ARCHIV FILGUE no. 114310

AndrésPerezBaltodano, de nacionalidad nicaraguense, es profesor asociadodel

Departamento de CienciaPolItica de Ia Universidad de Western Ontarioen Canada. Autorde varias publicaciones sobreel tema de Ia democracia, el desarrollo y las pollticas püblicas en paIsesde America Latina, ha sido el coordinador del proyecto de investigaciOn que dio origena estelibro.

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Globalización, ciudadanla y poiltica social en America Latina: tensiones y contradicciones

Andrés PerezBalto4ano (editor)

Editorial NuevaSociedad

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Este librocontiene los resultados del proyecto de investigación: Globalización, polItica y polItica social en America Latina, financiado por ci Centro Internacionalde Investigaciones paraci Desarroilo (CuD) y ci Centro Interriacionalde DerechosHumanosy Desarrollo Democthtico (CIDHDR)de Canada.

Yla muertdelpueblofue comosiempreisa side:

como si no muriera nadie, nad4

comoSiJiieranpiedras las que caen sabreIatierra o aguasabreciagua. Pablo Neruda

A los 200 milones de latinoamericanospobres que aün esperan en La antesala delos derechos ciudadanos

Indice

Introducción: Estado, soberanla ypolIticas püblicas enAmricaLatina __________ 15 Andrés PerezBafrodano Estado, ciudadanla y politica social: unacaracterización del desarrollo de las relaciones entre Estado y sociedad enAmerica Latina _________________________31 Andrés PerezBaltodano La nueva arenade las polfticassociales:vectores internacionales y mediación doméstica en lareforma del sector social en America Latina______________________________ 67 Fernando Filgueira Democratización ygasto social en Latinoamérica (1980/1990) ______ 97 GeorgeAvelino

Bienestar, ciudadanfa y vulnerabilidad en LatinoamCrica_________ 123 CarlosH. Filgueira

Población indIgena, incorporación nacional yprocesos globales:del liberalismo al neoliberalismo (Ecuador, 1895-1995) A. Kim Clark

— 149

Poblacionesindigenas y ciudadanla:

elementos para Ia formulación de politicas sociales enAmerica Latina________________________________________ 173 Edelberto Torres-Rivas

Resonancias poifticas de la "cuestión social" enAmerica Latina_____ 189 Emilio TentiFanfani

Condusiones:

Entre Ia utopia y elpragmatismo: poiltica, gobierno ypoliticas

215 póblicas enAmerica Latina_____________________________ AndrésPerez Bafrodano Autores

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Agradecimientos

Este libro es el resultado de un proyectodeinvestigaciónfinanciado porel Centro Internacional de Investigaciones parael Desarrollo(GIlD) yei Centro Internacional de DerechosHumanos yDesarrolloDemocrático(CIDHDD), organizacionescanadiensesque promueven el desarroilodel conocimiento en Amrica Latina y el mundo. Dentro de estas dos organizacionesquisiera agradecer de manera muy especial ci apoyo recibido de parte de Elizabeth Spehar y Madeleine Desnoyersdel CIDHDD;y, de Daniel Morales-Gómez del GIlD. Elizabeth se retiró del CIDHDD pocosmesesdespusde iniciado nuestro proyecto. Madeleinecontinuó lalabor deElizabeth,proporcionándonos su co'nfianza y apoyo profesional. Daniel navegó con nosotros toda la jornada, y ayudó, como cientista socialy como ejecutivodel GIlD, a que este esfuerzo no naufragara. Quisiera agradecer también la coiaboración de Vilmar Faria, Dagmar Raczynski y Carlos Vergara, distinguidos intelectualeslatinoamericanosque participaron en ci diseflo inicial de esta actividad. Vilmar, Dagmary Carlos fueron empujados por La agitadavida de AmericaLatina a nuevas actividades en ios campos de La poiltica, ci gobierno y Ia investigación, desde donde contintian ligados con los temas que se tratanen estelibro. Un esfuerzo de esta naturalezarequiere de una capacidadadministrativa que sobrepasa Ia mia. Es por eso que quisiera dejar sentado mi profundo agradecimientopor la colaboración que recibi de parte de Penelope Lister, quien ademásde manejarlasfinanzasdeesteproyecto,me ayudóconsu sincero y sabio consejo a sobrepasarlos obstáculos que surgieron a io largo de este esfuerzo.En Lapartefinal de este proyecto,contamos con civaliosIsimo apoyo deYolandaIglesias. Yolandatradujo ycorrigiónuestrosmanuscritossin haber perdido jamissusonrisay su entusiasmo.Nuestra deuda conYoiandaeseterna. QuieroagradecertambiCnLa colaboracionde laEditorial Nueva Sociedad en y especial ci apoyo profesional recibido de parte de su editora, Helena Gonzalez. Finaimente, quisieraaprovecharestaoportunidad paraagradeceraFernando Fiigueira, George Avelino, Carios Fiigueira, Edelberto Torres-Rivas,A. Kim Clarky Emiiio Tenti Fanfani por su participaci6n en este proyecto. La jornada que hoy concluimosha servidopara reaflrmaryconsolidarel respeto y ci aprecio profundo que siento por cada uno de ellos. Andrés Perez Ba1todzno London, Ontario (noviembre, 1997)

Introducción: Estado, soberanlay poilticas páblicas en Amrica Latina

AndrésPerezBaltodano Lapolltica,comoexpresióndelconflictosocialque se organizadentro del Estadoyque seorientahacia elcontrol desu aparata institucional;ylaspoilticas piiblicas, como manifestacionesy resultados de ese conflicto, no deben ser estudiadascomaprocesosdeterminadospor factoresque operan dentro delos limites territoriales y legales del Estado-nación. Ms bien, La politica y las politicas püblicas deben ser anaiizadas como componentes ydimensiones de unared global de relacionesde podere intereses,que condicionan La lógicay racionalidad que definen las relacionesentreci Estado yIa sociedadalrededor delmundo(verporejemplo Held, 1984;Luke, 1992). Desde esta perspectiva, Iaglobalización,como unprocesotransformadordelEstadoyIasociedad,debe ser considerada como uno de los puntos de partidapara reconceptualizarel sentido delapoilticayIa naturalezadelosprocesosde formulaciónyejecución de politicas püblicasen AmericaLatina. A pesar de La aceptación cada vez ms amplia de estos argumentos, ci pensamiento social latinoamericanocontinua siendo dominado por visiones Estadocentricasde LarealidadpoliticadeLaregion. Estasvisionessonproducto de unaexperienciahistórica ajena a Ia de America Latina. Nuestros procesos politicos formales, asi como una buena parte de la producciOnde nuestras cienciassociales, hanutilizadoIaexperienciapoliticaeuropeay, más concretamente, Ia experienciadel Estado europeo, como punto de referenciapara Ia organizaciOn y explicacióndel desarrollopolitico latinoamericano. En este sentido, La historia poiltica oficial deAmerica Latina ha sido, en gran parte, imitación de Ia historia politica europea. Los diseños y proyectos sociales paraLa organizaciOn de LavidapoLitica de lospalsesde Iaregion sehan formulado y racionaLizado predominantemente sobre Ia base de valores, conceptos y prácticas que se originaron en Europa(Davis, 1963; Zea, 1963; Salazar Bondy, 1968; Wolf, 1982). Durante ci siglo XVIII, las ideas de La Ilustraci6nencendieron Ia imaginaciOn de Los crioliosproporcionándolesuna base intelectualpara legitimarsusaspiracionesde independencia.El positivismo enci sigloXIXproporcionó a las Clitesnacionalesde los palseslatinoamericanos una receta para lograr "ci orden y el progreso", en tanto que Ia democracia,en el siglo XX, seesgrimIacomo argumento, ora parapreservarel ordensocial,ora parasubvertir ci ordenexistente.Tras laRevoluciOn Rusa,ci sociaLismo se transformó en Ia panacea para todos los males sociales. Ms recientemente,elpensamiento neoconservadorsehaconvertidoenLaideologla conIa que las eliteslatinoamericanasse preparan paraenfrentar elsigio XXI.

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Lafilosoflaylascienciassociales latinoamericanastambin hanirnitado a sus congénereseuropeos. En 1944 escribfayaRisiereFrondizi que lailamada filosofla latinoamericana no es mis ni menos que Ia reformulación de los problemasfilosóficosque se originaronenEuropa. Dcahi que preocuparsede suhistoria equivaleatrazarlainfluenciaquesobre ella tuvo la filosoflaeuropea (Frondizi, 1944). Por su parte,JorgeJ. E. Gracia sostieneque merced alalabor de filósofos como Leopoido Zea, Eduardo Gracia Maynez,Juan Llambiasde Azevedo,JorgeMillas,FranciscoMiróQuesaclayeipropioFrondizi, Lafilosofla latinoamericanahasuperadolaetapade"absorciónacrftica"yestáentrando en un perlodo de plena madurez. Sin embargo, el mismo autor sefiala que la filosoflalatinoamericanaresporidetodavla en gran partea estlmulosexternos yreaccionaen lugardeactuarpor iniciativapropia. Los cambiosque en ellase producen periódicamenteson todavla en gran medida producto del impacto que ejercen sobre nuestros filósofos las ideas europeas y norteamericanas (Gracia, 1988-1989; Donoso, 1992). AsI también, Iasociologla, las ciencias pollticas,la economlayla antropoiogla han adoptado un punto devista europeo, es decir, han desarrolladouna orientación teórica que "Se basa en la experienciaestrechay bastante singular de La Europaoccidental (en realidad de un rnicleo mucho mis pequeño de palses de Europa central y noroccidental) y de Estados Unidos..." (Wiarda, 1990, p. 396). Es asl como, desde sus comienzos,las cienciassocialeslatinoamericanas perpetuaron la noción de que AmericaLatina era unaextrapolaciónhistórica de Europa. Esto permitió asumir como váiida y aceptable Ia comprensión textual de las interpretacioneseuropeas de la realidad social. Lainterpretación textualdelas ideassebasa encisupuesto de que"ci texto es ci objeto 'ánico' y 'autosuficiente' de investigación.La lectura acuciosay repetidadelos textosbastarlaparadesentrafiarsusignificado"(Boucher,1985, pp. 212-217). En consecuencia,ci estudio textualde las ideas desembocacon frecuenciaen lamistificaciónde librosy autoresque se consideran poseedores de cualidadessuprahistóricas. Hayquereconocer,sinembargo,queelconocimientodelcontextodentro delcuaisegeneranlas expiicaciones de la realidad,proporcionasignificaci6nal pensamiento social yfaciiitaLacomprensióndesuslimitaciones(verGouldner, 1970). Eneste sentido,ciconocimientodeiareaiidadhistóricaquesirve debase al surgimiento de losconceptos de Estado ysoberanla en Europa, es ci punto de partidaobligatorioparacomprender ci significadohistórico diferente que estosconceptostieneneniaexperienciadeAmericaLatina. La comprensiónde La especificidadhistóricadeAmericaLatina, es a suvex, condición indispensabieparareconceptuaiizarci sentidodelapollticaylanaturalezade losprocesos de.formulación de poiIticaspüblicas en la región. En Europa, ios Estados soberanos han sido expresiones espaciales de tiernpos históricospoliticamentedeiimitados.Lasfronteras fisicas ylegalesdci

Ectado,soberaniaypoliticaspithlicas

enAmerica Latina

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de una historia, un presente y, un futuro. Fue asI como losEstadossoberanosseconvirtiepresumiblemente, es zonas ron en "espaciospoifticos", decir, geogrficas en las que "los planes, de los individuos los ambicionesy acciones y grupos chocan sin cesar -entran Estado sirvieron como "contenedores"

en colisiOn, se bloquean, se unen y se apartan..." (Wolin, 1960, p. 60). La

soberanla permitfa a ios Estados contener territoriaLmente, los factores que determinan su propia evoluciOn ydesarrollo.Como tal, lLegarona representar lo que Gross (1981-1982) llama La "espaciaLización deltiempo y la experiencia", que implica La tendencia "a condensar Las relaciones temporales —ingrediente esencialpara la significacionsocial y personal— en reLaciones espaciaLes"(p. 59). La espaciaLizaciOncreOlascondicionesparalaapariciónyconsolidaciónde historiaspoliticasnacionaLes,con suspropios protagonistaseinstituciones.En Europaestahistoria polfticaevoLucionOen tornoalaexpansion de LaciudadanIaye1 retoque representabapara las estructuras de clase (Gross, 1985). Tanto las clases sociaLes como Ia ciudadanIason realidades histOricas que se asociancon laluchaporladistribuciOndelpoderdentrodeEstadossoberanos. El concepto de clase tiene asf un sentido relacionado con el de ciudadanla y viceversa. La historia y Las instituciones polIticasdemocráticasde Occidente sonfruto de Ia relaciOn conflictivaentreambos fenOmenos. Las sociedadespoLIticasque estudian Las cienciassocialeslatinoamericanas sonproductode un correlato de tiempo y espacio de distintanaturaleza que aquel que se dio en La formaciOn de las sociedades pollticas europeas. El principio juridico de la soberanla que se adscribiO oficialmentea los Estados latinoamericanosen ci derecho internacional no tiene ci contenido histOrico, social y politico que este principio tuvo para las sociedades europeas. Los Estados latinoamericanos nunca fueron capaces de contener o expresar sus propias historias; han sido, más bien, desde sus comienzos, receptáculos abiertos para La historia del Occidente desarrollado. De ahi que nunca hayan sido expresiones espaciales deun tiempo histOrico nacional.Apesar de esto, ci principiodeLasoberanfaes unadelaspremisasbsicas que informacidesarrollo delacienciassocialesdeLa region.La visionde Larealidad latinoamericanaque se expresaen estapremisase manifiestatambién en Iapinturayla literaturade AmericaLatina. ElMuralismo, lamsrepresentativadelas escueLas de pinturadeAmerica Latina, expresaen sus representacionesestCticas de la historia del continente unavisiOn de la reiaciOn entre espacio territorial y tiempo histOrico que es compatible con Ia idea de la soberanla que domina ci pensamiento social latinoamericano.El MuraLismo expresael deseoylaposibiLidad de contenery controlar territorialmentelos factoresque condicionanydeterminan el rumbo de las naciones. Es asfcomo enlos impresionantesmuralesde Diego Rivera ci pasadoye1presente coexistendentro deesp.aciosdelimitadosque terminan por imponerunaLOgicaaL desarroLlohistOrico delasociedadmexicana,creando asf

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visionesyrepresentacionesdeunfuturosocialconstruido poryparaelpueblo. Más aün, en ci Muraiismo, lo transnacional es absorbido y literalmente domesticadoporlonacional."Lapinturamural",deacuerdoconDiegoRivera, "ensayO de plasmar en una sola composiciOn homogénea y dialéctica la trayectoriaen ci tiempo de todo un pueblo, desde ci pasado semimItico hasta el futurocientlficamenteprevisibie yreal; esto es lo queIchadado unvalor deprimera categorlaencimundo,pues es unaporte reaimente nuevo en ci arte monumental respectoa su contenido" (Rivera, 1986, p. 13). En iiteratura, ia visiOn de ia relaciOn entre espacio territorial y tiempo histOricoqueseexpresaenciMuralismoencuentraclaraexpresiOn en Cienaños desoledad, deGabrielGarciaMárquez.ParaJoséArcadio Buendla, Macondo existladentro desu propiocontexto espacialytemporal. En este sentido vale ia pena recordar cómo al regreso de una de sus failidas expedicionespara establecer contacto con ci mundo exterior, José Arcadio Buendla ilega a la conciusion de que "Macondo está rodeado de agua por todas partes" (Garcia Márquez, 1984, p.70). Mi,dibujaunmapade unMacondo insuiarqueinfluye la vision espacial y ias actitudes politicas de sus descendientes. Ei espacio territorial de Macondo funciona como base material de un tiempo hist6rico queJoséArcadio Buendlavisualizacomo repetitivoydeterminado fundamentalmente porsus propias condicionesinternas: en Macondo, nos recuerdaJosé Arcadio, todoslos dias son iunes. En realidad, Ia idea de una America Latina que no cambia es sOlo ci producto de nuestra visiOn de la historia como un proceso tcrritoriahncnte contenido. AmericaLatina cambiacuando cambian sus procesosc instituciones nacionales.CambiatambiCn cuando se mantienen inalterabiesante los cambios quc sufre ci contexto dentro dcl cual funcionan ios palses de ia regiOn. Esdecir, cambiaIahistoriadeiospalsesdelaregioncuandocicontexto global hace mis o menos reievantc ci funcionamiento de sus procesos institucionesdomésticas.Macondo desapareció(que esiaforma misradicalde cambio) precisamente por no cambiar; dcsapareciO arrasado por fucrzas externas nunca previstaspor los personajesque io habitaban. Dos enfoques teOricos constituyen las excepcioncsmis importantes a ia visiOn Estadocéntrica curopeizada quc ha dominado ci pensamiento social latinoamericano:laprspectivadesarroiladapor GuiliermoO'Donnell(1982) en su conceptualizaciOn dciEstado BurocráticoAutoritario (BA) y Ia perspcctiva de la dependencia a partir de ia cual, O'Donnell desarroila su propia conccptualizaciOn del Estado latinoamericano. El BA es, fundamentalmente, un Estado quc noexpresauna "slntcsisactivade lanaciOn" (O'Donncli,1982, p. 35). Estaconccptualizacióndifiere radicalmcntcdelas interpretacionesdci Estado "quc dan por supuesta la cocxtcnsividadde CsteconIa sociedad y ia nación" (O'Donnell, 1982, p. 28). ScflalaO'Donneli: "La no cocxtcnsividad entreEstado, sociedad (induycndoIa economla) y naciOn cs una dimensiOn insuficicntcmentc resaltada en la iitcratura que ha insistido en Ia 'cris

Ecta4soberaniaypoliticaspu'blkas enAmerica Latina

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hegemonica' que recorre La historia de la region desde —por Lo menos— la rupturade LadominaciOnoLigarquica" (O'Donnell,1982, p. 35). Laperspectivade ladependenciaque surgiO enAmricaLatina afinalesde los afios sesentaconstituyO unaporte te6rico significativo para la comprensiOn delEstado latinoamericanocomo una realidad histOrica condicionada por su especial inserciOn en ci sistema econOmicointernacional. La visi6n de "un Estado queconstituyelanación pero que noessoberanofueconsideradacomo ci nücieo de La temática de La dependencia" (Cardoso/FaLetto, 1979, P. 118). Dc Ia visiOn transnacionalizada de Ia realidad histOrica contenida por los Estados deAmericaLatina—propuesta porelenfoque deLadependencia—se derivabaIaposibilidaddeahondar enLaespecificidadhistóricadelassociedades polIticasdeAmerica Latina, asI como en elsignificadoreal de Ia soberanlade estas sociedades. En otras palabras, ci enfoque de Ia dependencia ofrecla la oportunidad de desarroilar un pensamiento social capaz de anticipar conceptualmentealgunosdeLosefectos queenIaactualidadtienelagLobalizaciOn en la politicayenlos procesosdeformulaciónde politicaspáblicasenAmerica Latina. Desafortunadamente, Las contribuciones teOricas dci enfoque dependentistasediLuyeron porlaideologizaciOn desusargumentosfundamentales, yporla consiguiente trivializacióny sobresimplificaciOn de su anáiisis. La compleja realidadhistOrica expresadaenciconcepto deLadependencia se redujo aunarelaciOn mecánica,en Laquelas clasesdominantes deLos paises de La periferia se beneficiabande su subordinaciOn a los interesesde Las clases dominantes de los paises capitalistas desarrollados. Cuando este anáLisis se trasladO al campo de La poLItica, la fórmuia fue aün ms cndida y sencilla ci desarroLlo social (presentado como iiberación) de Am&ica Latina requerla hacer La guerra contra las burguesfas Locales paraluego enfrentar y destruir el imperiaLismo (verFrank, 1970). No cabe duda de que Ia subordinaciOn de los intereses de las clases dominantesdeAmCricaLatina alosinteresesyproyectosdelasclasesdominantes de los paisescapitaListas es una dimensi6n real de la realidad histOrica de AmericaLatina.Sinembargo,estejuego de intereseses LamanifestaciOnde una realidad histOrico-estructural más compleja y profunda. El enfoque dependentista,ensuversiOn simplificada,reconociaIacondiciOndedependenciadelos paises deAmCrica Latina,pero implfcitaoexpilcitamenteasumfaque esta condiciOnera el resultado causal de unjuego de interesesyvoluntades de ciase. Por lo tanto,este enfoque asumIaque el remedio contra Ia dependencia era Ia soberanfa politico-territorialde los pafses de la regiOn, entendida Csta como unamanifestaciOnde los interesesde Las clases popularesen Ia periferia. La soberanIaeravistaentonces como unmodelodeorganizaciOn socialque permitirla a los palsesde IaregiOn escaparalas presionesycondicionamientos globalesdel ordenpoliticoyeconOmicomundial, paraconvertirseen arquitectosde supropiodestino. En este sentido se asumla quelas opciones histOricas paraAmericaLatina eran: La dependencia,como expresiOn de los interesesde

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las "burguesIas dependientes"de Iaregión; o IasoberanIa, como representación deLosintereses"del pueblo". La centralidadquelosinteresesdeclaseocupaban en esta vision teOrica de la realidad latinoamericana, era reflejo de una concepciOn voluntarista del poder social. De acuerdo con esta visiOn Ia preguntadaveparaentender Ia naturalezade las formacionessociales Latinoamericanas y sus relaciones globales, era: "quin tiene el poder?". De esta manerase ignorabaunadelaslecciones centralesdelpensamientodependentista original: lanecesidaddeexplorar yresponder alapregunta: "qué mantiene ci poder?". Es decir, explorar la naturaleza dcl sistema de relaciones sociales generado por la historia de Amrica Latina que condicionayb determina no sOlo quién ocupa ci poder, sino cOmo se ejerce. Dc tal manera que lasoberanla que se proponfa como deseabley factible para America Latina era la representaciOnconceptual de una experiencia europea, a pesar y en contra de Los argumentos centrales del pensamiento dependentista original, que mostraba la singularidad y especificidad del desarrollohistOrico latinoamericanoysus diferenciascon relaciOn aldesarrollo histOrico de Europa. Esta singularidad y especificidadhacIa imposible La reimplantaciOndel modelo de soberanla politico-territorialeuropeo, que fue producto deldesarrollodeunacapacidadestatalparacontrolarterritorialmente los factores que determinaron ci desarrollo histórico de las naciones de este continente. La dependencia,enestesentido, noessimplementeunadesviaciOn deunasupuestacondiciOn normal sobetanahaciaIacual seorienta cidesarrollo histOricode lospalsesdel mundo. La dependenciaes la norma que caracteriza cidesarrollohistórico deAméricaLatina.Enestesentido, elpapeldelasciencias sociles es cstudiar Las condiciones que generanestanormalidad y no simplemente deplorarla. Más ain, ci cstudio de esta normalidad no puede darse a partirdeLapremisa(impilcitao explicita) segünlacualseasumequelarealidad deAmericaLatinapuede establecersè mediante IaidentificaciOn desusdiferencias con Europa. Este enfoque puede ensefiarnoslo queAmerica Latina no es; ynunca lo que AmCrica Latina es, es decir, su esencia histOrica

y especifica.

Hablarde la dependcncia como normalidad no es proponer una visiOn fatalism de America Latina y sus posibilidadeshistOricas. Es dccir, no es un argumento que asume La incvitabilidad de la condiciOn dependiente dc ios palsesdeAmericaLatina.LoqueaqulseplanteaesqueIasoluciOn atproblema

de La dependencia no se cncuentra en ios modelos politicos europeos que expresan una relaciOn entre espacio territorial y un tiempo histOrico que es

irrcpctible, sobre todo en el contexto de las multiples interrelacioncs interpenetracioncsque hoy operan lospalsesdel mundo. Estasinterrelaciones e interpenetracionestoman cuerpo en el concepto de la globalizaciOn. El coricepto de globalizaciOn expresa la tendencia que muestran las estructuras sociales, polIticas, cconOmicas y culturales del Estado-naciOna organizarsealrededor de ejes de podertransnacional. Esto implica una trans-

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formación radical de La relaciOn entre espacio-territoriaL y tiempo-histOrico sobre La cuaL se consolidO ci Estado moderno. En esta reLaciOn, como se ha indicadoantes, LosespaciosterritoriaLesdelosEstadosmodernossoberanoshan funcionado como marcosgeograficos que contieneny determinan sus respectivashistorias nacionaLes.Desde esta perspectiva,La geograffa politica moderna puede verse como una representaciónde tiempos sociales en los que pasado,

presente

y futuro

se entrelazan y conjugan para conformar las historias

nacionaLes de los paises del mundo. Paia las sociedades modernas que lograron desarroilar la capacidad de

traducir ci principio de la soberania en una capacidad real para crear y reproducir su propia historia, IaglobalizaciOn representaun reto sin preceden-' tes. La transnacionalizacióndel capital y de los aparatos administrativosdel Estado son apenas dos de los máltipies procesos que, hoy en dia, tienden a reducir Ia capacidaddelEstado moderno para crearyreproduciridentidadesy comunidades nacionales con una base comin de "aspiracionesy memorias colectivas" (Visscher, 1957, p. 206). Dc aquf que Ia gLobalizaciOntengaun impacto directo en eL desarrollo politico de los palses desarrolladosy, ms concretamente,en ci desarrollodemocrático de esas sociedades.La ideade la democraciase devaLüaen Lamedida en que Iasociedadpierde lacapacidadpara influir sobrelas funcionesyprioridadesdelEstado,ypor lo tanto,Iacapacidad paracondicionar ci funcionamiento delmercado. Paralos paisesde AmericaLatinay delresto delTercer Mundo,el reto de la globalizaciOn es aim msgrandepotcuanto los EstadosdeIa region no han logrado desarrollarla capacidadpara territorializarsus propias historiasnacionales;esdecir, Lacapacidadparacontrolarlosfactoresquedeterminan su propia evolución como entidades territoriaLes, sociales y polfticas soberanas. La gLobaLizaciOn tiendea reducir aimnmás esta capacidadsi se tiene en cuenta la dependenciadelos Estadoslatinoamericanoscon relaci6nalos vaivenes de un mercadoglobal,sobrecicuaLtienenpocao ninguna influencia;lamoviLidad del capital que reduce Ia capacidad del Estado para domesticar ci mercado y la economfa; la transnacionalizacióny creciente dependencia internacionaL de importantes segmentos del aparato estatal;y, por lo tanto, Ia reducciOn de la capacidad de regulación social del Estado que dificuLta Ia consoiidación de identidades nacionaies y el desarrollo de un sentido real de ciudadania y solidaridadsocial. Las cienciassociaLeshan sido invitadasa reconcebirlas relaciones espaciotemporaies que presiden ci análisis social moderno. Sobre todo WaLlerstein (1984;1991;1992) ha insistido en señalar las Limitaciones de La perspectiva Estadocéntricade la historia y Ia reaLidad social que domina eL pensamiento social contemporáneo. Estas limitaciones se hacen hoy más fliertes por Los efectos de La globaLizaciOn.AnthonyGiddens (1990) define Ia globalizaciOn como "la intensificaciOn de las reLaciones sociales mundiaLes que vinculan a localidadesdistantes de manera tal que Los acontecimientoslocalesson afecta-

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Pd-ez Bafrodano

dospor sucesos que ocurren a muchas millas de distancia,y al revs" (p. 64). La globaiizacióndestruy6 la correspondenciaentreci tiempoyci espacioque las cienciasmodernashan dado por sentadose invalidóla noción de soberanfa como Iadelimitacióndefenómenospoliticosdentro delimites geograficos que contienen unahistorianacional.Segün Giddens, Iaglobalizacióntrajoconsigo "ci desarraigo del sistema social". Con ese término, Giddens designa el desprendimientodeiasrelaciones sociales "desuscontextoslocalesdeinteracción ysureestructuraciónsobre tramos indefinidosdetiempo yespacio" (Giddens, 1990, p.21). La globalización,en otras palabras,ha atravesado los muros delos Estados soberanos,vinculando Los procesospoliticosnacionalescon fuerzasy procesosinternacionales.El resuitadodeestapenetracióneslareestructuración delosprocesos nacionalespoliticosen un piano supranacionai(Luard, 1990). LacrIticadeGiddens dirigidaalascienciassociales esváiida en lo quetoca alaredefinicióndelconceptodelEstado, no soLo enciOccidente desarrollado, sino tambiénen Los paisesdependientes.Sin embargo, es importante teneren cuenta lo que los autores de esteLibro seflalan repetidamente:las tendencias homegeneizantesde La globaiizacionson condicionadasy modificadaspor ci filtrode La reaiidadsocialnacional ylocaL. El modocapitalista de producciOn, como seflala Eric R. Wolf (1982) "puede ser dominante en ci sistema de relaciones delosmercadoscapitalistas,pero no transformaatodos loshabitantes del mundoen productores industrialesde piusvalIa" (p. 297). Por lo tanto, silascienciassocialesadoptaran un "enfoqueuniversaldeanálisis",ciresuitado podrIa ser perjudicial, al descartar de las especificidades internas de las sociedades periféricas(Siater, 1989, p. 29). Además,la giobalizaciOn tiene un efectopolitico distinto sobreLos palses desarrolladosy los palsesen desarrollo. Los palses desarrollados de Occidente cuentan con niveles considerabiesde soberanla.. La globaiizaciOn podrá haber reducido La soberanfade estos palses pero nolahaagotado.Además,esospalses, situadosenci centro delaeconomla mundial, han descubiertomanerasdeproteger suautonomIapolItica,ejerciendo suinfluenciaenlos foros internacionalesqueconstituyenlainfraestructura organizacionaldel sistema mundial (ver Faletto, 1989). En resumen, La giobalizaciOn reduce la idea de Ia soberanIa polIticoterritorial a una imposibilidad histOrica. A pesar de esto, muchas de las concepciones y visiones teOricas que se utiLizan hoy en dia para èstudiar ci

procesohistOricoLatinoamericano y,msespecificamente,lapoiltica,ciEstado ylaspolIticaspiiblicasenLa regiOn, siguenasumiendobienlaexistenciadeuna capacidad nacional soberanapara creary territorializarhistorias nacionales,o bienIa posibilidad hist6rica para desarrollarestacapacidad. En este sentido, La nociOn de democraciaque prevalecehoy en America Latina, y que se define como la expresiOn de una soberania popular que se articulayexpresadentro deilmitesterritorialesLegaLmente constituidos,esuna idea que no reconoceplenamente La dimensiOntransnacionaldel fenOmeno politico domCstico. Es decir, no considerael desarroliocadayea más determi-

Estado, soberanlaypolIticaspu'blicas enAmerica Larina

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nante de relaciones de poder transnacional que tienden a reducir el espacio politico de Los ejercicios democráticoselectorales.

Estelibroesunacontribución alarearticulacióndeIavisióndeIasoberanla como control territorial que condiciona el lenguaje y los enfoques teóricos predominantes en la region. Su prop6sito fundamental es contribuir al desarrollodeunamejor comprensióndelasrelacionesestructuralesqueexisten entre los pianos nacionaLés y globales que condicionan y determinan ci desarrollodelEstado, laciudadanla yIapoilticasocialenlos palsesdeAmerica Latina. Los ensayosque lo integran analizan estas relacionesdesde diferentes posicionesteóricasymetodolOgicas, asicomo desdediferentespalsesyregiones delcontinente. El uso de la polItica social como eje central que organiza los diferentes ensayosque componen este libro, responde bisicamente a La centralidad que Csta ocupa en La definiciOndel rumbo histOrico de los paIses de La regiOn. Utilizando un argumento desarrollado por Vilmar Faria y Maria Helena Guimaraes Castro (1990), es posibledecir queconmás de doscientosmillones de pobres en AmCrica Latina, ci conflictosocialen muchos de Los palses de la regiOn tiendea girar airededor de la politica social. La poLitica social seconceptuaLiza en este Librocomo uno deLos muLtiples procesos que se orientan hacia Ia creaciOn y reproducciOndel orden social. Comotal, La poiltica social estácondicionadapor factoresglobalesydomCsticos, muchos delos cualesson de naturalezahistOrico-estructural; porlo tanto, existenfuera deLosobjetivosoficiales,ydelas motivacioneseintencionesdelos actores que controlan y participan en su formulaci6ny ejecuciOn. En este sentido, es posible argumentar que los estudios que aqul se presentan seapartan delatendenciaahistOrica einstrumentalistaqueprevaLece en eL anáLisis de lapolitica socialen AmCrica Latina. Esta tendencia ahistOrica e instrumentalista se expresaen un tratamiento delproblema social como un probLema cuya comprensiOn yeventual soiución depende fundamentalmente de Ia capacidadtCcnica de La burocraciaestataly de La voluntad poiltica de los gobiernosdelaregiOn. Desde estaperspectivaahistOrica einstrumentalista,los intentos por comprender teOricamente Los condicionamientos histOricos y estructuralesquelimitan Iacapacidaddeacciónylasvoluntades polfticasdelos gobiernos,sonvistoscomo ejerciciosacadCmicos divorciadosde "la realidad". Los autores de este Libroson conscientesde la dimension práctica de Los procesosde formulaciOn y ejecuciOn de las polfticaspüblicas;deL importante papel que en estos procesosjuega ci conocimientotCcnico-instrumentai,y de Lacentralidad quejuega LavoLuntadpoLIticaparaia transformaciónpositivade Las condiciones sociales de LaregiOn. Sin embargo,también son conscientesde que "no se puede cambiar o mejorarto queno sepuede explicar"(Bailey, 1968, p. 131). DcaqulqueLosensayosque este librocontiene tengan unaorientaciOn más explicativaque prescriptiva. El ensayo "Estado, ciudadanla y poLitica social: una caracterizaciOn del

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0 AnelrésPerez

Baltodano

desarroilo de las relaciones entre Estado y sociedad en America Latina" de Andrés Perez Baitodano, muestra Las diferenciashistórico-estructuralesque separan cidesarrollodelEstado ylosderechosciudadanosenEuropayAmCrica Latina. La especificidadhistórica de AmericaLatina imprime un significado histórico especifico aIa politica social que, segün ci autor, debe ser comprendido paradeterminarci impacto de Iagiobaiizacióneneldesarrollosocialde La región. Dc forma msconcreta, sefiala que La evoiución de la ciudadanla, los derechos sociales, y Lapolftica social enEuropaestuvo fntimamente ligadaala consoiidacióneintegración social deIabase territorialdel Estado,a!desarrollo de una capacidadestatal de regulación socialy, finalmente, al surgimiento y consolidaciónde un "espaciopüblico" diferenciadoy relativamenteindependiente del ámbito de acción y control delEstado. Desde estaperspectiva,"ci desarrollo de los derechosciudadanos en Europafue ci resultado de tensiones y contradiccionesentreci Estado —como institución que monopoliza ci uso legItimo de laftierza—yIasociedadcomo conjuntode relaciones sociaLesque a través de su desarrollologra adquirir La capacidad de otorgara negar esa legitimidad". En contraste con la experienciaeuropea, ci Estado en America Latina "no hasido capazdedesarrollarlacapacidadderegulacionnecesariapara la consoiidación social de su base territorial. Más a(in, la mayorla de Las sociedades politicas de America Latina no ha logrado desarrollar espacios püblicos independientesdel ámbito deacci6nycontrol del Estado.Es por esto que Ia evolucióndela ciudadanfaen AmericaLatina ha sido ci resultado de Ia capacidaddesarrolladaatravésdeltiempo potsectoresdelasociedadquelogran crearseun espaciodentro del mbito de accióny control estatal. Dc aqul que ci desarrollohistórico de Los derechosciudadanos en America Latina sea una nota aL pie de pagina de Ia historia delEstado". A partirde cstos argumentos, seanalizanLos posibles efectosdelfenómenodelaglobalizacion encidesarrollo delos derechosciudadanos,lapollticasocialylademocraciaenAmericaLatina. El procesodeconstrucción de una"agendasocialglobal",La naturalezade los marcos normativos que surgen de esta agenda, y sus efectos sabre los procesosde formulaciónyejecucióndepoilticassociales enAmericaLatinason Los temas centraLes de "La nueva arena de las polfticas sociales: vectores internacionales y mediación doméstica en La reforma del sector social en America Latina" de Fernando Filgueira. La existenciade una agenda social global no significaque las accionesque de ella se desprenden tengan un impacto homogeneo en la regi6n. Es decir, Ia dimensión transnacional de La politicasocial no eliminalas rea!idadcs domesticas que invariablementefiltran, condicionan y determinan el impacto de la "agenda social global"y de las orientaciones de pollticas pdblicas que de csta agenda se derivan. Dc acuerdo con Filgucira, ci rescate de "la mediación nacionaL en un contexto de gLobaLizacion crecientede la pobrezayde la arenade las poilticas sociales" esta basado en dos premisas básicas. Primera, "las polfticassociaLes

Esado,soberaniaypolIticaspüblicas enAmerica Latina

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constituyen tan sólo uno de los factoresintervinientesen ci fen6meno de la pobreza....La capacidadorganizativadel capital y del trabajo, los derechos laborales,ciestatuspüblico de losgruposdeinterés,ylas coaiicionesdominantesypotencialesen unpalsinfluyen fuertementesobreIadistribución primaria de la rentanacional". Segunda, ci estudio de la poiftica social debeconsiderar "Iaespecificidadde Los Estados nacionalesyde Las arenas poLlticasdomésticas entantomediadoreseinternalizadoresactivosdelosvectoresgiobales".Apartir de estas dos premisas, Fernando Filgueira explora "los efectos que ciertas caracteristicasde las realidadesdomésticasnacionalesimprimen aios vectores giobaies, asl como la deseabilidadde ciertas reformas a Ia luz de la evidencia actual". Elpapelquejuegan lasestructuraspoliticasdomésticasenIadeterminación de los impactos y las consecuencias de los marcos normativos giobales que condicionan la formuiación de la politica social en America Latina, es ci problema centralqueseexploraen "Democratizaciónygasto social enAmerica Latina" de George Avelino. Aveiino analiza la manera en que diferentes regimenes politicos, asl como diferentes sistemas de bienestar y seguridad social,filtranyprócesan Los condicionamientosglobaiesdelapolftica social en un conjuntode palsesde laregión". Y, más especfficamente, la relación entre condicionantesexternos, regimen politico y gasto social. El propósito fundamental desu trabajo no es evaluarIa actuaciónde losgobiernossino,ms bien, "establecer ci rango de opciones de politica y gasto social que diferentes regimenespoliticos ofrecenaLos gobiernosdeLa regiOndentro de uncontexto econOmico globalizado". Para do, ci autor examina las siguientes cuatro hipOtesis: primera, "dada su supuesta vulnerabitidad en relaciOn con [as presionespopulares, esdeesperarquelosregfmenes democráticostiendanadar mayor prioridad fiscalal gastosocialquelos regimenesautoritarios".Segunda, "Las nuevasdemocraciasdeberian serms vulnerabiesa las presionespopulares que las antiguas.Debidoasu inestabilidadyfragilidad,lasnuevas democracias noserianlosuficientementefuertesparaenfrentarLoscostospoliticosasociados con Ia disminuciOndel gasto social". Tercera, "una prioridad alta en ci gasto social no estará especificamenterelacionadacon ci tipo de regimen,pero sicon la inestabilidadpolitica que caracterizaa los procesosde transiciOn. Se espera por lo tanto que los regimenes de transici6n (en sus etapas autoritarias y democráticas)den mayor prioridad fiscal al gasto social que Los regimenes estables". Cuarta, "cuaiquier efecto de las variablespolIticas anteriormente consideradas pueden ser percibidas, solamente, si se tienen en cuenta las caracterIsticas institucionalesdelosdiferentessistemasdeseguridadybienestar social". La relaciOn entreLOS planosdomCsticos ytransnacionalesque condicionan Ia formulaci6n, la ejecuciOn y los impactoS de la politica social en America

Latina, es expiorada desde un angulo diferente en "Bienestar, ciudadanfa y vulnerabilidad enAmerica Latina". CarlosFilgueiraanaiizael impacto que Las

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0 Andth PerezBafrodano

diferentes estructuras de oportunidades que se han materializadoen America Latina enci ámbito del Estado, Iasociedady ci mercado, hancondicionado el impacto que tiene la giobalizacionen Ia vuinerabilidadde diferentes sectores sociales. El concepto devulnerabilidadesdefinido porCarlosFilgueira"como Iapredisposiciónalacaldadelnivelde bienestar,derivadadeunaconfiguración de atributosnegativosparaci logro de retornos materialesysimbóiicosy para la integración social. Por extension, se puede afirmar que es tambien la predisposicion negativa para saiir de condiciones adversas de bienestar". Dc acuerdo con Filgueira,"no cabe La menor duda de que Laglobaiizaciongenera unconjuntodetendenciashomogenizantesairededordcimundo". Sinembargo, sefiala que "La globaiizacionno se manifiesta de una forma uniineal o mecánica.Los procesossociales, culturaies, politicosy econOmicos endOgenos especificos de cada sociedadmedian los procesos de giobaiizaciOn y condicionan sus efectos Segün Filgueira,"las estructurasde oportunidad de los palsesdeIa regiOn presentan debiiiddesytendenciashistOricas queseconjuganconlos efectosde La globalizacion intensificando aLgunas de las viejas vulnerabilidades de ia regiOn, ycreando nuevasformas devulnerabilidad".Estasnuevas vulnerabilidades, "no son simplememente nuevasversionesde Las 'viejas' ymenosaün ci Las vulnerabilidades 'viejas' no han producto de la superaciOn de desaparecido ni han sido sustituidas pot vulnerabilidades'modernas". Las vulnerabiiidadesnuevas surgen como producto de cambios en las estructuras deempieo yen LaorganizaciOn delmercado LaboraL.Estoscambios, ademásde generar 'nuevos pobres' y nuevas vulnerabilidades,"tienden a reducir La ya limitada estructura deoportunidades dadadentro de Laque operan lossectores pobres tradicionales". Esta situaciOn genera unapobreza social heterogCnea que, segtin Filgueira, iimita la efectividadde Los instrumentosy mecanismos sociales creados en ci pasado para reducir ci riesgo y Ia incertidumbre. LostrabajosdeA.Kim ClarkyEdelberto Torres-Rivasanalizan ci impacto deLaglobalizaciOn yiapoifticasocialenuno de lossectoressocialesmáspobres yvulnerablesde laregiOn: Las poblacionesindigenas.En "PobiaciOn indIgena, incorporaciOnnacional y procesos globales: del liberalismoal neoliberalismo (Ecuador, 1895-1995)", Clark muestraIaposibilidadde quelapoLfticasocial, como un instrumento para La creaciOn y reproducciOn del orden social, produzca impactos y resuitadosno esperados por Los agentesque La formulan e impiantan. Clarkargumenta queias poblacionesindIgenasdel Ecuador han logrado instrumentalizarla pollticasocialparaexpandir sus derechosciudadanosyprotegersu identidad cultural.Afiadeademsque"apesardeLaexistencia de unagran pobrezaenlas areas indigenasen Ecuador, Las estructurassociales del pals han provisto algunos espacios para la incorporación parcial de proyectossubaiternos,a diferenciade otros palseslatinoamericanosque no io hicieron". Sin embargo,continua Laautora, "serlaun error asumir que hasido ia bondad y La buena voluntad de Las Clites ecuatorianas ci factor que ha

Esaa!o, soberan(aypolIticaspüblicas enAméricaLatina

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el desarrolloy conformacion de estos espacios". Para Clark, la de los espacios de acción politica dentro de los cuales funcionaci apertura movimiento indigena ecuatoriano, fue "ci resultado no esperado de medidas impuisadas por las elites ecuatorianaspara promover sus propios intereses". La globalizacion,segmnClark, presenta grandesdificultadesparala reproducción de un orden social nacional que no considere las aspiraciones y necesidadesde las poblacionesindIgenasdel Ecuador. Sin embargo, esto que constituye un obstáculo para la reproducción del orden social tradicional en Ecuador, se traduce en una oportunidad para los indlgenas de este pals. Dc acuerdocon Clark, "las nuevasrelaciones socialesdomCsticas e internacionales generadaspor este proceso [la globalizacion],pueden crear tambiCnaperturas parael impulso deestrategiasdeintegracionsocial'desde abajo'. Para entender por lo tanto Ia relación entreglobalizacióny proyectosde integración sociala nivel nacional, hay que entender la manera en que los procesos politicos y económicos globales estructuran y reestructuran el marco de posibilidades dentro del que operan las formas de agenciassubalternas". Los retos a los que se enfrentan los Estados nacionalesdeAmCrica Latina parareconceptualizarlas nociones tradicionalesde ciudadanlaexcluyenteque hanprevalecidoenIaregion,es ciproblemaque aborda"Poblacionesindigenas y ciudadanla:elementos parala formulaciOn de polIticassocialesen America Latina", de Edelberto Torres-Rivas. Utilizando una perspectiva regional, Torres-Rivasidentifica y explica algunas de las caracteristicasfundamentales que deben ser consideradasen la formulaciOn yejecuciOn de polIticassociales orientadas hacia este sector enAmCrica Latina. Dc acuerdo conTorres-Rivas, las polIticassociales de la region no identificanyconsideran alas poblaciones indIgenas como un sector con caracterlsticasCtnico-culturalesespecfficas. Cuandolas poblaciones indIgenassonincorporadascomo "beneficiarios" de La politica social, su inclusiOn se racionalizapor la condiciOn socioeconómica de estesector,es decir,por supobreza. La globalizaciOn ofrecealaspobiaciones indIgenas de la regiOn nuevos espacios de acci6n poiltica a nivel nacional y transnacional.Desde estosespacios,las poblacionesindIgenaspuedendesarroIlarnuevascapacidadesparaladefensaypromociOndesusderechosculturales, polIticos,econOmicos ysociales. Esto abresinembargo nuevosinterrogantesen relaciOn con ci futuro de la integridad nacional de algunos de los palsesde Ia regiOn, que no están preparadosparaenfrentar La realidad multiculturaldesus sociedades. Señala Torres-Rivas: "Si bien es cierto que ci impacto econOmico de La globalizaciOn enAmCrica Latina ha traido como consecuenciamayores niveles de pobrezay exclusionsocial con un impacto negativoen las poblaciones indIgenas,también es cierto que esteproceso hafacilitado LaorganizaciOn y cooperaciOn transnacionalde grupos indigenas,(...) ylapromociOnde los determinado

derechos humanos en general y de Los pueblos indigenas en particular. Esta situaciOnhahecho posibleel surgimiento de una ciudadanla indIgenacontradictoriaque no siempre tiene como referente aL Estado".

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0 AndrésPirezBaltodano

EltemadeIa ciudadanfaes exploradodesdeotradimensiOnporEmilio Tenti Fanfni en "Resonancias poilticas de la cuestiOn social en Amrica Latina". Tenti Fanfani analizaalgunos de los efectos de la globalizacionen la constituciOnde actores colectivos en palses de desarrollomedio como Argentina.Las transformacionesque la giobalizacion ha inducido en los modos de

producciOncapitalistadesestabilizanalosactorescolectivos tradicionalesyalas instituciones de participaciOny representaciOn poiftica. Esto ha generado un "deficitdepolItica",es decir,unacrisisenlacapacidadpoiltico-institucionalde lassociedadeslatinoamericanasparaconstruir ydefender el biencomüny, por lo tanto,paraconsolidaryreproducir marcosnacionalesde derechosciudadanos que.sirvan de base al desarroilode identidades e interesescolectivos. Dentrodeestecontexto, argumenta TentiFanfani que"lapollticasocial de deja tenet toda pretensiOnde 'universalidad'. En otras palabras, no tiene nadaque verconlaconstituciOnde laciudadanla....La ciudadanlase agotaen su dimension exciusivamentejurldico-poiltica".ConIacrisisdeIa ciudadanla, "los grupos sociales subordinados,losexclufdos,notienenlamisma capacidad dedesarrollaraccionescoiectivasenciamplio escenario dclmundoglobalizado. Susintervencionesson ms biendefensivasylocalizadas enmtiltipiesescenarios localesyparticuiaristas".Sinembargo,elautorseñalaque"nada indicaqueesta incapacidad de actuar con Cxito en ci escenarioglobalizadosea una condiciOn estructural y permanente delos grupos dominados". En su conjunto, todos los trabajos intentanhacer explfcitalacompleja multidimensional realidad social que vive AmCrica Latina a finales del y miienio segundo y, fundamentalmente, las tensiones y contradiccionesque Ia genera globalizaciOn en eldesarrollodelosderechosciudadanosenlaregion. Este esfuerzo se sustenta en ci supuesto bsico de que ci conocimiento social tiene Ia capacidad real o potencial de contribuir a la modificaciOn positiva de lo que explicamos. Al intentar romper ci paradigma EstadocCntrico que contintia dominando laproducci6n deconocimientosocial enAmericaLatina, los ensayosquecomponen estelibro buscan construir alternativasteOricas para interpretar Ianaturalezaprofunda de los cambioshistOricos quesesintetizan y expresan en el concepto de Ia globalizacion. En este sentido, este libro es una contribuciOn al desarrollo de un pensamiento socialque, ensu esencia, seasemejemásalarealidadfragmentada, multidimensional y multicéntrica expresadapot Pablo Picasso,y menos alas representacionesartisticasde Ia historia expresadaspor Diego Rivera. Quizs podamos —rompiendo los esquemas y las representaciones mentales convencionalessobre el Estado y la soberaniaque han dominado ci pensamiento social delaregiOn, y ojalá asl sea—contnibuiraque "lasestirpescondenadas a cien afios de soledad tengan pot fin y parasiempreunasegunda oportunidad sobre la tierra" (GarciaMárquez, 1983, p. 12).

Esta4o, soberan1aypo1lticaspb1icas enAmérica Latina

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Estado, ciudadaniay poifticasocial: una caracterización del desarrollode las relaciones entre Estado y sociedaden America Latina AndrésPerezBaltodano Las cienciassociales latinoamericanashan mostrado unamarcada tendenciaautilizar acriticamente Iabase conceptual delpensamiento teórico importado de Europay Estados Unidos. Dc tal manera que conceptos tales como Estado, burgueslay mercado hansido usados, no como "unidades de pensamiento" (Sartori, 1984, p. 17) que intentansintetizar Ia esenciahistOrica del fenómeno por ellosrepresentados,sino más biencomo descriptoresanalIticos

trasplantables. La asimilaci6n textual (descontextualizada)de Ia teorlasocial europea y estadounidensey de Labase conceptual sobre Las que se sustentan, se ha intensificadoenlas O.ltimasdécadasdebido alacrecienteinfluenciaquetienen sobrelascienciassociales deLaregionlasuniversidadesdeEstadosUnidospero, sobre todo, los organismosfinancierosinternacionalesdel llamado "consenso deWashington". La influenciade estosorganismosradicano sOloen su poder politico yeconOmico sino tambin ensu capacidaddedane nombrealas cosas; decir, en su capacidad para condicionar Ia base conceptual sobre La cual actüan los gobiernos y las instituciones de los paIses del mundo. Esta base conceptualestáfundamentalmentecoinpuestaporrepresentaciones linguIsticas deldesarrollo histOnico de las sociedades democráticascapitalistasavanzadas. Transplantada a otras sociedades con historias diferentes, esta misma base conceptual imponepremisashistOricas falsas a cualquierargumento o análisis que sobre ellas se construya, por cuanto la base conceptual transplantada no expresani representaeldesarrollohistOrico de las sociedades sobrelasque se implanta. El concepto de politica sociales unade estas representacioneslinguIsticas que se nutren del desarrollo de las sociedades capitalistas y democráticas avanzadas, yquepor lo tanto, contribuyen a distorsionarla historia social de los palsesde Ia regiOn. En este trabajo se argumenta que La especificidadhistOnica latinoamenicana, en sus diversas expresiones nacionales,demanda un análisis crftico del concepto de poiltica social en America Latina asl como de La naturaleza, Los objetivosyalcances delasaccionesestatales queseformulanyejecutan bajoeste concepto. Para alcanzar su propOsito, este trabajo estará dividido en tres partes.En Ia pnimerapartese presenta una caractenizaciOn de La relaciOn entre integración territorial, soberanIa, poder estatal, ciudadanla y poiltica social en Europa occidental. De esta caractenizaciOn se desprende que la evoluciOn de La

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0 Andrés Perez

Baltodano

ciudadanIa(1), losderechossociales(2)ylapoilticasocial(3) en Europaestuvo Intimamente ligada alaconsolidacióneintegración social de Iabase territorial delEstado (4), aldesarrollode unacapacidadestatalderegulaciónsocial(5) y, finalmente,al surgimientoylaconsolidaciónde un"espaciopiiblico"diferenciadóyrelativamenteindependientedcláinbitodeacciónycontrol del Estado (6). Msespecificamente,ci desarrollode los derechosciudadanos en Europa fue ci resultado de tensionesy contradiccionesentre ci Estado, comoinstituciónquemonopoliza el uso iegItimodelafuerza,yla sociedadcomo conjunto de relacionessocialesque a través de su desarrollologra adquirir la capacidad de otorgaro negar esa legitimidad. Enestaprimera pane,seintroduce eltemadelaglobalizacionyseexploran algunas de las posibies consecuenciasque este fenómeno puede tener en ci desarrollo de los derechosciudadanos, la poiltica social,yla democracia. La segunda partede este trabajo ofrece unacaracterizaciónde la relación entre integración territorial, dependencia,poderestatal,ciudadanlay politica social enAmericaLatina. Estacaracterizaciónmuestra cómo, encontraste con la experiencia europea, ci Estado en Amdrica Latina no ha sido capaz de desarrollarIacapacidadderegulacionnecesariaparaIaconsolidaciónsocial de su base territorial. Ms aün, la mayorIadelas sociedades polfticasde Amdrica Latina no hanlogrado desarrollarespacios püblicosindependientesdelmbito de acciónycontrol dciEstado.Espor esoque laevoiuciónde Iaciudadanla en

(1) Porciudadanfa seentiende Iacapacidaddelindividuo para participar enIadefinición delos procesos sociales, politicos y económicos que afectan su condición como miembro de una sociedad determinada o, simplemente, lacapacidad delindividuo para actuar dentro de estos procesos asumiendo que representan un orden legitimo y adecuado (ver Vernon, 1986; Seligman, 1992). (2) Porderechossocialesnos referimosaIacapacidadque tiene ci individuo paraparticipar en ladefinición delosprocesossociales, politicosyeconómicosqueafectansucondición material enareas comoIasalud, educación,vivienda,yseguridadsocialo, simplemente,Iacapacidaddel individuo para participar en estos procesos asumiendo que representan un orden legitimo y adecuado. En este sentido, los derechos sociales son una dimensión de la ciudadanla. (3) El concepto depolItica socialse usapara referirse alas acciones estatales que tienencomo objetivo reproducir o transformarlascondicionessocialesde losmiembros deuna sociedad en areastales comoeducación,salud, vivienday previsián social. (4) Nos referimosaldesarrollodecircuitos de comunicación entreEstado ysociedad, que son necesariosparalainstitucionalizaciónadistanciadeunsistemaabstractodedominación dentro de un espaciogeograficonacional (ver Giddens, 1990). (5) HablardeIacapacidadderegulaciónsocialdel Estado eshablar desucapacidadparaincidir enlascondicionesdevida delaspoblacionesnacionales,crearaspiraciones ymemorias colectivas e institucionalizarcondiciones de orden social (ver Hincze, 1975; Oszlak, 1990; O'Donnell, 1993). (6) Hablar de espaciospiiblicosautónomos es hablarde estructurasde relacionessocialescon capacidadde auto-reproducción.Es precisamenteestacapacidad Ia queotorga aestos espacios su autonomla con relaciónal Estado (ver Habermas, 1986; delaPefia, 1994; Taylor, 1990).

Ectado, tiudadaniaypolIricasocial en America Latina

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America Latina ha sido el resultado de Ia capacidad desarrolladaa travCs del tiempopor sectores de La sociedad que logran crearseun espacio dentro del ámbito de acción y control estatal. De aqul que el desarrollohistórico de los derechos ciudadanos en America Latina sea una nota al pie de págirla de Ia historia del Estado. Losposibiesefectosdel fenómeno de laglobalizaciónenel desarrollo de los derechos ciudadanos, la poiltica social y la democracia en AmericaLatina, se exploran al finalde esta segunda parte. Esnecesarioexplicarqueeneste trabajoIaexperienciaeuropeanose utiliza como un modelo normativo sino como experienciacontrafactualque ayuda a entender Ia especificidadde Ia problematica latinoamericana en sus diversas experiencias nacionales. Adems, Los "tipos ideales" que se utilizan para comparar estasexperienciasno son representacionesdescriptivasdelashistorias deEuropayAmCricaLatina sino, msbien, caracterizaciones anailticasde esos desarrolioshistóricos. Estas caracterizaciones son construccionesteóricasque, apesar de su amplitudygeneralidad,ofrecenperfiles conceptualeslo suficientemente delineadoscomo parafacilitarel estudiocomparativode las experienciasqueestosperfiles "idealizan" (para undiscusiónteóricasobrelasvariaciones entre procesos de formación del Estado en Europa, ver Badie/Birnbaum, 1983).

Unejerciciocomparativotanamplio como ci queaquI se intentaenfrenta muchos riesgos. El más importante es el de la excesiva generalizacion.Sin embargo,elanálisiscomparativode procesosestructuralesdelargaduración es hoyunanecesidadurgenteparavisualizarlosposiblesimpactosdelaglobalizacion en ia organizaciónde Ia vidasocial, poilticay económica de AmericaLatina. Ante estanecesidad,ciriesgoqueimplicacomparar ellargo ycomplejoproceso de constitución de relaciones entre Estado y sociedad en Europay America Latina, debe ser asumido. Ciudadanlay poiftica social: una caracterización de Ia experiencia europea

En Europa,La poiftica social ftie un producto histórico derivado de La consolidación y desarrollo de Estados soberanos y de Ia evolución de los derechosquesustentan ci principiodela ciudadanla.A su vez, cidesarroilode Ia ciudadanfa estuvo fntimamente ligado a! surgimiento y Ia expansi6nde un "espacio ptIblico"diferenciadodel ámbito de acciónycontrol del Estado. Las ralces de este proceso son muy profundas y se extienden hasta ci siglo XVI, cuandode Ia Gran Crisis surge el Estado moderno, primero en su version absolutistay, más adelante, como Estado de derecho. La Gran Crisis —resultado del rompimiento del orden medieval—fue causadapor tin conjunto deprofundos cambios sociales, tecnolOgicos, econOmicos y religiosos que incluyeron ci descubrimiento de America, la Reforma

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Andrés PerezBa1todzno

encabezadapor Martin Lutero,losdescubrimientosastronómicosdeCoprnico, ci surgimiento de nuevas tecnoLogIas de guerra, La formación de ejrcitos profesionalesy, finaLmente, eL surgimiento de nuevasclasessocialesproducto de importantes transformacionesdeLasestructuraseconómicasdelcontinente

europeo (ver Rabb, 1975). La Gran Crisis representó Ia liquidacion del orden social que habia predominado en La Europa medieval desde que ci desmanteLamiento del lmperio Romano produjo Ia desintegracionterritorial de Europay ci surgimiento de IaIgiesia CatóLica como poderpolitico continental. De taL manera que Ia vida social en Ia Edad Media se caracteriz6por La atomización de los espacios territoriaLes, dentro de los cuaies se desarroLLaronrelaciones sociales dominadas poLIticamente por la presencia fisica del "sefor feudal" y por Ia preponderanciadeIadoctrina deLaIglesiacatóLicacomo marco normativo para La legitimación del orden social, y como respuestaal misterio de La existencia humana. EL desarroLLo del capitaLismo, los avancestecnológicos en ci area de Las comunicaciones, ci empuje hacia La centralizacióndel poder politico como condiciónparaiaacumulación deL podereconómico necesarioparaeL mantenimiento deejércitosprofesionales, ye1 resquebrajamientodel poderuniversal de la igLesia, hicieron obsoLetoslos espaciosterritoriales"naturales"dentrode los cualesse desarroiLaba Lavidasocial del medioevo (Ortega y Gassert, 1946, p. 75). Estos cambiosprodujeron un desbordamientode Las relacionessociales territorialmente contenidas en Los espacios feudaLes.Un ejemplo de esto lo constituye la difusión del conocimiento bibLico a travs de Los Limites territoriaLes de La Europa medieval facilitado por La invención de La prensa. Sin La prensa, seflala Richard Tarnas (1991), la rebelióndeLutero nohubiese dejado de ser un fenómeno local: un pleito de curas en una remota vilLa aL sur de Alemania. El surgimientodeLas nuevasestructurasdereiaciones socialesqueaparecen apartirdeldesmantelamientodelsistemafeudal,hizo necesario eldesarrollode nuevas capacidadespara recrear ci orden social dentro de Los nuevos y mas amplios espacios territorialesque empiezana conformarsea partirde LaGran Crisis (ver Luhmann 1982; 1990; Giddens, 1990). Mas especificamente,La recreacióndel orden requerfalaconsolidaciónde un podercentraLizado capaz de regular relaciones sociales dentro de los nuevos espacios territoriales, asf como una nueva base de autoridad para justificar este poder. La respuesta históricaaesta necesidadfuecisurgimientoy consoiidaci6ndelas monarquIas absolutas. Las monarqufasabsoLutas hicieron posibleIa consoiidaciónde Los nuevos mediante ci desarroLlodeLacapacidaddereguiaciónsocial espaciosterritoriales dci Estado.-Por otra parte, eL principio de soberanfa, mejor expresado por Hobbes, proporcionó al Estado la base de autoridad que necesitabapara eL desarroiloy la institucionalizaciónde esta capacidad.

Estado, ciudadaniaypollticasocialen America Latina

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ElprincipiodesoberanIaconstituyóelpunto departida paraelsurgimiento desarroilo de historias sociales poilticamente determinadas. Es decir, de y historiassocialesconstruidasyexplicadaspoifticamente(verLuhmann, 1982). Como parte de este cambio la filosofla despiazarfa a La teologla, y la ideadel "Dios omnipotente" serla reemplazadapor Ia del "Legisladoromnipotente" (Schmitt, 1985, p. 36). Ms aim, con ci surgimiento del Gran Leviatn, el ordensocial nosolo serIapolfticamentedeterminadosino tambiénplanificado y reproducido por ci Estado en un procesoguiado por ladoctrina deIa raison d'etat; esdecir,mediante "IasubordinaciOndeIamoralidad pimblicaalpoderdel Estado" (Koseileck, 1988, p. 25). Dc tal manera que con el surgimiento de las monarquIas absolutas, el calcuiopoliticodesplazarlacipensamientomitico yreligiosodentro delcuallas sociedadesmedievalesconceblan y explicabansu historia. El predominio del calculo politico como factor determinante de La historia de La sociedad posmedieval, impuso sobre el "principe territorial" (Beloff, 1962, p. 21) la responsabilidadde medirlas consecuencias sociales de susacciones(Koseileck, 1988). A su vez, ci principio de "cimlculo racional" impuesto sobre ci "principe territorial"requerIaci desarrollode lacapacidadde organizaci6ny administraciOn dcl aparato estatal (Gladden, 1972). Requeria, en otras palabras, ci desarrollo de la capacidad de regulaciOn social dcl Estado para crear comunidades nacionales que compartieran un mismo sentido de Ia historia. Esto se logrO lentamente mediante la articuiación de experiencias y expectativas colectivasqueIaacciOn delEstadologródesarrollaratravésdeLaadministración fiscal, la administración de la justicia y los servicios militares entre otros (Hintze, 1975). AsI, el Estado moderno surge como una respuestaal problema del orden social generado por la Gran Crisis. Con ci Estado moderno se empiezan a desplazar los principios mfticos y religiosos que normaban las relaciones socialesduranteIaEdadMediayse iniciaIaconstrucciOnpoliticadelahistoria. La acciOn estatal derivará ahora de una decisiOn humana y, como tal, será atribuible a! Rey. Por lo tanto, Ia construcciOn del orden social será ahora producto deIaacciónpoifticaynoci resuitadodelavoluntaddeDios. Por esto que se diceque ci desarrollodelEstado representalasecularizaciOn del sistema de dominaciOnreligioso de Ia Edad Media. Elsurgimiento delEstadoye1 desplazamientodeloreligiosoporlo politico tuvounefectodobie ycontradictorioenlassociedades europeas.Porunaparte, Ia secularizaciOn delsistema de dominaciOn religioso delmedioevorepresentO no sOlo ci desmoronamiento delmundode mitos ysupersticionesdentro del cualsedesarrollabaIa vidasocial, sino también ci inicio de una nueva fe en Ia capacidad humana para construir su propia historia. Al mismo tiempo, ci desplazamientodclordencosmolOgicomedievaldominadoporLaintepretaciOn religiosaysuremplazoporun orden politicopromovidoporelEstado,significo

36 0 Andrés PrezBaltodano de grandes preguntas existenciales que antes estaban vedadas a Ia especuLación y aL pensamiento humano. Con La desmitificación del orden medieval, preguntas tales como: "CuáL es La naturaleza y la fuente de La verdadera autoridad?; cuál es la naturaleza y fuente de un adecuado orden social?; qué constituye la verdad y cómo se identifica?"(Rabb, 1975, p. 33) tendrIan quesetrespondidasdentrodeunalágicapolItica.Másespecfficamente, con Ladesmitificacióndelsistemade dominación religiosomedieval,LaseguridadhumanadepènderfadeLacapacidadpoLiticayde LagestióndelEstado para reducir Iaincertidumbre yhacer predecibleIavidasocial.Esdecir, dependerla no solo de La "fortuna" sino tambiénde la "virtud" de los gobernantes. El desarrollo del podery la capacidad del Estado para condicionar la vida social y generar condiciones de seguridad humana, se expresaen la evoluciOn de la capacidad de regulaciOn social del Estado a través de dos grandes etapas. La primera etapa corresponde, en términos generales, a! perIodo de desarrolLo del Estado absoLutista durante los sigLos XVII yXVffl. Dentro de este perlodo histórico es donde se ubica ci surgimiento y desarrollo de Ia "ciencia de poLicla". Este campo de estudios tenfacomo objetivo "expLIcito —y repetido hasta Ia saciedad— eL lograr el mximo de bienestar para los sübditos, ahorábien, sin consultarlesen quéconsistfaeste [bienestar]"(Fraile, 1994, p.116; ver también Foucault, 1988, pp. 57-85). La cienciade la poiicfa abarcaba, como lo expLica FraiLe (1994), diferentes dimensiones de La vida social: "Desdelasactitudes moraleshastaLaalimentaciOn.Desde lascostumbres hastael habitat. Pero, aL tiempo, se ha de descenderaL detaLLe, puesto que su funciOn es eminentemente práctica:esci deseode Lograrun gobierno eficazci queIa alienta" (p. 116). La segunda etapa del desarroLlo de La capacidadde reguiaciOn social del Estado corresponde, siempreen términos generales,alossiglos XD(yXX. Para FoucauLt, eL desarrollodeLa capacidadde regulacionsocial delEstado durante eL sigloXIXfueci resuLtado de lo que Llama"ci descubrimientode laideade Iasociedad"(citado en Barry, OsborneandRose, 1996,p. 9). Esapartirdeeste "descubrimiento" cuando ci Liberalismo se desarrolia como "mentaLidadde gobierno". La capacidadde reguLaciOnsocial del Estado durante este perfodo setradujo, nosimplementeenposibiiidadesdecontrol ejercidodesdeun centro burocrático estataL, sino sobre todo en ci desarroLlo de una capacidad estatal paragenerar condiciones sociales de auto-reguLacion: "Esto significabaque ci gobierno no sOlo tendria que manejar un territorio, un area de control y sus La apertura

sübditos sino también unarealidad [social] interdependiente y compLeja, que cuentaconsuspropias leyes ymecanismosdedesorden[ydeorden]. Estanueva reaLidad es ia sociedad"(Foucault, 1989, p. 261). El descubrimientode"Ia ideade Lasociedad"significOentonces ciabandono gradual de La ideade un poderestatal despOtico centralizado.RepresentO, talycomo loexpresaRose (1996), ci inicio deldesarrollode una nuevamanera decrearymantener ciordensocial, queno estababasadasimplementeenci uso

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del aparato administrativo del Estado sino tambin en La "utilización e Es asI como instrumentaiizacióndeformas de autoridad"diferenciadasde moderno desarrollar la de el Estado capacidad gobernar "espacial y logra

constitucionaLmente'ala distancia" (Rose, 1996, P. 46). El desarrollode Iacapacidadde reguiacionsocial delEstado paragobernar "aladistancia" implicóel desarrollode un"poderreiacionai"(Giddens, 1984, pp.18-19). Este tipo de poderpuededefinirse como "Lacapacidadque poseen algunos actores para asegurarresuhadoscuandoci aicancede estos resultados depende delasaccionesdeotrosactores" (Cohen, 1989, p. 150). Las "acciones deotros" no soneventosfortuitos. Dichas accionestienenqueser organizadas y estructuradas paraasegurar que, las poifticasylos programas formulados y ejecutadospore1Estadotengan ciefectosocial deseado;yqueLosefectosdeesas polfticas y programas se institucionalicen. La racionalidad donde se operacionalizan las acciones del Estado incluyen no solo la intenciOn de reproducir o cambiar unaestructura de relacionessociales sino, también, una preocupaciOnpor Legitimar esas acciones. Desde esta perspectiva,la institucionalizacióndel ordensocial requiere el disefio y control por parte del Estado de procesos orientados a transformar inputsen outputs. Este procesotiene lugar a travésde una seriede "circuitosde reproducciOn";es decir, de ciclos de "actividadesy consecuenciasrutinizadas que se reproducen a través deltiempo y La distancia" (Cohen, 1989, p. 124). El poder de regulaciOn social que desarrolia ci Estado a través de estos circuitos no debe entenderse sin embargo como un proceso de control unidireccionaL. Más bien debe entenderse como un proceso de dos vIas. Es decir, como un proceso impuisado paralelamentedesde ci Estado y desde Ia sociedad. Desde esta perspectiva,ci desarrollode la capacidadde regaLaciOn social delEstado europeo estuvoacompafiadopor cidesarrollodeIa capacidad poiltica de la "sociedadcivil",como un entarimado de relacionessocialesque se desarroilan en un espacio pLlbiico independiente dci ámbito de acción y control estatal. El desarroilo de la sociedad civil facilitO ci desarrollo de circuitos de reproducciOnqueconcctanaLEstado,nosimpiementeconunapoblaciOn, sino conestructurasde organizaciOn social quc puedc utiiizar paraejecutarsus funcioncssocialesregulatorias.Por otra parte, la sociedadcivil organizadafue capaz dc utilizar los circuitos dc reproducciOn dcl Estado para articular y presentar sus propias demandas. Dc este desarroilo surgen los principios de soberanIapopulary gobierno representativocomo expresionesdc la constituciOn de un poder politico democrático capaz dc condicionar Ia acción del Estado.Desde estaperspectiva,ciaparato burocráticodel Estado,sus expresiones organizacionalesy sus procesos, pueden verse como una red gigante de comunicaci6nque comunicaat Estadoy alasociedad en un procesocreciente deinterpenetraciOnque facilitaLaconstituciOnyreproducciOndelordensocial y lademocracia. De tat mancra queLas organizacionesyprocesosestatalesson

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medios de comunicaci6nque facilitan el estabiecimientode balancessociales entreEstado ysociedad. En este contexto, Los sistemas politicos de las sociedades democráticas liberalesde Occidente son fruto de unaluchahistóricaen torno ala definición eintepretaci6n delconceptodesoberanlaquese empiezaacristaiizar en cisiglo )(VII.Este proceso puede imaginarsecomo unaseriede clrculosconcéntricos que se expanden a partirde un punto central que representaala soberanla en su punto de origen. Cada circulo representa La articulaci6n de un nuevo consensosocialsobre lavidapoilticayeconómicadelasociedad,Laampiiación de espacios püblicos relativamente independientes del Estado, y La institucionaiizaciónde un nuevo marco de derechosciudadanos. Utilizando La interpretación de T.S. MarshalL (1965) sabre ci desarroilodel principio de la ciudadania, es posibie visualizar Un primer cIrcuio concéntrico como Ia representacióndel surgimiento yLainstitucionaiizaciónde los derechosciviles en ci sigio XVIII; un segundo cIrcuio concéntrico, como representación del surgimiento y La institucionaiizacióndelos derechos politicosen ci siglo XIX; dclsurgimientoylainstitucionaiización yuntercercirculo,comorepresentación de Los derechossocialesen el siglo XX. A travésde esteprocesohistórico, ci desarroilodciprincipiodeIa ciudadaniaque se inspira ygufa por La ideade Ia iguaLdad, estuvo acompafiadopor ci desarrollode un sistemaeconómico capitaiista que generabadesiguaidad. Dc Las tensiones y contradicciones de este desarroiio paraieio, surgieron los derechossocialesencisiglo XX. EstosderechosylaspoiItkas páblicasqueestos derechos iogran generar, tienen como objetivo contrarrestar la desigualdad social producida par La,dinámica del capital (verMarshall, 1965). El surgimiento de Los derechos socialesy de La poiftica social son, por io tanto,ciresuitado deldesarroliode lacapacidaddc reguiaciondciEstado; y, al mismo tiempo, la ampliacióndel principio de La ciudadanfaque hizo posible ci condicionamiento de Laaccióndcl Estado por partedeLasociedadcivil. Por• mediade estosdos procesosparaielosymutuamenre condicionantes,ciEstado europeo perdió su "poder despótico" y desarrolló su "poder estructuraF'. Es decir, ci desarrollode Lacapacidadde regulaciónsocialdel Estado aumentó La para "penetrar y coordinar de manera ccntraiizadaya través capacidadde desu propia infraestructura,las actividadesde lasociedadcivil"(Mann, 1989, p. 114). Al mismo tiempo, y como resultado dcl desarrollo de Los derechos ciudadanos,ciEstadofueperdiendoLacapacidaddeimponersuvoiuntadsobre La sociedadcivil, en ausenciade"prácticasinstitucionaLizadas de negociación" (Mann, 1989, p. 113). Coma resultado de este doble proceso se Liega a establecerlo que David Held (1991) llama "una relación de congrucncia" (p. 198)ernielosquehacen laspolIticaspüblicasyiosquelasreciben.Estareiación, taL y como lo seflaLa Held, constituye unade las premisas fündamentaies del sistemade gobernabilidaddemocrático. La giobaiizaciónrepresentaunreto fundamental a!mantenimiento de una

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relaciónde congruenciademocráticaentreEstadoy sociedad.El concepto de la globalizaciónexpresa la tehdencia que muestran las estructuras sociales, polfticasyecon6micasmodernas a integrarse alrededor de polosy estructuras de poderque trascienden[as fronterasterritorialesy legalesdelEstado-nación. Más y más, estos ejes y estructuras de poder transnacionalescondiciorian y definen lo nacional. El fenómeno de la globalización tiene sus orfgenes en las tIltimas d&adas dclsiglo XIX, con el surgimiendo de GranBretaña como lider de un sistema

"global"derelacionesfinancierasycomerciales. Las expresiones institucionales delfenómeno,sinembargo,aparecieronpotprimeravezdespuésdeIaSegunda GuerraMundial cuando delos acuerdosdeBretton Woods surgieronciBanco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (Mitchell, 1992) (7). La globalizacidnafectade manera fundamentallasformas tradicionalesde funcionamiento de losEstados modernos democráticos.Los aparatos estatales nacionales—cuyafunción originalfue laconstitucidn de estructuras sociales, poiIticasy económicasnacionales—juegan un papel de intermediariosentre fuerzas globa1s y domdsticas(Simeon, 1991). La creciente interpenetración entrelos aparatosestatalesnacionalesye1 mercadomundial ysus instituciones, tiende a reducir Ia capacidad de estos aparatos estatales para responder a necesidadesypresionesdomésticas,especialmentecuando dstasseencuentran en contradiccidncon lalógicâdelmercado internacional (verFaletto, 1989). Los efectos de Ia giobalizaciónen Ia capacidaddel Estado para responder apresionesydemandas domésticas,abre un nuevocapitulo enlahistoriadelos derechos ciudadanos y en Ia democraciadel occidente desarroilado.Con la globalizacidn,elEstado tiendeadesligarse socialmentedesu espacio territorial. En estas condiciones,los espacios páblicos independientesde Iaacción estatal y Ia consolidacidnde sociedades civiles organizadaspierden efectividadcomo bases para ci desarroiloy ladefensa delos derechosciiidadanos.Esta situacidn creacondicionesfavorables paraeliniciodeunacrisisdeseguridadhumana con caracterIsticas similaresa Ia GranCrisis del siglo XVI. EldesarrollodeIademocraciaylosderechosciudadanosproporcionóalos miembros de lassociedadesdemocráticascapitalistasdesarrolladasun importante grado de control sobre su destino. Este control se ha visto reducido dramáticamente durante las dltimas dos ddcadas, pot cuanto los procesos electoralesyotras formas de participacióndemocráticano hansido capaces de

(7) EnfatizarIa dimension econOmica de Iaglobalizacionno es negarque este fenOmenotiene diversasexpresiones"macroscOpicas". CamilleriyFalk(1992) hansefialadoqueIaglobalizacion se manifiesta en a) Ia transnacionalizaci6ndel comercio, las finanzas y las estructuras de organizacioncorporativa;b)latransnacionalizaciOn delossistemasdeseguridad;c) losprocesos de cambio tecnolOgico; d) Ia transnacionalizaciOnde los problemas ecolOgicos; y, e)- ci surgimiento de nuevos movimientos socialescon proyeccióntransnacional (pp.2-3).

