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Documentos Ocasionales

Supervisión Integrada. Orígenes, implicaciones y búsqueda de elementos clave

José Alfredo Marroquín Clemente Alfredo Blanco

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2007 Departamento de Investigación Económica y Financiera Banco Central de Reserva de El Salvador Alameda Juan Pablo II, entre 15 y 17 Avenida Norte San Salvador, El Salvador, C. A.

El Banco Central al publicar esta serie de Documentos Ocasionales, pretende facilitar la difusión de estudios económicos y financieros que contribuyan al mejor conocimiento de la realidad salvadoreña.

Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente con el criterio de este Banco Central.

Prohibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización del Departamento de Investigación Económica y Financiera del Banco Central de Reserva de El Salvador. ISSN 1813-6494

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RESUMEN La globalización de los mercados y los avances tecnológicos han propiciado el desarrollo de los mercados financieros y una creciente consolidación de las instituciones que los componen, principalmente a través de la formación de conglomerados financieros. Estos hechos han generado importantes innovaciones en los servicios financieros, pero también han vuelto más complejas las actividades financieras, planteando además, desafíos para los esquemas de regulación y supervisión. Ante esa realidad, muchos países han conformado agencias integradas de supervisión, en donde, una sola agencia se encarga de la supervisión (y en algunos casos también de la regulación) del sistema financiero. Este estudio presenta una base conceptual sobre la supervisión del sistema financiero y describe las distintas alternativas de arreglos institucionales que se observan en la experiencia internacional para ejecutar dichas funciones. Asimismo, incluye una revisión de la experiencia internacional, analizando los casos de cinco países que optaron por integrar sus agencias de supervisión. A partir de lo anterior, el estudio contrasta la teoría con la experiencia y presenta conclusiones y recomendaciones acerca de las implicaciones y elementos claves que deben tomarse en cuenta para un exitoso diseño e implementación de esquemas de supervisión integrada.

ABSTRACT The globalization of markets and the technological advances have fostered the development of the financial markets and a growing consolidation of the financial institutions, mainly through the creation of financial conglomerates. While these facts have generated important innovations in the financial services, they have also made more complex the financial activities and therefore, they have posed challenges on the supervisory framework to promote the financial stability. That is one of the main reasons for which many countries have adopted the integrated supervisory framework, in which a single agency takes the responsibility of supervising the whole financial system (in some cases this agency is also the regulator). This research presents a conceptual framework for the supervision of the financial system and describes different alternatives of institutional supervisory arrangements that can be watched in the international experience. Likewise, the research reviews the international experience and develops the analysis of five countries that decided to adopt the integrated supervisory framework. Finally, the research contrasts the theory against the experiences and presents conclusions and recommendations about the implications and key elements that must be taken into account to design and implement an integrated supervisory framework successfully.

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Contenido

INTRODUCCIÓN. .............................................................................................................

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I.

SISTEMAS FINANCIEROS Y CONGLOMERADOS FINANCIEROS. ....................

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II.

REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN. FUNDAMENTOS TEÓRICOS, OBJETIVOS Y TENDENCIAS RECIENTES. ........................................................................................... A. Fundamentos Teóricos ..................................................................................................... B. Objetivos de la Regulación y Supervisión del Sistema Financiero................................. C. Tendencias recientes de la Regulación y Supervisión ......................................................

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III. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN ......... A. Importancia de la Estructura Institucional ....................................................................... B. Modelos de Supervisión Financiera .................................................................................

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IV. EXPERIENCIAS DE SUPERVISIÓN INTEGRADA. ..................................................... A. Tendencia ........................................................................................................................ B. Estudios de la Experiencia Internacional .................................................................... 1. Calidad, consistencia y costo de la supervisión integrada. ............................................ 2. Involucramiento del banco central en la supervisión. ................................................... 3. Razones para adoptar la supervisión integrada. ............................................................ 4. Roles de las Agencias Integradas. ................................................................................. 5. Proceso de Transición hacia Agencias Supervisoras Integradas. .................................. C. Análisis de Casos Seleccionados .................................................................................... 1. Irlanda ............................................................................................................................ 2. Holanda .......................................................................................................................... 3. Reino Unido ................................................................................................................... 4. Australia ......................................................................................................................... 5. Colombia .......................................................................................................................

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V.

CONCLUSIONES ..............................................................................................................

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VI. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................

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INTRODUCCIÓN1 El sistema financiero salvadoreño es reconocido por su liderazgo regional y por ser uno de los sistemas más desarrollados en la región centroamericana, especialmente en lo concerniente a la industria bancaria (Cartagena, 2006). Así mismo, esta industria está adquiriendo significativas cuotas de participación a través de los grupos regionales, mostrando una verdadera innovación de productos financieros que trascienden la esfera de los productos bancarios tradicionales, actuando como conglomerados y potenciando el impacto del sistema financiero en el crecimiento económico. Esta nueva arquitectura financiera constituye un desafío en cuanto a mantener un esquema de regulación y supervisión eficaz de las exposiciones de las instituciones integrantes de los conglomerados financieros a los diferentes riesgos del negocio. Este fenómeno que está experimentando El Salvador es uno de los principales argumentos a favor de esquemas de supervisión integrada, por lo cual, durante los últimos años varios países han decidido integrar sus agencias de supervisión. Ante eso, surge la inquietud de conocer las prácticas internacionales para llevar a cabo una supervisión integrada y los elementos clave que se deben abordar para su adecuada implementación. Por tal motivo, el documento parte del análisis de la figura de los conglomerados financieros, identificando los riesgos que representa para los sistemas financieros y los desafíos que eso implica para la supervisión. Posteriormente, se hace una revisión del marco conceptual de regulación y supervisión del sistema financiero, destacando sus objetivos y áreas de acción; así como también, una reseña de la evolución que están experimentando a nivel mundial los enfoques de regulación y supervisión. El análisis se complementa con una descripción teórica del espectro de modelos de supervisión y se revisa la tendencia que han seguido muchos países hacia la supervisión integrada. Finalmente, revisa la experiencia internacional a través de dos enfoques: en el primero, se analizan los resultados de encuestas y estudios de panel que analizan el impacto de la supervisión integrada; mientras que en el segundo enfoque, se analizan de forma individual cinco experiencias de integración, identificando las motivaciones que tuvieron los países, los procesos que siguieron para integrar las agencias, las estructuras de supervisión que crearon, los resultados obtenidos y los principales retos que enfrentan.

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Los autores agradecen los comentarios realizados al estudio preliminar por Evelyn Marisol Gracias, Vilma de Mendoza, Flor de María Novoa y Sonia Gómez. Las observaciones y comentarios permitieron mejorar la versión preliminar tanto en forma como en fondo. De igual forma, se agradece la colaboración del Dr. Jeffrey Carmichael, quien, de manera muy atenta, respondió las consultas que se le hicieron a través de correo electrónico.

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I. SISTEMAS FINANCIEROS Y CONGLOMERADOS FINANCIEROS El sistema financiero se constituye como uno de los principales pilares de la economía, ya que a partir de los diferentes servicios que presta no solo agrega valor a la producción, sino que además, facilita la movilización del resto de sectores productivos, ya que los recursos que captan los intermediarios financieros permiten realizar inversiones que apoyan el crecimiento económico. Barth et al (2006) citan estudios y argumentan que los bancos bien manejados también ejercen un impacto significativo sobre la pobreza, no solo por su impacto en el crecimiento, sino que además, en los países en donde los bancos aplican mejores prácticas, los recursos se asignan a quienes tienen los mejores proyectos, no solo a quienes tienen más riqueza y poder. En la generación de valor agregado del sistema financiero participan diferentes instituciones que ejecutan una amplia variedad de tecnologías de intermediación financiera. Carmichael (2006) califica los siguientes como los principales servicios financieros: • Servicios de pago y liquidación de transacciones; • Medios para volver líquidos los activos, lo cual permite entre otras cosas, la posibilidad de diversificar las inversiones; • Conservación del valor de los activos; • Generar eficiencias de información; • Concentrar los riesgos, posibilitando así su adecuada administración. A nivel mundial, el desarrollo tecnológico en sistemas y comunicaciones, así como la creciente actividad comercial y financiera internacional, han generado importantes innovaciones en los sistemas financieros, ampliando el espectro de servicios financieros ofrecidos por las instituciones financieras y fortaleciendo la competencia. Estos desarrollos e innovaciones se han manifestado en la arquitectura financiera internacional a través de la tendencia hacia la conformación de conglomerados financieros que integran bajo un mismo grupo financiero, diversas tecnologías de intermediación que antes estaban separadas. De acuerdo a la Ley de Bancos de El Salvador, un conglomerado financiero “es un conjunto de sociedades caracterizado por el hecho que más de un 50% de sus respectivos capitales accionarios, es propiedad de una sociedad controladora, la cual es también miembro del conglomerado”. Para ejemplificar el fenómeno del crecimiento de los conglomerados, Cihák y Podpiera (2006) comentan que el número de conglomerados, dentro de la lista de las 500 principales instituciones financieras a nivel mundial, se incrementó de un 42% a un 60% entre los años 1995 y 2000. Con respecto a la formación de conglomerados financieros, Larraín y Ramírez (1997) identifican tres ventajas para las empresas financieras en los procesos de integración financiera: • Se generan economías de escala en la producción conjunta de servicios financieros. Las economías de escala también pueden derivarse del consumo conjunto de dos o más servicios financieros, beneficio que al ser internalizado por los consumidores, incentiva la competencia.

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• Los conglomerados diversifican su cartera de servicios, reduciendo así, su exposición al riesgo no sistemático2. • Se promueve la competitividad de las empresas del sector, factor que se vuelve clave para enfrentar la competencia externa. No obstante esos beneficios, la internacionalización e integración de servicios también vuelven más complejas las actividades financieras y alteran los niveles de riesgo a que están expuestas las instituciones financieras, aumentándose así la exposición a riesgos sistémicos, ya que un problema en una de las actividades o empresas de un grupo se puede trasladar al resto. Por lo tanto, se plantean desafíos para la regulación y supervisión del sistema financiero, en el sentido de mantener la estabilidad de las instituciones financieras y del sistema como un todo y de igual forma, para propiciar un entorno que facilite una mejora continua en los niveles de eficiencia del sistema financiero. Sobre estos desafíos, Demaestri y Guerrero (2003) señalan que la pregunta principal es si las estructuras institucionales de regulación y supervisión tienen la capacidad de adaptarse a dichos cambios.

II.

REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN. FUNDAMENTOS TEÓRICOS, OBJETIVOS Y TENDENCIAS RECIENTES A. Fundamentos Teóricos

Al igual que en el caso de la intervención gubernamental en otros sectores de la economía, se ha desarrollado ampliamente el tema de la justificación económica de la regulación y supervisión financiera. Los principales argumentos se han desarrollado en torno a problemas de información asimétrica entre oferentes y demandantes y fallas de mercado que erosionan la eficiencia del mercado, así como al impacto que dichas fallas pueden tener a nivel sistémico. Barth et al (2006) afirman que la justificación de la regulación y supervisión se puede analizar desde los puntos de vista del interés público y privado: • El interés público sostiene que el propósito de la regulación es facilitar el funcionamiento eficiente de las instituciones financieras, aminorando el impacto de las fallas de mercado en beneficio de la sociedad. Desde esta visión, el propósito se cumpliría en la medida en que las instituciones reguladas asignen recursos de una forma socialmente eficiente, desempeñando a su vez, el resto de sus funciones adecuadamente. En ese sentido, esta visión establece que una supervisión oficial fuerte puede incentivar el desarrollo y la estabilidad de las instituciones. • El interés privado, aunque acepta la existencia de las fallas de mercado, concibe la regulación y supervisión como un producto cuyo perfil y propósito son moldeados a través de la interacción de múltiples oferentes y demandantes. Los gobiernos son usualmente los principales oferentes, y

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El riesgo no sistemático es aquel que puede reducirse a través de la diversificación de actividades o activos financieros, siempre que éstos últimos no estén directamente correlacionados, siguiendo el principio de no poner todos los huevos en la misma canasta. Por el contrario, el riesgo sistemático es el que afecta a todas las actividades del mercado (o a todos los activos financieros) y que no puede reducirse a través de la diversificación, por ejemplo, los riesgos asociados a una recesión o a desastres naturales, entre otros.

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aunque el público demanda regulación y supervisión, la industria suele ser una influencia importante en las políticas de regulación. Consecuentemente, esta visión aboga por la confianza en la disciplina de mercado, en las normas de divulgación de información, en la labor efectiva de las autoridades reguladoras y en la vigilancia del propio proceso de regulación y de supervisión. Como se verá más adelante, en la práctica ambas visiones se complementan y la evolución de la regulación y supervisión financiera responde a ambos enfoques. Por una parte, es necesario un esquema de regulación y supervisión con objetivos y responsabilidades claros, y por otra, en la medida en que la información relevante esté disponible de forma oportuna para los agentes del mercado, estos podrán tomar mejores decisiones que se reflejarán en el sistema de precios y así, en un mercado más eficiente y disciplinado. En la literatura sobre el tema, los términos regulación y supervisión se suelen utilizar indistintamente por cuanto en muchos países las instituciones reguladoras son a su vez supervisoras. No obstante, ambas actividades son diferentes y complementarias. Llewellyn (1999) distingue tres grandes actividades: la regulación, que se refiere al establecimiento de reglas específicas de comportamiento; el monitoreo, que es la observancia del cumplimiento de dichas reglas y la supervisión, que es una observación más general del comportamiento de las firmas financieras.

B. Objetivos de la Regulación y Supervisión del Sistema Financiero Los objetivos son la base de un esquema de regulación y supervisión eficiente, pues es a partir de ellos, y de su propia realidad nacional, que los países diseñan sus arreglos institucionales y normativos de regulación y supervisión. Llewellyn (2006) afirma que los objetivos de supervisión deben estar claramente definidos y acotados, ya que por una parte, los supervisores tendrán incentivos para ser más eficientes en su rol y por otra, los mecanismos de rendición de cuentas serán más transparentes y por tanto más efectivos. Por su parte, Carmichael (2006) menciona que el propósito de la supervisión debe expresar claramente los objetivos de la supervisión prudencial y de la supervisión de la conducta del mercado, incluyendo los siguientes: • Estabilidad del sistema financiero. • Seguridad e idoneidad de las instituciones financieras. • Altos estándares de conducta de negocios de las instituciones supervisadas. • Justicia, eficiencia y orden en las operaciones de las instituciones financieras. Ahora bien, el citado autor agrega que la adopción de los objetivos anteriores debe tomar en cuenta las siguientes consideraciones: • Protección de los derechos de los consumidores de servicios financieros, esto debe hacerse en cooperación con las instituciones responsables de la protección al consumidor, promoción de la competencia y prevención del crimen financiero. • El impacto de los costos de supervisión sobre la facilidad que tenga la comunidad para acceder a los servicios financieros. • La necesidad de balancear la efectividad de la regulación y supervisión con la eficiencia del sistema financiero.

