desafios de la seguridail social (:ados Jens

I1. Vib'tivira, Larmefi

Iitlagiia,

M. Lo Vrrolo, Vanessa Cartaya, Mareus nnrlri Melo, Domiii,,o M. Rivarola, An(Lras Uthof[', Lothar Witte I1otlolfo

PROGRAMA LATINOAMERICANO DE POLÎTICAS SOCIALES

ciesu ARCHIV 120015

IDRO.1fb. This report is presented as received by IDRC from project recipient(s). It has not been subjected to peer review or other review processes. This work is used with the permission of Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESU). © 1997, Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESU).

desafjos de la seguridad social

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Fundaci6n Alemana para et Desarrollo Internacional

Ediciones

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Esta obra se inscribe en las actividades del Programa Latinoamericano de Politicas Sociales, con sede en Ciesu, y ha sido realizada con et apoyo de la Fundaciôn Alemana para et Desarrollo Internacional.

Ilustraciôn de carâtula: Khamsin

Jean David (ôleo sobre tela, 1977)

Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESU) Maldonado 1858 11200 Montevideo - Uruguay tel. (5982) 48 32 05 fax (5982) 48 07 62 Email:[email protected]. org ©

1997, Ediciones Trilce Casilla de correos 12 203 11300 Montevideo - Uruguay

Durazno 1888, Montevideo - Uruguay tel. y fax: (5982) 42 77 22 y 42 76 62 Email: trilce©adinet.com.uy Catâlogo: httpp://www.chasque.ape.org/trilce

ISBN 9974-32-154-9 DOK 1799e SE 310-109-95 ex

CONTENIDO

INTRODUCCIÔN

Jens Petersen-Thumser y Carlos Filgueira .............. 5 REFORMAS A LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA

Y EL

CARIBE

Andras Utho.Ü .......................................................... 20 CARACTERÏSTICAS Y FUNCIONES DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

Rodolfo Saldain ....................................................... 90

EL

ENFOQUE DEL BANCO MUNDIAL EN EL SECTOR DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNA ALTERNATIVA PARA LOS PAiSES DEL CONO SUR?

Rubén M. Lo Vuolo ................................................. 115 EN EL PARAGUAY: SITUACIÔN Y PERSPECTIVA DE REFORMA

LA SEGURIDAD SOCIAL

Domingo M. Rivarola ............................................. 142 PROMOCIÔN DEL AHORRO Y LOS SISTEMAS DE PENSIONES

Andras Uthoff ........................................................ 161 FORMAS PARTICIPATIVAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN EL SECTOR INFORMAL URBANO: ALGUNAS EXPERIENCIAS EN COLOMBIA Y VENEZUELA

Lothar Witte y Vanessa Cartaya ........................... 208 FEDERALISMO E POLÎTICA SOCIAL:

AS VICISSITUDES DA DESCENTRALIZAÇAO Marcus André Mélo ................................................ 265 CONSIDERACIONES FINALES

Carmen Midaglia ................................................... 289

INTRODUCCIÔN

Jens Petersen-Thumser* Carlos Filgueira'"

Sobre et libro y sus organizadores El presente libro es resultado de un esfuerzo colectivo llevado a cabo conjuntamente por la Fundaciôn Alemana para et Desarrollo Internacional (DSE) y et Programa Latinoamericano de politicas sociales (PLPS). Incluye un conjunto de ponencias presentadas al seminario "Seguridad social vs seguro social: desafios de la politica social en los paises del Cono Sur" realizado en Montevideo, durante los dias 4 al 8 del mes de diciembre de 1995. Participaron en et mismo, profesionales a cargo de oficinas y programas pitblicos en politicas sociales, operadores, investigadores y académicos vinculados al campo de la reforma social, y miembros de organismos internacionales latinoamericanos. Dada la cobertura subregional del seminario, orientado a discutir los problemas de la reforma social en et Cono Sur de América Latina, la mayor parte de los participantes provinieron de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Al mismo tiempo, por tratarse de un seminario en et cual se buseô confrontar las experiencias latinoamericanas con las europeas, fueron invitados especialmente, otros participantes que pudieran aportar al debate la experiencia de esos paises y, en particular, la experiencia de Alemania.

