Acción de la UE contra el cambio climático

El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE 08 0 2 n ó i Edic

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Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europa en la siguiente dirección de Internet : http://ec.europa.eu. Al final de la obra figura una ficha bibliográfica. Luxemburgo : Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2008 ISBN 978-92-79-07955-9 © Comunidades Europeas, 2008 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica Printed in Belgium Impreso en papel reciclado que ha obtenido la etiqueta ecológica europea para papel gráfico (http://ec.europa.eu/ecolabel)

Acción de la UE contra el cambio climático El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE Introducción Principios del comercio de derechos de emisión (en inglés ETS) Aplicación por fases Derechos de emisión ¿Cómo beneficia el comercio de derechos de emisión a las empresas y al medio ambiente? Un sistema revisado a partir de 2013 Ámbito de aplicación del ETS Planes nacionales de asignación Asignación de derechos a partir de 2013 Garantía de cumplimiento Control, registro y comprobación de las emisiones Registros de transacciones El comercio en la práctica Creación de demanda para créditos de emisiones de terceros países Interconexión con otros sistemas de comercio de derechos de emisión

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Introducción Un sistema abierto para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero e impulsar la innovación mundial

La Unión Europea lidera los esfuerzos mundiales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la actividad humana, que amenazan con alterar gravemente el clima del planeta. El régimen de comercio de derechos de emisión (ETS) es la piedra angular de la estrategia de la UE para reducir sus propias emisiones de gases de efecto invernadero de una forma rentable. El ETS, lanzado a principios de 2005, es el sistema internacional más importante del mundo de límites máximos de derechos de emisión de dióxido de carbono (CO2) y otros gases de efecto invernadero aplicado a empresas. Este sistema obligatorio, que se apoya en los innovadores mecanismos establecidos por el Protocolo de Kioto – el comercio internacional de derechos de emisión, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y la Implementación Conjunta (IC) –, se ha convertido en el motor de la expansión del emergente mercado mundial del carbono. El ETS fija un precio por cada tonelada de carbono emitido, fomentando de este modo la inversión en tecnologías de bajas emisiones. Este sistema ha obligado a incluir el coste de las emisiones en el orden del día de los consejos de administración de las empresas, agudizando el ingenio y la creatividad de la comunidad empresarial para encontrar formas innovadoras y económicas de luchar contra el cambio climático. El ETS ha propiciado la aparición de una gran variedad de nuevos sectores de servicios relacionados, como el comercio de emisiones, la financiación, la gestión y la auditoría de carbono. El ETS debería permitir a la Unión Europea lograr su objetivo de reducción de emisiones conforme al Protocolo de Kioto con un coste inferior al 0,1 % de su PIB, considerablemente inferior a lo que se desembolsaría por cualquier otro medio. El sistema también es esencial para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones europeos para 2020, aún más ambiciosos, y los de un futuro aún más lejano.

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Además de constituir un medio de reducción de las emisiones rentable para las industrias establecidas en la UE, el ETS también está canalizando importantes flujos de inversión y tecnologías limpias hacia los países en desarrollo y las economías en transición, apoyando así sus esfuerzos en materia de desarrollo sostenible. Esto se debe a que el sistema permite a las empresas utilizar créditos de proyectos de reducción de emisiones llevados a cabo bajo el MDL y la IC para cubrir una parte de sus emisiones. El ETS se ha desarrollado en varias direcciones: • Geográficamente, su alcance ha crecido en la medida en que la UE se ha ampliado a 27 Estados miembros, y desde principios de 2008, algunos vecinos de la UE como Islandia, Liechtenstein y Noruega también participan en el sistema. Para ampliar todavía más el mercado del comercio internacional de derechos de emisión, el ETS está abierto a establecer vínculos formales con otros sistemas de límites máximos para gases de efecto invernadero compatibles y obligatorios de otras partes del mundo. • En lo que respecta a los sectores industriales, en la actualidad el ETS se aplica a unas 11 000 instalaciones de alto consumo energético, dedicadas a generación de electricidad y a distintas actividades de producción. A partir de 2012, se ampliará para incluir las emisiones de los vuelos civiles que entren o salgan de aeropuertos europeos. • Tras una fase piloto inicial de tres años de “aprendizaje práctico”, se han establecido límites más estrictos en los derechos de emisión para el período de comercio comprendido entre 2008 y 2012. Esto contribuirá de forma sustancial a que los Estados miembros de la UE alcancen sus objetivos según el Protocolo de Kioto. • Se están debatiendo propuestas para reforzar, ampliar y mejorar el funcionamiento del ETS a partir de 2013. Esto permitirá al sistema desempeñar un papel central en la consecución de los objetivos de reducción de emisiones de la UE para 2020 y más allá, en línea con los futuros compromisos que la UE adquiera en virtud del acuerdo internacional sobre el cambio climático que se está negociando en la actualidad.

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El comercio de derechos ha venido para quedarse. Está demostrando ser un instrumento clave para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de manera rentable e impulsar el cambio hacia una futura economía de bajas emisiones. Este folleto explica el funcionamiento del ETS y los principales cambios que se proponen a partir de 2013.