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Las consideraciones anteriores implican que la regulación no debería imponer cargas excesivas que impacten en la competitividad de las instituciones, por el contrario, la regulación y supervisión deben dejar suficiente espacio -e incluso facilitar- que las instituciones puedan desarrollar su gestión e innovar, contribuyendo así al desarrollo del sistema en beneficio de los consumidores. En relación al marco de regulación y supervisión, Cihák y Podpiera (2006) y Llewellyn (2006) describen que las estructuras institucionales se agrupan en cuatro grandes áreas: • Regulación y supervisión micro-prudencial, que busca promover y verificar un nivel adecuado de solvencia institucional en relación con los riesgos asumidos por los intermediarios; de tal forma que las instituciones financieras sean estables y puedan cumplir su función de intermediación de manera eficiente y acorde a las necesidades de la economía. • Vigilancia macro-prudencial, diseñada para vigilar la estabilidad del sistema financiero como un todo, con especial énfasis en el sistema bancario y en los sistemas de pago y liquidación de valores. • Protección al consumidor, esta área busca que existan adecuados mecanismos para proteger a los consumidores de factores tales como información incompleta, malas prácticas de las firmas financieras, etc. • Competencia, que busca asegurar que exista un grado apropiado de competencia en el sistema financiero, desincentivando así las prácticas anti-competitivas. Cabe aclarar que tanto la protección al consumidor como la competencia, son áreas correspondientes a lo que se conoce como regulación y supervisión de la conducta de mercado. Tal como puede apreciarse en la Tabla 1, las cuatro grandes áreas anteriores tienen como propósito principal hacer cumplir los objetivos de la regulación y supervisión, los cuales a su vez, responden a distintas fallas de mercado que se buscan eliminar o cuyo impacto se busca aminorar.

Tabla 1: Estructura General de la Regulación y Supervisión Financiera

Objetivos

Subsectores

Tipo de falla de mercado

Estabilidad del Sistema Seguridad e Idoneidad de las Instituciones Financieras Financiero

Altos Estándares de Conducta de Negocios, Justicia, Eficiencia y Orden en las operaciones de las Instituciones Financieras Mala conducta del Comportamiento anticompetitivo mercado

Inestabilidad sistémica Información asimétrica Vigilancia MacroProtección al Supervisión Micro-prudencial consumidor prudencial

Area regulatoria Bancos Compañías de Seguro Firmas del Mercado de Capital Banco Central

Competencia

Agencia responsable de promover Una o más agencias de Una o más Agencias supervisión y el ente regulador de supervisión y el la competencia de los mercados y el ente regulador ente regulador

Otras Firmas Financieras

Fuente: Elaboración propia basada en Cihák y Podpiera (2006) y Carmichael (2006).

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C. Tendencias recientes de la Regulación y Supervisión Del análisis anterior se desprende que los esquemas de regulación y supervisión se constituyen en elementos sustanciales para el desarrollo del sector financiero haciéndolo capaz de: • Excluir a los participantes deshonestos y riesgosos. • Mejorar la calidad de información disponible para los inversionistas. • Elevar los estándares de administración de riesgos. • Crecer en un ambiente de estabilidad sistémica. No obstante, para que eso ocurra, dichos esquemas no solo deben ser sólidos, sino que además, deben ser dinámicos en el sentido de evolucionar acorde a las necesidades y tendencias del mercado. Lo anterior implica la necesidad de investigar continuamente acerca de las necesidades de nuevas leyes, reformas, medidas de política pública o incluso alianzas público-privadas que puedan hacerse para propiciar un ambiente facilitador de innovaciones y para incentivar al sistema financiero a que responda a las necesidades de los agentes económicos. A nivel internacional, en el ámbito de la regulación y supervisión del sistema financiero se ha avanzado bastante a partir del establecimiento de estándares globales, cuyo propósito es dar lineamientos estratégicos básicos para que puedan ser analizados e implementados en los diversos países de acuerdo al grado de desarrollo de cada uno, y más importante aún, de acuerdo a la aspiración que tenga cada país para formar parte de la comunidad financiera global. Entre los estándares principales se encuentran: • Los principios básicos para una supervisión bancaria efectiva, del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS-BIS). • Los principios básicos en seguros, de la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS). • Los objetivos y principios de regulación de valores, de la Asociación Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO). Adicionalmente, en diciembre de 2005, la recién formada Organización Internacional de Supervisores de Pensiones (IOPS, fundada en julio de 2004) emitió diez principios para la supervisión de fondos de pensiones privados (en versión preliminar para consulta). En los citados principios no hay recomendaciones específicas en torno al modelo de supervisión, pero sí se enfatizan aspectos tales como la claridad de objetivos, transparencia de los fondos, independencia operativa de los supervisores, recursos y poderes adecuados para la supervisión, orientación al riesgo, consistencia, cooperación, confidencialidad y gobernabilidad corporativa del supervisor. Respecto a las tendencias recientes de la regulación y supervisión, Marshall (2004) sostiene que particularmente, se han venido fortaleciendo, de manera simultánea, seis pilares y lo interesante de los pilares de Marshall es que combina los dos enfoques de análisis de la justificación de la supervisión mencionados anteriormente (intereses público y privado). A continuación se desarrollan los seis pilares.

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1. Perfeccionamiento de la regulación y supervisión prudencial La primera tendencia se refiere a la regulación y supervisión prudencial, que es aquella orientada a prevenir la inestabilidad y las crisis. Ejemplos de este tipo de normativas son: • las exigencias de capital para cubrir riesgos no esperados; • las normas sobre clasificación de cartera y constitución de provisiones para cubrir los riesgos esperados. De acuerdo a Mishkin (2000), tradicionalmente, la supervisión prudencial se ha concentrado principalmente en la evaluación de la calidad de los estados financieros y en particular, de los préstamos en un momento del tiempo, determinándose así, si las instituciones financieras cumplen los requerimientos de capital y las restricciones sobre la composición de sus activos. Aunque estas medidas son importantes para reducir exposiciones excesivas al riesgo por parte de las instituciones supervisadas, requieren de adecuadas metodologías de medición de los riesgos. En ese sentido, el perfeccionamiento de la regulación y supervisión prudencial persigue favorecer una mejor gestión de riesgos, obtener estimaciones más finas y precisas de estos últimos y asegurar que los resultados sean proporcionales a los compromisos efectivamente asumidos. En esta perspectiva, se destaca la iniciativa emprendida por el Comité de Basilea, en orden a poner en aplicación un nuevo acuerdo de capital, el cual se propone establecer requerimientos más sensibles a los riesgos asumidos, basados en estimaciones más finas y elaboradas. Al respecto, Financial Stability Institute (2006) actualizó una encuesta para conocer la intención y planes de implementar Basilea II por parte de los países que no son miembros del Comité de Basilea; de 98 países encuestados, 82 respondieron que tienen intenciones de adoptar el acuerdo. Sobre este punto, en el caso de El Salvador durante el año 2006 se ha modificado la normativa para clasificar los activos de riesgo crediticio y constituir las reservas de saneamiento con el propósito de que el nivel de reservas constituidas por el sistema financiero esté acorde al nivel de riesgos asumidos y a las pérdidas esperadas. 2. Focalización de la supervisión en la gestión de los riesgos Como se mencionó en el pilar anterior, históricamente la supervisión se ha orientado a verificar el cumplimiento de las leyes y normas en un momento dado, por ejemplo, aquellas que imponen determinados coeficientes, límites o márgenes. Este enfoque de supervisión es importante, pero por sí solo, no es suficiente para determinar si las instituciones supervisadas no tomarán riesgos excesivos en el futuro cercano. Por tal motivo, la supervisión se está orientando hacia la gestión de los riesgos que se consideran relevantes para las instituciones. Mishkin (2000) comenta que en el entorno financiero internacional actual, una institución financiera que haya sido calificada como saludable en un momento del tiempo, puede caer en la insolvencia de manera extremadamente rápida como quedó demostrado en el caso de la quiebra del Barings Bank en 19953.

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El Barings Bank de Inglaterra fundado en 1762, colapsó en 1995 debido a que fallas en el control interno del Banco permitieron que uno de sus agentes de inversión perdiera US$1,400 millones en inversiones especulativas en el mercado internacional de moneda extranjera de Singapur, a través de contratos de futuros (Mertens, 2006).

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Para Ramírez (2005), el enfoque de supervisión basado en riesgos apunta mucho más a una supervisión orientada a evaluar los procesos de las instituciones supervisadas, usando los resultados como un insumo para validar dichos procesos o cuestionarlos, pero sin que las operaciones específicas (los créditos por ejemplo) sean el eje del monitoreo. Estos procesos tienen relación con las políticas de gestión de riesgos, tanto en el ámbito crediticio, de riesgos de mercado y operacionales. En el centro de este enfoque de supervisión se sitúa una actitud de comunicación más proactiva con las instancias superiores de cada banco, las juntas directivas y la gerencia general en especial, los que deben demostrar un claro conocimiento de los riesgos a los que está orientada la institución, cómo darles seguimiento y sobretodo, controlarlos. Por lo anterior, Ramírez (2005) concluye que un enfoque de supervisión orientado a riesgos requiere de personal con calificaciones más altas, lo cual implica diseñar un plan de entrenamiento que permita a los supervisores implementar un enfoque completamente distinto. Al respecto, Carmichael (2006) comenta que este enfoque requiere hacer una evaluación general sobre las instituciones más riesgosas y las fuentes de sus riesgos, que el supervisor desarrolle sistemas para evaluar y hacer un ranking del riesgo de instituciones individuales, equipos de inspección para evaluar riesgos particulares y finalmente, requiere que los supervisores emitan juicios acerca de dónde se encuentran los mayores riesgos y cómo responder a los hallazgos de esas evaluaciones. Carmichael (2006) afirma que para implementar un enfoque de supervisión basado en riesgos, se requiere consensuar una estrategia en torno a cuatro ingredientes clave: evaluación de los riesgos, requerimientos de información, intercambio de información con otros supervisores y las metodologías de inspección. Finalmente, la evolución de la arquitectura de las instituciones financieras hacia conglomerados financieros y la internacionalización de los mismos, exige de igual forma una evolución de los esquemas de supervisión. Bajo la supervisión basada en riesgos, el cumplimiento de la normativa es uno de múltiples elementos que se tienen en cuenta para realizar una evaluación integral de las instituciones. 3. Flexibilidad para la gestión comercial A nivel mundial, la estricta regulación que predominó en el pasado y que sobrecargó a los entes supervisados, está cambiándose por normas que tienen un carácter más preventivo y que dan más espacio para que las instituciones realicen adecuadamente su gestión comercial, fomentando el desarrollo y la innovación. Ejemplo de esto es la eliminación de los controles de capitales y de restricciones a las actividades que pueden realizar las instituciones financieras, lo que en muchos países ha llevado a tener instituciones financieras que ofrecen distintos productos financieros bajo un solo techo. Por el lado de la normativa, el propio enfoque de supervisión basado en riesgos (pilar anterior) representa un giro hacia una supervisión más preventiva. En la Tabla 2 se presenta un análisis comparativo de la regulación financiera en Latinoamérica antes y después de los años noventa, presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2003).

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Tabla 2: Características Generales de la Regulación Financiera Latinoamericana Antes de los años 90

A partir de los años 90 (en algunos países a partir de mediados de los años 80)

Regulación represiva, dirigida a gravar, subsidiar y determinar el destino y las condiciones de las transacciones financieras.

Regulación prudencial, dirigida al establecimiento de normas de solvencia, liquidez y sana administración.

Altos encajes mínimos legales.

Tendencia a la disminución de encajes, aunque aún se mantienen altos según estándares internacionales.

Control de tasas de interés.

Libertad de los intermediarios para fijar tasas de interés.

Topes de cartera.

Libertad de los intermediarios para fijar el destino del crédito.

Supervisión dirigida a hacer cumplir las regulaciones represivas del sistema financiero.

Supervisión dirigida a hacer cumplir parámetros prudenciales de solvencia, liquidez y sana administración. Énfasis en definición y control de indicadores financieros. Mayor responsabilidad de auditores internos y externos de los intermediarios financieros.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2003).

4. Fortalecimiento de los gobiernos corporativos El tema de la gobernabilidad corporativa ha adquirido un creciente interés en los últimos años, especialmente después de los escándalos contables y financieros ocurridos en los países industrializados. La Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) define gobernabilidad corporativa de la siguiente forma: “Se refiere a los mecanismos internos a través de los cuales las corporaciones son operadas y controladas. Involucra una serie de relaciones entre la administración de la compañía, su junta, accionistas y otros grupos de interés tales como los acreedores y los clientes. La gobernabilidad corporativa también provee la estructura a través de la cual se fijan los objetivos corporativos y se definen los medios que se utilizan para alcanzar los objetivos y medir su desempeño. Así, una buena gobernabilidad corporativa debería proveer a la junta directiva y a la administración, los incentivos apropiados para adoptar objetivos que estén en línea con los intereses de la compañía y sus accionistas, facilitando además, un monitoreo efectivo y por tanto, estimulando a la corporación a usar los recursos más eficientemente”.

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a) Gobierno corporativo en la Industria FitchRatings (2006) señala que en economías desarrolladas es común que además de las normativas de divulgación de información y gobierno corporativo, las empresas adopten códigos voluntarios de gobierno corporativo. No obstante, para que dichos códigos sean efectivos deben acompañarse de adecuados procedimientos de implementación. Aunque las buenas prácticas de gobierno corporativo son importantes para todo tipo de corporaciones, FitchRatings (2005) sostiene que son aún más importantes para los bancos por cuanto manejan fondos del público, tienen más stakeholders4 que una corporación no bancaria y la presencia de supervisión y esquemas de protección de depósitos pueden desincentivar la vigilancia por parte de los principales stakeholders. Dentro de su enfoque para evaluar la calidad de la gobernabilidad corporativa en el proceso de calificación crediticia, FitchRatings (2004) identifica cinco elementos clave de gobierno corporativo: • Junta de Directores independiente y efectiva. Es a este nivel que inicia la evaluación de las prácticas de gobierno corporativo; el reto al evaluar una junta consiste en identificar y comprender las relaciones que puedan existir entre los directores y la compañía (o sus principales ejecutivos) y comprender qué tan activos y comprometidos están los directores respecto del cumplimiento de sus responsabilidades fiduciarias. • Vigilancia de las transacciones con partes relacionadas. Se refiere a las transacciones entre los altos ejecutivos o accionistas con la corporación, las cuales pueden generar conflictos de interés en los que la parte relacionada puede llegar a enfrentar incentivos que no tienen relación con el desempeño corporativo y que pueden incluso afectarlo. • Integridad de los procesos de auditoría. La disponibilidad y objetividad de la información financiera son críticas para orientar las decisiones de inversión, por el contrario, la imprecisión intencional es síntoma de problemas graves. En este aspecto, la responsabilidad recae sobre el comité de auditoría de la compañía, quien es responsable por promover un adecuado control interno y un seguimiento de las auditorías internas y externas. • Esquemas de remuneración razonables y basados en el desempeño. La relación entre las políticas de remuneración de los funcionarios y la forma como dichas políticas se relacionan con el desempeño de los mismos, debe ser clara y comunicada al mercado. • Estructuras de propiedad. Particularmente, cuando el control mayoritario recae sobre un grupo o una familia, deben haber mecanismos de gobernabilidad que permitan que las decisiones y políticas se adopten bajo el criterio de maximizar el valor de la institución y no por intereses particulares. No obstante que se mencionó que el cumplimiento de buenas prácticas de gobierno corporativo es especialmente importante para los bancos (siendo válido incluso extender el comentario para el resto de instituciones financieras); para efectos de promover aún más la estabilidad sistémica y conforme se desarrollan los mercados de capitales, se vuelve fundamental que también las corporaciones no financieras adopten buenas prácticas, ya que éstas suelen ser los principales destinatarios de créditos y otros servicios prestados por el sistema financiero.