40 0 Andrés PerezBaltodano proteger losderechossociaLes ylosnivelesdeseguridadhumana generadospor estos derechos.De aqul queRobert Heilbroner (1995) argumente que "desde cuatrodiferentesperspectivas, lavisiondelfuturodelhombre ylamujerdehoy contrasta con la visiOn del futuro del hombrey La mujer de ayer: "En primer lugar, eL futurose ha tornado inescrutabie.En segundo Lugar,laspromesas de Lacienciayla tecnoiogfanosehanmaterializadoyantes bienhanmostrado sus peligrosas y deshumanizantes consecuencias. Tercero, ci nuevo orden socioeconOmico no oftecela seguridadque ofrecfaen La partedelsiglo XVIII y eL comienzo del XIX. Y, finalmente, ci espiritu de iiberaciOn y autodeterminaciOndelaprácticademocráticahaperdido suvalor inspiracional ysu inocencia"(pp. 113-114). Enresumen,lacapacidaddeiasociedadcivilparacondicionarIaacciOn del Estado ha sido reducidapor Lamovilidad del capitaly LatransnacionaLizaciOn delaparato estatal. En estasituaciOn, la promociOny defensade los derechos socialessedificuita porcuanto iaglobalizaciOn rompe larelaciOn decongruencia entre los que hacen las pollticas ptlblicas y Los que Las reci&en (vet Held, 1991). Surge, de esta manera, un Estado que goza de gran autonomla con relación a lasociedadcivil yque, porlo tanto, es menossensiblea los procesos de participaciOny control politicosdemocráticos.

Ciudadanlay poiltica social:unacaracterizaci6n de Ia experiencia de America Latina

En ia secciOn anterior hemos argumentado que ci concepto de politica socialnacecomo parteintegraldelaevoiuciOn histOricadeLospalsescapitalistas avanzadosdeEuropa. EstaevoluciOn secaracteriza porcidesarrollodeunpoder soberano estataLconstruido sobre la base de espacios territoriaLes socialmente integrados; por ci desarroLlo de La capacidad del Estado para condicionar las relaciones sociales dentro desuterritorio;yporlaevoLuciOn einstitutionalizaciOn deunmarco dederechosciudadanosquecoexisteconladesigualdadsocialque promueve el mercado. Por Otto iado, la evoluciOn hist6rica de AmericaLatina está marcada pot La constituci6n de estados dependientes con bases territoriaLes socialmente desintegradas;por ci desarrollode estructuras estatalescon bajacapacidad de regulaciOn social; yporLaconformaciOn deestructuras dederechosciudadanos fragiles yparciales.Explorar ci significado ylas implicacionesdeestas caracterlsticas es esencial para entender los alcances y las limitacionesde la politica social y La democraciaen los palsesde la regiOn. La formaciOnde los Estados nacionalesde AmCrica Latina es el resultado no planificadodeungigantescoproyecto de ingenierlasocialadministrado por la Corona espafIola a partir de 1492 (8). Este proyecto tuvo como impulso inicial laambiciOn ylacapacidaddelos conquistadoresqueintentaban abarcar

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lamayor extensionposiblede territorio, paraluego demandar de la Coronaci derecho para expiotarloyadministrarlo.Los territorios deAmericaeran vistos

desde esta perspectivacomo tierras incOgnitas, sin ilmites y, sobre todo, sin historiasocial. Los indfgenasdeAmCrica, eran, para finesprácticos, partedeIa flora y la fauna de estos territorios. Es asf como en Los primeros relatos descriptivosdelosadelantadosyconquistadores,loquepredomina escipaisaje. Los cronistas de esta apunta Jorge Eduardo AreLlano (1986), "se de un caudal relatan sucesoscuriosos,anCcdotas, obsesionarrativo, apropian describen la vastedad de La naturaLeza con sus lagosy rfos perdurando nes; y su inminente valor documental" adems, por (pp. 17-18). Enestaetapa deLapenetraciOneuropeaenAmerica,la "geografiaaurifera" es el elemento que dominaIa iOgica conquistadora(RodrIguez,1984, pp. 2021). Este elemento se reflejaen La literatura del perfodo de Ia conquista que informa "sobre unageografia productora de oro, a la que se ye con ojos de ContadorGeiger".Eloro, sefiala IleanaRodrIguez(1984), "defineIadirecciOn que hade tomarla expioraciOn y conquista,gulalasmiradasinquisitivasdelos reciCn venidos, determinando o por io menos influenciando su visiOn, y finaLmente mide y cuantifica ci tipo de cuestionamiento —preguntas y respuestas—de Ia interacci6n euroaborigen" (p. 21). AL impulso conquistador se suma —inmediatamente despuesde La etapa inicial de La conquista— ci impuLso colonizador de La Corona espafiola que inicia un proceso de racionalizaciOn de Los espacios territorialesconquistados. EstaracionalizaciOn estarlabasadano sOloencireconocimientodeLos derechos adquiridos por los conquistadores, sino también en las posibilidades de explotaciOn de Los territorios conquistados; en Los requerimientos para Ia defensa de estos territorios; y de manera muy especial, en Ia necesidad de contrarrestar ci desarrolloenAmericadeun poderpolitico capazde competir con ia Corona. Dc especial importancia para Ia definiciOn territorial del continente fueron las frecuentesintervencioneshechaspor La Corona cuando cimal trato,laexplotaciOn, ycitráficode mano de obra indIgena,amenazaban LaviabilidadeconOmicadeaLgunasdeLas provinciasypoblados delcontinente. Sobre el vasto continente conquistado, La corona espafioLa impuso una estructura administrativa compuesta por ci Consejo de Indias, ia Casa de ContrataciOnde Sevilla, Los virreinatos,las gobernacionesycapitanlasgenerales,lasaudiencias,lasalcaldfas, loscorregimientosylos cabildos. Dctodas estas instituciones,Lasaudienciasjugaron un papelcentral en LaconformaciOndeLas identidadcs territorialesde las sociedades poifticasde AmericaLatina.

(8) Los detallesdeesteproyecto han sido ampliamentediscutidos yanalizadospotIaliteratura Sin embargo,esnecesariovolvera utilizaraquelloselementosycaracterlsticasdel proceso deconquista y colonizacióndeAmerica que son esenciales para la exploracion de los argumentos centralesde este trabajo. especializada.

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Baltodano

Las audiencias,seflala Haring(1990), "presagiaronlos ilmites territoriales de Las repblicas hispanoamericanasmodernas" (p. 182.). Estaaseveraciónes corroborada pot Lynch (1958) que argumenta que Iaaudiencia es Iainstancia administrativaresponsabledeLa"Americanización"(p. 72) de lasinstituciones coloniales pot constituir "la más importante agencia de compromiso burocrático" entrel rey, los colonosylos indios (p. 77). Escon las audiencias que los criollos empiezan a referirse a los espacios territoriales pot ellas delimitadas como "patrias" (Hating, 1990). Y es a través de las visitasde Los oidores como surge en las provincias americanas una "conciencia de la distancia" (Vives, 1978, pp. 142-143). El desarrollo de identidadessocialescon bases territorialesms o menos definidas, gener6 condiciones para el surgimiento de las bien conocidas tensionesycontradiccionesentreLoscriolios—ciudadanos de segundacategorlaenel entramado socialde IaAmrica espafiola—y[as estructurasde poder colonial controladasférreamente pot La Corona. No es sino hasta despuésde 1559cuandoLa participación de los criollos en laadministración del aparato colonial se hace posible mediante la compra de puestos püblicos (Haring, 1990). Esta puertade entrada a La administración colonial se cierra con las reformasborbónicasque tienenlugar durante Laprimera mitaddel sigloXVIII. En estas misrnas reformas se introduce La Intendencia, que proporciona a La Corona un mejor instrumento de control en America, al mismo tiempo que provoca mayores resentimientosentreLos criollos. Lascrecientestensionesycontradiccionesque generabaIaexclusionde los criollos de las estructuras de poder politico colonial hicieron inevitable el desarrollo de movimientos independentistas en La regiOn. Estos movimientos lograron transformar Ia Americaespañola en un conjuntode Estados soberanos,yaloscriollos—lIderesindiscutiblesdeLaindependencia—en ciudadanos

plenos de los nuevos Estados. La lucha por La independencia, como biCn lo seialaraGerhard Masur (1949), adoptOdel pensamiento europeo yamericanodeLa Cpoca elprincipio de [a "libertad", sin prestar mucha atenciOn aLa "igualdad"y La "fraternidad", Los otrosdos "gritos"deIaRevoluciOn Francesa(citado enWerz, 1995,p.111). El derecho naturaL, que en ci caso europeo constituyO La base sobre La cual se construyO e[ edificio de Los derechos ciudadanos, Ic fue negado at indio americano. Lo que muchos autoresLLaman "Ia negaciOn del otro" constituye, entonces, ci punto de partida para entender La naturaleza de Las relacionesde podery laexclusiOn socialde los pueblosindigenasdeAmericaLatina. Es esta negación el comienzo de lo que despuCs de La independenciase transformarIa en La lucha entre "civiiizaciOn" y "barbarie". En esta Lucha, La idea de la civilizaciOn Ia representa La sociedad del crioLlo en tanto que las sociedades indigenas son consideradascomo Ia encarnaciOn de "Ia barbaric". Dc tat manera que Laindependencia crea "La Patria delcriolio" (Martinez Peláez, 1973). Esta conquista La logra eL criollomediante Lacapturadel poder

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ertatal. Esdecir, elfenómeno de laexclusionsocial delcriollodurantela

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colonial no se resuelve mediante el desarrollode unasociedad civil capaz de crear e institucionalizarderechosfrente al Estado,sino mediante Ia ocupación del Estado por parte del grupo que en las colonias espafiolas tenfa la de ci desarrollo de espacios püblicos independientesdel posibilidad promover control estatal. Es asl como Ia ciudadanla que gana ci criollo no crea las condicionesparacidesarrollodeestosespaciospübiicos.La conquistadelpoder estatalpor parre delcriolloliquida Las posibilidadeshistOricas parrelsurgimiento y desarrollode sociedades civiles en Los palses de Ia regiOn. El significadoy Las consecuenciasdel vaclo social que dejala fusiOn entre Estado y sociedad criolla trascenderiasu propio momento histOricopara convertirseen unfactor que contirriahasta ci diade hoy condicionandoeldesarroiode las sociedades poilticas deAmerica Latina. La"colonización"delEstado potpartedeLos criollos inicia ci desarroliode unatendencia histOrica estructural que se manifiestaen LacristalizaciOn de un modelo de "ciudadanfa estatal" en los palses de La regiOn. Este tipo de ciudadania nose deriva,como en cicasoeuropeo, deldesarrollodelacapacidad de la sociedad paracondicionar el funcionamiento delEstado desde espacios piiblicosindependientesdeCste. Sebasa,msbien, enlacapacidaddesarrollada porgruposy sectoresdeLasociedadparaparticiparencidiseflo ylaformulaciOn dedecisionesypoilticaspüblicasdentro delámbito delEstado.El Estado,desde estaperspectiva,no representasino quesimplementeintegra losinteresesdelos grupos dominanres de Ia sociedad. Estado e intereses sociales dominantes se fusionan y se expresan institucionalmente en regimenes clientelistas y oiigárquicos.Es asI como Ia ciudadanla enAmericaLatina va a convertirseen "una reivindicaciOnde unaparticularrelaciOn conciEstadomásque como reinvindicaciOn frente al Estado" (Faletto, 1994, p. 13). Laindependenciaye1ascenso delos crioLlos al nuevopoderestatalcrearon ci impulso para La conformación de espacios territorialessoberanosy para La organizaciOn de sistemas politicosy econOmicosnacionales. Este impuiso inspirO enIa experienciahistOrica europea quesirviOcomo punto de referencia para los proyectos politicos de AmCrica Latina. La capacidad de los nuevos Estadosparare-crearLaexperienciaeuropeaenel continente americano,ibasin embargo a estarcondicionada pot dos elementos:porunaparte, LadesintegraciOn social de La base territorial de Los Estados independientes;y, pot otra, Los altosnivelesdedependenciaexternaysoberanfadomésticadeestosEstados.En las siguientespaginas se exploran estas caracterIsticas a través de dos grandes etapas:elperlodo dedesarrollonacionaldependienteendondepredominan los regImenesde dominación oligarquicay corporatista;yel perfodo de desarrollo transnacional. Hablar de un sistemade dominaciOnoligárquicoes habiar de La constituciOn de un ordensocial basado en ci control sistemáticodel poderestatal por partede un sector social minoritario, y por la exciusi6nlegal de las mayorIas.

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Hablar deun sistemade dominación corporatistaes hablar de unordensocial en donde La participación de la sociedad en ios procesos de formulación de poilticas piiblicas es restringida a aquellos grupos y organizacionesaceptados como legitimos pot ci Estado. Estos dos sistemas de dominación tuvieron vigenciaduranteun perfodo histórico en ci que las relaciones entreEstado y sociedad en AmericaLatina tenIan unafuerte orientación nacional. Durante este perlodo, la acción dcl Estado se orientó hacia ci afianzamiento de La soberanfanacionalcomo sistemay principloque otorgaaLos miembrosdeuna sociedad nacionalLacapacidadparacontrolardentrodelImitesterritoriales,Las principales causas y consecuencias de su propio desarroilo histórico. Asf, durante ci perfodo de desarroilonacional,ci temadela identidad nacional fue una preocupación constante manifestada expiicitamenteen los objetivos dcl Estado.Un ejemplo deestapreocupaciónloconstituyenLas poilticaseducativas dcisiglo pasado queestabiecfan,como objetivoprioritario, Lapromoción deLa igualdadsocial anteIaleyylaintegraciónnacional (MartinezNogueira, 1994). Porotraparte,hablar deunperfododedesarrollotransnacionalenAmerica Latina es hacer referenciaa una situaciónhistórica en la que se intensifican la dependencia externa y La soberanfa doméstica del E.stado. En esta etapa, La soberanfapierde su relevanciacomo instrumento yprincipioparaLaautodeterminación nacional y se convierte en un objetivo secundario, despuCs del desarroiloeconómico y la competitividad.El tema de Ia identidad tiende asi mismo a perder su significado polItico-sociologicopara convertirse en un concepto que senciliamenterepresentalos aspectosfolclóricos de Ia nacionalidad. SiutilizamosnuevamentecicasodeLaeducación es posibleobservarcómo los procesos de reforma educativa que se impulsan actualmente en America Latina con Ia asistencia tCcnica y financiera del Banco Mundial, ci Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y La Agencia de Estados Unidospara ci Desarrollo Internacional (USAID), son procesos fundasnentalmenteorientadosafacilitarLainsercióndeLospalses deAmericaLatinaenIaeconomfaglobal. En estos programas, Los objetivos de solidaridad social e identidad nacional brillan por su ausencia(ver Casassus, 1994).

La formacióndel Estado y el perfodo nacional En Europa, ci nacimiento del Estado moderno transformó la poiftica en una pugna por Ia distribución dcl poder dentro de los lfmitcs de territorios soberanos.No es por lo tanto unacasualidad que haya habido unaestrecha vincuiación entreci desarroliodeL principio desoberanfanacioaai y Lademocraciaen los siglos )(VIIyXVIII (Beloff, 1962). Reinhold Niebuhr(1959) ha seflalado que las teorIas modcrnas sobre la democracia "casi sin excepción suponen la autonomfa dcl Estado nacional" (p. 64). Con ci principio de La soberanla,las fronteras fisicas y legales dclEstado

Ectado, ciudaaan(aypolItica social en America Latina

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europeo sirvieron como "contenedores" de

una historia, un presente y, los un futuro. Fue asl como Estados soberanosse convirtiepresumiblemente, ron en "espaciospoliticos", es decir, zonas geográficasen las que los "planes,

ambicionesyacciones"delos individuos ylos grupos chocan sin cesar, entran en colisión, se bloquean, se unen y se apartan..." (Wolin, 1960, p. 60). La soberanla permitla a Los Estados contener sus principales determinantes históricosdentrodeilmites geograficos ylegales. ComotaL,LLegó arepresentar lo que Gross (1981-1982) llama Ia "espacialización del tiempo y Ia experiencia", que implica La tendencia "a condensar Las relaciones temporaLes —ingrediente esencial para la significacionsociaL y personaL— en relaciones espaciaLes"(p. 59). La soberanIa como factor limitante de las acciones, los planes y las ambiciones de los individuos, hizo posible el desarroilode procesos sociales domésticos contenidos dentro de espacios politicos y geograficos nacionaLes. Dc taL manera que La soberanla, en ci caso europeo, no se limita a ser un fenómeno juridico queorganiza y limitalas relaciones entre Estados. En lo esencial, el fenómenodeIasoberanlaexpresaunareiaciónmuyespecifica entre tiempo históricoyespacioterritorial.Másconcretamente,lasoberanlaexpresa ci desarroLlo de una capacidad estatal para controlar —dentro de ilmites geográficos y politicos— las principales causas de un desarrollo histórico "nacionaL". Puesto de otramanera, el sentidoesenciaLdelasoberaniase expresa enLacapacidaddeLosespacios politicosdelospalseseuropeosparaterritorializar eL tiempo histórico de las comunidades que habitan estos espacios (ver Poulantzas, 1978). La protección de fronteras, Ia diplomacia, y la guerra, es decir, la protección fisicay legal de la base espacial de las sociedadespolIticas europeas no agotan eL significadohistórico de Lasoberanla. Las sociedades poifticas Latinoamericanas son producto de un correlato entretiempo histórico yespacioterritorialdedistintanaturalezaaaquel quese dio durante la formación de las sociedades poLIticas europeas. EL principio jurIdico dela soberanlaque se adscribióoficiaLmente aLos Estados latinoamericanos en el derecho internacionaL no tiene eL contenido histórico, social y politico que tuvo para las sociedades europeas. Las sociedades polIticas que surgen en el continente americanodurante La primera partedel siglo XIX son sociedades polIticasque se sostienensobre La base de unaestructura administrativa colonial. La base de poder de estas estructuras administrativas no La constituIa un entarimado de relaciones económicasysociales domésticas,sino más bien su inserción en unaestructura económica ypoiltica internacionalde La que eran dependientes. Por lo tanto, ci Estado nacional que surge de estas condiciones"hacia afuera no serfa soberanoy hacia adentro no serIa nacional" (Torres-Rivas,1983, p. 174). La dependencia de los paIses de America Latina dificultó el control "nacional" de las causas y consecuenciasdel desarrolio histórico de esas sociedades. En otras paLabras, La condición dependiente de las sociedades

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0 Andrb PerezBaitodano

latinoamericanasfacilitóeldesarrollodeEstados quehasta cidIade hoygozan de altos niveles de soberanfadoméstica, y que se sustentan sobre fuentes de poderindependientesdelanación (verCardosoiFaletto, 1979). Estas caracterlsticas históricas se acennan en el caso de aquellos paIses que, como los centroarnericanos,han sufrido el azote del imperialismo. Paraprofundizar el análisis de los origenesylasimplicacionesde la doble condición de dependencia externa y soberanla doméstica que caracteriza a! Estado latinoamericanoesnecesarioexplorarlanaturalezadesu base territorial desde unaperspectivacomparativa.La constitución espacialdel Estado soberano europeo fue provocada por el desbordamiento social de los espacios territorialesdelaEdad Media,ypot lacapacidadde conquistayanxióndelas monarquIas absolutas, que con gran ferocidad se disputaron ci territorio europeo hasta que los Tratados de Westphalia de 1648 lograron crear una estructurarelarivamenteestable de Estados independientes. Encicasolatinoamericano,porotraparte, Iadefinicióndelabase territorial de los nuevos Estados estuvo determinada por Ia aplicacióndel utipossidetis juris. Este principio fue una especie de derecho de posesión heredado (ver Torres-Rivas, 1983). De acuerdo conAntonio BustamanteySirven(1936)ci utipossidetis juris, consiste básicamente en "considerar como ilmites de las Repüblicas hispano-americanaslos que tenlan para Ia Coronade Espafiasus divisionesadministrativasenVirreinatos,Intendenciaso audiencias"(pp. 3-4). Dc tal manera que ci Estado en Europase constituyócomo productodel desarroiosocial, politico, económico, militar y administrativode las sociedades de ese con.tinente. La condición legal de soberanla de estos Estados formalizaaposteriori.Es decir,la icy confirrnó,codificóy normó un producto histórico consumado. PototroladoenAmericaLatina,ciEstado seconstituye apriori,mediante Iaaplicacióndelderecho. Las fronterasdelosnuevosEstados latinoamericanos,como bienlo señalaraFemandBraudel(1989), anteceden a Ia materiaiizacióndel Estado mismo. La icy, desde esta perspectiva creó ci Estado latinoamericano;lo confirmó y codificósobre una base fundamentalmentenormativa. Es decir, la Icy definió lo que las nuevassociedades poilticas latinoamericanasdeberfan ser: Estados soberanos"a la europea". La baseespacialheredadapotLosEstadoslatinoamericanosindependientes carecla sin embargo de niveles de integración social capaces de facilitar ci desarrollode identidades territoriales.En elmomento de Ia independencia, la mayor partede los terrirorios nacionaleslegalmenteconstituidos como soberanos eran espacios social y ffsicamentefragmentados. Las limitadas redes cornerciales,administrativasy de comunicaciónque servfande sustento a las estructuras del poder colonial, eran incapaces de lograr una integración nacional real ycongruente conIacondición legaldesoberanIaadquirida pot las sociedadesinde1pendientes de Ia región. A partirde Ia independencia, los Estados latinoainericanosiniciaron con diferentesgrados dcCxiroyentusiasmo ci procesodedesarroilode sucapacidad

Estado, ciudld4nIaypolIticasoddenAmerica Latina

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de regulaciónsocialdentrode Los territorios heredados.La primerafasede este proceso Ia constituye Ia luchapor el establecimientode estructuras de poder centralizadasdentro decadauno de lospaIsesdeLa región.Estaiucha se define de manera precaria pero definitiva durante Ia segunda mitad del siglo )(IX. Duranteeste perlodo tienenlugar Iaformaci6n de ej&citos nacionalesycierto grado de consolidacióndelmonopolio estataldelusodelafuerza;Laseparación entreiglesiay Estado; yla eLiminación o subordinación parcialde los poderes locales que a travs de Ia region se oponlan a La centraLización que exigla Ia consolidaciOn de los aparatos estatales nacionales.EnArgentina, porejemplo, La constitución de un poderestataLcentraLizado se empiezaadar apartirde la victoriadel ejércitodeBuenosAiressobreLaConfederaciOnArgentinaen 1861. La eliminacióno subordinaciOnde poderes locaLes opuestos aLa creación de una estructura dc poder nacionaL centralizada contribuyO de manera significativaal desarrollode Iacapacidad de regulaciOn social delEstado. Este desarrolLo se intensificO durantelas décadasdelsiglo XIX ycomienzos deL siglo )(X, gracias a la ampliación de medios y vias de comunicaci6n que permitieronalEstadoimpuLsar IaintegraciOn socialdesubase territorial.Desde estaperspectiva,laobservaciOn quehacen Sandra KuntzFickeryPaoLoRiguzzi (1996) con reLaciOn ade Lared ferroviariaen Mexico es váLidaparael resto de LaregiOnlatinoamericana:"enMCxicolosferrocarrilesconstituyeronciestImulo principal a la ampliación delradio de acciOn del Estado y La conformaciOn de aparatos de regulaciOn" (Ficker/Riguzzi,pp. 374-375). EL esfuerzopor lograr La integraciónsocial dela base territorial del Estado latinoamericano representO ci inicio de la constituciOn de un sistema de dominaci6ncapazdereproducirymanejar"adistancia"Las relaciones asimCtricas de podersocial contenidasporlosespaciosterritoriaLes delos palses deAmCrica Latina. Con ci desarrollode la capacidad de reguiaci6n social, se logra —en términos de Ia Cpoca— Ia constituciOn del "orden" y la articulaciOn de mecanismosparaalcanzar ci "progreso".El ordendelqueaquf sehablaes, sin embargo, unordensumamente precario.Usando auevamente eL caso mexicano, podemos citar a Escalante(1995) quien seflala que: "Dondequiera que se mire, enel sigloXIXmexicano,estáeL Estado.Pero,si se atiendecon un poco más de suspicacia,resulta que ci Estado no estáen ningunaparte: en ninguna partehay una organizaciOn juridica eficientedeLas relacionessociales, nies un hábito Laobediencia,nisiquierahayun razonablemonopoiiodeLafuerzafisica"

(p. 17). Como es bien conocido, Ia fOrmula positivista de "orden y progreso" adquiriOun significadoespecialen ci contexto latinoamericano:orden como lacondici6n necesariapara facilitarun modelo de progresodependiente,ypor lo tando condicionado pot unalOgicaexterna en tCrminosde financiamiento, mercadosytecnoiogIa.Esto hizo deL desarrollosocialdelospalsesde IaregiOn un proceso fuertemente condicionado por ci tipo de inserciOn de estas sociedades en ci sistemaeconOmicointernacional.

48 0 AndrécPérezBdtodano La dependenciaexternadelos Estadoslatinoamericanosfciitóeldesarrode su soberanIadoméstica, y dificult6 el desarrollo de sociedadesciviles organizadascapaces de condicionar La acción del Estado. Es asI como en las lb

décadasdel sigloXI)(, Los derechosciudadanos estuvieronfundamentalmente limitados aaquellos sectoresdeLa sociedadcapaces decontribuirala profundización del modelo de desarrollodependiente. Oscar Osziak (1990) captura ci significadode laciudadania en ci ordenquesecristalizaen America Latina durante este perlodo: "Por definición, entonces, ci 'orden' exciufa a todos aquellos clementos que podlan obstruir ci progreso, el avance de Ia civiización, fueran estos indios o montoneras. Lo ilustra Sarmiento en su Facundo; lo reiterañ los mensajes oficiales.Estas 'rCmoras' que dificultaban ci progreso eran una amenazadorarealidad presente, vestigiosde una sociedad cuyos parámetros se pretendla transformar. Por eso, ci 'orden' tambiCn contenla una implicita definición de ciudadanla, no tanto en el sentido de quiCncs eran reconocidoscomo integrantes de una comunidad poiftica, sino mis bien de quiCnes eran considerados legftimos miembros de La nueva sociedad, es decir, de quiCnes tenlan cabida en ia nueva tramade relaciones sociales" (p. 53). Dc tal manera que Los procesosde participación polfticaque se estabiecen duranteci perfodo oligrquicosonfundamentalmentemecanismosdiseflados desdeci Estado paraLa defensade un sistemade privilegios, y no ci rcsultado deconquistasdelasociedadcontraciEstado.Estosprocesosno ponfanenjuego ci funcionamiento de la administración püblica oligrquica y clientelista, ni amenazaban la reproducciónde las estructuras de exclusiónsocial.El voto, tal ycomolohaindicado Guillermo O'Donnell(1982), funcionabaaunnivelmis bisico: como "ratificación de los procesos que constitulan a la nación como pueblo, mucho mis que como actualizaci6nde la ciudadanla" (p. 25). Los politicos, porsu parte, "rara vcz aparecencomo 'representantes'delaciudadania: son misbienintermediariosque, en unsistemadereciprocidad,gestionan Ia desobedienciacontrolada de sus ciientelas"(Escalante, 1995, p. 52). La constitución de Ianación como pueblo a travésdelvoto no alcanzabaa las pobiaciones indigenasdcl continentc que sufrian una forma de exciusión diferente de La que sufrfan los criollos y mestizos, que por su condición sociocconómicano tenlanacceso a Los procesosde decisionestatal.Desdeesta establecerLa existencia—dentro del perlodo que estamos perspectivaes estudiando— dc bo quc Octavio lanni (1988) llama rciacioncs de clase y relacionesde casta. Es decir, relaciones entregrupos que sediferencian por su podereconOmico, yrebaciones entregruposqucocupanporsucondiciOnCtnica y racial posicionesde poderdesigualen ci entramado dc relacionessocialesde los palsesdeLa regiOn. Conci desarrollodcl mcrcado, Las relaciones socialesde castasctransformaron, almcnos legaLmente,en relaciones sociales declase.Es posibieargumentar quc estatransfiguraciOn, impulsadapor LamodernizaciOn econOmica delas sociedadcs batinoamcricanas, no eliminO,sino que misbien

Estaa!o,

ciudadanlaypoliticasocialen America Larina

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agregóa la exclusion cultural sancionada pot el pensamiento politico y legal europeo del perlodo de la colonia,unaexclusiOn econOmica sancionadapor ci naciente mercado. La haciendafueelprincipalmecanismoatravésdelcualseinstitucionalizaron las nuevas formas de exclusiOn social impulsadas por ci mercado. Durante ci perlodo oligárquico, la libre contrataciOnde mano de obra establecidaen las constitucionesliberales fue manipuladay falsificada para darpaso aL establecimiento de una serie de relaciones laboralesde explotaciOn, tales como los reclutamientosforzosos ylasleyes contra Lavagancia,quetuvieron unimpacto negativo directo en las poblaciones indIgenascampesinas(ver Torres-Rivas, 1980). ParaIagranmayorIa de estas poblaciones,los derechosciudadanosque les otorgaban lasleyes ylas constitucionesdelospalsesdeLaregiOn, no dejaron de ser ms que unairrelevancia histOrica. Lainserci6n delos paIses deAmericaLatina dentro delsistemaeconOmico internacional se profundizOdurante las décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX. Durante ese perlodo creciO La actividad primarioexportadora,aument6 lapresenciadeIainversiOn extranjeraenxeas clavespara eldesarrollode los paIses delaregiOn, y se impulsO IaconstrucciOndepuertos, lIneasde ferrocarril,carreteras,asI como la instalaciOn de redes de telCgrafo.El desarrollo econOmicopromoviOLa formaciOn de nuevos actores sociales, en tanto que el desarrollo de Ia capacidad de regulaciOn social delEstado hizo posible la confomiaciOn de circuitos de reproducciOn entre el Estado y La sociedad através de los cualesse plantearlan, yen algunoscasosse resolverlan, las demandas de estos nuevos actores. Los nuevos actores sociales que surgen durante este perlodo abren La discusiOn sobre "la ciudadanla y la cuesti6n social" (Oszlak, 1990, p. 218), y promueven el surgimiento de un nuevo modelo de relaciones entreEstado y sociedadque tendrácomo unade susprincipalescaracterIsticas lo que Faletto (1994) llama "la ampliaciOn de La ciudadanla en el plano politico y La ampliaciOn de la integraciOn social, a travCsde la educaciOn y la creaciOn de condiciones devida menos discriminadoras,como las que se formularon por laviadeLaexpansiOn delossistemasdesalud,vivienda,seguridadsocial yotros"

(p.6).

Enlas condicionesdedependenciade lospalsesdelaregiOn, LaampliaciOn deIaciudadanla requerla necesariamentela "nacionalizaciOn" delEstado (ver Werz, 1995, pp. 82-90); es decir, Ia reducciOnde sus niveles de soberanla doméstica.Esta"nacionalización"sehizoefectivaenaquellospalsesquehablan logrado mayoresnivelesdedesarrolloeconOmico, y en dondeel Estado habia desarrolladounamayor capacidadde regulaciOn social. El establecimientode circuitosde reproducciOnentreEstadoysociedadimpulsadospor eldesarrollo econOmicoyporIaampLiaciOnde lacapacidadde regulaciOn socialdelEstado, hizo posible La transmisiOn de demandas sociales y, en algunos casos, La reconciliaciOn de estas demandas con la acciOn del Estado.

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0 AndrésPerezBaltodano

Comoresuitado de Ia conformaciónde estos circuitosde reproducción se consolidan las estructuras"corporativas"que caracterizanlas relaciones entre Estado ysociedad enpaisescomo Mexico,Argentina,Brasil, ChileyUruguay. El corporatismo del que aquf hablamoses ci que Schmitter (1974) denomina como "corporatismo de Estado". Dentro de este concepto las unidades de representaciónsocialdependen delEstado para susupervivenciaylegitimidad. Estemodelo de organizaciónsediferenciadel"corporatismosocial"en quelas unidades de representaciónsocial tienen su fundamento en la existenciade espacios püblicos independientesdel control y Ia acción estatal. Este tipo de corporatismo es ci que correspondea las sociedades democráticascapitalistas avanzadas.

La institucionalización de estructuras corporativas en America Latina promovió la dispersion de La "capacidad de iniciativa" (Malloy, 1993) para fomentar, formular eimplantar polIticaspi'iblicas, produciendo asIestructuras de derechosciudadanos fragilesyparciales.Enestascondiciones,el poderpara condicionarIaacciOn del Estado radicaensegmentosparticulares(corporaciones) de la sociedad legitimados por ci Estado, y no en espacios püblicos autOnomoscapaces de generar condiciones para el desarrollo de sociedades civiles organizadas. Dcaqul que es posibleargumentar queciequivalenteal we thepeopleenAmericaLatina seaci "yo miembro de CstaoIa otracorporaciOn". Guillermo de Ia Peña (1994) sefiala, por ejemplo, como "para muchos habitantes de MCxico, lo que confiereidentidady sentidodeLa propia vaila no es ci ser ciudadano, sino ci ser miembro de un grupo primario o corporativo: un grupoprotector frente al resto de La colectividad,pues muchas veces, no se concibe como habitable y acogedora sino, por ci contrario, como fundamentalmente hostil" (p. 143).La fragmentaciOn socialque producen las estructuras corporativas generan una condiciOn de fragilidad, no sóio en aquellossectoresdeia sociedadque no cuentan conlaprotecciOnparticular de las corporacionesreconocidaspor el Estado sino en muchas ocasiones en los mismos sectores que gozan de protecciOn corporativa.Esto se debe a que la existenciadeunacompetenciaintercorporativapor obtenerci reconocimiento del Estado, ofrece Ia posibilidadde "escoger" sus contrapartes en Ia sociedad. Desdeesta perspectiva,los derechosyprivilegios dequegozan losmiembrosde las corporaciones reconocidas por ci Estado, constituyen una extensiOn del principio deciudadanla estatalquetiene origen en losprocesosde independencia de los palses latinoamericanos,y que se extiende y reproduce durante ci periodo de dominaciOnoiigarquica(verNun/Lattuada, 1991). El modelo corporatistaqueselogro institucionalizarenci CónoSur,sobre todo despuCs de Ia crisisde los aimstreinta,logra impulsar la nacionalizaciOn delEstado sin modificarsuestructura econOmica dependiente. La intensificaciOn de esta dependencia generO en los añossetenta fuertes tensionesentrela tendencia dcl Estado hacia La profundizaciOn de su inserciOn en ci mercado internacional y las crecientesdemandas sociales. Dc cstas tensiones surge el

Ecado,ciudas/anlaypoilticasocial enAm/ricaLatina

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Estado BurocráticoAutoritario queresuelveestasituación mediante Ia limitacióndrsticade la ciudadania. Desde esta perspectiva,ci Estado BurocráticoAutoritario, en palabras de O'Donnell(1982) es: "....unsistemade exclusion poiltica de un sector popularpreviamente activado, al que somete a severos controles tendientes a eliminar su previa presencia en La escena polItica, asI como a destruir o capturar Los recursos (especialmentelos cristaLizados en organizaciones de clase y movimientos politicos) que sustentaban dicha activaciOn....Dicha exclusiOntrae aparejadaIasupresiOn de La ciudadanlayde la democracia politica. Es también la prohibiciOn de lo popular: impide (respaLdándolo con su capacidadcoactiva) invocacionesen tantopueblo y,por supuesto, en tanto clase....Es por lo tanto La supresiOn de dos mediaciones fundamentalesentreelEstadoyIasociedad:laciudadaniayb popular" (p. 61). El surgimiento de nuevos actoressociales, producto del desarrolloeconOmicobogrado porlos palsesdeAmericaLatinaduranteelperfodo bajo estudio, tuvo expresiones y consecuenciasdiferentes en palses de menor desarrollo relativo como los de Centroamérica. En Centroamérica, la Lucha por La ampliacióndelaciudadania ylasdemandassociaLesparaIanacionaLizaciOndel Estado tuvo expresiones generaimente más vioientas que en ci Cono Sur, aunque menos efectivas. La menor efectividad de movimientos como la insurrecciOn saLvadoreftaen 19320LaLuchasandinistaen losafiosveinte,puede explicarsepor Los mayores niveles de soberanla domCstica de que gozaban los Estados centroamericanos, producto a su vez de sus más altos niveles de dependencia econOmica y polftica. Además,Los más bajos nivelesde integraciOn social de La base territorial del Estado centroamericano dificultaban La organizaciOn de formas de moviiizaciOn popularcapaces de ampliar el marco de acciOn de estos movimientos armados insurreccionales. La baja capacidad de regulaciOn social de los Estados centroamericanos explica tambiCn Las limitaciones que Cstos sufrian para desarroliar modelos corporativosde participaciOn. La debilidad de lared de circuitosde reproducciónentreEstadoysociedaden CentroamCricareduclalacapacidaddelEstado para regular y manejar Las estructuras de relaciones sociales"domésticas", a! mismo tiempo que dificultaba La transferenciay canaLizaciOnde presiones y demandas socialesdesde lasociedad hacia ci Estado. Es asI como las experienciaspopuListas de los paises de mayor desarrolLo relativo en America Latina no se reproducen en CentroamCrica.Tal y como bienseñalaEdeLberto Torres-Rivas(1984), Los sistemas politicos de Mexicoy Venezuelabogran incorporarLosgrupos sociales que exigenreconocimiento.Es decir, estos sistemas dan entradas parciales y graduadas a aigunos grupos sociaLes. En CentroamCrica,por otra parte, estas inclusionesparcialesfueron frustradas una y otra vez por "un sistema de dominación que reconstituye constantemente la exclusiOn denuevas fuerzas como condiciOndepermanencia:. Esta exclusiOn, apunta Torres-Rivas,"se realiza en forma violenta, y a veces, como negaciOndirecta de su propia legalidadconstitutiva" (p. 37).

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0 AndrdsPerezBaltodano En resumen, las sociedades de America Latina con mayores niveles de

integracián territorial, capacidad estatal de regulacion social, y desarrollo económico, lograron corporativizarci modelo de ciudadanla estatalque tiene origen en los procesos de independencia de los palses de Ia regi6n. La intensificación del modelo de desarrollo dependiente de estas sociedades establecIa, sin embargo,ilmitesalacapacidaddelasociedadpara"nacionalizar" ci Estado yparacondicionarsu naturalezay funcionamiento.Estos lImites se materializanconcisurgimientodelEstadoBurocráticoAutoritario,queredujo los nivelesde participación yaumentó Ia soberanfadomCstica del Estado. Por otra parte, los intentos por nacionalizary condicionar Ia acción del Estado por partedenuevos actores sociales en palses con más bajos niveles de integraci6n territorial, capacidad estatal de regulacion social y desarrollo económico, no lograron una ampliación de la ciudadanla estatal. En estas condiciones "las oligarqufas, amenazadaspero no desplazadas, respondieron abandonando Ia democracia formal e instalando dictaduras personalistas, represivas yvenales, muchas veces conapoyoo bajo direcciónestadounidense" (Emmerich, 1988, P. 134).

El perlodotransnacional Hablar de un perfododedesarrollotransnacional eshacer referenciaa una etapa de laevoluci6n históricadeAmericaLatina en La que se intensifican los nivelesdedependenciaexternadel EstadoyIasoberanlade en relacióncon la sociedad atal punto que: a) la base territorial delEstado empiezaa perder relevanciacomo contenedor de las fucrzas sociaies que determinan el funcionamiento del Estado y su legitimidad; b) ci aparato estataL tiendea convertirseen un ejecutor de polIticaspüblicas diseñadas dentro de marcos normativos que no estan sujetos a Ia voluntad popular; y c) La naturaleza de las reiaciones entre Estado y sociedad y los espacios de participación ciudadana están fundamentaimentedeterminadosporlosrequerimientos y condicionamientosde Ia economla mundial. El inicio deun perfododedesarrollotransnacionalen AmericaLatina está i'ntimamenteligado alacristalizacióna nivelmundial delfenómeno conocido como globalización.Este concepto, como se indicó anteriormente, expresaLa tendencia que muestran las estructuras sociales, poilticasy económicasde las sociedadesdel rnundo aorganizarse airededordeejes de poderquetrascienden las fronteras legalesy territorialesdel Estado-nación. Los efectos de Ia globalización en America Latina se hicieron visibies durante La crisis de estabilizacióny ajuste de los años ochenta. La "década perdida" fue ci resultado de cambios profitndos en la estructura económica

Estado, ciudadanlaypoliticasocialenAmerica Latina

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mundiaL ylas debilidadesdelos palses latinoamericanospararesponder aestos

cambios. Másespecificamente,fueciresultadodelos altosnivelesdeendeudamiento de Los palsesdeLaregiOn, deimportantesalzasenlas tasas deinters, del deterioro de los términos de intercambio, de La reducciOn de los niveles de financiamiento externo y de la incertidumbre y naturaleza cambiante de las regiasquegobernaban cicomerciomundial ylosflujosfinancieros(Rosenthal, 1990). De forma ms concreta, La "década perdida" ftie ci resultado del surgimiento de una "discrepancia"entre La composiciOn de las exportaciones de Ia regiOn y la estructura de la demanda, producciOny tecnologIa de la economfa mundial (CEPAL, 1990). Dc tal manera que IaimposiciOn decondicionesy restriccionesimpuestas sobre los gobiernos de Ia regi6n por las organizacionesdel "consenso de Washington", sonsOloexpresiones deIaconformaciOn deunanueva estructura econOmicamundial cuya lOgica y racionalidad se expresaen el pensamiento neoliberal. Dentro de esta lOgica y racionalidad, el modelo keynesiano,que combinacilaissez-faireeconOmico anivelinternacionalcon ciintervencionismo estatal doméstico (Schamis,1993), tiende aser remplazadopor un modelo de desarrollo econ6mico cuyo eje central es el mercado. Con cidesplazamientodelEstadocomo eje reguladorde lavidasocial,los espacios territorialesnacionales y las relaciones socialespor ellos contenidos quedanpeligrosamenteexpuestosa las presiones de la economlamundial y a IaracionaiidadinstrumentalqueguIalaacciOn delmercado.Enestesentidohay que entender que Iafunci6n primordial delEstado moderno fue lade servirde filtro a Las presiones e influencias internacionaiescapaces de tenerun efecto negativoenlaestructura derelaciones socialesdomésticascontenidasdentrode lasbasesterritoriaiessoberanas.El filtro delEstado combinaba La racionalidad instrumental que orientaba las presiones del mercado internacional con la racionalidad sustantiva sobre La quc se fundan Los principios de idcntidad nacional,soberanlayautodeterminaciOn,para producir polIticaspiblicascon una orientación ypreocupaciOnnacional. La marginalizacióndcl Estado y la creciente centralidad del mercado en ci modelo neoLiberai que impone la globalizacion,produce un modelo dedesarrollohistOrico en ci que las relaciones entreEstado ysociedad,IaformaciOn deespacios püblicos,Iacapacidadde regulaciOn social del EstadoyIaintegraciOn misma de los espacios territoriales delos palsesdeAmericaLatina sondeterminadospor los requerimientosde la economla mundial. Estos condicionamientos se hacen patentes en la medida en que los organismosfinancierosinternacionaiesimponen sobre los palsesde la region marcos normativos que determinan Los procesos de formulaci6n de politicas püblicas, asi como los modelosdeorganizaciOn y funcionamientodel aparato estatal.Con muchafrecuencia,estosmarcosnormativos excluyenproblemasy valores socialesdegran relevanciaparalaspoblacionesdelosEstadosnacionales sobre los que se imponen. Por ejemplo, muchos temas relacionados con Ia

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Baltodano

justiciasocial—queencipasadojugaron un papelfundamentalenlosprocesos de movilizaciOn social y participaciOn poiltica— juegan ahora un papel secundario enlos procesosde formuiaciónde poilticaspüblicasquepersiguen versiones instrumentaiistasy economicistasde la eficienciayla eficaciaen la acciOn estatal. Resulta irOnico

y contradictorio que sea precisamente dentro de estos marcosnormativosdondeoperan enLaactualidadlos sistemas democráticosde LaregiOn. Estossistemas amplian LaparticipaciOn politicaaLmismo tiempo que limitan los temas y problemas sobre los cuales se puede decidir. En estas condiciones, ci concepto de ciudadanfa se restringe a lo politico y, ms concretamente, a io politico electoral. Estossistemasdemocráticosno producen"incertidumbre"(Przeworski,1986), dado quesus resuttadosson aitamente predecibles. La giobalizaciOn entonces tiene un efecto directo en la capacidad de regulacion social del Estado y, por to tanto,en ci desarrollode La integraciOn social delos espacios territorialesdelos palses deLaregiOn. La globalizaciOn ha forzado et desarroitode procesosde reformadel Estadoorientados afacilitarLa inserciOn de los palses de La regiOn en la economia global. Muchas veces, La lOgica queorientaestas reformassecontraponè alas necesidadesde consolidaciOn e integraci6n social de los palses de la region. Estas reformas asumen además IaexistenciadeEstadosfuertesque puedenserdescentralizados;o bien La presencia de mercados y sociedades civiles organizadasque pueden asumir algunas de las funciones sociales del mercado. Estas reformas ignoran por lo tanto Ia fragmentaciOn de Ia base territorial de Los paIsesdela region, Los bajos nivelesderegulaciOn social delEstado latinoamericano,asi como ladebilidad, yenalgunoscasos ausenciadeespacios püblicosautOnomosysociedadesciviles organizadas (9). Enelcaso depalsescondesbalanceshistOricos regionales,cidebilitamiento del papel socialdelEstado ydesu presenciaefectivapuede poneren peligro La mismaintegridad territorial deesospalses. Ms aun, laincapacidaddelEstado para responder a necesidades y presiones domdsticas puede provocar La despolitizaciOn del conflicto social en ios paisesmás vulnerablesde La region. EstaesunacondiciOn enlaqueLos procesosynormas quesirvenparamantener el orden social no son capaces de contener las tensiones y contradicciones sociaLesque generan La pobrezay ladesigualdad social. En la terminologla de (9) LasituaciOnde la integraciOn territorial y de Iacapacidad de regulaciOn social del Estado latinoarnericano ha sido recientemente abordada por Guiliermo O'Donnell(1993) quien al analizar Ia capacidad del Estado en America Latina para institucionalizar ci principiode "igualdad ante Ia ley", sefiala muyperceptivamentequeenmuchas delasnacientes democracias delaregión, Ia efectividaddel Estado paraimponer ciordenlegal"Sedesvaneceen Iamedidaen que uno se aleja de los centros urbanos" (p. 1.358).

Estado, ciudadanlaypoilticasocialenAmerica Latina

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moda, La despolitizaciOn del conflicto social es una condiciOn que puede generar situacionesextremasde "ingobernabilidad". La rupturaentre el Estado y La sociedad,y más especificamenteentreun Estado que se transnacionaliza y una sociedad que se siente incapaz de condicionar las politicaspüblicasquelaafectan,puede no sOioserel finaldeIa democraciaelectoralen Lospaisesmásvuhierabiesde ía regiOn, sino tambinci comienzo de unaetapa sin precedentesdeviolenciasocial. Un Estado que no responde a las necesidadesdesu poblaciOn pierde necesariamentesu legitimidad, y por lo tanto su capacidadde controlar y regular el conflicto social. La pérdida de estacapacidadpuede significaruna caldapeligrosaen "la guerra de todos contra todos". Indicios preliminaresde esta calda podrian ser los altos niveles decorrupciOn,criminalidadysuicidioquese padecenen muchosdelos paises de la region (verECLAC, 1995, PP. 121-123). En estas condiciones, La büsqueda de propuestas que promuevan el desarrollodelEstadoydeIasociedadcivil, asIcomo eldesarrollodeunarelaciOn de congruenciademocráticaentreambos, se convierteenunatarea desesperadamente urgente. Dentrode estaspropuestas,las estrategiasy polfticasparael desarrollosocialjuegan un papelcrucialen un continente caracterizadoporla pobreza, la marginalidad y Ia desigualdad social. Sin estrategias y politicas sociales capaces deresponder alas necesidadesmásurgentesdelas poblaciones nacionalesdeAmericaLatina,losexperimentosdemocráticosactualestienden a convertirseen rituales politicossin sentido ni significaciOn social. Perspectivasdel desarrollo y La poiltica social en ci siglo )OU AdolfoGurrieri(1990) haclasificado lasestrategiasparaeldesarrollosocial de America Latina en dostipos: las que se orientan a modificar la estructura productiva de los paises de La regiOn, y las que centran su atención en La restructuraciOndelosserviciossociales atravésdeIapoifticasocial.Las primeras incluyen:a) las tendientes a lograr el desarrollosocial a travCsde la industrializaciOn; y, b) las tendientes a balancearla transformaciOn distributiva con la distribuciOnproductiva. Por otraparte, las estrategiasorientadasalarestructuraciOndelos servicios socialesa travCs de La politicasocial incluyen:a) programas de erradicaciOn de Ia pobreza a gran escala; b) La creaciOn de sistemas de servicios sociales universaLesy redistributivos;c) la reorganizacióninstitucional de Los servicios; y d) acciones destinadas a proteger a los pobres durante periodos de ajuste (Gurrieri, 1900, p. 35). Los intentos deindustriaLizaciOnenlaregionno lograron,enlamayorIade estospalses, tenerci efectopositivo que de dos se esperabaen relación con los sectoresdelapoblaciOn novinculadosdirectamenteconLaactividadindustrial. Dcacuerdo conGurrieri(1990), "Ia aplicabiLidaddeLas propuestasseriatanto

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0 André:Perez

Baltodizno

menor cuanto más pequeflo fuese el sector moderno industrial existente, menoreslasposibilidadesdesu expansionengran escala,ymayorlaproporciOn de población activaque deberla ser integrada al mismo" (p. 23). Las limitacionesdelas estrategias dedesarrollobasadasen laindustrializaciOn dieronorigenapropuestasque buscan un balanceentrelatransformaciOn distributiva y Ia distribución productiva. Dc acuerdo con estas propuestas, ci desarroilo de los sectores econOmicos modernos que se orientan hacia ci mercado externo debe estar acompanado por un esfuerzo por desarroilar la demanda interna. Estas propuestas seflalan la necesidad de "orientar las polIticas ptlblicas en favor de los sectores económicos, estratos t&nico-

productivosy grupossociales rezagadoso postergados"(p. 25). EstaspolIticas, •siguiendo a Gurrieri, incluirlan: cambios en La distribuciOn existente de los activos productivos;cambios en la distribuciOn denuevos activosmediante Ia reorientaci6n delainversiOn; polIticasqueapoyan cidesarrollodeIacapacidad productiva y la productividad de los sectores que producen para el consumo popular,las que favorecenaios sectores que hacen un usoms intensivo del trabajo ylasque apoyanalapequefaymediana empresa;ypolIticasdeempleo

y salario.

Las limitaciones de esta propuesta también son conocidas. Cualquier intentopor transformar Laestructura productiva delas sociedadesdeAmrica Latinase enfrenta a Ia resistencia de las estructuras de poder sobre las que precisamenteseasientan los procesosproductivosquesequieren transformar. La acciOn redistributiva que el Estado supuestamentedebe ejercerdentro de estemodelo dedesarrolloresultamuydificilyaquelospalses latinoamericanos, en sugran mayorIa,no cuentan con sociedades civiles capaces de domesticar la acciOn estatal.

Si evaluamoslapolItica social como instrumento para combatir La exclutiene un alcanceyun impacto muylimitados, dado que en Ia mayorfade los paIses de LaregiOnestas poifticasseformulan e implantan dentro delcontexto deEstados quegozan de unaltogradodeautonomla enrelaciOn con Lasociedadcivil,yde unalto grado de dependencia en relaciOn con Ia dinmica de la economla mundial. Esta situaciOncontrasta con lacaracteristicafundamental de losEstados europeos, trescientos anos desarroliaron un alto grado de que durante los soberanlaexternayunalto gradodedependenciadoméstica.EstacombinaciOn fue Ia que permitiO en los paIses de Europaci desarrollo de una capacidad politica,capazde"domesticar" laseconomIas nacionalesparaextraeryredistribuir recursos destinados a promover ci desarrollosocial (Heilbroner, 1992). Dc talmaneraque, adiferenciade La experienciaeuropea, lapoiftica social enAmerica Latina no es necesariamenteci resultado de lademocratizaciónde un poderestatal soberano y de la constituciOnde unaestructura de derechos ciudádanos. En otras palabras, la poiftica social en America Latina no es un instrumento dedesarrollosocialquenacedelarelaciOn que DavidHeld (1991) siOnymarginalidadsocial,nos encontramoscon que

Ectado, ciudadanlaypolItica socialen America Latina

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seflaLa como unade las caracterfsticas principaLes delos sistemas democráticos: la congruenciaentrelos que hacen las politicas piiblicas Los que las reciben. La dependenciaexterna deLos Estadoslatinoamericanosyios altos niveles

y

de exclusionsocial que caracterizana la gran mayorIade las sociedades de La regiOn crearon condiciones para el surgimiento y desarrollo de poifticas sociaLes, cuyascaracterlsticasesenciaLesseubican dentro dedos tipos: lapoiltica social que resuita del desarrollodel tipo de ciudadanla estatal que generanlas estructurassociaLes corporativas,yla pollticasocialqueseformulaeinstrumenta

como aLternativa a la ciudadanla. Lapoiltica social que se sustenta en ci principio de ciudadanlaestatal que se institucionaiizO en los sistemas corporativos de America Latina ha sido estudiada por James M. Malloy (1993). Para Malloy, Ia evoluciOn de la ciudadanla en America Latina ha sido condicionada pot La persistenciaen la region de estructuras patrimonialesde dominaciOnque reproducen relaciones clienteListasy de dependencia entreci Estado yla sociedad. Desde estaperspectiva,La poilticasocial en AmericaLatina hasido guiada pot unaIOgica particularista que explicaeL porquC los beneficiariosde, esta, poiltica han sido fundamentaLmenteaquellossectoresde la sociedadquehan gozadodeLosderechosyprivilegiosdelaciudadanla estatalqueprevaleceen los sistemas corporativosdela regiOn. TaLy como seha seflalado antes, estaforma de ciudadania abarca solamente a aquellossectoresde la sociedadque juegan un papeLcentral enlapromociOnde los modelosdedesarrollodependientesde la regiOn. Es asi como la poLftica social que inicialmente se introdujo como "segurosocial" en muchos palses de la regiOn, favoreciO principalmentea los empleadosptibiicos, trabajadoresurbanosy ciertamente a los miiitares. Quedaron excluidoslos sectores sociaLes que operaban en ci sector informal y ia poblaciOn rural (Malloy, 1993). La capacidadinicial paraLa formulaciOn e impLantaciOnde estas poifticas se concentrO en ci Estado, que actuaba bajo la influencia de organismos internacionaLes como LaOficina Internacionaldci Trabajo. MalloycitaaMesa Lago (1978) para sefialar que "una vez que las polIticas sociales fueron establecidas,lospotencialesgrupos beneficiariosutilizaron todo su poderpara lograr ci tipo de cobertura que más les favoreciera" (p. 235). Estos grupos no luchaban por derechos ciudadanos en general, y ni siquiera por derechos de clase, iuchaban sencilLamente potderechosde grupossociales especlficos. Es asI como en America Latina la polItica social no se inicia con una orientaciOn universal,apesardequesearticuladeacuerdoaLlenguajemoderno dederechos sociales (Malloy, 1993, pp. 231-235). Lo que surge es una politica social que se enmarca dentro del conceptodeun concepto de "ciudadanla regulada"pot el Estado (Santos, 1979). Por otra parte, el concepto de polltica social como "alternativa a la ciudadanIa"hace referenda al tipo de politica social que se formula y ejecuta en ausencia de derechos sociaies. Este concpto fue utiiizado por Marshall

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(1965) para explicar la naturaLeza de La The Poor Law yThe FactoryActs en Inglaterra enci siglo XIX. Dcacuerdo con Marshall, The PoorLaw trataba Los reciamosdelpobre,no como unaparteintegraldesusderechosciudaclanos sino como una alternativa a esos derechos. Por otra parte, The FactoryActs que promovieron el mejoramientodelas condicionesdetrabajo enLas fábricasyla reducción en las horas de trabajo, afectaron solamente a las mujeres y a los niflos,esdeciraLos no-ciudadanos.La justificaciOn paraexcluiralos hombres adultos como beneficiariosde estas leyes se formulOsobre la base de que Ia protecciOn que ofreclanlos FactoryActs infringlaLos derechosdecontrataciOn de que gozabanlos trabajadoresciudadanos (Marshall, 1965). El concepto de polltica social como "alternativaa Laciudadanla" se ajusta a La realidad de las polfticas socialesque se practican en aquellos palses de Am&icaLatina, endondenunca se desarrollaronrelaciones corporativasentre Estado y sociedad. Es decir, en donde subsisten variadas formas de control socialdetipooligarquicoy dondeLacoerciOn estatalhaimpedido IaformaciOn de espacios püblicos capacesde generar sociedades civiles con la capacidadde "domesticar"IaacciOn delEstado.Por ejemplo,ensociedades como Guatemala, Nicaragua y Peru, lo que prevalece es un modelo de poiltica social asistencialista.Ms quepolfticassocialés, las accionesde estosEstadosen areas como la salud y la vivienda se asemejan a grandes programas de caridad administrados por ci Estado. Los factores que determinan la formulaciOn y ejecuciOn de muchas de estas pollticas no son las presiones sociales de una sociedad civil organizadadentro de espacios relativamenteindependientes del Estado, sino fundamentaLmente la influencia y presiones de organismos internacionales,yci inters porpartedelosgrupos dominantesdentrode cada palsporpreservarunordensocial minimo quehagaposiblelaoperacionalizaciOn de proyectoseconOmicossocialy econOmicamenteexcluyentes. Separar estos dos tipos de poLItica social y ubicarlos geogrficamente en funciOnde los grados dedesarrollode las sociedadesdeAmericaLatina, es un recurso analitico que facilita La caracterizaciOn del tipo de relaciones entre Estado y sociedad que prevaleceen los diferentes palses de Ia región. En Ia realidad,Los dos tipos depoiftica social puedencoexistiren reLacionesproporcionaLesdiferentes en los tres modelos de prestaciOn social identificadospor Fernando Filgueiraen sucontribuciOnaestelibro: elmodelode"universalismo estratificado"depalses como Uruguay,ChileyArgentina;lossistemas"duales" depalsescomo BrasilyMexico;ylossistemas deprotecciOn social"socialmente excluyentes"como los de Peruyla mayorlade los palsesde CentroamCrica.

Quo Vadispoiltica social enAmCricaLatina? El fen6meno de la gLobalizacion —como se argumentOanteriormente— abre insospechadasalternativaspara eL futuro de La democraciaylos derechos

Esrado, ciudadanlaypolItica socialen America Latina

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ciudadanos alrededor del mundo. El actual proceso de desmantelamientodel Estado de Bienestaryel crecientepredominioyglobalizaciOndelaracionalidad instrumental del mercado como marco normativo para regularlas relaciones entreEstado y sociedad, muestra que La Lucha por La ciudadania es unalucha permanente; que Los logros alcanzados por La humanidad en materia de derechosdurante lostiltimostressiglos nosonirreversibles;yqueLainevitabilidad del progreso como proceso permanente de mejoramiento de La condiciOn humana es ilusoria. Esta vision escptica yhastapesimistadel futurode los derechosciudadanosenelmundoactual debeacentuarseal analizarlastendencias actualesdelas relacionesentreEstado ysociedadenAmricaLatina.Alfinya!cabo, lospaises capitalistas democráticos avanzados cuentan con estructuras de derechos ciudadanos que le otorgan a La sociedad capacidades considerables para condicionarlaacciOn del Estado deacuerdo asus necesidades. Por otro lado el desarrollohistOricodelasrelacionesentreEstadoysociedadenAmericaLatina no Logró crearestas capacidades.La gLobalización intensificaLa dependencia externa yLa soberaniadomCstica del EstadoLatinoamericano, imposibilitando el establecimiento de una relaciOn de congruencia ernie los que hacen las poLlticas ptibiicasyLos que Las reciben. Bajo dichas condicionescabe preguntarseyespecuLarsobre ci futurodeLa poiftica social en La regiOn. El modeLo corportatistaque se logrO implantar con enlos paises delConoSurrepresentO lasuperacióndelEstadooiigárquico, constituyendo de esta manera un avance considerable en el desarroiLo de La ciudadania en AmericaLatina. Una vez consoLidado este modelo, ci reto para AmCrica Latina eratransitar hacia unaampLiaciOnde Los derechosmediante La democratizacióndel poderdel Estado corporatista.Esta transiciOn se hacesin embargo sumamente dificil, en Ia medida en que el Estado Latinoamericano

tiendea transnacionaiizarse. Peorain, lamisma ciudadaniaestataLque faciLitO cidesarrollode polfticas sociales corporativastiene un futuromuy incierto. Una estructura corporativa requiere de una capacidad estatal minima para armonizar y atender las necesidades y demandas de sectores importantes de La sociedad. La transnacionalizaciOndel Estado tiendeen muchos casos areducir esta capacidad poniendo en riesgoLaposibilidad de mantener una relaciOn de equilibrio corporativoernie Estado y sociedad. Esto no significa que ci Estado puede desatender indefinidamente Las demandas sociales de Ia poblacion e ignorar Los altos niveLes de pobreza, desempleoe inseguridadciudadana que prevalecen enmuchos delospalsesde La regiOn. DespuCs de todo, ci mismo modeio de desarroLlo que promueve la transnacionalizaciOndel Estado Latinoamericano requierede niveLes de orden social minimo afive1 nacional.Desafortunadamente,estosnivelesminirnosde ordensocialno necesariamentetienen que estar basadosen una estructura de derechosciudadanos. En estas condiciones,es posiblecontempiar La posibiLi-

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dad de un crecientepredominio del tipo de politica social que se formula e implanta corno "alternativaalaciudadanla";esdecir, deunapolitica socialque no sesustentaen una estructura de derechos ciudadanos.Este tipode politica social noescompatibleconlos objetivos formalesdelosexperimentospoliticos democráticos que se desarrollan actualmente en la regi6n. La polItica social como "alternativaalaciudadanla"quepromuevelaglobalizacion,corresponde más bien a un modelo de relaciones entre Estado y sociedad en el que la condición humanapierde su valor sustantivoyadquiereunvalor instrumental determinado por el mercado. La moralidad de este modelo es indefendible; y su viabilidad,sumamente inciertaporcuantola racionalidadeconomicistadel mercado es profundamente inadecuada para comprender y mucho menos satisfacer las aspiracionessocialesde lahumanidad.

Resumen y conclusiones Hemos argumentado que el concepto de polItica social surgió como resultado de la evolución histórica de los paIses europeos. Esta evolución se caracterizapor: a) el desarrollo de un poder soberano estatal construido sobre la base de espacios territorialessocialmenteintegrados; b) el desarrollo de la capacidad del Estado para condicionar las relaciones socialesdentro de su espacio territorial; y c) por la evolución e institutionalización de espacios püblicos capaces de generarderechos ciudadanosque hacen contrapeso a ladesigualdadsocialque creay promueve el mercado. La evoluciónhistóricadeAméricaLatina, porotra parte, está marcadapor la constitución de Estadosdependientes construidos sobre la base de espacios territorialessocialmente desintegrados;asi como por el desarrollode Estados con bajacapacidadde regulacionsocialy por la conformación de estructuras de derechos ciudadanos fragiles y parciales. Puesto de otra manera, el desarrollo histórico de America Latina se caracterizapor la formación de sociedades que desde su independencia tratan de construir un poder estatal que se nutre de sus relaciones económicas, polIticasyculturalesconEuropayEstados Unidos. Este procesodeconstrucción de un poder estatal dependiente de sus relaciones externasse desarroiló sobre la base de estructuras socialesaltamente excluyentes que se formaron duranteel perlodo colonial. Laformación deEstados dependientescreadossobreIabasedeestructuras sociales excluyentesdificukó, y en muchos casos imposibilitó,ci desarrollode unproceso de democratizaciónde lasestructurasde poderestatalheredadasde lacolonia. En otras palabras, la construcción de un poderestatal dependiente de sus relacionesexternase independiente de largossegmentosde la sociedad,

Estaa'o, ciudadant'aypolItica social enAmerica Latma

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Ia constituciOnde circuitosde comunicaciOnentreel Estado y Ia sociedad civil capacesde facilitarel desarrollode urt control democrático del Estado. Es precisamente la constituciOn de estos circuitos lo que en la experienciade los paises de Europa occidental permitiO el desarrollo de un poder estatal estructural en el que el Estado se nutre de La participaciOn ciudadana. La ausenciao debilidad de estos circuitos en la experienciade los Estados latinoamericanosexplica la existenciade brechas considerablesentre los que hacen las poifticasylos que las reciben. La autonomla doméstica del Estado latinoamericanoysu dependenciaexterna,explica también eldesarrollo y la sobrevivenciaen muchos de los palses de la region de un poder estatal obstacuiizO

despOtico.