Principios del ETS

El sistema europeo de comercio de derechos de emisión (ETS) se basa en reconocer que el modo más rentable de reducir radicalmente las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero e impedir que el cambio climático alcance niveles peligrosos, consiste en poner un precio al carbono. El sistema, creado mediante legislación vinculante1 propuesta por la Comisión Europea y aprobada por los Estados miembros de la UE y el Parlamento Europeo, se basa en cuatro principios fundamentales. • Se trata de un sistema de límites máximos. • La participación de las empresas pertenecientes a los sectores afectados es obligatoria. • Contiene un marco de cumplimiento sólido. • Se aplica al mercado de la UE, aunque aprovecha oportunidades de reducción de emisiones en el resto del mundo porque acepta créditos por proyectos de recorte de emisiones realizados bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y la Implementación Conjunta (IC). El ETS está también abierto a establecer vínculos formales con los sistemas de límites máximos compatibles y obligatorios de terceros países que hayan ratificado el Protocolo de Kioto.

1) Directiva 2003/87/CE

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Aplicación por fases

El ETS se está poniendo en práctica en fases o “períodos de comercio” diferenciados. Fase 1: comprendida entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2007. Fue una fase piloto de tres años de “aprendizaje práctico” preparatoria para la fase 2, que era la fase crucial. Durante esta fase se estableció un precio para el carbono, se definió el libre comercio de derechos de emisión en toda la UE y se creó la infraestructura necesaria para controlar, registrar y verificar las emisiones reales de las empresas afectadas. La generación de datos verificados sobre las emisiones anuales llenó una importante laguna informativa y sentó una base sólida para fijar los techos de las asignaciones nacionales de derechos para la fase 2. Fase 2: entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2012. Coincide con el “primer período de compromiso” del Protocolo de Kioto, un período de cinco años durante el que la UE y sus Estados miembros deben cumplir los objetivos de emisiones de dicho Protocolo. La fase piloto 2005-2007 fue necesaria para garantizar que la fase 2 del ETS fuera efectiva y que, con ello, contribuyera plenamente a alcanzar los objetivos de Kioto. Basándose en las emisiones verificadas que se registraron durante la fase 1, la Comisión redujo el volumen de los derechos de emisión permitidos en la fase 2 en un 6,5 % con respecto a los niveles de 2005, garantizando de este modo reducciones reales en las emisiones.

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La Comisión Europea propone que la Fase 3 dure ocho años, desde el 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2020. Este período de comercio ampliado contribuirá a que aumente la previsibilidad necesaria para promover inversiones a largo plazo en la reducción de emisiones. La Comisión también propone reforzar y ampliar considerablemente el ETS para la Fase 3, de modo que pueda desempeñar un papel central en el logro de los objetivos climáticos y energéticos de la UE para 2020 (ver la página 11).

Derechos de emisión

El eje central del ETS es la “moneda” común de comercio de los derechos de emisión, denominada “derecho de emisión UE” o EUA (del inglés EU emission allowance). Cada EUA autoriza al titular a emitir una tonelada de CO2. En la actualidad, se exige a los Estados miembros que elaboren planes nacionales de asignación para cada período de comercio, determinando cuántos “derechos” recibe cada instalación cada año. Las decisiones sobre las asignaciones de derechos son públicas. El límite máximo o “techo” en el número total de derechos asignados crea la escasez necesaria para que exista comercio. Las empresas que mantengan sus emisiones por debajo de sus derechos pueden vender sus excedentes a un precio determinado por la oferta y la demanda de cada momento. Las empresas que tienen problemas para mantenerse dentro de su límite de asignación pueden elegir entre varias opciones. Pueden tomar medidas para reducir sus emisiones (como invertir en tecnologías más eficientes o utilizar fuentes de energía que liberen menos carbono); pueden comprar derechos adicionales y/o créditos MDL/IC en el mercado; o pueden recurrir a una combinación de ambas soluciones. Esta flexibilidad garantiza la reducción de emisiones de la forma más rentable. Hasta la fecha, la mayoría de los derechos se han asignado a las instalaciones de forma gratuita (al menos el 95 % durante la fase inicial y al menos el 90 % en la fase 2, entre 2008 y 2012). A pesar de que sólo se asignan derechos a las empresas a las que afecta el ETS, cualquiera − particulares, instituciones, organizaciones no gubernamentales o quien sea − puede comprar y vender en el mercado del mismo modo que lo hacen las empresas.

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¿Cómo beneficia el comercio de derechos de emisión a las empresas y al medio ambiente? Las empresas A y B emiten 100 000 toneladas de CO2 al año. Supongamos que sus respectivos gobiernos asignan a cada una de ellas derechos de emisión por un total de 95 000 toneladas, por lo que tienen que buscar el modo de cubrir un déficit de 5 000 toneladas. Pueden elegir entre reducir sus emisiones 5 000 toneladas, comprar 5 000 derechos de emisión en el mercado o buscar una solución intermedia. Antes de decantarse por una opción, comparan los costes que supone cada una ellas. Pongamos que el precio de mercado de cada derecho en ese momento es de 20 € por tonelada de CO2. La empresa A calcula que reducir sus emisiones le cuesta 10 € por tonelada, por lo que elige esta opción, ya que le resulta más barato que adquirir los derechos que necesitaría. La empresa A incluso decide aprovechar la oportunidad para reducir sus emisiones en 10 000 toneladas en vez de 5 000. En cambio, la empresa B se encuentra en una situación distinta. Sus costes de reducción de emisiones se elevan a 30 € por tonelada, es decir, son superiores al precio de mercado, por lo que decide comprar derechos en lugar de reducir emisiones. La empresa A destina 100 000 € a reducir sus emisiones en 10 000 toneladas a un coste de 10 € por tonelada, pero después gana 100 000 € por la venta de 5 000 derechos que ya no necesita, a un precio de mercado de 20 € la unidad. Esto significa que consigue compensar la totalidad de sus costes de reducción de emisiones vendiendo derechos, mientras que sin el régimen de comercio de derechos de emisión tendría que haber asumido un coste neto de 50 000 € (y eso suponiendo que sólo hubiese reducido sus emisiones las 5 000 toneladas imprescindibles). La empresa B gasta 100 000 € en la compra de 5 000 derechos a un precio unitario de 20 €. Si no hubiese podido beneficiarse de la flexibilidad del ETS, habría reducido sus emisiones en 5 000 toneladas con un coste de 150 000 €. En consecuencia, en este ejemplo el comercio de derechos de emisión supone un ahorro total de 100 000 € para las dos empresas. Dado que la empresa A decide reducir sus emisiones (porque en su caso resulta más barato), los derechos que compra la empresa B representan una reducción real de las emisiones, aunque la empresa B mantenga las mismas emisiones.