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El término stakeholders se refiere a todos los grupos que tienen algún interés con la empresa o institución en cuestión: accionistas, acreedores, empleados, clientes, reguladores y supervisores, entre otros.

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En sintonía con lo anterior, FitchRatings (2005) comenta que pese a que algunas de las corporaciones mundiales con sede en Europa se han involucrado en grandes escándalos de gobernabilidad (Parmalat, Ahold, Viviendi, Universal, Mannesman), el sector bancario europeo no ha experimentado escándalos corporativos recientes. Sin embargo, muchos bancos europeos sí se han visto afectados por problemas en corporaciones mundiales de las que eran acreedores o accionistas. b) Gobierno corporativo en las agencias reguladoras y supervisoras Al igual que en las corporaciones privadas, los esquemas de gobernabilidad corporativa también son importantes en las instituciones de regulación y supervisión. Por una parte, contar con buenas prácticas influye en la eficiencia y efectividad de las instituciones y por otra parte, impactan en su credibilidad y autoridad moral, facilitando así, su tarea de requerir a las firmas supervisadas que adopten adecuados esquemas de gobernabilidad corporativa de acuerdo a lo establecido en la normativa pertinente. Con relación a las instituciones de supervisión, Carmichael et al (2004) describe que los esquemas de gobernabilidad corporativa de los supervisores deben considerar los siguientes temas: la naturaleza legal de las instituciones y el proceso a través del cual son creadas, el grado de autonomía, los objetivos institucionales, los procedimientos administrativos, los mecanismos de administración y vigilancia de la junta directiva, el grado de inmunidad legal del personal, así como su competencia técnica y los mecanismos de divulgación de información. 5. Impulsar la transparencia y disciplina de mercado De acuerdo al Basle Comimitte on Banking Supervision (1998), se entiende por transparencia la divulgación pública de información confiable y oportuna que permite a los usuarios de esa información hacer una análisis preciso de la condición financiera de una institución, sus actividades comerciales, su perfil de riesgo y sus prácticas de gestión de riesgos. Por su parte, la disciplina de mercado trata de explicar la importancia de la transparencia de la información en el comportamiento de las entidades participantes en los mercados. El logro de la transparencia y disciplina de mercado se ha convertido en un reto en años recientes en la medida que las actividades bancarias se han vuelto más complejas y dinámicas. Por ejemplo, muchos bancos tienen operaciones internacionales a gran escala y participaciones significativas en el mercado de valores y/o seguros, adicionales a las actividades tradicionales de banca. Es por eso que el Acuerdo de Basilea II, adopta como uno de sus tres pilares la disciplina de mercado, señalando la importancia de exigir a las entidades la divulgación de las metodologías y criterios para la determinación de los requerimientos de capital, de la gestión de riesgos y las exposiciones al riesgo, como complemento de los 2 primeros pilares de dicho Acuerdo (requerimientos mínimos de capital y proceso de supervisión); con el propósito de que el mercado disponga de información suficiente, comprensible y comparable sobre la exposición de la entidad financiera a los riesgos y pueda castigar una toma excesiva de riesgo o una gestión deficiente del mismo. Así, el objetivo de este pilar es que el propio mercado ejerza una vigilancia privada que complemente la supervisión oficial e incentive el buen funcionamiento de las instituciones.

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Para que funcione dicha vigilancia, es necesario que las instituciones entreguen información válida y confiable sobre sus políticas de negocio y de asunción de riesgos. Asimismo, supone la aplicación de normas contables en línea con estándares internacionales, a fin de permitir una adecuada lectura de los estados financieros y facilitar la comparabilidad entre instituciones. Este pilar está relacionado con el anterior (fortalecimiento de los gobiernos coroporativos) por cuanto, en la medida en que existan mejores prácticas corporativas en las empresas del sistema financiero, se facilitará la vigilancia del mercado y su eficiencia, lo cual se reflejará en mejores decisiones por parte de los distintos actores y por ende, en una mejor asignación de los recursos. Los actores que están en condiciones de ejercer efectivamente vigilancia privada son los inversionistas institucionales, los bancos internacionales con posiciones acreedoras, y los clientes de mayor tamaño no cubiertos explícitamente por la garantía del Estado para los depósitos. Todos ellos están calificados para procesar la información que proporcionan las entidades bancarias y evaluar sus riesgos. En este orden de materias, los supervisores, auditores externos y las firmas calificadoras de riesgo desempeñan funciones clave. 6. Perfeccionamiento de la transparencia frente a los clientes, las prácticas comerciales y la protección de los pequeños clientes Este tema se ha vuelto importante a partir de los avances alcanzados en términos de cobertura del sistema financiero y del auge del tema de los derechos del consumidor. Como consecuencia, en muchos países se ha delegado el tema a instancias especializadas de defensa del consumidor. No obstante, existen países en donde el tema se ha tratado desde las mismas instancias responsables de la supervisión prudencial como es el caso de Irlanda, en donde incluso el tema ha recibido una importancia de alto nivel, por ejemplo, a través del panel consultivo del consumidor que es una instancia representativa de los consumidores y cuya consulta por el organismo regulador es obligatoria para efectos de formular políticas de regulación. El tema de la transparencia es de radical importancia, ya que en la medida en que los consumidores de servicios financieros estén mejor informados sobre los productos y servicios que se ofrecen, podrán tomar mejores decisiones e influirán así, en una asignación más eficiente de los recursos. Además, la transparencia fomenta la adopción de buenas prácticas corporativas por parte de las instituciones financieras y es un requisito indispensable para fomentar la disciplina de mercado.

III. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN La estructura institucional se refiere a la organización de las agencias responsables de la regulación y supervisión de las entidades que integran el sistema financiero, más específicamente, al número de agencias que existan en cada país y cómo ellas se distribuyen la responsabilidad de regular y/o supervisar a dichas entidades.

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A. Importancia de la Estructura Institucional De acuerdo a Llewellyn (2006), la estructura institucional es importante por las siguientes razones: • Puede tener un impacto en la efectividad de la regulación y supervisión debido a las habilidades, experiencia y cultura que se desarrollan dentro de las agencias supervisoras y a través del enfoque que utilizan. • Diferentes estructuras tienen implicaciones en los costos de supervisión. En este sentido, si existen economías de escala y enfoque en la supervisión, se justificaría tener pocas o incluso una sola agencia. • Pueden surgir conflictos relacionados a la claridad de las responsabilidades por particulares aspectos u objetivos de la regulación, en este caso, el debate gira en torno a si los costos de transacción de resolver las disputas serían menores si existiese una o más agencias. • Algunas estructuras podrían implicar duplicación de actividades de supervisión y por tanto, imponer costos excesivos en las firmas supervisadas. • Una estructura multi-agencia podría crear espacio para que las firmas supervisadas realicen arbitraje regulatorio, es decir, que se organicen de tal forma que sus distintas unidades de negocio se correspondan con las agencias supervisoras que imponen los menores costos de cumplimiento para ellos. • Cuando existen estructuras multi-agencias, la percepción y credibilidad del público puede ser un elemento importante por cuanto puede no ser claro para el público qué agencia es responsable de diferentes temas u objetivos de regulación y supervisión. En resumen, la estructura institucional no garantiza por sí misma la efectividad de la supervisión (Llewellyn, 2006), sin embargo, provee los arreglos organizacionales necesarios para desarrollar las actividades de supervisión, por lo que en la medida en que el diseño de la estructura sea apropiado y esté bien implementado, la supervisión tendrá éxito en el cumplimiento de sus objetivos. Por tal motivo, la tendencia de la regulación y supervisión, que se describió a través de los seis pilares de Marshall, se ha reflejado en parte en la evolución de las estructuras institucionales de regulación y supervisión.

B. Modelos de Supervisión Financiera De acuerdo a la experiencia internacional, existe un espectro de modelos de estructuras institucionales de regulación y supervisión: fragmentado, picos gemelos, integrado y unificado. En la actualidad todos los modelos continúan siendo aplicados y en muchos de los casos se conforman como híbridos de los que adelante se exponen. 1. Modelo Sectorial o Fragmentado Conocido también como especializado, es el modelo tradicional de supervisión de los sistemas financieros y se fundamenta en que diferentes autoridades son responsables de supervisar separadamente la conducta de cierto tipo de intermediarios, clasificados según el mercado en el que desarrollan sus operaciones: banca, seguros, pensiones, valores y otros (Osorio y Fuentes, 2003).

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Entre las ventajas de este modelo están: • Especialización. La experiencia obtenida en la supervisión de los intermediarios participantes en los diferentes mercados permite al supervisor acumular conocimientos especializados • La competencia técnica de los bancos centrales con relación a los sistemas bancarios y financieros, es otro argumento a favor de la participación de dichos institutos en la supervisión No obstante, los desarrollos del mercado financiero y la creciente conformación de conglomerados financieros, han puesto en duda la eficiencia del modelo sectorial debido a que varias entidades supervisan solamente una parte aislada de la institución o duplican la tarea, así también pueden generarse vacíos en la supervisión, ya que se limita los alcances y responsabilidades de cada supervisor. 2. Modelo integrado La aplicación del modelo sectorial ha conducido a la existencia de diferentes entes supervisores, situación que ha sido criticada como ineficiente para supervisar de manera efectiva a los conglomerados financieros, razón por la cual, una de las alternativas es el modelo integrado. De acuerdo a Cihák y Podpiera (2006), una agencia integrada de supervisión es aquella que “está a cargo de la supervisión micro-prudencial de al menos tres de los principales sectores del sistema financiero: banca, seguros y valores. Dicha agencia puede o no estar a cargo de la protección al consumidor”. Los argumentos a favor del modelo integrado son: • De acuerdo a Llewellyn (2006), podrían haber economías de escala en la supervisión: “...entre menos agencias de supervisión, deberían haber menores costos institucionales”. Entonces, un supervisor integrado puede ser más eficiente debido a su posibilidad de compartir los recursos, en particular, sistemas tecnológicos, servicios de apoyo y personal calificado dentro de una misma agencia. Este argumento aplica particularmente para el caso del país pequeño. • Se obtienen economías de alcance o sinergias si los costos conjuntos de regular dos o más actividades financieras simultáneamente, son menores a la suma de los costos de regular a cada intermediario financiero separadamente. • Predominio de conglomerados financieros. Es uno de los principales argumentos a favor de la supervisión integrada, según el cual la organización más efectiva de la supervisión debe de corresponder a la del sector supervisado. La razón es que las diversas actividades que desarrollan los conglomerados en distintos segmentos industriales, requieren que los riesgos del grupo sean evaluados sobre una base consolidada y que su supervisión no tenga vacíos. Al respecto, Martínez y Rose (2003), argumentan que el desarrollo de los mercados financieros ha hecho más difícil su supervisión a través de entidades separadas, enfrentando dificultades tales como, la clasificación de algunos productos financieros para las tradicionales categorías bancarias, de seguros y títulos valores. • Con respecto al punto anterior, para David Llewellyn(2006), un supervisor integrado tiene un mejor panorama de los riesgos que pueden presentar una institución supervisada, teniéndose como resultado una respuesta más rápida de supervisión para corregir los problemas que aparezcan. • Transparencia y rendición de cuentas. Un supervisor integrado, con objetivos y responsabilidades claras, obligado por ley a rendir cuentas, encuentra más difícil evadir responsabilidades y fallas. Al analizar los beneficios anteriores, se puede apreciar que los mismos se pueden materializar en el mediano y largo plazo cuando haya pasado la etapa de transición y la agencia integrada ya esté consolidada en sus operaciones (por ejemplo, cuando el personal ya está capacitado sobre sus nuevas funciones y se han eliminado las áreas redundantes, entre otros).

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Por su parte, este modelo también está sujeto a diversas críticas, entre las principales: • Si los objetivos no están claramente especificados, el supervisor integrado puede llegar a ser menos efectivo que los supervisores sectoriales que lo precedieron, además, puede darse el llamado efecto “árbol de navidad”, que consiste en asignarle a la agencia integrada funciones adicionales que la distraen de sus objetivos principales. Por tal motivo, es de trascendental importancia que los objetivos de la agencia integrada sean claramente especificados y comunicados al público desde el principio. • Si la integración se limita a poner bajo un mismo techo institucional a los supervisores sectoriales, sin realizar cambios sustanciales en la regulación de los sectores financieros a supervisar y en la organización del nuevo supervisor, entonces los beneficios derivados de la integración serán menores. • Entidad burocrática. Esta crítica advierte sobre el peligro de concentrar en un solo supervisor el poder de la supervisión prudencial y conducta de negocios de todo el sistema financiero. Debido a que puede conducir a actuar de forma lenta e ineficiente, además se puede prestar mayor atención a un sector regulado a expensas de otro. Sin embargo, esto se corrige a través de objetivos claros y precisos y una estructura acorde a los mismos, que incluya entre otros, personal calificado y con adecuados conocimiento de los roles de la entidad. • También podría existir un problema potencial de riesgo moral si los participantes del mercado perciben que los acreedores de todas las instituciones supervisadas recibirán la misma protección, por ejemplo, si se presentaran problemas en alguna institución financiera no bancaria, los afectados podrían utilizar el sistema político para exigir la misma red de protección de los depositantes bancarios. Sin embargo, de acuerdo a Cihák y Podpiera (2006), este problema se resuelve en parte a través de una clara estrategia de comunicación por parte del supervisor, quien además, deberá contar con autonomía operativa y actuar de forma consistente con las reglas preanunciadas para casos específicos de fallas en instituciones financieras. Cabe aclarar que en la literatura sobre integración de la supervisión, generalmente se toman en cuenta tres grandes sectores: banca, seguros y mercados de valores, mientras que la supervisión de fondos de pensiones se encuentra muy poco estudiada desde esta perspectiva. No obstante, en un estudio sobre el tema, Demaestri y Ferro (2003) realizaron un análisis costo-beneficio de integrar la supervisión de pensiones a la supervisión de las otras industrias comúnmente consideradas en la literatura (banca, seguros y valores); al respecto, los citados autores concluyen que tiene sentido integrar la supervisión de pensiones a la de los otros sectores por la superioridad del enfoque integrado en el logro de economías de escala y alcance, el tratamiento de conglomerados, la mayor neutralidad competitiva y por mayor transparencia y responsabilidad. 3. Modelo unificado De acuerdo a Llewellyn (2006), un modelo unificado es un modelo integrado en el que a la agencia supervisora, además de las funciones de supervisión prudencial de los distintos sectores (bancos, seguros y valores), se le ha agregado la responsabilidad de la regulación y supervisión de la conducta del negocio de las firmas. Este es el caso del Financial Services Authority del Reino Unido. 4. Modelo Funcional o Picos Gemelos Otra alternativa que ha sido considerada en la experiencia internacional es el modelo de picos gemelos. En muchos países en donde existe más de un regulador, es normal que los supervisores se encarguen de cubrir tanto los aspectos prudenciales, como los de conducta de mercado de las instituciones que les corresponden regular y/o supervisar. El modelo de picos gemelos es especial puesto que a diferencia de lo anterior, establece un supervisor para cada tipo de área regulatoria (véase la tabla 1), por ejemplo, un solo