La especificidaddel desarrollohistOrico de Ame'rica Latina obliga a una revisiOncritica ycuidadosadeIapoilticasocialcomo mecanismoparacombatir la pobreza y la exclusiOn social en la regiOn. Dentro de esta especificidad regional,puedendistinguirsedos modelos de relaciones entre Estado socie-

y

dad que determinan ci significado, las implicacionesy los impactos de la

poiItica social. Primero, el modelo de dominación corporativo y ciudadanla estatal que prevaleceen palsescomo Argentina, Brasiiy Mexico. Segundo, ci modelodedominaciOnoligarquicayciudadanla formalqueprevaleceenpalses como Guatemala, PethyNicaragua.Enciprimer caso, lapollticasocial facilita ci desarroilode unaciudadanfafragilyfragmentada.Enci segundo,la poiltica social se formula e instrumenta como "una alternativa a Ia ciudadanfa". La ciudadanla estatal que sostieneci desarrollode Lapoiltica social en los palses con sistemasde representacióncorporativoses sumamentevulnerablea los efectos de la globalizaciOn, por cuanto Ia transnacionalizaciOn del Estado erosiona Ia base social-territorialque sostiene las relaciones entre Estado y sociedad en esos palses. En otras palabras, la globalizaciOn intensifica la dependenciaexternadel Estadocorporativoyaurnentasu soberanladomCstica. La intensificaciOn deIadependenciaexterna dclEstado corporativose traduce en unacreciente incapacidad paramantener dentro de su ámbito de acciOn politico, legal y territorial, los factoresque determinan La historia nacional de su poblaci6n. Por otro lado, la intensificaciOn de la soberanIadomCstica del Estado corporativose expresaen IaseparaciOn deaspectosclaves delprocesode formulación de pollticas p*iblicas del ámbito de participaciOn ciudadana. En esto revisteespecialimportancia Iatendencia quemuestran losgobiernos de la region a formular y ejecutar poilticaspüblicas dentro de marcos normativos articulados pot los orgaii)smos internacionales del liamado "consenso de Washington". ElefectodeLaglobalizaciOn enlas relaciones entreEstadoysociedadesmás intenso enaqucliospaIsesque, como los centroamericanos,no desarrollaronIa capacidad de estabiecersistemas de dominaciOncorporativos.La intensificaciOn de Ladependenciaexterna ydeLa soberanladoméstica del Estado en estos palscsimposibilita ci desarrollo de una relaciOn de congruenciadcmocrática

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entreciEstado yIa sociedad.La politica social que se formulay ejecutadentro de estecontexto no promueve al desarrollode derechos ciudadanos sino que simplementeapiacalasexpresionesmsagudasdelapobrezay lamarginalidad. Los efectosde Iaglobalizacidnen las relaciones entreEstadoy sociedaden Amdrica Latina crean condiciones poco favorables para Ia consolidación de instituciones y prácticas democráticas. La formación de espacios püblicos capaces de generar condiciones para el surgimiento de sociedades civiles organizadasy el establecimientode una relación de congruenciaentrelos que hacen las pollticas ptiblicas y los que las reciben se hace sumamente difIcil dentro del contextodetransnacionalizaciónquesufreciEstadolatinoamericano.Esto, asuvez, abreunpanoramapoco alentadorparalainstitucionalizacidn dederechossocialescapacesdecondicionarIa accidndelEstado yservir debase a Ia formulación y ejecución de poilticas sociales que respondan a estos derechos.MI las cosas, la polItica social que se ofrece como "alternativa a Ia ciudadanla"puede convertirseencimodelo a utilizarporEstadosqueintervienen socialmente paramantener las condiciones básicas deorden socialque se requieren para la reproducción de modeios de desarrollo dependientes y transnacionalizados.

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La nueva arena de las poilticas sociales: vectoresinternacionalesy mediación domstica en la reforma del sector social en America Latina Fernando Filgueira La literatura que ha procurado explicar los procesos de emergencia y en factores desarrollo de Las polfticas sociales modernas ha puesto ci de naturaLeza doméstica. Para ci de causales expansión aLgunos, proceso capitalista e industriaL impulsó el surgimiento de las poilticas sociaLesy su posterior desarrollo (Kerr, 1964). Otros enfoquescomparten los argumentos antedichos pero agregan a Ia explicacióndel surgimiento y desarroilode las poilticas sociales las transformaciones demográficas concomitantes a La industriaiizacionyLosprocesosdeurbanización,envejecimientoymutaciónde Las unidadesfamiliares(Flora, 1986). Desde Ia esferapolfticadiversosmodeLos explicativos han acentuado ci roL de Los partidos yIa bisquedade legitimacion delosmismos (Block,1977). Enfoques marxistasyneomarxistashan centrado su atención en ci rol que Ia claseobreraylas coalicionesinterclasehan tenido en el desarrollo de los Estados de bienestary seguridad social (Korpi, 1983; Esping-Anderson,1990). Otra perspectivainfluyente hasido la pluralistaque atribuye a Ia influencia de diversos grupos de presión en una arena pollrica plural el surgimiento yen particularlaexpansi6n deLossistemasdeprestación sociaL. Todasestas perspectivas, sinembargo, otorgan pocao ninguna influencia aL contexto internacional y a los actores supranacionales. En AmericaLatina se cuenta con pocos estudiossobre ci desarrollode Ia politica social, en comparación con aquelLos eLaborados en y para los palses industriaLizados. Dentro de los enfoquespluraiistas,ci de Mesa Lago (1978) enfatizá ci rol de diferentes grupos de presión como dave interprerativa del desarroilodelossistemasde seguridadsocial.Otros enfoques—más restringidosalosestudiosdecaso— hanadjudicadoaLEstado en tantoactor,ynomera arena social, la responsabilidadprimordial en Iaemergenciade los sistema de seguridad social (Papadopulos, 1992). FinaLmente, una combinación de perspectivaspluralistasyEstadocCntricashainformadovariosestudiosrelativos aldesarroLlo delos sisternasde bienestary seguridaden BrasiL y otros palsesde La region (Malloy, 1979). Un csfuerzo comparativo reciente otorga.mayor importancia alas transformacionesen eLcontexto global y, especialmente,a La influencia de estas transformacionesen Ia estructura y relaciones de clases domésticas(Huber, 1994).Paraestaperspectiva,las coalicionesdeclaseanivel domésticocontin4ansiendoIadave inmediataparainterpretar lastransformaciones recientes en los sistemas de bienestar y seguridad social en AmCricá Latina. Salvo contadas excepcioneslas poifticassocialesse han considerado como productos del desarrolloeconOmico, poLitico ysocial de Indole domes-

68 0 FernandoFilgueira ticâ. Dc entrelos autoresque sI han prestado atención a los vectores globales, lo dominante ha sido centrar Ia atención en factores de Indole cultural o ideológica. Si esta subestimaciónde factoresglobales ya era problemática al analizarci surgimiento ydesarrolloinicial de los sistemas deprestación social, boyse tornaparticularmente preocupante. El recientediscursoacadémicoha puesto demodaIa noción de unmundo globalizado que obliga a repensar los paradigmasy las unidades de análisis tradicionales.Sin embargo,esto que se havenido realizandoenvarias areas de investigaciónhallegadoconmayor tardanza al areadelaspoliticassociales(1). El problema de la pobreza y las polfticas sociales es, sin embargo, an problema de naturaleza transnacional. Esto no se debe solamente a que las causasolospaliativosescapana!control delaspolIticaspüblicasde losEstadosnación, ni a que ci fenómeno de la pobreza es de proporción y extensión planetarias.La pobrezaylaspollticassocialesse hanconvertido enun temade debatey conulicto global, ocupando an lugar central en las agendas de los organismos financieros internacionales, y representando un nuevo desafio global despuésde dos d&adas en dondeprimó la preocupaciónpor revitalizar Ia economla mundial (Deacon, 1994). La principal tarea a realizar en este trabajo es la identificación y ci análisis del proceso de globalizaciónde las pollticas socialesy su impacto particular en el escenariolatinoamericano. Parapoderhablar deunprocesoefectivodeglobalización deantemayuna problemática debe cumplirseun conjunto derequisitos.En primer lugar, debe existir unaagendadediscusion globalalrededor de este tema oproblema. Esto requiere la creación de instrumentos de medición ymonitoreo que permitan ci reconocimiento del problema como global y no tanto una probiematica autocontenida en las situaciones nacionales; y ci reconocimiento del status autónomo del problema. Si la pobreza es reconocida como problema pero su superaciónes planteadacomo efectoautómatico demetas enundiferentenivel (por ejemplo, crecimiento económico),la formación de la agenda sobre este tema no se traducirá en un debate global especializado. En segundo lugar, Ia globalizacion de una probiemática se apoya en la existenciade vectores giobalesno controlablespor ningunaunidad nacional, que afectan en forma significativaLasmagnitudesy tendenciasenLa evolución delprobiema dado (porejemplo,evolucióndelapobreza),yIacapacidaddelas unidades nacionalesdelidiar con (seiección,financiamientoeinstrumentación depolltièassociales).Este reconocimientonoimplica dejar de observar lasespecificidades decadasituacióndomstica,peroSIsefialar aquellosaspectos quehanafectado en forma comtln Iamagnitud delprobiemayla capacidadde las naciones para afrontarlo. (1) Laexcepción más clara aestaaparente neghgenciaLaconstituye el trabajo reciente deBob Deacon (1994) y queserá una referenciareiterada alolargo de este trabajo.

Lanuevaarenadelaspoifticas socialesenAmerica Latina

0 69

En tercer lugar, deben existir centrosde poder, recursosy debatesque no se agoten en las instancias locales o nacionales. La existencia de espacios regionales,supranacionaiesy transnacionaies,asl como cipoderylos recursos

con que estos cuentan vis-à-vis las unidades nacionales,constituyen Ia tercera condición para Ia globalización de un problema y de unaarenade polfticas determinadas.Dcla existenciade estoscentros depodertransnacionalsurgeIa posibilidad de definir saberes, paradigmasy modelos de poifticaspübLics de

alcanceglobal. Este trabajo analizaciprocesodegLobaiizaciOndelteinasocial.Paraello se tratade establecerIamedida en que IapoilticasocialenAméricaLatina seajusta abstresrequisitosantesseflalados. Vale1apenasefalarqueestetrabajo procura matizar ci peso causal quelos procesos de globalizaciOn de la polItica social puedentener sobre Ia selecciOn las po!lticas sociales, y sobre las realidades socialesde los palses de la region. La idea central de rescatar La mediaciOn nacional en un contexto de globalizacion crecientede Ia pobrezayde laarena de las poifticassociales,estábasado en dosadvertenciassimples. Laprimera indica quelas politicassociales constituyentan sOlouno delos factoresque intervienen en el fenOmeno de Ia pobreza. Adems de los ciclos econOmicos, las matrices distributivas de los diferentes palses son un factor tanto o ms importante que los sistemas redistributivos y de transferencias (CEPAL, 1994). Estas matricesdistributivasestán conformadaspore! podery porlos recursosde diferentesgrupossocialesencimercado. Dctalmaneraque Ia capacidad organizativade! capital y del trabajo, los derechos laborales, ci statuspüblico delosgrupos deinterés, lascoalicionesdominantesypotenciales en un pals, influyen fttertemente sobre la distribuciOn primaria de Ia renta nacional (FilgueiralRodrlguez,1997). La segundaaclaraciOn indicaqueaunal hablar estrictamentedelas pollticassociales(estoes, delespacioredistributivo) y reconocersu caráctertransnacionaL, debereconocerseconcomitantementela especificidadde los Estados nacionalesyde las arenas polfticasdomésticasen tantomediadorese internabizadores activosdeLosvectoresglobales. Diferentes reglmenespolIticos,grados de expansionde laciudadanla, permeabilidaddel aparato estatal a Las demandas socialesy competencia electoral tendran un impacto determinante sobreel pesorelativoqueciconsejo,lacondicionalidad, los constreflimientosinternacionales y las demandas domésticastengan a la horadedefinir las pollticaspüblicasde un pals(Nelson, 1990; Kahler, 1992). Ms importante aün, ci grado de madurez y desarrollo de los sistemas de prestaciOn social afectará en forma determinante ci comportamiento de los Estados nacionales frente a! consejo internacional y a las limitaciones que impone el contextoecpnOmicoglobal.En estesentido ci trabajo deMesa Lago (1994) es de fundamental importancia: sefiala correctamente que en America Latina debediferenciarseentrelos palsespioneros, intermediosy tardlos en La creaciOn de sistemas de prestación social. Estos palses presentan diferentes problemasydesaffosen la reformadesussistemasde seguridadsocial.Lo que

70

0

Fernando Filgueira

MesaLago sugiereesquelasconfiguracionesdepoderylosinteresesyrecursos politicos de Los actores relevantes en estos palses también afectarnen forma diferencialla capacidadde los organismosinternacionalesy de los gobiernos paraimprimir Iadireccióndeseadaaestas transformaciones.En otras palabras, Ia advertencia dc Mesa Lago acerca de le heterogeneidad de los sistemas de prestación social debe set bienvenidano solo porque permite avanzartécnicamente sobre diferentes rnodelosdeseabiesde reforma, sino también porque obliga a considerar las diferentes configuracionespollticas sobre las que se sustentnlos diferentessistemasde prestaciOn socialde Ia regi6n. Estasaclaraciones vandirigidasareinstaurarenLaunidad domésticasupeso causal.De talmanera quereconocercifenOmenodeIaglobalizacion noimplica suprimir la causalidaddeIa unidad nacional,sino repensarsu impacto unavez que las naciones se encuentran articuladas a unidades y dindmicas globales (Robertson, 1992).

De Ia crisis de Ia deudaexterna a La deudasocial Laliberalizacidndelosmercados,laapertura externayIa disminuciOndel rol delaparato estatal,constituyeronlas transformacionesfundamentalesdela revolucidn capitalista mundial que se inicia en los afios setenta. En America Latinaello supuso unatransformacidnradicaldelmodeloestatistadedesarrollo y el surgimiento deun modelo abierto ycon eje en cimercado. Esto no evitO Ia crisis de endeudamiento que enfrentaron los palses de America Latina a inicios de los ochenta. La fOrmula frente a este desaflo f.ieIa de instrumentar programas de estabilizaciôn y ajuste estructural fuertemente apoyados en recetasmonetaristasquesuplantabanunyamoribundo modeloEstadocdntrico basado en La demanda (Williamson, 1990). Unavez iniciadasestas reformas, el reconocimientoporpartedeanalistas,agenciasygobiernosdeciertos costos sociales, llevO a algunas agenciasa promulgar una estrategiade "ajuste con rostro humano"y de "transftrmaci6n con equidad". Las medidas adoptadas fueron mds retOricas que reales. A finales de los ochenta La evidenciasobre ci desarrollo social no dejaba lugar a dudas. El mundo y ci continente hablan transitado por problemasy estrategiasque los lievaronde la crisis de La deuda externa a! ajuste estructural, de aill al tImido intento del ajuste con rostro humánopara finalmente generarunanueva deuda: Ia deudasocial (2). (2) Tal vez ci afio dave sea 1990, cuando ci Banco Mundial tradicionalmente avaro en su tratamiento deIaproblemáticasocialcentrósu"WorldDevelopment Report" en ios temas de Iapobreza (Deacon, 1994).A ello siguieron dos publicacionesadicionalesen 1991 y 1992del Banco Mundial, orientadasal problema de Ia reducción de Ia pobreza. Si bien es cierto que CEPALytaxnbinciBID yahabIancentrado suatención encitema,Iaapariciónenloscuadernos e informes del Banco Mun&ai concretizó Iaglobalizacióndel temasocial.

La nueva arenadehspoilticassocialesen America Latina

0 71

,Cuáles fueron los elementosylasevidenciasmás destacables,que culminaron con el reconocimiento delstatuscentral que el probiema de la-pobreza y de las politicas sôcialestenfan parala región? En 1982 Mexico declaróLaimposibiidaddecumplir con ios pagospotlas

obligaciones contraldas en el proceso de endeudamiento externo. A esta amenaza de moratoria unilateral siguió una retracciónbrutal de los crCditos existentes desde las agenciastrasnacionales,y de los acreedoresprivados para todaAmerica Latina. Peru realizó en Ia administración de Alan Garcia un intento simi[ar,con La diferenciade que no anunció ci cese de pagos sino que definió unilateralmenteciporcentajede lasexportacionesquesedestinarlan al pago de los interesesde Ia deuda. Mexico, Perá y ci resto deAmCrica Latina ftacasaron en todo intentode renegociarlas condiciones de financiamiento y pago deIadeuda externadesdeirnaposicióndefuerza.LadCcada delosochenta se abrió en America Latina con la denominada crisis de la deuda externa. La comunidad financierainternacionalrespondió alospedidos derenegocicacion con un discurso en ci que se venla insistiendo ya hacla un tiempo: eran necesarios procesos radicales de estabiización y ajuste estructural de las economIaslatinoamericanas(Stallings,1992). Talcomo exitosamenteloestabarealizandoChile,ycomomástimidamente lo hablanintentado Argentina yUruguay, Ia región debla enterrar el modelo desarrollistacepalino,proteccionistay EstadocCntrico para dirigirse hacia un modelo de crecimientoabierto, con mercadosdesreguladosyorientados alas exportaciones.Ajustar el consumo, favorecer el ahorro y La inversioneran las metas planteadas. Para ello debfa instrumentarse una polItica monetaria rigurosa,unapolitica fiscal responsable,una importante reducción y suspensiOn de arancelesyunadesregulaciondelos mercadosengeneralydelmercado financiero y laboral en particular. La competitividad externa se lograrla con tasas decambio nosobrevaluadas,ycon mercadoslibresdeinjerenciaestatalen la determinaciOnde preciosy costos. La década de los ochenta fue, en efecto, dominada pot procesos de estabilizaciOn yajuste estructural.Salvo Brasii, PeruyArgentina, Iamayorfade los paIsesimplantaron programasde corteortodoxo, acordescon eserecetario básicohoy conocido como ci "consensodeWashington". Otrastres excepciones de importancia fueronCostaRica, UruguayyColombia. Esteultimopals, pot estar bajamente endeudado en ci momento de Ia crisis, encontrO más espacio de maniobra en Ia comunidad internacional, yb usO no paraenfrentarsealosconsejosdeCstasino msbien paraconcretarreformasmseclécticas y gradualesque Ia de otrospafses Latinoamericanos. Uruguay y CostaRicase ajustaron alos ejes centralesdelmodelo salvoenloreferenteal mercadolaboral y a Las poifticas sociaLes. Hacia fines de Los ochenta e inicios del noventa, ArgentinayPeru,deIa manodeCarlosMenemyAlberto Fujimori, siguieron Las polfticasde estabilizaciOn y ajuste exigidas desde los centros financieros internacionalesy desde Las agenciasmultilaterales.

72

0 Fernando Filgueira

Los palsesdeAmerica Latina han iniciado por lo tanto desde hace ya una ci proceso de transformación hacia el modelo liberal exportador. El debate sobre la naturaleza y los efectos de esta transformaci6n ha generado algunosconsensosmlnimos. El msimportante dedos seflalaque Iapersistenciadel modelodesarrollistacepalinoerainviable, yquelosmodelosheterodoxos fracasaronestrepitosamente(Kahler, 1990).Ello no implicaunconsensosobre las bondades del modelo asumido, y menos aünsobre las modalidades de su instrumentación. La profundidad, secuencia, gradualidad e instrumentos a utilizar paraci logro de metas macreconómicaspermaneceaünen debate. MI mismo, existen importantes desacuerdoscon relación a la desregulacióndel mercadolaboralyalostipos depollticasdetransferenciasybienestarsocial.Un razonablegradodeacuerdoaprincipiosdelosnoventaparecióestabilizarsecon respecto a La evaluación global del recetario de Washington. Las pollticas de estabilizaciónyajustepermitieron retomar cierto crecimientoeconómico,yen particular repatriar yatraerpartedelcapitalye1 crCdito que se alejaray exiliara con la inestabilidadeconómicayla crisis de Ia deuda. Este consensoprecario ha sido nuevamente puesto en tela de juicio después de la crisis financiera y económica de Mexico a finales de 1994, y su efecto sobreci resto de America Latina. Existe,sinembargo, un importante gradode consensosobreciimpacto social negativo del nuevo modelo de desarrolloeconómico. Cuandoafinales de los ochenta se inicia la pubiicación de datos sistemáticosrelativosaldesarrollosocial,Iacomunidadinternacionalaceptóquesi bien las medidas asumidas hablan permitido paliar y hasta revertir la crisis de la deudaexterna, los efectos de las crisisy las politicas de estabilizacióny ajuste contribuyeronacrearunanuevadeuda deproporcionesdramáticas.Estadeuda noerafinancieraofiscal, sino social.Los hombres,mujeresynifiosdeAmerica Latina vivian a finales de los ochenta en palses ms desiguales,y unamayor proporción de personas eran pobres e indigentes (CEPAL, 1993; CEPAL, 1994) (ver cuadro 1). Algunos datos estaclIsticos presagiaban este panorama desde los ochenta pero, en general, La respuesta de quienes abogaban pot los paquetes de estabiización yajusteestructuraleratajante: unaparteimportante delaumento de la pobreza eraresponsabilidaddel modelo desarrollistacepalino y no del modelo liberal exportador de desarrollo.AsI mismo, los costos transicionales eranconsideradosnecesarios pararetomar uncamino de crecimientoeconómico robusto, quese traducirla en unamejorsituaciónparatodoslos habitantes de cadanación latinoamericana (Berry, 1992). Dos evidenciasponenen duda lavalidezde estos argumentos. En primer lugar, palses que retomaron el crecimiento y pudieron sostenerlo siguieron mostrando nivelesde pobrezaalarmantes, muypor encimade sus promedios históricos. Ensegundo lugar, otro conjunto depalses no halogrado ingresaren ciclos virtuososdecrecimientoy—yaseaporfallas propiasopotvulnerabilidad antelas presiones internacionales—atraviesan ciclos económicos caracteriza-

dCcada

La nueva arena tiela.cpolIticassociale.c en America Latina

0 73

dos por perlodos de crecimiento,recesióny crisis. Sumado a ello laevidencia parece indicar algo misgrave aün. Enestos movimientos ciclicos aio largo de Ladécada pasada Los pobres —salvocontadas cxcepciones—han sido particularmentecastigadosenLosmomentosdecrisis, yLos ricosdesproporcionaLmente premiados en los momentos de crecimiento(cuadro 2). La información mis recientepara ci perfodo 1990-1992 muestra que en casi todos los paIses de la region, a pesar del crecimiento econOmicoy del retornode los flujosdecapital, Iadisminución deIa pobrezase havisto en casi todoslos casos enlentecidapor el incremento de La regresividaden eL sistema distributivo (CEPAL, 1994). Encicaso de Colombia Lamejora distributivade ia década presenta paraeL perfodo 1990-1992 la tendencia opuesta, con una pérdida porcentual delos sectoresmás pobresdeL 15% ydcicuartil mis rico de tansOloel5%. Estosdatos yevidenciasadicionaLeshan lievadoaLamayorpane de los gobiernos y de las agenciasinternacionaLes, a aceptar y reconocer en mayor medidalainformaciOnde la intervenciOn directa deLEstado enmateria depoliticas sociales. En muchos casosci discursoquepredomina se ajustaaLas pautas dcl discurso econOmiconeociásico: las poifticassociaLesdeben ser un tiltimo resguardo frente a La pobreza.Estediscurso scñala ademásque cigasto en general, y en particular ci gasto social excesivo yb mal realizado,puede distorsionar el funcionamiento de mercadosgenerando situacionesde crisisy recesiOn, enlenteciendo ci crecimiento econOmico y afectando, por tanto, en forma negativa ci bienestar global de las pobLaciones (Birdsali/Ross/Sabot,

—

Cuadro1 America Latina: magnitud de lapobreza

a nivel urbano

PaIsesseleccionadosy region 1970

1980

1990

5

7

16*

Brasil (a)

35

30

Chile Colombia Costa Rica Mexico (b) Uruguay (c) AmericaLatina

12

s/d

38

36

39 34 35 22 34

Argentina

15

16

20

28

10

9

12

26

25

30

(*)Estacifra indicasolamenreciporcenraje depobresdeBuenosAiresyGranBuenosAires, ci total urbano es posiblcmenremsalto,cipanoramasocialdeAmrica Latina para 1992indicaba un25% de Iapobiación. (a) Para Brasil losdatosde 1980corresponden a 1979; (b) paraMexico losdaros de 1980correspondena 1984; (c) paraUruguay los darns de 1980correspondena 1981. Fuente: CEPAL, Panorama socialdeAmCricaLatint4 1994.

74

0 Fernando Filgueira

1994). Se argumenta también que el gasto social mat administrado puede agudizarla desigualdadyno tenercomo beneficiariosalossectorespobres sino a los sectores medio que anteriormente fueron protegidos por el modelo de desarroilo estatista. Dc todas maneras hay que sefialar y reconocer que los gobiernos, y muy en particular las agenciasinternacionales,han colocado ci tema de las poilticas socialesmucho ms at centro de sus agendas queen La d&adapasada, yhanasumido una acciónmás agresivarespectoa Ianecesidad dereformar Los sistemas debienestaryseguridadsocialdeLospalseslatinoamericanos. Las ralces transnacionales de la pobreza continental ylos Ilmites fiscalesde lapoilticasocial

La pobreza y su expansion responden por supuesto, en buenamedida, a factores domsticos (3), pero la transformacióneconOmica de las dos décadascon losprocesosde apertura externa,desregulaciónfinanciera,endeudamiento, limitaciOn abrupta del crdito internacional y deterioro en ios términos deintercambio,contribuyó aagudizarproblemasde Indolenacional, y disminuyOo congelO la riquezade las naciones latinoamericanas.Sumado a ello las crisis econOmicas con expansion del desempieo y episodios de hiperinflaciOnen varios palses de America Latina castigaron con particular crudeza alos sectorespopulares.Finalmente, los contextosde estabilizaciOn y ajuste estructural con sus incrementos de aranceles proteccionistas, la privatizaciOn yracionalizaciOn delaparato estatalyLareestructuraciOnproductiva, tuvieronefectos perniciosospara los grupos más vulnerablesy de bajos ingresos (ver cuadro 3). Todaslas naciones latinoamericanasatravesarondurante Ia dCcada de los ochenta situaciones de desajuste fiscal, fruto en su mayorfa no de gasto expansivo sino de retracciOn del crédito y deterioro en los tCrminos de intercambio anotados en el cuadro anterior. En unaimportante proporciOn estos desajustesfueroncrIticos.La intensidad delos desajustes medidos como necesidad de financiamiento del sector pt'tblicono financiero en variaciones porcentuales delPIBoscilóparalospalsesdel continente entre 26,6%a 5,4%, con un promedio regional de 11,2% (Cominetti, 1994). La retracciOn del crCdito internacionalyloscastigosincrementalesqueCl sistemamundialcolocO a las economfasinflacionarias,tornaron inviable unaestrategiade salidaporla (3) Ello puedeverse daramente en el primercuadrorelativo a Iaevolución de Ia pobreza en America Latina, en donde pafses con similares desempenos macroeconómicos presentan diferentes tendencias en Laevolución de Ia pobreza. Parauna discusi6n más detallada de La mediación domCsticade vectoresglobales(ver FilgueiralRodriguez,1997)

La nueva arena delaspoilticas socialesenAmerica Latina

0 75

Cuadro2— America Latina: variacionesporcentuales del ingreso medio* de los hogares urbanos (seginpercentilesde hogares**)

Cuartil Argentina 1980-1990 Brasill979-1990 Chile 1978-1988 Colombia 1980-1990 CostaRica 1981-1990 MCxicol984-1989 Uruguay 1981-1990

1

Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil4 -33 -17

-31

-20 -10 69 -25 -12 -14

-27

-6

0.2

1

52 -12 -13 -13

42 -10

10%

2 4

9 5

18 14

21

-10

C1-C4 -33 -24 -28 50

7 -8

-12 24 -13

-11

Distancia

msrico

-17

41 -11

-36 -1

(*)Lasvariacionesporcentuales se calculanuülizando comodeflaccorcivalordelasi(neasdepobreza acorde

ala metodologladeCEPAL

(*) Cuartil I correspondeal 25% mspobrcyCuartil4al 25%másrico.

Fuente: CEPALyclculos propios sobre CEPAL,Panorama socialdeAmirica Latina 1994.

Cuadro

3—

Términosde intercambio, serviciode deuda yevolución del PIB per capitaparapafses seleccionados Términosde

Servicio deuda

I

Variaciones %

Intercambiot

Exportaciones

PB! percapita

1970

1986

1970

1987

1980-1986

1986-1990

Argentina

139

80

52

521

-11.0

-10.4

Brasil (a) Colombia CostaRica (b) Chile (c) M&ico (d) Uruguay (e)

187 61

125 98

22

33 33

8.5

-6.6

s/d

s/d 77 66

10.2 3.4 15.0

38

7.0 -3.9 -6.7 sld

26

-9.5

237 108 197

99

19 sld

24 44 24

s/d

26

(*) 1980=100. Para variaciones% PIBpercapitalos ahos son (a) 1979-1987 y1987-1990; (c)

1980-1985

y 1987-1990; (d) 1984-1989; (e) 1981-1986.

Fuentes:Fallon/Riveros, 1990; CEPAL, 1994.

(b) 1981-1986

-6.0 7.3 y 1988-1990;

85,4 14,8 83,0

16,5 63,1 6,7 81,6 14,9 82,3

15,8 57,7 80,6 16,5 93,4

117,1

19,6

122,0 16,0

116,3

100,0 13,7

100,0

(1) (2)

16,3 61,1 7,0

109,8

15,7 80,3 10,5 112,6 15,3

18,2 96,5

9,6 105,3 17,9

17,1

89,1 8,7 94,0

93,9

75,4 15,6

16,4 106,3

109,7

16,7 107,3

15,8 102,2

76,7 70,2 16,7

66,7 70,5

6,5

6,3

21,5 109,0

sid s/d s/d s/d s/d

11,8 121,6 sid

15,5 72,1

1990

6,0

19,2 95,0

sld s/d s/d s/d

66,2 10,8 117,4

14,1

1989

6,2

100,0

106,5 20,1

109,2

105,1

7,2

7,4

s/d sld 6,6

78,6

94,0

7,7

19,5 103,7

1988

1987

1986

Fucnte: Cominetti, Rosella, 1994.

(*) Los casos de Peril, Paraguay, Ecuador, Venezuelay Bolivia disminuyen entre 1980-1981 y 1990-1991 su gastopilblico social de acuerdo abs dos indicadoresutilizados en rate cuadro (Cominetti, 1994; CEPAL, 1994)

Uruguay

(2) (1) (2)

126,8

6,7

Mexico

52,4 9,1

70,0 9,2

23,3 100,0 8,0

CostaRica(1)

116,2

108,6 14,3

108,8 17,2

100,0

(2)

8,0

113,1

9,4 126,8

8,8

122,4

127,0

8,2

20,9

22,2

142,0

7,4

100,2

Colombia (1)

(2)

79,3 8,4 86,3

16,2

1985

24,9

74,2 7,9 76,8

13,9

12,8 68,1 9,4

1984

1983

88,1 22,6

10,1

12,6 65,8

1982

18,8 109,2 8,1

(2) (1)

99,6

100,0 9,3 100,0

10,1 102,2

17,4

1981

16,2

1980

(1980=100) ParapaIsesseleccionados*

Evolución del gasto püblico social coino % del PIB (1) y gasto p1blico social real per capita (2)

17,0 100,0

Chile

Argentina (1) (2) Brasil (1)

—Cuadro4

0

Lanueva arena dekcpolIticas socialesenA,nérica Latina

0 77

via del endeudamiento o la impresión de moneda. Ello forzó bien a un incremento en Las recaudacionesfiscales, o bien a una disminuciOndel gasto ptiblico o a unacombinaciOnde ambas medidas. El gasto ptlblico social no permaneciOajeno a estas retraccionesfiscales si bien lavulnerabilidad de este tipo de gasto sectorialvarió entre unay otra unidad nacional. El promedio regionaldelgasto socialdisminuyó tantoen términos realespercapita como en porcentaje del PIB (vercuadro 4). Argentina yMxicoson Los casosquemuestran una tendencia msclara a la reducción de sus gastos socialesa lo largo de la década. Chile presenta un promedio buenopara la regiOn pero con unaimportante calda por debajo de sus niveles históricoshacia finalesde los ochenta. CostaRica después de una caIdaimportante amediadosdeLosochenta recuperasusniveles degasto social. Brasil,Colombia yUruguaypresentanno s6lounaresistenciaalareducciOndel gasto püblico social, sino un incremento enlo referenteal gasto social realper capita.

UnahipOtesis pertinente relativaalas variacionesdelgasto pdblico social, indicaque tenderáa variarde acuerdocon ci grado de desequilibiofiscal.

Enotras palabras,cuanto mayoreshayan sidolasnecesidadesdefinanciamiento

delsector piiblico y mayor La diferenciaentre ingresosy egresos, mayor es La disminuciOn del gasto pübLico en general y del gasto püblico social en particular. Si bien Ia covariaciOn parece sostenerseen los casos de Mexico y Argentina, con severos desajustes ycalda del gastosocial,estahipOtesis cuenta, sin embargo, con apoyos empiricos dCbiles cuandose toma la region en su conjunto. Los casosde UruguayyBrasil, tipificadoscomo dedesajustesevero, tambin muestran unmejorcomportamiento delgasto püblico socialcomparados con los casos de Argentina, Mexico e incluso con ci caso chileno. Asi mismo, ci caso colombiano muestra un desajustemoderado con incrementos en los nivelesde gasto social. Una hip6tesis alternativa que puede ser planteada es que aquelloscasos donde ci gasto social ha sido histOricamente más alto, presentarán mayor resistenciaa iareducciOnde este gasto sectorial.Al contartantocon gruposde beneficiariosmisamplioscomo conburocraciasmisestablecidas yextendidas, estos palses tendrán una mayor capacidad de mantener los niveles de gasto sectorialsocial.EstahipOtesis presenta unamayor vaLidez paracasoscomo cide CostaRicay Uruguay, y se encuentra con problemas frente a casos como ci argentino y en menor medida el chileno. Resulta tambiCn imperfecta Ia covariaciOn en Los valores medios de gasto püblico social.Sin embargo Brasil y Colombia, con niveleshistOricosde gasto socialmedio, presentan un mejor comportamiento que paises como ArgentinayChilecon nivelesde gastoalto. Pero es clara La correlaciOn en Los palses con niveles de gasto bajo (no seleccionadosen este trabajo).Enefecto, Bolivia, ParaguayyPerusonloscasos deAmericadel Surcon misbajo five1 histOrico de gasto social,ylos que mis lo disminuyen a io largo de ladCcada.

78

0

Fernando Filgueira.

LapobrezaenAmericaLatina (Con LaexcepcióndeColombia, yen menor medida Uruguay) habfa aumentado al mismo tiempo que los recursos fiscales realesvolcadosalaspoifticassocialeshabfandisminufdoo sehablan congelado afinalesdeIadécada (con IaexcepcióndeColombia,BrasilyUruguay).Eneste sentido, ci desaffo at que se enfrentaban los gobiernosdeAmericaLatina ylas agenciasinternacionales no era solo cOmo mejorar la eficienciay eficaciadel gasto, sino tambiCn cOma recaudar más recursos para apoyar las poifticas sociales. La preguntaen este caso era cOma expandir la base impositiva sin afectar negativamenteLa inversiOn, el ahorro, ciempleo y La productividad. El cOmo, ciporquC,yciparaquédelaspoliticassocialesconstituyeronlosejesdel debatetransnacionalque se pasa arevisaren las páginas que siguen. Detrás de los tecnicismosydelospaquetes de reformadelos sistemas deprestaciOn social se encuentra una sintaxis y unabase axioiogicaque evidenciauna direcciOn sobre los modelos deseables y viables de crecimiento,incorporaciOnsocial y redistribuciOnparalas sociedades latinoamericanas. Las agencias internacionales: influencia y agenda Las agenciasinternacionales han ingresado como actores centrales en Ia definiciOn delos sistemas deprestaciOn social en LaregiOnpor diversas razones.

Enprimerlugar, tienencipoderylosrecursosparainfluenciardeformaefectiva Ia definición e instrumentaciOnde poifticassocialesdomCsticas a través de

diferentes mecanismos.En segundainstanciahan propuesto con algunos ejes centrales paraci debate en torno a las polfticaspi'iblicas ysocialesen particular. Estos ejes inciuyenno sOloios debates acadCmicos tradicionalessobre crecimiento econOmico,igualdadypobreza, sino tanibiCnnuevas discusiones tCcnicas acerca de las variacionesen ci financiamiento y Ia prestaciOn de las polIticassociaks (focalizaciOn, participaciOn de La esferaprivada, etc.). La injerenciadelas agenciasfinancierasinternacionalesen ios procesos de formulaciOn de polfticas ptbLicas en los palses de AmericaLatina se ha incrementado abarcando en Ia actualidadIa arena econOmica yIaesferasocial (Deacon, 1994). La primera forma de influencia se logra a través del apoyo y la asistencia tCcnica. La existenciade equipos tCcnicos dentro de estas agenciascoristituye unrecursoalquemuchosgobiernosno puedenaccederpariniciativaorecursos propios.LaacumulaciOndeinformaciOn comparativa,laexistenciadeexpertos en temas sumamente acotados y ci desarrollo de tecnologfasde evaluaciOn, implementaciOny monitoreo, se concentran en estos organismos con una sisternaticidady con recursos materialesy humanos con los que pocas veces cuentanLos gobiernos nacionales. Esimportanteteneren cuenta queciapoyo tCcnico no es neutro,sino que seencuentra teflidopor visiones peculiaresde La realidadsocial,queno tienen

La nueva arena delaspoifticas sociaks enAmerica Latina

0 79

por qué serlas profesadasper las elitesgobernanteso los interesesdomCsricos. El desarrollode Indicesde focalizaciónde recursoshumanos y de retornode inversiónsocial,constituyenpaquetes tCcnicos queconilevansupuestosacerca deIadeseabilidaddeciertasorientacionesen polIticaspüblicas.Asimismo, los diferentessistemasdemedición de pobrezay dedesarrollohumanoelaborados enlos organismosinternacionales,seleccionanun conjunto deindicadoresque puedenser o no los consideradosmásaptos por los encargadosdelas pollticas püblicas a nivel domCstico. Unasegundamodalidad importantedeinfluenciautilizadapotlasagencias internacionales, Ia constituye su participación con capitales en proyectos conjuntos de reforma social con gobiernos nacionales, que consideran su interCsentérminos derefotma social.Estasjointventures serealizantIpicamente con Ia participación de capital, de tCcnicos domCsticos y de las agencias internacionales.Generalmentelas agencias financierasinternacionalesparticipan activamente no solo en ci diseflo de La reforma, sino tambiCn en su instrumentación y evaluaciOn (Wurgaft, 1993). En tercer lugar, las agenciasinternacionalesposeen un impacto indirecto sobrelaspoilticassocialesatravCsdesuscriteriosdecondicionalidadeconómica paraprCstamos a los palses. Alestablecertopes de gastos, criteriostributaries, Indices de inflaciOn, niveles de deficit fiscaly otras metas macroeconOmicas como condiciones para renegociar deuda o desembolsar nuevos montos de capital, estas agenciasimponenimportantes limitacionesal rango de instrumentosutilizablesparalas poifticassociales. Finaimente existen y se han incrementado en Los ditimos afios formas abiertasde condicionalidad social, en dondepréstamos financierosgenerales son supeditados no ya a ciertas metas macreconómicas,sino a la reforma de diversas ireas de prestación social (Deacon, 1994; Wurgaft, 1993). Si estas son las formas e instrumentos de influencia de las agencias internacionales,restaavanzarsobrecuálesson loscontenidos dedichainfluencia. Convieneenestesentidointroduciralgunodelosejesdeldebateinteragencias y entreCstasylos gobiernosnacionales. El eje más generalyprofundo en ci debateactual sobreLa politicasocial ci queserefiereal "dilema"entrecrecimiento,igualdadypobreza. La ofensiva neoconservadoray neoliberalde los afios setenta logró estabiecerun precario consenso relativo a La reiaciOn entreestos factores. En sintesis, Ia desigualdad era una condición necesaria para ci despegue económico nacional o para retomar Indicesde crecimiento robustos. La desiguaidad,en estaperspectiva, favoreceLaconcentracióndebienesycapital en aqueliossectoresmás proclives a La inversion y ci ahorro (Kaidor, 1956). La mejora en ci bienestar de los sectores pobres y trabajadores se produce por ci incremento agregado del bienestar, ci cual "gotearia" en la modalidad de empleos para estos sectores incrementando los ingresos de los mspobres y produciendo fmalmente un efectoagregadosobrelaigualdad(Kuznets,1955;Robinson, 1976). Distorsio-

80 0 FernandoFilgueira

nar pot la via redistributiva e impositiva (pot ejemplo, poiIticas sociales)

regulatoria (porejemplo,regulacioneslaborales) el funcionamientonatural del mercado conileva,de acuerdo con los que proponen esta visión, un deterioro enlacompetitividadexterna,enciingresodecapitales,en ci ritmo de actividad econ6mica y pot ranto en ci bienestar agregado y de los sectores populares (Fields, 1990; Notermans, 1993). En este contexto, las poilticas sociales deberfan restringirseasituacionesprobadasdeenaergenciayvulnerabilidad,sin incursionar en laestructura social en su conjunto. La pobreza extrema podrla setobjeto delaspollticassociales, maslaigualdadnodeberla serunobjetivo de las mismas. El crecimiento económico es en esta visión el mejor ataquea las malas condiciones de vida de los sectorespopulares. Los enfoquesdel FMI, laAID yengenerallos enfoquesmás cercanosalos paradigmas monetaristasfueron y siguensiendo paladines de estaperspectiva y, consistentemente,sus documentos,informesy actuacionesse concentraron sobre la adecuación de las polfticaseconómicaspara ci logro del crecimiento sostenido.Las pollticassociaies ocuparon hasta iniciosdeLos noventa unlugar marginal en sus intereses, y la pobreza fue vista en general como costos transicionalesde los ajustes estructuraleso como resultado de viejas politicas erróneas de crecimiento. Un ejemplo interesantede evidenciaproblemáticavinculado alarelación entre crecimiento, igualdad y pobreza lo constituye ci caso de los "tigres asiáticos"con sus excelentes niveles de ahorro, inversiony crecimiento.Estos casosfueronusadoscomo ejemplosdelosargumentosantes sefialados. Unbajo nivel de consumo, detransferenciasmonetariasyde regulaciOn iaboral fueron, ajuiciodemuchos analistas,un ingredientefundamentaldel&itoasiático.Sin embargo, estos mismos casos fueron utilizados como contra-argumento ai sefialarque, concomitanternente,estos palses mostraban una alta inversiOn en capital humanoy muy bajos Indices de desigualdad (BancoMundial, 1993). Esteanálisis ilevOal Banco Mundial a promover una actitud msagresiva pot partede los Estados parainvertir en capital humano. Ello sumado a una estrategia exportadora con alta demanda de mano de obra calificada y semicalificada,generariaen esta perspectiva una estructura distributiva ms igualitaria,lo que a su vez favorecerfa ci rendimiento econOmico. NOtese,sin embargo, que Ia posiciOn del Banco Mundial es muy cuidadosa al definirlas areas de intervenciOnestatalylas formas de perseguirunamayor igualdad. La regulaciOn dcl mercado y la redistribuciónpot lavia de transferencias. monctarias no entranen ci mcniide opciones. Las polIticasadecuadasse restringen a Ia provisiOnde serviciosbasicos en salud y educaciOn, y el impulso a una estrategiaproductiva que empleea los sujetos en los cuales se rcalizaron estas inversiones en capital humano. Aun asi esto marca un contraste con Los discursosmonetaristas más ortodoxos. En primer lugar, acepta y documenta una covariaciOn positiva entre igualdad y crecimiento; en segundo lugar advierte que no cualquier modelo de crecimientova a favorecera los sectores

LanuevaarenadeLzspolIticassacialesenAm/ricaLatina

0 81

trabajadores;en tercer lugar acepta un rol importante del aparato estatal en

materia de inversiónen capital humano. Por suparte, IaCEPAL (1990) abogopor unatransformación económica que incorporara las poilticas sociales en sus recomendacionespara paliar los costes de ajuste y limitar un incremento desproporcionadode los niveles de desiguaLdad. Desde esta perspectivaci rol de Las politicas socialesserla ci de mitigarlosaspectoscontradictorios(o de relacióninversa) delcrecimientoyLa iguaidad, y ci de profundizar sus aspectos complementarios(Ramos, 1993). Dejando reticentemente los paradigmas apoyados en Ia demanda, para la CEPAL La transformación económica debla permitir un razonabiegrado de demanda doméstica, observandocautelosamentey con impiementación gradualladesarticulacióndelmodeio decrecimientoanterior. En algunoscasosla CEPALse mostró proclivealos ajustes heterodoxosqueprocuraron mantener la capacidad adquisitiva de La población, al mismo tiempo que prucuraban equilibrary sanear sus indicadoresmacroecon6micos.Sin embargo, y a pesar de mostrar una notoria diferencia,al menos en la sensibilidaden lo relativo a Laesferasocial,laCEPALno hapropuesto aiternativasalosmodelos anteriores en reiación con ci roi de Las polIticassocialesen unaestrategiade crecimiento, yhacompartido engenerallas crIticasdelasagenciasfinancierasinternacionales a los modeLos previos de poiiticassociaLes. Los debates interagenciasno hansido cerradosyno existeen laactualidad un consenso acerca de cuái es Ia relación entre crecimiento, desigualdad y pobreza a nivel teórico. Lo que si parece estabilizarse es cierto acuerdo operativo, y ciertos parmetros de orientación sobre ci rol de las politicas socialesen el contextoactual. Este consensoparcialse apoyaen una combinaci6n de las diferentes perspectivas defendidas por estas agencias, y por un respeto a Los puntos de veto que elias mismas imponen. Los elementos principales que componen este consenso parcialson los siguientes: — Las polIticas socialesno deben afectar negativamente ci desempefio económico de las naciones. Ello supone priorizar Ia disciplinafiscal sobre La demanda social, y no realizar el gasto social de forma que distorsione el costo delcapital. — Elgasto sectorialdelas politicassocialesdebegirarhacialainversionen salud yeducación, alejándosedelas transferenciasmonetarias directas.Deben otorgarselesalospobreslosinstrumentosparasu inserciónen elmercado, antes que garantizarlesbeneficiosque les permitan no participar en el. — Las poiIticas sociales deben focalizarse. Los modelos universalistas tiendenano cumplir consu cometidoredistributivoyson, pototraparte, muy costososde mantener. — La descentralizaciOn de los programas socialeses imperativa. Dicha descentralizaciOn disminuye distorsionesredistributivas,adectia la oferta y La demanda, evita la burocracia estatal, y disminuye con eLlo Los costos de transferencia.

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0

Fernando Filgueira

— Lossistemasdesegurosocial deben serdecapitalizaciónynode reparto, su y adniinistracióndebe al menos en parteser realizadaporIa esferaprivada. Paraiekmente puede existir un sistemade subsistenciaminimapara inactivos no aportantes, pero ci mismodebecontarconun sistemaeficazdemonitoreo

y demostración de necesidad.

Lo que esta someraenumeración sugiere es queentrelos modelos probablesdeprestaciónsocial,lainfluenciadelasagenciasfinancierasinternacionales favorecemodelos que pueden ser tipificados como liberales, con una fuerte influenciadel modeloestadounidenseysajón deprestaciónsocial.Bien puede argumentarsequecisegundo puntose alejadeunmodelo liberal.Sin embargo losprogramasdeeducación ysaludquese proponen ysehan ilevadoacabo son ciertamente mfnimos, y se definen e instrumentan como prograrnas de "inversion social"y no como derechossociales. Para comprendercabalmenteIaimportancia deeste sesgo cabe expiorarci trabajo recientedeDeacon (1994). Deacon,discutiendoIagiobalizaciondelas poiIticassocialesy su impacto en el caso de Europadel Este, seflala, correctamente,queIaglobalizaciOn deldiscursono implicaausenciadevariaciones.Por ci contrario, paraeste autor, diferentesagenciasimpulsan diferentesmodelos de politicas sociales, y estos constituyen ofertas que se combinan con las preferenciasde las elites decisionales domCsticas. AsI, propone clasificar los diferentesmodelos de lasagenciasapartirdelatipologlapropuestapot Esping Anderson (1990) (apoyadaen la tipologfaprevia de Tittmus, 1958) para los Estados de Bienestardelprimer mundo.Enestatipologialos criterioscentrales de clasificaciOn son ci grado en ci cual los sistemas de prestaciOn social desmercantilizanal trabajador,ci impacto de estossistemas sobrelaspautas de estratificaciOn social,ye1 roldelempleoenlosmodeiosgenerales. Defineeneste sentido tres sistemas: ci liberal o residual, el corporativo o conservador y el sociaidemOcrata o redistributivo. En tCrminos de desmercantilizaciOn, ci modelo residualposeeun impacto bajo o nub.Enotras palabras, citrabajador siguesiendo básicamenteunamercancIa,ylos sistemasdeprestaciOn social no interfieren con este status central del individuo. Le sigue ci corporativo que congela posiciones de status y ciase; y, finalmente, ci de mayor capacidad desmercantilizadoraes el socialdemócrataen donde los individuos acceden a beneficiossocialesuniversales nodeterminadospore! mercado.Enthmjnosde estratificaciOn, ci modelo liberal preservay refuerzalas pautas y dinámicas de estratificaciOn del mercado, ci corporativo-conservadorlas mantiene aunque tambiCnlas estabiliza,mientras cimodelo socialdemOcrata las altera en forma progresiva.Dentrodeestostipos, Deaconencuentraciertoscorreiatosentrelas agendas, sus discursosylaspreferenciaspor uno uotromodelo. El FMI yel Banco Mundial estn situados en la celda liberal. La Comunidad Europea defiende ins modems de tipo corporativo, en tanto que La OIT y Los paises escandinavosatravésdesus agencias estarlanimpulsando modelosdeciudadanIa socialuniversalo de tiposocialdemOcrata.

LanuevaarenatiehspoIfticas secialesenAmerica Latina

0 83

Estepanorama es a todas luces diferente at deAm&icaLatina. Aun en ci caso de la CEPAL, que se muestra reticente alos discursosy modelos decorte residualy liberal,no sevislumbran aiternativasciaras.Paranuestraregion no

han existido contrapartes como la OIT (Organizacion Internacionai del Trabajo) o Ia Comunidad Europea en ci debate transnacionai de poilticas sociales. Ello conlievaaunsesgo sistemáticohacia lassolucionesdetipo liberal. El tinico contrapeso a estos modelos se encuentra en ciertos debates intraagencias,en ci rotcrftico de La CEPALyen la posibiidaddeque ciertas &ites e intereses domsticos posean recursos y voluntad para defender modelos aiternativosde prestaciOn social.

L reforma socialen AmricaLatina Resultaaventurado hablar de una realidad latinoamericanaen materia de pollticassocialesyaque existenat menos tres modelosdiferentesdeprestaciOn

socialen Ia regiOn (Filgueira,F. 1996). Enprimer lugar, se puede identificarIa existenciade un modelo de universalismoestratificado en Uruguay, Chiley Argentina.Este modelo de prestaciOn social presenta importantes desigualdades en términos de la protección social que ofrece, pero cubre prácticamente todala poblaciOnen materia de educación,salud yseguro social. En segundo lugar, puede distinguirseIa existenciade un modelo dualenpalsescomo Brasil y Mexico. En estos palses La educación besicay ciertasprestaciones en salud parecen estar en proceso de universalizaciOn en tanto que Ia educaciOn secundaria, ci seguro social y otros beneficios alcanzan sóio a los "sectores modernos", formales y urbanos de la pobiaciOn. Finaimente el tercermodelo de protecci6n social es ci socialmente exciuyente. Ejemplos de palses que funcionan dentro de este modelo son Paraguay, Peru y buena parte de CentroamCrica. En rigor no existe en estos palses un sistema de protección social, salvo de forma muyprecaria y fragmentada. Estadigresión tipolOgica es necesaria, yaque ci impacto delos vectoresy agenciastrasnacionales—quepresionanporIadisciplinafiscal, IaredistribuciOn sectorial,IafocalizaciOnyladescentralizaciOn delas poilticassociales—variará en grado importante dependiendo de qué tipo de sociedad y sistema de prestaciOn social sea ci afectado. Disciplinafiscalyevolucidn delgastosocial

Dchaberse seguidociconsejo internacional,ci gastopübiico social(GPS) enAmericaLatina tendrIa quehaberse comportado de Iasiguientemanera: en

contextos de desajuste econOmicoy fiscal no deberla haber contribufdo a agravar ci desajuste,mientras que en contextosde ajuste fiscaldeberla haberse contraldo en igual o mayor medida queci gastopüblico no-social (GPNS). Al

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imponerle a mi aná[isis este comportamiento del GPS para cuniplir con ci principio de "no afectarnegativamenteel desempeftoeconómico"leimpongo condiciones duras, ya que exijo que el GPSseasiempre un factor positivo en relación con las cuentas fiscales, y adems sea ci que ms (menos) contribuye ai ajuste (desajuste) de las cuentasfiscales en comparaciónconci GPNS.Una condiciónmssimple serlaqueciGPSnohayacontribuidoaldesajustemásque ci GPNS,yquesfhayacontribuido alajuste (seaenmayor oen menor medida que ci GPNS). Si ilamamosal primerconjunto de requisitoscondición 1 y a la segunda condición 2 puedenconstruirse dos cuadros con las siguientes categorlas: enciejeverticalse epecificasiseestáenpresencia de situacionesde ajuste o desajustefiscal,yen Iahorizontal si ci GPSes proajusteo prodesajuste (cuadro 5). Tanto paraci ajuste como para el desajustefiscal, Ia mitad de los casosse comportan en ia forma esperadayla otra mitadnolo hacen. Considerando la dureza de las condiciones impuestas a nuestrahipótesis esto no es dcl todo sorprendente. Paraquelasmismas se cumplieran en lamayorfadelos casos, los gobiernosdeberfan habercastigadomsduramente alos sectoresde provisión social que a todos los dems sectores en promedio durante los procesos de ajuste. Por otra parte, en contextos expansivos,estos mismos gobiernos se deberfan haber mostrado msavaros con ci gasto socialque contodas las otras formas degastotomadas como promedio.Aunbajoestascondicionesextremas, ciGPSmuestra unavulnerabilidadpreocupante. Siflexibilizamos lascondicio-

— Cuadro5 Rol del gasto püblico social 198O199O* Condición

1

Pro-ajuste Ajuste Fiscal Desajuste Fiscal

7 9

Pro-desajuste

7 9

Condición2 Pro-ajuste Ajuste Fiscal Desajuste Fiscal

10 11

Pro-desajuste

4 7

*Sc consideranArgentina, Bolivia,Brasil,Chile,Colombia, Ecuador, Mexico, Paraguay,Peru, Uruguayy Venezuela,concatorcecasos deajuste fiscalydicciochode desajustefiscal. Fuente: Elaboraci6n propia basada en Comincui,1994.

La nueva arena deLispoilticas.cociales enAmerica Latina

0 85

nes losresultadossonaünmás claros.ElGPShajugadodeforma predominante

un rot proajuste, tanto en contextos de desajuste como de ajustefiscal. Para organizacionescomo ei FMI y el Banco Mundial, esto es positivo. Estas agenciaspuedencuestionar porqué otras areasdel gasto no se redujeron en igual o mayor medida, peroun comportamiento "responsable"dcigasto es siempre bienvenido. Esta posición no es enteramente compartida por la CEPAL, que si bien esperaun comportamiento responsabledel gasto püblico en generaly delGPSen particular,menciona como preocupanteiavulnerabilidadde este gasto en contextos en que se increnienta la demanda social. En cualquier caso, todas las agenciasadmiten ta necesidad de controlar ci gasto piblico, incluyendoel gasto social.La cuestión quequedaplanteada aquI essi este aparente consenso no responde también a que ci gasto social cuenta con actores interesados politicamente débiles, mientras que ci gasto en subsidio industrial, o estatal, o ci orientado al pago de obligacionesde ladeuda, cuenta con agentesentusiastasypoderosos.Laevidenciapareceapoyar estaintuición. Los pafses con sectores sociales más desarrollados (palses de universalismo estratificadoodetipodual) defiendensusniveles degastoenforma mucho ms clara quelos palsescon modelosdeprestacióndecorteexcluyente.Asi'mismo, los paises que presentan regImenespoliticos en donde ia poblaci6n puede expresar y hacer pesar sus preferencias, si bien tienden a ser "fiscalmente responsables"en contextos recesivos, también tienden a expandir el gasto y a

recuperar niveies previos a ia recesiónen contextosde crecimiento (Uruguay, Costa Rica). Por su 'parte, regimenes autoritarios permiten castigar desproporcionadamentealos sectoressocialesen contextosrecesivos, limitando su recuperaciónensituacionesde crecimiento.Ensuma,Iacombinación de -tipoy madurez del sistema de prestación social y regimen politico, nos ayuda a entender la capacidady vulnerabilidadrelativa de los sectores sociales. Redistribucidn sectorialycambioen La composicidnddgastosocial

Eldiscursopredominante dentro delas agenciasinternacionaleshaestado orientado a iimitarci peso de las transferenciasmonetarias, favoreciendoun incremento relativo dci gasto en salud, educación y en polIticasasistenciales integralesparasectores de extrema pobreza. El giro hacia poilticas piibiicas que incrementen servicios en salud y educaciónendetrimento delossistemasdebeneficiosmonetariosen seguridad social estábasadoencisupuestodequelastransferenciasmonetariasno garantizanunusoadecuado delasmismasyque proporcionan alosbeneficiarios cierta capacidadpara operar fuera deIaiógicadel mercado. Este giro no anuia los sistemas de pensiones, pero sI tiende a transformarlos en sistemas de capitalizacionyno de reparto. Dc tai manera que la base de estossistemasno dependerlade unaredistribuciónintereintrageneracionalodeunaporte fiscal delEstado, sino simplemente de una poiltica forzadade ahorro individual.

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Desde esta misma perspectiva, las prestaciones por desempleo y otras transferenciasmonetarias financiadas desde rentas generales deberfan ser de heneflciosmfnirnospara quelos costos de permanecerftsera del mercado no sean anulados por Ia generosidad del beneficio. Se espera adems que los prograntassóciaiesqueseestablezcandentro de estaperspectivaestn orientados par un adecuado rnonitoreo de necesidadesreales, y no en función de principiosoderechosdecarcteruniversal.Los programasensaludyeducación son tambin percibidos corno inversióny no solamente como gasto. Hayquesefiaiarqueiafundamentacionbásicaparaestetipo dereorienración dcl gasto social no es o poiltica, sino fundamentahnente económica y técnica. Se asume que de cumplirse los criterios básicos de gasto que esta fundamentación establece,la retracción y vulnerabiidad general del GPS verla compensada por unamejoradjudicacián de recursostanto en términos redistributivos (focalización).como en términos de retornos oinversion (giro hacia educaciOn y salud). Sinembargo,loshallazgosqueofrecenlos estudiosdeCEPALyCominetti (1994) arrojan otros resultados. En efecto, ci sector menos vulnerable a Ia retracci6n del gasto püblico social ha sido ci de Ia seguridad social, )r en particular ins programas orientados a sectores mediosyaltos, en tanto que ci gasto envivienda,educaciOnyen menor medida salud mostrO para casi todos los palsesde Ia regiOnuna mayor vuhterabilidad en la década delos ochenta. Estos resuitados indican que, a fin de cuentas, Ia lOgica que parece estar condicionandolaorientaciOndelgastosocialnoeslaiogicatécnicaderivadadel diagnOstico yconsejo de las agenciasinternacionales,sino una lOgica poiftica derivadadel pesorelativodelas burocraciasybeneficiariosparticipantes en los diferentes sectores de prestaciOn social. Nuevamente los casos que presentan usia mejor relaciOn en Ia retracci6n-expansiOn del gasto social sectorialson Brasil,UruguayyColombia durante Iadécadadelosochenta(no se cuentacondamsigualmenteconfiablespara CostaRica, pero los existentes sugeren que tamhin podria ubicarseen este grupo). Lafocaiizacidn Los problemas de focalizaciOn del gasto puedenser abordados desde dos perspectivascornplenientarias.En primer lugar debeconsiderarseIaapariciOn de los ruevos fondos socialesde cone asistencial y focalizados. En segunda instancia puede evaluarse ci nivel de focalizaciOn del gasto social tradicional. Frentea Ia incremental escasez de recursosen Ia región, y en vista de las evidenciassobre las inequidades distributivasdc losviejos snodelosde prestaciOn social,. La estrategia de focalizaci6ndel gasto social adquiriócreciente legitimidad y aceptaciOn. Por tin J.ado, se argumentaba que esta estrategia presentaba costos fiscaies notoriamente menores a aquellos: en los que se incurrlaatravésdepoifticasuniversales. Parotrolado,seargumentabaqueestas

La nueva arena dehspoifticas socialesenAmerica Latina

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a

pollticas focalizadas permitlan ilegar más eficientemente los sectores mis pobres y necesitadosde protección social. es exactamente La estrategia de focalización? Raczynski (1995) diferenciatrestipos depolfticassociales. Las dccorteuniversal(inftaestructura vial,carnpafiasde vacunación,campafias publicitariasde formaci6n en salud,

Qu

etc.); las de cortesectorialapor categorlasdc población, que pueden adquirir carácteruniversalen lacoberturadedichascategorfas, comosonlaspolIticasde previsión social (desempieo, retiro); ylas propiamente focaiizadas, dondelas categorlas destinatariasse definen a partirde un nivel dado de necesidades, pobreza o riesgo. Los mecanismos operativos de la focaiización, agrega la autora, pueden apoyarseen un diagnosticode Ia demanda (identificaciónde hogareso personaspobres);Iaoferta (generadapororganizacionesque proveen servicios de naturaleza focalizada o de potencial focalización); o pot areas geograficasendondesediagnosticaque existe unaaltaproporción depersonas que cumpien conlos criteriosnecesarios parasetidentiflcadoscomo beneficiarios potenciales.Existe unconjuntodeproblemastécnicosquederivan de una u otraopción yque tienen queverprincipalmenteconlos costosdediagnóstico e instrumentación, asfcomo con los riesgos de exclusionde sectorespobres e inclusióndesectoresqueno loson.MásalládelosdiversosprobIemastécnicos, IafocaiizaciOn ha sido percibidacoma una estrategiaadecuadaparaenfrentar Ia escasez fiscal y adecuar las pautas distributivas. Sin embargo, un anáiisis crftico del funcionamiento de los fondos socialesfocalizadosy de programas quefocalizanci gasto social tradicional,muestra Ia existenciade debilidadesy contradiccionesen ci diseño y ejecuciOn de estas iniciativas.

Fondosde Emergencia y Fondos de Inversión Social Los fondos o programas de lucha contra Ia pobreza se han orientado tIpicamente a La inversiOn en salud, educaciOn, agua y saneamiento, y han contado en casi todos loscasoscon financiamientodel BID, AID, yel Banco Mundialentreotros. ConIaexcepciOndelcasochileno quecuentahoycon una importante proporciOnde recursos genuinos, Ia mayor pane de estosprogramarse financianpot Iaviadclendeudamientocon lasagenciasinternacionales (en algunos casosson simplesdonaciones, pero esta modalidad esmarginal)y se orientan explfcitamente a los sectores mis vulnerabies y pobres de las sociedadeslatinoamericanas.Por lo general,estosprogramasbuscanincentivar laparticipaciOndelosbeneficiariosensu gestiOnyadministraciOn,impulsando asI ci desarrollo de estructuras administrativasdescentralizadas. AL observarIaapariciOn de estosprogramasporpals, puede detectarseuna pauta relarivamente clara. El nOmero y Ia fragrnentacion de este tipo de programasseincrernenta en relaciónproporcional concigradode subdesarrolb de los programas de prestaciónsocialasl como con ci grado de desiguaidad

88 0 Fernando Fi1gueiIa se ejecutan.En otras palabras, los paises con mayoresnivelesde pobrezay con sistemas de protección social menos desarrolladossonios que más han introducido este tipode programas: seis programas en Bolivia, trece en Ecuador, seis en Guatemala, cinco en Hondurasy siete en Peru. Los palses con sistemas avanzadosde prestación social, o definidos aqulcomo de universalismoestratificado(Argentina,Chile y Uruguay), han introducido uno o a 1o sumo dos programas de este tipo (CEPAL, 1994). Esto puede estar indicando que las agenciasinternacionales orientanlos préstamos a ios palses que mislo necesitan. Existen algunas dudas acerca de la deseabilidady sostenibilidad de este modelo de prestación social. La primera y mis obvia es que los programas focalizadosparecen tenet sentido cuando se hablade un porcentaje menor de Ia población, a los cuales ni el mercado ni los sistemas tradicionalesparecen favorecer. Sin embargo, ios paisesque participan con más alta.frecuenciaen estos experimentos (Ecuador, Guatemala, Honduras y Peni) cuentan con nuveles de pobreza que en ningüncaso están por debajo del 40%. Tambiénpuede criticarseLaincapacidaddeestosprogramas paraidentificar adecuadamentealos sectoresmispobres. Ello en buenamedida deriva de Ia ausencia de indicadores y medidas confiables para la identificación de situaciones de pobreza y pobreza extrema. Es decir, los Estados de Ia región —especialmentelos quemisutilizan estosprogramas—carecenporio general de los saberes, información, estructuras y rutinas administrativas que se requieren para impulsar de manera efectiva los intentos descentralizados, integralesy focalizados que caracterizanestos fondos sociales de emergencia. Puede ademis sefialarse que la racionalidadtécnica que gulaIa implantación delosfondos sociales deemergencia,no tomaenconsideraciónci contexto politicodentro decualseejecutanestosprogramas.Enmuchos casos, lapolftica clientelarylacorporativaparecen apoderarserápidamente de estosprogramas (el caso de Pronasol en Mexico es un buen ejemplo), haciendo que la distribución del gasto dejede orientarse pot criteriostCcnicos. Por otra parte, la sustentabilidad de estos programas en contextos de escasez dependerá en buenamedidadel poder politico de sus ciientelasy beneficiarios. Si bien la foalización soluciona ci probiema de inequidades distributivas al excluir a sectoresmedios ytrabajadores no pobres, creapor esa misma raz6n grupos de beneficiariosde bajo o nub capital politico. Otroproblema asociadocon los fondos sociales de emergencialo constituye su financiamiento. Muchos de Los programas de focalizaciónvienen siendo ilevados a cabo por Fondos Sociales que derivan hasta ci 50% de sus recursos de prCstamos internacionales.Si la focalizaciónse constituye en un meromecanismo de alivio yenmuchos casos cooptación,sinque se incorpore a su diseño ci intento de incentivar ci desarrollo de circulos virtuosos de interacción entre la esfera polftica, social y económica, Ia deuda social será solucionada temporalmente, para luego ser recreadaal enfrentar ci pago de la social existenteen las sociedades en donde

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deudafinanciera en laque se estáincurriendo. Por otra parte, La transparencia

distributiva de estas medidas es minima. La progresividado regresividaddel gasto social depende de quién pagayquiénrecibe.Enmuchos de losprogramas focalizadosque hoy se ejecutan se sabe quién recibepero no quién paga. Esto implica que muchos de los palses han podido postergar por La via del endeudamiento cidesaflodedesarrollarsistemasdistributivosy redistributivos ms progresivos. Finaimente muchos deestos programasse encuentran centralizadosen ci ejecutivo y operan al margen de los organismos estatales tradicionales de prestaciónsocial. Con muchafrecuenciaestosprogramas transfieren recursos y responsabilidadesa organizacionesno gubernamentaiesbajoci supuesto de que esto activa y facilita la participación de Ia sociedad civil, y reduce Las ineficienciasde las burocraciasestatales tradicionaies.Si bien ci argumento es atendible, Ia ausencia de participación legislativa en Las instancias decisorias mximas en donde se controlan los fondos transferidos,y ia ausencia de una contralorla poiltica sobrelas instancias ejecutorasdeestos programas,colocan un preocupante signo de interrogaciónsobre ci grado de control democrático aL que estos programas estánsujetos. Focalizacidndel gasto tradicional

No se cuenta con información diácronica disponible en lo relativo a la evoiución de la progresividady focalizacióndel gasto social general, pero se cuenta con aiguna información que permite evaiuar los diferentes nivelesde progresividaddelos sistemas deprcstaciónsocialdeaigunospaIsesdelaregión. No deberla sorprender que los sistemas más progresivossonconsistentemente los más desarrollados.Sinembargo, esto contradice ci mensajede las agencias internacionalesqueaduce quelaineficienciadeLas poilticassociaiesenAmerica Latina tiene qué ver con ci hecho de que se sustentan en un modelo de incorporación corporativo, con sesgo urbano y aitamente estratificado. Uruguay, seguido de Costa Rica, Chile y Argentina son los palses con mejoresindicadoresde progresividad(considerandoo noel gastoen seguridad social), en tanto que palses como Colombia y Bolivia muestran los peores niveles de progresividad en todos sus programas (incluyendo Los nuevos programas focalizadosy asistenciales) (CEPAL, 1994). Más aün, en tanto el Indice de focalizacidnpara un pals como Uruguay se consideraen reiación aL dccii inferior de ingresos (10% más pobre), ci Indice de focalizaciónpara Boliviaseconstruye considerandoci 60%más pobredeLapoblación; yaun asI Uruguay muestraunmejorniveldeprogresividadgeneralyde focalizaciónque Bolivia. La razón que explica este resultado es ci grado de universalidad alcanzadopor lossistemasde prestaciónsocialdepaIsescomo Uruguay, Costa Rica, Chile yArgentina. Además,ci gastosocial en generaL,aun cuando no sea

90 Q FernandoFilgueira

progresivo en términos absolutos, to es en retación con la distribución de Ia renta primaria, por to cualIa meraexpansion en gasto y cobertura tiene un efectoprogresivovis-à-vis la distribuciOn del ingreso. Descentratización

El conceptodedescentralizaciOn se utiliza parareferirsealosesfuerzosque se orientan a Ia devoluciOn, delegaciOn y desconcentraciOn de funciones administrativas, de poder polItico, de bases tributarias y de asignaciOn de

recursos,desdeciapararo centralestatalalas regiones,estados,departamentos, ciudades y municipios (Bossert, 1996). En esteapartado nos concentraremos en los problemasde descentralizaciOn fiscalde gastos y recaudaciOn. Pueden establecerse los siguientes cuatro tipos de descentralización (BID, 1994): modelo de gravamen local y gasto central; modelo centralista tradicional; modelo localista de alta autonomfa; gasto autOnomoy recursos centrales. La descentraiizaciOn ha constituido hasta aflos recientes un punto de consensopoco comincursesectoresygmpos condifetente orientaciOnpoiftica e ideolOgica. Fuertemente asociado a la idea de eficienciay mercado en la literatura neoclasica, y a Las nociones de democraciay participaciOnen las perspectivas de Ia izquierda, La descentralizaciOn parece convencer a unos y otros.Recientemente,sinembargo, esteaparente consensosehavisto cuestionado por La evaluación de algunas experienciasen Laregion. Un informe reciente del BID (1994) busca sistematizarlos argumentos fiscales yeconOmicosen favor de ladescentralizaciOn. Para do, se diferencia entreci manejo de bienesnacionalesydebienes con delimitaciOnespacial. Se asume queparalos segundos(iluminaciOn, mantenimiento, cierta infraestructura energéticayvial), los modelos descentralizadosfitncionan más efectivamenteque los modelos centraiizadosen materia de recaudaciOn yadministraciOn de recursos. Se asume queen el areade salud y educaciOn, Ia cantidad y calidad (dentro de ciertos lineamientos generales) de los serviciosguardará mayor consistenciacon Ia capacidadfiscalconque cuentan estosprograrnassi ellosson administradosen unidades subnacionales.Se supone queestetipode descentralizaciOn ayuda a adecuar la demanda con la oferta acercando al consumidor yalprestatariodel servicio. Además,tales instanciassubnacionales —en santo representenadecuadamenteci alcanceespacial delbienofrecido— garantizarlanqueloscostosporlosserviciosofrecidosseansolventadosporsits scales beneflciarios,y los beneficiosconsumidos pot los scales aportantes. La cercanla de .prestatariosy beneficiariosincrementa Ia eficaciay consistencia distributiva (ajustandoesfuerzofiscal, beneficiosyservicios) delosprogramas sociales. Se asume también queeste tipo de descentralizaciOn incrementa Ia responsabilidadde los gestores y Ia participación de Iacomunidad. Sin embargo, La distribuciOn de capacidadesfiscales intranacionalesdista de ser homogenea. Ademas, estos programas sufren de duplicaciones,

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inconsistenciasaportante-beneficiario,problemasde coordinaciónyotrosque puedenmalograrlosresukadospositivosqueseesperan deIadescentralización

(Collins, 1996). A continuación se exploran cuatro categorfasde problemas quepuedenser generadospor los programas de descentralización. 1.Clientelización delaccesoa iosprogramas sociales. La promesa de Iaparticipación que generarfamodalidades de descentralización politica (esto es en La tomade decisiones),puede verse burlada en ios casosenquelasautoridadeslocaleshanestadohistóricamenteconformadaspor eliteslocales (o son muy porosasa ellas) quehanlogrado establecerrelaciones neopatrimonialesconIapoblacionlocal.Esteriesgoesparticularmenteciaroen palses con modelos sociales de tipo excluyente, y en los casos del sector no incorporadoabs sistemasmodernos deprotecciónsocialenpaisesconsistemas de prestación social de mayor desarrollo.Este mismo problema puede darse también en palsesde universalismoestratificadocomo Uruguay, Argentinay Chile. Sin embargo, en estospaises la clientelizaciónde Los programasdescentralizados guardarfa posiblemente una relación con Los grados y formas de clientelismotradicional, loscualesenmuchos casos se encontraban avanzados en su proceso de democratizaci6n.Ello es asf ya que el desarrollohistórico de estospaisesha generadosociedades civiles organizadasairededordesindicatos, asociacionesbarrialesy clubes polIticos, movimientossocialesde diverso tipo con base territorial. Para los modelos de tipo excluyentey de tipo dual, el probiema no es simplemente descentralizar,sino ademas democratizar las relacionesbásicas de podersocial anivel local. 2.Agudización de inequidades disvibutivasregionales. Losmercadosdistribuyenbienesenformadesigual,social yespacialmente. Mercados ineficientesy con fuertes rigidecesagudizan dicha inequidad. En America Latina este problema adquiere dimensionesalarmantes debido a Las grandes variacionesque existen en los niveles de desarrolloregional y ruralurbano delospalsesde Iaregion.En estesentido, valeIapena destacarel papel quehistOricamentehanjugado losEstadoscentraiesen IaredistribuciOn social y territorial deriesgosy beneficiossociales. Estapautasehavisto reforzadaen los casos en que sus gobiemos debieron enfrentar la aprobacion popular por mecanismosdemocraticos;o cuando por necesidadesde seguridadnacional o inversiOn minimaen infraestructuradebieron colocar recursosen areas que el empresariono encontraba rentable, o cuando este no contaba con el capital suficiente.Silosnuevosmodelosdescentralizadosnosoncapacesde contrarrestar o al menos atenuar las inequidades distributivas que La redefiniciOnde unidades territoriaiesfiscales conileva,la descentralizaciOn significarlabasicamenteelquiebredeLosprincipiosdesolidaridadcentralistasylaprofundizaciOn de las desigualdadesregionalesy rural-urbana. El caso chileno duranteel gobiernode Pinochet es un buen ejemplo de bo anotado.La ausenciademecanismosparticipativosrealesafive1comunitario, yIa ausenciade transferenciaderecursosdesde ci gobierno centrala las nuevas

92 0 FernandoFilgueira unidades administrativascreadas pore!modelodescentralizadoimpulsadopor este gobierno, l!evó a una agudización de !a estratificación regional. Este experimento fue pertinentemente tildado de desconcentraciónregional y de aicaldizaciónde los municipios (ci aicaide no era electo sino nombrado por Pinochet) y no de descentralización. Con !a apertura democrática se instrumentaron dosreformasquepermitieron enfrentaralmenosparcialmente ciproblema. Porunlado,seimplantaron mecanismosparticipativosyelectivos para Laselecciónde !as autoridadeslocales;y por el otro, se cre6 un fondo de solidaridad financiado por rentas generales y por los ingresos fiscales de !as autonomlas y municipios más ricos, lo cual permitió cubrir !as deflciencias fiscales de !as unidades ms pobres (Serrano, 1995). Es interesante anotarque estas reformasfueron posibles encondicionesdedemocraciayen presenciade partidos fuertemente institucionalizadosanive! nacional.En otras palabras,si Ia descentralización se realiza en naciones fliertemente heterogéneas y estratificadasa nivel local y regional, sin ninguna institución o actor que habilite !aredistribucióndepoderpolitico interregionalyles hagaefectivosen instituciones democraticas locales, ci resultado serfa, muy posiblemente, !a intensificaciónde las inequidades distributivasregionales.