Un sistema revisado a partir de 2013

Como parte de un importante paquete de iniciativas presentado en enero de 2008 con el objetivo de abordar el cambio climático y aumentar el uso de energías renovables, la Comisión Europea ha propuesto una revisión del ETS para reforzarlo y ampliarlo considerablemente desde el inicio de la Fase 3, que se producirá el 1 de enero de 2013. La propuesta, que ha surgido a raíz de un exhaustivo análisis del funcionamiento del régimen desde sus comienzos, hace del ETS un instrumento clave para que la UE alcance su objetivo de convertirse en una economía de alta eficiencia energética y bajas emisiones de gases de efecto invernadero. Para el año 2020, la UE se ha comprometido a reducir la totalidad de sus emisiones al menos un 20 % con respecto a los niveles de 1990, e incluso puede llegar al 30 % si otros países desarrollados se comprometen a alcanzar reducciones comparables bajo un nuevo acuerdo climático mundial (ver el folleto Acción de la UE contra el cambio climático: A la cabeza de la respuesta mundial hasta 2020 y más allá). La UE también se propone obtener un 20 % de su energía de fuentes renovables para 2020 y, mediante la mejora de su eficiencia energética, reducir su consumo de energía hasta un 20 % por debajo de los niveles previstos. El ETS revisado que se quiere implantar a partir de 2013 tendría unas reglas más armonizadas, sería más predecible para los operadores del mercado y gozaría de mayor credibilidad internacional. Las principales características de la propuesta son: • Una ampliación modesta del ámbito de aplicación del sistema (aparte de incluir a la aviación a partir de 2012), para sumar algunas industrias y gases de efecto invernadero adicionales, además de las instalaciones que se dedican a la captura, transporte y almacenamiento geológico de las emisiones de CO2.

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• La sustitución del sistema nacional de límites de derechos de emisión actual por un límite único para toda la UE. • Una reducción lineal del 1,74 % en el límite de los derechos cada año hasta 2020 y con posterioridad a esa fecha. Esto significa que, para 2020, el número de derechos de emisión sería un 21 % más bajo que el de 2005. El anuncio por adelantado de esta reducción lineal ofrece a los operadores del mercado la claridad y previsibilidad que necesitan para acometer las inversiones necesarias en las reducciones de emisiones. • Un avance progresivo hacia la subasta de la totalidad de los derechos en 2020, en lugar del sistema actual de asignación gratuita de la mayoría de los derechos. Se podrían prever excepciones para sectores específicos de alta intensidad energética si se pone de manifiesto que el sistema de subasta perjudica a su competitividad internacional. • Una mayor armonización de las normas de control, registro y comprobación de las emisiones. Esto mejorará la fiabilidad y credibilidad del sistema. • La posibilidad de vincular el ETS a sistemas de límites máximos obligatorios de terceros países, no sólo a escala nacional, sino también regional.

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• Normas armonizadas sobre el uso de créditos de carbono de los proyectos de MDL e IC en terceros países. Estas normas están ideadas para alentar a terceros países a ratificar el futuro acuerdo mundial sobre el clima. Estos cambios se explican con mayor detalle en las secciones siguientes.

Ámbito de aplicación del ETS

Si bien el comercio de derechos de emisión podría implicar a muchos sectores económicos y gases de efecto invernadero, el ETS se centra en las emisiones que se pueden medir, registrar y comprobar con una elevada precisión. Durante el primer período de comercio, transcurrido entre 2005 y 2007, el sistema se aplicó al CO2 procedente de instalaciones con un alto grado de emisiones, pertenecientes a la industria de generación de electricidad y calor y a algunos sectores industriales con un elevado consumo energético: plantas de combustión, refinerías de petróleo, hornos de coque, plantas de producción de hierro y acero, y fábricas de cemento, vidrio, cal, ladrillos, cerámica, pasta y papel. Para el segundo período de comercio, entre 2008 y 2012, también se han incluido las emisiones de óxido nitroso derivadas de la producción de ácido nítrico. Además, desde el 1 de enero de 2008 se ha ampliado la cobertura geográfica del ETS más allá de los 27 Estados miembros de la UE con la inclusión de Islandia, Liechtenstein y Noruega. En algunos casos se determina qué plantas concretas de los sectores afectados deben participar en el sistema utilizando un valor umbral basado en la capacidad de producción o en la producción real. En la actualidad, aproximadamente 11 000 instalaciones europeas están incluidas en el sistema. Estas instalaciones representan alrededor del 50 % del total de emisiones de CO2 de la Unión y cerca del 40 % de sus emisiones de gases de efecto invernadero totales. A partir de 2012, el ETS también incluirá las emisiones de CO2 procedentes de la aviación civil. Con esta medida, las aerolíneas de todos los países necesitarán derechos que cubran las emisiones de los vuelos que entren o salgan de aeropuertos de la UE. El empleo del régimen de comercio de derechos de emisión para abordar las emisiones de la aviación – que están creciendo muy deprisa – está en