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supervisor prudencial para todas las instituciones del sistema financiero, otro para aspectos de protección al consumidor y otro para vigilar los aspectos de competencia. Los únicos dos países que tienen este modelo son Australia y Holanda. De acuerdo a Cihák y Podpiera (2006), una estructura en la que una agencia supervisora está a cargo de toda la supervisión micro-prudencial en al menos los tres sectores principales (banca, seguros y valores) y otra se responsabilice de la conducta de mercado, gobiernos corporativos y protección al consumidor, califica como supervisión integrada”; por lo que dichos autores califican al modelo de picos gemelos como una modalidad de supervisión integrada. Consistente con el autor anterior, Llewellyn (2006) agrega que el modelo de picos gemelos está diseñado para asegurar todas las ventajas de la integración en las dos áreas de regulación y supervisión (prudencial y conducta de mercados), mientras al mismo tiempo, se minimizan las desventajas que podrían existir en el modelo unificado. En la tabla 3 se puede observar que tanto Cihák y Podpiera (2006) como Llewellyn (2006) cuando clasifican los países de acuerdo al modelo de supervisión que han adoptado, ubican a Australia y Holanda bajo la categoría de países con un supervisor integrado. Además de las ventajas ya mencionadas para el modelo integrado, se enfatizan las siguientes ventajas para el modelo de picos gemelos: • Crecimiento de conglomerados. Este modelo es propuesto como una de las repuestas supervisoras a los conglomerados y desarrollo del sistema financiero, debido a que se apoya en la diferenciación de tareas para cumplir con los objetivos reguladores. Con ello, se esboza como la solución al traslape o duplicaciones de supervisión como ocurre con el modelo sectorial o especializado • Busca evitar el conflicto de intereses que pudiera surgir entre los objetivos de asegurar la solidez de las instituciones financieras y proporcionar información sólida a los consumidores, asumiendo incompatibilidad fundamental entre las actividades de regulación prudencial y la de monitorear la información de mercado y conducta de negocios. Una de las críticas a este enfoque es que los supervisados continúan teniendo más de una autoridad, lo que puede acarrear problemas de ineficiencia y conflictos entre supervisores si los objetivos no están claramente especificados. No obstante, la supervisión micro-prudencial es ejercida por una sola institución.

IV. EXPERIENCIAS DE SUPERVISIÓN INTEGRADA La literatura sobre el tema ha documentado ampliamente el tema de los tipos de modelos de estructuras institucionales de supervisión, sus respectivas ventajas y desventajas, así como también, la tendencia observada en los años recientes hacia emigrar a esquemas de supervisión integrada. No obstante, muy poco se ha documentado sobre la efectividad y resultados que han tenido los países que han adoptado la supervisión integrada. En este capítulo se hará una aproximación a la evidencia empírica a través de dos enfoques: • El primer enfoque describirá los principales resultados de estudios de la experiencia internacional que intentan analizar los impactos de la integración de la supervisión financiera, contrastando la teoría con las experiencias. • El segundo enfoque analizará casos seleccionados de países con supervisión integrada (Irlanda, Reino Unido, Australia, Colombia y Holanda), identificando las motivaciones que tuvieron para optar por dicho modelo, el plan de implementación y hasta donde lo permita la disponibilidad de información, los resultados obtenidos con la medida.

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A. TENDENCIA Como reflejo de la evolución de los sistemas financieros, durante los últimos 20 años se ha desarrollado una tendencia a formar agencias de supervisión integrada. En efecto, de acuerdo a la tabla 3 (y tal como se aprecia en la figura 1), desde el caso de Singapur en 1984 hasta Colombia en el año 2006, se contabilizan 33 casos de países que han adoptado el modelo de supervisión prudencial integrada para supervisar al menos tres sectores: bancos, compañías de seguro y empresas del mercado de valores. Adicionalmente, en la citada tabla se observan 23 casos de países que combinan, dentro de una misma agencia, la supervisión de al menos dos de los sectores mencionados. Un aspecto que llama la atención es que la tendencia a la integración se ha acelerado a partir de 1997, año en que se realizó en Islas Caimán, Korea y el Reino Unido. Al respecto, de Luna y Rose (2003) comentan que la creación de la Autoridad de Supervisión Financiera en el Reino Unido provocó un enorme ímpetu en el establecimiento de agencias de supervisión integrada en muchos otros países desarrollados y también en países en desarrollo, principalmente por el hecho de que Londres es uno de los centros financieros internacionales más importantes a nivel mundial5. Demaestri y Ferro (2003) también reportan que en siete de los países que han integrado la supervisión del sistema financiero, también se regulan y supervisan los fondos de pensiones: Australia, Canadá, Dinamarca, Islandia, Noruega, Suecia y el Reino Unido.

Figura 1: Tendencia a la Supervisión Integrada

Número de Países con Agencias de Supervisión Integrada

06 20

04 20

02 20

00 20

98 19

19

96

94 19

92 19

90 19

88 19

86 19

19

84

30 24 18 12 6 0

Fuente: Actualización propia en base a estadísticas de Cihák y Podpiera (2006) y Fleming y Vatnick (2006)

5

En efecto, el Centre for the Study of Financial Innovation (CSFI, 2003) realizó una encuesta, con cerca de 300 firmas financieras internacionales, para medir la competitividad de cuatro centros financieros internacionales (Londres, Frankfurt, Paris y New York). En los resultados se citan como atributos de éxito de los centros financieros internacionales la disponibilidad de recursos humanos calificados, la competencia técnica del regulador, un régimen impositivo favorable, un gobierno que esta atento a los intereses del sector financiero, un esquema regulatorio claro y un ambiente de vida atractivo. Destacándose que tres de esos atributos tienen que ver con la regulación y supervisión financiera.

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Tabla 3: Esquemas de supervisión por país Países con un Supervisor Integrado para el Sistema Financiero

Países con Agencias que supervisan dos tipos de Intermediarios Financieros Año

Países con múltiples Supervisores (al menos uno para bancos, firmas de valores y aseguradoras)

Bancos y Valores

Bancos y Seguros

Seguros y Valores

Finlandia Luxemburgo México Suiza Líbano

Bolivia Bulgaria Chile Jamaica Mauricio Namibia

Albania Argentina Bahamas Barbados Botswana Brazil

Kenia Lituania Macedonia Marruecos Nueva Zelanda Panamá

Pakistán Sudáfrica

China Croacia

Polonia Portugal

Singapur Noruega Dinamarca Guernsy Islandia Gibraltar

1984 1986 1988 1988 1988 1989

Suecia Uruguay

1991 1993

Canadá Ecuador El Salvador Guatemala Islas Fiji Malasia Papúa Nueva Guinea Paraguay

Honduras

1995

Perú

Islas Caimán Korea Reino Unido Australia Kazakhstan Latvia Maldivas Estonia Nicaragua Emiratos Arabes Unidos Hungría Japón Malta Austria Bahrein Bermuda Alemania Irlanda Bélgica Holanda Liechtenstein Malawi Eslovaquia Colombia 33 32.7%

1997 1997 1997 1998 1998 1998 1998 1999 1999 2000 2000 2001 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2004 2004 2005 2005 2006 2006

Trinidad y Tobago

5 5.0%

10 9.9%

Chipre

República Checa República España Dominicana Estados Unidos Rumania Filipinas Rusia Egipto Sri Lanka Eslovenia Tailandia Francia Tanzania Grecia Tunez Ghana Turquía Hong Kong Uganda India Ucrania Indonesia Uzbekistan Israel Venezuela Italia Vietnam Jordania

8 7.9%

Fuente: Actualización propia sobre la base de Cihák y Podpiera (2006) y Llewellyn (2006).

24 18

45 44.6%

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B. Estudios de la Experiencia Internacional A continuación se describen los principales resultados de estudios que analizan la experiencia internacional en el tema de supervisión integrada, destacándose los siguientes aspectos: calidad, consistencia y costo; involucramiento del banco central en la supervisión; razones para adoptar la supervisión integrada; roles de las agencias integradas y proceso de transición. 1. Calidad, consistencia y costo de la supervisión integrada Cihák y Podpiera (2006) utilizan datos de panel y análisis de regresión para analizar, mediante modelación econométrica, el impacto de la supervisión integrada en la calidad, consistencia y costo de la supervisión integrada. Para medir la calidad de la supervisión, los autores construyeron un índice de cumplimiento de la supervisión con respecto a los principios internacionales de supervisión bancaria, de seguros y de valores. El índice se construyó a partir de los cuatro componentes principales de la buena regulación, sugeridos por el IMF(2004): gobernancia regulatoria, marco de supervisión prudencial, prácticas regulatorias y de supervisión e integridad financiera y redes de seguridad. A partir de esa metodología, utilizaron datos de 65 países (13 economías avanzadas, 19 emergentes y 33 países en desarrollo) y evaluaron la calidad de la supervisión (índice de cumplimiento) con respecto a las siguientes variables explicativas: agencia de supervisión integrada o no, la calidad del ambiente regulatorio y el PIB per cápita. Otras variables que evaluaron los autores fueron a) la consistencia en la supervisión de los tres sectores (bancos, seguros y valores), para lo cual, se utilizó como variable la desviación estándar del índice de cumplimiento (donde una menor desviación estándar es señal de mayor consistencia en la supervisión); b) el impacto en los costos de supervisión, para lo cual se relacionó el número de personal dedicado a la supervisión con la población del país, c) el nivel de desarrollo (medido por el PIB per cápita) y d) el tamaño del sistema financiero (aproximado por la relación entre el agregado monetario M2 y el PIB). Entre las principales conclusiones de este estudio están: • La supervisión integrada está asociada con una mayor calidad de la supervisión; no obstante, los autores encuentran diferencias según el sector. Así, para el caso de la supervisión bancaria, la mayor calidad se explica por el nivel de ingreso de las economías (PIB per cápita); mientras que en los casos de la supervisión de seguros y de valores, la calidad sí se ve influida por la variable de integración. • Las agencias de supervisión integrada tienden a tener una mayor consistencia de la supervisión en los tres sectores (banca, seguros y valores). • La supervisión integrada no parece estar asociada a una reducción significativa en el número de personal dedicado a la supervisión. Los autores explican que esto puede deberse a diferentes razones: a) que ha pasado muy poco tiempo desde que la mayoría de países adoptaron la supervisión integrada, por lo que los beneficios aún no se han materializado; b)no hay ahorros porque las agencias integradas pueden haber tomado nuevas responsabilidades; o c) los ahorros podrían haberse reflejado en actividades de soporte e infraestructura, las cuales no fueron incluidas en el análisis.

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2. Involucramiento del banco central en la supervisión En relación al tema del involucramiento del banco central en la supervisión, Llewellyn (2006) cita un estudio de Masciandaro (2003) en el que concluye que “la probabilidad de que un país incremente el grado de concentración de poderes de la supervisión financiera en una sola agencia es mayor en la medida en que: el tamaño del sistema financiero es pequeño, el esquema de propiedad predominante de las instituciones financieras es el de gobierno privado, el sistema de intermediación es altamente concentrado y el nivel de gobernancia del sector público es en su mayor parte bueno”. Llewellyn (2006), por su parte, utiliza una muestra de 160 países y encuentra que en la mayoría de los casos (104), el banco central es responsable de la supervisión bancaria y que en el 80% de ellos, la supervisión se limita únicamente a dicho sector; mientras que por el contrario, en únicamente 9 casos la supervisión comprende los tres sectores, y en 17 casos dos sectores. Así, el autor concluye que la tendencia hacia la supervisión integrada usualmente no incluye al banco central como el supervisor. No obstante, esto no significa que en esos casos el banco central haya quedado totalmente desligado de la supervisión financiera. De Luna y Rose (2003) realizaron una encuesta en 15 países que habían adoptado el modelo de supervisión integrada, de ellos 14 crearon agencias de supervisión integrada distintas del banco central, sin embargo, los autores comentan que en esos casos, los bancos centrales (o ministerios de finanzas según corresponda) continuaron desempeñando roles fundamentales y complementarios a la supervisión prudencial, tales como: la emisión y reformas de la regulación prudencial, autorización y revocación de licencias a los intermediarios financieros y el establecimiento de otras reglas importantes para el sistema financiero. Por otra parte Marroquín (2006), señala que la cooperación entre el banco central y la entidad supervisora es importante, entre otras cosas, porque se generan economías de escala en la obtención de información y se da mayor consistencia entre las funciones de supervisión y estabilidad sistémica a través de la vigilancia de los sistemas de pago y liquidación de valores. 3. Razones para adoptar la supervisión integrada Según los resultados de De Luna y Rose (2003), 93% de los países que optaron por la supervisión integrada expresaron que la motivación principal para hacerlo fue la necesidad de mejorar la supervisión de un sistema financiero que estaba evolucionando hacia un esquema de banca universal; por otra parte, el 80% respondió que también buscaban maximizar economías de escala y enfoque; únicamente un 27% que buscaban mejorar la comunicación y cooperación entre las anteriores agencias supervisoras y un 20% mencionó la reducción de brechas en la supervisión de los distintos sectores y la ocurrencia de crisis recientes. Estas razones son consistentes con las recopiladas por Cihák y Podpiera (2006), en cuanto que las principales razones son la presencia de conglomerados y el tamaño de los sistemas financieros. 4. Roles de las Agencias Integradas La encuesta de De Luna y Rose (2003) también verificó las facultades de regulación y supervisión con que fueron investidas las agencias integradas de supervisión, encontrando que dichas facultades se concentraron en las funciones básicas de la supervisión, de la siguiente forma: Todas las agencias mantuvieron la responsabilidad de realizar vigilancia in-situ y extra-situ de las instituciones supervisadas, así como también, de imponer sanciones y multas por faltas a la regulación. El 80% mantuvieron la facultad de emitir la regulación prudencial, 73% de emitir reglas de divulgación de información, de composición del capital y de aprobar y revocar licencias.