3. Neolocalismo.

Este fenómeno se da en la medida en que las autoridades !ocales buscan atraer!a inversion empresarialdisminuyendo las cargasfiscales que permitan solventarlosgastossociales. Basándose en e!caso deEstadosUnidos,Peterson (1995) señala que ci neolocalismoposee repercusionesdepredadoras sobre Ia ciudadanla social al producir una forma de "hobbesianismomunicipal". El efectoagregadodelincremento delasdesigualdadesregionalesy!aspo!Iticasde

incentivos localesal capital ydecincentivosal asentamientoo permanencia de poblacionesvulnerabies,incrementarlaIadistanciaentrelocalidades, agudizarfa las pautas existentes de segmentaciOn social y fvorecerIala formación de sistemas de "apartheid social". 4.Indisciplinafiscal. Uniiltimoefectono deseadodeladescentralizaciOn esciimpacto quetiene sobre lacoordinaciOnycicontrol del gasto entreinstanciascentralesylocales, ysu impacto sobreLa disciplinafiscalagregada.En casos en que ciincremento defuncionesyatribucioneslocalesvaacompafiadodeunadescentralizaciOn del gasto con recursoscentralesocon unalaxa poifticadecontroles de préstamo y endeudamiento de los gobiernos locales,la expansiOn del gasto no tendrásu contrapartida en una expansiOn de las capacidadesde recaudaciOn de estas unidades.Al colocarmás cerca alacomunidad yalaautoridad prestatariadel servicio, se incrementan tambiénlos incentivospara formas indisciplinadasy populistasdemanejo fiscal. Enlamedidaen queestasunidadeslocalespuedan accederapréstamos delgobierno central o de instanciasfinancieraslocalesque luego pueden trasladarIa deuda a instancias centrales,ci objetivo general de disciplinamiento fiscalse vera amenazado. El incremento de gasto e ingreso

Lanueva arenade hecpo1Iticas sociale.cenAmerica Latina

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fiscaldelos niveles municipalesen tres delasexperienciasdedescentralización duranteladécada de los ochenta es ilustrativo.En Brasil ci incremento de los gastos duplica a! ingreso fiscal, en Chiley en Argentina más que to triplica (Aghon, 1995). Delanálisisde la reformasocialpresentado anteriormente se desprenden dos advertencias.Primera, la solución de los problemas distributivos de los sistemas de prestación social ms desarrolladosde la region no debe hacerse deteriorando la minimamatriz solidariacoalicionalque estos sistemas ayudaron a forjar. Un sistemade prestaciOn socialno sOlo distribuyey redistribuye bienesyservicios,sino que también redistribuyecapital politico al crear bienes colectivosquelos diferentes sectores tieneninterés en mantener. El corporativismo estratificadoque ha primado en los sistemas de prestación social más desarrolladosde America Latina parecehaber cumplido justamente este rol. Estos sistemas pueden ser evaluados negativamente por sus imperfecciones distributivas e ineficiencias. Desde ci punto de vista social y politico, sin embargo, estos sistemas parecen haber cumplido un rol positivo. Lasegunda advertenciase refierea los rumbos que en materia de reforma socialparecen seguirlospalsesmenosdesarrolladosdelaregiOn. El fuerte sesgo liberal ydual del modelo de reformapredominante confla para su en el desarrollodeunprocesosostenido decrecimientoeconOmico. La soluciOn real a Ia pobreza en este tipo de modelo es ci crecimiento. Dc no producirse, Ia dicotomlaciudadana se mantieneylasalianzasinterestratosseromaninviables. Asimismo,elhecho dequeestossistemasseestCnfinanciandoenbuena medida conrecursosextemnospostergaunavezmseneltiempo eldesafio deestospaises pararealizar unainversiOn pollticasignificativaen sus sistemasdistributivosy redistributivos, dondela incorporaciOn social constituya un bien deseable, a pesar de sus costos. Conclusiones Si uno intentararealizarunaradiografiade los principios que articulan ci debate actual respecto a las polIticassociales, tres "conceptos lentes" parecen buenosdescriptores: racionalidadtCcnica,explicaciones domCsticasyparadigmas delperiodo expansivoeuropeo. Estamosintentando entender lareformadelos sistemasdeprestaciOn socialenAmericaLatina con un discursoqueacentüalos problemastCcnicos, queprioriza launidad domCstica yquecuando incursiona en explicaciones sociolOgicas y politologicas lo hace desde la herencia paradigmaticade modelos teOricos construidos para explicarel surgimientoy Ia expansiOn de los modemnosEstados de bienestaren Europa. Nadade do es cierto. La tCcnicachoca conlOgicas politicasque son omitidasenci analisis, la unidaddomCstica hoy seye cruzaday afectadapor actoresyconstreflimientos globales, y las lOgicas politicas domCsticas predominantes no son las

94 0 Fernando Filgucira corrrespondientesaun perlodo de expansión reformistasino a un perfodo de retracción reformistade los programassociales. Para poderevaluartanto laviabilidadcomo IadeseabilidaddeLasactuales reformas de los sistemas de prestación social, otras gulasde investigaciónson necesarias. Este trabajo ha procurado, en particuLar, instalar ciproblema de Ia globaLización en ci debate actual e incursionar en los efectos que ciertas caracterIsticas delas realidadesdomsticasimprimen aLosvectoresglobales, asl como en Ia deseabilidadde ciertas orientaciones normativas para Ia reforma social.

Las conclusiones a que permite arriba.r lo discutido hasta ci momento pueden describirsesumariamente. En primer lugar, se argumentó que los problemasdelapobrezayLas poilticas sociaies sonhoydenaturalezatrasnacionaL. Procurar comprender las actualestransformacionesen materia de programas socialesrestringiendo el anáLisis aIa unidad domstica, resulta por tanto fiutil cuando no simplemente err6neo. La actual inserci6n de Ia región en la economla mun&äl, los Ilmites que ello impone a las realidades fiscales nacionaLes,yeipesoypoderdelconsejomultilateraL, sonelementos clavespara cualquier analisisde las reformas de los Estados sociales Latinoamericanos. AqulprocuramositrnsaLlde un mero ejercicioidentificatoriodelnuevo contexto transnacional de las politicassociaLes. Enparticular importadestacar que Ia forma en Ia cual los vectores transnacionalesafectaron los impulsos reformistasdomésticos,varió dependiendodefactoresnacionales.Dc particular importancia resultan en este sentido Las configuracionessocioeconómicas previas, especialmente los grados de desigualdad social, las instituciones politicas estatalesy sus elites técnicas,y finalmente el grado dedesarrolloyla configuraci6n y peso relativo de los viejos programassociaLes. Paraquienes pretenden resguardarseenformas de resistenciadoméstica a las tendencias actuales en materia de reforma social, este documento advierte que eL esfuerzo será o ya es muy posiblemente fátii. Para quienes abrazan La utopiatCcnica de las agenciasiriternacionales,estetrabajo lesrecuerda quepor más progresivoy eficiente(ambos temas abiertos) que sea ci consejo internacional, ci mismo será filtrado por estructuras de poderyde distribución de Ia riqueza de aLta desigualdad. El producto final de Ia reforma concreta estará teflidoporestasmatrices,ysu impacto distributivo—tantoenbeneficioscomo en poder—dependerá ms de estas realidadesque de Las buenas intenciones pLasmadas en ci consejo de cortetécnico. Finalmente, Ianuevaarenaglobal delaspoilticassociaLes, pareceinclinarse pot un modelo de ciudadanla social de baja intensidad. Si ello se viera acoinpailadopot mercadoseficientesy con capacidadde incorporaci6n ypor formasrobustas deciudadanfacivilypolitica,ciproducto podriasetaceptabLe. Conla actual realidad latinoamericana,sin embargo, ci flituro promete set de instancia, de neofeudaLizaciOn. segnientación,exclusiony, en

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Democratizacióny gasto social en Latinoamérica (1980/1990)

GeorgeAvelino(1) Globalización ypoilticas pt'iblicas

Los efectos de la globaiizaciónen los procesos de disefio y ejecución de poilticaspüblicasanivel nacionalsehan convertidoenuntemadeimportancia central en circulosacaddmicos,politicosyprofesionales alrededor del mundo. Para AmericaLatina, estetemaesdeunaimportancia vital dadaslascaracterIsticas especiales del desarroilode la región. DespuCs de variasd&adas de desarrolloecon6micocerrado las economlas de America Latina hancomenzado a integrarse gradualmentea los mercados internacionales.Esta tendencia constituyeun cambio decisivoen ci desarrollo económico delaregion. Sin embargo, es importante sefialar que las causasde la apertura e integraci6n global de las economfasnacionalesde la regiOnhan sido principalmente exOgenas. Dentro de dstashay que destacarLa crisisde la deudaexterna, que oblig6 a los gobiernos de Ia region aadaptarse aIaescasez de financiamiento externo mediante Ia liberalizaciónde sus economIasy ci recorte del gasto püblico. Estasituación contrastarla con Iade los paIsesindustrializados,en donde los procesosdeintegraciOneconOmica han estado fuertemente condicionados por factoresdomésticos,lo que permitiOlaprotección ycompensaciOnde los sectores mds expuestos al mercado internacional a travCs del incremento del gastopttblico. Desde esta perspectiva,losriesgosqueconilevala apertura deLas economfas nacionalesalosvaivenes delosmercadosinternacionalespuedenser mitigados por Ia intervencidn del Estado en la redistribuciOn de los riesgos asociadoscon Csta(2). El Estado, en economlasavanzadas, tienelacapacidad de interveniry redistribuir ci riesgoparacontrarrestar Las nuevas incertidumbresprovocadaspor laglobalizaciOn.

(1) Quisiera agradecer los comentarios recibidos de DavidAbernethy, Barry Ames, Carlos Gervasoni, TerryL. Karl, Chappel Lawson,RadI Madrid yPhilippeC.Schmitter. Los posibles errores son de mi responsabilidad. (2) Por ejemplo, en un estudio de 16 palses industrializados,Cameron (1978) estableceuna correlación entre el grado de aperturade Ia economfa nacional al mercado internacionaly la expansiondeIaeconomfapOblicadelospalsesindustrializadosentrelosafios1960y1975.Véase también Rodrik (1996) paraIadiscusiónacercadelroldelas politicas pOblicas en IareducciOn de los factoresde riesgomotivdos porIa crecienteexposiciOn internacional.

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GeorgeAvdino

En elcasodeAmericaLatina, la apertura delas economlasnacionalesno haestadoasociadaconunaexpansióndelaaccióndelEstadoenIaredistribución delosriesgosgeneradospotlaintegraciànglobaldelas economIasdeIaregion. Por ci contrario, Los procesosdeaperturade Las economlasdeAmericaLatina han estado acompanadospot una reducciOn en ci gasto püblico. Peroesto no

significaqueLasestructuraseinstitucionespoilticasdomésticasde Lospaisesde AmericaLatina nojuegen tambiCnun papel importante en IamediaciOn delas influenciasy presionesdeIaeconomla mundial. En realidad, Las estructuras e instituciones pollticas domésticasjuegan un papel crucialen ladeterminaciOn delas restriccionesque impone ci contexto global sobreci funcionamiento de las economias nacionales.Adems, dichas instituticonesyestructuras domesticascondicionanIamanera enquelosproblemasgeneradosporlaglobalizaciOn son percibidos por los diferentes actores politicos nacionales, asl como Ia determinaciOnde los costos yaLternativas de soluciOn de estos problemas. En estetrabajo se aceptan como dados ci mayor peso y la influencia que tienen en la actualidad los condicionantesexternosen Los procesosde formulaciOn de politicaspib1icasenAmericaLatina. Pero, apartirde este supuesto, se intentaproftindizar el anáiisis de Ia relaciOn entrecondicionantesexternos, regimen politico ygasto social. En este sentido, ci propOsito quepersigue este anaiisisno es ci deevaluarlaactuaciOn delosgobiernos,sus yfracasos en ci areade la pollticasocialsino,mas bien, ci de establecercitango de opciones de polItica ygasto socialque diferentes regImenes politicosofrecen dentrode un contexto econOmicoglobalizado. En muchos de los paises estudiados las politicas sociaies no son s6lo importantes mecanismosde compensación(Maravall, 1993;Graham, 1994), sino que tambiCn representan una porciOn sustanciai del gasto püblico. Si combatir elproblema de Ladeudarequiereun esfuerzo paratransferir recursos al extranjero,quC cainidaddeesteesfuerzoesilevadoacabomediante recortes en ci gasto social? Cuái es ci impacto de La reducciOn de los deficit fiscales internos en Ia polftica yel gasto social? Cuál es el impacto de esta reducciOn en los procesos de democratizaciOn de Ia regiOn, procesos que expanden la participación politicayque intensificanlosconflictos sociales redistributivos? Y, de especialimportancia paraeste trabajo, ,cOmo diferentestipos deregimen politico balanceanIa reducciOn de los deficit fiscales internos con el gasto yIa polltica social? La relaciOn entreregimenpolIticoypoifticaspáblicasnoesuntemanuevo. Sin embargo, ciestudlo deesta relaciOn ha sido enfocado casi siempredesde el anaiisisde IarelaciOn entre regimen politico y rendimiento econOmico. Muy pocasveces se hahecho CnIsis en IarelaciOn entreregimenpolitico yopciones de polfticas ptblicas, especialmenteen ci area social. Dc aiguna manera se asume que los regimenes democráticos no pueden ilevar a cabo reformas poiIticamente costoras,dado que tienen responder a Las presiones de La ciudadanla. Es decir, se asume que en un sistema democrático los actores

qu

DemoeratizaciJnygasto social en Latinoamerica (1980/1990)

0 99

politicosen ci podervan a evitarel dalloque las reformaspuedan rener sobre los votantes de los que dependen. La literatura que estudia la reLaciónentreregimen politico y rendimiento económico presenta dos problemasfundamentales.El primero es Iaconfusián que existe entreopcionesde polIticaspüblicasy rendiniiento económico.Con frecuencia,lasopcionesdepollticas sondeducidasdesus resultados,con loque se asume que los politicostienenun claro conocimiento de las consecuencias de sus decisiones. Con esto se ignora, adems, que un mismo rendimiento económico puede ser ci resultado de diferentesopciones de poiltica. Elsegundoprobiema quemuestra Ialiteraturaque estudiaLarelaciónentre regimen politico y rendimiento económico es que el analisis que ella ofrece tiene pocaaplicabilidadparael casode "regimenesentransición". La "normaiización" poiltica intitucionaiquepueda resultarde la consolidaciónde estos regImenes está aün indefinida en ci contexto de gran incertidumbre que caracterizalosprocesosygobiernosdetransición enAmrica Latina. Esto tiene dosposibles explicaciones. Primero, Las nuevasdemocraciasenfrentan grandesexpectativas populates. Además,'aexpansión del escenariopolitico dondelos conflictosdistributivos pueden darse de forma legitima, ofrece a los sectores populates grandes oportunidades para resistirlos costos del ajuste fiscal(verStaLLings/Kaufman, 1989). En estas condiciones, las frágiies instituciones poifticasde las nuevas democracias pueden verse amenazadas por La creciente polarización social provocada por Ia intensiflcaciónde los ajustes distributivos;y, por lo tanto, imposibilitadasde hacerlos recortesnecesariosenci gastopüblico. Esto podria lievaraLEstado aaumentar el deficit presupuestarioe impulsar lo quealgunos economistas clenominan como "politicas populistas" (ver Sachs, 1989; Dornbusch/Edwards, 1991). Esta explicaciónpodria extendersealos áLtimos gobiernos autoritarios de Ia region. Es decir, se podria asumir que ante su inminente saLida, estos gobiernos pudieron haber actuado sin las limitaciones que normalmente impone laescasez derecursos.Hubieranpodido, potLo tanto,aumentar elgasto páblico para beneficiar a! mayor nilmero posibiede grupos de interes, amortiguando de esta manera su saLida del poderyaumentando durante esta saLida los costesde los nuevos gobiernosdemocráticos.En ambas situaciones. lo que se busca es evitar Ia intensificaciOn y extensiOn de los conflictospoliticos pot medio de la distribuciOnde beneficiospüblicos. Una segunda interpretaciOnde los efectos de La "transiciOn"en La formulación depolfticasptblicasesIaqueofreceIa perspectivade "bienespoliticos". Dc acuerdo con estainterpretaciOn,Las nuevas democracias,por su misma novedad ylegitimidad son capaces de repartir "bienes politicos" y no simplementebienes econOmicos. En otras palabras,Ia novedady Iegitimidadde que gozan estas democracias las hace menos vulnerablesy dependientes dé sus resultadosecon6micos.Esto les permite introducir de manera rnás efectivalos

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0

GeorgeAvelino

recortesyajusteseconómicos necesarios (Hirschman, 1987). Dc acuerdo con esta interpretaciOn,deberia ser posible estableceruna diferencia clara entre regImenesautoritarios y democráticos. Deigualmanera,lascrisiseconOmicas recientesnopuedenserconsideradas "normales" ya quesu misma ocurrencia cuestiona tantolos modelos tradicionales de desarrollocomo los patrones yla orientaciOn delaspolIticasptblicas que impulsan estos modelos. La crisis obligo a percibir como necesarios un conjunto de amplios cambios en Ia orientación y objetivos de las polIticas plblicas, dado que se asumfa que Las antiguas opciones de politica podian empeorar las condicionesactuales de Ia regiOn (ver Remmer, 1990). Enestascondiciones,losgobiernostenian quecambiarlos patrones queen cipasadoguiabanladistribuciOn derecursosyarticular nuevasalianzaspollticas paralalegitimacionde las nuevaspollticasdistributivas.Las antiguascoaliciones sobre las que se sostenlan Las polfticas tradicionales tendrlan que ser revisadasyaqueIa asignaciOn de recursosatravésdeunaexpansiOn general del presupuesto se hacla insostenibie (verAmes, 1987). Ajuste económico ypoifticas sociales

El estudiodeIarelaciOn entredemocraciaypolfticassocialesnormalmente asume quelaignaldadpoiltica producida por el establecimientode instituclones democráticasdeberfaproducir tambin unaampliaciOnequivalenteen los derechosciudadanos,especialmenteen Lo queserefierealos derechossociales. En este sentido se espera que las polIticas socialesdeberlan responder a las nuevas demandasgeneradasdentro de un contexto democráticoenlasareas de educaciOn, salud, y seguridad social. En otras palabras, se asume que un aumento en los "bienes politicos" generados pot un sistema democrático deberla traducirse en mayores demandas socialesy respuestasmás efectivasa esas demandas. En ci caso de America Latina, estas demandas deberlan aumentar en nümeroyen intensidad,nosOlo porci amplio carácterinclusivodeLas nuevas democracias que hizo posible que un gran ntmero de pobres ejercieran ci derecho alvoto, sino porquelos efectosdelacrisiseconOmica hanrepercutido ms intensamente sobre las grandes mayorIasde La region (3). Sin embargo, desde cipuntodevistaeconOmico, Iaparadojaesquelosgastossociales hansido

(3) De acuerdo con Karl (1990), "el aspecro de 'a quienbeneficia' Ia democracia en America Latinaessingularmenteproblemático,dado quecimodelo dedesarrollocapitalistadependiente ha sidoespecialmenteimplacable en su diseflo histórico de expiotación. Estosignificaque la extension deciudadanfa comoigualdad de bienespoliticosdebecomaelugar enun contexto de extrema desigualdad,ci cual es incomparableincluso conAfrica o Asia" (p. 13).

Democratizaciónygasto socialen Latinoamérica (1980/1990)

0 101

restringidos cuandosonmás necesarios, to que no correspondealos supuestos

efectos contra-cfclicosdeestas polfticasen mornentos de recesidnecondmica. Si Lanecesidaddehacer frente aLdeficitfiscalrequiereimpulsar recortesen ci gasto publico, cunto de esteesflserzo l.ie logrado mediante recortesen ci década? ,Estuvieron los gastos sociates protegidos gasto social en La durante ci proceso de reduccidn del gasto püblico?(4). En un estudio reaLizadopor Hicks y Kubisch (1984), en un conjuntode palsesenvlasde desarrollodurante Los afios setenta yprincipiosdeLosochenta, seafirmaque los gastos socialesestuvieronprotegidos durante La mayor parte del proceso de ajuste en reiacidn con otras formas de gasto ptiblico. EL argumento que dos utilizanparaexpiicarestaprotección es queindependientemente de las caracteristicasdel rgimen politico, los gobiernos prefieren recortar los gastos de inversidn (principalmente en infraestructuray producción) antes que los gastos sociales, aun cuando estas medidas involucren mayores costos fi.tturos en términos de desarrollo.En tdrminos mstdcnicos, cuanto mayores sean las tasas a Las cuaLes se descuenta ci futuro, menor la disposicion por partede los actores politicos a recortar ci gasto social. Grosh (1990) lLegó a la misma conclusión cuando anaLizó nueve pafses latinoamericanosdurantelos afios ochenta (5). Esta autoraencontrd que los sectores sociaLes fueron generaLmente protegidos durante los procesos de reduccidn de gastos en ci gobierno.Cominetti yDiGropello (1994) ilegansin embargo a una conclusidn opuesta cuando discuten Ia evidenciade una base más rica de datos de doce palses latinoamericanos(6). Dc acuerdo con estos autores, durante los ailos ochenta, las polIticas sociales estuvieron menos protegidasqueotros tipos degastos,loquesugiereuncambioenlasprioridades de los gobiernos en lo que se reflereat sector socialdurante este perlodo. Asurniendo que la protección del gasto social varfa, qud condiciones pollticas ofrecen mayores o menores grados de protección at gasto social durante mornentos de reducción del gasto püblico?. Algunas sugerencias interesanteshan sido proporcionadasporLos recientestrabajosdePaul Pierson (1994) sobre la "retroalimentación" (feedback) de los efectos de Las polIticas püblicas. Aunque ci trabajo de Piersoncompara Las politicasde recesiónenLos gobiernosdeThatcheryReagan,suenfoque es importante paraanaiizarcicaso deAmdricaLatina. Esteautorhatornado enseriolaviejaideadequeLas politicas püblicas influyen enlos procesospolIticos, proporcionando recursosa algunos grupos de interés y aumentando su capacidadpara influir en los procesos de

(4)La idea de protección no implica inmunidad frentealos costos, sinoproporcionalidad en relacióncon otras areas del gasto piblico. (5) Los pafses estudiadosson:Argentina, Bolivia, Brasil,Chile,CostaRica,RepüblicaDominicana, ElSalvador,Jamaica, yVenezuela. (6) Los diez palsesdeAmericadel Sur, ms CostaRica yMexico.

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0 GeorgeAvelino

formulaciOndepoifticas.Pierson trata de identificarcómo, dóndeycuandoes másprobableque ocurran estas relaciones y retroalimentaciones.Los momentos de recesiOn son cruciales para observar estos efectos porque los grupos favorecidospotelstatuquo deberlantenerfuertesincentivosparamovilizarsus recursos y energias en defensa de sus intereses. Otras ideas interesantesparalos propósitos de este articulo sonlas que se derivan deltrabajo realizadopot Carmelo MesaLago (1978; 1989) acerca del desarroilo de sistemas de seguridad social en Ia region. Dc acuerdo con este autpr,cidesarroilodeestossistemasnopuedeserentendido sinprestaratenciOn a su estratificaciOn y alos patrones de unificaciOn relativaque generan. Estos patrones fueroninstigadospot la actividadsimultánea de grupos de presiOny delEstado. En estesentido, ci Estado no solo respondiO alos interesesdeestos grupos, sino que utiizO mecanismos de intervenciOn y control corporativos "desde arriba" (Schmitter, 1974), utilizando Ia poiftica social para evitar actividadesque pudieran amenazarci ordenestablecido. Especificaciónde Hipótesis yDatos

Tal y como se mencionO anteriormente, este trabajo se concentra en ci anaiisisdeopcionesdepoifticaspdbiicasenciareasocial másqueenelimpacto de estas polfticas.Suprincipalobjetivoes eldeidentificarlasopcionesdegastos de gobiernos democráticosy no-democráticosen un conjuntode palsesde la regiOn; ye!impacto deestas opcionesenlaspolfticassociales deestos gobiernos durantela década de losochenta. La variabledependiente centralen ci analisis que aquf se presentaes Ia prioridad o protecciOn dadaa las polIticassociales, cuandoci gasto social es comparado con otrosgastos delgobierno. La hipOtesis general sobre Ia existenciade diferentesnivelesde prioridad otorgados a las poiiticassocialesseráexploradano sOlocomparando diferentes regfmenespoliticos,sinoanalizandotambién posibles diferenciasysimilitudes entre regimenes democráticos. En este sentido, se intentará responder a las preguntas: fueron los regfmenesautoritarios más propensos a recortar los gastossocialesque los regimenesdemocráticos?Hanutilizado los regimenes autoritarios las polfticassociales como un recurso de "supervivencia"durante el proceso de transiciOn? (Ames, 1987). Finalmente, se hará unacomparaciOn entrelas opciones de gasto y Ia prioridad otorgada a las poifticassocialespor diferentes regImenesdemocráticos. Cuatro hipOtesis sern examinadasen relaciOn con Ia prioridadfiscaldel gasto social en comparaciOncon otrosgastos. 1)Dadasu supuestavuinerabiidad enrelaciónconlaspresionespopulates, es de esperarsequelos regfmenesdemocráticostiendan a dat mayor prioridad fiscalaI gasto social que los regfmenes autoritarios. 2) Las nuevas democráciasdeberlan set más vulnerablesa las presiones

Deinocratizaciónygasto socialen Latinoamérica (1980/1990)

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popularesque las antiguas. Debido a su inestabilidady fragilidad, las nuevas democracias no serlan lo suficientemente fuertes para enfrentar los costos politicos asociadoscon Ia disminucidn del gasto social. Por Jo tanto, darian mayor prioridad fiscal los gastos sociales que los regimenesautoritarios o las

a

democraciasantiguas. 3) Una prioridadalta en el gasto social no estará especfficamente relacionadaconeltipode regimen,pero siconlainestabiidad polftica quecaracteriza los procesosdetransiciOn. Seesperaporlo tantoquelosregImenesdetransiciOn (en sus etapas autoritarias y democráticas)den mayor prioridad fiscal al gasto social que los regimenes estables. 4) Cualquier efecto delasvariablespoliticasantes consideradaspuede ser percibido solamente sise tienen en cuentalas caracterlsticas institucionalesde los diferentes sistemasde bienestarsocial.Más especificamente,debido almis amplio rango de intereses que se expresa en los procesos de transiciOn, los cambios en laprioridad que seasignaal gastosocialdeberlan set mis ficiles en los sistemas de bienestar social menos complejose institucionalizadosde La regiOn.

El marco dereferenciaque seráutilizado en este estudio estará compuesto diez por paises latinoamericanosdeArndricadelSur, misCostaRicayMexico. Estos palses son los que tienenel mayor gasto social dela regiOn.

La clasificaciOnde regimenespoliticosseguiraun enfoque tradicional. En este sentido los gobiernos identificadoscomo democráticos son aquellos que fueronproductodeelecciones competitivasypopulates (7). Delmismo modo, los gobiernos autoritarios son aquellos gobiernos civiles o militates que funcionan dictatorialmente y que no son el resultado de elecciones populates y competitivas (8). Las "nuevasdemocracias"son aquellassurgidasdurante Ia lkima"oleada" dedemocratizaciónenLa regiOn. Desde estaperspectiva,todas lasdemocracias que aparecierondespuds de 1979 fueron consideradascomo "nuevas".Pot el contrario, Colombia, CostaRica y Venezuelafueron clasificadas como "antiguas". Con el fin desenaLarel efectode "transiciOn", se estableciO una distinciOn entreregImenes"estables" y "transitorios"de acuerdocon Laamplia literatura que existe sobre transiciones democráticas. La caracterlsticaprincipal para

(7) Este criterio tan simple evita muchos problemas de clasificaciónquenoson relevantespara lospropositosdeesteartIculo.DetodasmanerasvaleIapenasefialar quehaytrescasos ambiguos: Brasil bajo el gobierno de Sarney, Paraguaybajo el gobierno del General Andrés Rodriguez,y Mexico bajo elgobierno de Salinas. (8) Comoreglageneral,cada añodetransición entrecategorfasfluedasificadocomodemocrático cuando el nuevogobierno asumió el poderen Ia primera mitaddel silo. Dc lo contrario, se dasificá comoautoritario.

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establecerestadistinción son ios nivelesde incertidumbre polItica que caracterizanaestosprocesos(9). Uno de19s problemasqueenfrenta estaclasificación esquelaliteraturaqueanalizalas"transicionesdemocráticas"esrazonablemente clara en cuanto al comienzo de lo que se considera como el perlodo de transición, no asIenrelación asu conclusion.En este estudio, La inauguraci6n delsegundogobierno democrático fue utilizado como ci indicador que marca LaconclusiOn del perlodo de transiciOn. Si estegobierno empezO en laprimera mitad del año, este afio fue clasificado como de democraciaestable; de otra manera se Ic aplica Ia clasificaciOn de democracia transitoria. Todas Las ciasificaciones están incluidasen Ia tabia A al final del capftuio. La variable independiente que se utilizO en este estudio fue una medida delaedad ydelacompiejidad de lossistemasdebienestarsocial. Esta variable "flcticia" está basada en unaextensiOn de la clasificaciOn hechapot Carmelo Mesa Lago (1989) entregrupos de palsescuyos sistemasde bienestar se encuentran en posiciones"avanzadas" y en posiciones"intermedias" en Ia regiOn. Esta clasificación incorpora caracterIsticas importantes de dichos sistemas tales coino antiguedad, poblaciOn protegida, etc. Aunque ci fndice original estárestringidoalossistemas deseguridadsocial (segurosocialysalud), dste constituye un buen indicador de los grados de instuticiona[izaciOn y complejidaddelossistemasdebienestaren susentidoamplio. HistOricamente, los paIses dasificados pot Mesa-Lago como avanzados también fueron los primeros 'en ampliar sus sistemas ms allá de Ia seguridadsocial. Desde esta perspectivâ,lospaisesque se encuetranen lugares "avanzados"sonArgentina, Brasil, Chile, CostaRica, y Uruguay. Los palsesque se encuentran en lugares "intermedios"son: Colombia, Ecuador, Mexico,Paraguay,Peri.iyVenezuela. Entre las variables dependientes, dos indicadores del gasto social serán utilizados: ci primero y ci principal es la cantidad del gasto social como proporciOn del gasto püblico. Este indicador medirá La prioridad fiscal del sector socialentreotros tipos de gastos,a! igual que los niveles de protecciOn otorgados a! gasto social en momentos de recorte.Una segundavariableserá la cantidad de gasto social en relacioncon ciPIB(Producto Interior Bruto). Este indicador nos ayudará a determinar ia tendencia general del gasto pibiico al igual que Ia magnitud del gasto social como un esfuerzo macroeconOmico general durante ci perIodo bajo estudio. Por to tanto, unadisminuciOnen ci porcentaje del gasto social en relaciOn al gasto ptIb!ico total puede estar

(9) De nuevo, estasimple definiciónnoevita doscasosdeambiguedad:Mexico yParaguay.En cicasodeMexico,hasido consideradocomoun regimen transicionaldespuésdelaselecciones de 1988, cuando entró en,crisis Ia coalición predominante nacional representada por el PRI (Partido RevolucionarioInstitucional).Enelcaso de Paraguay,Iatransición empezó en 1989, con Iaeleccióndel General Andrés Rodriguez,quienno enfrentó ningün otro rival.

Democratizacionygasto sodalen Latinoamérica (1980/1990)

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acompafiadapor un aumento en laproporción queClgasto social representaen

relación al PIB. Estasituacióndeberfaseñalarque cigasto total estáaumentandom4s lentamente queciporcentajequecorrespondea!gasto social. Los datos parael anaiisis de estasdosvariablesestán tomados de un estudio realizado por UN/ECLAC,yrecientementepublicado por Cominetti yDiGropello (1994). Para minimizar las variaciones entre palses yhacer que las comparaciones sean másfáciies, losdosindicadoresdelgastosocialutilizadosfueron calculados conrelacióna 1980, ciaflo inicial,alqueseasignaun valor iguala 100. Dcesta manera, ci procedimiento anailticoysus resukados representanuna"comparación de las medias" de lasvariablesindexadasdurante ci perlodo estudiado. Una medida descriptiva general de estas variablescon sus valores reales idexadosse presentan en ci cuadro 1. Con ci fin de identificar diferentesestrategiasutilizadaspara enfrentar Ia crisis se afiadieron dos variables adicionales: tasa de desempleo anual, y variacióndel salario mInimo. La racionalidadque gula Ia utilización de estas variablesesqueaunqueencicorto plazolosgobiernoscuentan conunalimitada influencia sobre la tasa de desempleo,un decrecimiento en la prioridad fiscal de las poilticas socialespuede ser compensado por un mayor dnfasis en ci mantenimiento delos niveles deempieo.Dciguaiforma, almismo tiempo que se fija ci valor del salario mfnimo ci gobierno puede realizar esfuerzos para mantenerlos ingresosdelos sectores máspobres, compensandodeestamanera, bajas en los nivelesde prioridad del gasto y la politica social. Este es ci nücleo de La "hipótesis de compensación" que no será analizada formalmente debido a la ausencia de datos adecuados, pero que podria ayudar a formular aigunas otras hipótesis que pueden ser expioradas en ci

Cuadro 1—

Medidas descriptivas de las variables de gasto social Media

Desviación Estandar

Valor MInimo

Mximo

Valor

Nilmero de Casos(a)

GastoSocial/Gasto 42.60

14.66

16.70

71.20

128

GastoSocial/Gasto P6blico Total(1980=100) 98.30 GastoSocial/PIB 10.26 GastoSocial/PIB

P6blico Total

13.69 4.96

49.51 2.30

147.92 23.10

128 128

96.28

19.63

38.81

154.05

128

(1980=100)

(a) No hayinformación para Colombia dcl aflo 1989. Los datos de Paraguaydespus de 1987 no son comparablescon losañosanteriores.

106

0 GecrgeAvelino

futuro(10). EnelcasodeIavariablequecorrespondealsalariomlnimo haytres vaclosinformativos paraci caso de Boliviaentrelos afios 1980y 1982 (11). Entre las dos variables dependientes, el ddflcit/superávit del gobierno central midelaextensióndelajuste fiscal. Los datos paraestavariable han sido tomados de los informes anuales del Banco Inreramericano de Desarrollo, Progreso social y económico de America Latina. Hay dos vaclos informativospara Bolivia, ya que los datos disponibles para este pals no son comparables despus de 1988. Finalmente, la variación anual del PIB/p.c. proporcionaráunaperspectivasobreIa seriedaddeLa crisiseconómicaenfrentadapar los distintos regimenespoliticos (12). Análisis de la PrimeraHipótesis: los efectos del rgimen politico

El cuadro 2a muestra el impacto de Ia crisis en las opciones de gasto de diferentes regImenes politicos.Encontrapunto conlaprimera hipotesis,sobre la mayor tendencia de las democraciasa proteger el gasto social, Ia evidencia muestra deformasorprendente que los reglmenesauroritarioshan protegido mds ci gasto social que los regimenes democráticos. Ms aün, esta mayor protección no estárelacionadacon un esfuerzo macroeconómicomenor para proteger el gasto social contra recortes intensos. Esta conclusión puede ser deducida de Lasegunda linea del cuadro 2aque muestra que laproporción del gasto social en relación con el PIB fue también mayor para los regfmenes autoritarios que para los democráticos.En resumen, cuando se comparan las democraciascon losregImenesautoritarios,estos parecenotorgaruna al social muestran una mayor prioridad gasto y disposicióna mantener niveles de social en relacion con el PIB. Finalmente,losotrosindicadores mayores gasto no ofrecen diferenciassignificativas en tdrminos estadIsticos, lo cual es consistente con estudiosanteriores (verRemmer, 1990). Unaprimera explicaciónparaestosresultadosesquecianáLisisqueseofrece en estearticulo no toma en cuenta otrosefectosde las crisis económicas.Sin embargo, aunque serla muy razonable asumir efectos directos de La crisis económicasobreIacantidad delgastoabsoluto, nohay razonesparaasumir Los (10) Las deflmcionesde protección del gasto socialyprioridad fiscal serán consideradascomo intercambiables;ambas estarán determinadas en relación con ci gasto ptiblico social relativo a otros tipos de gasto püblico. Es vital ntender que Ia cantidad absoluta de gasto social y Ia prioridad fiscal paraestetipodegastosondosvariablesdiferentes.Dc tal manera que esposible que ci decrecimiento en Ia cantidad absoluta del gasto social represente un aumento en su prioridad fiscaloensuprotección. (11) Los datospara estas variableshan sido extraldosde las publicacionesanuales de Ia UN! ECLAC. (12) Los datosparaestavariablefueron tomados delaspublicacionesanualesdeIaUN/ECLAC.

Democratizacionygastt social enLatinoamirica (1980/1990)

0 107 —

Cuadro 2a

Tipo de rdgimen politico

Social/Gasto PtiblicoTotal (1980=100) GastoSocial/PIB(1980=100)

Tasade Desempleo VariaciónAnualdel Salario

Mlnimo Deficit del Gobierno Central(-)/Superavit VariaciónAnualdel PIE/p.c.

Autoritario

Democrático

Media

Media

F

103.70 103.26

7.74

95.17 92.22 8.18

12.603 10.071 0.480

0.001 0.002 0.489

0.07

-4.47

2.226

0138

-3.62 -0.27

-3.97 -0.66

0.156 0.207

0.693 0.650

Significación

mismos efectos en la prioridad fiscal. Es importante recordar, que La variable principal enesteanáLisishacereferenciaavariacionesproporcionaLes del gasto social en reiación con otrostipos de gastos gubernamentales. Unaexplicaciónmsplausibledelosresultadosanteriorespodrfaderivarse deLaideade "bienespoliticos"ofrecidaporHirschman (1987). Deacuerdocon esta idea, Las democracias pueden posponer el ofrecimiento de resultados materiales,yaqueellas puedengenerarotrotipodebienescompensatoriostales como la libertad de expresión y organización, asI como Ia participación electoral.El problemacon estaexplicaciónes ladificukad que existe paramedir La satisfcci6nque se deriva de los "bienes politicos". Una tercera expiicación podria relacionar los efectos de las variables politicas con las variacionesde edad, complejidad e institucionalizaciónque diferencian Los sistemasde bienestarsocial de la region (13). Una comparaciOn entre los cuadros 2b y 2c muestra que gran partedel efectodel rgimen sobreLaprioridad fiscal enrelaciOn coneLgasto social,como esseflalado encicuadro 2a,estácondicionadoporLas caracteristicasdelsistema debienestarsocial.Msespecificamente,elcuadro2b, quemuestralossistemas intermediosde seguridady bienestar social, confirma el efecto anterior. Una situaciOndiferente surge cuando se haceel analisis de los efectosdel regimen sobre Ia prioridad fiscaldel gasto social en el caso de los sistemasdebienestar social avanzados(cuadro 2c). En este caso los efectos que se logran establecer (13) Los efectos autónomos delos sistemasde bienestar deIavariablecomplejadebienestar en Iaprioridad fiscal,sonmuysimilaresynotienenuna signiflcaciónestadistica(losvaloresson de 99.07 para sistemas intermedios,yde97.58parasistemasavanzados,con una significacionde 0.5459). Potlotantoloqueseráanalizadoenestearticulo son los posiblesefectosdeinteracción entrecitipo de sistemade bienestar yel tipo deregimen polItico.

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0 GeorgeAvelino

sonmuypequehos, yno tienen significaciónestadlstica.Es también interesante, en este tiltimo caso, observarci comportamiento de la variable superávit/ deficit del gobierno central, cuyos valores y significacionestadIsticapodrlan indicar que ci esfuerzo para proteger los gastos sociales se hicieron a costade

posponer ci ajuste fiscal. Otro resultado interesantees ci efectode Losdiferentesreglmenespoliticos sobrelastasas de desempleo,efectoque no podiaser percibido en cicuadro 2a porquese anuian unosa otros. MI, entrelos grupos consistemasde bienestar social intermedios(cuadro 2b), laevidenciamuestra quelos regfmenesautoritarios presentan una tasa menor de desempleo que Los democráticos. Los resultados son diferentes en ci cuadro 2c con los palses con sistemas ms avanzados de bienestar social. En este caso, los regImenes democráticos presentan mejor desempefloquelos autoritarios. Cómo se podrla expiicarestarelación? Dc una manera general,iosefectos del regimen dependen fundamentaimente dci grado de complejidad e institucionalizacióndcl sistemade bienestarsocial.Esto es válido no solo para ci grado de protecciOn otorgado ai gasto social,sino tambiCnen relaciOn con Latasadedesempleo.Enciprimer casoLaexistenciade unsistemams complejo e institutionalizado ha permitido que ia protecciOnofrecidapor ci sistema se mantenga al mismo nivei. Aunquelos datos disponiblessOiopermitenhaceralgunasconjeturas,estos resultados parecenapoyarLaperspectivade "retroalimentaciOn" (feedback)que se discutiO anteriormentc, en La medida en que esta perspectiva prestarla atención a las posibies reiaciones entre gasto social y la base material dc los interescs organizados dcntro dc sistemas dcmocráticos. En este sentido, un mayor gasto socialdebcrIaproveer msrecursosmateriaiesalos grupossociales organizados. Los grupos que se benefician de estos recursos tratarIan de bioquear y cerrar cualquier tentativa de rccortc dcl gasto social haciCndolas pollticamente costosas c inciertas. Si vamos un poco ms iejos, deberla ser posible preguntarseacercade Las diferentesreaccionessociaiesqucgeneran los mecanismos "corporatistas"y "no corporatistas"de incorporación politica y social (vcr Schmitter, 1974). Pot ejemplo, podrla suponerse que en sistemas más"corporatistas"Laresistenciaalrecorte dcigastosocialdeberlaconccntrarse ensistemasmásfragmentadosyestratificados,como seguridadsocial; ymenos, en los más universales como salud y educaciOn. En ci caso de La tasade desempleo,Los resuitados no fueronLos esperados potLa "hipOtesis decompensaciOn" que predice unaasociaciOn positivaentre desempleoygasto social.Dc todas maneraslos resultadossoncompatiblescon La perspectiva tradicional europea que relaciona ci mantenimiento de un sistema de bicnestar amplio y compicjo con nivcies bajos de desempleo. En estos sistemas las tasas altas de desempleo dcberlan set devastadorasporquc restringirlan Lafuente de recursos püblicos a! mismo ticmpo que provocarfan un aumento en la demanda de servicios. Si los sistemas de bienestar ms

Democratizacionygasto socialenLatinoamérica (1980/1990)

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Cuadro 2b

—

Tipo de rdgimen politico(SistemasIntermedios de Bienestar)

Social/Gasto Püblico Total (1980=100) Gasto Social/PIB (1980=100) TasadeDesempleo Variación Anualdel Salario MImino Dficit del Gobierno Central (-)/Superávit VariaciónAnual del PIB/p.c.

Autoritario

Democrático

Media

Media

F

108.60 100.32 5.27

94.41 86.56 9.06

15.713 7.306 48.509

0.000 0.009 0.000

-1.03

-4.47

0.544

0.463

-4.98 -0.08

-2.99 -1.14

3.493 0.892

0.066 0.348

Significacion

Cuadro2c —

Tipo de rdgimen politico(SistemasAvanzadosde Bienestar)

Social/GastoPüblico Total (1980=100) GastoSocial/PIB (1980=100) Tasade Desempleo VariaciànAnualdel Salario MInimo Défict del Gobierno Central(-)/Superávit VariaciónAnualdel PIB/p.c.

Autoritario

Democrático

Media

Media

F

99.00

96.39

0.795

0.377

106.08

101.36 6.74

1.358 11.214

0.249 0.002

1.12

-4.47

2.189

0.145

-2.15

-5.52

5.807

0.019

-0.48

0.11

0.188

0.666

10.41

Significacion

desarrolladosdeAmericaLatina se aproximanm4s aiossistemaseuropeosque a losdeotrospalses, estaideapodria conducir a nuevas e interesantesilneasde análisis.Una deestas lmneas,porejemplo,podriaintentaridentificardiferentes tipos de democraciasbasadas en la relación entre sistemasde bienestar y Los mecanismos de incorporación poiltica y social discutidos anteriormente. A pesar de Lacapacidad limitada que tiene ci Estado paradeterminar ci nivel de desempieo,otra posibletrayectoriadeanálisispodria relacionarLabisquedade nivelesmsbajosdedesempleocone!aplazamiento delajustedelosdesequiibrios financieros.Las preguntas quepodrfan surgir de este análisistendrian quever con las razones por las cuales algunas democraciaspospusieron ci ajuste, y la

110

0 GeorgeAvelino

posible influencia que podria tenet ci sistema de bienestar social en este apiazarniento. Segunda Hipótesis: los efectosde las democracias nuevas

Tratandó de distinguir entre distintos tipos de democracia, la segunda hip6tesssupone que los peores resultados en materia de protección del gasto

social deberfan encontrarse principaimente en las democraciasantiguas. La supuesta vuinerabilidad de las nuevas democracias a presiones populares reprimidas durante largo tiempo, deberfa incrementar los costos politicos asociados con cualquier intento de recorte del gasto social ara lograr tin equiibrio fiscal. Pot io tantose esperarfa que las democraciasnuevas otorgen una protección mayor al gasto socialque aotro tipo de gastos. El cuadro 3aanalizala segundahipótesis acercade laespecificidadde "las democraciasnuevas",cuando su comportamiento se compara conci comportamiento de regimenes autoritarios y democraciasantiguas. En general, ios resultados no confirman ia hipótesis de "las democraciasnuevas". En ci caso especIfico de Ia prioridad fiscalde la polItica social, ios resultados reiteranJo expuesto en ci cuadro 2a; es decir, los resultados son similarestanto para las democracias antiguas como para las nuevas. En ambos casos los regimenes democraticosmuestran unamenor prioridad fiscalencigastoylapoiftica social cuandosoncomparados con los regimenesautoritarios. Es conveniente seialar otros dos puntos de interés.. El primero es que cuandolas democraciasantiguassoncomparadascon las nuevas,los dostipos dedemocraciamuestran unaprioridad fiscalsimilar.Sinembargolasdemocraciasnuevas muestran ungasto social enrelación conciNB proporcionalmente menor. Estas dos caracterIsticas indican que ci gasto püblico total de las democraciasnuevasrepresentaun porcentajemenordentro delPIB. pesarde este aspecto,lasdemocraciasnuevastienenun mayordeficitpáblico,lo cual nos ileva a Ia conclusion de que la fuente de este deficit no es una prodigalidad especialen lo queconcierneal gastopibiico engeneral oal gasto social en particular. En este sentido, una explicaciOn razonable para este resultado deberlaevitar sobre-enfatizarlas posiblesvulnerabilidadesespeciales que caracterizan a las nuevas democraciasvis-à-vis las presiones sociales; es decir, deberfa evitar ci "populismo" como marco teOrico-expiicativo. Una expiicaciOn alternativa podrIa ser que las democracias nuevas fueron ms duramente goipeadaspotIacrisisdeIadeudainternacionalquelasdemocracias antiguas (Remmer, 1990). Otro punto de interés que muestra ci cuadro 3a es ci que se refiere a Ia variable desempleo.Los resultados del análisis de esta variable, atm cuandose basan en una débil significaciOn estadistica, muestran que las democracias nuevastienenuncomportamientosimilaraldelosreglmenesautoritariosy mas

Democratizacidnygasto social enLatinoamérica (1980/1990)

0 111

que el de las democracias antiguas. En este caso una expiicaci6n convincente podria derivarse de la "hipótesis de compensación". Deacuerdo con estahipótesis,el decrecimientoen gastos socialesestarlacompensadopor esfuerzos para mantener los niveles de empleo y salario. Sin embargo, si observamos los resultados de la variable salario minimo vemos que esta explicaciónpresenta un problema. En este caso, ci comportamiento de las nuevas democraciases peor que ci de las democraciasantiguas y que ci de LOS regfmenes autoritarios. Estos resultados van claramente en contrade to que postula la "hipótesis de compensación". Sin embargo, ci probiema tiendea aclararsesi se considera Ia diferencia en Los grados de institucionalizacióny complejidad de los sistemasde bienestarsocial de los paIses considerados. Los cuadros3by3crefuerzanlapercepcióndequenohaymucha diferencia entredemocraciasnuevasy antiguascuando sonclasificadas de acuerdoaltipo desistemadebienestarsocialqueposeen.EngeneralsereafirmanLas tendencias expresadas en cuadros anteriores.Sin embargo, cuando se controla La variable sistema de bienestar social resuita que Las democraciastienen unaprioridad fiscal menor quelosreglmenesautoritariosenpalsescon sistemasdeseguridad social intermedios. Entre los sistemas de bienestar social avanzados no se manifiestandiferenciassignificativas entrediferentes tipos de regimenes. En to que se refiereaIaproporción delgasto social en relación con ci PIB podemos apreciar un resultado interesante en ci cuadro 3b. Las democracias nuevas muestran un comportamiento inferior al mostrado por los regimenes autoritarios.Esto contribuyea aciararlos resultadosseñaladosencicuadro 2b, dado que es posible atribuir una gran parte de Laactuación de las democracias pobre

Cuadro3a—

Tipo derdgimenpoliticoy nuevas democracias

Social/GastoPüblico Total (1980=100) GastoSocial/PIB (1980=100) Tasade Desempleo Variación Anualdel SalarioMmnimo Deficit delGobierno Central(-)/Superávit Variación Anualdel PIB/p.c.

Autoritario

Democracia Nueva

Democracia Antigua

Media

Media

Media

F

103.70

95.08

95.30

6.255

0.003

103.26 7.74

90.18 7.36

95.36 9.40

5.778 3.555

0.004

0.07

-8.80

1.95

5.549

0.005

-3.62

-5.33

-2.03

4.843

0.009

-0.27

-0.79

-0.48

0.146

0.846

Significación

0.031

112

0 GeorgeAvelino

— Cuadro3b Tipo de regimen politico ynuevas democracias (SistemasIntermedios de Bienestar) Autoritario

Democracia Nueva

Democracia Antigua

Media

Media

Media

F

108.60

95.09

93.48

7.840

0.001

100.32 5.27

79.63 7.81

96.13 10.70

8.519 46.695

0.000 0.000

-1.03

-9.31

1.90

2.690

0.075

-4.98

-4.45

-1.20

5.495

0.006

-0.08

-1.17

-0.37

0.975

0.382

Significación

SociallGasto Pi'iblico

Total (1980=100) GastoSocial/PIB (1980=100)

Tasade Desempleo

Variación Anual del Salario MInimo Dficit delGobierno Central(-)/Superávit Variación Anualdel PIB/p.c.

— Cuadro3c Tipo de rdgimenpoliticoy nuevas democracias (Sistemasde Bienestar Avanzados)

Social/Gasto Piiblico Total(1980=100) GastoSocial/PIB (1980=100) Tasade Desempleo Variación Anual del SalarioMmnimo Deficit del Gobierno Central(-)ISuperávit Variación Anual del PIB/p.c.

Autoritario

Democracia Nueva

Democracia Antigua (*)

Media

Media

Media

F

99.00

95.07

98.79

0.819

0.447

106.08

105.47 6.71

93.88 6.80

3.018

10.41

5.503

0.058 0.007

1.12

-8.05

2.04

3.127

0.052

-2.15

-6.52

-3.69

4.070

0.023

-0.48

0.55

-068

0.305

0.739

Significacion

* Lamedidaestábasadasolamentesobrecicaso de Costa Rica.Estaes Ia tinicatabiaen Iaquesedaesta situación.

Democratizacidnygasro social enLatinoamérica (1980/1990)

0 113

al "efecto de las democracias nuevas".En resumen, cuando controlamos la variablesistemade bienestarsocial,esposibledeterminar quelos gastos sociales estuvieron menos protegidos en ci grupode palsescon sistemas de bienestar social más pequefiosy menos complejos.Sin embargo no quedanclaramente establecidaslas consecuenciasfinales de esta estrategia en Ia reducción del desequilibrio fiscal, dado que las democraciasnuevas en este grupo tienenun deficit püblico muy similar al de los regimenesautoritarios, y mayor que ci presentado potlasdemocraciasantiguas.Denuevo, ci impacto diferenciadode las crisisde La deudapodria ayudar a explicarestos resultados. EnrelaciónconIatasade desempleoenelcuadro 3blasdemocraciasnuevas están en una posición intermedia entre Los regimenes autoritarios y las democraciasantiguas,mientrasqueeneLcuadro3cambostipos dedemocracias muestran resuitadossimilares.Esteziltirnoresuitado refuerzaIaperspectivaque sefiala que en relación con La tasa de desempieo en palses con sistemas de bienestardesarrollados,lo que importa son sólo Las diferenciasgenerales entre regimenesautoritariosydemocráticos.Pore1 contrario, enLos casos desistemas de bienestarmenos desarroliadoses posibleencontrar diferenciasentredemocracias nuevas y antiguas. Esto podrla indicar que Ia menor rigidez que caracteriza a los sistemas de bienestar menos desarrollados Los hace más sensiblesalas variacionespolfticasen su entorno. Finalmente, y en lo que se refiere al saiario mmnimo, las tendencias expresadas en ci cuadro 3ase repiten en los cuadros3by 3c aunqueno tengan significaciónestadfstica.Las democraciasnuevassediferenciandelasdemocracias antiguas y de los regimenesautoritarios independientemente del tipo de sistemade bienestar que se analice.En todos los casos Las democraciasnuevas mostraron los peores resultados,seguidaspor Los regimenesautoritariosypot las democraciasantiguas. Una posible explicaci6nde estos resultadostendria que teneren cuentaci hecho de que en algunos paises ci salario minimo es utilizado como La base para caLcular ci valor de algunos beneficiossociales. Consecuentemente, unadisminución en ci valor del salario minimo es una condición necesariapara reducir aigunos tipos de gastos sociales aun cuando estareducción estCcompensada por un aumento en otrosbeneficios. TerceraHip6tesis: ci efecto de transición Esta hipótesis seflala que las opcionesde poLfticapara determinar ci gasto ptbiico están reiacionadasno con ci tipode regimenpolitico sino, msbien, con Laincertidumbre que caracterizaLos procesosde transición. Debido a esta inestabilidad,los regimenesde transición sonmás propensos agastar máspara aumentar su base de apoyo politico. La evidenciapresentadaencicuadro 4a noconfirmaestasexpectativas. Los regfmenesdc transición y las democraciasestabiestienen una prioridad fiscal

114

0 GeorgeAvelino

muy similar en reiación con ci gasto social, yambos muestran una prioridad más bajaen relacidncon ci gastosocial quelos regimenesautoritariosestables. Sin embargo, unadiferencia en las estrategiasy opciones de ambos tipos de regimenes puede ser observada cuando se considera Ia proporción de gasto social en relación con ci PIB. En este sentido, aun cuando los dos tipos de regimenesmuestran unaprioridad fiscalsimilar en relaciónconcigasto social, los regimenesde transición ylas democraciasestablesdifleren en Ia cantidad totalgastada.Dc nuevo, Iadiferenciaenlos ddficitptibiicospodria sugerir que ci montode gastopiiblicoasignadopuede representarunintentode posponer ci ajuste fiscal. Enotras palabras,en unasituaciónderecesiónpüblica general, lahipótesis acercadelos efectosdela transiciónpuedeset átil paraexplicar no latendencia aunaalzaen los gastos ptblicos,pero sf su tasa de decrecimiento. Es pot to tanto posible sefialar que durante ci perfodo transitorio, un gobierno democráticodeberfatenet un primer recorte en ci gasto pitblico con tinpeso proporcionalmayor encigastosocial.CuandoIaestabilidaddemocrática es alcanzada pot ci segundo gobierno democrático deberfa darse un segundo intentoporalcanzarciequilibriofiscal conunnuevorecorteencigasto ptb1ico; pero en esta ocasión, ci gasto social no deberla sufrir mayores reducciones que otrostipos de gasto. Siguiendo ci mismo procedimiento aplicado en Ia primera hipótesis, los cuadros 4b y 4c resumen los efectos de Ia hipótesis transitoria cuando se controla Ia variable sistema de bienestar social. Dc nuevo, la evidencia no confirma Ia hipótesis acercade ios efectosde las transiciones.Si hacemos una comparación entrelos dos cuadros, parecen verse reafIrmadoslos resultados

— Cuadro4a Tipo de rgimen y regimen de transición Rgimen

Detnocracia

Estable

Transicional

Estable

Media

Media

Media

F

108.56

94.93

96.44

10.743

0.000

109.71

96.81

7.13

88.89 8.85

11.301

8.14

3.108

0.000 0.048

-1.14

-4.73

-1.85

0.547

0.580

-3.57

-5.27

-2.46

4.640

0.011

0.05

-0.49

-0.84

0.308

0.735

Autontario

Social/Gasto Püblico Total (1980=100) Gasto Social/NB (1980=100) Tasade Desempleo Variación Anualdel SalarioMInimo Deficit del Gobierno Central (-)/Superávit VariaciónAnualdel PIB/p.c.

Significación

Dmocratizacionygastosocialen Latinoamérica 0980/1990)

0 115 —

Cuadro4b

Tipo de rdgimeny rgimen de transición (Sistemasde Bienestar Intermeclios)

Social/Gasto Pübiico Total(1980=100) GastoSocial/NB (1980=100)

Tasade Desempleo Variación Anual del SalarioMfnimo Deficit del Gobierno Central (-)/Superávit Variación Anualdel PIBJp.c.

Autorkario Estable

Transicional

Rgimcn

Democracia Estable

Media

Media

Media

F

112.14

94.64

95.45

9.086

0.000

107.97 5.11

87.47 6.73

85.36 9.58

8.145 27.548

0.001 0.000

-0.79

-8.52

-2.02

1.000

0.373

-5.04

-5.65

-1.83

6.987

0.002

0.17

-1.56

-0.76

0.667

0.516

Significación

—

Cuadro 4c

Tipo de regimen yregimen de transición (Sistemasde Bienestar Avanzados)

Social/GastoPüblico Total (1980=100) GastoSocial/PIB (1980=100) Tasade Desempleo Variación Anualdel Salario MInimo Deficit del Gobierno Central (-)/Superávit Variación Anualdel PIB/p.c.

Antoritario Estable

Transicional

Democracia Estable

Media

Media

Media

F

102.83

95.12

99.08

2.242

0.116

112.51

102.84

98.21

13.29

7.42

6.85

2.914 10.597

0.063 0.000

-1.75

-2.42

-1.39

0.027

0.973

-1.07

-5.00

-4.06

2.119

0.130

-0.15

0.27

-1.06

0.333

0.718

RCgimen

Significaci6n

anterioresyaqueambostipos desistemasterminan el perlododetransicidncon gastos sociales más bajos que el de Los regfmenesautoritarios estables. Sin embargo, estas diferenciasson de distintas magnitudesy trayectorias.En ios casosdesistemas de bienestarsocialmenosdesarrolladosesposiblepercibirque los regimenesde transición tienenvaloresmuycercanosal delas democracias

1.16

0 GeorgeAvelino

establestantoenlavariable de prioridad fiscal, como enlaproporciOndelgasto social en relaciOn con el PIB. Unaestrategiade recortescondos etapas noesviableencigrupodesistemas de bienestarsocialintermedio, ya que no haydiferenciasèntrelos valorespara ci perlodo transitórioylos señaladosparalas democracias estables. Enestecaso losgobiernosdemocráticosestablesaparentemente norecurrieronalrecorte de gastos para reducir el deficit. Su deficit más bajo fue alcanzadopormedlode

otrosmecanismos. Finalmente, una situaciOnopuesta aparece cuando se analiza la tasa de desempleoyaque los reglmenesdetransiciOnhanresultadoestar más cercade los reglmenes autoritarios establesque de las democraciasestables. Una situaciOn diferente aparece en ci cuadro 4c en lo concerniente a ios casos de sistemas de bienestar social avanzados. Siguiendo una tendencia similar a Ia de las otras hipOtesis, Ia variable que se reflere a ios efectos de transiciOnpierde su efecto en reiaciOn con Iaprioridad fiscaldel gasto socialy laproporciOnqueCsterepresentaen relaciOncone!PIB.SiguiendoIatendencia de los resultados anteriores, La tnica excepciOn observable es la variable desempieo.Eneste casoes posiblesetaiarunadiferenciaclara entreregfmenes autoritarios porun lado, y regfmenes dctransiciOn y democraciasestablespor otro. En esta situaciOn se esperarfa que un pals en proeso de transición democráticamantuviera su prioridad fiscalenios gastossocialesal igual que la proporciOnque representandentrodel PIB, con unatendencia hacia una tasade desempieomenor. CondusiOn Aigunos afios atth muchos estudiososde AmericaLatina investigaban y espèculabansobrela importanciaque tenlan lasvariablesinternacionalesenlos procesos dedemocratizaciOn polltica enIa regián. Dentrode estaperspectiva, el interCsotorgado alosprocesosdeformulaciOn depollticaspblicasocupó un lugar secundario (14). Recientemente,ydespuCsdeconsiderarlas tendenciasconvergentesgeneradas por ci fenOmenode Ia globalizaciOn, los estudiososde America Latina parecen interesarse más por ci papel que juegan las instituciones pollticas domésticasen los procesos de formuiaciOnde pollticas publicas. Tanto en el anáiisis de La crisis de La deuda, como en ci de los programas de estabilizaciOn econOmicayreformaestructura[,Losprocesosde formulacióndepoifticas püblicas son considerados como mecanismos que promueven o impiden

(14)

Lfuentetradicional deesteacercamientoes O'DonnellySchmiuer(1986).

Democratizacionygasto socialen Latinoamérica (1980/1990) La tendencia hacia

nos.