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Comercio de derechos de emisión en la UE 2005-2012 Estado Miembro de la UE

Objetivo de Kyoto (% de cambio comparado con el año base)

2005 - 2007 Derechos de emisión de CO2 asignados (millones de toneladas por año)

2008 - 2012

Cuota en la UE

Derechos de emisión de CO2 asignados (millones de toneladas por año)

Cuota en la UE

33,0

1,4 %

30,7

1,5 %

Bélgica

-7,5 %*

62,1

2,7 %

58,5

2,8 %

Bulgaria

-8 %

42,3**

1,8 %

42,3

2,0 %

Austria

-13 %*

5,48

0,3 %

-

5,7

0,2 %

República Checa

-8 %

97,6

4,2 %

86,7

4,2 %

Dinamarca

21 %*

33,5

1,4 %

24,5

1,2 %

Estonia

-8 %

Chipre

19

0,8 %

12,72

0,6 %

Finlandia

0 %*

45,5

2,0 %

37,6

1,8 %

Francia

0 %*

156,5

6,8 %

132,3

6,4 %

Alemania

-21 %*

21,7 %

453,1

21,8 %

Grecia

+25 %*

74,4

3,2 %

69,1

3,3 %

Hungría

-6 %

31,3

1,4 %

26,9

1,3 %

Irlanda

+13 %*

22,3

1,0 %

22,3

1,1 %

223,1

9,7 %

195,8

9,4 %

-8 %

4,6

0,2 %

3,43

0,2 %

-8 %

12,3

0,5 %

8,8

0,4 %

-28 %*

3,4

0,1 %

2,5

0,1 % 0,1 %

Italia

-6,5 %*

Letonia Lituania Luxemburgo

499

2,9

0,1 %

2,1

Países Bajos

-6 %*

95,3

4,1 %

85,8

4,1 %

Polonia

-6 %

239,1

10,4 %

208,5

10,0 %

Portugal

+27 %*

38,9

1,7 %

34,8

1,7 %

Rumanía

-8 %

74,8**

3,2 %

75,9

3,7 %

Eslovaquia

-8 %

30,5

1,3 %

30,9

1,5 %

Malta

-

8,8

0,4 %

8,3

0,4 %

España

+15 %*

174,4

7,6 %

152,2

7,3 %

Suecia

+4 %*

22,9

1,0 %

22,5

1,1 %

Reino Unido

-12 %*

245,3

10,7 %

245,6

11,8 %

2079,33

100,0 %

Eslovenia

Total

-8 %

2298,5

100 %

* Bajo el Protocolo de Kioto, la UE-15 (los 15 países que conformaban la UE antes de 2004) se ha comprometido a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero colectivas hasta un 8 % por debajo de los niveles de un determinado año base (1990 en la mayoría de los casos) durante el período comprendido entre 2008 y 12. Este objetivo colectivo se ha traducido en distintos objetivos nacionales, marcados con (*), mediante un acuerdo legalmente vinculante (Decisión del Consejo 2002/358/CE de 25 de abril de 2002). Los 12 Estados miembros que se incorporaron a la UE en 2004 y 2007 tienen sus propios objetivos nacionales vinculantes bajo el Protocolo de Kioto, a excepción de Chipre y Malta, que no tienen ningún objetivo. ** Sólo para 2007

perfecta consonancia con las obligaciones internacionales de la UE y las decisiones adoptadas en la asamblea de la Organización de Aviación Civil Internacional celebrada en 2004. A partir de 2013 se ha propuesto otra ampliación del ámbito de aplicación del ETS para que cubra: los centros encargados de la captura, el transporte y el almacenamiento geológico de los gases de efecto invernadero; las emisiones de CO2 procedentes de la petroquímica y los sectores del amoniaco y el aluminio; las emisiones de óxido nitroso derivadas de la producción de ácido nítrico, adípico y glioxílico; y las emisiones de perfluorocarbono asociadas a la producción de aluminio. Al mismo tiempo, los gobiernos podrán excluir del ETS las plantas de combustión pequeñas si se adoptan medidas fiscales o de otro tipo para lograr una reducción equivalente en sus emisiones. Se espera que estos cambios en el ámbito de aplicación del sistema a partir de 2013 supongan una cantidad de nuevas emisiones neta de entre 120 y 130 millones de toneladas de CO2 al año, lo que ampliará la cobertura del ETS del 40 % al 43 % del total de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE, aproximadamente.