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5. Proceso de Transición hacia Agencias Supervisoras Integradas El proceso de implementación del modelo de supervisión integrada es un aspecto crítico que debe ser tomado en cuenta por los países que deciden adoptar este esquema, ya que un adecuado proceso de transición es determinante para que la nueva agencia integrada sea efectiva y pueda aprovechar todas las ventajas del modelo, a la vez que también, pueda prevenir y evitar las críticas que se le hacen al mismo. El trabajo de De Luna y Rose (2003) abordó este tema identificando los principales problemas que enfrentaron los países en el proceso de integración de sus agencias supervisoras, lo que permite extraer importantes lecciones de esas experiencias. A continuación se listan las principales: • Es importante que el marco legal se actualice antes o con suficiente oportunidad durante el proceso de integración para no erosionar la credibilidad y efectividad de la nueva institución. La encuesta reflejó un 67% de países con problemas de marco legal inadecuado durante al menos los primeros tres años de integración, principalmente en los temas de financiamiento de las operaciones, propiedad de los activos, facultad de suscribir acuerdos con contrapartes extranjeras, poder de imponer sanciones contra los supervisados, de emitir y reformar regulaciones prudenciales y en menor medida, en el tema de la protección legal del personal de las agencias. • El proceso de transición debe manejarse con la mayor transparencia interna (claridad en los planes) y en el menor tiempo posible (sin retrasos). En la encuesta, los autores reportaron que el 60% de los países experimentaron fuga de personal experimentado y un 53% problemas de desmoralización de los empleados debido no solo a las redundancias identificadas entre las agencias, sino también por retrasos en la configuración de la estructura definitiva. Por el contrario, los autores citan que las agencias integradas que han superado la etapa de transición, se han vuelto empleadores más atractivos que las agencias sectoriales que les precedieron. • El plan de integración debe considerar la fusión de los sistemas de información y de otros elementos de infraestructura de las entidades por fusionarse; no hacerlo puede generar obstáculos al objetivo de generar economías de escala. En la encuesta, este punto fue un problema serio para el 53% de los países encuestados. • Es importante comunicar al mercado los objetivos, políticas y herramientas de la nueva institución, así como también, las responsabilidades de otras instituciones relacionadas con el nuevo esquema, como por ejemplo, el banco central. • Es preferible que el proceso de integración ocurra cuando el sistema financiero goce de estabilidad y no durante épocas de crisis, de esta forma, hay más margen para evaluar y abordar los complejos temas subyacentes a la integración de la supervisión.

C. ANÁLISIS DE CASOS SELECCIONADOS 1. Irlanda Durante 1998, el gobierno Irlandés concluyó que el marco regulatorio y de supervisión de las instituciones financieras, basado en un modelo de supervisión sectorial, era inadecuado; acordando en principio el establecimiento de una agencia de supervisión integrada en el menor plazo posible.

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a) Motivación para adoptar el esquema de integración Dada su condición de centro financiero internacional, la decisión del gobierno irlandés tomó en cuenta factores de los ámbitos internacional y nacional. Liam O´Reilly en Carmichael et al (2004) menciona que en el ámbito internacional la tendencia hacia supervisión integrada respondía al desafío de supervisar los complejos conglomerados financieros, concluyendo que los diferentes elementos de los grupos no podían regularse y supervisarse adecuadamente cuando la estabilidad, idoneidad y riesgos del sistema eran mayores que la suma de sus partes. En el ámbito nacional, existía la percepción general de que los consumidores de servicios financieros no estaban adecuadamente protegidos. De acuerdo al IMF (2006), el mayor ímpetu que tuvo Irlanda para establecer un supervisor unificado fue por el objetivo de la protección al consumidor, y en menor medida, por la presencia de complejos conglomerados financieros en su mercado financiero doméstico. b) Proceso de integración de la supervisión El proceso inició con el establecimiento de un grupo asesor de la implementación, cuyo propósito fue asesorar al gobierno y orientar el trabajo necesario para la integración. Así, en mayo de 1999 el grupo emitió el Reporte McDowell, en el que se recomendó formar una agencia de supervisión única para todas las instituciones financieras, dotándola además de responsabilidades legales en relación a la protección del consumidor. En abril de 2002 se integró una junta interina con el propósito de conducir el proceso de transición hasta consolidar el nuevo esquema de regulación y supervisión. Como medida para minimizar la incertidumbre y dar más transparencia al proceso de integración, en noviembre de 2002 se lanzó un sitio web “interino” con información general y actualizaciones sobre los avances en la implementación de la nueva agencia de regulación y supervisión. Finalmente, el 1º de mayo de 2003, a través del “Acta de la Autoridad de Servicios Financieros de Irlanda”, se le dio vida a la nueva estructura de regulación y supervisión. El Irish Financial Services Regulatory Authority of Ireland (IFSRA) se creó como un organismo autónomo dentro del Central Bank and Financial Services Authority of Ireland (CBFSAI). La tabla 4 permite comparar el esquema anterior con el nuevo, describiendo las agencias que se integraron y su respectivo alcance.

Tabla 4: Esquemas de Regulación y Supervisión en Irlanda Proveedores de Servicios Financieros Bancos, Fondos Mutuos, Intermediarios de Inversiones y Seguros, Corredores de Bolsa, Firmas de Negocios de Inversión, Fondos, Casas y Burós de Cambio.

Compañías de Seguros

Agencias anteriores de Regulación y Supervisión

Banco Central de Irlanda Departamento de Empresa, Comercio y Empleo

Intermediarios de Hipotecas, Prestamistas, Comisiones Bancarias y Acta de Crédito de Oficina del Director de Asuntos del Consumidor Consumo. Registro de Sociedades Afines Cajas de Crédito

Fuente: IFSRA Strategic Plan 2004-2006

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Nueva Agencia de Regulación y Supervisión

Autoridad Reguladora de Servicios Financieros de Irlanda

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De acuerdo a IFSRA (2004), durante el primer año de operaciones de la nueva Agencia, se destinaron recursos y tiempo para consolidar una organización eficiente y profesional; desde distintos frentes: • Integración de las funciones regulatorias existentes. • Personal técnico. Se inició un proceso de reclutamiento para dotar la agencia de la experiencia necesaria para su trabajo en diferentes áreas (contabilidad, administración, economía, finanzas, legal, mercadeo y comunicaciones). Asimismo, se ejecutaron proyectos de fortalecimiento técnico tales como sesiones de entrenamiento interno y pasantías en otras agencias reguladoras. • Ejecutar un comprensivo plan de cambio y desarrollo organizacional. Esto incluyó diferentes elementos tales como, el desarrollo del enunciado de misión y valores institucionales, publicación del plan estratégico y sus procesos de monitoreo y divulgación de resultados, creación de canales de comunicación adecuados, memorando de entendimiento con el Banco Central de Irlanda para acordar la entrega de servicios logísticos al nuevo regulador, desarrollo de un sistema de administración del desempeño basado en resultados, revisión de la estructura organizacional en función de las necesidades del plan estratégico y otras iniciativas en el área de desarrollo administrativo. • Desarrollo de la normativa necesaria para el cumplimiento de las funciones de regulación y supervisión. • Evaluación de esquemas de financiamiento para la nueva agencia. A fines de 2003 se realizó un proceso de consulta con las firmas supervisadas para evaluar el impacto que sobre ellas tendría el costo de la supervisión. Este paso culminó a mediados de 2004 con la elaboración de la regulación necesaria para normar el traslado de los costos. • Adopción de mejores prácticas. Con este propósito se desarrollaron alianzas y consultas con los grupos representativos de la industria; por otra parte, se evaluaron los requerimientos y procesos de otras agencias de supervisión en otros países (Australia, Canadá, Dinamarca, Hong Kong, Luxemburgo, Francia, Holanda, Noruega, Suecia, y el Reino Unido).

c) Estructura Organizativa El CBFSAI es una institución que desempeña las funciones de banca central (política monetaria y estabilidad sistémica) y el IFSRA, las de regulador y supervisor del sistema financiero (solvencia y seguridad de las instituciones financieras), incluyendo además, las funciones relacionadas a la defensa de los consumidores. Para tal efecto, la institución consta de dos juntas directivas traslapadas, tal como se muestra en la figura 2: Figura 2: Juntas Directivas del CBFSAI y del IFSRA Junta del CBFSAI

Director Gobernador G e n e r a l + 3 Directores Fuente: Carmichael et al (2004)

Secretario del Tesoro

Presidente Presidente Ejecutivo de la de la Autoridad Autoridad Reguladora (CEO) Reguladora + 4 Directores Junta del IFSRA

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Director del Consumidor + 3 Directores

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Los miembros de la junta del IFSRA son nombrados por el Ministro de Finanzas. Además de los 10 miembros plenos que aparecen en la figura, también participan de la junta del IFSRA el Director Prudencial y el Secretario. En la figura 3 se presenta el organigrama de la Agencia. Administrativamente, las funciones de regulación y supervisión del IFSRA se llevan a cabo a través de dos grandes áreas, la Dirección Prudencial que supervisa a las entidades financieras y la Dirección del Consumidor. Además de las mostradas en la figura 3, de la Presidencia Ejecutiva también dependen directamente una unidad encargada del registro de cooperativas y de la prevención del lavado de dinero, así como también, otra encargada del marco legal. Un aspecto que llama la atención es que el Director Prudencial, a pesar de tener el mismo rango administrativo que el Director del Consumidor, no es un miembro pleno de la Junta Directiva (como sí lo es el Director del Consumidor). Al respecto, el IMF(2006) ha recomendado que el Director Prudencial sea promovido a la Junta Directiva; la recomendación apunta a que quede claro para el mercado la importancia relativa de ambas funciones, asimismo, el IMF(2006) sostiene que eso podría ayudar a abordar cualquier conflicto que pueda ocurrir entre los objetivos de protección al consumidor y supervisión en casos de que alguna institución financiera llegase a fallar. Figura 3: Organigrama del IFSRA CHIEF EXECUTIVE

CHIEF EXECUTIVE DIRECTOR CONSUMIDOR

DIRECTOR PRUDENCIAL SUPERV SUPERV BANCARIA SEGUROS • Instituciones • Seguros de crédito • Reaseguros • Grupos complejos • Estabilidad Financiera

SUPERVISIÓN SUPERVISIÓN SUPERVISIÓN DE FONDOS DE MERCADO VALORES y CASAS DE • Aut centrales • Mercado de CAMBIO valores • Aut fondos y • Intermediarios políticas • Finex de Inversiones, • Asuntos de Seguros e • Operaciones políticas de hipotecas de valores auditoría, contabilidad, • Corredores gob corporativo

PLANIFICACION Y FINANZAS •Planificación estratégica

• Futuros y coberturas de monedas

• Publicaciones

•Presupuestos

INFORMACION • Comunicaciones • Promoción y Campañas

PROTECCION • Código de prácticas s/cargos bancarios • Aspectos de Crédito de consumo

• Fondeo

• Monitoreo de mercado y competencia

• Paneles de consulta

• Contacto con el cliente

• Anuncios servicios financieros

• Coordinación

• Educación

• Inspección orientada al consumidor

• Desarrollo/ Organización • Proyecto de coordinación

Fuente: IFSRA(2006).

Para fortalecer la transparencia pública del IFSRA, a fines de 2004 se crearon los paneles consultivos del consumidor y de la industria respectivamente, de tal forma que el regulador debe consultar con cada uno de ellos los aspectos de política y tomar en cuenta las recomendaciones que emanen de los mismos. El IFSRA, a través de su Secretaría provee asistencia a ambos paneles y maneja la agenda de trabajo con los mismos. Un elemento que se ha fortalecido es el poder que ahora tiene el IFSRA para emitir sanciones y exigir su cumplimiento por parte de las instituciones reguladas, en el esquema anterior, las distintas agencias supervisoras debían recurrir a los tribunales.

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d) Resultados Obtenidos De acuerdo a la evaluación “Financial Sector Assessment Program (FSAP)” del Fondo Monetario Internacional (IMF, 2006), el IFSRA ha integrado un enfoque balanceado entre los objetivos de protección al consumidor, supervisión prudencial y estabilidad financiera. A continuación se resumen las principales conclusiones de dicho documento en relación a los principales logros del IFSRA. • El CBFSAI cuenta con responsabilidades regulatorias claramente definidas a través del IFSRA. El presupuesto del organismo regulador es financiado en un 50% por la industria y en otro 50% por el CBFSAI (IFSRA 2006). • A pesar del alto perfil que se le ha dado a la protección al consumidor, también ha habido logros sustanciales en el marco de supervisión prudencial. En esto han sido claves la creación de una estructura organizacional y una cultura corporativa consistentes con el desarrollo de la estabilidad financiera. • La centralización de funciones comunes y la armonización de procesos ha ayudado a reducir los costos de regulación. • Se ha facilitado el intercambio de información y experiencia entre las distintas áreas de supervisión, así como también, ha habido esfuerzos significativos para alcanzar un enfoque consistente de priorización de recursos de supervisión entre las instituciones. • El matrimonio entre la supervisión prudencial y la protección al consumidor ha probado ser beneficioso. Las iniciativas de mejores prácticas de conducta de mercado no solo han impactado en un menor riesgo operativo, sino que también, han fortalecido la buena gobernabilidad corporativa, la que a su vez, es una precondición para una administración eficiente del riesgo. • Además de los códigos de protección al consumidor, la Dirección del consumidor también provee información y asistencia a través de un buró de mediación (Ombudsman) para resolver disputas. e) Principales Retos del IFSRA Respecto de los desafíos del IFSRA como agencia integrada de supervisión, la citada evaluación FSAP apunta lo siguiente: • El IFSRA aún no ha tenido que enfrentar la falla de una institución financiera importante, por lo que su marco de acción para tal situación aún no ha sido probado. • La industria financiera irlandesa se ha beneficiado de un largo período de buenas condiciones económicas que ha favorecido la rentabilidad y el crecimiento aún en un mercado competitivo. No obstante, hacia delante se espera una mayor competencia y la entrada de nuevas instituciones financieras extranjeras, lo que impactaría en los márgenes, en la complejidad de las operaciones financieras y en los niveles de riesgo y apalancamiento. • Se presenta un desafío en cuanto a mantener una efectiva supervisión en un ambiente de rápidos cambios. Por ejemplo, se requiere una mejora continua de las habilidades del personal técnico, lo que es difícil en un mercado laboral con limitado talento y elevados salarios. • El fuerte compromiso de cooperación y el alto nivel de interacción con las instituciones del mercado, que se reflejan en parte en el trabajo conjunto con los paneles de la industria y los consumidores, no debería obstaculizar la intervención proactiva y decisiva del IFSRA cuando sea necesario.

