VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Algunas reflexiones sobre la ética pública’ Profesor Dr. D. José Manuel Canales Aliende Catedrático del Área de Ciencia Política y de la Administración Universidad de Alicante (España) 1) Introducción y consideraciones generales. La gestión pública no sólo implica conocimientos, sino también técnicas o habilidades, y valores. Si cambian los conocimientos, también hoy cambiarán las técnicas o instrumentos utilizables en ella y la formación requerida a los profesionales de la gestión pública; y los valores a su vez cambiarán y harán hincapié en algunos puntos relevantes. El nuevo modelo y cultura postburocrática, pretenden, más que cumplir meramente las normas, alcanzar resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos; y para ello además del importante papel que tiene la motivación y el clima laboral en el sector público, aparece la ética pública como un principio y un valor en alza, para lograr comportamientos deseables de forma voluntaria e interiorizada, por el deber ser y por una filosofía de servicio a la ciudadanía. Además de lo anterior, la ética pública constituye un instrumento de la modernización administrativa. La ética pública no es un tema novedoso, sino permanente, que hoy aparece reforzada como una lucha contra la corrupción; y que en algunos países como en U.S.A. con motivo del Watergate en 1978 va a tener un lugar prioritario desde entonces. La ética “cívica” o de “mínimos”, rescata los elementos comunes de las distintas éticas de máximos y de ofertas propuestas de vida feliz, y es un conjunto de valores que comparten los ciudadanos miembros de una sociedad, sean cual fueren sus concepciones de vida feliz y sus proyectos de vida (CORTINA, 1994). Las personas que trabajan en una organización, la caracterizan y condicionan ciertamente, siendo esenciales los valores de éstas y dentro de ellos su concepción de la ética pública, y por tanto también condicionarán los éxitos y fracasos de las políticas, de las estrategias y de los procesos de modernización administrativa. Así, entre otros, CROZIER (1996) señala que: “tal y como dolorosamente he debido aprender a lo largo de estos años, las ideas no son nada sin estrategia. Y una estrategia carece de sentido, mientras no se disponga de un conocimiento pertinente sobre los únicos recursos que finalmente cuentan: los recursos humanos”. OSBORNE y PLASTRICK (1998), tras desarrollar sus tesis y propuestas estratégicas para la “reinvención del gobierno”, y después de su papel relevante como asesores del gobierno federal norteamericano en la puesta en práctica del Informe AL GORE, llegan a la siguiente significativa conclusión: “Por último, la estrategia de la cultura puede comportar el cambio más duro, puesto que se trata de un cambio que sólo el ciudadano puede hacer. En una sociedad que desdeña a los funcionarios por considerarlos burócratas holgazanes y egoístas, resulta difícil (no imposible, pero sí difícil) crear una cultura de corte empresarial, centrada en el cliente y dedicada a la consecución de resultados. Si queremos tener semejantes organismos, debemos comenzar por tratar a nuestros funcionarios con ’

El presente artículo forma parte de una obra de próxima publicación titulada Lecciones de Administración y Gestión Pública Servicio de Publicaciones de la Universidad de Alicante.