Planes nacionales de asignación Los planes nacionales de asignación (PNA) de los Estados miembros tienen que basarse en criterios objetivos y transparentes, entre ellos una serie de normas comunes establecidas en el marco legislativo que determina el ETS. Las normas más importantes son: • Todo plan de asignación tiene que reflejar el objetivo de Kioto para el Estado miembro, así como los avances reales y proyectados para su consecución. La cantidad total de derechos asignados es esencial. Si se asignan demasiados derechos, eso implicaría un mayor esfuerzo para reducir las emisiones en sectores económicos no incluidos en el ETS, potencialmente recurriendo a medios menos rentables. • Las asignaciones para cada instalación deben tener en cuenta su potencial para reducir las emisiones de cada una de sus actividades; los derechos no deben ser superiores a lo que, en principio, necesite la instalación. • Si los Estados miembros tienen intención de utilizar créditos MDL e IC como ayuda para cumplir sus objetivos de emisiones nacionales, estos planes deben justificarse, por ejemplo, a través de disposiciones presupuestarias para adquirir los créditos. La Comisión Europea ha proporcionado a los Estados miembros orientaciones específicas para que apliquen estas normas durante el primer y el segundo período del comercio. La Comisión ha evaluado 2) Comunicación de la Comisión COM(2003) 830 3) Comunicación de la Comisión COM(2005) 703 final

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los PNA basándose en estas normas, además de en las normas europeas sobre competencia y ayudas estatales, y en muchos casos ha solicitado modificaciones: en especial, reducciones en el número total de derechos. Tras analizar la información sobre las emisiones verificadas que se recabó en 2005 como consecuencia de los requisitos de control, registro y comprobación del ETS (era la primera vez que se disponía de este tipo de información), la Comisión revisó a la baja los PNA para 2008-2012 al objeto de garantizar que los Estados miembros cumplan sus objetivos de Kioto. El número total de derechos para la fase 2 se ha reducido un 6,5 % por debajo del nivel de emisiones de 2005. Una vez que la Comisión Europea aprueba un plan nacional, la cantidad total de derechos no se puede modificar, del mismo modo que no se puede cambiar el número de derechos de cada instalación una vez que el Estado miembro ha concluido su asignación.

Total de emisiones de gases de efecto invernadero en la UE-27 por sectores, 2006 Residuos 2,9% Agricultura 9,2%

Disolventes 0,2% Industrias de la energía (incluidas emisiones fugitivas 32,7%

Hogares y servicios 14,8%

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Industria (relacionada con energía y procesos) 21,0% Transporte 19,3% Fuente: Agencia Europea de Medio Ambiente

Asignación de derechos a partir de 2013 Otra de las reformas que la Comisión Europea propone aplicar al ETS a partir de 2013 es la sustitución del actual sistema de 27 límites máximos nacionales – implantados mediante planes nacionales de asignación (PNA) – por un único límite europeo de derechos de emisión. La experiencia de la Fase 1 del ETS señala que un enfoque más coordinado aportará una mayor garantía de alcanzar los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero europeos para 2020. También debería servir para minimizar el coste que implica alcanzar los objetivos. El límite máximo europeo único tiene que establecerse a una escala que resulte rentable y coherente con la consecución de los objetivos de reducción de emisiones. En este contexto, la Comisión propone que el límite máximo comience en un punto intermedio de la media anual de todos los derechos para la Fase 2 y que se reduzca de forma lineal, a razón de un 1,74 % cada año hasta 2020 y más allá. De este modo, para 2020 el número de derechos disponible sería un 21 % inferior al nivel de emisiones verificadas en 2005, lo que supondría una importante contribución al logro de los objetivos globales europeos de emisiones de gases de efecto invernadero para ese año. El hecho de anunciar con muchos años de antelación y de forma clara la magnitud y la frecuencia de la reducción del límite máximo proporciona a los operadores del mercado una perspectiva a largo plazo y una previsibilidad en la que pueden basar sus decisiones de invertir en reducción de emisiones. Otra de las propuestas es que la subasta se convierta en el principio básico para la asignación de derechos a partir de 2013, sustituyendo al actual sistema, según el cual los gobiernos conceden la inmensa mayoría de los derechos de forma gratuita. Este cambio se debe al hecho de que la subasta supone un mayor incentivo para que las empresas tomen medidas precoces de reducción de emisiones y cumplan mejor el principio de que “quien contamina paga”, aumentando la eficiencia, transparencia y simplicidad del ETS. La experiencia ha demostrado que el sector de la generación de electricidad ha trasladado la noción del coste de los derechos de emisión a sus clientes a pesar de que los recibe de forma gratuita. Por ello, la Comisión propone que este sector adquiera todos sus derechos mediante subasta a partir de 2013. La misma norma se aplicaría a las instalaciones encargadas de la captura, transporte y almacenamiento geológico de las emisiones de gases de efecto invernadero (no obstante, estas instalaciones no tendrían que entregar derechos por las emisiones almacenadas). Para otros sectores se ha propuesto una transición progresiva al sistema de subasta. Se empezaría por subastar el 20 % de los derechos en 2013, para llegar al 100 % en 2020. No obstante, el principio de subasta podría admitir algunas excepciones; en concreto, algunos sectores de alta intensidad energética, si se concluye que este sistema puede poner su competitividad en peligro (ver el cuadro de la página siguiente).