*

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Representante de la Fundaciôn Alemana para et Desarrollo Internacional (DSE). Co-organizador del seminario "Seguridad social vs seguro social: desafios de la politica social en los paises del Cono Sur". Representante del Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESU). Coordinador del Programa Latinoamericano de Politicas Sociales.

5

El presente libro, asi como et seminario que le dio origen, se encuadra dentro de los objetivos mâs generales de las

instituciones organizadoras: a. Por una parte la Fundaciôn Alemana para et Desarrollo creada en 1959 por la Federaciôn y los Estados federados, a iniciativa de los partidos politicos representados en et parlamento fderal. Su objetivo fue y es promover las relaciones entre la Repûblica Federal de Alemania y los paises en desarrollo en base al intercambio de experiencias. A fin de cumplir con ese cometido, la DSE ha venido realizando eventos dedicados al diâlogo y programas de perfeccionamiento profesional en apoyo a proyectos de desarrollo econômico y social que implementan los paises de Africa, Asia y América Latina. Desde su creaciôn y contando con la cooperaciôn de instituciones nacionales e internacionales, la DSE ha brindado acerca de 98.000 cuadros técnicos y directivos procedentes de mâs de 140 paises, la oportunidad de intercambiar ideas y experiencias sobre problemas del desarrollo internacional y et perfeccionamiento técnico y profesional. Entre sus campos principales de acciôn se encuentra et desarrollo rural y la seguridad alimentaria como también et fomento a la formaciôn profesional. Asimismo, la Fundaciôn Alemana apoya programas destinados a fortalecer la capacidad de planificaciôn y organizaciôn de los paises en desarrollo en los sectores de la administraciôn pûblica, educaciôn asi como planificaciôn del desarrollo. Igualmente la DSE prepara cuadros técnicos alemanes para su misiôn en paises en desarrollo y cuenta con una voluminosa documentaciôn especializada. La DSE tiene su sede principal en Berlin, y ademâs mantiene centros especializados con filiales en diferentes lugares de la Repûblica Federal de Alemania.' b. Por otra parte, et Programa Latinoamericano de politicas sociales, con su sede Coordinadora en CIESU (Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay), Montevideo, Uruguay. El Programa es patrocinado por et CIID (Centro Internacional de Investigaciôn para et Desarrollo) de Cana6

dâ. Iniciô sus actividades en 1992 con motivo del desarrollo del Proyecto "Prioridades de Investigaciôn en politicas sociales en América Latina" (Fase I). Estâ integrado por 10 Centros de América Latina: UNICEF (Argentina), CEBRAP (Brasil), CIEPLAN, SUR, CAAP de la Universidad de Chile, FLACSO (Chile), FEDESARROLLO (Colombia), Universidad del Pacifico (Perû), El Colegio de México (México) y CIESU (Uruguay). Durante 1996 et Programa iniciarâ su Fase II con et cometido de desenvolver actividades tendientes a fortalecer et desarrollo de un mejor conocimiento de la problemâtica de las politicas sociales en la regiôn. En particular, se propone:

un programa de investigaciones sistemâticas sobre et tema; b. fomentar et debate e intercambio entre tomadores de decisiones, operadores, jerarcas pûblicos e investigadores; c. reforzar las instituciones latinoamericanas orientadas a la docencia y capacitaciôn en politicas sociales a. desarrollar

y;

d. contribuir a la difusiôn e intercambio de materiales,

documentos, evaluaciones, etcétera, que se generen tanto dentro de la regiôn como por parte de organismos internationales, multilaterales, o de centros de otras regiones del mundo.

qué seguridad social y reforma social? Hay muchas razones que fundamentan la necesidad de investigar y debatir la reforma social y las cuestiones de seguridad social. En este punto, sôlo interesa mencionar algunas de estas razones que tienen directa relaciôn con et crecimiento de los sectores socialmente vulnerables. Todos sabemos que a la década de los ochenta se le llamô primero la "década perdida" en atenciôn a la baja performance econômica y productiva de la regiôn latinoamericana unida a la profundizaciôn de la llamada "crisis del endeuda7