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respeto. Esto exigirá la asunción de unos cambios enormes por parte de nuestros políticos, nuestros medios de comunicación y nuestros ciudadanos. Pero hubo una época en la que la profesión de funcionario era considerada hermosa y no hay motivo por el que no pueda ser considerada otra vez de ese modo. La verdad es que la mayoría de los funcionarios son individuos trabajadores y entregados. Como ya hemos dicho antes en muchas ocasiones, la mayoría de los funcionarios son buenas personas atrapadas en los sistemas. Si podemos cambiar estos sistemas y demostrar que el gobierno puede “generar excelencia”, quizá incluso los medios de comunicación se muestren dispuestos a renunciar a sus chivos expiatorios favoritos y reconocer el valor de la calidad cuando la vean”. Como consecuencia de los procesos de modernización en marcha, habría pues cara al futuro, dos tendencias básicas en las Administraciones Públicas, según Luis F. AGUILAR (1996), que las limitaría y transformaría: “ La nueva delimitación del ámbito del Estado respecto del mundo privado y social, recorta y adelgaza a la Administración Pública como conjunto de organizaciones, programas, procesos y personal. Por otro lado, la nueva forma de cumplir las funciones públicas, que comienza a incorporar organizaciones privadas y no gubernamentales (lucrativas o no), transforma el ejercicio y el instrumental administrativos. La primera tendencia de redimensionamiento del Estado impacta en la dimensión de la cantidad: un Estado reducido conlleva un aparato reducido. La segunda tendencia, relativa al nuevo patrón de rectoría o gobierno, impacta en la dimensión de la calidad”. Además, no habría que olvidar también algo clave, como entre otros autores ha señalado CUNILL GRAU (1999) que: “ sin reforma política en sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a favor de la sociedad. Nosotros creemos que tampoco la habrá, si no se tiene en consideración que la propia reforma administrativa enfocada también como una reforma política implica ganadores y perdedores; por ende, constituye un proceso del que cabe esperar no sólo consensos sino, sobre todo, conflictos y luchas de intereses”. La ética pública es la señal identificadora de la función pública, que se caracteriza por el servicio público, o más gratificante, por el servicio al público, que son dos manifestaciones de la misma disposición general en la medida en que se orienta a la consecución del bien común (RODRIGUEZARANA, 1993). Las conductas éticas aunque son diferentes de las jurídicas, se complementan y están dirigidas hacia los seres humanos. La ética pública o en el sector público, será una manifestación de la ética en general, y es fundamental por lo anterior en el proceso de cambio de cultura administrativa y de motivación de los empleados públicos. 2) El contenido de la ética pública. En la Administración Pública, habría al menos tres perspectivas de la ética pública: a) su consideración como actividad social, que persigue un bien público; b) su aspecto organizativo, habida cuenta que una organización, es un grupo humano compuesto por personas especialistas que trabajan juntos en una tarea común y; c) una cultura organizacional, o sólido grupo de creencias sobre las que se orienta la política y acciones; porque las organizaciones son comunidades morales, que interactúan y desarrollan relaciones humanas, y resulta esencial en este grupo humano las buenas relaciones, las relaciones de cooperación entre quienes trabajan en ella y los ciudadanos. Desde este punto de vista, los valores específicos de una Ética de la Función Pública, serán entre otros: la profesionalidad, la eficiencia, la calidad en el producto final, la atención y el servicio al ciudadano, la objetividad, la transparencia, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente para percatarse de que el 2