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Dado el importante peso de la generación de electricidad en el ETS, se calcula que al menos dos tercios de los derechos totales se subastarán a partir de 2013. Los gobiernos nacionales celebrarán las subastas, pero éstas estarán abiertas a compradores de cualquier país de la UE. La Comisión pretende adoptar normas sobre el diseño y ejecución de las subastas a finales de 2010 para garantizar que se lleven a cabo de forma abierta, transparente y sin ningún tipo de discriminación. El 90 % de los derechos que se subasten se repartirán entre todos los Estados miembros en función de su porcentaje de emisiones verificadas procedentes de las instalaciones del ETS en 2005. El 10 % restante se repartirá únicamente entre los Estados miembros de menor riqueza, y tendrán el carácter de una fuente de ingresos adicional que les ayude a invertir en la reducción de la intensidad de carbono de sus economías y a adaptarse al cambio climático. Se calcula que, para 2020, con la subasta se podrían recaudar un total de entre 30 000 y 50 000 millones de euros al año en toda la UE. La Comisión propone que los gobiernos destinen al menos el 20 % de esta suma a la lucha contra el cambio climático en Europa y en los países en desarrollo.

Cómo evitar la “fuga de carbono” Es posible hacer excepciones a las subastas de derechos de emisión en el caso de industrias energéticamente intensivas, si se considera que su competitividad puede verse afectada por la existencia de normativas sobre emisiones más laxas en otras partes del mundo. Esta podría ser la situación si, por ejemplo, no se alcanzase un acuerdo mundial satisfactorio sobre el cambio climático, o si determinados países terceros decidieran no suscribirlo. Este escenario podría tentar a algunas empresas ubicadas en Europa a relocalizarse en jurisdicciones más permisivas, con lo que el resultado sería que, por un lado, se perdería empleo en Europa y por otro, las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero aumentarían. A este fenómeno se le denomina "fuga de carbono".

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Para evitarlo, se permitiría que los sectores y subsectores energéticamente intensivos y que corrieran un riesgo significativo de “fuga de carbono” que siguieran recibiendo gratuitamente una parte o incluso la totalidad de sus derechos de emisión. La Comisión determinará en junio de 2010 cuáles son esos sectores en situación de riesgo, a la vista del resultado de las negociaciones de un acuerdo mundial sobre el clima. Para junio de 2011, después de haber consultado a las partes interesadas relevantes, la Comisión publicará un análisis de la situación, junto con cualquier propuesta que considere necesaria. Estas propuestas podrían, por ejemplo, ajustar la proporción de derechos que los sectores recibirían gratuitamente, o ampliar el sistema ETS de la UE a los importadores de productos que compitan con los de aquellos sectores europeos que se consideren en riesgo de fuga de carbono.

Garantía de cumplimiento

Dado que se trata de un instrumento de mercado que fija un precio para el carbono, el ETS incorpora un completo marco de medidas destinadas a garantizar el cumplimiento, en el que los incentivos económicos tienen un papel destacado. Al término de cada año natural, las instalaciones deben entregar un número de derechos equivalente a sus emisiones de CO2 verificadas durante el periodo en cuestión. Estos derechos quedan cancelados y no pueden volver a utilizarse. Las instalaciones con derechos excedentarios pueden venderlos o guardarlos para utilizarlos en el futuro. Las instalaciones que no entreguen derechos suficientes para cubrir sus emisiones durante el año transcurrido, serán penalizadas. Tienen que obtener derechos adicionales para cubrir ese déficit al año siguiente, sus nombres se publican en una lista que las señala como infractoras, y deben pagar una multa disuasoria por cada tonelada de CO2 emitida de más. La sanción, inicialmente fijada en 40 € por tonelada, es ahora de 100 € por tonelada. A partir de 2013, la sanción se incrementará en función del índice de inflación anual de la zona euro (el grupo de países de la UE que emplean el euro como divisa). Algunos Estados miembros también han establecido sanciones disuasorias adicionales por cualquier infracción de las normas del ETS dentro del ámbito nacional.

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Control, registro y comprobación de las emisiones Cada instalación cubierta por el ETS debe contar con un permiso de la autoridad competente para efectuar emisiones de los seis gases de efecto invernadero recogidos por el Protocolo de Kioto. Una de las condiciones para obtener este permiso es que el participante pueda controlar y registrar las emisiones de la planta. Un permiso no es lo mismo que un derecho: un permiso establece los requisitos de control y registro de una instalación concreta, mientras que los derechos son la unidad negociable del sistema. Los participantes deben registrar sus emisiones de los gases de efecto invernadero cubiertos por el ETS al término de cada año natural. La Comisión Europea ha publicado una serie de directrices de control y registro4 que han de seguirse. Un verificador independiente tiene que comprobar los registros basándose en los criterios determinados por la legislación del ETS. Además, los informes de registro se publican. Los participantes cuyos registros de emisiones del año anterior no hayan resultado satisfactorios no podrán vender derechos hasta que un verificador apruebe un registro revisado. La experiencia ha revelado algunas divergencias en las prácticas de control, registro y comprobación de los distintos Estados miembros. Para corregir este problema y reforzar así el funcionamiento y la credibilidad del ETS, la Comisión propone la sustitución de las directrices actuales por una normativa armonizada a partir de 2013. Una de las ventajas de esta medida para los verificadores es que podrían obtener una acreditación que tuviese validez en todos los Estados miembros de la UE.