0 117

laconvergenciapromovida por factoreseconómicos exter-

Este trabajo reconoceLa relevanciadel papeLque juegan aLgunasfuerzas e influenciasglobalesen Iadererminaciónde opcionesdepolItica püblica anivel nacionaL.Sin embargo,eLanáLisis aquipresentado haintentado anaLizarcipapel que juegan las instituciones pollticas domsticas, y La manera en que "procesan" Las fuerzas e influencias exógenas que condicionan Los procesos nacionaLes. Enestesentido, vaLe La pena recordar que su principal objetivo no hasido vaLorareL resultado de los gobiernoso sus aciertoso faLLos en las formas deafrontar lacrisiseconómica,sino msbiendistinguirLas diferentesopciones depoliticaconqueestosgobiernoscuentan paraenfrentarLacrisis. La atención principal de este anaLisis se centró entonces en los efectos que tienen los regfmenespoliticosylos rcgImenesdetransiciónenla determinacióndelgasto social en un contexto de recesión general. Empezandoconlasuposiciónde queresuLtadoseconómicosmuysimilares pueden ser ci resultado de opciones de poiftica muy diferentes, este estudio evaluó cuatro hipótesis.Los resultadosconfirmaron solo Ia ningün caso, la protecciOndel gasto social, si existe, tiene un efecto en la direcciOn predichaporlas tres primeras hipOtesis. En ci caso dela interacciOn expresada en IacuartahipOtesis flue posibledistinguir dos comportamientosdiferentesen relaciOn con La proteccion otorgada alas poLfticassociales. Entre los sistemas de bienestar social menos desarrolladosci efecto fue contrarioaLesperado.Las democraciasprotegieronelgastosocialmenosque Los regimenesautoritarios;y ci comportamiento de las democraciasnuevas no se distingue del de las antiguas. Finalmente, los regImenes de transiciOn no mostraron una protecciOnfiscal mayor que Ia mostrada por Los regImenes estables. Por ci contrario, Los tres casos muestran tentativas de ajuste con un peso mayor en La reducciOndcl gasto social.Los resuitadosde estas tentativas en Ia reducciOn del dficit p(tblico no fiseron claros. Entrelossistemasdebienestarmásdesarroijados,losefectosdelasvariables polIticasfueron insignificantes.En ninguno de los tres casos se encontraron diferenciassignificativas y tampoco pudieron ser inferidastentativasdeajuste. Este aspecto señaLaque la preservaciOn de La prioridad fiscalpara las pollticassociaLes ye1nivelgeneraldegastopübiico puede estarrelacionadocon eL aplazamientodel ajuste fiscal. Apesar deestos resuLtados, es necesario jiscutir Lasrazonespor las que las primerastreshipOtesis nosecumplieron.Los gobiernosdemocráticosdeberlan preferir mantener Los gastos sociaLes msque asumir el mayor riesgo politico que implicaci recorte dedichos gastos. Mientras queeste razonamientoparece muy lOgico, la evidencia presentada en este trabajo se podriaresumir en un punto: La democratizaci6nno condujo a una protecciOn fiscal mayor para las poiIticassociaLes. En este caso, eL probLema parecesituarse en la suposiciOn de una relaciOn

118

0 GeorgeAvelino

entreLamayor sensitividadde Las democraciasvis-à-vis Las presionessociales, y su mayor prioridad fiscal hacia las pollticas sociales. Una suposición similar puede ser encontrad en trabajos que discuten La amenaza que Ia crisis económica representa para La democratizacióny las nuevas democracias: se supone que Ia mayor sensitividad de estas democracias deberfa impedir Ia coherencia necesariaen las polfticaspübiicas que se formulan y ejecutan para

enftentar la crisis. En este sentido, ci sefialamientode Remmer (1990) es muy relevante. El rompecabezasde la tiltimadécada es ci de La sorprendente elasticidad de las democraciasnuevas en AmericaLatina para ajustarsealas crisiseconómicasy, másespecificamente,Iahabilidaddeestasdemocraciasparaenfrentarelretodel ajuste. Los resuitados de este trabajo permiten seflalar queestas democracias puedensersorprendentes no sólo por sus habiidades inesperadasde supervivencia, sino tambiCnporquehan seguido traycctoriasinesperadas. La suposición de una sensitividad democrática mayor hacia La presión popularplantea lacuestión decómo estas presionesse materializanysehacen efectivasen laarenapolftica. Posiblemente,partede la respuestatiene quever conLas diferenciasinstitucionalesentreLasdemocraciasylasconsecuenciasque diferencias institucionalestienensobrelosprocesospoliticos(verPrzeworsky, 1988; O'Donnell, 1991). Adems, Los resultados de este trabajo sobre La reiación entre democratización y tipos de regfmenes de bienestar social, subrayanLaimportancia deconsiderarLamanera enquelaspresionespopulates iogran organizarseutilizandolosrecursosproporcionadosporciEstadoatravés de sus poifticas.En otras palabras,ci tipo de reiaci6nentresociedad y Estado tcndrIa una gran influenciasobre La manera en que las presionespopulares se hacen presentes en La arena polftica, y La forma en que se seieccionan las opciones de poiftica durante Cpocas de crisis económica. Este resuitado representarlaun rechazo parcialde las suposicionesexpresadas por las tres primeras hipótesis. En este sentido, las democraciasserlan selectivamentesensiblesa las presiones socialesy mostrarlan una disposicion selectivaa Iaproteccion del gastopolitico social. Es deesperarque la observacióndeNelson (1992), encuanto aqueIatentativade imponer pérdidasenlos ingresosdelosgruposdepodertiendeaterminar enuncompromiso,seaplique tambiCn a situacionesde recortesen el gasto social. En este sentido, podria sostenerse, como hipótesis, que las poilticas de disminución del gasto social siguen un modelo de estratificaciónsimilar al que siguen estas poifticas en momentos de expansion. Por Lo tanto, los programas más protegidos no deberfan ser los más universales, sino aquellos dondelos interesesde las clases medias y altas están ms fuertemente representados. Eneste caso laspolfticasderecesióndeberIanmostrar unatendencia similaraladelaspoifticasde expansiOn. Está estaperspectivaencontradicción conelargumento queofteceIaperspectivade la"retroalimentaci6n"(feedback) que señaia quelas poifticasde expansiOn y de recesiOn son cuaLitativamente

Democratizacionygasto socialenLatinoambica(1980/1990)

0 119

Este no tendrfa que ser ci caso ya que La naturaleza del proceso de es expansión diferentedel derecesión.Silas restriccionesinternacionaleshacen inviableciretornoalasantiguas politicasdeexpansidnpresupuestaria,tambidn tendriaquedesaparecerIaviejapoiftica para resolverconflictosredistributivos a travds de medidas inflacionariasque trasladanesteconflictohacia ci futuro. Sientiemposdeexpansionlosconflictossecentran sobrequidnvaarecibirmás, enmomentos derecesiOn lasluchassecentran enIadistribuciOn delaspdrdidas. Estasdos situacionesno necesariamentegeneranlas mismasclases decoaliciodiferentes?

nes sociales.

Tambin esimportante considerarlas consecuenciasde Iacrisisydelajuste sobre los procesos polIticos internos, especialmenteen lo que se refiere a los cambios que genera e1 equilibrio de poderentregrupos en competencia.Si Ia apertura delaeconomfaproduce ganadoresyperdedores,enelcasodeAmerica Latina los perdedores estarlan concentradosen los sectorestradicionalmente protegidos.Recurriendo denuevo aladistincidn entremecanismosde expansiOn corporatistasy no corporatistases posible suponer que en palsesdonde predominan los mecanismos"corporatlstas"de incorporaciOn,la apertura de la economfa debilitarfaprincipalmentea las clases medias. Sin embargo, para hacer mds justa Ia distribución de Los beneficiosderivadosde los programas socialesdeberfaser necesaxio tambiCnfortalecera los pobres. EnconclusiOn,silas nuevasdemocraciassonmenossensibiesalaspresiones populares, ci proceso actual de apertura de las economfasde la regiOn llevarla al desmantelamientode los viejosprogramas sociales sin crear una alternativa TablaA — Codificación de variables Pals Argentina Bolivia Brasil

Autoritario

Transición

Democrático

Complejidad delSistemaSocial

80/83

82/89 80/85 80/89 88/90

84/90 83/90 85/90 90 80/90 80/90 80/90

Sistemas de BienestarAvanzados Sistemasde BienestarIntermedios Sistemas de BienestarAvanzados Sistemasde BienestarAvanzados Sistemasde BienestarIntermedios Sistemas de BienestarAvanzados Sistemas de BienestarIntermedios Sistemasde BienestarIntermedios Sistemasde BienestarIntermedios Sistemasde BienestarIntermedios Sistemasde BienestarAvanzados Sistemasde BienestarIntermedios

80/82 80/84 80/89

Chile Colombia CostaRica Ecuador Méjico Paraguay

80/90

Uruguay Venezuela

—

Peru

Total

— — —

— —

80 80/84

80/84 88/90 89/90 80/85 80/89

—

81/90 85/90 80/90

53 (23 Trans.)

52 (23 + 29)

(29 Trans.)

80/90

—

—

82

12(5÷7)

120

0 GeorgeAvelino

paralos pobres.La pregunta que estoabrees: qud clasede democraciassonesas que se estn desarrollandoen AmericaLatina? Bibliografla Aries, BarryPoliticalSurvival:PoliticiansandPublicPolicyinLatinAmerica.Barkeley:

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Bienestar, ciudadanlay vulnerabilidaden

Latinoamérica

Carlos H. Filgueira

A io largo de los años treinta se p'udo apreciar en Amrica Latina, y especialmente en ci Cono Sur, ci comienzo de un proceso acelerado de

industrializaciónymodernizaciónproductiva.Estosprocesosilegaronaformar parte de un modelo de desarrolloque asignóat Estado un papelcentral como regulador dcl mercado y como proveedor de bienes, serviciosyempleo. La industriaLización y modernización productiva de America Latina fue parte deunatendenciamundial. Despuésdeunlargoperlodo de expansiondel capitalismoy de desregulacionde mercados tanto a nivel domCstico como internacional,ciEstado adoptó unpapei misactivoenLas areasdeproducción yreproduccióndelordensocialmediantelaintroduccióndeprogramassociales bsicos quedesembocaron en la institución delEstado de Bienestar.Un buen niimero deacadémicoshan investigadoLascausas quefadiitaron Ia ampliación delmbito de acciónsocialdelEstado durante los afios treintayenci perlodo de La posguerra. En eLestudio clsicodePoianyi (1971), LaexpansiondelEstado seexpLica como un conjunto de estrategias defensivas encaminadas a proteger a la sociedad contra ci poder destructivo que ci mercado tiene sobre la vida comunitaria. Para otros autores La regulaciOn estatal es uno de los muchos requisitosdeunanuevafasedeacumulaciOn delcapital (verO'Connor,1973). Otro punto de vista sugiere que ci Estado funciona como un mecanismo de control y equiibrio, ci cuai iimitaat mercado con ci fin de prevenir niveles intolerabLes de conflicto social (verPiven/Cioward, 1971). En otros casos, Ia apariciOn de un Estado participativo está conectada ms bien con presiones sociales, yconLaluchadistributivaentrelasciases(verEsping-Andersen,1990). Otra interpretaciOnsugerirfaqueci Estado ha adquirido papelesque antiguamenteestuvieronat alcancede Ia famiiiay de pequeflascomunidadesrurales. Puntos devistamsrecientesponenmayorenfasisen el papel queciEstado ha jugado porsimismoenreiaciónconsu propia expansiOn. Estosautoresseflaian que Los propiosinteresesdeiaburocraciaylaapariciOn deunaclasepollticacon objetivospoliticospropiosydistintos de losdeLaCuteeconOmica,son iafuerza principal quc está detrás de LaexpansiOn del Estado (ver HccLo, 1974). Por to que se reficre concretamentea los programas sociales en America Latina,existen dos explicaciones que parecen dominantes: una cstá basadaen unaperspectivapluraldelasociedadyqucpor lotantodaespecialimportancia at papel de los grupos de prcsiOn (Mesa Lago, 1985a). La otra expiicaciOn cnfatiza la importancia de las elites poiiticas y dc la maquinaria dci Estado

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0 Carlos H. Filgueira

(Malioy, 1985; Papadopulos, 1992). Peter Flora (1986) haintentado integrar estosdiferentespuntos devistaaplicandoci conceptodemacroconstelación.El autor postula que la aparición y posterior expansión del moderno Estado de Bienestarsurgiódeunhexágonocausal,enciqueseisprocesos interrelaclonados contienen y dan forma y significado a La politica social. Por un lado, tenemos importantes transformacionesen cisistemainternacionaly en laestructura de lafa.milia. Porotro lado, tenemoslos procesosde expansiondelcapitalismoy laindustrializaciOn, ademsdeLa consoiidaciOn de Los Estadosnacionalesyde la dérnocraciade masas. Elsistemainternacional,las pautas deevoluciOn demogrfica,ci capitalismo, La industrializaciOn, el Estado-nación y la democracia, definen una macroconstelacióndentro de la cualsurgiO el Estado de Bienestar,extendiéndose desde finalesdel siglo )U)( hasta Los afios ochenta de este siglo. Cualesquiera que sean las funciones que uno atribuya al Estado de Bienestar y a los factores que explican su crecimiento, existe un consenso general en que ci principal objetivodelEstado es garantizarLa seguridadde Los miembros de la sociedad por medio de la transferenciade recursos, bienes y servicios,asf como mediante el uso de polfticasreguladorastanto especIficas (sectoriaLes)como generales. Tales garantIas,en La medida en que se transforman en leyes efectivas que estipuLan Los derechos de ciertas categorfas de individuos, definen un ordenadicionai de ciudadanla, al que T. H. Marshall (1965) se refierecomo "ciudadanlasocial" (ver Offe, 1996). Es de suponer que Los sectores que fueron sefialados como sectores de "riesgo"durante Losafios setentay queenLadécadapresenteseidentificancomo "vulnerabies", son precisamente aquellos que pertenecen a categorfas que requieren bien La acciOn positivadcl Estado o de ciertos derechos.Si este es el caso, habrfa que analizarqué clase de acción positiva deberia ser tomada por partedelEstado ycuaLes son los efectosde estas accionesenel desarrollode La ciudadanla social. La identificaciOn de sectores "en riesgo" o "vulnerables"normaLmente conduceaunapoliticasocialoalaarticulaciOn dealgunasaccionesqueamplfan Laagenda püblica delEstado. La identificaciOn deestossectoresseconvierteen unaactividad permanente, en Lamedida enque lafunciOn bsicadciEstado es ladegarantizarciertosnivelesdeseguridadyprotecciOnpormedio de servicios, bienesypoilticasreguiadorasendiversas areas como saLud, educaci6n,pensiones etc. Quiénes sonlosencargadosdedefinir eidentificarlossectoressociales"en riesgo"o "vulnerables"? C6moacuerdanlascomunidadeseltipodeindividuos que puedenpertenecera dichossectores? COmoladefiniciOn e identificaciOn de estos sectores se convierte en un factor generador de politicas piblicas? ,Cómo y por qué la percepción que tiene la sociedad sobre la legitimidad o ilegitimidad de Ia condiciOn vulnerable de algunos sectoressocialesvarfa a lo largo del tiempo?

Bienestar,ciudadanlayvulnerabilidad en LatinoamIrica

0 12

El proceso mediante el cualel Estado identifica,prioriza ytransforma en objetode pollticas ptlbiicasalos sectoresvulnerablesde unasociedad,debeser entendido como uncomponente delproceso.generaldeconstrucción polltica y socialde la realidad. Uno de los objetivosprincipales de esteproceso es la creacióndeunconsensosocialencicualseidentifiquenquiénes formaránparte dedichossectoresvulnerables,asIcomo lanaturalezadesuvulnerabilidad.Esto implicaquesedeterminen las diferentescategorlasdepersonasque merecenun tratamiento especial; lasposiblesconsecuenciasquepodrIan derivarsedelafalta deprotección aestos sectorespor parte delEstado;ci nivelde generosidadolas limitacionesquedeben establecerse paralosbeneficiosdestinadosalossectores

identificadoscomo vulnerabics, etc. El consenso que puede articularsealrededor de estostemas puede llegar a institucionalizarse.En cualquier caso, la reproduccion de este consensoes un proceso dinamico en el que participan factores tales como los valores y las actitudes sociales, ci poder y los intereses de diversos grupos sociales, los mecanismos institucionalesque sirvenpara procesary negociarlas demandas de diferentes sectores de la sociedad, y la naturaleza de la información y de indicadoresconfiablespara el análisis social. Aunque serlaingenuo pensarquelas polIticaspiiblicas están determinadas por ci conocimiento t&nico, el anáiisis socialy la información, es necesario reconocer que la dimension cognitiva de los procesos de formulaciOn de poilticas ptiblicas es de vital importancia para Ia articulaciOn de consensos socialesalrededor de lafunciOndel Estado.El establecimientode indicadores del desarrolloeconómico y social,y la contribuciOnque distintas disciplinas hanhecho alconocimientodelosfenOmenos sociales, sonresponsables engran me&da de la existencia de un acuerdo en relaciOn con la definiciOn de los sectores socialesvulnerables, de la naturaleza de su vulnerabilidad y de Ia función y responsabilidad del Estado en relaciOn con estos sectores. En este sentido, es importante sefialarque lainformaciOn ye1anaiisis generado porlas agenciasinternacionales,domsticasy regionalesinvolucradasen cidesarrollo social, o los estudiosacadémicosorientadosa hacerexpilcitalarealidad social, nosonneutrales. La selecciOnyformulaciOndepollticasptblicassonprocesos condicionadosporlaprioridad quclainformaciOn,cianálisisyciconocimiento socialengeneral,le asignaadiferentestemas, problemasysectoressociales. En este sentido, IaelaboraciOn de "mapas de pobreza",o de Indicesytipologlasde pobreza, o de "Indices de desarrollohumano" son factoresconstitutivos de Ia realidad social sobre la cuai opera el Estado a través de sus polIticas. A un five! teOrico-metodolOgico se han realizado grandes esfuerzos en relaciOn con Ia recoiecciOn y sistematizaciOn de informaciOn acerca de Ia pobrezayde IasatisfacciOn delas necesidades básicas;asIcomo en relaciOn con Ia conceptualizaciOn teOrica y operativa de los fenOmenos de la pobreza y Ia indigencia. Entrelos resultadosmás importantes derivadosde estosesfuerzospueden

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0 Car/osIL Filgueira

mencionarse Los siguientes: ci desarrollo de instrumentos anaifticospara el estudio comparativo de La pobrezaa nivel regional,utilizando como base "Ia lineade Ia pobreza";el desarrolLodelIndice de NecesidadesBisicasInsatisfechas, laconstrucción del mndice deCEMIT (CapacidadEquivalente Mensual de Los Ingresos por Trabajo),y La definici6n de unatipologlade pobreza que combina Las "necesidadesbásicas insatisfechas" con Los de Ia "ilnea de la pobreza".EnAmericaLatinalainstitución queenestesentidohatenido mayor &itoes Ia Comisión Económica paraAmericaLatina y ci Caribe (CEPAL). Másrecientemente, eL Banco Interamericano de DesarrolLo (BID) yci Banco Mundialhan aumentado y perfeccionado sus Indices de desarrollo social y humano.Incluso el FondoMonetario InternacionaL (FM!), queno se ocupa directamente de los asuntos sociaLes, ha incorporado medidas y formuiado recomendacionesen el area de La poLfticasocial. En su informe Panorama social en America Latina 1994, la CEPAL introdujoinnovacionesimportantesenLosindicadoresyconceptosqueayudan a entender y explicar ci fenómeno de La desiguaLdad y de Ia pobreza. Estas innovacionesfaciLitanLa identificaciónye1 estudio deaquelLos grupos sociaLes que son mis propensos a moverse en dirección a La linea de Ia pobreza en situacionesde crisisyrecesión. CEPALidentificó estossectores"vulnerables" ylos definió como aquellasfamiliasqueseencuentran entre eL0,9 y 1,25 en Ia Ilnea de La pobreza. Aladimensión "horizontal" introducida potlaCEPALparaLa identificaciónde "sectoresvulnerables"es posibleafiadiruna dimensi6n"vertical",enIa que la condición devuLnerabiiidad estádefinida pot atributos o configuracionesde atributos queno secorreLacionan demanera excLusivacondeterminados nivelesde pobreza, sino que atraviesanvariosde estos niveLes. La opción que presentala CEPAL no excluye este tipo de estrategia.Con unaprimeraaproximaciónhorizontal es posibledefinir variaciones importantes dentro de Los sectores pobres de una sociedad (pot ejemplo, personas localizadasen ci primer cuartil de ingresos o aquellas encontradas entre Las LIneas uno ytres de La pobreza).Dentro de Las categorfasde pobrezadefinidas por estratos (seccióncruzada horizontal de ingresos) puedenidentificarse y estudiarseLapresenciaydistribución defactoresgeneradoresdevulnerabilidad, tales como factores de genero,y tipos de ocupación (seccióncruzada Una de Las ventajas que se deriva de La incLusion de una dimensiOn vertical). vertical en ci estudio de La pobrezay de la vulnerabiiidades precisamenteLa posibilidad de descubrir situaciones en Las que no todas Las personas que comparten Lamisma condiciOn económicao nivelesde pobreza, cuentencon Las mismas posibilidadespara mejorar o empeorar su condiciOnsocial ,Cómo determinar estassituaciones? (1). Comomuchos deLosconceptosutiiizadosen las ciencias sociales, ci concepto de "vulnerabilidadsocial" se desarrollO de forma intuitiva ycasual.Pot esta razOn resuka dillcii encontrar una definiciOn que sea comn para todas aquellasliteraturas que utilizan dicho concepto.

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De forma tentativa cabe definir Ia vulnerabilidad como Ia predisposición a Ia calda del nivel de bienestar, derivada de irna configuracion de atributos negativospara el logro de retornos materialesy simbólicos.Porextension, se puede afirmar queestambiénLapredisposiciOn negativaparasalirdecondiciones adversasdebienestar.AsI, porejemplo,ciertosatributos como Lacondici6n ocupacional, determinadas ocupaciones,etnias, edadesy sus combinaciones, seflalarthi diversos tipos y grados de vulnerabilidad. La vulnerabilidad social no es sinOnimo de movilidad descendente. En todo caso, lamovilidad social descendentees unaconsecuenciaprobable de la condición de vulnerabilidad. En segundo término,. La propia nociOn de vulnerabilidad aLudeal riesgoen relaciOn con o frente aalgo. La formulaciOn más general es que "si ocurre x es probable que ocurra y". La variablex, porlo tanto, serIa el factor o factores desencadenantes del proceso de movilidad descendente. Podemos en este sentido volver a un punto central en lo que concierne a La identificaciOnde Los grupos de riesgo, y afirmar que no toda movilidad descendente corresponde conceptualmente a una condiciOn de vulnerabilidad.Dc forznaexpostpodriamosconduit quetodoslos individuos dedeterminadasociedad queexperimentaronmovilidadsocial descendentelo hicieron por ser vulnerables. Esto es cierto —y trivial— si se adopta una definiciOnamplia de vulnerabilidad, pero debe admitirse que tal definiciOn restaat conceptocualquiercspecificidad.Si setieneen cuenta queLamovilidad social de cualquier tipoes un fenOmenonormal y recurrente de Lasociedad, es conceptualmente estérilasimilarLamovilidad descendentealavulnerabilidad. En este caso serfa más adoptar ci primer concepto, que posee unalarga trayectoriadeteorizaciOn einvestigaciOn, yasumir Lairrelevanciadel concepto de vulnerabilidad. Laideadevulnerabilidadsóiopuede abordarsecomounconceptorelacional. Es decir, que se expresa mejor pot una relaciOn entre Las capacidades de movilizarrecursos (expresadas como atributos individuales)yIa estructura de oportunidades de la sociedad (expresadas en términos estructurales). Una formade representar esta relaciOn es imaginando un cociente en ci cual se expresan ambos términos, naturalmente sin que se trate de un cociente con significadocuantitativo. EL numerador corresponderfaa La posesiOn, control y manejo de instrumentosmaterialesysimbOlicos paracidesempeflodelindividuo enIasociedad. Se supone que Ia experienciaiaboral, ci desarroilo de "habiidades", el nivel educativo, IaposesiOn deciertasdestrezasycapacidadesparalacomprensi6nde

(1) En orros sectoressociales-dasemedia, porejemplo-, el estudio deIa vulnerabiliclades sin duda más compkjo.E.steproblema noessolamente ci resultadodeIafahade informacióny de estudiossobre estesector social,sinoIamayorvariabilidadenlosfactoresderiesgoycontingencia que condicionan Ia vulnerabilidaddelasclasesmedias y trabajadoras.

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0 Carlo: H. Filgueira

laslógicasque rigen diferentesesferas deIa sociedad,contribuyen a mejorar ci rendimiento delindividuo, favorecensu movilidadascendente,oporlo menos operan comp unadefensaantesituacionesde riesgo. Es tambin importante el

manejo de determinados códigoscomunicacionales,orientacionesvaLorativas y laparticipación en marcosde referenciacomunesque asegurenunaminima integración. Pero, ademas, Los recursos individuaLes que favorecen una integración positiva tienen que ver con otro tipo de atributos como ci sexo, La edad, el momento del cicLo devidafamiliar, ci hecho de tenet ono hijos, ci nümerode hijos, sus edades, asI como La capacidad previa de acumuiación y ahorro familiar.Cualquiera deestos atributos operacomo capital individuai incorporado que puede set movilizado,o como dficit. Si asuminos que en ci "coeficientede vulnerabilidad"los vaLoresaLtosdel numerador corresponden alasmayorescarenciasderecursos,los "valores"del cociente estarfan indicando un continuode mayor a menor vuinerabilidad. Dadosciertosrecursosyhabilidadesesdablepredecirentérminosprobabillsticos ia posición y nivei de bienestar de un individuo o unidadfamiiiardentrodci sistemaestratificado.Edad, educación, five!ocupacionale ingresono son solo atributos que permiten ubicar aLos individuosenunaescaLa deestratificaciOn, son tambiénrecursos materiales y simbOlicos que pueden set invertidos y utilizados para preservaro mejorar niveies dados de bienestar. Lo contrario tambiénes cierto: dadosvaloresen las variablesmencionadaspodemos inferir La propensiOnaL deterioro en ci bienestar de los individuos. Los niveiesde vulnerabiLidad de diferentes sectoressociaLespuedencambiarde manera marginaL o radical.Un ejemplo delprimertipode cambio son aquellosque resuitandeciertastendencias seculares queoperanenlaestructura familiar (por ejemplo, tasas de fertilidad y matrimonios). En este caso, los cambios que sufren Los sectores vuinerabies no afectan La matriz teórica e institucionaL bsica utilizadapor ci Estado para garantizarla seguridadde los miembrosdeestesector. DctaLmanera quelas transformacionesenlaspoifticas socialesy en los sistemas de reguiaciOn social operan dentro de un paradigma dominante.Puede decirse entonces que las innovacionesque provocan Los cambios en los nivelesde vulnerabilidad de los sectores protegidos ocurren al margendelsistemaestatalsocial.Esdecir,nocambianLosprincipalesprincipios y mecanismos de organizaciOn de este sistema.La sociedad puedetratar los cambiosdevuLnerabiLidadatravésdenuevasformasdereguLaciOnyde pollticas sociales que puedenser consideradas"normales". Este proceso es adaptativo, gradual y continuo. El cambio en los nivelesy tipos de vulnerabilidad de diferentes sectores sociales puede también darse de manera profunda y radical. En este caso, la intensidad o velocidad de los cambios cuestiona Ia misma matriz teOricae institucionaLdentro deLa que opera ci Estado para reproducir la seguridadde los miembros de Ia sociedad. Un ejemplo clásico que sirve pam ilustrar esta

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situación es el del "enfoque de economfa moral". Una larga tradición intelec-

tualhaargumentado quelaeramoderna desencadenóunaseriedeprocesosde destrucción en las formas deviday en las economfasde subsistenciadebido a la expansión delmercado,ala introducción de las relacionescapitalistasy a la formación del Estado-nación. Desde esta perspectiva,los orIgenesdel Estado de Bienestar pueden ser interpretados como una "poifticadefensivade integración y civilización",de caraa los cambiosy amenazasproducidos por ci dobieproceso de recreación de las formas de seguridadprecapitalista,ydel nacimientode la industrialización (verPolany, 1957; Wolf; 1969). Es posible argumentar que la globalización representaunaamenaza a los sistemasmodernos de generaciónde seguridadhumana,similaren intensidad alaquelamodernidad representóparaelordenfeudal.Esdecir,lagiobalizacion puede verse como un proceso que genera nuevas "vulnerabilidades" no incluidas dentro de Ia matriz teórico-institucional que guió las funciones socialesdel Estado moderno y particularmente del Estado de Bienestar. Estructurade oportunidades Con respecto ai denominador, la estructura de oportunidades se puede examinardesde trespianos diferentes:cimercado, ciEstadoy Iasociedad.Una cosa esdistinguir estospianosyotraasumirqueno existeninterrelacionesentre elios, lo cuales falso. Precisamente,Ia idea queorientalaconceptualizaciónde vulnerabilidad es que los pianos tienen relaciones contingentes y que dichas relacionesson relevantesparaentender tanto lavuinerabilidadsocial como las estrategiasy modalidades adaptativasque desarrollanlos individuos. Mercado

Tal vez sea ste ci piano más obvio de lo que ilamamos "estructura de oportunidades". La discusión presentada en ci punto precedente no enfatizó arbitrariamente las dimensiones de empleo (generacion,calidad, desocupación) e ingresos (inequidad, pobreza) del mercado. Se asume que ci nivel de bienestar es altamente dependiente de las condicionesdel mercado de trabajo como tambiénde lacapacidaddelaestructura de remuneraciones,beneficios, rentas yotras fuentesdeingreso.No se pretende fundainentar esta afirmación aunque, se reconoceque existenotras dimcnsionesdci mercado que también son relevantes.

Laspoilticasde ajusteestructuralydeestabilizaciónafectanLaestructura de oportunidades como también el desarroiloeconómico, los cambios coyunturalesde mediano y1aro plazodelaeconomfa,factoresproductivos,ycambios tecnológicos. Crisis o crecimiento económico, recesión, desempico,cambios

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0 Carlos H. Filgucira

en los patrones de la distribución del ingreso, procesos de reconversion productiva, etc., afectan diferencialmentelas oportunidades estructurales de diversos sectoresy categorfas sociales, pudiendo abrir oportunidades o cerrarlas, hacerla estructura más rfgida o mspermeable. Por ejemplo, un aspecto frecuentemente mencionadopor laliteratura especializadaes la aka sensibilidadque evidencianci porcentajede hogares pobres antelasvariacionesen las tasas de desempleo,el salario minimo ye1 salarioreal (OIT, 1995). Sociedad

Cuando nos referimosaIa sociedadcomo estructura de oportunidades, lo hacemos en unsentido particulartantoenlaesferasociocuituralcomo polltica. El punto dereferenciaen ci primer caso sonlas interaccionesinformaiesentre individuos, no la estructura de roles o posicionesintercambiablesqüe puede ocupar cuaiquier individuo. Gendricamente,comprende diferentesformas de participación comunitaria o asociativa, estructuras familiaresextendidas, comunidades basadasen laidentidad dtnicao religiosa, redesdeparentesco, etc. El denominador comün de tales redesestádado porlaexistenciade deberesy obligacionesreconocidospor las partes y reproducidosmediante mecanismos de control y punición ante la conducta desviada,aun cuandodstos no estdn sometidos a principios formales o legales. Probablemente el concepto que mejor seajustaaestetipodeestructura deoportunidadesescide"capitalsocial" (2). Con respecto a otros fctores constantes es posible sostenerque ci acceso aestructurasde estetipoaumenta laestructura de oportunidades,enlamedida en que ofrece canalesinformalesde oportunidades que guardan relacionesde contingencia con la estructura de oportunidades del mercado (3). Existen abundantes evidenciasen Ia teorfa socioldgicay en estudios concretos que confirman la importancia de las "bases sociales" dcl mercado como para abundar en mayores detalles (ver Portes, 1995). Solo cabe agregar que ci reconocimiento de este enfoque tiene implicaciones importantes sobre los requisitos sociales implicitosen la transformación econ6mica promovida por las polIticasde ajuste y estabilización.

(2) Porejemplo, Coleman(1990) discute Las implicacionesdelsesgoindividualistade lateorfa neoclásicaadoptando el concepto de"social capital". (3) En su estudio sobre elsectorinformal Alejandro Portes (1995) muestra lo inadecuado de entender Ia economfa sumergida comotwa simple agregaciónindividual y segmentada de Ia economfa formal. Insiste en tres ideas claves Iainformalidad comoresultadode Iainteracción entreE.stado ysociedadcivil;cicarcterdeIainformalidadcomoconsecuenciadeLastendencias históricas y de Ia.naturaleza de Ia autoridad estatal; yIa necesidad de entenderIa 'economla informal" comoresultado de Ia existenciade una amplia variedad de soportes sociales, redes socialese interaccionesinterpersonales.

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Con respectoal piano politico puede afirmarsequesistemaspluralistas,el ejerciciodel poder a través del voto, Laacción de organizacionessindicales, o sistemas clientelares de "intercambio de fvores", son algunos ejemplos de dimensionesquejuegan unpapelimportante enlaestructuradeoportunidades deLa sociedad.En este caso existen también relacionesde contingencia con ci piano del mercado, del Estado ycon las redes informalesy formas de acción comunitaria de Ia sociedad: desde los ejemplos históricos de las "maquinas polfticas" asociadasa grupos inmigrantes examinadas para Estados Unidos, hasta las modalidades de imbricación entre estructuras sociales de patronazgo local y poderpolitico del "coronelismo"en Brasil. Estado

ElEstadocomo institución reguiadorayordenadoraalaparquecimercado Ia y sociedad, comprende un conjunto de acciones que afectan en forma decisivalaestructura de oportunidades. Comoaspecto central y sin perjuicio de otros que podriantamblén señaLarse,ci en este piano estápuesto en la relación entre politics y policies. En general, ci de los estudios ha los analisis de cómo La poiitologicos privilegiado politica genera politicas (policies). Con ia masiva expansión del rol de las actividades del Estado, ci ha comenzado a cambiar (véase Pierson, 1993). Pareceindudable que las politicas püblicas de ajuste estructural, la reforma del Estado y Ia nueva politica social instrumentadas en Laregion,tienenconsecuenciasreales sobre ci cambio delos actores politicossobresu poderrelativoysobre LageneraciOn de

nuevas arenas de confrontación politica. Se &spone de algunos estudios latinoamericanos que muestran Ia formación de nuevos actores (clientelas) como consecuencia de Ia reforma de Ia seguridad social, de la salud y de la educaciOn (Brasil). Existen también evidenciasdcl resentimiento del movimientosindical, ya sea por ci retiroparcial de Los fondos socialesdel Estado administrados por los sindicatos (Argentina), o bien por la heterogeneidad creciente, inducida por Las polIticaspübiicas, entre Los sectoresde empleados pt'tblicos y sectoresprivadosvinculadosal mercado interno o a la exportaciOn (Uruguay).Entodosestoscasosestáclaroquepolicies generapolitics,conlo cual Ia estructura de oportunidades cuando es examinada desde ci piano politico debe entenderse como una de Las areas mas sensibles a! cambio, y con consecuenciasimportantes sobrelos otrospianos de La estructura de oportunidades.

El Estado puede ser también entendido en un sentido restringido y no general en cuanto a poiiticas y regulaciones especificamentedirigidas a la cobertura dciriesgoylavulnerabilidad,ynocomo politicaencisentidoampiio. Este piano correspondeen lo fundamental alas politicas sociaLes 051 se quiere,

ai welfarey aotras póLiticaspübiicasque tienen efectosredistributivosdirectos

o indirectos.

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0 CarlosH. Fi(gueira

Glóbalización, pobrea y vulnerabilidad en America Latina Durante Los afios ochenta se impiantaron en America Latina diversos programasde estabilizaciónyajuste estructural recomendadospor ci FMI ye1 Banco Mundial dentro del marco de resolucionesadoptadas en el ilamado "consenso de Washington". Aunque los programas de estabiiizacióny ajuste msconocidos fueron los instruinentados en los palseslatinoamericanosmás grandes (Brasil,Argentina y Mexico), la aplicación de programas de esta naturaleza alcanzó en Ia práctica casi toda la región. Los anáiisis al respecto sefialanqueen ci correr de Ladécada delos ochenta, se concedieronno menos de 100 prCstamos paraprogramas de estabilizacióny ajuste apoyados por ci FM! y ci Banco Mundial en 18 paises de la region (verOxfam UK1I, 1995). SOlo en Brasii, en poco ms de 10 afios se ilevaron a cabo 9 programas de estabiizaciOnyl7polfticassalariales diferentes (verde Merlo, 1995). Comoes sabido, la participaciOnde Los organismosmultilateralesen estc proceso no se limitOcxclusivamentealpapeldeasesorlaypromoci6n delasreformas,sino que hicicron usb de sus recursoscorrientesde regulaciOn y control. Potcsta razOn, y deacuerdo con Lailneaseguidapor el FMIyciBanco Mundial, los mrgenes de maniobra delospalseslatinoamericanosfueron muy escasosysu capacidad de ncgociaciOn casi nula incluso para estabiccer matices en los paquctes contenidos enIaagendapropucstaporesosorganismos.Aquellospalsesqueno se ajustaron a las orientacioncsde los organismos multilateraicsde crCdito, experimentaron severas penalidadcs tal como lo ejemplificanlos efectos dcl manejo delacrisisdeladeudaexterna.Mexicocon su declaraciOn unilateral de imposibiidadde pago en 1982, y Peni con Alan Garcia al establecer un porcentajc fijo de sus exportacioncs como tope mximo para el pago de los intercsesde La deuda. En ambos casos, Iacomunidad financierainternacional respondiá alas propuestasdcrcncgociaci6ndeladeudamediante laretracciOn de los crCditos tanto por parte de las agencias multilaterales como dc los acrcedoresprivados (Stallings,1992). Tal vezci Cxito parcialque se derivOdclas presionesdc los pafsesde la regiOnparahacer menos pcsada la cargade La dcuda, fi.ie cl conocido Plan Brady. La comunidad internacionalflcxibiiizOlanegociaciOn aladmitirque La deudacomcrcialno podria serpagadaensutotalidad, ydiseflOunconjuntode instrumentos ymedidas para rcducirla.En tCrminosrealcs Los cfcctosdcl Plan Brady fueron sin embargo escasos. Estimaciones rcalizadaspostcriormcnte mostraron que civolumen dcl endeudamicnto comercialse redujo en aproximadamente un 6% (Oxfam UK/I, 1995). El Plan Brady tuvo adicionaimcntcdos efectos: contribuyO a rcstaurar Ia confianzaenLa regiOnentorno alacrisisdeladeuda, ydadas suscaracterIsticas tCcnicas -sustitución de dcuda comcrciaiporbonos yobligacionespüblicas de Ladeudamultilateral, no renegociable- volviOms rigidocimanejo deLadeuda ante situacionesde crisisdc La balanza de pagos.

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Después de la década de los ochenta, contrariamente a la percepción generalizadadequeIa"crisisdeladeuda" dejódeserunissuerelevante, ladeuda externa continuO creciendo en muchos de los palses latinoamericanos. El montode ladeudaascendió de 432 bilonesdeUS$ en 1990a525 billonesde US$ en 1994, y más que se dupiicOsi se Ia compara con ci volumen total de 1980. No obstante, ci serviciode La deuda experimentOunacalda cercana ai 28,6% en 1994 debido a dos efectos de signo opuesto: pot una parte, ci decrecimientodelas tasas deinterés internacionaly, porotra, ci ascensode los preciosylosvolümenes de las exportaciones.Para ci afio 1993 oncepalsesde LaregiOnnohablanrecibido ninguna ayuda paracimanejo desu deuda, o bien lo habian recibido en minimaescala. Para ese mismo año, doce paisesfueron catalogadospot ci Banco Mundiai como severamenteendeudados,entrestos Nicaragua registrabacicaso extremo de mayor deudapercapita de la regiOn aL presentar unadeudaexterna equivalenteaseisveces su PIB (Producto Interior Bruto) (Woodward, 1994). El pesode la deudaes importante, sobre todo porqueci fragily desigual crecimientode tipostop-go delas economlaslatinoamericanasha sido fuertemente dependiente de La inversiOn externa y poco de la capacidadde ahorro doméstico e inversiOn. El ingresoneto de capitaicsrepresentabaentreun 10% y un 6% del PIB en los cinco pafses de Ia regiOn en ios que se concentrOla inversiOn externa. La capacidadde ahorro en ci mismo año paratoda laregiOn no fue superior a un 19% del PIB en comparación a! 29% de los niveles registrados por los pafses asiáticos. Se sabe, por otro lado, que una parte afios son importante de los capitales invertidos sobre todo en los extremadamentevolátiies y que corresponden a estrategias especulativas, y como regla general son atraldos básicamente por coyunturas internacionales particularesen las cuales ascienden comparativamentelas tasas corrientes de inters de la regiOn. Se estima que en 1992 casi unatercerapartede los flujos de capital externo invertidos en America Latina correspondlan a este tipo de recursos (CEPAL, PreliminaryOverview..., 1994). En muchos palsesla orientaciOn de los capitalesexternoshacia La compra deempresasptiblicas(privatización)nocontribuyOamejorarlainversiOn neta. Porsu parte, ci flujo de capitales externosestimulO al aizalas tasas de cambio favoreciendoci desequiiibrioentreimportacionesy exportaciones.Estas t'iltimas se enfrentaron cadavez más a condiciones adversas de competitividad internacional.Apesardetodo esto, ciprobiema msgraveparalaregionhasido ci riesgo de la volatiiidad dcl capital especulativoen economfas frágiles que demandan flujos constantes y a menudo inmediatos de capitales para hacer frentea!deficit dela cuentacorriente.Elejemplo recientemás notorioes ci de MCxico y la secueiade efectosen cadena operadas a nivel internacionai pot ci llamado "efecto tequila". Es posibieafirmar que, en laactuaiidad,prácticamentetodoslospalsesde la regiOn se encuentran alineados en un mismo modelo de crecimiento de

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acuerdoalasrecetasdecorteneoliberalprovenientesdelasagenciasmultilaterales y los organismosde regu.lación, transformadosboy en agenciasglobales (4).

Desde los intentos de Mexico y del rgimen populista de Alan Garcia para aliviar el pago de la deuda externa, procurando cambiar las reglas de juego unilateralmente, ha existido una creciente convergenciaen toda Ia región en consonancia con ios discursosyrecomendacionesinternacionales. Lasreformaseconómicasinstrumentadasdeacuerdo con las orientaciones de las agenciastransnacionalesse fundamentaron en la necesidadde efectuar ajustesestructuralesparamejorarlaeficienciaycompetitividaddeIaeconomia, e implantar procesos de estabilizaciónpara reducir la inflación, combatir Ia indlisciplina fiscalymejorar ci desempeftofinancierodel Estado. La liberalizacióndel mercado, la retracci6n delpapel delEstado, la apertura externa y Ia desregulaciónen todas las esferas posiblesen especialIafinancieraylaboral se compatibilizaban con los objetivos mis generates de ajustar el consumo, estimular el ahorro internoy la inversión. Para ello era necesario seguir una poiftica monetaria rigurosa,unapoifticafiscal responsable,y ilevara cabo un conjunto de medidas que tendiesen a suprimir trabas y regulaciones que pudieranafectar el librejuego delmercado. Nocabeaquf extendernosen losfundamentos teóricosnienlos supuestos implicitosyexplicitosacercade cómo lasmedidas propiciadaspodrIan reiniciar unprocesosostenidodecrecimiento econámico, basadoend mejoramientode la productividady competitividadinternacional.Lo que sicabeseflalares que las politicas de ajuste estructuralyde estabilizacióndiseiladascon elpropósito dedisminuir Iainflación,mejorar IasituaciónfinancieradelEstado,yfvorecer unamejorasignacionde recursos,obedecen at supuesto implicito de que estas medidas sonsuficientespararevertirlastendenciasclaramenteinsosteniblesdel modelo anterior, proteccionista y Estadocéntrico, y recuperar La senda dcl crecimiento.Esta es naturalmente Ia version "ortodoxa", otras versiones mis realistas surgirian posteriormente. Las dudas sobre La eficienciadel "modelo ortodoxo", ya cuestionadasdesde otras vertientes del pensamiento social, se hicieron patentes, por ejemplo, en las evatuacionesrealizadaspor el BID a principiosdelos noventa. Enestas evaluaciones, el BID expresabadudas sobre Iacapacidaddelaspoilticasmacroeconómicasdeajusteparagenerarcrecimiento, Ia capacidaddelasreformasenlos regfmenes decomercioparaimpulsar el crecimiento dcl sector exportador, y lacapacidad de las reformasen ci sector privado paraelevarsus niveles deproducci6n ycrearlospuestosde trabajo que

(4) Al respecto véase un tratalniento sugerente del nuevorol de los organismos y agencias trasnacionalesenIaformación deIaagenda poifticaen,DeaconB. "Global Institutions, Social Policyand Social Development",Paper presentado pore!UNRISI)alU.N.Social Summiton Social Development, 1994.

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Bienestar,ciudadanlayvulnerabilidadenLatinoamerica

se requieren para lograr las metas de equidad social, participaci6n politica y

protección ambiental (ver BID, 1993). Los thndamentos de estas afirmacionesdescansaban,por unaparte, en la obtenidos en materia de crecimiento comprobaciOn de los escasos econOmico. En segundo término, provenlan del examen de la estructura de exportaciones:apesar del enormecrecimientodelcomerciomundial debienes manufacturados, las exportaciones de America Latina -incluso en aquellos paIses que tuvieron un importante crecimiento- continuaban exportando bienesprovenientesdela agriculturaoderecursos naturaLesdeotra naturaleza con escaso valor agregado. En determinados palses, como Argentina, se reconoclainclusounareaL involucióncon respectoasu capacidadparaexportar bienes manufacturadosytecnologIa.Entercerlugar, las afirmacionesdelBID recoglanIa impresiOnconsensualygeneralizadade Ia "deuda social"generada en La regiOn por las polIticasde ajuste y estabilizaciOn. Junto con estaafIrmaciOny otras manifestacionessimilaresrealizadaspor ci Banco Mundial se encuentran los fundamentos de una revisiOn de las orientacionesde los organismosinternacionalesque establecieroncomo principal objetivode su acciOn en IadCcadadelosnoventa, el combatealapobreza. Losprogramascomprendieron unaagendademedidastendientes areducir los nivelesde pobreza e indigenciade AmericaLatina mediante la formaciOn de redes sociales(safety nets), la mejora en ci acceso a bienes bsicos como la educaciOn, salud, agua potable y alcantarillado, programas de creaciOn de empleo ycomplemento del ingreso,apoyo alamediana ypequefiaempresa,y otro conjunto de medidas disefladas para incrementar la cobertura de las "necesidadesbasicas" de los sectoressociales másvulnerables. El "combate a la pobreza", como un objetivo adicionaL de la reforma econOmica, mantuvo, sin embargo,un carácterindependiente de Las poLIticas econOmicas. Fue básicamenteunapolitica social compensatoria,asistencial,y particularista —dirigida a grupos objetivo— tendiente a contrarrestar Los efectos socialmente negativos de la aplicaciOn de Los programas de ajuste estructural y de estabilizaciOn. Antiguas y modernas vulnerabilidades en LatinoamCrica

Elbalance dejado porLas crisiseconOmicas, lasvariacioneseinterrupciones de los cicLos econOmicos, los procesos de ajuste y transformaciOn estructural, es debatible anivel econOmicopero es claramentenegativoa nivelsocial.Esto explica el que desde finales de los ochenta e inicios de los noventa, se haya generado unagran cantidad de literaturay un debate intenso en relaciOn con Las polfticassocialesformuladasy ejecutadaspor los gobiernos de Ia region. Dc taL manera queno es una novedad afirmar que las poLfticasde ajustey estabilizaciOn tienen

potlo menos a corto plazo un efecto recesivo sobre la

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economla, eimpactan Iaestabilidadsocial con posibies consecuenciassobre el piano polItico (5). Sin embargo, es necesario preguntarse: qué tipo de transformacioneshanocurrido recientementeen las estructuras devulnerabilidad en America Latina? QuC tipo de nuevas vulnerabiidades hansurgido como efecto de las transformacionesen ci contexto global dentro del cual operan lospalsesdeIa región? QuCrelaci6nexiste entre"antiguas"y "nuevas" vulnerabiidades? El actual debate en relación con la crisis del Estado de Bienestar está estrechamente asociado con La idea de que ci surgimiento rápido de nuevas formas devulnerabilidadhareducido lahabilidad delos mecanismostradicionaLes utilizados por ci Estado y La sociedad para generar condiciones de seguridad mediante ci control del riesgo y la incertidumbre. Un acuerdo genralizadoes que dicha situación ha sido producida por los dos cambios siguientes: 1. Unarevolucióntecnológicaactualmente en progreso.Lasmanifestaciones de esta revolución incluyen cambios radicaLes que afectan a todas las sociedades.El aumento y la aceleraciónde movimiento de bienes,servicios,e información entre sociedades ha "achicado" ci mundo en que vivimos. La profundidad de estos cambios ha reducido Ia capacidadde los Estados para controlar dichos intercambios. 2. Usia convergenciade efectos. Las manifestacionessociaLes de estas transformacionesson similaresen todas Las sociedadesdado que producen las mismas consecuencias.El impacto de dichos cambios sobre las estructuras de vulnerabilicladcrean ambientes demandantesy conflictivosdentro de los que deben ser enmarcadose instrumentadaslas respuestasysoiucionesadecuadas. La primera de las causas mencionadas está generalmente aceptada. Las nociones de globaLizacion y transnacionaLización son expresiones de estas macro-transformaciones.La segunda afirmación, sin embargo, es discutible. No cabe La menor duda de que La globalización genera un conjunto de tendenciashomogeneizantesalrededordelmundo. Sinembargo,laglobalizacion noimplica niproduce impactossimilaresentodas lassociedades.Lainfluencia delaglobaLización tampoco se manifiestade una forma unilineaL o mecnica. Los procesossociaLes, culturales,polIticosyeconómicosendogenosespecificos de cada sociedad, median los procesos de globalizaciony condicionan sus efectos.Cualquier análisis delefectodelaglobaLizacionsobrelasestructuras de

(5) Los másentusiastasdefensoreseimpulsores delasreformassehan adelantado a seialarque entantoefectoinmediato, lasmedidastiendenadisminuir losnivelesdeactividadydeconsumo, reducen las oportunidades en Ia esferalaboral, producen un constreflimientode los ingresos, incrementan losimpuestosy, acorto plazo provocanuna redistribuciónregresiva dèIarents.Se admiteque porlomenos en unaprimera fase,estosson algunosdelos costesquedebenpagarse para sentar lasbases de una economfa sanay eficiente.

Bienestar. ciudadanlayvulnerabilidad en Latinoamérica

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vuinerabilidad que operan en Latinoamérica,es inadecuado e incompleto sin

cireconocimiento expilcitodelpapelquejuegan las estructurase instituciones domsticas en ci condicionamientode los factoresexternos y su influencia. Msespeclficamente,es posiblesefialar que Las respuestasdecadasociedad aLfenómenodeLaglobaiizacióndifierendepals apals. Hastacierto punto, están determinadas por La estructura de oportunidades definida en anteriores apartados. Los palsesms desarrollados,a pesar de los serios problemas sociaies que actualmente enftentan, muestran estructuras de oportunidades relativamente fuertes cuando son comparadas con las de Latinoamérica. Dicha fortaleza proviene delaprofundizacióne integraciónfuncionai desussistemasnacionales capitalistasconlos mercadosinternacionaies;delaestabilidadyLegitimidad de sus institucionesdemocráticasliberaies,con los mecanismosy procesosde articulacióneintegración deintereses;ydeldesarrolloeinstitucionalizaciónde sus Estados de Bienestar. En el caso deAmerica Latina, Las estructurasde oportunidad de los paises dela región presentan debilidadesy tendenciashistóricasque seconjugan con los efectosde Laglobalización,intensificandoaigunas de las viejas vulnerabiiidadesdela region,ycreandonuevasformas devulnerabilidad.Enestesentido, las "nuevas" vuinerabilidadesno son simpiemente nuevas versiones de Las "viejas"o, peor aün, ci producto deLasuperaciOn deestas.Lasvulnerabilidades "viejas" no han desaparecido ni han sido sustituidas por vuinerabilidades "modernas". Ms bien, las "antiguas" proveen Iabase sobrelas que se forman las nuevas Paraentender Ianaturaleza de lasestructurasdeoportuni4dde los palses de la regi6n, yla manera en que estas estructurascondicionan el efecto de las fuerzas e influencias globales, es necesario prestar atención a las tendencias demogrMIcas, a La incidenciade Ia pobreza, a La tendencia hacia Ia concentraciOn del ingreso y ci empleo.

La influencia de factores demognificos Algunos tipos de vulnerabiiidadasociadosa transformacionesdemografIcasyfamiliaresno sonresultadodeIaglobalizaciOn delaeconomiaodefactores externos. La "transiciOndemografica" conceptuaiizadacomo un proceso de largo plazoen laregiOn, incluye elenvejecimientode poblacionessignificativas de Ia regiOn. La manifestaciOn social de "transiciOn" (por via de La diferenciai de diversos estratos es especificade cada sociales) reproducción sociedad:lamayorIadelosnacimientosocurren enlos sectoresmásvulnerables, como son ios pobres, Los indigentes y los miembros de las clases bajas. Aproximadamenteci 60%deaqueliossusceptiblesavulnerabiiidades"modernas" están dentro de estos sectorespobres.

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0 CarlosH.Filgucira Por otraparte, el efectocombinado de las crecientestasas de divorcio, la

posposiciOn del tiempo paracontraer matrimonio, losembarazosjuveniles, la proliferación de madres solteras, el aumento en el nümero de familias con padreso madres solteros,constituyen un reto ai papel tradicionaL deIa famiia

como institución generadora de seguridad humana y como mecanismo de sociaLización e integracion social. La determinaciOndeLamagnitud de estas transicionessiguesiendo dif(cil. Dichadificultad proviene en paste dela dispersiOn de loscambiossociaLesque tienenlugar dentro decadapalsyentrepalses; diferenciasencicomportamiento de las diferentes cLases sociaLes, y por Ia tendencia contradictoria de estas transformaciones. La transiciOn que opera actualmente en la region es discutiblemente una "mezcla" que combina los efectos de una sociedad segmentada:tradicional y moderna. Porotrapaste,Lamagnitud delcambioqueafectaalossectoresintermedios, incluidos sectoresintegradosde bajo nivel, parecesignificativa. Se caracteriza poruntipodevulnerabilidadrelativamentenuevo,pero cadavezmspresente. Estanueva vulnerabilidad se fundamenta en hogarescuyoscabezasde famiia son madres solteras. Estambiénimportante seflaLarlos cambiosenlosIndicesdepobrezadentro de los contextos urbanos y rurales. En la actual coyuntura, la pobreza en Latinoamérica constituye por primera vez un fenOmenopredominantemente urbano.En 1970, eL37%de todaladistribuciOndelapobrezafluedenaturaLeza urbana.En 1980 estosdatos aumentaron aL46%,yseis afios más tarde(1986) aicanzo el 55%. Dichos datos no impLican necesariamentereducciones en la proporciOn de pobreza ruraL Los Indices de indigencia todavla permanecen siendo los ms altos en las areas ruraLes. Estos cambios son La consecuenciade unaoleada migratoria masivaa Las zonas rurales,mantenida porfactoresdemograficos(especiaLmenteproporciones deaka fertiidad)endrmicosalapobrezayalaspobLaciones "inmigrantes". La manifestaciOn de estos factoresen aumentos de las tasas de pobrezaurbana hablan de Iaincapacidad del desarrollourbanode absorbernuevas contingencias de inmigrantes. La incidencia de la pobreza La CEPALestimaba queen 1990 eL porcentajede personasbajolalinea de pobreza enAmericaLatina aLcanzabaa un 46% deltotal de lapoblaciOn,cifra superior alaregistradaen 1970, 1980y1986(6). Enparticular,ftie en ci correr (6) LainformaciónpresentadaenesteapartadocorrespondealosinformesanualesdeIaCEPAL, Panorama soda!deAmérica Latina, CEPAL,Chile,1992, 1994, 1995, 1996.

Bienestar, ciudadantayvulnerabilidad enLatinoamérica

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de la década de los ochenta cuando los problemas crOnicos de pobreza e inequidaddeIaregiOnse incrementaron regularmente.Se sabequedurantelas tres décadasde posguerralos Indicesde pobrezahablan mejorado ligeramente debido sobre todo al efecto de un crecimiento econOmicosostenido por la mayor partede los palsesde la region, por su incidencia en la expansiOn del empleo urbano, y porIa caldadelos Indices de desocupaciOn ysubocupaciOn. Debidoa!crecimientodelapoblaciOn,los Indices depobrezaenciftasabsolutas hablan continuado en ascenso,aunqueno asl laproporciOnde hogaresbajo La llneade pobreza, que bajO entre 1970 y 1980 diezpuntos porcentuaLes. En ci perlodo 1980-1986 se registra LainvoluciOnde los Indicesdebido aL impacto de Ia reconversiOn econOmica, sumado alas politicasde ajuste estructural y a Laretracci6ndel Estadodesu funciOnreguladoraysu sustituciOnpor mecanismos de mercado. Los sectores pobres asl como los indigentes habian crecido tanto en términos absolutoscomo relativosencibreveperlodo comprendidoentre1980 y 1986. Latendencia fuemisacentuadaenLas areasurbanasymetropolitanas, sin embargo, se mantuvo estancadaeneLsector rural. A mediadosdeladécada de los ochenta el porcentaje totaLdepersonas pobres aLcanzabaun 43% en 19 paises de la region, la mitadde los cuaLes eran indigentes. En cifras absolutas, se estiman 170,2millonesdepersonas por debajo de Lallnea de pobreza, de los cuales 81,4 milloneseran indigentes. Uno de los hechos mis notablesde este perlodo es que porprimera vez, y como consecuenciadel crecimientodeLa poblaciOn urbana en toda La region, Iapobrezaurbana esLaquemiscontribuyeaLapobrezatotal. Lapobrezaurbana registra Indicesde incidencia menores que en Los contextos ruraLes, pero su poblaci6n es relativamentemayor. Al mismo tiempo, a inicios de ladécada de los noventa, Las condiciones misextremasde indigenciase manifiestan en las zonas ruralescon vaLorescercanos a un 37% del total de La poblaciOn. Duranteelprimer quinquenio delosafiosnoventa (1990-1994)IaCEPAL nopresentainformaciOnagregadaparatodalaregiOn, pero estimaqueennueve paIseslatinoamericanossehabrlaregistradounatendenciaaladisminuciOnde La pobreza en magnitudes variablesdebido alos efectos de la recuperaci6ndel crecimientoeconómico,reducciOn del desempleoydescensodeIainflaciOn. Se seflaLa, sinembargo, queen 1994sepercibeunatendencia preocupanteentres delosnueve palses(Argentina,CostaRicayMexico)quehablan logrado cierto avance en la reducciOn de la pobreza durante los tres anos anteriores. Por su parte,ChileyPerusonlos dospalsesqueenci*'iltimoquinquenio muestran una recuperaciOn favorable.EnChile, cidescensoesmenos pronunciado que en el quinquenio precedente, mostrando ciertoefectode saturaciOn correspondiente a la propia dinámica de reducciOn de la pobreza: Los sectoresque se deben recuperar correspondenalosgrupossocialesqueseencuentranenlascondiciones misextremasde precariedade indigencia.En Peráeldescensode6 puntos porcentuaLes deIapoblaciOn pobrese atribuyea! hecho de que partlade niveles

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extremadamente altos de pobreza —55,1%en 199l—yde la recuperación econOmicaproducida apartir de 1993.

La concentración del ingreso LaevoiuciOn delos Indices depobrezaenios anos ochenta, forma partede una tendencia más general de transformación de la estructura social. La pobreza, talcomosedefinedeacuerdoconlaifneadeingresosconsensualmerite aceptada, puede ser interpretada como unasituaciOnextrema de empobrecimientorelativoatpromedio delossietedediles más bajosdeladistribuciOndel ingreso. Salvo contadas excepciones, en Ia mayorIa de los pafses se registrO una concentraciOndelingresodeloshogares,enIacualcidccii másalto incrementO en forma moderada o altasu participaciOnen el ingresototal. Cuaiquiera que sea ci indicador de desigualdadquese adopte (participaciOn porcentual de los cuatro deciles marbajos en ci ingreso total, cociente entre ci porcentaje de participaciOndel dccii mar rico y los cuatro deciles inferiores,porcentaje de hogares con ingreso inferior at promedio, mndice de Gini),los resultadospara el grupo de palsesconsiderados indican que con la excepciOn de Colombia y Uruguay, la tendencia general de la region ha sido hacia una creciente participaciOndel ingreso de los sectoresricos, yIacafdaconsecuentedel 40% inferior.EnVenezuelaios sectores que sevieron favorecidos comprenden sOlo al 15% de la poblaciOnconsiderada, ci 85% restanteperdiO relativamente ingresos. En Brasil, Iaconcentraci6n beneficiO al 25% de ingresosmás altos. La informaciOn mar reciente que registra la CEPAL (1996) permite advertir que la concentraciOnde la renta entre ci primer quinquenio de los ochenta yet aflo 1992—en algunoscasos 1994—, continuOcreciendoen seis delosdocepalses paralosque sedispone de informaciOn.Entre ci mayor crecimientodel Coeficientede Gini se registr6 entresde los grandespalsesde IaregiOn,Argentina,MexicoyBrasil.Colombia habfa mejoradoIadistribuciOn entre 1980 y 1986y luego se mantuvo estable, en tanto que en ci Uruguay continuóun proceso regular ycontinuode cafdade la desigualdadiniciado a partirdel retornoa la democraciaen 1985. En 1994 ci Coeficientede Gini en ci Uruguay eraci más bajo deAmerica Latina, equivalentcpara ci areaurbana a0.301 y sOloseguido por CostaRica con 0.362,ambos distanciadosdciresto de los palses. En Chile seprodujoun movimiento inverso entre lasareas urbanasymetropolitanasylasareas rurales. DecreciOmoderadamente en las primeras ycreciO comparativamentemar en lassegundas,coniocualprobablementelosgradosdedesiguaidadsemantienen enlos nivclcsde 1987. Chile participadelgrupo de paIses conmaraltosniveles de desigualdad global, tiene ci mismo nivel de desiguaidad urbana que Guatemala —CoeficientcdeGini, 0.479para l994—yes sOlosuperado por

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Brasil,cipals

msinequitativodeLaregiOnyprobabiementedelmundocon un

valor de 0.535 en 1990 (CEPAL, 1996). Otra de Las transformacionesrecientes que coinciden con el perIodo de instrumentaciOnde pollticas de ajuste y estabilizaciOn es la crecientevulnerabilidad econOmicade los sectores bajos y medios. Este tema ha sido excluido casi totalmente del debate, ml vez por la atención prioritaria prestada al tema de lapobreza. No obstante, convieneno perder devistaalgoobvio yque todos sabemos:tanto los sectoresbajos integrados plenamenteaLa economfa—aLa sociedad y a la politica— como Los sectores medios son actores claves en la dinámica sociopolftica,ye1descontento social ylas movilizacionespordemandas organizadas no provienen frecuentemente de los sectores más pobres y marginales.

Como consecuenciade LaredistribuciOndelos ingresos, hoydia sonmás numerososlos grupossocialesmediosybajos queseencuentran msprOximos a la ilnea de pobreza, o por debajo del promedio del nivel de ingreso. Tal apreciaciónvale para la mayor partede las areas metropolitanas de todoslos palsesconsiderados:laproporciOndehogaresconvaLores entre0,9y 1,25veces civalor delailnea depobreza,registrasuvalor másalto enCostaRica,ydecrece ligeramente por su orden, en Brasil, Colombia, Venezuela, el Gran Buenos Aires y Montevideo (entre un 14,4% y un 6,2%). Se trata de sectorescuyos ingresoscorresponden en un 70% a saLariosy transferenciasmonetarias, por ejemplopersonasensituaciOn deretiro, razOnpotLacualresuitansensiblementevulnerablesa pequeflasvariacionesen el salarioreal, aLsalario mInimo, y en generala los cicios inflacionariosde La economla. El análisis de latendencia a laconcentracióndelingreso, muestratambién que seyen afectadosLos sectores mediosya consolidadoso aquellosen vIas de formaciOn.Al respecto, es notorioel mayor impacto que hanexperimentado los sectores medios con niveles educativosms altos. Enlamedida enquedurante ladécadadeLosochenta Lacoberturaeducativa siguióunapautadeexpansiOn opuesta al comportamientodelos ingresosydel empLeo,los problemasrelativosala educacióny"devaluaciOn delas credenciales educacionales"seagravaron.Comolo sefiaLa LaCEPALen 11 delas 14areas urbanas y rurales examinadaspara el perfodo 1980-1989, el descensode los ingresoscayOentreun5%yun35%siendoligeramentesuperiorenlosestratos ocupacionalescon mayor nivel educacional (CEPAL, 1992). El empleo El informe de la oficina Regionaldela OIT (OrganizacionInternaclonal delTrabajo) (1995), indicaqueenlosafios noventaciconjunto de palses de La region presentO comportamientos diferentesen materia deempleo, asociados Los palses en Los que ci

a las variaciones de su desempeflo econOmico.

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crecimientodel producto estuvoentreun 5%yun7%mejoraron ligeramente las tasas de desempleo e informalidad; Los que lo hicieron entre un 3% y Un 4,5% disminuyeron ci desempleo pero no la informalidad, en tanto en un gruponumeroso de palsescon crecimientomás bajoo de contracción económica se registró Ufl crecimientoen ambas condiciones.Esta tendencia registra algunasvariacionescuando secomparan los años l98Oyl992;cipromedio de la tasade desempleose hablamantenido estable en todala región. Tuvo un crecimientoeneltranscürsodelos afios 1983-1988 pero volvióposteriormente a los nivelesinicialesdelos ochenta. Laheterogeneidaddela region, asIcomo las coyunturas nacionales,indicabanparaeseperfodovariacionessignificativas entrepafses. LatasadedesocupaciOnabierta enArgentinafite tresveces mayor en 1992 queen 1980, casi se tripiicO en Guatemala,seincrementOUfl70% en Panama, más del 50%en Ecuador, 30% en Paraguayy Venezuela,y 20% en Uruguay. En ChilecayOa menosdelamitadybaj6 en Brasil, MxicoyCosta Rica. También el desempieo tendiO a localizarse selectivamenteen ciertos sectores, en particular entrelos jOvenesylas mujeres. PerocipuntoqueinteresadestacareslacomposiciOn delosnuevosempleos generados. Dc acuerdo con el PREALC (ProgramaRegionaldel Empleo para AmricaLatina ye1 Caribe) (1993), se trata bsicamentedeun tipodeempleo de bajacalidad yproductividad. Dc cada 100 nuevas ocupacionescreadasen ci perIodo 1990-1992, 81 se generaron en ci sector informal y en Ia pequefia empresa. La tendencia ya se manifestaba a partir del decenio de los ochenta, duranteel cual Ia gran empresa privaday ci sector pübiico absorbian uno de cada cinco ocupados. El comportamiento delsectorpüblico contribuyoaincrementar IaexpansiOn del empleo en Ia pequeña empresa y en ci sector informal en ci trienio 1990-1992. Con Las politicasdereformadel Estadoycone1ajuste.econOmico, ci empleo püblico vio retroceder su peso en el total de los nuevos empleos generados.AestosesumOunacaldarelativade LosingresospüblicosenrelaciOn con los privados, los cuales tuvieron por efecto desestimular la atracciOn tradicional del Estado como empleador. La reducciOn relativa del empleo püblico operOconextremavelocidad,aunqueparecedudoso quesetratedeuna tendencia que pueda sostenerse: entre 1980 y 1992 La composiciOnde los nuevos empleos indicaba una relaciOn aproximada de 1 a 2 entre el sector formal privado yci püblico. En el trienio 1990-1992 La relaciOn cainbia de 4 a 1. Como consecuencia, La estructura global del mercado de trabajo no agrIcola,entre 1980 y 1992, registr6 importantes cambios:el empleo en las pequeñas empresascreciO de un 15%a un 22%yen ci sector informal lo hizo de 19% a 25%. Es decir, que entre ambos sectores y sumado ci empleo doméstico—quesemantuvoestancadoentreun6,4%y6,9%—,seencuentra actualmente msde Lamitaddel empleo noagrIcola.Por su parte, se redujo el empleo enlas empresasformalesgrandesy medianas del 44%al 31%,ye1 dci empleo püblico del 15,7% al 14,9%.

Bienestar, ciudas/antay vulnerabilidaden Latinoamdrica

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De tal manera que Laestructura del empleo en 1992indicaLa presenciade cuatro grandes sectores: ci primero, mayoritario, compuesto por los sectores informales(31,9%); ci segundo, por lapequeñaempresa (22,5%); ci tercero, correspondientea laempresa formal grandeymediana, queseredujo amenos deunaterceraparte(30,8%), ye1 cuarto, ci sectorpübiico que experimentóun proceso Lento de reducci6n en términos absolutos, pero que debido a la reducción del tercer sector alcanza a ser ms de La mitad del sector formal privado (14,9%). Naturaimente, una división sectorial de esta naturaleza es demasiado agregada y dice poco acerca de Las reiaciones funcionales entre sectores. No todalaocupaciónenIapequefiaempresaesmarginaloforma parte de una economladual. Diversas modaiidadesde subcontratacióny encadenamiento productivo tratadas por La Literatura especializada seflalanci carácter capitaiista, integrado, y en ocasiones intensivoen tecnologIa,por partede las pequeflasempresas(Portes/Benton,1984).EsdifIcil sabercuálesLaproporción deempleo informal correspondienteapequeflasempresasdetecnoiogfaintensiva. Probablementesu pesoesmucho menor en reiaciónconIamicroempresa tipificadapor PREALCcomo generadorade empleosde másbajacalidad.No obstante, La categorizaciónde empresasde acuerdo con su interreiación o no con la economla formal tecnológicamente avanzada, plantca un problema anaiItico adicionai: puesto que ci encadenamiento productivo en ci sector industrial se asocia a tendencias globaiesy trasnacionaLes de Ia economla, es difIcil identificarcuántode Lavarianzadel empleo informal se debeatribuira las polfticasde ajuste y estabilización o bien a tendencias msgenerales. La pobreza como vulnerabilidad: ci Estado y las poifticas ptbiicas

No cabe dudade queunadelasprincipalesconsecuenciasde la implantación de polIticasde ajuste yestabilización ha sido lade contribuir aLacreciente vuinerabiiidadsocialdeampliossectores de[apoblacióndeAmericaLatina.La evolución de los Indicesde pobreza, equidad y situación del empleo muestra que para ciertas categorlasde personas, Ia probabiiidad de perder ci nivel de bienestaraicanzadoen un momento anterior se ha incrementado. LavuinerabilidaddeLospobresesms "evidente"queLadelossectoresbajos de y las ciases medias debido a quelos extremospolaresde un continuosona menudo ms claros y consistentes.Por ci contrario, una aproximaci6n a La vulnerabilidadsocialenotrosgrupossocialesesmásproblemática.Estovendria dado, en parte, porqueestamoslejosde disponer deestudiosequivaientesa Los desarroliadossobre el tema de lapobreza, ya sean referidosalos sectoresbajos integrados o a las ciases medias, pero también por Ia enorme dispersion de situaciones, condiciones y tipos de riesgo y contingencias.Sin embargo, los estudiosefectuadosapartirdecierta informaciOnagregadapermiten seftaiar la existenciade nuevos pobres y nuevasvuinerabilidadesen AmericaLatina.

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Dichos sectoresincluyen grupos socialesque en ci pasado gozaban de un cierto grado de integración social,ocupacionalyeducacional,pero queapesar de poseer "reservas" demostrablesdecapital humanohan caldo pot debajo de la ilnea de Ia pobreza. La exciusióndegrandessegmentosdelapoblaciónconpocacapacidadpara movilizarrecursos individualesfrente a un abanico cada vez msestrecho de posibilidadesen todoslos aspectos (mercado, Estado y sociedad)ha sido una caracteristicaestructural deAmericaLatina. Las vuinerabilidadesnuevas, pot ci contrario, surgen como producto de cambios en las estructurasde empleo y en la organización del mercado laboral. Estos cambios, además de generar "nuevos pobres" y nuevas vuinerabiidades, tienden a reducir la ya limitada estructura de oportunidades dadadentro delacualoperanlossectorespobres. Dc tal manera que ci surgimiento de contingentes de "nuevos pobres" se agrega a la existenciade los sectores pobres tradicionalesde la region creando una pobreza social heterogCnea. Los instrumentos y mecanismos sociales creadosenelpasadoparaprotegeralos miembrosdelasociedadencondiciones de riesgoe incertidumbre son hoy insuficientese inadecuados.El Estado de Bienestar,cristalizadoentodas lasvariantesdelmodelo "keynesiano"sustituyO lasformas tradicionalesdeprevisiOn yprotecciOnsocial que funcionaban enlas comunidades "pre-industriales".Tales cambios no fueron ni rápidos ni continuos, sino que ocurrieron como pane de un largo proceso de adaptaciones sucesivas y como respuestaal surgimiento de vulnerabilidadesasociadascon una visiOn estereotipadade lo que constitufa "normalidad" y "desviaciOn" en la vidasocial (ver Hicks P., 1995). La base de estavisiOn incluyó un nücleo familiarintegradoycompuesto potpadresbiolOgicosconunamarcadadivisiOn de trabajo: ci hombrecomo cabezade familiaconstitula ci "ganador del pan" ylas laboresdomCsticas recalansobrelamujer. El desempieofriccionalo ciclico fue, en ci peor caso, una anomalla que podia ser corregida por mecanismos estatales de protecciOny seguridad transitoria. El trabajo de Ia mujerhieradelhogar generalmenteeraeventual yservIa como complemento marginal de la rentafamiliar. Además de to anterior, ci desarroilo del Estado de Bienestar asumIa Ia existenciade unareiaciOn directaentrelaeducaciOn ylacapacidaddehaceruso de la estructura de oportunidades de la sociedad. Esta educaciOn comenzaba durantelajuventudy terminaba cuandose encontraba ci empleo deseado. La incorporaciOnyla salida del mercadode trabajo operaba de unaformabrusca e irreversible,con pautas relativamenteestructuradasde "gratificaciónapiazada" yde "carreras".Los sistemasdeseguridadsocialinfluyeronenesteproceso animando al individuo en su educaciOn, oprotegiCndoiocuandolatrayectoria de movilidad socialfallabao se truncaba. La copia del Estado de Bienestar europeo en LatinoamCrica resultó sumamente dificil y tuvo Cxito en un nümero muy reducido de paises. Los modelossocialesexcluyentes de grandessegmentosde LapoblaciOn han sido la

Bienestar, ciudadanlayvulnerabilidaden Latinoamérica

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normaparaLa mayorla de lapoblación latinoamericana (7). En Iamayorla de los palses de la región, los sectores más pobres y vulnerablespermanecieron fuera o marginados de los mecanismosproteccionistasdel Estado. Los estereotipos antes mencionados —independientemente de su vaLidez— proporcionaron ci marco conceptualparaelfuncionamiento delEstado de Bienestar. Los actuales procesos de cambio discutidos en este trabajo, cuestionan la validez de este marco conceptual. Los procesos profundos de transición social en Latinoamdricay resto del mundoindican claramente que los mecanismos tradicionaLes de seguridadsocial no son suficientes, y que se necesitannuevas estrategiasypolfticaspara lareproduccidn del ordensocialy parala creación de condiciones de seguridadciudadana. Los nuevos programas definidos por organizacionesmultilateraLes y por agencias globaLes contienen propuestas nuevas y diferentes, muchas de las cualesejercenyb ejercerán una influenciamuysignificativaen el futurode La regidn (Deacon, 1994). La combinaciónde perspectivas globalesydomésticas seconvierte,entonces,enunanecesidadparaLareformulacióndeIadimensión cognitivade las pollticas sociaLesy de Las estrategiaspara combatir La pobreza yIavulnerabilidad.Estas pollticas tendrIan también que contribuiraLdesarroLb de los derechos ciudadanos en los palses de la región. La filantropIa no concedederechos,sino que es simplementeun beneficio paraaquellos grupos a quienes va dirigida. Tampoco constituyen derechos legaleslaspollticasasistenciaListasqueseorientan acorregirlascondicionesque sufrenlossectoresliamadosvulnerables,sin eliminarlascausas estructuralesde su vuinerabilidady por lo tanto,las barreras que limitan ci desarrollo de sus derechosciudadanos.

