena la Congreso de la Unión crear el Sistema de Información y Gestión Educativa para que el INEGI levante un censo de escuelas, maestros y alumnos que a su vez informe propiamente acerca de la situación y operación del sistema educativo. Incluso la segunda fracción del mismo transitorio define que la evaluación del desempeño docente ha de usarse “para dar mayor pertinencia y capacidades al sistema nacional de formación, capacitación y superación para maestros, en el marco de un servicio profesional docente”.

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Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

Así pues, al parecer, la evaluación educativa y la operación de un sistema profesional docente, caminan juntos en favor del mejoramiento de la calidad. El control de estos procesos por los dirigentes de la burocracia sindical, disminuye al menos en la medida en que las leyes reglamentarias lo establezcan. Incluso se acota la influencia del SNTE desde la administración educativa al ordenar la adecuación del marco jurídico para “fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas” e ir estableciendo poco a poco escuelas de tiempo completo.

VIII. Conclusiones: el reformismo educativo a prueba De 1992 a 2012, el sistema educativo mexicano ha vivido un ciclo de reformismo incremental, adaptado –sin duda- al poder negociador del SNTE pero al final cada vez más profundo en los temas clave del cambio institucional de la educación (evaluación, capacidad de los maestros, inequidad, papel de la sociedad-comunidad en la escuela), así sea siguiendo una ruta crítica incremental. Es posible identificar un punto de culminación de este ciclo de reformismo educativo en 2013 o el inicio de una nueva era del sistema educativo por tres razones: 

Primero, porque el reformismo ha sido continuo a pesar de sus diferentes definiciones en las agendas que se plantearon entre periodos presidenciales y gobiernos de diferentes partidos entre 1991-1992 y 2013; el reformismo educativo en el Pacto por México 34

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puede verse ya sea como una culminación de un proceso iniciado en 1992 o como un impulso inédito de reformismo que llega a la Constitución; en cualquier caso, en 2013 se inicia una nueva etapa para el sistema educativo pues se abre la perspectiva de una nueva matriz institucional en términos de North. 

Segundo, porque el tema de la calidad educativa y el reconocimiento de la precaria situación del sistema inició un movimiento social cada vez más amplio en favor de la reforma de los años noventa en adelante. La calidad educativa, en términos del sistema, es sin duda un tema complejo y variado, pero ha servido de bandera temática en la agenda de cambio antes y después de la alternancia en 2000.



Tercero, porque en esta ola de reformismo una nueva dirigencia y grupo magisterial heredó la hegemonía de Vanguardia Revolucionaria y trató, eventualmente sin éxito, de reeditarla y representar a la vez una propuesta de cambio tanto ante la agenda de reformas del sistema educativo como ante el sindicalismo magisterial (que incluye, entre otras, a la disidencia de la CNTE y su activismo de choque).

Está por verse que los aspectos clave de la reforma de un servicio profesional docente y de un sistema nacional de evaluación se hagan valer por parte de las autoridades educativas. Si las nuevas leyes secundarias que se derivan de la gran reforma constitucional se hacen cumplir por una autoridad educativa más capaz y autónoma, tanto desde la federación como desde los estados probablemente se verá, como resultado de ello, que los nuevos instrumentos de política (la evaluación del desempeño educativo y el gobierno de la profesionalización docente), serán aplicados con el diseño y la instrumentación adecuada para satisfacer sus fines. Simplemente, no es evidente que aquellas disposiciones que pueden implicar un costo político para la organización sindical de los estados serán aplicadas fiel y previsiblemente por las autoridades educativas: aceptar posiciones administrativas si no se aprobaron los exámenes de desempeño correspondientes, por ejemplo, o perder la plaza ante las tres ausencias injustificadas (como 35

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resultado de involucrarse en el activismo anti-reforma). Desde luego, no es insoslayable la inconformidad o rechazo a las nuevas reglas por los maestros; es innegable que alguna(s) de las secciones sindicales puede abatir los costos de acción colectiva cuando lo que se quiere producir es el descarrilamiento de la implementación de la reforma, en la perspectiva de una primera etapa derechazo al cambio institucional. Es el caso del activismo de la CNTE desde mediados de 2013. En el pasado se abrió un espacio de cambio institucional en el que el magisterio organizado podía aprovechar la llamada Carrera Magisterial permitiendo que algunos maestros pudiesen mejorar su situación salarial y profesional mediante la capacitación. Al parecer, los acuerdos entre el gobierno y el magisterio organizado entre 1992 y 2008 –en contextos administrativos y políticos diferentes- buscaron impulsar el reformismo bajo la restricción estructural del poder del SNTE y de la movilización incontrolable de los maestros de la CNTE en al menos algunos estados como Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Michoacán. En el caso de la ACE, tan sólo tres años más tarde, se demostró el incumplimiento del SNTE sobre lo acordado con las autoridades del gobierno federal bajo la presidencia de Felipe Calderón (Observatorio Ciudadano de la Educación, agosto de 2012, pp.1-5). Los expertos como Lucrecia Santibáñez no desestiman los concursos de ingreso y promoción docente logrados antes de la reforma de 2013. Pero la instrumentación correspondiente parece ser muy mejorable (Santibáñez, diciembre de 2012). Aún si la dirigencia nacional del SNTE y de la mayoría de las secciones sindicales del país se abstienen de vetar de alguna forma los nuevos procesos que se derivan de la reforma de evaluación y de profesionalización docente, no existe garantía de que los grupos de la CNTE o afines a la CNTE no se movilicen para sabotear la aplicación de distintas disposiciones de ley. Acaso las autoridades federales y estatales pagarán algunos costos políticos antes de que la normalidad educativa bajo la reforma de 2013 pueda llegar a algunas regiones del país. Sólo mediante un movimiento que conjunte fuerzas cívicas y sociales en favor de la reforma educativa podrá el gobierno federal y/o estatal superar el activismo de la disidencia radical, legitimando y fortaleciendo las propias acciones que se derivan del reformismo educativo. 36

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El hecho de que las políticas cupulares del SNTE hayan expresado en años recientes un legado del pasado corporativista al oponerse a perder espacios de poder patrimonial y clientelar en el proceso educativo, no quiere decir que los incentivos del sistema educativo no se hayan modificado, así sea moderadamente, respecto a los docentes en el nivel micro de las escuelas. Esa es, y muy probablemente ha sido, la ventana de oportunidad para que pueda surgir una nueva relación institucional entre los maestros y las autoridades educativas. Tal vez por eso el PEC o el Compromiso Social por la Calidad de la Educación han continuado. Las autoridades deberán demostrar que la reforma es una realidad social-institucional y hacerlo mediante una comunicación pública efectiva, apoyada por las organizaciones sociales. Una nueva cultura educativa precisará, primordialmente, de la participación social más allá de la retórica y el discurso. Lo mínimamente recomendable a la autoridad federal educativa es que, de estarse cumpliendo las condiciones básicas de un nuevo régimen institucional, se haga saber al público, no sólo en concordancia con la ley y la propia campaña del gobierno federal, sino también en congruencia con el magisterio. Ésta es, de suyo, una tarea enormemente compleja, porque la situación administrativa y política entre estados es diversa. ¿Cuál será la estrategia de la SEP, en atención al cumplimiento de la ley y de una perspectiva de normalización educativa en aquellos estados en que el propio magisterio organizado está diametralmente opuesto a la reforma?

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