4) Decisión de la Comisión 2007/589/CE

Registros de transacciones Los derechos no se imprimen en soporte de papel, sino que se guardan en cuentas de registros electrónicos creados por los Estados miembros. Mediante la legislación, la Comisión Europea ha establecido un sistema de registros estandarizado y con garantía, que se basa en las normas de intercambio de datos de las Naciones Unidas para realizar un seguimiento de la emisión, titularidad, transferencia y cancelación de los derechos. También se han incluido las disposiciones sobre el seguimiento y el uso de los créditos de los proyectos de MDL e IC en el sistema europeo. El sistema de registros es como un sistema bancario que lleva un historial de la titularidad del dinero en las cuentas, pero que no refleja los acuerdos que hacen que el dinero cambie de manos. Un administrador central a escala europea supervisa el sistema de registros, y mediante un registro de transacciones independiente, comprueba que no existan irregularidades en las transacciones. Si se detecta alguna irregularidad, la transacción no se no se podrá finalizar hasta que esta no se haya solucionado. El sistema de registros de la UE está conectado al sistema de registros internacional que se utiliza bajo el Protocolo de Kioto.

El comercio en la práctica El marco legal del ETS no determina el modo ni el lugar donde debe producirse el comercio de derechos de emisión. Las empresas y el resto de los participantes del mercado negocian directamente entre sí, o compran y venden a través de los diversos intercambios organizados en Europa, o a través de cualquiera de los intermediarios que han nacido al amparo de este nuevo mercado. La oferta y la demanda determinan el precio de los derechos. El mercado de los derechos de emisión ha experimentado un importante desarrollo. Durante 2005, el primer año de funcionamiento del sistema, se realizaron transacciones por valor de no menos de 270 millones de derechos (toneladas de CO2), con un importe aproximado de 5 000 millones de euros. Según el Banco Mundial, el volumen de las transacciones aumentó hasta 1 100 millones de derechos en 2006 y por encima de los 2 000 millones de derechos en 2007. El comercio europeo constituye aproximadamente el 80 % de las ventas de derechos y créditos de emisión de CO2, y alcanzó un valor de 64 000 millones de dólares durante 2007. En consecuencia, el ETS se ha convertido en el motor del mercado del carbono mundial, y este se está volviendo una potente herramienta para reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero de forma rentable.

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5) Representa el volumen de comercio en intercambios organizados y OTC, pero no directamente entre empresas ETS 6) Derechos de emisión para 2008-2012

Septiembre de 2008

Julio de 2008

Mayo de 2008

Marzo de 2008

Enero de 2008

Noviembre de 2007

Septiembre de 2007

Julio de 2007

Mayo de 2007

Marzo de 2007

Enero de 2007

Noviembre de 2006

Septiembre de 2006

Julio de 2006

Mayo de 2006

Marzo de 2006

Enero de 2006

Noviembre de 2005

22 Precio por derecho de emisión (€)

Julio de 2008

Mayo de 2008

Marzo de 2008

Enero de 2008

Noviembre de 2007

Septiembre de 2007

Julio de 2007

Mayo de 2007

Marzo de 2007

Enero de 2007

Noviembre de 2006

Septiembre de 2006

Julio de 2006

Mayo de 2006

Marzo de 2006

Enero de 2006

Noviembre de 2005

Septiembre de 2005

Julio de 2005

Mayo de 2005

Marzo de 2005

Enero de 2005

Volumen de comercio (millones de toneladas)

Volumen de comercio de DEUE5 320 300 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20

Precio derechos de emisión UE (DEUE)6 36

32

28

24

20

16

12

8

4

0

© Point Carbon, octubre de 2008

Creación de demanda para créditos de emisiones de terceros países

Los países desarrollados que están obligados a cumplir objetivos de reducción o limitación de emisiones bajo el Protocolo de Kioto pueden invertir en proyectos de recorte de emisiones en terceros países a través de los instrumentos del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y la Implementación Conjunta (IC). Las empresas del ETS pueden adquirir los créditos de emisión generados por estos proyectos para cubrir parte de sus emisiones, como si se tratase de derechos. El MDL comprende proyectos realizados en países en desarrollo. Desde 2000, las reducciones pueden optar a créditos denominados de “reducción certificada de las emisiones” (RCE). La IC se aplica desde 2008 a los proyectos de países que han acordado un objetivo de emisiones bajo el Protocolo (países industrializados y países con economías en transición). Los proyectos de IC generan créditos denominados “unidades de reducción de emisiones” (URE). El ETS es el primer sistema de comercio del mundo que reconoce la mayoría de estos créditos como equivalentes a los derechos de emisión (1 DEUE = 1 RCE = 1 URE) y admite su negociación7 dentro del sistema. Se aceptan todos los créditos, a excepción de los de las instalaciones nucleares, uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura. El lanzamiento del ETS tres años antes del inicio del primer período de compromiso del Protocolo (2008-2012) favoreció la seguridad de los inversores en el mercado de los proyectos MDL e IC, y esto a su vez ha propiciado su rápido desarrollo. Todo ello ha fomentado una inversión adicional en estos proyectos, promoviendo así la transferencia de tecnologías ambientalmente racionales para ayudar a los países anfitriones a cumplir sus objetivos de desarrollo sostenible. 7) Directiva 2004/101/CE.