(7)Acomienzosdelos ochenta, enBolivia,enelEcuador, enElSalvadoryen Honduras, entre el 80% yel 90% de Iapoblación económicamenteactiva no estaba cubierta porIa seguridad social.EnArgentinay enUruguayuntercio,ciresto delospafsescayeronenaigiinlugar airededor deIamediaregional:aproximadamenteci50%. Paraunamayor información(ver Portes, 1995; MesaLago, 1985b)

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0 Carlosif Figueira

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Pöblación indigena, incorporación nacional y procesos globales: del liberalismo al neoliberalismo (Ecuador, 1895-1995) (1) A. Kim Clark Las polfticas socialespuedenservistascomo respuestasestatalesatprobiemadelaincorporacióndegrupossubordinadosaunaestructurade ordensocial a nivel nacional. El probiema deIa construccióny ampiiacióndelordense ha manifestadode diferentes formas en distintos contextos históricos. Por jemplo,laexperienciadeAmericaLatina hasido ciaramentedistintadelaeuropea. Asuvez, dentro de LatinoamCrica puedenobservarsediversas formas ygrados de incorporación de grupos subordinadosa! ordensocialnacional,existiendo ciaroscontrastes,porejemplo,entreaqueliospalsescony sin grandespobiacio-

nes indfgenas. Sin embargo,existentambiCndiferenciasdentro delconjuntode naciones conpobiacionesindlgenasgrandes.Para profundizarmsenlas razonesdeestas diferencias,debemos examinarlos procesoshistóricosatravdsde los cualesse forjan las relacionessociales dentro de cada sociedadnacional.Este artIcuiose centraen cicaso deEcuador, yenparticular enlaposición de los indlgenasen los modelos de incorporaciónnacional utilizadosen Ecuador parala construccióny reproducción del ordensocial. En ci siglo XT)( los indlgenas constitufan La mayorIade La pobiación de Ecuador, y ci debate sobre su inclusion en ci orden social nacional ha sido fundamental desde laIndependencia de estepals. Igualmente importante es ci hecho de quehistóricamente, los indlgenashanproporcionado Ia mayor parte deia manode obraparalaproduccion nacional.Porlo tanto,la naturalezade suintegraciOnnacionalha sido vistaporlas elitesecuatorianasy porel Estado, como un aspecto que determina las potencialidades y los problemas del desarrolloeconómico en Ecuador. Hastaciertopunto,lapreguntafundamentalquedebesersubrayadaenuna discusiOn sobre los indlgenas,ci Estadoy las comunidadesnacionales "imaginadas" (verAnderson, 1983) en Ecuador es: por quéestepalsno ha sufrido La guerra civil ylarepresiOn, que ha caracterizadola historia recientede muchos de los palsesde AmericaLatina que cuentan con grandes pobiacionesindigenas? Por ci contrario, durante las dCcadas de los setenta y ochenta se dio en Ecuador LaapariciOn de un fuerte movimiento indIgena dentro de la sociedad

(1) Este articulo utiliza algunosdelos resukadosdeinvestigacionesqueflieron financiadaspor laWenner-Gren Foundation forAnthropologicalResearch,yciSocialSciencesandHumanities ResearchCouncil ofCanada.

150 DAIGmCLrk

civil. CuaLquierexplicaci6ndeestefenómeno tiene queconsiderarque apesar

de la existenciade usia gran pobreza en Las areas indigenas de Ecuador, Las estructurassociaLesdelpalshanprovistoaLgunos espacios paralaincorporación parcial de proyectossubahernos, adiferenciade otrospalseslatinoamericanos que no lo hicieron. Sin embargo, serfa un error asumirqueha sido Ia bondad

de las elites ecuatorianas el factor que ha determinado ci desarrollo y la conformacióndeestosespacios.EnreaLidad,laaperturadeestosfueciresukado no esperado de medidas impulsadas por las elites parapromover sus propios

intereses. Estas medidas dieron paso a inesperadas posibiidades para los indIgenas ecuatorianos. Dc tal manera que Las estrategias de integración nacionaL ixnpuLsadasporlaselitesdeEcuador, incluyendoLas pollticas sociales que formanpanedeestas estrategias, puedenservistascomo medidasimpuestas desdearribaparadefender ci ordensociaL,al mismo tiempo quepuedenser consideradas como constitutivas de nuevas formas de organización politica entre grupos subordinados. Por lo tanto,ci entender los efectosy Las consecuenciasde Las pollticas y estrategiasque promueven La incorporación nacional deLos grupos indlgenas de Ecuador, requiere prestar atención ai procesode cambiosinstitucionaLes y Legales que permitió a los grupos sabordinados presionar por sus derechos económicos,politicosyculturaLes.El anáiisis deesteprocesodecambios resuita incompieto si no se toman en cuenta lasvariablesexternasque condicionan ci desarrollonacionaL depalsesdependientescomo Ecuador. Esta advertenciaes especialmenteimportante enci contexto de laglobaLizacion queafecta fuertementeci desarrollolegal einstitucional depalsesdependientesy, por lo tanto, Las formas de inclusi6n de grupos subordinados. Estetrabajo argumenta quelos procesosgLobaLesafectanIaarticulación de estrategias de inciusión social impuisadas "desde arriba". Sin embargo, las nuevas relaciones sociales domesticas e internacionales generadas por estos procesos pueden tambiCncrear aperturas para eL impulso de estrategias de integración social "desde abajo". Por lo tanto,para entender Ia relación entre globaLizacion y proyectos de integración social a nivel nacional, hay que entender La manera en que Los procesos politicos y económicos gLobaLes estructuranyreestructurancimarco deposibilidadesdentro delcualoperan las formas de agencia subakernas. Esto implica que hay que prestar atención a Ia dimension poiltica de la economla poiftica de palses como Ecuador y, en especial, a Ia reLaciOn y a Ia forma en que las tendencias de La economfa gLobaL afectan Los conflictos, Los procesos,ylosproyectosdomésticos.En este sentido, vale lapena recordar Ia necesidadexpuesta por Cardoso y FaLettoenlosafios setenta para explorar "la internalizacióndeioexterno" (verCardoso/Faletto, 1979).Eneste sentidohay que considerar Ia manera en que los intereses de ciertos grupos de Cute se combinancon los interesesdelcapital internacionaL parapromoverestrategias deintegración yordensocial.Estetrabajo contribuyeprecisamenteaentender

Población ind1gena incorporacidn nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995

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la manera como los procesoseconómicosglobalesreestructuran el espaciode acción de grupos subalternos.Sin embargo, Ia globalización no debe servista como un fenómeno que determina los procesosdomésticos.La globaLizacion

afecta las condiciones domésticasa través de conflictos sociales guiados por intereses de clasea five! nacional. En este sentido, Ia relación entre procesos históricosglobaLesynacionalesdebeseranalizadateniendo encuentaLamanera en que lo global se manifiestay opera a njvei local. Lascondicionesdelmercadointernacionalhaninfluidoprofundamente en cidesarroilodelas relacionessociales en Ecuador.Tres momentos importantes encidesarrollodelcomerciointernacionalde estepals han marcadoIahistoria económica durante los cien afios. El primero estuvo basado en La de cacao aumentó fuertementedurante lastrestiltimasdécadas exportación que delsigloXIX.Laeconomladcicacaotuvo probiemasdurante laPrimeraGuerra Mundialdebido a las dificultadesen ci transporte y ci cierre de Los mercados europeospara dicho producto. La crisisen laexportaciónde cacaose hizo ms intensa con La depresión mundial en 1929. El segundo auge en las relaciones comercialesinternacionales de Ecuador estuvo basado en Ia exportación del banano. Estasexportacionescomenzaronaserpromovidasen 1948,cuandola United Fruit Company y Ia Standard Fruit Company centraron su atención debido alas enfermedadesque afectaronlas plantacionesdeAmericaCentral. El tercer momento importante en Iahistoria de las exportacionesen Ecuador tuvo lugar aprincipios de Los afios setenta con la exportaciónde petróleo. Los perlodos intermedios estuvieron caracterizados por la puesta en marcha de estrategiasde desarrolloeconómico "haciaadentro". Duranteestos perlodos intermedios ocurrieron en ci pals Las crisis económicasmás fuertes registradas durante este siglo: Ia de los aflos treititay cuarenta, junto con ci perlodo de crisisdeladeudaexternaque ocurrióenlos aflos ochenta y noventa despuésdel auge petrolero. Tres son los perlodos históricos que serán analizados aqul. El primer perlodo se inicia con Ia Revolución Liberal de 1895, cuando un grupo de liberales de la costa ecuatoriana captó ci poder e impulsó un modelo de desarrollobasado en La producción de cacao. Este grupo hizo su aparición en un momento en ci que las condicionesdelmercadomundial eranfavorables a Iaexpansiondela producci6n agrlcolatropical. LaexpansiOn de LaproducciOn de cacao dependió en gran parte del acceso que tenlan Los nuevos grupos exportadoresala mano de obracontroladaenIa sierrapor losterratenientes,Ia iglesia ylas autoridadeslocales aliadasconLas CliteseconOmicas conservadoras. Después de la RevoiuciOn Liberal, ci esfuerzo porformar un mercado librede trabajo se promoviOmediante provisioneslegales que hicieron posibleque Los campesinosindlgenas combatiesenlos abusoslocalesque les ataban alasierra. Es diflcil juzgar silos indlgenastuvieron proyectosautOnomosen esa Cpoca, pero utiiizaronlalegisiaciOn nacionalquepromovla sus derechospararesolver algunos de sus problemas msinmediatos.

1520 A.KimClark Losotros dos perlodos analizadosson momentos de crisiseconómica en Ecuador(desdelos años treinta hastalos cuarentaydesde losochentahasta los noventa). DurantelacrisisdeLos afios treintaycuarentatuvo lugar unesftterzo importante para desarrollarunaeconomfa nacional,dadas las dificultadesque enfrentaban losproductos ecuatorianosparapenetrar enlos mercadosinternacionales,as! como Las dificuitades que enfrentaba ci pals para adquirir bienes importados. Todo este esfuerzo estuvo asociado con Ia promociOn de una ideologfanacionaldemestizajequeimpulsabala incorporaciOn delos indigenas desde arriba, sin prestar atenciOna sus diferenciasculturales. Pore!contrario, enlos afiosochentay noventa, La crisiseconOmica estuvo asociada no a un inters de promover una economia nacionaL, sino a un proyecto de derarrollo econOmicogiobalizado. En este contexto y con el debiitamientodel mercado interno, hubo una menor preocupaciOnde Las elites econOmicas de Ecuador en reiaciOn con la incorporaciOn de grupos subordinados dentrodela comunidad nacional.Noobstante, esprecisamente en este perlodo de globalizaciOn econOmica cuando ci propio movimiento indIgena surgiO como ci articulador de un proyecto de integraciOn nacional aiternativo.

Liberalismo e indigenas ecuatorianos: hacia un mercado de trabajo (2)

A finalesdelsiglo XIX, ci desarrollohistOrico de Ecuador habla adquirido

rasgosespecfficos quelodiferenciabandeldesarroilodel restodeLatinoamdrica. Laexistenciade dosclasesdominantes consus propias bases regionales—una de ellas situada enLa sierra yasociadaconLas haciendasde producci6n parael mercado interno; Laotra situada en La costa y relacionadacon Las plantaciones de cacao parael mercado mundiaL (3)—, fue de fundamental importancia en el desarroilo de las relaciones laboralesy, en términos más generales,en el desarrollo de diversos proyectosde integraciOn nacionai promovidos por las elites del pals. La sierra the ci asiento del poderpolitico nacionaL durante ci sigLo XJX.A partirdeIaRevoLuciOnLiberaL,estepoderpasoamanos delaCutecostera. Pero los liberales fueron incapacesde imponerpienamente su propio proyecto de clase,debido aque aunquelograron controiar ciacceso ai poderejecutivo les the mucho más dificil controlar las elecciones legislativas en las que la participación de laregion delasierra,mspobiadaymas conservadora, tendla

(2) EstasecciónSebasaen ci argumento presentado en Clark(1997, capftulo 4).Vet también Ibarra(1992) yTrujillo (1986) sobre laformaciôn del mercado detrabajo en el Ecuador. (3) Parauna explicacióndelas diferenciasentrehaciendasyplantacionesenLatinoaméricaver: WolflMintz,1957.

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aserdominantey decisiva. Comoresultado,surgió unainc6moda reiación de compromisoentrelas dosclasesdominantes, lacualtambién tuvo importantes implicacionespara los grupos subakernos. El proyecto liberal, como ha sido antes señalado, estaba basado en la exportacióndecacao.Estaactividadeconómicaenfrentabaunserio limitedada la escasez de mano de obra en la region costera.Al principio del siglo )(IXla costa representabael 10% de La poblaciOn nacional. Este porcentaje creciO de manera sostenidadurante todo ci sigloXIX, pero no dejO de ser relativamente bajo en comparaciOn con la poblaciOn de la. sierra y en relaciOn con las necesidades de mano de obra requeridas en las plantaciones de cacao. Esta realidad se tradujo en costos de mano de obra significativamentemsaltos en Ia costa que en la sierra, donde vivia la mayorIa de la población. Las elites costeraspusieron susesperanzas enlosgobiernosLiberales(enioscualesmuchos de ellosparticiparon directamente), para estimularel movimiento de Ia mano de obra a travésdelterritorio nacional, facilitandoasI Ia absorciOn de la mano de obra de La sierra. Después de treinta afios de politicas liberales que fomentaron el movimiento de gente dentro del territorio nacional, la costa hablailegado a alojar el 38% de IapoblaciOn nacional en 1926. Laselitescosterasvefan alos terratenientesserranoscomoLos beneficiarios de un monopolio "artificial" de Ia mano de obra, y por Lo tanto, como un obstáculocontraun modelodedesarroilonacionaLbasado enlasexportaciones. Desde La perspectiva de la elite liberal de exportaciOn agricola costera, Los terratenientes serranos utilizaban coacciOn extraeconOmica para conservarel control sobre la mano de obra. Dc hecho, La mano de obra fue vista por Los Liberaiescomo inmovilizadapor los terratenientes,las instituciones eclesiásticas, y las autoridades Locales. Este triunvirato de poderes locales se percibi6 como el pilar de Ia estructura de poder social que oprimla a los campesinos indigenas en la sierra (4). Dc hecho, durante Ia tiltima partedel siglo XIX, los campesinosindIgenasdelasierrafueronlegaLmenterequeridosparaproveer un conjuntode serviciosque beneficiO a estos tres grupos. En este contexto, ci Estado liberal asumiO el papei de protector de los indIgenas. Para generar un mercado libre de trabajo, el Estado articulO un discurso sobreIaLibertad decontratos e introdujo medidaspolfticasdestinadas a reducir ci poderde los hacendados serranos.Al presentarse como Ia fuente generadoradenuevaslibertades, elEstadoliberalnousO coacciónextraeconómica para generar movimientos de mano de obra, ni tampoco despojO a Los campesinos indIgenasde sus tierras. Paraestablecermsclaramentelaespecificidaddelcaso ecuatoriano,es

(4) VerGuerrero, 1991; Casagrande/Piper,1969. Para una descripciónliteraria deIa dominación delos campesinosindIgenas por los hacendados, curas ytenientes politicos locales,ver: Icaza, 1985

1540A.XThi Clark compararlo con el caso de Guatemala, otto pals con una gran población indlgena, que también flue incorporado aL mercado mundial pot medio de La exportacióndeproductos agrlcoLas en Losafiossetenta del pasado siglo (Loveli, 1988; Smith, 1990). En Guatemala, despuésde 1871, ci gobierno liberal de Justo Rufino Barrios empezó a promover La producción de café en areas adyacentesa la serranIa occidental, donde vivla la mayorla de los indlgenas mayas. El impulso modernizador iniciado por Barrios, representó tanto un ataque a las tierras indigenas como un asako a Ia mano de obra indigena. En Guatemala ci cuitivo dcl café tuvo lugar dentro de grandes propiedades,dado el rápido proceso de acumuiación de tierraque ocurrió despuésde 1871. Las plantaciones requerlan numerosa mano de obra estacionaL en la temporada deIacosechacuyademandafuecubiertaporlosindIgenasmigrantes de laserranla, empujadosporun conjunto demedidaspoilticasque funcionaban como formas de coacción extraeconómica. Una de ellas era La regla conocidacomo ci mandamiento, establecidoen 1876.Esto, enlas aldeasde los indlgenas, fue unaimposición del Estado segün Ia cual, todos los años,cada comunidad estaba obLigada a enviar un cierto nümero de trabajadorespara trabajar en las cosechasde café. Otra forma de obtener mano de obra fue la deuda. ELuso de Iadeuda como un instrumento de control delamano de obra campesina era frecuentementeactivado a travésde lahabilitación, un sistema deadelantos en lospagos.Lahabilitacióncreabaunadeuda que loscampesinos tenlanquedevoivertrabajandoenlaproducción de café porunaremuneración muy baja. Estas institucionesporsI solasfueron insuficientespara asegurarci flujo y la cantidad de mano de obrarequerida paracidesarrollodelcultivo cafetalero. Es asl como apartirde 1877, conla aprobaciónde unaicyqueabolió todaslas formas depropiedad comunal, seintensiuicó ciprocesodeadquisiciondetierras indigenas.AlgunosindfgenasdeLas tierrasakas fuerondespojadosdesustierras, transformndoseen trabajadorespermanentes (y en ladinos) en las plantaciones de las tierras bajas.Sin embargo,la mayorIade los indlgenasse quedocon aLgunastierras,perotuvieron que reaLizar trabajosestacionales en laspianraciones con ci fin de suplementarsu pequefiaproduccion. La daveparaentenderLaespecificidaddelcasoecuatorianoysus diferencias con ci caso de Guatemala, yace en ci hecho de que Iasierra ecuatorianano flue simplemente un areadecomunidadesindigenas,sino unazona conunaflierte clase de hacendados, cuyo poder no podia ser eliminado fácilmente por los liberalesdeIacosta. Si laelite de lacosta hubiera sido capazde eliminar deuna forma rápida el poderde Ia Cute de Lasierra, o si esta Cute no hubiera existido, los liberaLesde la costa tal vez hubicran ejercido la coacción extraecon6mica paraobtener mano de obra más barata(como ocurrió en Guatemala), en vez de adoptar unaposición reformista. Dada Laexistenciadeunaciaseantagónicaterrateniente fuerte, La reforma liberal requirió del uso de recursos ideológicosa fin de prcsentar a las elites

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costeras como promotores de La modernización,del progreso y de La libertad,

en contraposición con Ia elite serrana y Ia Igiesia católica.La "libertad" del trabajo de loscampesinosindfgenasnoocurrió pormedio delaproletarizaci6n violenta de este sector, sino a travCs de una serie de regulacioneslegales que gradualmente redujeron ci poderde los propietariosde lasierra al igual queci de la Iglesia. Estas medidas legales crearon condiciones que permitieron La expansiondelosprocesosmigratoriosdeLamano deobraserranahacia lacosta. La primera medida legal formuladaparapromoverIamovilidaddelamano de obrafue laciiminacióndelimpuesto al trabajo subsidiario.No obstante, el decreto presidencialde 1895 que abolió este impuesto, en su segundo articulo estableciócontribucionesalternativasparaLaconstruccióndetrabajospüblicos municipales.Esto trajocomo consecuenciael hecho de que unaicy nacional fuera reemplazada,en cinivelmunicipal, por diversas leyesque permitieron el reclutamiento de mano de obra local. Durante ci perIodo liberal, ci reciutamientode manode obra paraobras püblicasmunicipales (como porejemplo Ia construcción de plazas y de edificiospübiicos) se convirtió en la arenade mákiples conflictos locales (ver Clark, 1994). Durante estos conflictos, ci Estado central se presentó a sf mismo como ci protector de los derechos indIgenas, dcsaflandoaveccs Lalegitimidadde Las autoridadeslocales.Dcesta manerasellegóalfortalecimientogradualdelEstadocentralyaldebilitamiento de funcionarios y propietarios locales. Este cambio en el balance de las relaciones de podcr entrelas autoridadeslocalesy el gobierno central, se hizo evidente cuando los indIgenas comenzaron a quejarse ante las autoridades centralespor Los abusos que sufrIanpor partede las autoridadeslocales. Esto tambiCnsocavócipoderde losterratenicnteslocales, yaque Laconstrucciónde obraspübiicas municipalesnormalmentelesbeneficiaba,bien utilizandoensus empresasprivadastrabajadoresquchablan sido reclutadospararealizartrabajos pi'iblicos, o simpiemente porque ci tipo deproyectospüblicos beneficiabasus intereses particulares.Debemos saber que estos proyectoseran decididospor los organismos municipales, que normalmente estaban dominados por los propietarios locales. En 1899 se tomaron unaserie de mcdidas lcgales "para proteger la raza indIgena" y para modificar la institución de la "deuda del peon". En cstas medidas legales se incLuyO: lacontrataciOnlibre de mano de obra indigena, ci requerimiento devigilanciaoficialdelEstado en estas reiaciones contractuales, ylaprohibiciOndedeudas heredadas.Todo esto hizo quesefijara un lImite en La duraciOn de las deudas. Estas regulaciones fucron fortalecidas en 1906, cuandocinucvo codigodc policla(ci primer cOdigo de poiiclaanivclnacional) introdujoIa posibilidadde disoivercontratos pcrsonalesdc trabajo. TambiCn seestabieciOunsalariominimo dediczcentavosdiariosenLasierra(encontraste con los salariosdc dosacinco ccntavos que tradicionalmentesc pagabanalos nuevo cOdigo, trabajadorescampesinosenIa regiOn; Trujiilo, 1986). Con se logrO flexibilizar aün más ci mercado de trabajo yIa movilidad laboral.

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0 A. Kim Clark

La Iglesiacatólicatambin tradicionalmentehacla uso de lamano de obra indfgena parasus propios trabajos.Los indfgenas,porley tuvieron que realizar variosserviciosen iglesias yconventos asfcomo enlas tierrasdelas residencias de los clérigos. La relación entreIglesiay comunidades indfgenasse convirtió enunaarenadeconflictoernieci Estadoylas autoridadeseciesiisticasdurante losdiezprimerosafiosdelperfodoliberal.ElEstado seflaló quesólo losservicios requeridos porlaicyo especificados en contratos legales podrfan ser demandados. La persistenciaen obligar a los indigenas a trabajar provocó la denuncia ante el Estado central de los abusoscometidos porIa Iglesia,lo quereforzóla imagen delEstado liberalcomo defensordelosderechosindlgenas.El conflicto entreIglesiayEstado fue utilizado por Los indIgenasparaoponersede manera mis enérgica al reclutamiento forzoso de su mano de obra paralos trabajos püblicos municipalesal igual que paraLos de la Iglesia (Clark, 1994). En 1898ciCongresorevocólosimpuestosterritorialesdelosindigenasque tenIan cono objetivo apoyar a Ia Iglesia. Dc igual manera, ci Estado declaró voluntarios los diezmos, primiciasy otras contribucionessimilaresimpuestas porlaIglesiasobrelascomunidadesindlgenas.Aldeclararestas contribuciones comovoluntarias, ci Estadodejó deintervenirpararecaudarlas.Estosprocesos socavaron ci poderoficial local, que se beneficiabadirectamentede la colecta de estos impuestos. Además, las nuevas leyes eliminaban muchos de los mecanismos por los cuales los indfgenascontrafan Las deudas que luego los atabana los poderes locales. El efecto de las medidas legales aprobadas por ci Estado central, se hizo sentir rápidamente debido a las acciones de los grupos subordinados, que liamaron al poderdel Estado central para limitar los abusoslocales. Dado el &fasisliberal enmedidaslegales paradisminuir el control deLaelite delasierra sobreLa mano de obra, no es sorprendente que las peticiones de los indfgenas tuvieran un tonolegal fuerte durante ci perlodo liberal. Dchecho, losarchivos Locales están Ilenos de quejas de los indIgenas a las autoridades centrales, reclamando protección para La defensa de sus derechos. Esto llevó a AndrCs Guerrero (1994) a afIrmar que ci Estado liberal promovió una imagen 'ventrflocua' de los indfgenas, quienes utilizaban lavoz del Estado central yla imagen liberal de los indigenas,como vfctimasque necesitabanla protección delEstado paradefendersecontra los abusosde los poderes locales.

La crisis de los afios treintay cuarenta: hacia unaeconomla nacional Como resultado de La crisis en Ia exportación de cacao asociada con la Primera GuerraMundial ye1 cierredelos mercadosinternacionalesdespuésde 1929, seprodujo unaparalisisdelas importaciones.Textilesyalimentoshabfan sido los rubros de importación misimportantes de Ecitador en las primeras dCcadasdelsiglo.Durantelosaliasdiezyveintescexpandiólaproducción textil

Población indIgenaincorporacidn nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995

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en lasierracentro-norte, asicomo laproducción dealimentosparaciconsumo

interno. ConlaDepresión Mundiai, cicomerciointernacionaldecayóaiin mis y las elites ecuatorianas concentraron mis su atención en ci impuiso de la producción paraci mercado interno. Todo esto tuvo lugar dentrodeun contextodegran inestabilidadpoiftica. La dCcada delos afiostreinta vio 15 gobiernosdiferentes.Duranteesteperfodo tambiCnsurgieron nuevas formas de organizacióny protesta entrelos trabajadores agricolase industriales. Nuevos partidos politicos nacionales tambiCn aparccicron en csta Cpoca, como por ejemplo Los partidos Comunista y SociaLista. Todoesto creócondicioncsfavorabies paraiaaparicióndelpopuLismo, quc recibió ci apoyo de Los grupos sociaics marginados. Este contexto de inestabilidad tantopolitico como ccon6mico promovió nucvas formas dc preocupación cntrc Las elites por la integración y ci ordcn social.Por un lado, los interesesdc La Cute se orientaron hacia ci desarrollodel mercado intcrno, dadaiaparaiisisdcicomerciointernacional.Durantelosafios treintay cuarenta la crisiseconómicaestimuió la diversificacióneconómicay la promoción dc poLiticas de sustitución de importaciones:la agricuitura fue diversificadae incipicntcs manufacturascomo latcxtil fueronpromocionadas. Por ci otro iado,estaestrategiaeconómicaestuvo asociadacon ci impulso dc nucvos modelos dc integración nacionai, basadaen la expansion del mcrcado interno por mcdio de Ia creación de nuevos consumidorcs. Durantc este perfodo,Ianecesidaddecrearmisconsumidoresnacionalesfueconsistentecon Iaformación de una ideologIanacionaidc mestizaje,orientadaala transformaciónde los campcsinos indigcnas. Dc acuerdo con La mayorIade Las estirnaciones,aL menos La mitadde La población indlgena de Ecuador no estaba integrada en ci mercado interno. El limitado accesodeLos indigenasecuatorianosal dinero, yia faita dccapacidad indIgena para consumir los productos de ia industria nacionaL, fueron temas cntraLcs en muchas discusionessobre ci desarrollo nacionai y ci "problema indigena" durantc este pcrIodo. Esto cs palpable en las declaracionesdel ministro de Bienestar Social en 1936: "Nuestra miscria económica, nuestra desorganización,ci ningtln desarroilode nuestraindustria, todo esto se debe, no cabe duda, a que ci indio representa en Ia economla nacionai un factor negativo. Cómopuede ser nuestraeconomiavigorosa,cómo puede prosperar ia industria nacional, si lamayor partede lapobiación se encuentra cultural y económicamcnte aL margen de Ia naci6n, formando un mundo aparte, cuya posiciónesdiametralmente opuestaalacivilización occidental?El consumodci mercado nacionaL cs reducido, (....) Ia economla dcl pals es dCbil, digamoslo LeaLmente, porqueci indio no consume" (p. 14). En estacitalas razonesque seofrecenparaexplicarlafaltadeconsumidores indIgenasson dos: su bajo five1 de vida y, mis importante aün, su faLta de "cultura". Ambos problemas podrIan ser enfrentadospor mcdio delapoiftica social: ci primero mejorandolasituacióneconómicadelos indfgenasmediante

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La legislacionlaboral; y el segundo a través de proyectoseducativos.Aunque

ambosproyectosfueronemprendidossehizomayorhincapié encisegundoque en ci primero, dado que fue ms fácii alcanzarun consenso politico y social sobre ci valor de Laeducación como mecanismode integración ydesarrollode la nación. EnLas discusionesacercadel"probiema indigena"durante los afios treinta cuarenta se postularon dos interpretacionesbsicas sobre las causas de y Una de ellas se centró en las "raIces biológicasde Ia degeneracionindigena", mientrasquelaotrasecentró ensu fakade"cultura", deflnidacomo educación. A pesar de que estas explicacionesenfatizaban diferentes dimensiones del "problema", Lasdos estabanestrechamenterelacionadas.La perspectivabiol6gicafue expresadaen ci trabajo realizado pot ci higienistasocialPablo Arturo Surezyunageneracióndesus estudiantes(vetpor ejemplo,Suárez,1934). El trabajo de este grupo no hacia n&sis en factores genéticos para explicar la "degeneracionindigena", sino en factoresdel comportamiento tales como Ia higiene,Lanutrición, ciaLcohoLismo ylasenfermedades,quetenlanunimpacto sobre varias generaciones. Desde un punto de vista neoLamarckiano, los problemas socialescomo ci alcoholismofueron vistoscomo venenos raciales que podriandegenerar los gérmenesdel plasma y set transmitidos a futuros ecuatorianos. Desde esta perspectiva y con ci fin de resolverlos problemas sociaLes,se deberfanmejorar LascondicionesbiológicasdeLos campesinos.Sus problemas económicos no podrian atacarse primero, ya que en su actual condición degenerativalos campesinos abusarlan de flientes adicionales de recursos ecQnómicos(especialmentegastándolosen ci consumo de alcohol). Laexplicaciónculturalasuveznoponlaelnfasisencisentidoantropológico deLa cukura,sino en Lafaita deeducacién (incLuyendo higiene)queimpedlaa los indIgenas participar en Ia comunidad poiftica nacional. Los indIgenas analfabetos fueron consideradosunacargapara ci progreso nacional y como elementos "pasivos" que no participaban en Ia vida nacional, dado que ci aifabetismoera un requisito para gozar plenamente de Los derechosde ciudadanfa. Esimportante seflaLarquecieLementocomiinaambas explicacionesfue ci puestoporellasen Iareformasocialatravis deIaexpansióneducativa. Ademásde ampliar Ia cobertura de una educación básica que incluyerala promoción de aspectosde cukura cIvica, cifinde los programascducativosde los aflos treinta y cuarenta fue"despertarnecesidadcs"paraci desarrollode un mercado interno. Uno deLosparticipantesendPrimerCongresodeIndustriales, çclebradoen Ia ciudad provincial deAmbato en 1935, argumentaba: "El indio produce, produce, produce, pero no consume; no tiene necesidades porque no se Ic ha enseulado a utilizar los programas de Ia civilizacióny a consumir paraqueaumente tambinsu producción,ysalgadesermaquina que no consume Si flO que sea hombre. El diaqueveamos a las indias conzapatos decharol, conmedias deseda, vestidosysombreroselegantes, pascndose,pot las calles de Ambato, del brazo de un indio bien vestido, ese dia seth para la

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historia de La economfa nacional una bendición, porque ganarlamos para nuestraindustria un mill6nymedio o dos millonesde nuevos consumidores ydarian anosotros yaellosnuevaforma detrabajo yde vida" (citado por Luna Tamayo, 1993, p.115). Esta cita resume un proyecto de mestizaje. Dentro de este proyecto, el desarrollo de una comunidad nacional dependerla de la posibilidad de que todos los ecuatorianos usaran Iamisma clasede ropas, habitaran en Ia misma clase de vivienda, etc. Desde esta perspectiva,la civilización en parte estaba definida por la libertad económicapara vivirmejorpor medio del aumento y la homogeneizacióndel consumo. Por otra parte, la educación facilitariala integración nacionaL ya que se pensó que Los indlgenas,unavez educados,se volverlan automáticamente mestizos. Dc esta forma se supuso que, unavez educados, los indigenas dejarfan atrás sus ponchos y sus diminutos terrenos ruraLesypasarfanaformar parte deunacultura mestiza,urbana ynacionaLLos eventos de los años ochenta y noventa demostrarlan Los defectos de estas suposiciones. Enlos afios treintaycuarenta, ci paternalismode ialite, impiicito en sus proyectos de integraci6n nacional, no fue directamente confrontado pot los contaban con objetivos propios bastante indigenas, a pesar de que claramente definidos. Los indigenaseran muy conscientesde la imagen que otros grupos tenfan de ellos, y la disputaban en los conflictos agrarios, proponiendo un anáLisis alternativode los problemas del desarroLlo nacional (CLark, 1998). Sin embargo, estas disputas no fiieron visiblesen el nivelde Ia poiftica nacional, quedando sumergidosdentro de los conflictoslocalesen La mayoriade casos. En el desarroLlo yLa consolidaciónde unavision aLternativa de la historia el y desarroLlo nacionaL articuLado por los indIgenas (una via campesina de renovación agrIcola), la aparicidn de grupos izquierdistas intelectualesy de organizacioneslaborales jugaron un papel importante. Estos dos grupos estuvieron también envueltos en Ia organizaciOn de Los campesinos y en La formaciOn deIaFederaciOn Ecuatoriana deIndios (FEI), afILiadaaLaConfederaciOn de Trabajadores Ecuatorianos. Pachano (1991) ha señaLado que en Los afios treinta, ci desarrollo de La poiftica social fue unarespuestadel Estado a la inquietud social generalizada msque unarespuestaa propuestascoherentesformuladas por grupos subordinados. Comotat, lapolitica socialfue apLicadacomo una"respuestaanticipada", concifin de frenar alos grupossubordinadosantes deque ilegasen aestar Dc esta la forma, politica social reforzO un Estado plenamente organizados. paternalista que veIa a La poblaciOn indigena como sujetos que deberfan aceptarpasivamentelassoLucionesoftecidas"desde arriba".Sinembargo, taty como lo veremos mas adelante, las polIticas sociales tendrfan resultados inesperados.

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Haciaunaeconomfa global Comparados con periodos anteriores, los afios cincuenta fueronanos de estabiidadpolltica y económica en Ecuador. En pane, estaestabilidad fue posibleporciaizaenlaexportacióndel banano. El augebananero sin embargo durópoco, debido alaintroducción enCentroamricadenuevasvariedadesde plátanos resistentesa las enfermedadesque hablan diezmado las plantaciones de esa región. Como consecuencia,La UnitedFruit Company y Ia Standard Fruit Company disminuyeronlaatención que hablan puesto enlaproducción bananera en Ecuador. En los afios sesenta, despuésdel ftacasodelsegundo auge de exportación en Ecuador, se inició un programa de sustitución de importaciones para la promoción del sector industrial. Esta estrategiade desarrollofue reforzada en los afios setenta con las gananciassin precedentesderivadasde La producción de petróleo. El petróleo generó fondos tanto para La modernización de Ia industriacomo paraci gasto social, y permitió el establecimientode subsidios masivosaIa produccion industrial orientada al mercado interno. Conci alzadelpetróleo, cipalsvio una entrada sin precedentesdecapital, primero debido al rápido aumerito en los preciosde este producto; ydespués mediante Lacontratación de prstamos extranjeros. El gasto pCiblico ascendió de 13.035 miilonesde sucres en 1972a 86.627millones de sucres en 1979 (duranteesteperfodo La tasade cambio permanecióestable),representandoci 37% del PIB (Producto Interior Bruto) en 1979. El modelo de desarrollo económico seguidodurante estosaflos incluyó:"Lareducción dearancelespara [a importación de maquinaria, bienes intermediariosy materia primapara La industria; conceder grandes exenciones fiscales a ia reaLización de proyectos industriales;mantener un bajo nivel de precios de Los productos agrlcolasy alimenticiosatravis desubsidiosygeneraruncrecientedemandaquefavorezca la inversióny ci empleo, a través de La construcción de grandes proyectos de infraestructura,Laparticipacióndirecta enempresasdel sectorproductivo, del comercioy Los serviciosy la ampliacióndelaburocracia" (SamaniegoPonce, 1988, p. 123). Durantelos afios setenta, Ecuador pasó de ser un pals pobre a ubicarse dentro de los palsesde ingreso medio en Ia clasificación deL Banco MundiaL. Algunos de los ingresos por Ia producción de petróleo fueron destinados a mejorar ci nivel de vida. Este aumento en ci gasto social fue pane de un gran proyecto paramodernizarIasociedad,impuLsado porlosgobiernosmilitaresde la El proyecto impLic6 aumentos considerablesen ci gasto püblico, en las areas de salud, educacióny vivienda. Entre 1960 y 1980 más de diezafios fueronafiadidosaLniveLdeexpectativadevidadelosecuatorianos.Duranteeste mismo perlodo, latasa de mortalidad infantil disminuyó enun40%. En 1980 prácticamentetodoslosniflosecuatorianosfueronalaescuelaprimaria (Moser, 1993).

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El modelo impulsado por los militates parala modernización económica la y integraci6n nacionaL tuvo sin embargo un precio, dado queen buenaparte este modelo estuvofinanciado porprstamos extranjeros,especiaLmente en La segunda mitaddelosauiossetenta (cuando el preciodel petr6ieo en cimercado mundial se estabiiizóen lugar de seguirsubiendo). En especiallos subsidiosa laindustriafueron La razón principal que generó La deuda externa en Los afios setenta. Esta deuda fue la que en los afios ochenta coLocó la economfa ecuatoriana bajo Lasupervisióndirecta de organismosinternacionalescomo el FondoMonetario Internacional. DespusdclcomienzodeLas crisisdeladeudaexterna entodocicontinente en 1982, La economla ecuatoriana fue reorganizadade taL manera que Los recursosdelpals fueron trasiadadosalsector dela exportación,dondesepresto atenciOn a La agricultura no tradicional y a los productos pesqueros (por ejempio rosas ycamarones).Para 1990 LaparticipaciOndelsector industrial en el PIB sehablareducido aun7,3% (Lacuotamásbajaregistradaporcualquier pals Latinoamericano) (BuLmer-Thomas, 1994). Los programas de ajuste estructural impuisadosdurante Los auios ochenta noventa hanpromovido La apertura del mercadoecuatoriano, potlo que se y crearon nuevas oportunidades econOmicas para algunos sectoresde elite. No obstante, Los grupossubordinadossonLosquehanpagadociprecio misalto por estos programas, con crecientestasas de desempleo,unaexpansiOn del sector informal, el cierre de fábricas,mayordisparidad en La distribuciOndel ingreso, yLadisminuciOndesalariosreaLesquees preciamenteloquehace atractivosLos productos ecuatorianos en ci mercado mundial. Durantetodo este perlodo deintegraci6n de La economfaecuatorianaaLa economlamundial, el capital nacionaL hamostrado una crecientetendencia a concentrarseenciexterior.Enestesentido, esimportante compararLasituaciOn de La dCcada actual con La de Los auios treinta. El perlodo de 1929 a 1932vio procesos importantes de fuga decapital. EL presidente deL Banco Central de La Cpoca declarO queLos ecuatorianostenlanmiscapitalfueradel pals que ci total de Las reservas existentes en ci Banco Central; el economista Victor EmiLio EstradaseflalO que"fortunas enterashansidosacadasdelpals, buscandorefugio en otras monedas mis estabLes, una estabilidadque le falta al sucre debido precisamente a La influencia de esta misma fttga..." (citado por Samaniego, 1988, p. 89). El abandono delpatrOnoroyLadeclaraciOn denoconvertibilidad del sucre en 1932, controlOesa fuga de capital. Uno de Los resuitados fiie ci renacimiento de un interCs nacional en ci desarroliode La producciOnpara ci mercado interno. Esteinterés surgiO porque las importacioneseran muycaras, LosmercadosparaLas exportacionesecuatorianasestabancerrados,ye1 sucre no eracanjeable. La situaciónrecientees muy diferente.En Los anos setenta seintensificO el proceso de giobalizaciOn de Las economlas a nivei mundial, inciuyendo ci aumento en La movilidad del capital. En Ecuador, La fuga de capital se

162DA. 1Gm Clark intensiflcó duranteIadécada de los setenta debido a! mantenimiento de tasas de inters muybajas dentro del pals, yla estabiidad artificialenlarelaciOn de cambio.La efusióndecapital empeorO aprincipiosdelosafiosochenta, debido a! tipo de interés tan alto que se estaba pagando en EstadosUnidos. En 1985, la evasionde capitalilegOhasta cipunto de quelosecuatorianostenlancuentas bancarias en Estados Unidos por un total de 700 milonesde dOlares, y600 millonesdedOlaresenbancosdeotrospaises. Esto noinciufainversionesenempresasextranjerasoenbienesraices queaumentaronestacifrade 1.300.000.000 de dOlares hasta dos mil millones (Samaniego, 1988). Para 1994, las elites ecuatorianas tenfan 13 veces más dinero invertidofueradel pals que dentro. La movilidad yfuga delcapital ecuatoriano ylasoportunidades queofrece a las elites del pals ci impulso de un modelo de desarrollo económico transnacionalizado, ayuda a comprender el cambio significativo que han sufrido los proyectostradicionalesde integraciOn nacional, que en ci pasado tuvieron como objetivo el desarroilode mercados internos y Ia inclusiOnde grupos subordinados dentro de este mercado. Dc hecho, puede decirseque las Clites ecuatorianasde los afios noventa tienenun interés mucho menor en Ia inclusiOn de losgrupos subordinadosqueelque tuvieron laselitesencualquier otro momento de este siglo. Esta situaciOn puede sugerir que los grupos subordinados han perdido su oportunidad paralograr unacompleta inclusiOn enlavidanacionaldeEcuador.Esteparecesetcicasosivemosalostrabajadores urbanos que boy pot hoy sufren de altos niveles de desorganizaciOn como resultado de las transformacionesen Ia economfa y Ia expansion del sector informal. Sin embargo, la situaciOny perspectivade los grupos indIgenasde Ecuadorlucenmuydiferentes si se examina lo que ocurriO enlas pasadastres décadasen las zonas ruralesde Iasierra ecuatoriana. En estaszonas se dio una democratizaciOn dci poderlocal, ci surgimiento de unageneraciOn de ilderes indlgenasanive!popular, aligualque un procesodeindigcnizaci6ndel campo. PoblaciOn indIgena y globalizaciOn

Tal y como se mencionO antes, durante los años sesenta y stenta se desarrollaron nuevas formas de politica social en la sierra ecuatoriana, de las cuales la más importante fueel programa de reformaagraria; Estas polfticasy programas fueron parte fundamental del proyecto de modernizaciOn de los gobiernos militares de Ia Cpoca. Con la aprobaciOn de dos ieyes de reforma agraria en l964yl973 (verBarsky, 1984), Iahacienda en su forma tradicional desapareciO delasierraecuatoriana. Bastarecordaxque en 1954, ci 16%de las tierras de Ia sierra correspondlan a propiedades que median menos de 20 hectáreas,eli9,2%apropiedadesquemedian de20a 100 hectreas,ye1 64,4% correspondlaahaciendasmayoresde 100 hectáreas. En 1985ci33,5%deestas tierras se mantuvoen propiedades de menos de 20 hectáreas,ci 30,3%de 20

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a 100 hectáreas,ye136,2%enareasmayoresde 100 hectáreas(Zamosc, 1993). Aunque ciprocesodedistribución detierras fue desigual,Ia tendenciatotalflue hacia laformación de haciendasmspequefiasymásmecanizadasen lossuelos ms fértiles, y hacia Ia distribución de tierras en las laderas de las montafias (donde ci uso de tractoresse hacia muydificil,dondeci acceso al aguaera ms limitado, ydonde las tierras estaban más expuestas a la erosión). La desaparición de lahacienda tradicionalprodujo ci derrumbamiento de todo un sistema de dominación en donde los grandes propietarios, aliadosconláIglesiacatólica,las autoridadespoifticasy loshabitantes biancomestizos de ios pueblos serranos, dominaban a los campesinos indlgenas (Casagrande/Piper,1969).EstospodereslocalessondefinidosporGuerrerode la siguientemanera: "una configuracionpolitica pluriédica,jerarquizada, un agiomerado de instituciones y vinculos socialesheterogéneos,en cuya ápice tronasiempre ci patrón.Hacienda, iglesia, funcionariosestatales de parroquia ycantón(jefesytenientes politicos),municipalidadescantonales(las autoridades blanco-mestizadel pueblo), vinculos domésticos entregentede pueblo y famiiasindigenasde comunidad (parentescosrituales,reciprocidadesdesiguales, acuerdos de aparcerlas,representacionesrituales, etc.), son los elementos que integran ci poderlocal en Ia sierra" (Guerrero, 1993, p. 93-94). El debilitamiento de estas formas de dominio en las haciendas,en Los mercadospüblicos, enlascasasy tierrasde los ciudadanos blancos creó un vacIo de poder en las parroquias rurales de Ia sierra (Guerrero, 1995). La desapariciónde las haciendas grandes,hizo que algunos de los grupos sociales mestizosen los pueblos —quienes hablan funcionado como intermediariosen ci sistematradicionalde dominación perdieran importancia.Además deesto, en losafiossesenta,laIglesiacatóiica,quehablasido un elemento dave en ci mantenimiento y Ia reproducción del sistema de dominación tnica, empezó a sentir La influencia de ia teologIa de la liberación y empezó a involucrarse en varios proyectos educativos a nivel local (Carrasco, 1993; Ramónet.al., 1992). Desde los afios sesentahasta nuestros dias, este vacIo de poder havenido siendo ocupado por organizaciones indIgenas. Esto se ha traducido en Ia formación de comunidades indIgenas, cooperativas,asociaciones, grupos de mujeres, grupos de estudiantesymuchos otros tipos de organizacióna five1 local (Carrasco, 1993). Losorigenesdeiasorganizacionespopuiaresdifierenen las distintasregiones(Ramón etal., 1992). En LaprovinciadeChimborazo, por ejemplo, parecen haberse dado tres motivacionesbásicas para laformación de organizacionespopulares:conflictossobreciaccesoalatierra;enfrentamientos politicos y tnicos con los grupos mestizos; y ci esfuerzo para poder acceder tanto aserviciosbsicos como aunainftaestructura mInima. Porci contrario, en laprovincia deBoilvar,ia motivacióndelas organizacionespopularesfue la generación de ahorro local y La formación de asociacionesde préstamos para promover unaeconomla autónoma. En cualquiercaso, ci perlodo que datade

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Ia primerareforma agraria ha sido caracterizadotanto por Ia legaiización de organizacionesindIgenasexistentes como por un aumento en la densidad de organizacioneslocalesen las areas que son predominantemente indIgenas. En Losañossetenta, con los recursosgeneradospor ci aizadelpetr6leoyel deseo por partedel gobierno militar de modernizar ci campo, surgieron proyectosde desarroiloenlas areas rurales: "Dotadas de presupuestosgenerosos, las agenciasestatales especializadas en "desarrollo" dependientesde los ministeriosydciBancoCentral, contruyenlocalesen lasparroquiasycantones: escuelas rurales, dispensarios mdicos, centros de capacitación,oficinas de teléfonosyderecursoshidráulicos;trazanplanesde riego,electrificaciónyagua

potable; asfaltanyduplican lascarreterasnacionales;cruzanlasareasruralescon una red de caminos vecinalesque aproxirnanlos campesinos a las plazas de mercado yde trabajo en las ciudades" (Guerrero, 1995, p. 101). Todo esto formabapartede un proyecto de integraciony"civiiización"de los indfgenas,en el cual las agenciasestatalesbuscabanformat vinculos con las organizacionespopulates indIgenas. A travs de este sistema,parte del gasto socialdclgobierno militardelos afios setentasecanalizarfahaciaLaspoblaciones indigenasparaasegurarsu incorporacióndesdearriba. Seasumlayesperabaque estapobiación these un recipientepasivo queactuarfabajoIatutelapaternalista de un Estado militar autoritario. En este sentido, el gasto social en los afios setenta,aligualqueendécadasanteriores,fueorientadobacia evitarformas mas radicalesy mas autónomas de cambio social. Sin embargo, en laaparición de organizacionespopulates,la importancia de variosservicioseducativosofrecidospot ciEstado, LaIgiesia, y las organizacionesno gubernamentalesdeben serreconocidas.El Estado,pot medio desus inversionesenIaeducación rural, involuntariamentepromoviólaformaciónde organizacionesindIgenaslocales, aunque siempre se asumió que la educación conducirIaalmestizaje(asociadocon lamodernizaci6n).Enalgunos casos, los proyectosdirectos realizados pot las organizacionesno gubernamentalescontribuyeron a Ia revitalizacióncultural de las poblaciones indfgenas. En otros casos, decisiones pragmáticas como ci uso del Quichua en los programas educativos, tuvo el efecto de estimular el orgullo cultural (Carrasco 1993; Muratorio, 1980). Otra influencia importante fuc ci establecimiento de programas de desarrolloque generaronuna demanda de interlocutoreslocales parala promoción y administración de estos proyectos. En este aspecto, las accionesy proyectosde la Iglesiaprogresistafueron de particular importancia (Carrasco, 1993; Ramónet al., 1992). ConIa crisiseconómicadeprincipios de losaflos ochenta, Iainversiondel Estado en areas rurales estuvo paralizada. El resultado de esto no the la desapariciOnde las incipientes organizacionesindIgenassino, más bien, el desarrollode niveles másaltos de autonomfa potpartedeestas organizaciones. Dichas organizacionesempezaronareclamarci desarrolloque el Estado habla prometido en los afios setenta, especialmenteen el areade servicios basicos.

PobLaciónindIgena, incorporaciónnacionalyprocesosglobales:Ecuador, 1895-1995

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La proliferaci6nde organizaciones, de base desde los altos sesenta, estuvo complementada enlos altosochenta conlaaparicióndeimportantes organizaciones indigenastantoregionalescomo nacionales.Todasestasorganizaciones juntas formaronunareddegruposquerespondio adiversos temasyproblemas, y que en algunas ocasiones inciuso compitieron unos con otros para La obtenciónderecursosyclientela.AsI,estarednoestaorganizadajerarquicamente sino quesaLede multiplespuntos delasociedadcivil. Sin embargo,laexistencia de multiples Lugares de encuentro para La exposiciónde ideas y de probiemas

yLa acumulación e intercambiode experienciaorganizativalocal, permitió la

generación de acciones masivas y organizadas durante los levantamientos indIgenasde l99Oy 1994 (ver CEDIME, 1993; Cornejo, 1991; Field, 1991; Guerrero, 1995; Leon, 1994; Pacari, 1996; Zamosc, 1994). En Los altos noventa, LosgruposindfgenashanempezadofinaLmente ahablarporsimismos, envez de ser representadosporotrosgrupos. Porfin suslideres no tienen que abandonar su identidad indIgena para participar en ci debate pübiico. Dc hecho, ci mantenimiento de la identidad indigena se ha convertido en un elemento necesario del discurso utilizado por los iIderes indigenas (Zamosc, 1994). A pesar de que los proyectos de modernizaciOn e integraciOn nacional promovidospordiversosgobiernosatravsdelahistoriadeEcuador han tenido como objetivo central laasimilaciOn de lapobiaciOn indIgena ysu integraciOn aLa culturadominante, La identidad indigenahasido reforzadapor medio de estos procesos.Esto se percibe no sOloen ciaumento delpeso yla importancia de las organizacionesindIgenasy de suliderazgo,sino tambin en La creciente indigenizaciOn del campo. Aunque a nivelnacionaL ha habido una disminuciOnnetade LapobLaciOn décadas(debido ala asimiLaciOn),al iguaLqueuna indigena en las tres reducciOnneta de La poblaciOnrural comparada con la poblaciOn urbana,las zonasruraLesdelassierrasqueson predominantemente indfgenashan crecido. Esto es, en un contexto de amplias migracionesrurales-urbanas,La poblaci6n de .reas indIgenasde lasierra parece emigrar niucho menos que La pobLaciOn de las areas blanco-mestizas(ver Guerrero, 1995). Por otraparte, mientras que lapoblaciOn delascapitaLesdeprovincia está creciendo, la pobLaciOn de las cabeceras de cantones está decreciendo con respectoaLapoblaciOnrural. En Chimborazo,por ejemplo,durante ci periodo de 1974-1990 lapobLaciOndisminuyO en La mayorIade los pueblos, mientras que La poblaciOnruralaument6 (Carrasco, 1993). Dc estamanera, Lo que se observaes un aumento migratorio deciudadanosbLanco-mestizos a Las grandes ciudades,combinado conunaumento en eLregresoalcampo deLoscampesinos indIgenas. En contrade todas Las expectativas, las evidenciassugieren que ci campo de ía sierra ecuatorianaestáliegando a ser cada vez más -y no menosindfgena. Si bienvarios autores presentan informaciOn que muestra cómo en efecto

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se ha producido una indigenizacion del campo (Carrasco, 1990 y 1993; Guerrero, 1995;Ramón, 1993; Ramón et aL, 1992; Zamosc, 1995), hasta Ia fecha no existeunaexplicacióndecómoypor quéesto hasucedido, permaneciendo sincontestarseun niimero depreguntasquerequieremásinvestigación. Por ejemplo: d6nde se ban marchado las poblaciones blanco-niestizasque vivIanen iospueblos?En algunasareasparecequeestosgrupos sehan mudado aciudades deprovincia,aunquesinvender sus tierrasagrlcolas. Dehecho, esta población haentradoenrelaciones deäparcerfaconlosindlgenasdelalocalidad (Guerrero, comunicación personal). Las razones de dichos cambios no son claras, dado que los campesinos indIgenasno hanexpulsado a los mestizos a través de conflictos violentos en la mayorla de los casos. En otros casos, los blanco-mestizoshanrealizadomigracionesinternacionales.Por ejemplo durante mi investigaciónen AlausI, provincia de Chimborazo, en 1991-1992, muchagentecomentó queiospueblosdelaregiónhablan sido "invadidos"por los indlgenas, y que Ia población blanco-mestiza hablaemigrado a Estados Unidos. A menudo estasInigracionessontemporales,durando de cinco asiete años. Sinembargo, cuandolosemigrantesvuelvena Ecuador es másprobable que se asienten en Quito o en la capital provincial de Riobamba, que no en AlausI.Dc tal manera queen algunos casoslos campesinosindlgenasparecen haber aprovechadolasmigracionesinternacionalesrealizadas porotrosgrupos, para renovar sus propios proyectos de producción, integración y desarrollo dentro deEcuador. Además,los campesinosindlgenasa menudo hanrealizado migracioneslaboralestemporalesdentro delpals,semi-proletarizandose,conci fin precisamentede generar dinero paracomprartierras adicionales,promoviendo con estosu propia recampesinización(Carrasco,1990;Carrasco/Lentz, 1985; Lentz, 1991). Dados los procesosde formación de un liderazgoindlgena a nivel local y la indigenizacióndelcampo, no es sorprendente que Ia resistenciaa cambios legislativos contrariosalosinteresesde laspoblacionescampesinasdeEcuador sedesarrollenenlaactualidaddesdelaspropias organizacionesindlgenasenvez dedesde organizacionesde campesinosmestizos. Unejemplo sobresalientede estosevio enjuliode 1994,cuandociiiderazgoindlgenaentróennegociaciones directas y protongadas con ci gobierno nacional, en relación con cambios propuestos alaLeyAgrariaquehubieran hecho retrocederloslogrosalcanzados por Ia reforma agraria. Es importante seftalar que uno de los aspectos ms importantes deesteconflictoftie Ia privatizacióndelaccesoa! agua:este es uno de los recursosrequeridos parala intensificaciónde Iaproducción de fibres,la cual es precisamente una de las exportaciones no tradicionalespromovidas comopartedelnuevo modelo económico exportadorytransnacionalizadode Ecuador. Los llderes indfgenas, en su vestido tradicional, negociaroncon los representantes del gobierno nacional, incluido ci presidente Sixto Durán Ballén,en nombre tantodeorganizacionesindIgenascomo deotrosgrupos de campesinos.Losilderesindlgenasestuvierondehcho implicadosen unadoble

Población ind1gena incorporación nacionalyprocesosgiobales:Ecuador, 1895-1995

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negociacióndurante esassemanas.Duranteeldia,se reunieron con elgobierno nacionaL yconun grupo de agricultoresdelaclasedominante para debatir La

icyagraria.Por La noche se reunfan con organizacionescampesinas,con ci fin de articular una posición verdaderamente representativa. Dc acuerdo con

Andrés Guerrero (1995), las actitudes paternalistashacia los indIgenas que prevalecieron durante los siglos XIX y XX, Liegaron a su fin durante las negociacionesde 1994 sobreIaLeyAgraria."EldiáLogose convirtióen un gran debate pübLico ypolitico. Alos ojos dela opiniónpüblica fijos enlaspantallas de teievisián y los oIdos en las radios, Ia representanre indlgena exponfa un discurso global de los problemas: una vision nacionaL de la sociedad y del Estado" (p. 118). La historia de los movimientos indigenas campesinosde Ecuador sugiere que Lafuerza delos movimientosindIgenasradique en los procesoslocaLes del campo ecuatorianoyensu capacidadparaaprovechareLcontexto nacionalque Los afecta.Con esta fuerza,las comunidadesindigenasimpulsan estrategiasde desarrolLo quese sustentan ensu interés ycompromisoparaviviryproducir en Ecuador, asI como paratransformar Las imágenesyvisionestradicionaLes deLa naciOn ecuatoriana. Conclusiones

Held (1991) ha señaladoqueunadelas expresiones de lagiobaLizaciOn,es

La intensificaciOn del papelquejuegan las organizacionesinternacionalesenla formulaciOnde polfticaspüblicas a niveL nacionaL. Esto conileva,de acuerdo con Held, a una reducciOn de La autonomla Estatal.

En America Latina la relaci6n entre globaLizaciOny Estado sefiaLadapor Held,se hizomaniflestadurantelacrisisdeLadeudadelosaftosochenta. Como resultado de esta crisis, las economIas nacionales de Ia regiOn pasaron a ser prácticamentesupervisadasyenalgunoscasosdirigidasporlas institucionesdel ilamado "consensode Washington" a travésde la liberaLizaciOnde las econo-

mfasysu aperturaaL comercio internacionaL; La privatizaciOn y reducciOndel papel del Estado, y la desreguLacion y el aumento del espacio para ci capital extranjero (Gereffi/Hempel, 1996). En los afios ochenta, estas poilticashan generado una crisisde seguridad entrelos sectores mspobres y vulnerables,que se han visto afectados por La rápida cafda de Los saLariosreales,eldesempleo,y el desmantelamiento de Los serviciosde seguridadsocial en el sentido más amplio de la palabra. MI, la transnacionalizacióndela economla ecuatoriana ha cambiando ci terreno enciquesedesarrollanlosconflictosnacionaLesylocaLes. Por unapaste, eL Estado se conviertecadavez inás en un mecanfsmotransmisor depresiones externas.Por otto, Los sectoresde elitesquetienenlaposibilidaddebeneficiarse deunmodelodedesarrolloeconómicotransnacionalizado,tienden apromover

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0 A. Kim Clark

e impulsar La reducción de Las responsabilidadessociales del Estado y La expansión del mercado como sistemarectorde La vida en sociedad. Sin embargo, los efectosdeLa globaLizaciónenelEstado, yde manera ms amplia, en las relacionesentre Estado y sociedad, no pueden ser estudiadas simplemente desdeunaperspectivaglobal.La construccióndel ordensocial y delas relacionesentreci Estado ylos sectoressubordinadosde la sociedad no sonprocesosqueestn simplementedeterminados porfactoresexternos;antes bien,ci ordensocialylasrelacionesentreEstadoysociedadsonciresultado de La interacción de proyectosy estrategiasde desarrolloglobales, nacionales y locales.

Aun cuando ci peso de Las variablesglobalesexternas—especialmenteen ci areadela economfa—sonsumamente poderosas,ciefectoylas consecuen-

cias 4eL papel que juegan estas variables pueden set modificadas y hasta aprovechadaspor grupos subaiternos que impulsan modelos de desarrollo e integración nacional akernativos. Esto lo demuestra ci caso de Ecuador presentado en este trabajo. Las organizacionesindigenas campesinas de Ecuador han mostrado La posibilidad deaprovecharymodificarproyectosy estrategiasdeintegración y desarrollo nacional verticalistasy paternalistas,para crear espacios que han permitido impuisar la promoci6n de proyectos subakernos. Uno de los resukados de estos procesos es que en La actualidad Los ecuatorianos no identificande manera consistenteaun mismo grupo social como ci centro del podernacional.Enunestudiodeidentidad nacionalbasadoendenentrevistas, realizadasen siete regionesde Ecuador, un ampiio tango de respuestasfueron recibidas a Ia pregunta general de "quién tiene poder en Ecuador?". En La provincia de Cotopaxi, un lugar importante de recientes movilizaciones indigenas,el49% delos entrevistadosrespondió,sorprendentemente, que"Los indios" (Radcliffe/Westwood, 1996, p. 171). Aunque estos resultados son dificiles de interpretar, pueden ser tomados como unasefial de quealgunas formas de indusión social han ocurrido, a pesar de la continua existenciade conflictos para expandirla. Es importante sefialarque la luchaindigena en Ecuador ha tenidocomo arenaLas comunidadeslocalesdelpals. Solomuyrecientementeelmovimiento indIgena ha tratado directamente los temas nacionalesy globales. Además, ci desarrollo gradual de un verdadero liderazgo intelectual indigena -que es el resultado inesperado de los proyectos de incorporaciOnimpulsadas "desde arriba" através de proyectosde educaciOn-, hahecho posiblela incorporaciOn de temas globales y nacionales dentro de Ia agenda de las organizaciones indlgenas. En la actualidad, si alguien tiene un proyecto nacional en Ecuadores ci movimiento indigenamsque los grupos de elite.Este movimiento pareceser tambiCnmasdemocráticoyrepresentativoqueotros grupospoliticos tradiciorelativo permite sugerirque IaformaciOn deespaciosdemocránales. Su

Población indigena, incorporación nacionalyprocesosgiobales: Ecuador, 1895-1995

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ticos puede ser el resultado de un desarrollogenumnoyaut&tico por partede sectores de La sociedad civil, y no simplemente el resultado de concesiones

hechas por el Estado.

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Poblaciones indigenas y ciudadanla: elementospara Ia formulación de politicas sociales

en America Latina

Edelberto Torres-Rivas La ciudadanfaes unacondición sociaL quesemanifiestaenIacapacidadde los individuos para participar plenamente en la vida poiftica, económica y culturaL de La sociedad; es decir, es una condición social que permite ci desplieguede las oportunidades que Lavida participatoriasupone. Estacondiciónsealcanzapienamenteatravésdeunprocesodeconstrucción históricade las relacionesentreEstado ysociedad.En ci caso de las poblacionesindlgenas de America Latina este proceso ha sido dCbil e incompleto (1). Con Ia información de que disponemos, nadie duda, por unaparte, que los peores niveles de pobreza en America Latina se encuentran entre las pobiaciones indigenas.Nadie puede dudartampoco queestas pobLaciones viven prácticamenteal margen de los procesosde tornade decisiones que definen ci rumbo del desarrollonacionaL de los palsesde laregión. En los afios, ci combate contraLa pobreza ha aumentado vislblemente. Todos Los palses latinoamericanos han tornado decisiones en esa dirección, apoyados ahora por los propios organisrnos internacionales del liamado "consensodeWashington". Sin embargo, ci hecho de queci mimero de pobres en todaIaregi6n vayaenaumento yque en tCrminos reLativoshaya disminuido sóLoentresdelospalsesdeAmCricaLatina(CEPAL,1994), prueba las dificultades o las debiLidades de los esfuenos reaLizados para reducir La pobreza en la región. En muchos casos estos esfuerzos se Limitan a poilticas destinadas a disminuir ci nümero de pobres, y no a corregir Las condiciones estructuraLes que generan los desequiLibrios en La desiguaLdad dcl ingreso y Ia pobreza. En cuaiquiercaso, solo ocasionalmentese encuentran expresionesde lavoluntaddciEstado paraenfrentar directamenteci probiema dc la pobreza que sufren las pobiaciones indigenasde los palses de La regiOn. Dc tal manera quevale Lapenaadeiantarci reclamocontradictoriode esas accionesestatales: la incongruenciaque existe desde queci tema de la pobreza quedo pianteado como unobjetivo de Las poLIticassociaLes en AmericaLatina y, al mismo tiempo, ci desinterCs por enfrentar sus expresiones extremasen ci interior delmundoindigena. C6mosiendoLapoblaciOnindigenacisectorms

(1)CuatrosonlospaIses enquecentramosnuestro mayorinterés,porque enellos laspobiaciones indlgenasforman agrupacionesimportantes.Esos paIsessonPeru,Guatemala,BoliviayMexico. Esa pobiación constituye en Ia actualidad ci ocho por ciento del total de los ciudadanos latinoamericanos,esdecir, unos38 millonesdesereshumanos(segunFAO) (ver Pando,1990).

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0 Edelberto Torres-Riw

desprotegidode las sociedades latinoamericanas,Las respuestasdel Estado han sido erráticaseinsuficientespara beneficiaxios?Una expiicaciónaestacontradicción tendrfaforzosamenteque considerarLanaturakzafundamentaimente racistade sociedadesnacionalesque reproducen continuamente las condiciones que generan La pobreza y marginalidad de las poblaciones indigenas del continente. Sin embargo, las condiciones poifticas de Las poblaciones indfgenas de America Latina estn caxnbiando. Si bien esciertoque ci impacto económico de Ia globalizacionen America Latina ha traido como consecuenciamayores nivelesdepobrezay exclusi6nsocialcon un impacto negativoen las poblaciones indlgenas, taznbiCn es ciertoqueesteproceso hafacilitado laorganizacion y cooperación transnacional de grupos indfgenas, Ia difusión de valores democráticos, y Ia promoción de los derechos humanos en general, y de los pueblos indigenas en particular. El aprovechamientoefectivode estas nuevas condicionesva a requerir de nuevos paradfgmas que gulen los procesos de formulación y ejecución de poilticas püblicasorientadasalas poblacionesindfgenasy, muyespecialmente, de politicassocialesdisefiadas paracombatir lapobrezaylaexclusiànsocialde estesector. Enlaspáginas siguientesseexaminan treselementos quedebenser consideradosencidiseflo yenlaejecucióndeestaspollticas.Primero, ciEstado tendrá que enfrentar Ia dificil tarea de identificar y definir Ia condición indIgena;esdecir, La complejapero necesariatarea de responderaLapregunta: quiCn es indIgena hoy en dfa? Segundo, habrá quecaracterizary explorar ci desarrollodeLas relacionestradicionalesentreEstadoycomunidadesindfgenas para responder a Ia pregunta: quC hemos aprendido? Tercero, habrá que aprovecharyoperacionalizarLas oportunidades que oftececisurgimiento delo que hemos liamado "el nuevo paradigma de Ia interculturalidad" como una visionsocial que favorececi reconocimientode losderechosdelaspoblaciones indIgenasdeIa regiOn. Todo estorepresenta un reto formidableparaciEstado seenfrenta alosretos querepresenlatinoamericano,precisamentecuando taIa globalizaci6ncomo un proceso que tiendeaintensificar su dependencia. La gran preguntaque seabreai Estado latinoamericanoen su incierta entrada alsigloXXI es,entonces, quC hacer? en relaciOn con laspoblacionesindIgenas de los palses de La regiOn.

La reconstrucción teOricade la condiciOnindigena: unaaproximaciOn Lamagnitud numCrica actual de lapoblaciOn indlgenaen AmericaLatina es difIcildeprecisar.Un promedio dediversosciculos yaproximacionesarroja tin nümerocercano alos40 millones, es decir, un 8% de LapoblaciOn total de Ia regiOn. TambiCn es compleja su identificaciOn cualitativa. Lo indfgena exhibe hoy dia una extraordinaria diversidad lingufsticay Ctnica, multiples

PoblacionesindIgena.syciua!adania: dernentospara laformulación depoliticas sociakc

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situaciones de desarrollogrupaL o comunal, experienciasen habitats diversos, dispersiOn y concentración geográficay, finaLmente, grados diferentes de integraciOn y marginalidad con respecto aL mercadoy a la vida pollticade los

palsesde region. TradicionaLmente,cireconocimientodequién esindlgenaesUflproblema que ha sido resuelto de manera emplrica apelando a diversas sefiales de identidad: aL idioma materno, a! lugar dondetranscurrela vida habitual o ala autoidentificaciónpersonal. Este es ci másfrecuentementeutilizadoen Los censos nacionales. A veces, estos tres aspectos operacionaLes aparecen combinados en un mismo esfuerzo investigador. Dc todas maneras, hay una imprecisioninevitableyun debate no resueLto sobrelo que es ser indlgena hoy dia, pues se asume que los pueblos indlgenas sonherederosdelapobiaciOnoriginalde estecontinente, quefueron vencidos militarmentehace500añosyquesobrevivenhasta cidla dehoyen condiciones de subordiñaciOny explotaciOn. También existe una minorla indIgena en condiciOn tribal aünmasmarginal,yacercadecuyaexistenciaciconocimiento es sumamente parcial. Por de pronto, hay que registrar dos fenOmenos importantes: El primero es que ci indlgena actual, no tiene ningün parecido con sus ancestrosoriginaLes.Esdecir,ci indIgenadehoyposeeunanaturalezaprimaria profundamente alteradapor cincosiglosde contacto con unacukuradistinta, y por afiadidura, dominante. Sin embargo, su condición de ciudadanos de segundacategorlase apoya en los rasgosvitales que hansobrevividosu propia transformaciOn.