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ciudadano es el centro de referencia de su actividad, y quien da sentido a su existencia (MARTÍNEZ BARGUEÑO, 1997). Según la O.C.D.E. (1997), en todos los países existe una “infraestructura ética”, que implica factores formales e informales, en función de su cultura política, historia y de su contexto, y de los cuales se pueden citar como más relevantes, los siguientes: a) el apoyo y el compromiso político; b) el marco legal existente; c) los mecanismos de formación y de socialización de los empleados públicos; d) los códigos de conducta aprobados; e) la existencia o no de mecanismos de imputación y de responsabilidad efectivos; f) el liderazgo adecuado; g) las condiciones de trabajo y el clima laboral de los empleados públicos; h) la existencia de una sociedad civil activa y vigilante; i) unos sistemas de control interno y externo de la gestión pública, coordinados y eficaces. Como causas actuales que favorecen la corrupción pública, podrían citarse entre otras las siguientes: a) la anomia o falta de valores; b) la mayor fragmentación y diversidad de intereses sociales; c) el poder de los expertos; d) el individualismo y el egoísmo; e) el consumismo; f) la falta de control y de transparencia de las nuevas tecnologías; g) la mayor externalización de servicios en el sector público; y h) la desmoralización y las bajas retribuciones del sector público. 3) El Informe Nolan. De entre los informes y documentos más conocidos e importantes sobre esta materia en el mundo occidental, está el Informe NOLAN, denominado así por el Presidente de la Comisión del Parlamento británico que elaboró en 1994 a petición del entonces primer ministro un documento o informe sobre “Normas de conducta para la vida Pública”, que afectaba a la ética y al comportamiento de la clase política y funcionarial de éste país. Los siete principios de la Vida Pública, según el Informe NOLAN, son los siguientes: a) Desinterés. Los que ocupan cargos públicos deberían tomar decisiones sólo con arreglo al interés público; b) Integridad.- Los que ocupan cargos públicos no deberían tener ninguna relación financiera u otra, con terceros u organizaciones que puedan influirles en el desempeño de sus responsabilidades oficiales; c) Objetividad.- En la gestión de los asuntos públicos, incluídos los nombramientos públicos, la contratación pública, o la propuesta de individuos para recompensas y beneficios, los que ocupan cargos públicos deberían elegir por el mérito; d) Responsabilidad.- Los que ocupan cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones ante el público, y deben someterse al control que sea apropiado para su cargo; e) Transparencia. Los que ocupan cargos públicos deberían obrar de la forma más abierta posible, en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deberían justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso de que esto sea lo más necesario para el interés público; f) Honestidad. - Los que ocupan cargos públicos, tienen la obligación de declarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades públicas, y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja de tal forma que protejan el interés público: g) Liderazgo. Los que ocupan cargos públicos, deberían fomentar y apoyar estos principios con su liderazgo y su ejemplo. 4) Otras manifestaciones de los principios de la ética pública. Además del antes citado Informe, numerosos países occidentales (U.S.A. tiene una “Oficina del Gobierno de Ética” dependiente del Presidente, y una “Oficina de Consultas Especializadas” para proteger a los empleados públicos que denuncien presuntos supuestos de fraude y corrupción públicas) y del tercer mundo; han aprobado normas, han elaborado recomendaciones, han diseñado y desarrollado cursos de formación de empleados públicos, etc., entre otras medidas; con la finalidad de 3

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erradicar la corrupción pública, e implantar los valores de la ética pública; siendo una tarea nada fácil, puesto que en primer lugar ésta se relaciona muy directamente con la tradición y cultura políticoadministrativa de cada país; y en segundo término, como todo proceso de cambio, el reforzamiento de ciertos valores implica tiempo y esfuerzo para su implantación y desarrollo. Ahora bien las normas y prácticas, para intentar concretar las ideas sobre la ética pública, difieren en los distintos países. El Comite P.U.M.A. de la O.C.D.E., ha señalado en mayo de 1998, los siguientes principios o recomendaciones de ética en el servicio público: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l)

las normas de ética para el servicio público deberán ser muy claras. las normas de ética deberán plasmarse en el ordenamiento jurídico en una disposición concreta. una conducta ética debe ser exigida a los empleados públicos. los empleados públicos tienen derecho al conocimiento de sus derechos y obligaciones, cuando se les exige explicaciones por sus actuaciones indebidas. debe existir un compromiso y un liderazgo político, que refuerce y apoye la conducta ética de los empleados públicos. el proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigación. las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras. los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética. las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar una conducta ética. la regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una conducta ética. deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público. deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares.