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Para las empresas europeas que participan en el ETS, el reconocimiento de los créditos MDL e IC amplía la gama de opciones disponibles para limitar sus emisiones, mejora la liquidez del mercado y potencialmente puede rebajar el precio de los derechos, reduciendo de este modo los costes de cumplimiento. La gran demanda de créditos de emisión ha hecho que los principales bancos europeos y otras instituciones financieras del sector público y privado ofrezcan financiación para futuros proyectos de reducción de emisiones. Además, se han creado numerosos fondos de carbono internacionales. Durante la Fase 2 (entre 2008 y 2012), las empresas del ETS pueden adquirir créditos para un total aproximado de 1400 millones de toneladas de CO2 − una media anual de 280 millones de toneladas − que les ayudarán a cubrir sus emisiones. (Además, varios gobiernos europeos prevén la compra de créditos por un valor aproximado de 550 millones de toneladas de CO2 para ayudarlas a cumplir los compromisos contraídos en Kioto, y para ello han preparado un presupuesto de 2900 millones de euros. El uso de los créditos complementa sus medidas de limitación de emisiones nacionales, tal y como acordaron las partes del CMNUCC en Marrakech en 2001). A partir de 2013, las normas sobre el uso de los créditos dependerán de si se ha alcanzado un acuerdo global sobre el clima satisfactorio para después de 2012. Hasta que eso ocurra, la Comisión propone que los participantes puedan transferir a la Fase 3 cualquier crédito que no hayan utilizado durante la Fase 2. Dado que estos créditos tienen un límite muy generoso, se espera que los participantes del mercado logren más de un tercio de las reducciones de las emisiones exigidas entre 2013 y 2020 gracias a su uso.

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Una vez que se haya llegado a un acuerdo global satisfactorio, en la Fase 3 se asignarán créditos adicionales para cubrir la mitad de las reducciones de las emisiones extra por debajo del objetivo del 20 % con el que se ha comprometido la UE. No obstante, únicamente se aceptarán estos créditos adicionales si proceden de países que hayan ratificado el futuro acuerdo global: de este modo, se convertirán en un incentivo añadido para que terceros países se sumen al mismo.

Interconexión con otros sistemas de comercio de derechos de emisión

La interconexión de distintos sistemas de comercio de derechos de emisión ofrece la ventaja de un mercado del carbono global más amplio, aumentando así su relevancia como instrumento clave para lograr reducciones de emisiones de forma rentable y canalizar inversiones y tecnologías con bajas emisiones de carbono a los países en desarrollo. El ETS está abierto a su vinculación con sistemas de límites máximos obligatorios para los gases de efecto invernadero en países que hayan ratificado el Protocolo de Kioto. Desde el 1 de enero de 2008, el ETS está conectado a los sistemas de comercio de derechos de emisión de Islandia, Liechtenstein y Noruega a través del acuerdo del Espacio Económico Europeo. En estos momentos también se está negociando la cooperación con otros países. La UE ha dado la bienvenida a los sistemas de límites máximos entre empresas puestos en marcha en Suiza, Nueva Zelanda y 10 estados del noreste de Estados Unidos, así como los planes de establecimiento de sistemas parecidos en Japón, Australia y California y el interés manifestado por otros estados de EE.UU. y provincias canadienses. La creación en octubre de 2007 de la “International Carbon Action Partnership”8, que fue fundada por la Comisión Europea y varios Estados miembros de la UE, entre otros, contribuirá a la interconexión del ETS con otros sistemas de comercio compatibles. La UE pone a disposición de todas las partes interesadas lo que ha aprendido del ETS hasta la fecha y los resultados del control y evaluación independientes. Con la propuesta de revisión del ETS que se producirá en 2013, se podrían establecer interconexiones con sistemas de comercio de terceros países, no sólo a nivel nacional, sino también regional. 8) www.icapcarbonaction.com

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Comisión Europea Acción de la UE contra el cambio climático El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE Luxemburgo : Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 2008 – 23 p. – 21 x 21 cm ISBN 978-92-79-07955-9

Esta publicación puede conseguirse gratuitamente hasta agotar las existencias pidiéndola a la siguiente dirección : Comisión Europea Dirección General de Medio Ambiente Centro de información (BU9 – 0/11) B-1049 Bruselas http://www.bookshop.europa.eu

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Créditos fotográficos (de izquierda a derecha): Portada: Digital Vision; EC; PhotoDisc ; Deutsche Börse; EC, Guarda de portada: EC, Digital Vision; Deutsche Börse P. 3: Deutsche Börse; EC; Digital Vision P. 4: Digital Vision; PhotoDisc P. 5: PhotoDisc P. 6: PhotoDisc P. 7: Digital Vision P. 8: Lahoti/boerse-stuttgart AG ;EC; PhotoDisc; EC/St Maur Sheil Michael, 1993 P. 9: Digital Vision P. 10: Photodisc P. 11: Digital Vision; Lahoti/boerse-stuttgart AG P. 12: Digital Vision; EC P. 13: Lahoti/boerse-stuttgart AG; PhotoDisc P. 14: Digital Vision P. 15: PhotoDisc P. 15: PhotoDisc; Digital Vision P. 16: Lahoti/boerse-stuttgart AG; Corbis corp. P. 17: Photodisc P. 18: PhotoDisc P. 19: PhotoDisc; Lahoti/boerse-stuttgart AG P. 20: Photodisc P. 21: Photodisc P. 23: EC Guarda de contraportada: EC, Digital Vision; EC/St Maur Sheil Michael, 1993 Contraportada: Digital Vision; PhotoDisc; EC/G. Barton

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