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2. Holanda Siguiendo la tendencia de países que buscan integrar la supervisión prudencial de los sectores financieros, Holanda optó por cambiar la estructura sectorial de la supervisión y establecer un esquema funcional. En el esquema anterior, había tres instituciones que ejercían la supervisión tanto prudencial como de conducta de mercado: el Banco Central (DNB) supervisaba los sectores bancario y firmas de inversión, la Autoridad Supervisora de Pensiones y Seguros (PVK) supervisaba aseguradoras y fondos de pensiones, mientras que la supervisión del mercado de valores recaía sobre la STE. Después de la fusión de las entidades supervisoras, el DNB se convirtió en el supervisor prudencial de todo el sistema financiero, mientras que la Autoridad para los Mercados Financieros (AFM) se encarga de la supervisión de la conducta de mercado de todos los sectores financieros. A continuación se hace una descripción de las principales características del modelo actual de supervisión financiera en Holanda, denominado “Picos Gemelos”. a) Motivación para adoptar el esquema de integración Houben (2006) hace un detalle de las principales razones por las cuales Holanda escogió el modelo de “Picos Gemelos”: (1)El crecimiento del sistema financiero demandaba la búsqueda de efectividad en el supervisor. (2)Las empresas estaban involucradas en distintos servicios del sistema financiero, lo que generaba un sistema financiero complejo. (3)Sector financiero concentrado. En el año 2000 los activos de los cinco bancos más grandes en Holanda representaban más del 80% del total de activos del sistema financiero. (4)El Banco Central (DNB) contaba con reputación establecida, experiencia supervisora y autoridad administrativa autónoma. Gracias a su historia financiera estable, Holanda no necesitó establecer una nueva autoridad, y pudo beneficiarse de la buena reputación del Banco Central como supervisor bancario. Además, se buscaban las bondades que la supervisión integrada promovía tales como un mejor monitoreo del sistema financiero, obtener una rápida respuesta a las políticas, evitar duplicidades en la supervisión, maximizar las economías de escala y alcance en la supervisión y fortalecer la responsabilidad del supervisor. Henriëtte Prast e Iman Lelyveld (2004), resaltan el hecho de que el cambio en la estructura de supervisión holandesa no se debió a escándalos bancarios donde la reputación del supervisor se viera dañada y por tanto, tuvieran que recurrir a una nueva estructura para recobrar la confianza del público en general hacia el mercado e instituciones financieras, más bien, Holanda estableció a su banco central (DNB) como supervisor prudencial de todo el sistema financiero, por la buena reputación que tuvo en el esquema anterior en el que era supervisor de bancos y firmas de inversión. b) Proceso de integración de la supervisión En síntesis, la fusión y reorganización interna llevada a cabo en Holanda requirió de más de 2 años y se realizó a través de 4 fases (Estrategia, Planificación, Implementación y Conclusión), tal como se describe en la figura 4.

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Figura 4: Fases de la integración en Holanda Dic 02

fase 1

Jun 03

Estrategia: Atras de la integración

fase 2

Oct 03

Planificación: Proceso de integración

fase 3 Implementación: Desde el día 1

Abr 04

fase 4 Conclusión: Integración completa

Formular estrategia y lógica detrás de la integración

Desarrollo detallado de la estructura del modelo organizacional

Implementación de la estructura y proceso organizacional

Implementación de la estructura y procesos organizacionales

Identificar sinergias

Identificar e implementar ganes rápidos

Monitoreo de sinergias y ahorro en costos

Monitoreo de sinergias y uso de política de reemplazo

Desarrollo del plan de acción para la fase 4

Solución de temas/situaciones excepcionales

Determinar nuevos modos de operación Desarrollar criterio para el proceso de implementación Desarrollar un nuevo modelo organizacional

Desarrollo amplio del plan de implementación Determinar los parámetros y procesos de monitoreo

Fuente: Aerdt Houben (2006)

Asimismo, con el objetivo de ir en línea con la reorganización interna de la nueva estructura que se dio en Holanda, se llevaron a cabo cambios adicionales como los mencionados a continuación: 1. Remoción de barreras para los conglomerados financieros (1990) 2. Establecimiento de Consejo de Supervisores financieros (1999) 3. Nueva estructura supervisora: Establecimiento de Autoridad para los Mercados Financieros (AFM por sus siglas en inglés, 2002) 4. Fusión entre el Banco de Holanda (DNB) y Autoridad Supervisora de Pensiones y Seguros (PVK) (2004) c) Estructura organizativa Actualmente, Holanda presenta un modelo funcional en el que la AFM y el DNB se complementan para ejercer las responsabilidades de la supervisión de la conducta de mercado y de la parte prudencial, respectivamente; ambas autoridades supervisoras comparten la responsabilidad dentro del sistema financiero. En el esquema de supervisión anterior, el DNB supervisaba mayoritariamente instituciones crediticias (Bancos), mientras que el PVK supervisaba a los fondos de pensiones y compañías de seguros. En diciembre de 2002, la fusión de DNB y el PVK fue propuesta con el objetivo de formar una nueva organización que abarcara tareas prudenciales y las del Banco Central, -tal como política monetaria y estabilidad financiera-, con la intención de estructurar la supervisión financiera en líneas funcionales. En la figura 5 se presenta un esquema comparativo entre el modelo sectorial anterior y el modelo funcional actual.

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Figura 5: Esquemas de Regulación y Supervisión en Holanda Antes 2004

DNB (bancos, firmas de inversión)

STE/AFM (firmas de valores)

PVK (aseguradoras. fondo de pensión)

Supervisión de conducta Supervisión Prudencial

Supervisión de conducta

Supervisión de conducta

Supervisión Prudencial

Supervisión Prudencial

Prestamista de última opción Estabilidad sistémica AFM

DNB Supervisión prudencial Después 2004

Supervisión de conducta de mercado

Prestamista de última opción Estabilidad sistémica

Fuente: Aert Houben (2006)

Con el modelo de “Picos Gemelos”, se observa que son dos las instituciones que realizan las actividades de supervisión y regulación financiera (DNB y AFM) cuyas responsabilidades principales son la supervisión prudencial y la supervisión de conducta de mercado, respectivamente. A diferencia del modelo anterior, en el que tres entidades supervisoras (DNB, PVK, STE/AFM) tenían la responsabilidad de supervisión de conducta de mercado y prudencial de su respectivo sector. Con el objetivo de conocer más sobre el rol y estructura del De Nederlandsche Bank (DNB) se puede decir que es una entidad pública cuya administración descansa en un Consejo de Gobierno presidido por un presidente y que tiene la obligación de reportar al Consejo del Banco sobre el desarrollo económicofinanciero y las políticas dirigidas por el DNB. En la actual estructura del sistema financiero holandés, el DNB es el encargado de supervisar a: Bancos y otras instituciones crediticias, Fondos de pensiones, Compañías de seguros, Otras instituciones incluyendo empresas de inversión y oficinas de transacciones de divisas. Mientras, el AFM, que fue establecido en marzo 2002 como sucesor de la Junta de Valores de Holanda, se encuentra bajo la responsabilidad política del Ministerio de Finanzas, sin embargo, es una autoridad administrativa autónoma. El AFM es administrado por un Comité Ejecutivo, el cual está bajo la responsabilidad del Comité Supervisor. El Ministro de Finanzas delegó poder al AFM para regular la conducta en el mercado financiero no permitiendo que se provea información falsa o incorrecta a los clientes. Las funciones otorgadas al AFM fueron: hacer al mercado financiero más accesible, promover operaciones estables en el mercado financiero y generar confianza en el mercado financiero d) Resultados obtenidos Aunque no existe mucha información de los resultados obtenidos por la implementación de un modelo funcional en Holanda, de acuerdo a Houben (2006) se tienen los siguientes: 1. Crecimiento en la efectividad y eficiencia de la supervisión 2. Estructura supervisora transparente y orientada a riesgos 3. Eficiencia probada en la reorganización/integración simultánea

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e) Principales retos enfrentados por la nueva agencia de supervisión A pesar de los múltiples argumentos a favor de la nueva estructura financiera, existen ciertos retos para el supervisor prudencial integrado (DNB). A continuación, se detallan algunos problemas enfrentados por el DNB, mencionados por Prast y Van Lelyveld (2004): 1. Supervisión de conglomerados financieros: Consistencia de las prácticas supervisoras Desde que la supervisión y regulación del sector bancario y de seguros es responsabilidad de DNB, el reto es hacer que la estructura regulatoria de estos 2 sectores sean tan consistente como sea posible. Asimismo, el buen funcionamiento de este modelo ayuda al manejo del riesgo inherente en los sectores financieros. 2. Estabilidad financiera Estudios apuntan a que la consolidación y conglomeración llevan a incrementar los riesgos sistémicos. Por ello, se requiere realizar análisis de la estabilidad financiera macro y micro prudencial. 3. Manipulación del regulador. Esto se da cuando un supervisor es manipulado por las instituciones o intereses que regula. Holanda al ser un país pequeño con un sistema financiero concentrado corre el riesgo potencial de que el DNB y el AFM sean manipulados por las instituciones supervisadas más poderosas. 4. Reputación y Comunicación Se refiere al riesgo del DNB de perder la confianza de la población. Debido a que en el caso de darse una quiebra en alguna institución supervisada influiría grandemente en su reputación como supervisor y banco central. 3. Reino Unido Según comenta Howard Davies en Carmichael et al(2004), ha habido argumentos erróneos para explicar la causa de la decisión del Gobierno Inglés en 1997 de realizar cambios en el esquema financiero, dichos argumentos dicen que se debió a fallas del esquema de supervisión anterior, específicamente, a fallas del Banco de Inglaterra en la supervisión del Barings Bank. Sin embargo, para el citado autor, estos comentarios son equivocados, porque de hecho a la mayoría de supervisores bancarios alrededor del mundo les pareció acertada la decisión del Banco de Inglaterra de no rescatar al Barings y que con ello fortaleció la disciplina del mercado financiero. A continuación, se presentan más detalles del cambio el esquema de supervisión y regulación del sistema financiero del Reino Unido. a) Motivación para adoptar el esquema de integración La razón del cambio en la estructura financiera inglesa, de acuerdo a Howard Davies en Carmichael et al (2004), fue que el principal interés del Gobierno era contar con un Banco Central separado de la regulación y supervisión financiera, para administrar la política monetaria libre de preocupaciones de regulación y supervisón que lo distrajeran de sus tareas y más importante aún, que le ocasionaran daño en su credibilidad cuando surgieran problemas en el mercado financiero. Adicionalmente, se dieron otras situaciones que influyeron en el cambio de modelo, tales como: • Se buscaba una estructura de regulación financiera que siguiera los cambios que estaba teniendo el mercado, en ese sentido, se consideró que era mucho más fácil que un único regulador tuviera un mejor conocimiento del riesgo de un sistema financiero complejo. • También, se quiso obtener el beneficio de las sinergias o economías de alcance entre las diferentes áreas funcionales de regulación. Con un regulador único se buscó evitar problemas de

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competitividad dispareja, tener productos similares para ser regulados y supervisados de manera consistente y permitir que los mismos riesgos sean controlados de forma consistente. Las economías de alcance también se aplican a los conocimientos. Un único regulador permitiría que esos conocimientos fuesen organizados más efectivamente, debido a que se generarían oportunidades de trabajar en los diferentes sectores financieros ya que muchos de los conocimientos necesarios en la regulación son comunes. Otra ventaja fueron las economías de escala. Se buscó aprovechar y hacer el mejor uso de los recursos disponibles, ya que se contaría así solo con un departamento financiero, un departamento de recursos humanos y además un único presidente, es decir, una sola función esencial. Como punto final se consideró que un regulador único le facilitaría la cooperación internacional.

b) Proceso de integración de la supervisión La reforma comenzó con el anuncio del Ministro de Finanzas sobre los cambios de la regulación de los servicios financieros en el Reino Unido y la creación del nuevo regulador el 20 de mayo de 1997. También, se comunicó la fusión de la supervisión bancaria y la regulación de servicios de inversión dentro del Comité de Valores e Inversiones (SIB, por sus siglas en inglés). La SIB formalmente cambió su nombre a Autoridad de Servicios Financieros (FSA) en Octubre de 1997. Al respecto, Howard Davies en Financial Services Authority (1999) comenta que el proceso de transición fue fluido y sin mayores dificultades, generando además, ahorros significativos en relación al presupuesto anual durante el ejercicio 1998-1999. A continuación, en la Tabla 5 se detallan las responsabilidades que se le fueron dando a la FSA desde su creación. Tabla 5: Responsabilidades de la FSA Fecha Junio de 1998

Función Se transfirió la responsabilidad de supervisión bancaria a la FSA. Antes estaba a cargo del Banco de Inglaterra.

Mayo de 2000

FSA tomó el rol de la Autoridad de Registro de Valores del Reino Unido (UK Listing Authority)

Autorización en Junio de 2000 e implementación Diciembre de 2001

Se transfirió a la FSA las responsabilidades de las siguientes organizaciones: Building Societies Commission, Friendly Societies Commission, Investment Management Regulatory Organisation, Personal Investment Authority, Register of Friendly Societies, Securities and Futures Authority

Octubre de 2004

La FSA tomó la responsabilidad de la regulación de hipotecas

Enero de 2005

Se le otorgó la regulación del negocio de seguros generales

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la página web de la FSA.

Es de destacar que todos los estatutos de regulación se reemplazaron por uno solo: el Acta de Mercados y Servicios Financieros (FSMA, por sus siglas en inglés), puesto que se consideró que sin una herramienta única de legislación, es extremadamente difícil manejar la operación de un supervisor integrado de manera efectiva. La mencionada Acta otorgó a la FSA sus objetivos y poderes como regulador y supervisor integrado.