En el caso español, la Administración Pública es una organización compuesta de personas que gestionan intereses generales, conforme al artículo 103 de la Constitución. La idea de servicio debe presidir la actuación de cualquiera que realiza una función pública (RODRÍGUEZ-ARANA, 1993). El Anteproyecto de Ley del Estatuto de la Función Pública, de 4 de junio de 1997, objeto de varias modificaciones parciales posteriores, y aún en fase de negociación definitiva por los responsables del Ministerio de Administraciones Públicas, en la Mesa General de Negociación de la Función Pública, incluye entre los principios y valores de ésta última, la ética pública. Unas instituciones llamdas a tener en protagonismo esencial en la prevención de la corrupción a través de la difusión de los valores cívicos, y de la ética pública en especial, y de la exigencia de responsabilidades tras el previo análisis de la rendición de cuentas llevada a cabo son las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Tribunales de Cuentas, Controlorías, Contadurías, etc.); siendo de gran interés las conclusiones y recomendacines de las organizaciones internacinales (I.N.T.O.S.A.I.) y regionales (O.L.A.C.E.F.S.; E.U.R.O.S.A.I., etc.) de las que yo destacaría la significativa y hoy histórica Declaración de Lima de 1997 de I.N.T.O.S.A.I. Por último, no quisiera finalizar estas reflexiones sin señalar que en mi opinión, existe una gran relación entre el contenido de la ética pública y la teoría política. Aspectos de ésta, como la lucha contra la corrupción, la “razón de Estado”, la garantía de los derechos de los ciudadanos (ya sean económicos, sociales o políticos) y la justicia (distibutiva, equitativa y solidaria), son también aspectos y fines, por tanto, de la ética pública. 4

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Referencias bibliográficas básicas CANALES ALIENDE, José Manuel “Los retos y los problemas actuales de la evaluación del sector público y el nuevo papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores” Revista Valenciana d’ Estudis Autonòmics nº36. Valencia, 2001. Págs.23-40. CHAPMAN, Richard A. Ethics in Public Service for the New Millenium Ashagate Publishing. Londres, 2000. COOPER, T.L. Handbook of Administrative Ethics Nueva York, 2000. CORTINA, Adela La ética de la sociedad civil. Editorial Anaya. Madrid, 1994. DRI, María Susana “Análisis de los proyectos de ley sobre ética pública” Prudentia Iuris nº42. Buenos Aires, 1996. Págs 72-90 FUENTETAJA PASTOR, Jesús Angel y GUILLÉN CARAMES, Javier La regeneración de la Administración Pública en Gran Bretaña. Cuadernos Civitas. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1996. GARCIA MEXIA, Pablo “La ética pública. Perspectivas actuales” Revista de Estudios Políticos nº114. Madrid, 2001. Págs 131-168. HONORATO M., Juan “Ética pública y gestión municipal” Revista de Derecho. Concepción, 1995. Pág. 163-170 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Jornadas sobre Ética Pública Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid, 1997. MARTÍNEZ BARGUEÑO, Manuel. “La ética, nuevo objetivo de la gestión pública” en Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Nº10. Septiembre – diciembre de 1997. INAP. Madrid. Páginas 19 a 32. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. Principios de ética pública. ¿Corrupción o servicio? Editorial Montecorvo S.A. Madrid, 1993. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. Ética Institucional. Ed. Dykinson. Madrid, 1996. BREVE RESEÑA BIOGRÁFICA José Manuel Canales Aliende es Licenciado en Derecho por la Universidad de Deusto (Bilbao), Graduado en Ciencias Empresariales por ICADE de la Universidad Pontificia de Comillas (Madrid) y Diplomado en Sociología Política por el Instituto de Estudios Políticos de Madrid, y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense. En la actualidad es Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Alicante, desde julio de 2001. Anteriormente desarrolló su docencia en la Universidad Complutense de Madrid (Facultad de Ciencias Políticas y Sociología). Ha sido Profesor Visitante en las Universidades de Georgetown (EEUU), Bath (Reino Unido), Instituto de Estudios Políticos de Burdeos IV (Francia), Santa María la Antigua (Panamá) y Unifacs (Salvador de Bahía, Brasil), así como de varias universidades españolas. Ha participado como profesor en numerosas y diversas instituciones de formación de empleados públicos en España y en el extranjero. Ha trabajado como funcionario de carrera en la Administración General del Estado (Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Sanidad y Presidencia), Comunidad de Madrid (Consejerías de Presidencia y Hacienda) y en el Tribunal de Cuentas (Secretaría Técnica de la Presidencia). Secretario del Consejo de Redacción de la Revista “Gestión y Análisis de Políticas Públicas”, editada por el Instituto Nacional de Administración Pública, así como vocal de varias revistas especializadas.

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