EL segundo es que una partemayoritaria e importante de Ia población de las sociedades latinoamericanascon alta prcscnciaindigena, está formada por mestizos, resukadodeunamezclade sangrequecombinacienciaymito,dioses y guerreros, esperanzas y temores, amores y odiosjuntos, a lo largo de varios sigios. El mestizaje fue la violenta fusiOn de razas y culturas, distintas y asimétricas,pero que ahora constituyenlas raIces profundas deIa mayor parte deLas sociedadeslatinoamericanas.Este procesoestálejosdehaber terminado, y continua transformando los rasgos bsicos y esenciaLes de las poblaciones indlgenas de La regiOn. Sin embargo, Ia mayor y ms importante caracterlsticade Ia poblaciOn indlgena enAmerica Latina es su extraordinariacapacidaddesobrevivenciay

adaptaciOn.

El cambio/permanenciade los rasgosculturaLes (en su sentido genCrico, antropologico)a travCsdeLa historia nacional de los palsesdeAmCrica Latina hacediflcil ycompieja la identificaciOn ydefinicion de Los pueblos indlgenas de hoy dia. Esta situación ha generado un debate permanente en torno a! carácter, rasgos y naturaleza de la poblaciOnindlgena dentro de Ia sociedad colonial,dentrodela republicaliberaly dentro delEstado democráticoactual. Este trabajo se enmarca dentro de este debate.

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0 Edelberto Torres-Rivas

La identificación cualitativa

En la determinación de la condición indigena han jugado un papel importante Los viejos anáLisis eurocéntricos,que en dave antropoldgica tradicionaLdefinfan aLos indfgenascomo lapobiación originaLdeestas tierrasy que

por sus costumbres, concepcionescósmicas,lenguaje,etc., flieron caLificados como primitivos,saLvajes, o con hipocresia,consideradoscomo portadores de unacuituraatrasadaque debIa ser cambiada. Consecuentemente,las polfticasestataLesque sederivaronde estosanaLisis fueronracistasen ci peor de los casos y llenasde paternalismoen ci mejor de ellos. En unos casos(como enArgentinay Chile), estaspoLfticasprodujeron ci aniquilamiento ferozdeimportantes poblacionesindIgenas. EnotrospaIses, se buscó 'incorporarios' gradualmente, en tin proceso de ladinización, para convertiriosen to que Carmack (1972) iiamó, con ironla, ci "indio civilizado" (p. 58), que esel ind(gena que habLabien cicastellano.Ya dsteseconsideraba como un individuomejorpreparadoparaparticipar delanoción de ciudadanla activa, taL vez por ser ya un indio urbano. ElSegundo CongresoIndigenistalnteramericano(1949)marcó unanueva etapa enladeterminacióndeLacondición indIgenaeneLcontinente americano. Este congresoestabiecióque indio es ci descendientede lospueblos ynaciones precolombinas,que tienenLamismaconcienciasocialdesu condiciónhumana, asIconsideradosporpropiosyextrafios,ensu sistemadetrabajo, ensu lenguaje y en su tradición. En términos de podersocial,esto significabaque Lo indioes laexpresióndeunaconcienciasocial vinculadaconlos sistemas de exclusiony de subordinaciOn nacionai, caLificados como aborigenes para ratificar su desiguaidad (2).

Otropunto importante en ia historia de Los esfiierzos paradeterminar y conceptualizar La condiciOn indigena en America Latina lo constituye Ia ceiebraciOn de la AsambieaGeneralde ia OrganizaciOn Mundial dci Trabajo (OIT) en 1989. Dc acuerdo aL Convenio 169 sobre Pueblos Indigenas y

Tribaiesaprobado porestaasambica,seconsideraindlgenasalosdescendientes de las pobiaciones originaies en la dpoca de Ia conquista/coionizaciOn,que conservan más sus propias instituciones sociaies, econOmicas, culturaies y poiiticas quelas institucionesde ia naciOn aque pertenecen.Encitexto mismo de esteconvenio juega un papel decisivoLaconcienciade su identidadcomo criterio definitorio (3).

(2) La Resolución n° 10 del Congreso terminaadarandoque tales definicionesno afectan en absoluto a Ia condición del indio en aquellos palses cuya legislacion especial establece otra condición jurfdica. (3) Vease ci Convenio 169, sobre Pueblos Indlgenas y Tribales en PaIses Independientes, aprobado enIaAsambleaGeneral de Ia OIT, en 1989ypublicado en diversasformas.

PoblacionesindIgenasy ciudadania: elementospara laformulacion depoliticassociales

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El antecedente directo de esta definición aparecfa ya planteado en Ia discusión del WorkingGroup on the Rights ofPersons Belongingto Ethnic, ReligiousandLinguisticMinorities, delaOrganizaciondelasNacionesUnidas en el que se combina la noción objetiva de 'la continuidad histórica' con la subjetivade Ia 'autoidentificación'. La evidenciadelo primero to constituyen La cultura, el lenguaje, los ancestros y la ocupación de un territorio, de tal manera queun indfgenaes aquelquepertenecealapoblación indigenaporque tiene 'conciencia de pertenencia' a tal grupo(autoidentidad), y es reconocida (ONU, 1983). y aceptada por Todoesteesfuerzoconceptualizadorparadeterminarlacondición indigenaenla region se orienta dentro de unatendencia queconfirma laexplicación deMartInez-Peláez(1981) dequeelindIgenanoes unarealidaddefinitiva,sino una condición históricamentedeterminada, y por ello, es el heredero actual, modificado,delsiervocolonial.Esdecir,lo indigenaesunacondición humana generada por factores que convirtieron una realidad social anterior —los nativos prehispánicos— en otra —los siervos coloniales— al desmantelarse, destruirseysustituirse Laorganizaciónsocioeconómicadelospueblosoriginates y obligarlosa formar partedeotraforma devidaydeculturadominante, lade los vencedores. De estamanera, el indIgena del descubrimiento paso a ser una hechura colonial que se prolonga, modificada, hasta el dia de hoy en las diversas sociedades de AmericaLatina. El indigena de hoy continua sufriendo el efecto de las relaciones de explotaciOn y dominaciOn colonial que, aunque modificadas, tambiCn se extiendenhasta nuestros dIas. Dc tat manera quela comprensiOnde lanaturalezade to indigena no sOlo es una cuestiOn asociada a Ia historia profunda de estas sociedades,sino a la dinamica contemporánea de las mismas, en la que La poblaciOn indIgenavive y se reproduce en condiciones determinadas por una relaciOn de poder dominadapor "los otros", a los que pueden indentificarsecomo La "etnia" mestiza o, simplemente, no indIgena. Todo esteconjuntode calificaciones importantes,sin embargo, no determinaporSImismoIacondiciOn indigena,puesexistenotrosgrupossocialesque tambiénestán sujetos a situacionesparecidasde subordinaciOny explotaciOn. Lo que sobredetermina la condiciOn de los pueblos indIgenas es que este conjuntodeelementosrelacionalesopera, seactualizaytiene efecto,apartirdel carácterCtnico-culturaL indIgena,quese entiende como unconjuntode rasgos permanentes quelo convierten en diferentedel resto de lapoblaciOn.Asu vez, este carácter refuerza La naturalezaopresivade las relaciones de poder que los subordina at resto de la sociedad.En otras palabras, la poblaciOn indIgena es explotada, subordinada y discriminada por su condiciOn Ctnico-cuLturaL, condiciOnque alimenta relaciones de poder asimetricasen el interior de la sociedad nacionaL.

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0 EddbertoThrus-Rivas

La identificación cuantitativa Sin perderde vistalas consideracionesprecedentes,es necesario examinar brevemente La dimension cuantitativa del problema de la definiciOn/identifi caciOn de La condiciOn indlgena. No se trata simplementede contar y sumar, sino de establecer con base en un criterio operacionaL confiable, cuál es el tamafio reaL de las poblaciones indIgenasde Amrica Latina. Los censos no siempre son expLfcitos y han seguido por lo generaL la pista emplrica del lenguaje,o la autoidentidad en La determinaciOnnumérica de esta poblaciOn. Esta tarea, por Las dificultades que existen para lograr una identiticaciOn cualitativade las poblacionesindIgenasde la region, es sumamente compleja. Sin embargo, utilizando la informaci6n disponibLe, pueden distinguirse al menos tres situacionesque deben co.nstituirel punto de partidade cuaLquier esfuerzocuantificador. Estas tres situacionesdeben ser también consideradas como puntos centraLesde referenciapara la formulaciOn,ejecuciOn y evaluadOndepollticassocialesorientadasacontribuiraldesarroLlointegralygenuino de las poblaciones indigenas. El punto de partida para esta clasificaciOn es elemental:distinguir aqudllospafsesque fueron asientodegrandes civilizaciones prehispánicas(aztecas, incas, mayas) ylos otrospalses, donde las politicas de "frontera civilizada" llevO al exterminio o reducciOn de los asentamientos humanos originaLes. A partirde lo anterior se puedenincluir dentrode una primera categorla a las que lLamamos sociedades muftiétnicas,ahIdondeLas pobLaciones indlgenas representan ms del 40% del total, y viven extendidamente en todo eL territorio nacional, especialmente en zonas ruraLes, donde conviven con poblacionesnoindIgenas.Son mayoritariamentecampesinospobres, sintierra yb trabajadoresagricoLas, aunquetambién se dedican al comercio, artesanlas y otros oficios.Dentro de esta categorla estarlan incluidos Bolivia, Ecuador, Guatemala y Peri.t. Estos son cuatro de los cinco palses con una mayor poblaciOnindigena tambi& en términos absolutos. El quinto pals, Mexico, tieneLa mayor poblaciOn indlgenade laregiOn en tCrminosabsolutos, unos12 millones, pero sOLo constituye el 9% en lo reLativo. No obstante, lo incluimos en estacategorfa(4). Existe unasegundasituaciOnalaquepertenecenlassociedades con reservas indlgenas, dondeIa poblaciOn de ese origen vive en zonas geográficas mas o menosdeterminadasyb concentradaenzonasespecIficas, llámense"refugios", "reservas" o "reducciones". Constituyen más del 2% y menos del 5% de La poblaciOn total. Son campesinos empobrecidos, en zonas de la 'frontera' agrIcolayconfuerte arraigoenIacomunidad. DentrodeestacategorIaestarfan (4)Nohaypalsesencitramointermedioentremis del 10% ymenos del40% (verPando,1990, II1-FAO).

Pobaciones indIgenasy ciuaathznIa. elementospara laformuLaciondepoliticas sociales

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incluidos Chile, Venezuela,Colombia, Nicaragua,Honduras, Panama, Paraguay y Costa Rica. Finalmente, tenemos unatercera categorfaa La que liamamossociedades conpobiación indIgenaresidual(Grupo C),porque enestossitioslosindigenas son siempre menos del 2% del total de Ia población. En estos casos las pobiaciones indigenas están formadascasi exciusivamentepor grupos pequefios decazadoresyrecolectoresnómadas,ensituaci6ntribal. BrasilyVenezuela estarlan incluidos dentro de esta categorIa(5). Las lineas divisorias entre estaclasificación nosonmuyclaras,si serecuerda quelassociedades delprimergrupo tienen, tambin,grupos tribalesprimitivos y marginales como los que se encuentran en Peru, Ecuador, Colombiay Paraguay.EnUruguay yArgentina noexiste poblaciónindIgenadesdecipunto devistaculturalyestadIstico,mientrasqueenEl Salvadorhaypequeflosgrupos que recidn ahora reivindican su condición indIgena. Esta diversidaddesituacionesconstituyeel antecedente inmediato parala cuantificaci6n de las poblaciones indigenas de La región, asi como para Ia formulación de estrategiasy polIticaspilblicas orientadas a estas poblaciones. Una u otra situación nacional propicia opciones de proyectosy estrategias diversas que enfuncióndeestascaracterIsticas puedensetmdsomenosexitosas.

Otras consideraciones Ademdsde las consideracionescuantitativasy cualitativasantes sefialadas es necesario agregarcuatro observacionesadicionales,que ayudan a la cornprensión de Lacondición indfgena. Enprimer lugar, losindigenassonensuinmensamayorIacampesinos.Esto seflala ya una manera de viviry reproducirsecomo población rural. Hay que señalar, sin embargo, que la ubicaciónespacial de las masas campesinasestá cambiando. El cambio espaulatino enpalsescomo BoliviayEcuador;o rdpido y radical en palses como Peril y Guatemala. La violencia que azota las zonas rurales de estos dos paises ha producido migracionesmasivas de campesinos hacia loscentros urbanos. La mitaddela poblaciánindigenaenPeril eshoydIa 'urbana',aunqueconservay reproducesuscostumbrescomunitariasen el seno de lasciudades que habitan. En Guatemala, Iaviolenciapoliticahaconvertido la capital en una ciudad de indios (6). En segundolugar, Iacalidaddelapobrezanoesigualparatodalapoblacidn

(5) Lospaisescon menos del 1% depoblación indigenason, entreotros, Costa Rica,Argentina, Brasil y Uruguay y las islas del Caribe. (6) La población indigenaen ciudad deGuatemala eradel 3.6%en 1964, del 6,7%en 1981y secalcula que llego al 18% en 1992(Gellert, 1994).

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indIgena. Los indIgenas que ilegan a Ia ciudad pueden ser considerados, en términos generales,como unapoblación queopera dentro del sector informal. Sin embargo, se advierte dentro de estapoblaciOn unaactiva diferenciaciOn socioeconOmica, razOn por Ia cual hay minorlas de comerciantes,artesanos, propietarios de medios de producciOn que poseen mejores niveles de educaci6n,ingreso y unavidarelativamentedistinta del resto. En tercer lugar, la subordinación es una caracterfsticaque define la condiciOnindIgenaactual.Las violacionesdesusderechosbasicos no solamente suceden como resuitadodesuposición deficitariaen elmercado de trabajo; esdecir,los indigenasnosOlosonirrespetadosporserpobres o dominados,sino por ser indIgenas.Por ello se les niegan de forma sistemáticalas posibilidades de conservary desarrollarsus rasgos culturales propios: ci uso de la iengua propia, las costumbres sociales inherentes a su concepciOn de Ia vida y de su universosimbOlico-espiritual, ysus formasdeorganizaciOn socialypoiftica.En este sentido, y talcomo lo seflala Rodolfo Stavenhagen(1988), laviolaciOn de losderechosdelaspoblacionesindigenasenAmericaLatinano esunfenOmeno aisladoni fortuito, sino que resptndeacondicionesestructuralespropias de la historia econOmica y polftica de la regiOn. Finalmente, hay que tomaren cuenta que empieza a ser importante la fuerzade unacrecientetomadeconcienciaporpartedegruposindfgenasacerca desu condiciOnactual. Estanueva concienciasemaniflestaendiversasformas de organizaciOn social y polItica que facilitan la articulacionde los derechos indIgenas, más alla de las viejas demandas comunales de esta poblaci6n. En paralelo a este desarrollo organizativo surge también una opiniOn püblica nacional e internacional más sensible a la defensa de estos derechos. El Estado y las poblaciones indIgenas: un breve recuento histórico del proyecto indigenista

Laciudadanlaes un reconocimientolegalquese fundamenta en la ideade laigualdaddelosnacionalesdentro deunEstado-naci6n.En latradiciOnliberal

latinoamericana,losnacionalesnofueronsiempreciudadanos.Inicialmente,la exclusiOn ciudadana no se fundOen consideracionesde raza,etnia o religion, sino en las consideracionespropias que Jeremy Bentham elaborO para el capitalismomercantil: sOlola propiedad hace libres alos hombres. En consecuencia, son ciudadanos los propietarios. A partir de esta limitaciOn, la poblaciOn indigena quedO margina4a, con algunas excepciones, de la vida ciudadana enlospalses deIaregiOn. La educaciOn tambiCnsealzOparadelimitar los derechosciudadanosdentro dela democraciaoligárquica.Asi, sOlopodlan ser ciudadanoslos que sablanleer yescribir.UnafracciOn indfgenasealzO con el alfabeto y logrO participar. Las luchas indigenas por alcanzar Ia ciudadanfa forman parte de una

Poblaciones indIgenasy ciudadanla: elementospara Iaformulacion depoliticas sociales

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historiacfvica quetodavla notermina. Estasluchasgenerarondiversasacciones y politicas de Estado dentro de las que se destaca el proyecto indigenista. La pollticadeasimilaciónindigenistaempezoapartirdel'redescubrimiento' de las raIces indIgenas que promovió Ia Revolución Mexicana, en los afios cuarenta. La RevoluciónMexicana tuvo dos efectosimportantes.Por un lado, se revalorólacultura, Latradición, los orlgenesancestraLesde la nacionalidad. Sehabló de "laAmdrica indigena"frente a un olvidado orgullo. Porotro lado, se practicaron polfticas para incorporar el universo de La cultura ladina, a quienes los márgenes de La sociedad formaL establecida eran ajenos a la modernidad. Despuésde Mexico,casi todos losEstados latinoamericanosde laprimera categoria o grupo A (seflaLadoanteriormente), hicieron suya La poLftica del indigenismo cultural y del discurso nacionalistaque lo apoyaba. Se reaLizaron durante muchos aflos estrategiasmixtas que buscaron incorporar, integrar, incluir a los indIgenas por medio de Ia aLfabetización en espafiol, y de la educación en general. La antropologla las llamo polfticasde Ladinización, o bien, de acuLturación (7). Esaestrategiase bas6 esencialmenteen tres motivaciones o reconocirnientosintersectados: 1. Como punto de partida se produce un reconocimiento politico de la existenciade mayorfasindfgenasque han sido excluidas por sus diferencias y que hansido objeto dediscriminación racial y subordina-

ciónpolItica.

Se reconoce ademas que estas poblaciones indigenas merecen un tratamientO particular por las dificultadesque enfrentan para ejercersus derechos ciudadanos.

2. En paraLelo aL reconocimiento anterior Se considera que el desarrolloy La modernización económica de la sociedad nacional no erá completo si de

alguna manera, y como una condición del sistema, no se incorporan o se asimiLan las poblaciones indIgenascomo agentes económicos articuLados a! mercado yaL consumo. Dc esta manera se deduce que, el valor social del desarrollo y de La modernización económica es lahomogeneizaciónde Lasociedadyci rechazoa los dualismos estructurales. 3. FinaLmente, eL interCs es tambiCn de orden cultural. Es aqul donde aparece la preocupación por la inacabadatarea de La construcción nacionaL, o Los problemas de la identidad propia, delas ralces originaLesdela concienciay de la cuituranacional mestiza.

(7) Estas sociedadeshan desarrollado desde siempre una extendida cultura del prejuicio y Ia exclusion La discriminaciOnformapane, inconsciente o no, de las modalidades de Ia dominaciOnpolltica. En consecuencia,lasprácticasdeIaaculturaciOnconstituyeronestrategias poilticas eideolOgicas muycontrovertidas.

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Las limitaciones de las poifticas estatales: leccionesdesdeci pasado Las llaniadas polfticas indigenistas fueron respuestas estataies, que se basaron en dos supuestos, hoy dia en crisis. Por un lado, el supuesto de la superioridad de Ia cultura dominante frente alaculturaindIgena.A veces con buena fe, se asumfa que el retraso social de los indigenas podia resolverse intencionaimente aplicandomedidas de educación integral orientadas a facilitar su incorporación al sistema nacional; es decir, al mundo de Los biancos/ mestizos, el segmento dominante de la sociedad (8). Por ci otro, que los indlgenas pueden dejar de serb. Es decir, que la condición indigena es una condición transitoria y que ci desarrollo económico y ci esfuerzo cultural conducirian tarde o temprano a Ia homogeneización cultural y de Ia sociedad. Este, como ya hoy se reconoce, es ci sueflo idliico pero igualmente falso y racistadcl fin del indio como anomalla. La historia deAmerica Latina de estos afios confirmala sospechade que ningunapolftica estatai en favor del crecimiento cconómico o el desarrollo social,puedenmodificarlaculturaylacondición Ctnica de losindfgenascomo colectivosocial. La aculturaciónocurre solamenteen casosindividualeso con grupos menores.La abrurnadora evidenciaen iaactualidad es que Los puebLos indigcnas han rcsistidocon extraordinariovigor losembates de laviolencia,Ia derrota deIa conquista,los tres siglos dcservidumbrecolonialyrnsde sigbo y medio de reptibiica liberal. Y que están alli, modificadospero presentes. La condición indigena es un hecho permanente y estabie. Por elio, ci reconocimiento de su permanencia como pueblo debe ser ci punto de partidaparala aceptación y ci respeto de sus derechosc interesesy, porbotanto, de cuaiquier poiltica estatal que se formuic en su favor. Lallamada polltica indigenista,queporset la más utilizadase hamencionado con msdetalle aLa largo de este documento, tuvo unaclara orientación culturalista. Otras politicas tuvieron una orientacián economicista,y fueron encaminadasadotar de tierraaalgunosgrupos indigenas,en lacreenciadeque ci capitalismo agrario 'disolverla' las relaciones sociales atrasadas y las viejas t&nicas y usos productivos para crear asi campesinos modernos (farmers). Dentrodeestaorientación economicistaseorganizanlosprogramasdereforma agraria, incluyendo Los impulsadospot Estados Unidos a travCs de la alianza en losocialyestán disefladas para paraci progreso.Otraspoilticashacen disminuir los peores efectosde la subordinación yla pobreza. Estas politicas promueven proyectosproductivosdentro deunaperspectivadeautodesarrollo social. En ios añosnoventa, y en virtud de cambios ocurridos en ci ambiente internacionai yLocal,existehaycon claridad unadisposiciónbastante genera(8) Un buen resumen deIateorlayIapráctica dcl indigenismo,en el textoya mencionado de Stavenhagen, 1988

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lizada para encontrar respuestasdenaturalezajuridica ypolItica,quecomienza con el reconocimiento de La calidad pluriétnicade Las sociedades latinoamericanas.

No es posible examinar en detalle por qué fracasarontodas esas politicas hasta ahoraaplicadasparamejorar la condici6n social,poilticayeconOmica de Las pobiaciones indIgenas. Los cambios positiVoS, si lOS hay, son lentos, incompletosyreversibles. Podemos intentar unasIntesis delas preocupaciones que aparecen hoy dIa entrequienes tomanlas decisionesen ci Estado, y que empiezan a constituir motivacionesnuevas que puedenrenovar los esfuerzos por Lograrel desarrollojusto e integral de las sociedadeslatinoamericanas. EnprimerLugar, Los gobiernosdeAmericaLatina, unos ms sensibiesque otros, hanconstatadocifracaso delaspollticasdirigidasaLapoblaciOnindfgena utiLizadas hasta ahora. Por qué preocupa este fracaso? Dc doble manera: por unLado,porquelacondici6n de pobrezaydesamparode los indigenasno sOlo no ha variado sino que ha empeorado;y por La otra, porque en Los ákimos tiemposestos gruposvienen cobrandoconcienciasobresu situaciOnysobrelas causas de su pobreza y marginaLidad. A partir de esta nueva conciencia han surgido nuevasformas de organizaciOn independientecon gran potencialidad politica. En segundo Lugar, porque Los dirigentes del Estado advierten que las poifticasde integración social ymodernizaciOn económica en ci interiorde Ia crecientegLobalizacion en curso, no tendránCxito si no participa en plenitud todalapoblaciOn nacional,como ejecutoresy como beneficiariosdelprogreso y Ia modernizaciOn.En otras palabras, no es posible La modernizaciOn de La sociedad, si en su interiorpersisten enclaves de pobreza, atraso y excLusiones sociales y culturaLes.La pobrezayla marginalidadimponen, tarde o temprano, lImitesal desarrollo nacional. En tercer lugar, con la difusi6n y Ia práctica generaiizadade los valores democráticos, preocupan Los efectos politicos que pueda tener hoy dfa la exclusiOn indfgena. Ningunademocracia podrá consolidarsey perdurar con importantes grupos humanos cuyaciudadanfa no sea compLeta y efectiva. En muchos de Los palses de la region, Las violaciones a los derechos humanos ocurren bisicamente con Los indlgenas. Dc ahi que se considere que La vida democrática no tendráasidero ni permanenciasin La conversiOn del indigéna en ciudadano indigena. Para lograrlo, son insuficientes Los reconocimientos constitucionalesy legaLes. La construcciOnde ciudadanlasempieza, sin duda, con ci reconocimiento juridico pero solo se realizaen ci piano de Lo social.Y, finalmente, sOlo adquiere pleno sentido en lo politico. El nuevo paradigma de Ia interculturalidad La formuLaciOn de nuevas pollticasy estrategiasorientadas a La poblaciOn

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indigena, no puede desestimarlos nuevos ambientes politicos internacionales dos décadas. Estos ambientes se y nacionaLes que han surgido en las caracterizanprincipaimente por su capacidadde generar actitudes favorables conrespetoalamulticulturaLidad. El desarrollodeestasensibilidadenAmrica Latina hasido estimulada por factoresexternos. La ceLebración del V Centenario del arribo de Colon intensificO La movilizaciOn y organizacionde las pobiacionesindfgenasdel continente. Esta celebraciOn coincidiO con [a Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y ci Medio Ambiente, cuya agenda incluyó el tema del habitat indigena. En septiembre de 1992, enMadrid, LaSegundaCumbreIberoamericana creO ci Fondo Indigena con ci apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Un a1o antes, en 1991, el anco MundiaLhabia incluido por vezprimera como unaprioridad desuspoliticas,una"DirectivaOperacionalsobrePueblos IndIgenas", que haproducido importantes decisiones ydocumentos.En 1993, la ONUdeclaró ciAfio InternacionaL delos PueblosIndfgenas,que estimuió la organizaciOn de las poblaciones indIgenas para la articuiaciOn de sus demandas. Peroquizis, ci documento que mejorreflejaci surgimiento de un clima másfavorableaLas aspiracionesde las poblacionesindigenasdeAmrica Latina esci Convenio 169 de laOITSobre Derechos delos PueblosIndigenas yTribaLes. Este convenioyahasido ratificadopotvarios palses yes motivo de un arduo debate, en otros. MI niismo vale Ia pena destacarque dentro de la ONU se estátrabajando en un Proyecto de Declaración Internacional sobre Derechos delosPueblosIndIgenas,asfcomo enunacuerdoparaestableceruna Década de los Pueblos IndIgenasy Ia creaciOn de un Foro Permanente. Todosestos esfuerzos y seguramenteotros másque no es posiblemencionat, expresan los cambios que han empezado a ocurrir en el contexto legal y polItico de los paises de la regiOn. Una revision rápida de estos cambios recuerdan que hoy dia, las Constituciones deArgentina, Mexico, Nicaragua, Colombia, Paraguay, Guatemala, Brasil, Panama, Peru, Bolivia y Ecuador hacen algün tipo de reconocimiento al carácter multiétnico y linguIsticode estas sociedades.Estospalsesyotros como Venezuela,El Salvador, Honduras, Chile, Belice y Suriname han promulgado diferentes tipos de legislaciOn destinadasa reconocer y proteger ciertos derechosde las minorlas indigenas. Es posible entonces afIrmar que un nuevo clima politico y social se ha consolidadoenAmCrica Latina en relaciOn con las condicionesy derchos de los indfgenas. Sinembargo, falta mucho pot hacerparalograr queeste clima se traduzca en pollticas püblicascapacesdeenfrentar conCxito las causas profundas de la pobreza y La marginalidaddel indio latinoamericano, asf como sus aspiraciones. Para avanzar en ci desarrollo de una capacidadestatal capaz de reconoceryenfrentarlosproblemassociales, polIticos,econOmicos yculturales de Las pobiaciones indigenasde Ia region, es necesario establecercomo marco normativo delaspoliticaspüblicasorientadasaestesector,unnuevoparadigma

Pob&zciones indigenasy ciudadanla: elementospara Iaformulacion depoliticassociales

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lainterculturalidad.La interculturalidades LainteracciOn entre cuituras diversas, entre grupos portadores de diferencias Estas diferencias se manifiestan ms concretarnente en Ia concurrencia de distintas ienguas, a Las que corresponden identidades distintas, a veces en confLicto. Con Ia creciente afirmación poiftica de la pobiaci6n indigena, ci paradigmadelaintercuLturalidad pianteaun seriodesafloparalareproducciOn de los modelos tradicionalesde ciudadanfaquehan imperado en La region. Derechos individualesy colectivos

Lasorganizacionesindfgenasreciamancon mucha razOn Iarefundación de

la sociedad nacionaL a partir del reconocimiento de Ia piuricuLturalidad. No basta ci dictum constitucionaL, abstracto, sino el ejerciciode una ciudadanla politicadebase culturalcomo partedeunaidentidadcolectiva.Enestesentido,

las organizacionesindigenasargumentanconfrecuenciaquelosderechosdelas pobiacionesindlgenasno sonsolamente los derechosde Iapobiación nacionaL en general, y reclaman otros, propios de su condición colectivadistinta. En otras palabras,reclamandos tipos dederechø. El primero, corresponderfaalos derechosindividuaLesconsagradosenLas Constitucionesyreconocidosampliamente por la Deciaración Universalde los Derechos Humanos. El segundo, corresponderlaa lo queseconoce como derechoscolectivos. Estosderechosse orientan a proteger minorfas especfficas. Existen derechos individualesy derechoscolectivos? Para responder esta pregunta no basta considerar Ia marginalidad y exclusiOn que padece la poblaciOnindigena en la actualidad, sino que es necesario tomaren cuentaci trasfondo histOrico que genera esta condici6n. Desde esta perspectiva, ci reconocimiento de losderechoscoLectivosdeLas poblacionesindfgenasse basa en Ia existenciade unaculturacolectivaancestraL, y en Ia pertenencia a una comunidad anteriora la formaciOn del actual Estado nacional. Esto a su vez genera eL derecho a prácticas espirituaLes y materiales propias del grupo, incluido principaLmentecilenguajeylas normas consuetudinariasquerigen Ia vidasocial de estas comunidades. La discusiOn airededor deIareiaciOnyvalidez de estosdostipos dederechos forma parte de un debate aün no concLuido. Los crfticos de los derechos colectivos resaLtan las tensiones y contradiccionesque este tipo de derechos genera dentro de la tradiciOn jurfdica del individualismo románico-iiberal. Argumentan ademsquecireconocimientodeestosderechospuede convertirseenun instrumento demanipulaciónparasuprimir derechosindividuales(ver Galenkamp, 1994). En realidad, ci reconocimiento de derechos a partir de Ia pertenencia a grupos está muchas veces en conflicto con ci pensamiento jurIdico clásico (especialmentecone! deorientaciOnmásliberaL),sobretodoenlo queserefiere a Ia constituciOnde ciudadanlasplenas; es decir, de un modelo de ciudadanla

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comán e indiferenciada.Los derechos colectivos se basan en La pertenencia a grupos de naturaleza e identidades diversas y por to tanto promueven Ia

constitución de "ciudadanfasdiferenciadas"(ver Kymlicha, 1996). La ola democratizadoraque en Ia actualidad atraviesaAmericaLatina, ha resaltadola naturalezabásicamenteformal del reconocimientode ciudadanias apartirdeltextoconstitucional.Elciudadano en unasociedaddemocráticase constituyea travCsdelejerciciodelos derechosque lesson reconocidos,y delas posibilidadesde igualdad en el momento de ejercitarlosante las instituciones polIticas. La autoridad del Estado democrático se basa en la autonomia del ciudadano, su libertad y su igualdadanteLa ley. Desde una perspectivaclsica liberal,Ia ciudadania es entonces una condición individual. En este sentido, la existencia de ciudadanfas diferenciadas basadas en la adscripcion religiosa, Ctnica odeclasedelosmiembrosdeunasociedad,puede sercriticadacomo un regresoalapremodernidad.Talvezlosea.Nadie puede dudarsinembargo que estecamino puede conducir asaLdarunadeuda impostergable:laafirmaciónde laidentidad politicaycultural delas poblaciónesindIgenasdeAmericaLatina. Derechos colectivos ypolIticaspüblicas

Lapoblación indigenaenAinCrica Latinaha reivindicadolaposibilidadde constituir nacionalidadesapartirde sus propias identidadesculturales. En su desarrolloLógico,esto conducirfaala autodeterminaciónpoifticacomo expresión deun podere identidad propios. Esdeck, eldesarrolloyla consolidación de naciones culturalesy de ciudadanIasdiferenciadasconducefácilmente ala noción de nación politica,esdecir,denación estatalizada. Pero también puede contribuira cambiar el sentido de Ia ideadel Estado-nación,incorporando dentro de esta idea el reconocimiento a los derechos de las poblaciones indigenas a desarrollar un poder politico propio que proteja sus derechos y garantice continuidad histórica.La nación poifticanacionalenAmericaLatina podrIaentonces admitirensu interior ciudadanIasdiferenciadasque expresen Ia realidad multicultural del continente. Apartirdelreconocimientode estareaLidad es posibleempezaraconstruir un nuevoparadigma de la interculturaLidad que deberia orientar los esfuerzos delosgobiernos,organizacionesno-gubernamentalesyorganismosinternacionaLes en susempefiospordiseflar politicasyprogramasqueseorienten afacilitar la afirmación de Los derechos y La identidad de las poblaciones indIgenasdel continente. La base de este nuevo paradigma no puede ser otro que Lo que se conoce como los cinco derechosde Los pueblos indigenas. Primero, el derecho aserreconocidoscomo pueblo, con identidad propia y con derechos históricos que se derivan de esa condición. Esto tiene una significaciónpolitica decisiva,porqueen latradición juridica internacional ha habido unacLara tendencia aidentificar aL pueblo como nación. Esta tradición asume entoncescomo normal quetodopueblo reclamesu condición denación

Poblaciones indigenasyciudadanla: ekmentosparalaformulación depoliticas sociales

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como un colectivo con destino comtin y con unaidentidad derivada de una historia compartida. En este sentido, ci reconocimiento de las comunidades indlgenascomo pueblo conduce alreconocimientolegal de ste como nación. Segundo, y como consecuenciade lo anterior, el reconocimiento de las comunidades indigenas como pueblos de larga presencia histórica, les da derechoal territorio, queesaigo msqueci tradicionalderechoa latierra. Este derechono soloseorientaalcontrol deunhabitat natural, laparcela,elbosque, los cerros y ci lugar de trabajo, sino también al reconocimiento por partedel Estado de un espaciosocioculturalypolitico que es vital paraelejerciciopleno desus derechoscolectivos.Al reciamarestederecho, losindigenasdclcontinente se apoyan en su memoria de propictarios originales de las tierras de sus antepasados. Tercero, y como consecuencia de las condiciones anteriores, surge ci derechoa ejercerformas de autogobiernoy administraciOn propias. La nociOn de pueblo y de naciOn estuvieronvinculadasen ci pasado a Lade autodeterminaciOn. EnEuropatodaviaestáfresco ci debatesobreci derechodelas minorlas nacionalesa convertirseen entidades autonOmicas. En la posguerra de La Segunda Guerra Mundial, La 'cuestiOnnacionai' estuvoligadaa La descoionizaciOn, en virtud delo cual obtuvieron su independencia antiguas naciones asiáticas y africanas. Esto no debe ser motivo de sorpresa. Despus de todo, puede imaginarse una naciOn que no goce del derecho a autogobernarse? Cuarto,como derivaciOn lOgicadetodoloanterior, aparecelademandapor ci reconocimiento y ejerciciode un derecho consuetudinario creado por La costumbre y la tradiciOn.Es este un derecho queapunta a una relaciOn no siemprebien resuelta en la historiajurIdica entreci derecholegisiado,vigente y ci derechoconsuetudinario positivo.En ciEstado moderno existeci derecho escrito;yLalegislaciOn esLamás importante delas fuentesformalesdelderecho. Para que se reconozca una costumbre es indispensable una práctica social reiteradayIa convicciOn grupal de que dicha prácticaes obligatoria.Sinduda, las comunidades indIgenas enfrentan y resuelven muchos de sus litigios cotidianos, aplicandoLa costumbrey La sabidurla colectivaque encarnan con dignidadlos chamanes o los consejosde ancianos (ver Stavenhagen/Iturraide, 1990). Quinto,debereconocerseciderechoquetienenlascomunidadesindIgenas aparticipar ydecidir en losprocesosdetomadedecisiones quetienenunefecto sobre su desarrollo. Si ci Estado reconoce Ia condición diferenciada de los pueblos indigenas, debe también de aiguna manera, enfrentar la necesidadde otorgarie a estos pueblos ci derecho ai gobierno local y a la aplicaciOn (supletoria)de su propio derecho. El Estadodebe reconocerademásci derecho deestospueblosa organizarseparaparticiparenlosprocesosde formulaciOn de poifticaspübiicas donde se deciden ci rumbo y Las prioridades del desarrollo nacionai.

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Conclusiones ElEstado, paraestablecerlosdeterminantesdesu dominaciónnacionaL, no requiere plenamente de identidades nacionales.La ciudadanla y La participación politica han sido eL derecho de ciertos sectores sociales. Hoy dIa está planteada La necesidad de ampLiarla a todos, como condición de estabiidady democraciapLena. Para ello es necesario reconocer Larealidad histórica de los palsesde la región todavla hoy distorsionaday disfrazadapor formas legates e institucionales que reprimen las expresiones polfticas y culturales de las poblaciones indlgenas del continente. Este trabajo ha tenido como objetivo contribuirat desarrollode un nuevo paradigma que faciliteLa reconstrucción delareaLidad social apartirdebasesms justasymshumanas paratodos. Este paradigma apuntaatdesarrollodeloqueJorge Dander (1991) llama unorden juridico deIadiversidad,pensandoenEstadosnacionaLesquenosolamentehan reconocidosucarácterpluriculturaLymultitnico, sino quereconocencinuevo dentro del cualse deberán proponer las polfticasy paradigma se orienten a mejorar lacondición humana delas poblaciones programas que en eL venidero. indIgenas siglo

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e

Resonancias politicas de Ia "cuestión social"

en America Latina

Emilio Tenti Fanfani Este trabajo propone una reflexiOn en torno a la giobalizaciOn y sus impactossobre LalOgica de constituciOnde actorescolectivos en las sociedades latinoamericanascontemporaneas.Hablar de LaglobalizaciOn es hablar de las transformacionesrecientesenIa economlaylaculturamundial, LaredefiniciOn de La lOgica y La estructura del mercado de trabajo y sus efectos sobre La morfologlay La cuiturade la sociedad. En un primer momento me concentraré en ci examen de algunos ejes de transformaciOn,tratando deproponer unargumento interpretativoqueprovea un sentido a los cambios en curso. Para eiio me remitiré a aLgunos datos y evidencias empiricas refericlas a Argentina. Sin embargo, recurriré aL "caso argentino" no tantopara explicitarsus especificidades ycaracterIsticas distintivas, sino para ejemplificartendencias generales que trascienden los marcos nacionalesyseconstituyenenrasgostfpicosdelassociedadeslatinoamericanas de desarrollomedio. Las transformaciones en Los modos de producciOn y en los mercados desestabilizana Los actores tradicionaLes del capitalismolatinoamericano (las oligarqulasbasadasen Iapropiedad agrariayminera, Iaindustrianacional,las clases obreras urbanas, las burocracias pübLicas, etc.). La concentraciOndel capital, ci peso de Las empresastransnacionales,Ia importancia estratégicadel capital financiero, los procesos de desindustrializaciOn y desalarizaciOn, son factoresquegeneranlascondicionesparaelsurgimiento ydesarrollode nuevos agentes colectivos y de nuevas relaciones de fuerza en ci escenario social y politico de la region. En este contexto es preciso analizar la crisis de Las representaciones colectivas, los lenguajes, las identidades personales y de grupo. La vieja ideologIa liberal-positivista que acompauiO la fundaciOn de los modernos Estados-naciOnlatinoamericanosestásiendoprofundamente desestructurada. Lo mismopuede decirsedelosdiscursoscentradosen Laideade"derechosocial" y "justiciasocial"que acompaflaronla construcciOn de los sistemasypolIticas sociaLes de los Estados latinoamericanosdespusdc la Segunda Guerra Mundial.

Todo esto generaunarupturade larelaciOn deconfianzaentreciudadanIa elites y dirigentes.LaocupaciOndelaescenasocial ypoliticaporpartedenuevos actorese interesesacentáael carácterestructuralmenteabstractodelciudadano ideal deLarepáblica liberaL, perdiendo credibilidadLaexistenciadelciudadano formaLmente dotado de derechos iguales ante la icy e iguaLmente capaces

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(mediante elvoto) de ejerceruna influenciaeficazsobreel campo politico. En realidad, La crisis se manifiesta de dos maneras: por una parte como autonomización de Las elites politicas, Las cuaLes están en condiciones de producir y defender interesesque poco tienenque ver con los interesesde sus electores;por otro Lado, una contradicción cadavez más manifiestaentrelos interesesgeneraLesy abstractosde IaciudadanIa,ylas necesidadesydemandas concretas y diversas (muchas veces en conflicto) de grupos de individuos que comparten una o máscaracteristicasobjetivaspertinentes (edad, gCnero, etnia, iocalización geogrfica, religión, oficio, profesión, titulo escolar, etc.). En consecuencia,juntoconLavigenciarenovadadeciertascaracterIsticas tIpicasde Ia institucionaLidaddemocrático-liberal(luego de fases prolongadasde dictadurayautoritarismo), aparecenmultiplesymasivasformasdeexcLusionsocial que ponen en peligro Ia misma unidad e integraciOn de las sociedades nacionales-estataleslatinoamericanas. Ensintesis,lastransformacionesenlosmodos de producciOn eintercambio de bienes materialesy simbóLicos, inducen cambiosen Las formas de interdependencia entre Los hombres (estructura social y modos de dominación poiltica). En tCrminosmásvulgares: cambian Iaeconomfa,lasociedad,lacultura,Ia politica y sus interaccionesreciprocas. El resultado es que las palabras quedan (sociedad,Estado, poLItica, mercado, derechos sociales, etc.), pero cambian y las relacionesque representan. La crisis profundamente los sentidos de plantea un desaffo a La inteLigencia de los hombres y de Las sociedades: necesitamosnuevas categorfasde percepción, nuevos Lenguajespara entender y construir ci mundo. Por estas y otras razones Las ciencias sociales iatinoamericanastienen una deuda pendiente con Ia sociedad. Este artfcuLo es un ejerciciode "artesanfa intelectual" (Cataño, 1974) que pretende contribuira la producciOnde una manerade mirar Losocial.Sinembargo serfa tan pretensiosocomo necio aspirar a ser absolutamente novedoso en este sentido. Las ciencias sociales en Iamedida enqueechan mano delcapital acumuLado porlasmejores tradiciones teOricas, las cuales son poderosas en la medida en que se Las considere no como conocimiento hecho (yhecho paraser conservadoa travCs de La exegesis), sino como medio de producción de conocimiento de una realidad que cambiaen forma profunda, aceLeraday permanente. El "modeloargentino"de reconversiOnproductiva: alcances ylimites Argentina,al igualqueotros palses deAmericaLatina, LievO acabo durante

LadCcadadeLos ochenta unareformaeconOmica quemodificó profundamente

los principios estructuradores del proceso de acumuLación capitalista. La apertura de La economfa rompió con muchos mercadose interesesprotegidos

ResonanciaspolIticasdeIa "cuestión social"enAmerica Latina

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y permitió ci acceso de capitales internacionales.El Estado flue drsticamente redimensionado y casi desapareció como productor relevante de bienes y serviciosptIbiicos. En elcasoargentino, ciEstadoLlegó inclusoaponerseilmites

como institución capaz de determinar ci tipo de cambio. En efecto, el denominado "plan de convertibilidad"condiciona el tipodecambio (un peso = un dóLar) a unaicy del Congreso de La Nación. El reino del mercado está garantizadonosóio potLadesaparicióndel Estadoproductor, sino también pot unEstado ausente como centro generadordepolIticascconómicassustantivas (polftica industrial, poiftica de comercioexterior, polftica crediticia, etc.). El vaclo de poder que deja el aparato burocrático del Estado es ocupado por poderes financierosyempresarialesdci gran capital internacional y nacional. La lógicaimplicitayexpilcitadci programaeconómicodiseflado ydirigido porciministro deEconomia Domingo Cavailodurante lasdospresidenciasde Carlos Menem, responde en sus lIneas básicas al denominado "modelo neoliberal". Ms allá de sus particularidadesdistintivas (la convertibilidad peso-dóLar) constituye un programa de alcance universal. Serla redundante reiterar aqul sus carcterIsticas tIpicas (privatizaciones, apertura externa, desreguiacion,achicamientodcl Estado,etc.). Para fines anaifticosresulta más tomar posici6n con respecto a sus principales iogros y limitaciones. En t&minos un tanto esquemáticosy prestados (Gerchunoff/Machinea, 1995), los principales aspectos y dilemas que enfrenta La polItica económica dci gobierno de Menem son los siguientes: a) El logro principal dcl programa de convertibilidad es Ia estabilidad. Después de La traumática experienciadehiperinflaciónque puso en peiigroci ordenmfnimo sobrecique sebasa cualquiertipodevidaensociedad,todos Los sectoressociales recibieron con aiivio la estabilizaciónde laeconomfa.El final abrupto de La inflación y su mantenimiento en el tiempo es el cimiento sobre ci cualse basa La mayor parte dci consenso y La Legitimidad del gobierno de Menem. Con este capital simbóiico esencial en ia vida de las democraciasse logró la reforma de ia constitución que introdujoci principio de La recLección presidencial, y obtuvo un triunfo electoral contundente en Las elecciones nacionales de 1995. Sin embargo, ia estabilización de los precios implicó tambinelcongelamientoderelaciones defuerzaentreinteresessociaies,yaque La estructura de preciosrelativosque se "estabiliza" con ci programa beneficia a ciertos sectores económicos (poductores de Los denominados biencs "no transables") y castiga a otros. Entre estos (ultimos se encuentra una parte significativade La industria nacional y de laproducciónagropecuaria. b) EL equilibriofiscal como programaeconómicodelgobierno deMenem puso orden en Las cuentas püblicas. Desde el punto de vista de la ortodoxia económica este es un resuitado intrInsccamcntc positivo. Sin embargo, una miradamás abiertay crIticadebe analizarias condicionesen que se realizaeste equiiibrioentreingresosygastos piiblicos. Encicaso argentino, elcosto deeste equilibrio es doble. Por una parte Ia estructura impositiva argentina es

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extremadamenteregresiva, ypor lo tanto injusta. Por La otra, plantealimites estrictos al cumplimiento de las funcionesdel Estado en terrenos tan sensibies como laseguridadpüblica, la educación ye1 desarrollocientifico tecnoiógico, los equipamientoscolectivos urbanos, la salud püblica, etc. En estas condiciones ci equilibrio fiscal puede liegar a convertirse en una simple ecuacián abstracta,vacla de sentido social. c) El plan del gobierno produjo un fuerte aumento de las inversiones privadas.Entre 1990 y 1994Ia inversiónbruta fija tuvo un aumento acumulado de 120,5%,La cual nodejadeserunresultado positivoteniendo en cuenta que durante ci perIodo 1980-1990 habIa registradpunacalda de -51%(Porta, 1995). Sinembargo, lainversionen términos de porcentajedelPIBnoalcanza todavia Los niveles deLa d&ada de los afLos setenta. Despu.sde representarun 26,4%del PIB, La inversiOn brutainternafijacae a un 14,2% en l99Oy sube a un 23,3%segünlas cifras provisoriasde 1994 (UNICEF-Argentina, 1995). Porotro Lado Lamayor partedeLainversiOn se realizOencisectordeproducciOn de bienes no transables,lo cualno garantiza unainserciOn competitiva en ci mundo ni tampoco un incremento en ci empLco. d) El aumento de Ia inversiony ci crecimiento de la productividad están asociados. Durante ci perfodo 1990-1994 ci programa econOmicotuvo un impacto positivo en ci aumento de Ia productividad general de la economfa (Indice125 en 1994sobreunabase100en 1990) siendoaünmayorencicampo de La actividad industrial manufacturera. Sin embargo, debemos tener en cuentados hechos: 1990es ciaflo quepresentael niveimsbajo en dosdécadas y "ci aumento no alcanzapararecuperar totalmente La cafdacasi permanente registradaalo largo de los afios 1980" (Porta, 1995, p. 96). Por otra parte,los incrementos en la productividad tampoco beneficiaron el emplco y adems vino acompafiadapor una concentraciOnde la propiedad. e) La apertura econOmica implicO un fuerte aumento en ci ingreso de capitaLesexternos.Argentinajunto conMexicoyBrasiL seconvirtiOen un polo de atracciOn de capitaLesespeculativos internacionales.Sin embargo,estefiujo (necesario para ci desarrollodcl programa de gobierno dada la debilidad del ahorro interno) pot sus caracterfstica,s estructurales vuelve extremadamente vulnerableslaseconomlasdelospafsesreceptores.El efecto"tequila"contribuyO adesacelerarciingresode capitaLes,parciaLmente yafrenado por ciaumento de Las tasas dc interés enLos mcrcadosinternacionaics.Los nuevosequiLibrios lLevaron a! limite minimo legal la posiciOn de reservas y desestabilizaronci sistema bancario local. f) El programa cconómico produjo en una primera etapa un fuerte aumento en las tasas decrecimientoeconOmico. En efecto, durante eL perlodo dc 1990-1994 Ia economfa argentina creciftcasi un 34%. Este crecimiento, aunque significativo en tan corto piazo, no fue suficiente para restablccerlas cifras de PIBper capita de Los afios setenta. Por otro lado, este crecimiento se deticncduranteel aflo 1995, yaque paradicho aflo ciPIBregistrauna caladel

ResonanciaspoilticasdeIa "cuestión social" en America Latina

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4,4%,poniendofin alabonanza econ6mica quesiguióalaaplicacióndel plan de convertibilidad (2). g) Distribución misdesigualde los ingresos. En 1995 el 10% misrico de Lapoblación seapropiódel37,3%del total delariquezanacional,yaL30%mis pobrelecorrespondió solo ci8,4%.Si secomparan estas proporcionescon los datos de 1990 se observa una tendencia notable a La concentraciOnde los ingresos y a una ampliaciOn de la brecha que separa a ricos y pobres. Esta desigualdad creciente en Los ingresos se reftterza por una deteriorada oferta püblica de servicios socialesbisicos (educaciOn, transportes püblicos, salud, seguridad, etc.). Si Las proposiciones anteriores tienen cierta plausibilidad, los "&itos" econOmicos del gobierno de Carlos Menemtendrlan facetas contradictorias queponenendudasuviabiidadenelmedianopLazo.PorotroLado,todoparece indicar que dadas estas condiciones no serfa acertado afirmar que La cuestión econOmica ya está en gran parteresuelta,yque solo quedanalgunos deficit en materia de "desarrollosocial".Porelcontrario, todaestrategiade acumulaciOn supone un modelo debienestaren Lamedida en quedetermina no solo cuanto se produce,sinotambién qud seproduceyquienes seapropian de losbeneficios del crecimiento. Por lo tanto el problema social no es algo "externo" al programa econOmico. Como bien lo muestra el caso argentino, el tipo de crecimientoy su sostenibilidaden el tiempo forma un todo integrado, que no seresuelvemediante politicasparcialesysecuenciaLes,es decir, unadespuésde La otra (3). Las transforthacioneseconómicassefialadas anteriormente se ilevaron a cabo en el contexto general de globalizacionde Los intercambios de bienes materialesysimbdlicosaescalamundial. La reduccidnsustancialdelasbarreras arancelarias que proteglan la produccidn nacional, y que ademis tenlan un significadoenelproceso desustituciOndeimportaciones,hoy no tienen razdn de ser. Es obvio que detris de la polftica de apertura existen determinadas condicionespollticas que hacen posibleloque en otromomento del desarrollo de La sociedad nacional era solo una expresiOn de deseos de determinados grupos de interés. Desde el punto de vista anaLitico que adoptamos aqul, los procesos de globaLizacidn entendidos como procesoscontradictorios de conformacidn de nuevasconfiguracionessociales avanzanyse desplieganamerced

(2) En 1996 Ia recesiónya es cosadel pasado ya que ci PIB crece un 4.3% (segdn informa Ia CEPAL enIa baso de datosdel Ministerio de Economla yObrasPtIblicas deIaArgentina). (3) LaArgentina padeciódurante Iadictadura del General Onganfa (1966-1970) unprograma degobiernoqueexplIcitamentepianteabalateorla delos"tres tiempos".Primero "económico" (Lapoiftica de crecimiento), luego el "social" (Ia distribución de los frutosdel crecimiento)y ci tiempo "politico" (Ia vigenciade las prácticase instituciones de Iademocracia). por

d

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0 E,nilioTentiFanfani

de una modificación en las relaciones de fuerza que se establecen a nivel nacional entre actores locales y transnacionales(4). En la actualidad, estas relaciones de fuerza cambiaron en beneficlo de los sectores de la economfa

nacionalaliadosabs conglomeradosfinancierosyproductivostransnacionales. En sfntesis, toda reforma económica (no siendo La del gobierno de Carlos Menemunaexcepción)tiene condicionespoilticasespeclficas quedeterminan

su viabilidad. La globalización supone nuevas reglas del juego en un espacio-tiempo nunca antes conocidos en la historia de la humanidad. Pero no hay que olvidarsede que se trata de un juego a escalaglobal dondehay dominantes y

dominados. Nobayqueconfundir gbobalización confragmentaciónypluralizaci6n(de actores y poderes), como cierta vision posmoderna podrIa sugerir. Por ci contrario, encijuego mundial existenLos poderososylos dominados,en otras palabras,existencentrossinomateriales("WallStreet)slsimbólicoso"virtuales", desde donde determinados actores sociales tienen La capacidad de tomar decisionesque liegana afectar la vida cotidiana de millones de personas que habitanencualquierpanedelplaneta. La conformaciOn deIa"cuestiOn social" (como se decfa a principios de siglo) en La Argentina contempornea tiene también mucho queverconfactoresyprocesosquetrasciendenlasfronterasdel territorio nacional.

Datos minimosde Ia cuestiónsocial Dos sonlos aspectosque dominan laproblemática socialde la Argentina contemporánea:citemadelernpleo/desempleoyel fenOmenodeLapobreza.En esteapartado se analizanalgunas dimensionesfundamentalesdelmercado de trabajo yde Ia distribución del ingreso.

La inserciOn/exclusión enelmercadodetrabajo ylaproporciOndeingreso quese puede lograr a travs delmismo, determinan en gran parteLa cantidad

(4) Aquf habrfaque recordar queglobalizaciónnoes sinónimo deausenciadedominación. La sociologla, que por razonesde origen se concentró en ci anlisis de lo social, implldtamente entendido comosocial-nacional-estataldebeconstruir sus objetos incorporando unmbitode vidaque trasciende las fronterasdelEstado. Laglobalizaci6nviene asignificarlaexpansion de los sistemas de interdependencia a nivel mundial. Cadavez más las accionesde unos tienen consecuencias sobre otros situados en diferentes contextos nacionales.Ms allá del Estadonaci6n se están fonnandouna serie de estructuras supranacionalesque constituyen lhnites precisosaIacapacidadsoberana de las naciones.

ResonanciaspoilticasdeIa "cuestidnsocia1'en America Latina

de recursos básicas (5).

de que disponen las familias para

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satisfacer sus necesidades

Convertibiidady mercadi de trabajo

El crecimiento de la economfa durante los primeros anos del plan de convertibilidad estuvo acompafiadode ciertos comportamientos de las variablessignificativas delempleo.AsimplevistacreceIaproducción,elempleototal (enespecialdurante elprimer aflo), Laoferta de trabajo ye!desempleo.Esto es loquedicenlos datos estadlsticosoficiales. Perolos hechossocialesexisten"dos veces". Una como objetividad, es decir como propiedad de iqdividuos o colectividadescuyocomportamiento puede medirsecon unaiogicaprestada de Las ciencias naturales. Pero estas "cosas" se imponena Ia percepcidn de los hombres. En otras palabras, "las cosas" cuyo comportamiento muestran las cifras necesitanset interpretadas. Sin embargo,Ia realidadesestructuralmente polisémica, puede ser aprehendidade diferentes maneras segtin los esquemas de interpretación. El consenso sobre las cifras (cuando existe, ya que en Argentina las estadlsticasno gozande la misma legitimidad que tienenen los palses másdesarrroilados....)vadelamanoconciconflictode lasinterpretaciones.

Si miramos Los datos dela "fIsica social" vemosque, entre 1991 y 1993 el empleo global crecid un 5% —porcentaje mayor a! del aumento de la pobiacidn—. Ladesocupacióncrecidmsaün:45%enArgentinay un66%en elGranBuenosAires. Comoconsecuencia,elporcentajededesempleadospasó del 7% en 1989 a 18,6% en mayo de 1995 (20% en el Gran Buenos Aires) (Beccaria/López, 1995). Entreestosdos crecimientoshay que tenerencuenta elaumento deLapoblación económicamenteactiva.Enotras paiabras,secontd con mds gentedispuesta a incorporarse aL trabajo y el empleo crecid en esta etapa, pero no lo suficientecomo para hacer frente a Iaofertade trabajo. Las interpretacionesoficiaLes deestasituacidnargumentan que el "desempleo argentino" es sólo un efecto momentáneo y un indicador de bonanza, puesto que lo importante es que —dado el mejoramiento de la situación económica— una mayor proporción de la población adulta considera que ahora el trabajo "es interesante". Todo es cuestidn de tiempo: el mercado ira absorbiendoprogresivamentetodalaoferta detrabajo quesevayapresentando.

(5) Esobvio queexistenotras liientesderecursosqucnosederivandirectamentedeltrabajoatuai (el patrimonio, los recursosde solidaridad,los sistemaspüblicos de prestación, etc.), y que en muchos casos sonimportantes para resolverlos problemas de Iaexistenciade grupos extremadamenre despose(dosde Ia población. Dichos recursos son niás diffciles de estimar desde Ia perspectivamacrosociologicaqueadoptamos en este ensayo.

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0 Emilio TentiFanfani

Si se miranlas cifras con cierto detalleseliegaacondusiones diferentes.La hipótesis del "contexto económico favorable" se debiita en gran medida cuando se observaqueen ci conjunto de Los nuevosincorporados al mercado de trabajo se encuentran proporcionessignificativas de mujeresy de mayores de 50afios,esdecir, categorfas sociales quesevuelcanal mercadodetrabajo no tantoporque sea"interesante",sino porquelasituaciónenci hogarlo hace necesario Si semiralaestructura del empleo quegeneraciplan deconvertibilidad en suprimeraetapa (1991-1992),seobservaqueciaumento globaldelempleoestá encabezadopor los asalariados en ci sector dela industria yLa construcción.A partir de 1992 ciemp1eo que ms se expande es ci de ios no asalariados (cuentapropistas,autónomos,etc.).Adems sereducelaproporcióndequienes trabajan en estabiecimientosmedianosy grandes. Ensintesis,enci segundoaflodelplandeconvertibiiidadnosolo sedebilita La ocupaciOn total en especial Ia piena (fisiltime), sino que ci aumento del empleo pleno en su mayorpartesebasaenLaexpansiOn de Lainformalidad (que en 1990representaba ci 41,6% en ci GranBuenos Aires). Lo quequedaes una estructura del empieo que pierde dinamismo (como pierde dinamismo elcrecimientoeconOmico), ademsdecaracterizadaporuna proporciOnmuysignificativadedesempleoysubempleohorario. Todo parece indicar que Las inéditas tasas de desempleo vinieron para quedarse y para introducirotro elemento decomplicaciOnen ci panorama socialde iaArgentina contemporánea. Evoluciónde lapobreza

En America Latina La pobreza "moderna" es una construcciOntCcnica.

CadaCpoca se caracteriza por una estrategiadominante de construcciOndel

— Cuadro1 Desocupación y subocupacidn horaria(total general, 1989-1996) Afios

Desocupación

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

7,1

'

6,3 6,0 7,0 9,3 12,2 16,6 17,4

Fuente: UNICEF-Argentina. Datos de Argentina, 1997.

SubocupaciOnHoraria 8,6 8,9 7,9 8,1 9,3 10,4 12,5 13,6

ResonanciaspoilticasdeLa "cuestión social'enAmerica Latina

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problema social. Los "nombres"delapobrezavarlan no solo enfunciOndesus dimensionesestructurales-objetivas,sino tainbién delos interesesy"mediosde producción" de representacioneshistOricamentedisponibies (Tenti Fanfani, 1989). Hoy sonlos especialistas en estadlsticasocial quienes predominan en Ia definiciOndelfenOmenodeIapobreza. Unavez impuestociconcepto, deto que se trata es de realizar las medicionesperiódicas delfenOmeno,con Ia misma lOgica que se mideci PIB, ci empleo o Ia inflaciOn. A principios de los afios ochenta IadistinciOnentrepobreza estructural y pobreza por ingresos se institucionaliz6en Argentina. El consenso sobre la definición operativadio lugar a diferentes ejerciciosde mediciOn. Los que se refierenalprimer concepto (que midecigradodesatisfacciOndelasnecesidades bsicas)serealizanconunabasededatos delCenso,siendosucomportamiento más "lOgico" y estable ya que depende del mejoramiento de condiciones objetivasde vida muy simples:educaciOn báslca, vivienda, saneamiento,etc. Salvo cati.strofes econOmicas sostenidas en el tiempo, los mejoramientos registrados en este terreno no se yen afectados en lo inmediato por ci comportamiento de las variables econOmicas tales como ci PIB global oper capita.

La pobreza medida segmnLa linea de ingresoses mucho mssensiblea los avataresdela economla. Los perfodosinflacionariosafectan civalor real de los ingresos disponibles por los hogares. El Indice de pobreza medido segün ci ingreso disponible por los individuos y Los hogarestiene un comportamiento bastante errático duranteperfodos cortos (cuadro 2).

Evolución de Ia pobreza segün ingresos (GranBuenos Aires 1980-1996) (segxn encuesta dehogares delmes1€octubre)

Afios

% de Pobres

1980 1986 1987 1988 1989 1990

11,6 15,2 25,5 32,4 47,0 33,7 26,2 21,8 19,4

1991

1992 1993 1994 1995 1996 (1) (1) Paraesreafio losdaros corresponden ala encuesta de mayo. Fuente: DatosdeArgentina. UNICEF-Argentina, BuenosAires, 1996

.20,5 25,8 26,5

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0 EmthoTentiFanfani Más allá de todas las criticas

que merece esta estrategiateórico-analftica

(tarea que queda pendiente en America Latina), los darns muestran una tendencia. Los modos de lectura de esta tendencia varlan en funciónde los intereses.Desde ci polo del poderse comparan los porcentajesde la dCcada de los noventa con ci 47% de pobres del momento hiperinflacionario.En este sentido esverdad que"Iapobrezabajó alamitad", pero tambiCnes cierto desde una perspectivade mediano plazoy pot lo tantomás racional, que Ia pobreza se estabilizaci doble (por encima del 20%)si se Ia compara con Ia dimension que tenla al inicio de Ia dCcada de los ochenta. La cuestiOn social en la Argentina de hoy es entonces una mezda de exclusiOn total (desempleoabierto cercano al 20%) e inserciOn defectuosa o parcial(variadasformasdesubempleoqueen 1990 girabanairededordel 34%) en ci mercadodetrabajo. Hoy,casiuncuarto de lapoblaciOntiene queresolver

los problemas matriales de Ia existencia con ingresos inferiores a los que determina [a "lInea de La pobreza". En apretada sintesis, la nueva cuesti6n socialargentina se caracteri2apot tres dimensiones: 1. Lapresenciadeviejaslrmasdepobrezaestructural (en 1991 Un 16%de los hogares argentinosno satisfc1an por lo menos una necesidadbsica)ypot lapobrezade ingresos,lacuai nosoloseorigina enlaexclusiOn totaldelmercado de trabajo (desempieo) sino tambiCn en formas defectuosas de inserciOn (subempleohoratio,trabajo informaldebajaproductividad,etc.)juntoconun deterioro enciniveldeingresosdeampliascategorIasdeIapobiaciOn (maestros, empleadospüblicos,jubilados, etc.), queviven duras experienciasdedecadencia social (Minujin, 1991; Minujin/Kessler, 1995). 2. La pCrdida de 'centralidad" del asalariado obrero en ci conjuntodel empieo (coma resultado del proceso de desindustrializaciOn), Ia expansiOn de nuevas y viejas formas de trabajo autOnomo, Ia mayorfa de las veces en actividadeseconOmicas de bajaproductividad y en condicionesde informalidad. 3. Una profunda transformaciOn en los principios estructuradoresde las relacionesde trabajo (flexibilizaciOn, convenio colectivo"potfábrica", apariciOn de nuevas figurasjuridicas quesustituyen a laclásicarelaciOn laboral por tiempo indeterminado, etc.) queestán asociadasconlas"exigencias deproductividad y competitividad",y que son posibles gracias a una profunda modificaciOn en las relaciones de fuerza entre capital y trabajo en beneficio del primero. Estas tres dimensiones combinadasdan lugar a unaverdadera "metamorfosisde La cuestiOnsocial" (Castel, 1995). Estos son losdatos mmnimosa teneren cuentacuando se pasa del análisis objetivista de Ia cuestión social, a la comprensiOn de los conflictos y las estrategias de los actores colectivos en ci campo de la poiltica social y de la politica toutcourt.

Resonanciaspolüicas1€la 'cuestionsocial'enAmericaLatina

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Lasrespuestas en términosde poifticas sociales Frente alacalidadye!tamano delproblemasocial,cualesson lasrespuestas delEstado en términos depoilticaspdblicassociales?Laevolucióndelvolumen afios proveealguna informaycomposicióndelgastosocialdurante los cióninteresantealrespecto. Lo primero que se observaes que en 1993 elgasto piblico socialrepresentóeli8,3%delPIB,cifrasuperioral 16%delalto 1980. Estedatotiene unsentido particularcuando selorelacionacon el hecho de que las poilticas neoliberalesinstrumentadas por el gobierno Menem desde 1991

(privatizacionesyrecorteenlassubvencionesalaactividadeconómicaprivada) produjeron unadisminución significativadel gastopáblicototal, el cualpasa del32,3%delPIBen 1980a127,7%en 1993 (TentiFanfani, 1994). Sielgasto social no disminuyo, tampoco aumentó en la proporción en que podria esperarse teniendo en cuenta la evolución del desempleo y Ia pobreza en Argentina duranteci perfodo que estamos analizando. La estructura delgasto también calificalas respuestaspüblicas frente a la crisis social. En 1993, ci sistemadejubilacionesacaparabael 42,3%del total (en 1980-1983 representabaunpromedio del 34,2%). Porunaseriederazones que no corresponde exponer aquI, el 80% de las prestaciones que provee el sistemaprevisionalargentino tienenun caráctermmnimo,yestán lejosdeservir parasatisfrcer las necesidadesbásicas de los beneficiarios. Másalladelvolumen total delgasto social que es relativamenteelevado si se lo compara con otros paIses de America Latina, los datos indican que se registra una caida del gasto social per capita deflactadopor Indices de precios especificos: en 1994el nivel era inferior al de 1987 (Gerchunoff/Machinea, 1995). En ci caso de la educación, Ia expansion cuantitativa de la cobertura se tradujo en unafuerte calda delgastopercapitaporalumno entodoslos niveles, que terminO por afectar la real satisfacciOn de las necesidades basicas de aprendizajede los grupos más desfavorecidos de La poblaciOn.Aigo parecido sucedeconel sistemade seguridadsocial en lo que respectaaIa cobertura real de prestaciones de salud. Tanto en lo que concierne a la salud como a Ia educaciOn, Argentina todavfa espera una reforma de fondo que invierta ci deteriorocontinuadodelacalidadenlosserviciosocasionado,entreotras cosas, porel bajo gradode inversionper capita en estosdossectores. Lo msgrave es que estaescasez crOnicaestá en el origen de unaseriede malformacionesenlas estructuras y procesos productivos de salud y educación (burocratización, deterioro de los recursos humanos, corrupciOnadministrativa,rutinizaciOn, corporativismo, etc.) que adquieren vida independiente, es decir, que no se resuelvensimplemente mediante unarecuperacióndelosnivelesde inversiOn, sino quenecesitandepolfticasintegralesysostenidasame4iano ylargo plazos. Dadas lascaracterfsticasdela cuestiOn socialpodrlaesperarseuna adecuaciOn del gasto social en funciOn de ias caracterlsticasde los nuevos problemas

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0 Emilio TentiFanfani

sociales: pobrezaydesempleo.Con respecto alprimero, el Estado (nacionaly

provincias) despliega una acción de tipo asistenciat que cuando no est demasiado expuesta a ihstrumentaciones de tipo politico padece, pese a las intenciones "modernizadoras" de sus promotores, de todos los vicios de las viejas polIticasasistencialistas: discontinuidad, fragmentación, bajo grado de profesionalización,carácterminimo encomparacióncone!volumen delgasto social y subordinaci6n polltica. Ante Ia novedad y gravedad con respecto a! problema del empleo, la respuestadelEstado tampoco pareceestar alaalturadelas circunstancias.Una de las preocupaciones de Ia conducción económica del pals paramejorar las condiciones de competitividadde Iaeconomfa argentinaconsiste en favorecer Ia disminución del costo laboral por producto. Esto puede hacerse de dos maneras: a) aumentando la productividad del trabajo incorporando capital, racionalizandolos procesosyla organizaciónproductiva;yb b)disminuyendo ci costo de cadatrabajador para ci empresariomediante reducción de saiarios, costos salariales e impuestos al trabajo. Todo parece indicar que desde una perspectivaneoliberalpoco esloquepuede hacerseen elprimersentido, yaque el tema de la inversion,la capacitaciOn yla racionalizaciOn empresariales una cuestiOnson aspectosquese dirimen segün lalOgica del mercado. El gruesodel esfuerzo,en términos depoliticaspüblicasparecieraconcentrarse en la segunda alternativa. Para ello el gobierno despliega esfuerzos orientados a "flexibilizar"lafi.ierzade trabajo, cuando no a disminuirlisa y lianamente elvalor nominal de los salariosde bolsilloen el sector piiblico. En realidad la flexibilización (facilidad en materia de despido, determinaciOn empresarialdelas condicionesde trabajo, vacaciones, duraciOnde los contratos, contrato por lbrica, etc.) es un procesoqueavanzaen la medida en que existe unarelaciOn de fuerzasextremadamentedesfvorable a los asalariados, dadas lascondiciones en quese desenvuelve la sindicalizaciónenlaArgentina contempornea (desindustrializaciOn, desempleo,subempleo, informalidad, etc.). Porotraparte,desdeelpolodominante seesgrimeunargumento depeso: la flexibilizaci6n es una necesidadobjetivamente impuesta pot ci proceso de globalizaciOn de los mercados. La competitividad se convierte en una especie de icyde hierro delmercado mundial. Lacuestión del nivel de los salariosya no se dirime en ci mercado interno, sino en ci espaclo transnacionai donde operan otrosproductores con loscuales compiten losempresariosargentinos. En este caso Ia globalizaciOn estáproduciendo una presiOn a la baja de los salariosya! establecimientodeotrosistemaderegulacionesmucho másflexible en casi todos los palses capitalistasdesarrolladosdel mundo. El concepto de trabajo como derecho(ytodas lasinstituciones disefiadas paraprotegerlo)seva desdibujando y va siendo reemplazadopor la ideadel trabajo como un bien incierto, azaroso,mutante, diffci!deconservaryposeerdeunavez parasiempre. Portiltimo, en materiade politicasactivasdeempleo, sucomponente más

Resonanciaspoilticasdc/a "cuestión social"enAmericaLatina

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importante es el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), orientado a ofrecer "empleo mfnimo" (contratosde 5 mesesde duraci6n ycobertura social). Entre 1992 y 1994las modalidades promovidasde contrato de trabajo acumularon cerca de 140.000 casos, delos cualesel 53% correspondealosPIT (LoVuolo, 1995). En términosde gasto, estas politicas representanel 0,1% del PIB. En 1991 la creacióndelFondo Nacional de Empleo estabiecióun sistema de subsidiospordesempieo.En 1994seestimaba quesólo beneficiabaal 10% delos desempieadosye1valor promedio deIaprestacióneramenor del50%del salariomedio. En sintesis,para hacer frente al grave problema del desempieo ci Estado invierte sólo un equivalentea 0.1% del PIB (Barbeito, 1995) (6)..