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c) Estructura organizativa, objetivos A continuación se describen los roles de la FSA y del Banco de Inglaterra, entidades supervisoras del sistema financiero del Reino Unido. La FSA es una entidad independiente que no recibe fondos de parte del gobierno6. Para financiarse, carga tasas impositivas a todas las entidades a las cuales regula. La potestad para cargar dichas tasas se le estableció a través del Acta de Mercados y Servicios Financieros, otorgándole también el poder para mantener suficientes reservas. La estructura de la FSA está diseñada a apoyar los objetivos de negocios, para ello la entidad busca: • Ayudar a los consumidores a obtener un trato justo • Promover mercados financieros eficientes, ordenados y justos • Hacer más fácil los negocios La FSA es dirigida por un Comité seleccionado por el Ministerio de Finanzas, dicho Comité está compuesto por el Presidente y el Director Ejecutivo (CEO), 3 Directores y 10 Directores Adjuntos. Los Directores Adjuntos velan porque las operaciones sean eficientes, gestionan los mecanismos de control financiero y establecen el pago de los miembros ejecutivos del Comité. Además, las principales decisiones regulatorias son tomadas por el Comité bajo una subdivisión de éste, denominado “El Comité de Decisiones Regulatorias”. Por su parte, el Banco Central tiene que brindar seguridad a todo el sistema financiero de todas las amenazas a la estabilidad financiera. Esto lo logra a través del monitoreo y análisis de la conducta de los participantes del sistema, con el objeto de identificar vulnerabilidades y riesgos potenciales y contar con un sistema más fuerte. Así, el Banco Central debe administrar los riesgos del sistema en su conjunto - riesgo sistémico- cuya materialización puede debilitar al sistema financiero en general. Por tanto, el enfoque del Banco Central no son las instituciones financieras individuales, ya que éstas son monitoreadas y reguladas por la FSA. d) Resultados obtenidos Tal como lo menciona Carmichael et al (2004), el proceso de transición fue llevado a cabo sin mayores problemas. No se tuvo problemas de regulación mientras se construía la nueva organización, se administró de tal forma que se continuó dando un buen servicio, una razón importante para ello fue que desde el comienzo la FSA fue financiada completamente por las entidades que supervisa. De acuerdo a los autores, las empresas inglesas son más razonables que el gobierno acerca de la necesidad del desembolso para la regulación. Un segundo punto, y de acuerdo a Howard Davies en Carmichael et al (2004 ), muestra que las relaciones entre el Banco de Inglaterra y la FSA han sido excelentes. Debido a que los roles de ambas instituciones fueron bien definidos, desde el comienzo de la reforma se traspasó la función que tenía el Banco de Inglaterra, de supervisar a los bancos, a la FSA. Con esto, se desligó totalmente al Banco de toda responsabilidad supervisora y reguladora. Finalmente, de acuerdo a investigaciones del CSFI (2003), el 53% de las firmas financieras ubicadas en los países encuestados consideraban que Londres tendría el mejor ambiente regulatorio dentro de los siguientes cinco años, seguido de New York (34%), Paris (7%) y Francia (6%), observándose así, la preferencia de las firmas internacionales por un supervisor integrado. Asimismo, el estudio sostiene que Londres está muy por delante de New York en la confianza de su regulador, lo que se refleja tanto en la calidad como en la característica de integración del mismo.

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La FSA nació con el presupuesto que heredó de las entidades que absorbió.

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e) Principales retos enfrentados por la nueva agencia de supervisión Howard Davies en Carmichael et al (2004), a la luz de su experiencia como Presidente de la FSA, minimiza la incidencia de los argumentos en contra del modelo integrado: (1) Burocracia Este riesgo existe de igual forma que se puede dar en cualquier autoridad pública. Además no se tienen estudios que sugieran una relación directa entre tamaño y eficiencia. (2) Concentración de poder Este es un resultado inevitable de la integración, pero el tamaño no necesariamente quiere decir que se tendrá una concentración excesiva de poder. De hecho, en algunos casos la FSA está más limitada en el ejercicio de sus poderes disciplinarios que sus predecesores, pero eso no es lo que aparenta para el mercado. Por ende, en escenarios que se fusionan reguladores es importante asegurar que las personas tienen un buen entendimiento de lo que un regulador puede y no puede hacer. (3) Perdida de especialización Se percibe que con un regulador integrado se pierde la especialización que se tenía cuando se supervisaba a los sectores por separado. Sin embargo, con la FSA se buscó contar con gente experimentada para todos los sectores financieros y asegurar que los conocimientos fuesen aplicados en las áreas de mayor necesidad. Para ello, el reto fue retener a las personas con experiencia requerida y esto la FSA lo logró a través de una buena organización interna y no tener problemas presupuestarios para financiar salarios competitivos. (4) Conflicto entre supervisión prudencial y de conducta de negocios Como se explicó antes, uno de los principales argumentos a favor del modelo de picos gemelos, es que a partir de la separación de funciones de supervisión prudencial y de conducta de mercados, se evitan conflictos de interés entre los objetivos de ambos tipos de supervisión, por ejemplo, se evita que el objetivo de protección al consumidor se subordine al objetivo de estabilidad financiera. Sin embargo, Davies en Carmichael et al (2004) explica que el FSA como supervisor integrado del sistema financiero, ha sabido abordar con un adecuado equilibrio el conflicto entre objetivos cuando ha sido necesario hacerlo. Para ello, es importante no perder de vista el vínculo que existe entre el objetivo de estabilidad y de conducta de mercado, en cuanto que ambos son diferentes rutas para un mismo fin: proteger los ahorros de los individuos. (5) El rol del banco central Dado que la mayoría de países que han integrado la supervisión han separado dicha función del banco central, uno de los argumentos en contra del modelo de supervisión integrada es que se pierde el vínculo entre la política monetaria y prestamista de última instancia. Sin embargo, el citado autor explica que para el caso del Reino Unido ya no es importante que el banco central ejerza funciones de supervisión, puesto que la política monetaria de estos tiempos ya no se realiza por medio de restricciones cuantitativas al crecimiento de los créditos bancarios, sino que a través del manejo de las tasas de interés. Por otra parte, agrega el autor que esta preocupación sobre el rol del banco central está más enfocada en el caso europeo al hecho de que la mayoría de bancos centrales han perdido su facultad de realizar política monetaria, por lo que también hay preocupación de parte de ellos por perder las facultades de supervisión. 4. Australia El crecimiento de los conglomerados financieros fue un detonante que llevó al gobierno Australiano -a mediados de 1996- a crear una Comisión de Investigación para revisar el sistema financiero y su estructura reguladora con el propósito de mejorar la competencia y la eficiencia.

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Como resultado, Australia modificó su esquema de supervisión financiera en el año de 1999 basando la estructura de regulación y supervisión financiera en las 4 tipos de fallas del mercado señaladas en la tabla 1, creándose cuatro instituciones, cada una responsable de cada área regulatoria. A continuación, se presenta con más detalle las motivaciones y características principales del modelo australiano. a) Motivación para adoptar el esquema de integración Según Carmichael et al (2004), Australia buscaba diseñar un sistema financiero que fuera flexible, claro en sus objetivos, capaz de asegurar una regulación neutral, reducir los costos a los consumidores y fortalecer la competitividad del sistema financiero. Por tanto, en Septiembre de 1997 el Gobierno de Australia hizo el anuncio de reformas que serían implementadas a la estructura de regulación del sistema financiero del país. De acuerdo a Carmichael (2004), las razones que tuvo el Gobierno para realizar dichas reformas fueron: (1) Ineficiencias en el sistema financiero El Gobierno estimó que el costo de los servicios financieros para los consumidores y otros usuarios del sistema financiero australiano excedió de $A40 billones por año a mediados de 1990 (US$29.6 billones en 1990). Ubicando a la industria financiera como una de las más grandes de la economía australiana. Estos $A40 billones representaban un cargo de aproximadamente 4 por ciento del total de activos del sistema. Este índice colocó a Australia en el rango de costos “mediano a alto” al comparársele con países desarrollados. Estos resultados presentaban al sistema financiero australiano de forma ineficiente en el manejo de los costos en el sector bancario, en indicadores de gastos de seguros generales y en los costos de la administración de fondos. Además, el Gobierno identificó un serie de impedimentos regulatorios que influían en la relación eficiencia-costos. En general, había una opinión de que la estructura regulatoria fragmentada de Australia generaba duplicaciones y ambigüedades, haciéndose poco para generar competencia y mantener una adecuada relación costo-eficiencia. Finalmente, el Gobierno concluyó que a través del rediseño de regulación -removiendo impedimentos y estimulando la competencia- se verían beneficiadas muchas áreas del sistema financiero. Enfatizándose que la regulación tendría un impacto indirecto más que directo en la eficiencia, dado que la reforma no removería todos los costos excesivos sino que facilitaría la competencia. (2) Cambios en el escenario financiero Los cambios en el sistema financiero implicaban la necesidad de adaptar regulaciones existentes en las instituciones y en el mercado financiero. Se identificaron 3 factores que influyen en los cambios del mercado financiero australiano: necesidades de los consumidores, innovación tecnológica y regulación por si misma. (a) Cambios en las necesidades de los consumidores Se observaron cambios graduales en las necesidades de los clientes pero con gran influencia sobre el desarrollo del sector financiero. El impacto se dio principalmente en 2 áreas: el rol del sistema financiero en la economía y además, el comportamiento del consumidor estaba cambiando en formas particulares que generaba una mayor competitividad en el mercado.

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El primero se refiere a la creciente demanda de servicios financieros debido a que la población disponía de mayores recursos financieros generándose expectativas en relación a ingresos de retiro más altos, mayores gastos en capacitación y educación. Mientras el segundo está relacionado con un mejor acceso a la información por parte de los consumidores, lo que implicaba que los clientes tenían un mayor conocimiento de los productos, por ejemplo el uso de la tecnología les facilitaba la búsqueda de inmuebles más baratos y con ello acceder a crédito y servicios financieros relacionados. (b) Progreso tecnológico La innovación tecnológica fue la mayor fuerza que influyó en el cambio de la estructura del sistema financiero. La tecnología hizo más fácil el acceso a los mercados y productos domésticos e internacionales. La tecnología permitió analizar y monitorear el riesgo de forma más efectiva, dispersarlo en una escala más amplia y redistribuirlo en forma más eficiente. Los constantes cambios tecnológicos fueron vistos como factores facilitadores de actividades financieras disminuyendo los costos y reduciendo las barreras de entradas para nuevas entidades financieras (c) Regulación Los entornos gubernamentales y regulatorios influyeron en la estructura y escala de las actividades del sector financiero de la siguiente forma: • Crecimiento en la apertura de la economía australiana al mercado global, incluyendo el sistema financiero • Introducción del esquema de fondos de pensiones obligatorios7. • Cambios en el rol de Gobierno, en particular, su cese de operaciones en el sistema financiero como dueño de instituciones financieras y la eliminación de las garantías estatales explícitas sobre los pasivos del sistema financiero. • Impacto del sistema impositivo sobre las decisiones de inversión y sobre la competitividad internacional b) Estructura organizativa, objetivos Australia fue el primer país que decidió separar a los supervisores de acuerdo a objetivos (luego lo hizo Holanda), por ello la actual regulación y supervisión financiera australiana se estructuró en cuatro pilares basados en 4 causas de las fallas del mercado (ya antes mencionados en la tabla 1), generándose las siguientes instituciones: • Comisión Australiana de Competencia y del Consumidor (ACCC, por sus siglas en inglés), responsable de la competencia y la protección al consumidor. • Comisión Australiana de Valores e Inversiones (ASIC, por sus siglas en inglés), responsable de la conducta de Mercado (por tanto de la protección al consumidor) • Autoridad Australiana de Regulación Prudencial (APRA, por sus siglas en inglés), responsable de la regulación prudencial de bancos (instituciones de depósitos), seguros y pensiones. • Banco de Reserva de Australia (RBA, por sus siglas en inglés), responsable de supervisar la estabilidad sistémica, a través de la política monetaria y del control del sistema de pagos

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Australia tiene un esquema obligatorio de pensiones llamado “superannuation”, el cual cubre a todos los trabajadores del sector formal. Actualmente, los trabajadores están obligados a cotizar el 9% de su salario en un fondo de pensiones elegido por ellos.

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A continuación se detallan características principales de las entidades anteriormente mencionadas. • ACCC. Es una autoridad independiente, establecida en 1995. Su responsabilidad principal es asegurar que individuos y negocios cumplan con las reglas de competencia, comercio justo y leyes de protección al consumidor. Está conformada por un Presidente, un Vice-Presidente, 5 Comisionarios a tiempo completo, 2 miembros asesores y un Director Ejecutivo. • ASIC. Cumple con la función de reforzar y regular leyes que involucran a las entidades financieras y los servicios que se proveen con el objetivo de proteger a los consumidores e inversionistas; en ese contexto, ha regulado al mercado financiero, al mercado de valores y corporaciones desde enero de 1991. En 1998 se le otorgó la responsabilidad de la protección al consumidor en el mercado de seguros, depósitos, y en el 2002 a los créditos. La ASIC está bajo la dirección de 3 Comisionarios a tiempo completo seleccionados por el Ministro del Tesoro y reporta al Parlamento. • APRA. Es el regulador y supervisor prudencial de la industria de servicios financieros australiana, asimismo de compañías de seguro y reaseguros, seguros de vida y la mayoría de los miembros de la industria de fondos de pensiones. También actúa como la agencia nacional de estadística para el sector financiero australiano. La APRA es subsidiada por las entidades que supervisa. Fue establecida el 1 de Julio de 1998 y actualmente supervisa entidades que poseen aproximadamente $2.4 trillones en activos y 20 millones de depositantes australianos. • Finalmente está el RBA, que es el Banco de Reserva de Australia y su principal función es la política monetaria. El Consejo del Banco de Reserva lleva a cabo la toma de decisiones estratégicas con el objetivo de mantener una inflación baja y estable en el mediano plazo. Otros roles que debe cumplir el Banco son mantener la estabilidad en el sistema financiero y promover la seguridad y eficiencia del sistema de pagos. El banco es un participante activo en los mercados financieros, administra las reservas extranjeras de Australia y sirve como banquero para el Gobierno Australiano. La información proveída por el Banco Central incluye estadísticas y publicaciones de sus operaciones e investigaciones. c) Resultados obtenidos Para Carmichael et al (2004), lo principal de este modelo de regulación es su enfoque, debido a que cada regulador tiene un objetivo claro: Se ha podido establecer una serie de reglas, regulaciones y fortalecer los mecanismos designados a neutralizar sólo una fuente de la falla de mercado. Así, cada regulador es capaz de maximizar la sinergia y no se tienen brechas, ni traslapes entre las instituciones financieras de supervisión. d) Principales retos que enfrentó el esquema de regulación y supervisión australiano en sus inicios A pesar de las fortalezas de este modelo, Carmichael et al (2004) menciona que éste presentó debilidades que hubo que enfrentar desde el principio: requería cambios significativos en el ordenamiento de los recursos regulatorios del país, removería regulación bancaria de un regulador bien establecido y lo colocaría bajo una nueva institución que debería necesitar tiempo para establecer su credibilidad, existía el riesgo que una falla en una área de regulación de uno de los nuevos supervisores podría dañar la credibilidad en el supervisor en otras áreas, además del riesgo de saturarlo con actividades distintas a su función primaria y objetivos. No obstante, el citado autor destaca que, el hecho de haber contado con una comisión de investigación independiente para liderar el proceso de análisis y revisión del sistema financiero, fue una valiosa ventaja ya que permitió que existiese un provechoso debate sobre las distintas opciones y facilitó su abordaje de una forma lógica y estructurada.

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e) Principales retos que enfrenta el esquema de regulación y supervisión australiano en la actualidad Los grandes retos que enfrenta actualmente la estructura de regulación y supervisión son la implementación de Basilea II y la finalización de las reglas para las compañías matrices (holding companies) de los conglomerados mixtos. Asimismo, a un nivel organizacional, persisten retos en el sentido de mantener un staff técnico calificado tomando en cuenta las limitaciones presupuestarias, principalmente en los casos de la APRA y la ASIC. 5. Colombia De acuerdo a Pérez (2006), el sistema financiero colombiano presentó entre 1991 y 1997 su más importante fase de crecimiento, a la par del crecimiento de la economía y una fuerte entrada de capitales extranjeros al país. Sin embargo, el boom crediticio no estuvo acompañado rigurosamente con el seguimiento de la calidad de la cartera, dando como resultado que entre 1997 y 2000 el sector financiero mostrara una disminución precipitada de los indicadores de rentabilidad, liquidez y solvencia, causando un aumento en las tasas de interés hasta colocarse 20 pp. arriba de la inflación. Por su parte, el Banco de la República no compensó estos hechos con una política monetaria expansiva con el objetivo de ayudar a rescatar a la economía, sino que incidió en el incremento de las tasas de interés con el fin de defender la banda cambiaria a finales de la década. Todos estos factores incidieron negativamente sobre el mercado accionario teniendo entre 1998 y 2000 la mayor racha descendente de su historia. Por su parte, De la Cruz y Stephanou (2006) comentan que el sector bancario inició su recuperación en el 2004, lo cual se refleja en el mejoramiento de los índices de solvencia, rentabilidad, eficiencia y calidad de los activos de los bancos. Dicha recuperación se debe entre otros factores, al restablecimiento del crecimiento económico y a los programas de recapitalización post-crisis. Al 2006, las condiciones son distintas. El sistema financiero se ha hecho mucho más sólido, la economía tiene un sostenido ritmo de crecimiento, y es menos vulnerable ante choques externos, esto debido a reformas legislativas introducidas en el esquema de regulación y supervisión financiera, en relación a los conglomerados financieros y dejando de lado la supervisión especializada para darle paso a la supervisión integrada. De acuerdo a Acosta (2006), el entorno previo a la fusión de las autoridades supervisoras del sistema financiero era de estabilidad macroeconómica y política; se advertían nuevos retos para la administración del riesgo por parte de las instituciones supervisadas, reguladores y supervisores; desarrollos básicos en la infraestructura del mercado (sistema de pagos, valuación centralizada de activos, etc.) y se experimentaba un crecimiento fuerte en el comercio de acciones e instrumentos de renta fija, que a su vez, tenían importantes implicaciones y demandas para la regulación y supervisión de la conducta del mercado. Adicionalmente, el citado autor destaca el compromiso que hubo de parte del Ministro de Finanzas para reformar la regulación y supervisión del sistema financiero. a) Motivación para adoptar el esquema de integración Según De la Cruz y Stephanou (2006), Colombia optó por realizar cambios en su estructura financiera motivado por circunstancias similares a otros países como Holanda y adicionalmente, influyó el tema de la supervisión de conglomerados financieros debido a la complejidad tanto de sus instituciones como de los productos que se crean.

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Según lo mencionado por los mismos autores, las razones por las cuales en Colombia se buscó integrar al supervisor financiero fueron: 1. Mejoramiento en la supervisión de conglomerados financieros El Sistema financiero colombiano está dominado por conglomerados financieros, lo que implica la necesidad de una mejor supervisión para el control del riesgo sistémico, a través de un supervisor integrado. 2. Concentración de mercado es considerablemente mayor de lo que la medida del índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) podría sugerir. Tomando en cuenta a los conglomerados, el IHH8 ajustado indica un mercado concentrado (a diciembre 2005 era de 1,655/10,000) que si se toma a las entidades financieras de forma individual. 3. Consolidación de las responsabilidades del supervisor y búsqueda de beneficios en términos de eficiencia, transparencia, competencia y supervisión efectiva. Es una forma de integrar la coordinación entre los supervisores y sus costos de operación, aminorando el arbitraje regulatorio y fortaleciendo la regulación y supervisión financiera. Por su parte, Acosta (2006) afirma que los principales objetivos que se busca abordar a través de la nueva agencia de supervisión integrada son evitar el arbitraje regulatorio, promover la estabilidad del sistema financiero y proteger a los consumidores. b) Evolución del Sistema Financiero Colombiano La ley 45 de 1990 implicó un antes y un después en la estructura financiera colombiana, debido a que con esta ley se cambia el esquema de banca especializada por el de matriz-filial y expande las actividades de los intermediarios financieros tradicionales hacia nuevas operaciones financieras no bancarias. Con ello se permite el 100% de la inversión extranjera en el sistema, asimismo, autoriza a que conglomerados financieros desarrollen todo tipo de actividades financieras. En la tabla 6 se muestra una comparación de los cambios que implicó la ley 45 de 1990 en el sistema financiero colombiano. Tabla 6: Reformas al Sistema Financiero Colombiano (a) Sistema Financiero Colombiano Antes de la Ley 45 de 1990 Estructura oligopólica bajo supervisión especializada Sistema fianciero poco competitivo e ineficiente Altos márgenes de intermediación y altos costos operacionales Excesivamente regulado

Después de la Ley 45 de 1990 Expande las actividades de los intermediarios financieros hacia nuevas operaciones financieras no bancarias. Se permite inversión extranjera al 100% Libertad a los conglomerados financieros para que desarrollen todo tipo de actividades financieras.

Rígidas barreras de entrada Limitaciones a la inversión extranjera Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2003)

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Éste índice mide la concentración existente en un sector industrial, tomando en cuenta las distintas instituciones que lo componen. Su escala es de 0 a 10,000 donde a mayor valor corresponde mayor grado de concentración.

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En la tabla 7 se mencionan otros decretos legislativos que junto a la ley 45 de 1990 han influido en el cambio del esquema del sistema financiero colombiano. Tabla 7: Reformas al Sistema Financiero Colombiano (b) Sistema Financiero Colombiano Decretos legislativos Ley 9 de 1991

Permitió a los establecimientos de crédito ser intermediarios del mercado cambiario.

Ley 35 de 1993

Dictó normas generales y señaló los criterios y objetivos para el Gobierno Nacional a la hora de regular cada una de las actividades del mercado financiero, bursátil y seguros

Ley 510 de 1999

Creó mecanismos para afrontar en forma más efectiva crisis financieras

Ley 795 de 2003

Creó nuevos instrumentos de resolución de entidades y estableció un régimen sancionatorio para el sector.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia (2003)

c) Estructura organizativa, objetivos El proceso de integración implicó integrar la institución supervisora de bancos y seguros con la supervisora de valores a partir de enero de 2006. Asimismo, en Colombia, el Gobierno Nacional a través de la ley 35 de 1993, es directamente el regulador de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público. Con el objeto de tener una idea más clara de los participantes en esta nueva estructura del sistema financiero colombiano se detalla y describe a los nuevos participantes del mismo. La Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio. Es el Presidente de la República, de acuerdo con la ley, el que ejerce a través de la Superintendencia Financiera de Colombia, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátiles, aseguradoras y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Sus objetivos son supervisar el sistema financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, así como, promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la protección de los inversionistas, ahorrantes y asegurados. Acosta (2006) explica que la nueva estructura de supervisión descansa sobre dos grupos de cinco intendentes adjuntos cada uno, tanto para la supervisión prudencial como para la supervisión de riesgos globales, de la siguiente forma: (1)la supervisión de riesgos comprende tres intendentes, uno para cada tipo de riesgo (de crédito, de mercado y operativo), otro para vigilar los riesgos derivados de actividades de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, y otro para vigilar los riesgos inherentes a los conglomerados financieros y también la adopción de estándares de gobierno corporativo. (2)La supervisión prudencial consiste en 5 intendentes, cuyas responsabilidades se diferencian según el sector al que supervisan: instituciones de crédito, intermediarios de valores, fondos de pensiones y fideicomisos, agentes de seguro y reaseguro, y emisores de valores.

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A nivel general, Acosta (2006) describe la estructura del supervisor como compuesta por los siguientes elementos: • una junta de directores, • procedimientos claros para el nombramiento del superintendente y plazo definido para ejercer como tal, • reglas de transparencia, • régimen de protección judicial para los supervisores, • fuerte independencia administrativa y presupuestaria, • supervisión de las prácticas y reglas de competencia dentro del sistema financiero. d) Principales retos enfrentados por la nueva agencia de supervisión Finalmente, se presentan los principales retos que se tuvieron en Colombia así como los que tiene que enfrentar la nueva entidad de supervisión colombiana, mencionados por Acosta (2006): (1) Fase inicial • Cohesión y motivación del grupo ejecutivo. • Explicación y promoción de la nueva estructura conceptual. • Compromiso activo del staff de la SFC para definir y desarrollar objetivos particulares por área. • Asimilación de las nuevas funciones, trabajo en equipo y coordinación entre las nuevas áreas. • Entendimiento de la nueva estructura de la SFC, funciones y responsabilidades. (2) Retos actuales • Adopción de estándares internacionales para la regulación prudencial. • Diseño de nuevas metodologías de supervisión. • Certificación ISO de los principales procesos de supervisión. • Reformas a la normativa del mercado de valores para promover la autorregulación de los mercados, promover la divulgación de información, mejora en los sistemas transaccionales de valores y organizar un mercado de futuros desarrollado. (3) Retos futuros • Consolidación del nuevo modelo de supervisión basado en riesgos. • Adopción de estándares de gobierno corporativo, dentro de la SFC y de las instituciones supervisadas. • Supervisión consolidada de los conglomerados. • Desarrollo de un enfoque de largo plazo para las emisiones relacionadas con los fondos de pensión y las anualidades. • Fortalecimiento de la regulación para la administración de portafolios y conducta de mercado. • Mejorar la divulgación de la información. Finalmente, De la Cruz y Stephanou (2006) comentan que la reciente integración de la supervisión financiera colombiana provee un marco de regulación y supervisión más comprensivo e integrado, lo cual es necesario para supervisar efectivamente la presencia dominante de conglomerados financieros.

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V. CONCLUSIONES Tradicionalmente, las industrias que componen el sistema financiero; principalmente bancos, seguros, valores, pensiones y otras; habían sido supervisadas por agencias separadas especializadas en cada industria. Sin embargo, durante las últimas dos décadas se ha desarrollado una tendencia hacia integrar, en una sola agencia, la supervisión de las distintas industrias financieras. Así, para 2006 se registran 33 países que integran la supervisión micro-prudencial de al menos tres sectores (bancos, seguros y valores). Esta tendencia es un reflejo del desarrollo de los sectores financieros, principalmente de la creciente consolidación de los mismos, que ha traído beneficios en términos de innovación financiera, eficiencia y competencia; pero que también ha vuelto más complejas las actividades financieras, desafiándose así los esquemas de regulación y supervisión. En ese sentido, uno de los principales argumentos a favor de los modelos de supervisión integrada es que facilitan una mejor supervisión de los riesgos de los conglomerados, minimizando así, la posibilidad de arbitraje y vacíos regulatorios. No obstante que se habla de supervisión integrada, la práctica demuestra que no existe un modelo único de agencia de supervisión integrada o una guía detallada que hayan seguido los países para integrar su supervisión, observándose diferentes particularidades en cada caso. No obstante, los estudiosos del tema han convenido en identificar la supervisión integrada con aquellos casos en que una agencia es responsable de supervisar al menos tres sectores (banca, valores y seguros). En relación al financiamiento de la supervisión, no se observa un patrón común en la experiencia internacional. En cuanto al rol de los bancos centrales, la tendencia que se observa en la mayoría de los países que han integrado la supervisión es separar las funciones de supervisión del banco central. No obstante, la experiencia también muestra que se ha fortalecido la cooperación del banco central y la entidad supervisora, entre otras cosas, en los temas de regulación del sistema financiero. La experiencia internacional, vista ya sea a través de análisis de datos de panel o de experiencias particulares, muestra que el modelo de supervisión integrada presenta ventajas en términos de efectividad en la supervisión de conglomerados, generación de economías de escala (principalmente en países pequeños y luego de haber superado la etapa de transición), consistencia en la supervisión de diferentes sectores y transparencia y rendición de cuentas. No obstante, la experiencia también muestra que para materializar esos beneficios y prevenir los problemas que señalan los críticos del modelo, los países deben tomar en cuenta una serie de factores para realizar un proceso de transición exitoso hacia la integración de la supervisión: • En primer lugar, la supervisión micro-prudencial debe considerarse como parte de un amplio marco de regulación y supervisión que también comprende la vigilancia macro-prudencial y la conducta de mercado, por tanto, ya sea que la agencia integrada incluya o no esas otras áreas, debe preverse un adecuado esquema de relación y cooperación entre ellas para asegurar consistencia y complementariedad entre los objetivos de estabilidad sistémica, seguridad de las instituciones financieras, eficiencia, justicia y altos estándares de conducta de negocios. En este punto, es importante destacar que el marco legal debe facilitar un escenario idóneo de regulación, estableciendo las responsabilidades y roles que corresponden a cada ente supervisor/regulador. • Los objetivos y políticas del nuevo supervisor deben estar claramente definidos y comunicados a todos los participantes del mercado, asimismo y para ser efectivo en el cumplimiento de sus objetivos, el supervisor deberá contar con un marco legal actualizado y con suficiente poder y herramientas para exigir a los supervisados el cumplimiento de la normativa y cumplir sus demás responsabilidades de manera efectiva.

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• El plan de transición debe contemplar análisis y actualización de las estructuras organizativas, así como también, un adecuado conjunto de procedimientos administrativos orientados a la integración de las estructuras tecnológicas y de las áreas redundantes. • Dicho plan debe ser claro, incluir metas de corto y mediano plazo, ser de fiel cumplimiento en sus tiempos y estrategias, incluir medidas de desarrollo organizacional y estar liderado por un equipo competente y comprometido con el cambio. Esto con el propósito de no generar incertidumbre y evitar desmotivación o fuga de personal experimentado. • Otro aspecto que se observa en la experiencia internacional como facilitador del cambio es la participación del sector privado tanto en la fase de discusión, como en la implementación del nuevo esquema de supervisión. Tal fue el caso de Irlanda, en donde se desarrolló un proceso de consultas con la industria para definir las mejores prácticas que debería adoptar el IFSRA, y posteriormente, se estableció un panel de la industria y un panel del consumidor que deben ser consultados por el regulador en los aspectos de políticas. • La adopción de principios de gobernabilidad corporativa, por parte del supervisor, es de trascendental importancia para generar transparencia y transmitir confianza hacia el mercado, así como también, para garantizar independencia respecto de influencias externas que puedan influir en sus reglas o en la aplicación de las mismas. • Debe considerarse que los esquemas de regulación y supervisión están evolucionando desde verificar el cumplimiento de la normativa hasta focalizar los recursos de supervisión en los riesgos de las instituciones financieras, promover la disciplina de mercado y la transparencia. • Finalmente, la experiencia internacional muestra que no existen recetas únicas para realizar un proceso exitoso de integración de la supervisión, pues depende del contexto y de la realidad de cada país. De igual forma, no existe un diseño único de modelo integrado, y como menciona Llewellyn (2006), “las estructuras pueden ayudar, pero fundamentalmente, la mejor regulación y supervisión viene de marcos legales más sólidos, y de un personal técnico mejor capacitado”.

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