Reforma o restauración dcl modelo de intervención social? Para entender Ialógicade las intexvenciones socialescontemporáneashay que tenerpresente que el Estado delque estamos hablando ya no es ci Estado que presidió el proceso de industrializaciónpor sustituciónde importaciones. Más alla del sistema de jubilaciones que se administra desde una instancia nacional, el resto del gasto social (salud, educación, asistencia, vivienda, etc.) .correspondealas provincias,demodoqueesdiffcilhablar deunapoliticasocial nacional explfcitamente formulada y ejecutada. Esta descentralización del aparato estatalcontribuye amukiplicar las arenasdecisionalesyporlo tantolos conflictosredistributivos,haciendocadavezmás dificilIaconstrucción de una agenda y un debate nacional. Todo indica que las polIticas sociales dominantes en el campo de las polfticasoficiales seconforman con lo queBustelo (1995) denomina"modelo de ciudadanla asistida". En Ia base de estaestrategia existen un con)unto de supuestos:Iadesigualdad social es algo "natural" ylas polfticasredistributivas son de tipo discrecional y nunca pueden basarse en supuestos "derechos sociales". La acciónsocialsebasa en Iavoluntad ye1interés que"Se tiene" hacia lospobres yexcluidos,los cualessontratados como unaespeciede "ciudadanos subsidiados". Como consecuencia se tiende a ejecutar una politica social marginalysecuencialmenteposterior alapolitica económica,que se convierte en lapoiltica "central yhegemónica".La economlaseconvierteen una ciencia socialdominante yenunprincipio estructuradordelaformulacióndepolfticas gubernamentales.El Estado que las ejecuta es "minimo y marginal" en tanto queeselmercado ci queseconvierteen el mecanismoreguladory asignadorde recursos, determinando asf todos los demás ámbitos (sociales, culturales,

(6)Amododecomparación hayquetenetencuentaqueenFrancia,en 1995elgastoenpoifticas activasy seguro de desempleo representa aproximadamente (de acuerdo a diferentes cálculos)

entre3.5%y 5% del PIB.

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politicos) de Iasociedad. Bienmirado, pese a ciertas calificaciones interesadas, estamatriz depoliticassocialesdelneoliberalismonoofrecemuchos elementos novedosostnásalladeIa introducción de ciertascomplejidadesmetodológicas en La definición de las "poblaciones objeto", los sistemas de evaluación y control, los cálculos de costo-beneficio, etc. En sintesis, ci modelo ahora dominante de las polfticas sociales parece ms bien una restauración del paradigma clsico de la ayuda social, que acompafió Ia evolución del Estado liberal latinoamericanoen Las primeras etapas de su desarrollo(7). Las politicas sociales, en tanto que intervencionesptblicas orientadas a modificarlas distribucionesprimariasdel ingreso que generanlos mecanismos delmercado, tendrn siemprepordefiniciónunlugar marginalenciparadigma neoliberal.En este sentidoIapolitica socialneoliberalno pretende ser "universal", y por lo tantono es vista como fctor constitutivode ciudadanIa.Esta es una cuestión exciusivamente constitucional, la fuerza de la Icy es Ia que convierteaunindividuo en ciudadano.Laciudadanla seagotaensu dimension exciusivamentejuridico-poiltica.La intervenciOndelEstado en Losprocesosde distribución deriquezadebetenerun cathcterexcepcionalyfocalizadoaciertos grupos socialesbien delimitados, que viven situacionesde necesidadparticularmenteurgentes. Como dicen los tecnOcratas, Ia "poblaciOn objeto" de las polIticassocialesdeben ser los "pobres" y no ci conjuntode los ciudadanos. Dctalmanera queLalOgicadelprogramaneoliberaltransformalos servicios püblicos enserviciosexclusivosparapobres.Esteaspectopuede lograrsededos maneras. Una es La forma explicitay directa de La privatizaciOn de servicios ptlbiicos, como es ci caso de los sistemasde previsiOn social, de provisiOnde agua potable, energia, recolecciOn de residuos, etc. Pero existe otra manera indirecta yms lenta deliegaralmismo objetivo,en especialcuando se tratade "focalizar"sistemaspüblicosde cobertura muyamplia. El caso deIaeducaciOn püblica es paradigmáticoa! respecto:pese a que no faltan lasiniciativas,no se conocen casosde "privatizaciOn" de escuelas primarias. La privatizaciOn serla ci"efecto perverso"cuando noun efectodeLiberado de pollticasindirectas. En tdrminos un tanto esquemáticos, La escuela ptibiica se va convirtiendo en escuelaparapobres enlamedidaenqueellamisma se"empobrece"en recursos, prácticasyproductos.Amedida quecideteriorodeLacalidadespercibido como un probiema por los usuarios, aquellosque est.n en condiciones materialesy

(T&nti Fanfani, 1989) Se reconstruyen los rasgostfpicos de las primeras intervencionessocialesdel incipiente Estado nacional argentinoensu etapaliberaloligarquica. Lascaracterfsticascentralesde esas "poifticassociales" correspondian asucarácter discrecional (seoriginan enci "deber moraldcl queayuda" ynoen ci derechode quienrecibe)yasimétrico, fragmentado,discontfnuo, particularista,estigmatizador,etc.; caracterfsticaspresentes, aveces connombres renovados("focaiización","flexibiización","descentralización",etc.)encidiscurso publico actualmente dominante.

(7) En otro trabajo

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dedisponer de akernativasen ci sector privado (que aparecen como "mejores", no sóio en trminosefectivossino presuntos), adoptan unaestrategia de fuga de to pübiico contribuyendo de estamanera a su deterioro. Esta cukurales

privatización indirecta es lenta pero efectiva y retroalimenta La pérdida de legitimidad de lo püblico sobre la que se asienta ci discurso neoliberai hegemonico. En este contexto,cidiscursode Losderechossocialestodavla inscritosenLa legalidad constitucionaLdel pals se convierte en retórica vacla desprovistade todaconsistenciajurldicareal. Dcahilafuerzarenovadade Las viejas ideoioglas de Lasolidaridad, ci akruismo, La caridad, etc. que están en Ia base detodas las iniciativasdeacción socialquese generan tantoenci áinbito del Estado como en ci de la sociedad civil. Constitución de la ciudadanla yIa acción colectiva Esta nueva morfologla de ia cuestión social plantea nuevos conflictos y diiemas de integración en La sociedad nacional. Los actores son distintos, distintaslas reiacionesde fiierzayIaiógicade Losespaciosdondesedirimen las disputas.PeroLadiversificaciónycomplejidadcrecientes,Lamuitiplicación de Las instancias de decisión y de Los espacios de lucha no deben actuar como pantalla queimpidamirarala sociedadargentinacomo configuracion"unitana", como "sociedad-nacional-estatal". Es Ia integración social un hecho quenecesita ser explicadoo bien un objetivodelaacciónpoiltica?.Encidiscursodeun clsico deLasociologlacomo Emile Durkheim lasdosprcocupacioncsestán presentesysearticulan, pero no se confunden. En cambio esta distinción no es tan clara en ciertas propuestas teónicascontemporáneas.La sociologla, aveces constata,aveces prescribe.Vale Iapenaentonces reflexionaracercadelos modos clásicosdeconstituciónde"lo social" en las sociedades capitaListascontemporáneas, para entender mejor eL sentidode sus transformacionesmsreciéntes. Donzeiot(1997), describe cisurgimientoycidesarrollodeLosmecanismos que garantizaron un ciertogrado de integración social: básicamente sc refiere ala genesisyiegitimacicSnsocialde intervencionesorientadasaadministrar ci conflictoyacurara"losheridos delacivilización".Estaspoifticassejustificaban en ci principio de Ia solidaridad entre distintos grupos constitutivos de ia sociedad. La integración social, en especial en la etapa de constnuccióny despliegue de las formacionessociales-estatales (Ia nación moderna), fue un objetivo deliberadamente buscado desde el Estado. La base poiftica de esta integración eracimonopoiio de Lavioiencia(ffsicaysimbólica)legitima enun ternitorio determinado. Dc este modo, ci Estado era ci iugar desde dondese actuaba sobre ci conjuntode la sociedad. EnAmCrica Latina Lamisma sociedadfueengran parteciresultado dc una

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construcciónsocial realizadadesdeelámbitodel Estado,apartirdel uso delos recursos tipicos del Estado: el monopolio de la violencia ffsica y simbólica legitima en ci interior de un territorio determinado. Mis adelante, lo que se llam6Estado providenciafueciresultadoinstitucionaldeunaseriedeesfiierzos hechos para constituir la sociedaden una unidad relativa,contralas multiples amenazas de fragmentacion y conflicto que generaba Ia expansion de Ia modernidad. La intervenciOnsocial del Estado moderO las desigualdadesmis extremasyrepar6 lasdisfuncionesmisevidentes,"garantizandounmfnimo de seguridad para todos". En los palses mis desarroiladosde America Latina la expansiOn de los sistemas institucionales (legislaciOn social y distribuciones püblicas debienesyservicios) seexpandeamedida queseprofiLndiza ciproceso de modernizaciOneconOmicay social en Ia etapa del modelo de desarrollo conocido como de"sustituciOnde importaciones". El "populismo latinoamericano"fuelacontracarapoifticadeestemodelo.Un Estadofuertehegemonizado porunildercapazdeencarnarlosinteresesdelasburguesfas localesernergentes, quegarantiza condicionesbisicasparael desarrollodeactividadeseconOmicas protegidasde Ia competencia internacional y capazde organizarydisciplinar alasfuerzas deltrabajo,enpartegraciasaldespliegedemecanfsmosredlistributivos püblicos.EnArgentina,ciperonismorepresentóunaforma tfpicadepopulismo desarrollista que logrO combinar ci crecimiento económico con una dosis importante dejusticia social. La vigenciaefectivade los derechos sociales(en Ia legislaciOn y los mecanismos redistributivosy en la concienciade Ia ciase obrera industrial urbana) tiene lugar antes de que se haya consolidado la democracia liberal como práctica (representaciónpolitica) y como sistema institucional (divisiOn de poderes, libertadesindividualesy püblicas, etc.). Hayrazonesparasospecharqueexisteunanovedad radicalenlaconformaciOn del problema social de las sociedades capitalistas contemporaneas, que poneen dudatanto losesquemasmentales como lasmodalidades de intervenciOn piblica sobre los mismos.Enotras palabras,los nuevos procesosproductivos impactan sobrela morfologlade la sociedady producen nuevos tipos de precariedade inseguridadsocialpara loscuales no se tienenrespuestaseficaces y Legitimas. Bisicamente, Ia novedad parecieraderivarsede las situacionesde exclusiOn del sistemaproductivo yde las formas defectuosase incompletasde inclusiOn en ci mismo. Esta nueva configuracion del probiema social es extremadamentediversificadadadaLavariedad desituacionesobjetivassobre lasquese asienta. La pluralidad de las situacionesdedominaciOnpolitica y de exclusiOn social rompe con ci esquema dualista clásico: propietarios/proletarios, queestructuraba ci escenario clisico de Las luchas sociales. Hoy la situación es mucho mis compleja. La famosa "explosiOn de lo social", entreotras cosas, pretende rendir cuentas de Ia rupturade la sociedad como un campo unificado y organizado a partir de unos pocos principios estructuradores (la propiedad de los medios de producciOn,por ejemplo). En vezdeloque sugiere estavision totalizadoraysingular (que todaviasubsisteen

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e sentido comün de Ia mayoria de Ia población), se instala una de pluralidad escenarios sociales ocupadps por actores dotados de intereses especificos.La sociedad resultadeunanueva forma de articulaciónde espacios sociales relativamente autónomos. Esta nueva configuracion de la sociedad obliga aredefinirellugaryelsentidodelEstado,yel delapoliticacomo espacios donde sejuegan los interesesde Ia sociedad. Los actorescentralesdel capitalismoclsicoson ios patronesylos asalariados, que el populismo latinoamericano articulaba en el seno del Estado las visiones

mediante la presencia de un liderazgofuerte y unaburocracia relativamente autónoma. La inserciónenlasociedadderivababien delapropiedad de medios de producción, o biende layentadela fuerza de trabajo. La generalizaciónde la condición de asalariado presidio la genesis y desarrollo del sistema de seguridadsocial.Noes casualidadqueafines delsiglopasadoenArgentinasOlo losmilitares,los altos rangosdelaburocraciapüblica ylosmaestroshayan sido losprimeros beneficiariosde lossistemasprevisionalesmodernos (jubilaciones

y pensiones).

Dc este modo el acceso al trabajo no sOlo garantizaba un salario, sino tambiCnunaserie de prestacionessocialesorientadas a la satisfacciOn de las necesidadesbásicas delostrabajadoresysusfamilias. Estesistemarelativamente unificado de prestaciones sociales fue posible porque existlan posiciones homOlogas entre los distintos tipos de asalariados. Más allá de la diversidad sectorial o regional, todos compartlan unamisma condiciOnobjetiva que se imponla como criterio de identificaciôn y presidla Ia genesis de intereses colectivos relativamente homogeneos ("los intereses de los trabajadores"). Sobre estas basesseconformaronlos grandesactorescolectivos: IaorganizaciOn sindical unificada de los trabajadoresyIa corporaciOnpatronal. Mientras que

en los paises capitalistasavanzadosesta morfologiabsicatambiCnradicaenel origen de los partidos politicosmodernos, los cualesse sitüan airededor de las categorfas "izquierda"(interesesde los asalariados), "derecha" (interesesde la patronal), en laArgentina y otros paIsesdeAmerica Latina ambos sectores se unifican en Ia categorfa"pueblo", que es representadaporliderazgosymovimientos politicos populistas quereivindicabanlarepresentaciOnde los interesesnacionalesfrente alas amenazas "foráneas"de todo tipo(militares,pollticas, econOmicas, culturles, etc.). LageneralizaciOn de una masa de asalariados relativamentehomogéneay suincorporaciOnformal al mercado de trabajo mediante un contrato formal y estable no sOlo permitiO garantizar un minimo de seguridad social a los miembros activosde lapoblaciOn,sino tambiCna quienespordiversas razones (crisis económica, enfermedad, incapacidad estructural para ci trabajo, etc.) estaban excluidosde la condiciOnde trabajador. "El contrato laboraldeduraciOnindeterminada" esLabasedeesta"relación moderna con el trabajo". Visto desde una perspectiva a largo plazo, su generalizaciOn es relativamente reciente y su vigencia efectiva es bastante

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limitacla. Tantoen Europacomo enIaArgentinade La posguerra,"ci asalariado

estable como forma preponderante de remuneración del trabajo se impuso progesivamentecon LaindustrializaciOn, graciasalaregulacióndel mercado de trabajo sancionado por los derechos sociales" (CastellLae, 1992, p. 4). Es precisorecordar que ci trabajo intermitente, temporal,precario, "en negro", o "informal" no es unanovedad, sino que era La norma antes de La institucionalizaciOn del derechodel trabajo moderno. Peroestá claro que como hecho social hoy no tiene ci mismo significado. Los fenOmenos de informalidad tienen un sentido en tanto y en cuanto se diferencian del mundo de Las relacioneslaboralesftrmales. El modelo clásico complementabaIa seguridad social ligada a La condiciOnde trabajador con Ia asistenciasocial, acciOn de ayuda dirigida a quienes por diversas razones (edad, incapacidadcrOnica, etc.) noestaban encondicionesde proveerla satisfacciOn de susnecesidadespor sus propios medios. Si pese a esta doble cobertura quedaban grupos e individuos al margen de todaprotecci6n (informales, precarios,ruralesmarginales,etc.), se trataba entonces de grupos residuales que podrianser alcanzadosmediante politicas focalizatlas más ajustadas. Peseala "explosionde iosocial"lo socialexistefragmentado,segmentado, etc. peroexiste. Sino, sentido tendrIahablar deEstado-nación,deintegraciOn ycohesiOn social? Sin embargo, es precisorevisarci concepto mismo de sociedadapartirdeLas nuevasconfiguracionesonuevasformasdeLoselementos constitutivos de La unidad. Los cainpos sociales relativainenteautónomos de producciOndebienesmaterialesysimbOlicos noestán simpiementeyuxtapuestos, sino que mantienen relacionesde autonomla/dependencia o de interdependencia.Estas relaciones constituyenci fundamento objetivodeLaidentidad social-nacional. Esta identidad no es nunca definitiva, sino que es preciso producirla yreproducirlaconstantemente.EnAmricaLatinapuede observarse un doble movimiento que por una parte tiende a fortalecer unidades de integraciOn derango menor aLa nacional-estatal(ci municipio, Laprovincia,La region) que de alguna manera preexisten; y pot La otra La emergencia de formaciones polIticas supraestatales (MERCOSUR, NAFTA, etc.). Estas nuevas configuracionessocialesnecesitan ser interpretadas y explicadassi se quiere actuar con eficaciasobre "Lo social" (8). En primer Lugarhabriaquedecirque Lacapacidadde controlarci curso de

qu

(8)Nohayqueolvidarqueglobalizacion aligualque"regionaiizacion"esunconcepto queremite a'cierrasmutacionesenlasestructurasdelasrelacioneshumanas quedaramente nohablan sido proyectadospot individuossingulares,yalos cuaies loshombres debieron sujetarsevoluntaria oinvoluntariamente" (Elias,1983, P. 45).Estasunidadesdeintegraciónmásinduyentes son ci resuitadodeprocesosobjetivosnodirigidospotnadie,peroquedeterminan enciertamedidalas relacionesdeinterdependencia que sedesarrollanenlasconfiguracionessociaiespreexistentes, enespeciallas sociedadesnacionales-estatales.

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los acontecimientos es escasa, en la medida en que es escaso el grado de conocimiento que se tiene sobre el mismo. La confusión resultante de La incapacidad de rendir cuentas de las nuevasrealidadesconLos viejosesquemas de pensamiento, induce a hacer frente a Ia situación mediante esquemas mentalesgeneradosmásporlapasiónquepor ciusocontrolado deIarazón.Sin unaadecuada comprensión delsentido de los acontecimientos, Los hombres puedenvolverse esciavosdesuspropiosproductos.Enefectoesprecisorecordar que estas transformacionesen elcampo delo sociaL solo enpaneson producto de la intencionaLidadhumana. Como totaLidad, Las nuevas configuraciones socialesno son el resultado deun proyectohumano.Comobien lo expresaun clsicode la sociologlacontempornea"Insegurosyvulnerablescomo sonen tales condiciones, los hombres no pueden tomar Las distancias necesarias y considerar con tranquilidad, como observadoresdistanciados, el curso de los eventos sociales que ellosmismos han producido pero no programado" (Elias, 1988, P. 102). La solidaridadgenricadeclaseentre todos losvendedoresdelamercancla trabajo es desplazada por Las solidaridades particulares, localizadas en las empresasentreproductores integradosen sistemas productivosconcretos. La empresa esci lugar dondeseoriginanlas identidadesprofesionaLes Qqué tiene queverunobrerocaLificadodeSiderca—unatransnacionalargentina productorayexportadoradeproductos sidethrgicos—conun obreronocalificadode La construcción o con un cuentapropista pobre, o aun con un maestro de primaria en un barrio popular del Gran Buenos Aires?). La negociación se desenvuelveenestecontexto ypotlotantocambiadenaturaLeza.Yanosetrata debuscarunpunto decompromisoentredosinteresescontradictorios(capital y trabajo),sino de deiInir un espaciocomiin entrelos intereses,expectativas y capacidadesindividuaLes delostrabajadoresylosobjetivosdelaempresa. Cada empresaesellugar dondeseestructurauncompromisooriginalquenoobedece a ningunanormaapriori.Yano es "eLmodelo, o cipunto deaplicacion de un compromisosocialglobal" (Perret,1991,p. 129),sino unadimensiónsustantiva deldenominado estallido de lo social Crisis de Ia poiftica y necesidad de Ia ciudadanIa activa

Dc las pollticas pübLicassociaiesesprecisopasar aconsiderarciertos rasgos tlpicos de Ia poiltica tout court. Las configuraciones sociaLes emergentes discutidas arriba obligan a repensar Ia poLftica como práctica social global y totalizadora.En LaArgentinade hoy, la pollticase asociacon laforma partido. Estetipo de polftica se asemejamsa una maquinaria electoralque lciLitaeL accesoa! poderdel Estado, queaunaestructura de poder, derepresentacióny participación polltica permanente. Como consecuencia,Ia polltica no parece existir fuera del Estado: ci partido tiendea confundirse con el Estado.

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Tanto la experienciaradicalcomo la peronista sonelocuentesal respecto. Lafuerza delpartidodesaparecedespuésde las elecciories inclusosise gana, ya que el liderazgose confunde con el liderazgodel Estado y mucho más si se

pierde.Dehecho lavidadelospartidoslanguideceenlos periodosinterelectorales. La debilidad institucional de los partidos se asociacon la probabilidad de aparición de fenómenos tales como: formas diversas de "maiversación" del capitalpolitico (incumplimientode"contratosprogramáticos",camaleonismo), uso privado de recursos ptiblicos (corrupción), creciente influencia de los medios de comunicaciónen La generaci6ny destrucciónde liderazgos,etc. En sfntesis,enIaArgentinahay un dficit de polItica entendida como una actividad orientada aLa construcci6ny defensa del interés general.La faltade polIticacomo prácticaderepresentaci6norganizadayactivaenlasociedadcivil explicaen parteci rendimiento pobre. de Las polIticaspüblicas en térniinos de equidad yjusticiasocial.Esobvio queestacrisisde Lapoilticaesciresultado de doscausasqueserefuerzanmutuamente: elbajorendimiento de"los politicos" yunaacción ideológicadeliberadaysistemática(almismotiempoque"afieja", piénseseencidiscursomilitar deIadictadura de Onganfaen 1966) denegación de La poiftica como práctica dignay necesariapara resolverproblemas de la convivencia social, y de La exa[tación tosca (en parte ingenua y en parte deliberada) del mercado como reino de lalibertad y de Ia espontaneidad. Los excluidos(absolutosyrelativos)pordefinición,también carecendelos instrumentos expresivosnecesariospara trascender su existencia como una agregación de individuos. Su presencia por 51 misma es ms una realidad estadIsticaqueunaamenazaestructuralalsistemasocial.Losexcluidosnoestán encondiciones deejercerCl derechode ciudadanlaactiva(esdecir, msalládel voto y de la participación aleatoriaen una encuesta de opinion), que formalmente garantizan Los sistemasnormativos. Por lo tanto no sonportadores de ningdn proyecto social superador. Cuantomás, puedenexpresarseen formas máso menosviolentaspero discontinuasyejerceruna suertedepoderdeveto; pueden igualmente ser un freno u obstáculo, aunque dificilmente tienen capacidad de propuesta y construcciOnsocial. Una estructura socialcaracterizadapor esta divisiOn entreincorporados y exciuidosno puede menos que afectarla forma yci contenido delapolftica. Si La polItica es compromiso entre intereses de actores organizados, cOmo se manifiestan y resuelvenLos conflictos cuando desaparecen del escenario Los grandes actorestradicionales?Dc hecho, las negociaciones,loscompromisosy los arbitrajes son posiblessi existengrupos socialesconstituidos, es decir, que tienen ms o menos resueko ci probiema de ia representaciOn. Cuando ci conflicto afectaaunamasa de individuos (los jubilados,los desempleados,"los trabajadores precarios", "los que trabajan a tiempo parcial", los "jOvenes en büsqueda del primer empleo", "lostrabajadoresdel sector informal urbano", "Las empleadas del servicio doméstico", etc.), no es posible recurrir a la mediaciOnde clase o deLas organizacionesrepresentativas.

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El resuitadoesuna confrontación directa e inmediata entre una masa de individuos y ci Estado. Si pot un lado no tenemos ms que individuos que rechazan todo encuadramiento e integración en el seno de una estrategia grupal, del ottolado no puedenestar msque ciEstado, sus funcionariosy sus responsablespoliticos. Pototrolado,estaincapacidaddeproducir supropia representacióngenera unademanda objetiva de representaciónexterna. Todademanda genera una oferta. Las iglesias, las ONG (organizacionesno gubernamentales),los periodistas "exitosos"y ambiciosos, etc., ofrecen sus buenos servicios a ios grupos subordinados yofrecen su propia mediación antelos poderes püblicos yante lasociedad.Muchas veces en ci seno mismo de laspropias asociacionesde base o bien Las ONG "progresistas" constituidas potprofesionaies,reproducen en susenolosmismos probiemasderepresentaciónquesonpropiosdelámbito de la politica (autoritarismo, verticalismo,"pensamiento etc.) (Bustelo, 1995). Eneste contexto se instaura unaluchapor ci monopolio de Ia representaciónde los excluidos,dondecadapretendiente haráusode todos los recursos que tengaparaestablecercontratos de representaciónmás o menos explicitos, pero siempre inestables.Estainestabilidadtiene dos fuentes: — Una estructuralqueSe origina en las caracterIsticas particulares de la relación entre representantes y representados: los excluidos conservan una cierta capacidadde denunciar asus "representantes",enespecialcuando se sienten tentados a Ia malversacióny la manipulación. — Otra fuentede inestabilidadse origina enlasrelacionesnecesariamente conflictivasentrepretendientes a Ia representación.En estas condiciones, los mayorescuestionamientosnoprovienen de lasbasessino delos competidores. En la Argentina actual el electoralde los "extrapartidarios"(sujetos de un cierto reconocimiento en ci campo delautomoviismo como que gozan ci cx gobernador de Santa Fe Carlos Reuteman, o bien en ci de la müsica popularcomo ci cx gobernador Ramón "Palito" Ortega,etc.) expresala crisis de la dirigencia poiltica profesional, y al mismo tiempo la necesidad de la politico parcebasarse organizaciónpollrica (ci "aparato").La fórmuiadcl enunaadecuada dosificacióndetres elementos:unapersonalidadsocialmente aceptada, una organizaciónyunproyecto (desdeaigunasideasgeneraicsque se manifiestan en simples consignashasta un programa o conjunto de soluciones aproblemas especificos). Los partidos viven de las ideologIas del siglo pasado, pero muchas de ellas ban muerto o bien han perdido su poderde seducci6n,ya que no dicen nada acerca de las cosasyproblemas de hoy. En otros casosnos proponen visioncs muy simples acerca de Ia complejidad de los temas actuales.'Otrasveces nos hablan de Ia sociedad como Si fuera unaaldea, apesar de que hoy vivimosen un mundo planetario. Los mediosmasivosdecomunicaciónrealizanci trabajo derepresentación

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yexpresióndeinteresessocialesquenorealizanlos partidos polIticos. Sepuede existir politicamente fuera de los partidos si se tiene acceso a los medios de

comunicación, en especial Ia television. Los periodistas exitosos tienen un poder tremendo de hacer y deshacer reputaciones poifticas. Pero tienen un Ilmite, no puedenhacerparados mismoslo que puedenhacer paralosdems. Por esta razón cambian las formas de la politica. La mayorla de los ciudadanos participan en politica cuando están solos frente a su televisor o cuandocontestan un cuestionarioque les ofrece un encuestador.La manifestaci6npüblica, lamilitanciaylaaccióncolectivaorganizadayano convocaalas masas; cuando esto ocurre, quienes son convocadosson los desesperados. La crisis de representaciOn también modifica estructuralmente la oferta programática que los politicos profesionalesle hacen al ciudadano. Tradicionalmentese esperaba quelos partidos realizaran una vinculaci6n entre una gestiOn yunconjuntodesImbolos.La crisissemanifiestacomo rupturadeesta vinculaci6n. En consecuencia,tiende a generarseuna oferta politica relativamenteindiferenciada.Habria queprestar.ms atenciOn a este fenómeno en la medidaen queunademocraciase define por la existenciade unaoposiciOn legitima.Dchecho existe una demandade oposiciOn, dealternativa.Siestono es asI, c6mo explicar el xito relativo de ciertas propuestas "radicalmente opositorasyantisistémicas",como el nacionalismodeextremaderechatantoen el "primer mundo"como en el "tercer mundo"? Lapolitica como prácticaestructuradasupone Ia existenciadeunaespecie demercado. Porunladoestthilos productoresderepresentacionesdelmundo (los politicos), que monopolizan los recursos politicos fundamentales: ci lcnguajeylas capacidadesexpresivas, IainformaciOnylosrecursosmateriales. Los politicos ofrecen sus propuestas a ciudadanos que "consumen" politica (optan, eligen, toman posici6n pero no las construyen), y que cuanto más desprovistosestán dccapital cultural,másobligadosestan alafidditas, alafldes implicita o, en t&minos ms simples, a Ia entrega del cheque en blanco a su representante. Estadistanciaentrerepresentantesyrepresentados(que tiendea reproducirseen todas Las organizacionesque pretenden representarinteresesde grupos sociales,incluidaslasONG) terminaenunaseparaciOn entrelos partidos ylos polIticos profesionaLes,los mediosde difiisiOn, los periodistasylos ciudadanos comunes. Unos hacen la politica, los áltimos se convierten en espectadores pasivos,esto es lo que se denomina "teatraLizaciOnde la politica", La politica como espectáculo. Losciudadanos hacen depüblico,es decirjuegan elpapelde sujetos indiferenciadosqueopinan anOnimamente,respondiendoencuestas o bienopinando portelfono,obiencomo"decorado"deescenografias televisivas. La lucha politica es una luchapor el monopoLio del poderde hacèrver, prever,yhacercreer.En esteaspecto estáLa fuente deIa duplicidad estructural deIapolftica. Por un lado, es unaLuchaentre representantesy representados. Porciotroes unaluchaentrelosrepresentantes.Es aquf dondese encuentra ci

ResonanciaspoliticwdeLi 'cuestibn:ocia1en America Latina

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origende La doble determinación del discurso y del lenguaje polItico. Dicho discursoylenguaje,muchas veces, vadirigidoat mismo tiempo aios deadentro (los colegas-rivales en Iainternao en La"externa")yaLos de afüera, es decir,los que no hacen politica, pero votan. Como resultado, ci lenguaje del politico profesional se vuelve ambiguo y ileno de dupiicidades (ci famoso "doble discurso")yva perdiendo potencia expresiva. No hay soLuciones simples paraprobtemascomplejos.Perodemocrauzar renovar lapoiltica requiere garantizarLas condicionessociales parael paso de y Iaciudaclanlapasiva,simplementereivindicativaa unaciudadanlaactiva.Para ello es preciso que, entre otras cosas, se cuente con Los siguientesrequisitos

bsicos:

—socializaratmximolos instrumentos de producci6n de discursospoliticos elevandoci nivelintelectualdcl conjunto delos ciudadanos;eneste sentido, La

poiltica educativadeberla considerarseLa primera ymsfitndamental politica social del Estado; — [iberar Iapoiftica delos aparatos;paraello esprecisoensayarprocedimientos de control y participación tales como referendums, plebiscitos, elecciones abiertas, sistemas uninominales, etc.; —multiplicarLosámbitosdecisionales,fortaleciendoLospodereslocalesanivel municipal, institucional, etc. y sectoriales (en campos especIficos de pollticas).

Dc todos modos, no habrla que preocuparsemucho por Las soluciones. Hoy ci que gana no es ci que tiene la mejor respuesta,sino la preguntams pertinente e inesperada.No es una poca propicia para los impacientes y Los usuariosderecetas.Enotras palabras,noestiempo de sacerdotesyadministradoresdeverdadesestablecidas sino de profetasycreadoresde lenguajes.Poteso un lenguaje hecho de ftaseshechas, como ci discurso politico corriente en el escenarionacional, aparececomo impostaciónyalalargano suscitainters, no interesa a nadie.

EppurSi muove Pese at poderdelpensamiento ániconeoliberal(que en ciertamedidaseha convertidoensentido comün degrupossignificativos delasociedad,tales corno ciertas categorlas de trabajadores autónomos "no pobres" en ci sector del pequefio comercioy Los servicios) y a Lacrisisde Ia poLftica,ci conflicto social existe yse manifiestamediante formas renovadas.Lascontradiccionesgeneradas por La presencia del nuevo probiema social argentino (un mixde vieja pobreza estructurat y nuevas formas de exclusion: desempieo, subempleo, informalidad, empobrecimiento),yIadebilidade inadecuaci6nde Las respuestas del Estado yde La sociedad, constituyenun desafioa Ia integraciOn social. El conflictosocialno secanalizayprocesa en Lospartidos yenLas instituciones republicanas(ci parlamento, lajusticia, etc.), sino que se manifiestaen forma

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fragmentadaylocalytomaforma deprotestacolectivaque amenudo degenera en violenciayacción directa. Es ci fin de las grandes luchas "totales"y nacionales.Cada grupo damnificado reacciona,pidejusticiayluchaporsusinteresesespecfflcos. La fragmentaciónsocialmuitiplica los conflictossectoriales. Estos tienden a set cadavez ms "divisibles",es decir, resolublesa travis de la negociacióny la discusión (Hirschman, 1995). La experienciaargentina reciente indica que, pese a la violenciayespectacuiaridaddelos "motines" urbanos (casode la provincia de Jujuy,TierradelFuego, Córdoba, etc.)porlanaturalezadesusreivindicaciones (pago de salarios atrasados,resistenciasa racionaiizacionesy despidos, etc.) terminanpot resoiverse mediante arreglosy concesionesrecIprocas. La descentraLización del aparato del Estado produce una fragmentación territorial de las luchas que protagonizan los agentes pibiicos (maestros, ftincionariosmunicipales,etc.). Estasselocalizanen las capitalesde provincia yen las municipalidades.Las reivindicaciones también sonespecIficas, io cual vuelve cada vez menos probable las movilizacionessolidariasy nacionales.El interés general aparece desdobiadoen una multiplicidadde intereses particuiares en ci nivei de cadaciudad, de cada fbrica, de cadabarrio. La sociedad, como un todo, solo se manifiestacomo "opiniOnpáblica" yenlas coyunturas electorales. Pero se trata de una simple realidad aritmética que no tiene ni voluntadni estrategia.Cabe decirque dichafragmentaciOn,contrasta con ia capacidad que tienen ciertos congiomerados econ6micos y financieros para acordar interesesyejercerpresionesen Laarenapüblica paraorientardecisiones y recursosen funciOn de sus intereses. En uncontexto degiobalizaciOn, lospoderes econOmicos dominanteshan desarroiladounacapacidadparaactuarde forma combinada a escalamundial. Pot ci contrario, los grupos socialessubordinadosylos excluidos,no tienenIa misma capacidaddedesarrollaraccionescoiectivasenciescenarioampiiado del mundo giobalizado.Sus intervencionessonmsbiendefensivasy localizadas en multiples escenarioslocalesyparticularistas.Sin embargo,nadaindicaque esta incapacidad de actuar con en el escenario giobalizado sea una condiciOn estructural y permanente de los grupos dominados (9). En la delahiperinflaciOnalgunos(periodistas,poifticos) agitaban el "fantasma" del estallido social, es decir, de Ia gran subievaciOn de alcances nacionales.Pot definiciOn, estos estallidos sociales no se hacen anunciar; ysi

(9) Las incipientes iniciativasde acción conjunta de los sindicatos argentinos y brasilefiosen ocasión delas huelgas generales registradasdurante 1996en laArgentina, constituyen ciinicio de un caminoque puedelievar a Ia conformación de actores colectivossindicaiesa escaladel MERCOSUR. Lomismo estásucediendo en laComunidadEuropea, en especialen cicasode contlictossindicalesquesucedenensectorialesespeclficos (industria metahirgica,delautomóvil, etc.)

ResonanciaspoilticasdeLa "cuestión social"enAmerica Latina

0 213

ocurren, sus consecuenciasnoson previsibles. Si existen"hilosde pólvora"que unen los incendios locales, estos soninvisibles. No haycienciasocialcapaz de predecir la transforniación de los "motines" aislados en un "estallido social

nacional".La urgenciadeunaautnticapollticadedesarrollohumano capazde dar respuestasadecuadasa las "miseriasdel mundo" (Bourdieu, 1993), debe imponerse más por motivos morales que por el miedo a! "gran incendio nacional

Bibliograffa BarbeitoA. Baja inflación,reactivaciónymayor desempleo.,Paradoja omala praxis?,

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Conclusiones: Entre Ia utopia y el pragmatismo: politica, gobierno y polfticas püblicasen America Latina AndrésPerezBaltodano Treshansido LostemascentralesquehanentrelazadoLosdiferentestrabajos

de este libro. Primero, el tema de La giobalización como un fenómeno transformador del Estado moderno. Segundo, la globalización como un proceso generadorde riesgos yoportunidades paralas sociedades latinoameri-

canas. Tercero, ci papeLque juegan Las instituciones sociaLes, polIticas,económicas y culturalesde los palsesde La región como fiLtros que condicionan y determinan los efectosde laglobalizacion a five1 nacional.Estos trestemas han sido abordadosdesdediferentesperspectivas teóricasymetodoLógicas, utilizandocomoejecentraldereflexión, lacrucialreiaciónqueexiste entreglobalizacion, Estado, ciudadanfa,y poiltica social en AmericaLatina. La trascendenciade Laglobalizacióncomo unprocesoqueseorientahacia latransformacióndelEstado modernoesunhecho casigeneralmenteaceptado. TaLycomoto hemos sefialado enIa introducción de este libro, este procesose orienta hacia lareconfiguracionde Larelaciónernieespacioterritorial ytiempo histórico que caracteriza La Era Moderna. En esta relación, Los espacios territoriaLesdeLos Estadosmodernos soberanosfuncionan como contenedores de historias nacionaLes. Desde esta perspectiva,La soberanfase traduce en La capacidad que poseen las sociedades modernas para territorializarsus propias historias;esdecir, paracontener dentro desus espacios territorialeslosfactores que determinan su desarrollohistórico nacional. Los palses de America Latina nunca aicanzaron La condición soberana aicanzada por los palses de Europa. Si ci desarroLlo histórico europeo se caracteriza por Ia consoiidación de Estados que gozan de altos grados de soberanla externa y de altos grados de dependencia domCstica, ci desarrollo histórico deAmCrica Latina secaracterizaporcidesarrollodeEstadoscon altos gradosdedependenciaexternayconaltosniveles deindependenciadomCstica. La globalizaciontiendeaacentuar aLin más Las caracterlsticashistóricasdel desarrollodel Estado enAmericaLatina. Es decir, su dependencia en reiación con fuerzas e influenciasglobalesasl como su independencia en relación con sociedades civiles que nocuentanconLacapacidaddecondicionarlaaccióndel Estado. Apesar de estos retos yobstáculos para ci desarroLlo yLa consolidaciónde Iasoberanla, Laciudadanla yIa democraciaen AmericaLatina, los trabajos de este libro han sefialadoLa existenciade posibilidadesreaies ypotenciales para contrarrestar los efectosnegativosde La globaLizacion y hasta para aprovechar algunosdesusposibLesbeneficios. Las estructurasyprocesossociales, politicos,

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0 AndrisPérezBaltodano

económicos yculturalesdomésticosconstituyen el flitro queen (iltimainstanciadetermina elefectoreal de Laglobalización afive!nacionai.En estesentido, el desarrollode una capacidad social para instrumentalizar esas estructuras y procesos se convierte en La razón de set de la poiftica y en ci objetivo ftindamental de la función de gobierno en ci mundoglobalizadode boy. Por instrumentalizaciónse entiende Ia capacidadsocial paraorganizar y administrar ci flincionamiento de las estructuras domésticasde un pals conci fin de minimizar los riesgos de ia giobalizacion y maxirnizar sus beneficios. El desarrollodeunaactitudproactivaenrelaciónconlaglobalizacionseconvierte entonces enunatarea urgente, que demandadelos actoresylas organizaciones sociales de la region la formulaciOn de nuevas visiones y estrategias para organizar y dirimirci conflicto social, y para establecerformas adecuadas de integraciOn global. Puesto en t&minos ms especfficos, Am&icaLatina necesita reinventar las nociones tradicionales de la polltica como un proceso constructor deunordensocialanivelnacional;ydelaspoifticaspübljcas,como mecanismosestatalesmedianteloscualesseresuelvenlastensionesycontradic ciones que inevitablementegenera IadefiniciOn de este orden. Este proceso de reinvenciOn deberfa darse a partirde tres premisasbásicas. Primera, un reconocimiento responsable de las limitaciones históricoestructurales que tienenlos palses de La regiOn para controlar los factoresque determinan su desarrollo nacional. En este sentido, la büsqueda de una soberanla nacional concebida a partir de un enfoque eurocéntrico de esta condiciOn,es una büsqueda sin esperanzas en un mundo en donde, cadadia más, los espacios politicos territorialestienden a convertirseen estaciones de tránsito dentro de complejos circuitos transnacionalespor donde circula ci capital,la informaciOn, ciconocimiento, yhasta losvalores.Enestas condiciones, tanto lapoiftica como La funciOn de los gobiernosdeben estar orientados a La identificaciOn de estrategiasque permitan aprovecharesta circulaciOn, a sabiendas de que serán siempre de validez parcial y transitoria. La soberanlase convierteentoncesenun procesocontinuo dedefensayconstrucción de ciertos valores y prácticas nacionales,y no en una condiciOnlegalpoiltica-territorialqueseconquista demanera permanente atravsdel ejercicio de lavoluntadnacional dentrode un espaciogeogrfIcodado. Segunda, un reconocimientode las posibilidadesreales y potencialesque ofrecenlasestructuras domésticasdecadapals paracondicionar ci efectode la globalizaciOn. El desarrollodela capacidadparainstrumentalizarestas posibilidadesdebeservisto comolafunciOn principal delos gobiernos,las sociedades civiles ylas administracionespüblicasdelaregiOn. Asumir latarea de construir esta capacidad implica descartarLa idea de la giobalizaciOn como una fuerza supra-histOricainmune a ios efectos de las estructuras y procesos domésticos que operan a nivel nacional. Taly como lo han seflaladovarios de los autores de este libro, ci fenOmenode la globalizaciOn se expresaen La existenciade tendencias globalesque apuntan aunaconvergenciade propOsitos y objetivos.

Entre Ia utoplaycipragmatismo: poiItica gobiernoypoiIticaspub1icas en America Latina

0 217

Sin embargo, estas tendencias necesariamenteatraviesanei piano "doméstico" paratener incidencia en la vida social a five1 "nacional". Cabe preguntarse entonces si existen posibilidadesreales y potenciaLes en cadapals de la región parainstrumentaLizar Los procesosy Las estructurasdomésticas a través de La acción polftica, a fin de articular respuestasadecuadas a la globalización.La respuesta a esta preguntadebe ser si, si partimos de la base de que aim en ausenciadeunavoluntadnacionaLyde unproyecto politico paraarticuLar estas respuestas,lo doméstico filtra, condiciona ymodifica los efectos de lo global. Lapreguntaentonces no estanio silos pafses de la regi6n cuentan o no con La capacidadparacondicionarlos efectosdelaglobalizacionsino,msbien, cómo se instrumentaliza ci filtro de "lo doméstico" para proteger y desarrollar la capacidaddel Estado y de La sociedadparaincidiren el desarrollohistórico de lo nacional Latercera,esIareafirmacióndela"condiciónhumana" comaci pathmetro fundamental para evaluar La función de gobierno y de los sistemas politicos nacionaLes. La recreaciónde la realidad poLltica y social se hacea través de la práctica, pero también atravésdelpensamiento.Enrealidad,ciejerciciodeuna voluntadparaparticipar activamenteenlaconstrucciónde Lahistoria requiere, en primer lugar, de La definición de visionesy aspiracionessociales. En este sentido, La teorla social proporciona "aquella comprensión bsica para una praxiscontinua, reformadaopurificada"(Taylor, 1983, p. 16). La experiencia mental no es entonces un fenómeno aislado de la realidad social. Distintas visiones de La vida, diferentes definicionesde Lo buenoo lo malo, lo iegftimoo lo ilegitimo, pueden traducirseen apreciacionesdistintasdelanaturaLeza delas instituciones sociales. A su vez, estas apreciacionesmodifican la praxissocialy con ella laspropias instituciones quesetratade reconstruir(Taylor, 1983). Dc ahl,quela funciOn de lateorlasocialno sea tansOLo explicarLavidasocial,sino también definir "Los consensosen que se basanlas distintasformas de la praxis social..." (Taylor, 1983, p. 20). Al formular expilcitamenteci significadode la acciOn social, La teorla se convierteen un participante activo en la confecciOn de esa misma historia. Las ciencias sociales, desde este punto de vista, "se dedican a La tarea de proponer y confeccionarformas de mirar y pensar y contribuyen, por lo tanto,a La construcci6ny descomposiciOn de los objetos sociales" (Gouldner, 1973, p. 105). DctaL manera queLa transformaci6ndeIa relaciOn entreEstado, mercado y sociedad, y de la relación entrelo nacional y lo transnacional no requiere simplementede un reordenamientomecánico-formaldelojurldico, lo politico yb financiero,sino quesobretododemandaunareconceptualizaci6ndeLoque se considera como una relación adecuada entre La polftica, La economla y La sociedad.Puesto deotra manera, eL desarrollodelacapacidadde Las sociedades Latinoamericanas parainstrumentaLizar cipianodelodomésticodepende delos vaLores ydelasvisiones socialesquegulanestainstrumentaLizaciOn. Dcaqulque las cienciassociales de Laregion tengan un papel fundamental en ci procesode

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reconstrucciOnde las visiones tradicionales de la politica, y de las poilticas püblicas que predominan en la region. Esteproceso de reconstrucciOn no puede set utOpico, si como utópicos se denominanaquellosproyectosyobjetivossociaLesque no reconocen limites a La capacidad humana para perfeccionar historia; pero tampoco puede ser pragmático, si por pragmatismo se entiende La tendencia a asumir que existe una reaiidad quees independientedelaacciOn y delpensamientosociaL yante La cud hay que postrarse en homenaje y reverencia. Entre Ia utopiay ci pragmatismo existeci mundo de Ia realidad, quese construye socialmente mediante La niodificaciOn mental y prácticadel marco de Limitaciones históricasquedefinenlosiImitestemporalesdeto posible. Este es ci mundo de la acciOn refiexiva; es decir, de La acciOn orientada pot un pensamiento social auténtico quese nutre de tarealidad paraconstruir nuevas realidades.

Encontadas excepciones, Las cienciassociaiesLatinoarnericanas hanoperadocasi siempredentrode visiones utOpicas enlasque ci mundose concibe sin

limitacioneshist6ricas;o dentro de visionespragmáticasen ias que ci mundo se piensa como desprovisto de posibilidades para trascender to actual y lo inmediato. Las corrientes más ortodoxas dci socialismolatinoamericanofueron fundamentaimente utOpicasencisentido deque asumfanci predominio deiaidea sobre Ia realidad, a pesar y en contrade La esencia misma del materialismo histOricoquepregonaban. La ausenciade una basehistOrica sOiida que le diera sustento yrelevanciaa este pensamientose reflejapenosaniente hoycuandoci derrumbedelsociaLismoreal seyeacompanado de unacrisisencidesarroliodel socialismo teOrico en La regiOn, sin que hayan cambiado (a no ser para empeorar) las grandes tensionesy contradiccionessocialesdci continente. Anteia crisisdcipensamiento sociaiista,ci pragmatismohaadquirido una centralidad sin precedentesen La vidasocial de Ia region. La presenciade este pensamiento no es nueva ya que estuvo antes presente en las versiones latinoamericanasde Laescuelaestructural-funcionalista.Tampoco son nuevas sus caracterIsticas básicas; es decir, su orientaciOnahistórica, instrumentaLista yvoluntarista.Lo quesiesdiferenteencirenacimiento actualdelpensamiento pragmatistaenAmericaLatina, es iaftterzaconque CsteexpresasuscaracterIsticas básicas. Elpensamiento social pragmáticoquedominaeniaactuaLidad eLcampo de Laeconomfa, Lapoiftica, yIaadministraciOnpübLicaes ahistOrico en cisentido de queignoraIapresenciadeun pasadovigentequeseexpresaenLas estructuras socialesde La regiOn. Estas estructuras reproducen ci orden social desigual e injusto quecaracterizaaios palsesde la regiOn. Sonci pasado hecho presente con ci que se construycun ftituro socialimpregnado de historia. Esta relaciOn entrepasado,presenteyfuturo, esignorada pore1pensamiento pragmáticoque concentra su atención en La realidad inmediata, en La realidad tangible,

Entre Ia utoplayelprapnatismo:polftica, gobiernoypoilticaspublicas

en America Latina

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se pueden construir mejores e ilimitadas que a partir de versiones de lo actual. El ahistoricismo quecaracterizael pensamiento social contemporáneo en America Latina, explica La tendencia de su enfoque. Este pensamiento es instrumentalista en el sentido en que se orienta al estudio y Ia solución de problemasconcretose inmediatos,ymuy poco alaarticulaciónde explicaciones teóricas sobre los factores que condicionan Ia dinámica del Estado y la naturaleza de las relaciones entre Estado y sociedad en Ia regi6n. Para ci pensamiento pragmatico, ci presente ofrece ci marco de lo posible. En este contexto, elpapeldelascienciassociales es diseflar Los instrumentosyenfoques que permitan perfeccionarLa realidad actual sin intentartrascenderla. El instrumentalismoquecaracterizacipensamiento social contemporáneo enAmericaLatina es responsablede latendenciavoluntaristade muchas desus aplicaciones. Volunrarismo,en las cienciassociales, denota cualquier teorIa o explicacionque asume que La voluntadhumana es el factor principal en Ia construccióndelahistoria.Desde estaperspectiva, lasexplicacionesvoluntaristas tienden aignorarelroldelos factoreshistóricosyestructuralesquejuegan como limitadoresdelavoluntadhumana. Esaslcomo cipragmatlsmoquecaracteriza los procesosactuales de formulaciónde poilticasylos modelosde reorganizacióndclEstado, asumen queIavoluntad politicaye1conocimientotCcnico son factorescapacesdedeterminar Ia construcciónde las historiasnacionalesdelos palsesde Ia region. Como teorfasocial, ci pensamiento socialpragmatico es un pensamiento pobrey limitado. Como técnica de cambio, ha dado resultados positivos en Estados Unidospor las condiciones histOricas en las que se ha aplicado.Estas condiciones incluyenel alto grado de desarroilodeinstitucionalidad pollticay económica alcanzado por este pals. Esta institucionalidad permitiO a los intelectualesestadounidensesasumir —aun nivel teOrico—que ci contexto dentro delcualfunciona el Estadoyenelquesedesarrollanlas relacionesentre Estado ysociedaden ese pals,era un contextodado yestable.Es decir,permitió asumir que las respuestasa las preguntas fundamentales que determinan ci rumbonacionalhablansido encontradasyque lo quese requeria,en tCrminos depensamiento yteorlasocial,eracidesarrollode Lacapacidadparaadministrar el sistema institucional existente. Ningunade estas premisastienevalor en pafsesdondelahistoria no se ha logrado sintetizar y expresar en instituciones sociales pollticas y econOmicas asumiendo

estables.

Pero la debilidad más grande del pensamiento pragmático en AmCrica Latina es su tendencia a ignorar Ia lecciOn que ofrece Ia historia misma de Estados Unidos, como pals fuente dcl pragmatismo filosOfico original y dcl renacimiento pragmatistacontemporáneo. Es fácil entender que hayasido en Estados Unidos y durante Ia primera mitad del corriente siglo, donde el pragmatismo alcanzO su mayor desarroilocomo corriente filosOfica. Durante

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este perfodo, el desarroilotecnológico,económicoy militar deese palsparecfa notenerilmites. Eraentoncesfácil,paramuchos intelectualesestadounidenses, adoptarsu presente y su realidad como punto de referenciaparaenfrentar el futuro. Era comprensibie, aunque no necesariamentejustiflcable, ci que el pragmtico fuese incapaz de trascender su realidad presente y visualizar realidadesnotangibles. Despuésde todo, ,para qusofiarcon un fitturo mejor si ci presente estaba ya ileno de ventajas y oportunidades?Decimos que esta posici4n, aunquecomprensible,noesjustificableya que en ausenciadevalores fundamentales,el pragmatismodejade set una fliosoffa yse convierteen una forma deviviraimargen decualquiermarco deprincipios (verRuggiero, 1921; Russell, 1945). Que los estadounidenses William James, John Dewey y otros hayan desarrollado ci pensamiento pragmático coma vision de la realidad, CS Coinprensible, aunque coma yadijimos, no necesariamentejustificable.Lo que es inaudito es que renazca y se establezcaci pragmatismo en Am&ica Latina, regiOn en ia que ci presente es tan doloroso e incierto coma ci futuro que se oftece dia a dia en los escenarios y proyeccionesoficiales. En Estados Unidos, cipragmatismofueunaorientaciOninteiectuaiquesederivOdeunaestabiiidad ysolidezinstitucional previamenteconcebidayalcanzadaconvisiOnpolitica y con aspiracionescolectivas. El pragmatismo no creO Ia grandezade Estados Unidossino que facilitO la administraciOn de esa grandeza. La prosperidad econOmicaylademocraciaen EstadosUnidosse construyerona travésdeuna práctica guiada por visiones y valores sociaies. La reconstrucción de las concepciones tradicionales de poiltica y de polfticas püblicas en AmericaLatina, tambiCnrequiere de visiones y valores socialescapacesde trascenderIareaiidadactual sin ignorarlaslimitacionesque estarealidad impone. En este sentido, proponer La reafirmaciOn de la "condiciOn humana" comaci criteria fundamental para LaevaluaciOn de las pollticas püblicas, la organizacióny modernización del Estado y los sistemaspoliticos nacionales, es proponer la revalidaciOn de los principios sustantivos de Ia libertadyla justicia socialcomo puntosde referenda para la organizaciOn de Iavidaen sociedad y, más especificamente,paraIa delimitaciOn delthnbito de acciOn social del mercado y de La racionalidad instrumental que gula su funcionamiento. La relaci6n entre los valores sustantivos que sustentan [a idea de Ia democraciaylosvaloresintrumentales que orientan La acciOn del mercado es una relaciOn contradictoria.Dc ahf queseaposibleafirmarque ci pensamiento politico democrático desde ci siglo XVII,ha sido un intentopermanente par integrarybalancearlaracionaiidadinstrumental capitalistacon Laracionalidad sustantivasabre laque se sostieneLa humanista queinforma ci desarrollo delpensamiento politico ylaprácticasocialen Occidente.Ensuexpresiónms concreta, este intento trata de establecerun balance entreci principio de las libertades. individuales,especialmentelas que ci capitalistarequiereparaoperar

Entre Iautoplay dpragmatismo:polItica, gobiernoypoliticaspthlicas enAmerica Latina

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dentrodel mercado, yel principio de justiciasocial quepromueve el respetoa La dignidad humanacomo un principio absoluto. De all que el pensamiento democrático sea fundamentalmente un pensamiento que promuevelas libertades individualesdentro del marco de un contrato social. En este sentido, ci pensamiento democrático es un intentode promover La Libertad de mercado dentrode limites disefiadosparaprotegerci biencomün. No se puede argumentar que ci pensamiento politico democrático o las experienciasquesesustentan sobreestepensamiento, hayan logrado establecer unafórmulaideal yuniversalquereconcilielas tensionesycontradiccionesque inevitablemente surgen de la büsqueda de un balance entre las libertades individuales y La justicia social. Lo que caracteriza ci pensamiento politico democrático no es su capacidadde ponerlefin a estas tensionesycontradicciones sino, ms bien, su disposicióna recondiiarlas. Desdeesta perspectiva,ci sociaLismoreal totalitarioyelneoliberaLismototalizanteconstituyenestrategias sociaLesquepretendenresolverde manera definitivalas tensionesycontradicciones que genera lacombinación de estos principios.Los resultados de estos absolutismosreduccionistashansido siemprenefastos:cisocialismototalitario "resuelve" Las tensionesentrelibertad individualyjusticiasocialsacrificandola libertad; mientrasquecipragmatismoneoliberallohacesacrificandolajusticia social eimponiendo sobreIaacciónpolitica delEstado marcosnormativosque no son capaces de expiicar,y menos aün, de resolver, los grandes problemas humanos que aquejan a las sociedades latinoamericanas. En ci area de Lapolltica socialqueocupaLa atención de los autores de cste libro, Las caracteristicasdel pensamicnto pragmáticosepresentancon ciaridad. Primero, ci análisis convencionalde la politica social en AmericaLatina asume que los parámetros de larealidad deben ser no simplemente consideradossino respetadoscomo LImitesinamovibiesdelo posibie. Dcestamanera, ci tratamiento delprobiema socialsoloseconcibcdentrodeLareaLidaddesistemas sociales organizados alrededor del mercado y su racionalidad. Dcsde esta perspectiva,cs fácii caLificarlas accionesde Los sindicatosy las luchas por los derechos de los campesinoscomo irreaListaso hasta irresponsabies. Segundo, se asume que un pensamiento instrumental separado de consideracionesCticas ymoraleses IamejorrespuestaaL probiema de Iapobrezayla desigualdad.En este sentido, ci pensamiento pragmatico reduce ci problema social a un problema tCcnico; es decir, a un problema que no requicre de consideracionesfilosóficas, o morales. Al eliminar estas consideraciones,ci pensamiento pragmático marginaliza ci papeldelapoliticademocráticacomo procesodereconciliaciOn deprincipios instrumentaLes y sustantivos. Esto se refleja en La casi total ausencia de argumentos Cticos y moralesalrededordel temade La pobrezayIa desigualdad social en America Latina. En La actualidad, los argumentos Ctico-morales en relaciOn con el desarrollosocialdclaregiOn, searticulan básicamentedentro de Las corrientes de pensamiento religiosomás progresistas;es decir, se articulan

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fiLera del discurso politico contemporneo;yciertamente, fuera deIa racionalidadque gulalos procesos de formuiación de La poiItica social.

En el espaciocadavez más reducido delpensamiento social,el tema de Ia pobrezayLadesigualdadsocialapareceentonces comoun problema social que hay que combatir por razones prácticas; es decir que bay que combatir en Ia medida en que este problema pone en peligroIa viabilidaddel mercado en la

region. Esta perspectiva se refleja claramente en una propuesta conjunta elaborada por ci Banco Interamericano de. Desarrollo y ci Programa de las Naciones Unidas para ci Desarroiloen Ia que se argumenta que "La exclusiOn de grandes sectoresdeIa poblaci6ndelosbeneficiostangibleseintangibles del progreso es incompatible con La consolidaciOn desistemasabiertos, pluralistas y democráticos. La exclusiOn econOmica sostenida se refleja en exclusiOn politica la que a su vez afecta negativamenteLagobernabilidaddeIasociedad. Y cuando esto sucede, ci clima para la inversi6n es erosionado con efectos negativosen ciprocesodecrecimientoeconOmico(BID/PNUD,1993,pp. 34).

El revestimientopragmáticodelprobiema socialenAinrica Latina puede setvisto como u.naestrategiainteligenteimpulsadaespecialmeutepotaquellos sectores del "consenso de Washington" que tienen mejor conocimiento mayor concienciasobreelprobiema socialdela regiOn. Estaestrategiaencierra sin embargo grandes peligros por cuanto Ia naturaieza de este problema se distorsiona cuandosu discusiOn se ubicadentro deunmarco racionalpragmático y economicista.Al colocar ci mercado y su racionalidad como Iavariable independiente en La ecuaciOn de lavida social,yIa pobrezacomo unavariable dependiente deesaviabilidad,se transformademanera radicalLanaturalezadel pensamiento politico que dio origen a Ia institucionalidad democrática en Occidente; puesto en otras paiabras, se elimina Ia centralidad de los derechos ciudadanos yLa racionalidadsu.stantiva sobre Ia quese fundanestos derechos, paradatlugar amodelosdeorganizaciOn socialen dondeLacondiciOnhumana

seconvierteenunderivadodelacondiciOneconOmica. Desde estaperspectiva,

comobienlo sefIaiaAlejandroSerranoCaidera (1997), "Iajusticiayla&ica no provienende unaicytrascendentenideunapropuestahistOrico-social. La &ica y Ia justicia provienen delaccionar del mercado. Lo yb justo es actuar conforme ab mercado, su naturaleza, sus tendencias y sus leyes"(p. 47). Eltriunfo deLaracionalidadinstrumental delmercadoylamarginalizaciOn de la racionalidad sustantiva que sirve dc base ai pensamiento y Ia práctica democráticos, no significaLa desapariciOn de Las necesidadessocialesque La democraciaintenta resolver. Es decir, ci que ci discurso politico contemporáneo ybos marcos normativos de las polIticaspüblicasno incorporen —como deberfan— principios como Ia justicia social y La solidaridad humana, no significaque estos principios desaparezcan. Las aspiracionesque estos principios expresan continian vigentes porqueconstituyen elementos esenciales y básicos de la condiciOnhumana.

enAmericaLatina Entre Ia uroplayelpragmatismo:polttica,gobiernoypolIricaspu'blicas

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es cerrar los ojos a la posibilidad de que Ia Ignorar estasaspiraciones el inviable orden social y la integridad poiftica y hasta globalizacion haga territorial dealgunos delos paisesdela región. Puesto enel lenguajede moda, es ignorar Ia posibilidad de que algunos de los palses de Ia región se hagan estructural y permanentemente ingobernables. La marginalización del Estado y de Ia poiltica como construcción de voluntades nacionales elimina en muchos de los palses de la region la posibilidad de estructurar marcos de orden social socialmente legitimados, y de politizarelconflictosocialdentro delos11mitesdeesosmarcos.Lamarginalización delEstadoyladevaluacióndelapoliticaenAmericaLatina pueden tenercomo consecuencialadesinstitucionalizaciOndelconflictosocial;esdecir,[amaterializaciOn de una condiciOnde "guerra de todos contratodos". Indicios de esta situaciOnpuedenobservarseya en los palsesmisvulnerablesde la regiOn. Tres han sido las premisas ofrecidas por esta colecciOn de ensayos para reconstruir las concepciones tradicionales sobre la polftica y las polfticas pdblicasque prevalecenenAmericaLatina: unreconocimientoresponsablede las limitacioneshistOrico-estructuralesque tienen los palsesde La regiOnpara controlar los factoresque determinan sus desarrollosnacionales;un reconocimiento de las posibilidades reales y potenciales que ofrecen las estructuras domCsticas de cada pals para condicionar ci efecto de la globalizaciOn; y, finalmente, La reconstituciOnde Los valores sustantivos que promueven [a condiciOny La dignidad humana como punto central de referencia para la politica y las pollticas püblicas. Las ciencias socialesdeIaregiOnestán liamadasajugarunpapel importante en la reconstrucciOnde las concepciones tradicionalessobre la politica y las poifticaspüblicas enAmCrica Latina. El pensamiento social puede contribuir alegitimar los ilmites queimpone la racionalidaddelmercadosobrela acciOn polItica;o bien, puede contribuir a ampliarlasfronterasdelo posiblemediante ladefensaypromociOnde losvaloressustantivosquesustentaron ci desarrollo democrático en Occidente. Este libro es una contribuciOnal desarrollodeun pensamiento social capaz de articular y generar aspiraciones colectivas y visionessocialesdentrode un espacio mentalsituado entreIautopia irrealizable ye1 pragmatismo inaceptable.El fin áltimo deestepensamiento no puedeser otro que la defensa y promociOnde la condiciOnhumana de los hombres y mujeres de AmericaLatina.

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0 AndrisPerez

Baltodano

Programme-UNDP). "Social Reformand Poverty:TowardsanIntegratedDevelopment Agenda.", Washington and NewYork,January 16, 1993. de Ruggiero, Guido Modern Philosophy.NewYork: Macmillan, 1921. Russell, BertrandA HistoryofWesternPhilosophy. London: GeorgeAllen andUnwin, 1945. Serrano Caldera, Atejandro Los dilemas tieIademocracia. Bogota: Editorial Presencia, 1997. Taylor, CharlesSocial Theory and Practice. Nueva York, Oxford University Press, 1983.

Autores

George Avelinoes profesorde CienciaPoiltica delaFundación GetulioVargas

en Brasil.

A. Kim Clark es profesora asistentedel Departamento de Antropologla de la Universidad de Western Ontarioen Canada. Carlos Filgueira es investigadordel Centro de InvestigacionesEconómicasy Sociales del Uruguay (CIESU) y coordinador de la Red Latinoamericanade Poiltica Social del Centro Internacionalde Investigaciones paraci Desarrollo

(CuD).

Fernando Filgueira es docente e investigadordel Departamento de Ciencia PolItica de la Universidadde la Repüblicaen Montevideo, Uruguay.

AndrésPerezBaltodano es profesor asociado del Departamento de Ciencia Poiltica de La UniversidaddeWestern Ontario en Canada.

EmiioTenti Fanfani es profesortitular delaFacultad de CienciasSociales de de Buenos Aires e investigador del Consejo Nacional de Cientificas Investigaciones y Tecnológicas(CONICET)de Argentina. La Universidad

Edelbezto Torres-Rivas, es investigador de la Facukad Latinoamericanade CienciasSociales(FLACSO) enGuatemala y director delproyecto War-torn Societies del United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD).

Impreso en

los tatleresgraficosde

EditorialTorino Telfs.: (02)239.76.54, 235.24.31 Fax: (02)235.43 .46 Caracas- Venezuela

Publicaciones de Ia Editorial NuevaSociedad

Helena González/HeidulfSchmidt (org.) Democracia para uria nueva sociedad.

JudithSutz(ed.) lnnovaciOny desarrollo en

AmericaLatina. Dietmar Dirmoser/JaimeEstay EconomIa y reforma econOmica en Cuba. PNUD/CNDH Gobernabilidad y derechos humanos. Nuria Cunill Grau Nuevas formas de gestiOn püblica, representaciOn y participaciOn social. Repensando lo püblico a travésde Iasociedad.

Humberto Ruiz Calderón Trasel fuegode Prometeo. Becas en el exteriory modernización

enVenezuela (1900-1996).

Eduardo Martinez/MarioLetelier (eds.)

EvaluaciOny acreditaciOn universitaria: metodologIas y experiencias. Simon Garcia (coord.) La integraciOny Ia democracia del futuro en America Latina.

Secretaria Nacional de ParticipaciOnPopular El pulso de Ia democracia. ParticipaciOn ciudadana y descentralización en Bolivia. Rita Giacalone (ed.) Venezuela en Ia integraciOn regional: mapa tentativode sus perspectivas. Oscar Ugarteche El falsodilema. AmericaLatina en Ia economIa global. LineBareiro/Clyde Soto Ciudadanas: una memoria inconstante.

JaimeEnsignia/Rolando Diaz (coord.) La Seguridad Social en AmericaLatina: reforma o liquidaciOn?

Julio Carranzaetal. Cuba: Ia reestructuraciOn de Ia economla. Una propuesta para el debate. AndrésSerbin El ocasode las islas. Francine Jácome (coord.) Retos de Ia cooperaciOn ambiental: el caso del Caribe. AndrésBansart De Ia ciencia politica al compromiso politico. David Reed (ed.) Ajuste estructural, ambiente y desarrollo sostenible. Rafael Urriola (coord.) Economia latinoamericana. La globalizaciOn de los desajustes. Carmen Garcia Guadilla Conocimiento, educaciOn superiory sociedad en America Latina.

America Latina necesita reinventar las nociones tradicionales de Ia politica —como un proceso constructor de un orden social a nivel nacional—.y de las politicas pUblicas como mecanismosestatales mediante los cuales se resuelven las tensiones y contradicciones que inevitablementegenera Ia definiciôn de este orden. Este proceso de reinvenciôn deberia darse a partir de tres premisas bäsicas: un reconocimiento responsable de las limitaciones histôrico-estructurales que tienen los paises de Ia region para controlarlos factores que determinan sus desarrollos nacionales (donde Ia soberania se convierte entonces en un proceso continuo de defensa y construcciOn de ciertosvalores y prácticas nacionales: y no en una condición legal-politica-territorial que se conquista de manera permanentea través del ejerciclo de Ia voluntad nacional dentro de un espacio geogrãfico dado): un reconocimiento de las posibilidades reales y potenciales que ofrecen las estructuras domésticas de cada pals para condicionar los efectos de Ia globalizacion (y aqui Ia pregunta de cOmo se instrumentaliza el filtro de "b doméstico'para proteger y desarrollar Ia capacidad del Estado y de Ia sociedad para incidiren el desarrollo histOrico de "lo nacional"); y, finalmente, Ia reconstituciOn de los valores sustantivos que promuevenIa condiciOn y Ia dignidad humanascomo punto central de referenda para Ia politicay las poilticas pUblicas(Ia condiciôn humana como parámetro fundamental para evaluar Ia funciónde gobierno y de los sistemas politicos nacionales). Entre Ia utopia y el pragmatismo existe el mundo de Ia realidad, que se construye socialmente mediante Ia moditicación mental y práctica del marco de limitaciones histOricasque definen los limites temporales de 10 posible. Este es el mundo de Ia acciOn reflexiva; es decir, de Ia acción orientada por un pensamiento social auténtico que se nutre de Ia realidad para construirnuevas realidades. Este libro es una contribuciôn al desarrollo de un pensamiento social capaz de articulary generar aspiraciones colectivas y visiones sociales dentro de un espacio mental situado entreIa utopia irrealizable de este y el pragmatismoinaceptable. El fin pensamiento no puedeser otro que Ia defensa y promociOnde Ia condiciôn humana de los hombres y mujeres de America Latina.

GeorgeAvelino A. Kim Clark Carlos Filgueira Fernando Fiigueira AndrOs PerezBaltodano Emillo Tenti Fanfani Edelberto Torres-Rivas

ISBN980-317-129-1

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7 591541 001005