miento externo" de la mayor parte de los payses. Luego, se comenzô a iinponer et concepto de "deuda social" en alusiôn al notorio desmejoramiento de las condiciones materiales y de la calidad de vida de amplios sectores de la poblaciôn (pobreza e inequidad). Como resultado de las medidas de ajuste y estabilizaciôn, y en estrecha relaciôn con transformaciones de gran magnitud operadas por la reconversiôn productiva en un contexto de alta apertura internacional y una creciente movilidad del capital, la situaciôn social de la regiôn registrô un deterioro notorio. Tal deterioro operô en un contexto social ya de por si altamente inequitativo dado et carâcter excluyente del modelo de crecimiento "hacia adentro" que dominô et escenario latinoamericano desde la década de los cincuenta. Inequidad social, desigualdad extrema en materia de ingresos y altos niveles de pobreza e indigencia son algunos pocos indicadores que registraron esta involuciôn. Al final de la "década perdida", es decir a principios de los noventa, las estimaciones efectuadas por la CEPAL indicaban que en un total de 19 paises de América Latina et porcentaje de personas bajo la linea de pobreza alcanzaba a un 46% del total de la poblaciôn. Esta magnitud es aun mâs escandalosa si se tiene en cuenta su evoluciôn, et nûmero de pobres es superior a los niveles previos de 1970, 1980 y 1986. Fue en et correr de la década de los ochenta donde los problemas crônicos de pobreza e inequidad de la regiôn se incrementaron regularmente. De acuerdo a la trayectoria histôrica conocida, durante las tres décadas de posguerra, los indices de pobreza habian experimentado una ligera reducciôn debido sobre todo al efecto de un crecimiento econômico sostenido. Este tuvo incidencia sobre todo en la expansiôn del empleo urbano y en la caida de los indices de desocupaciôn y subocupaciôn. En razôn de una alta tasa de reproducciôn de la poblaciôn, la pobreza absoluta habia continuado en ascenso, pero no asi la proporciôn de hogares bajo la linea de pobreza. Estos porcentajes bajaron entre 1970 y 1980 alrededor de diez puntos para toda la regiôn. Durante et periodo 19801986 se registrô, sin embargo, una involuciôn de los indices 8

debido al impacto de la reconversiôn econômica sumado a las politicas de ajuste estructural y a la retracciôn del Estado en materia de gasto social. Tanto los sectores pobres como los indigentes habian crecido en términos absolutos como relativos en et breve periodo comprendido entre 1980 y 1986.2 Sobre todo, ello ocurriô en las âreas urbanas y metropolitanas en tanto se mantuvo estancado et sector rural. Promediando la década de los ochenta et porcentaje total de personas pobres alcanzaba a un 43% en 19 paises de la regiôn. De estos, la mitad cran indigentes. En su publicaciôn anual Panorama Social de América Latina, la CEPAL estimaba que habia 170.2 millones de personas por debajo de la linea de pobreza, de los cuales 81.4 millones Bran indigentes. Se sabe también que durante este periodo por primera vez se registra un hecho de gran importancia en la historia latinoamericaria. El tipo de pobreza que pasa a predominar es de carâcter urbano y no rural. Si bien la pobreza urbana registraba indices de incidencia menores que en los contextos rurales, su peso en et total nacional se volviô relativamente mayor porque la poblaciôn urbana continuô creciendo. Ademâs, a principios de la década del noventa, las condiciones mâs extremas de indigencia se manifestaron mâs agudamente en las zonas rurales con valores cercanos a un 37% del total de la poblaciôn. Esto es, individuos que no alcanzan a satisfacer sus necesidades alimenticias. Estadisticas recientes sefialan que durante et periodo 1990-1993 se habria registrado una tendencia a la disminuciôn de la pobreza en nueve paises de la regiôn. Esto se debiô sobre todo a los efectos de la recuperaciôn del crecimiento econômico, a la reducciôn del desempleo y al descenso de la inflaciôn. Sin embargo, en et afio 1994 la tendencia se revierte en tres de esos nueve paises. Argentina, Costa Rica y México, que habian logrado cierto avance en la reducciôn de la pobreza, experimentan una involuciôn. Por su parte, Chile y Perû son dos de los nueve paises que en et ultimo quinquenio mostraron una recuperaciôn favorable de la incidencia de la pobreza. En Chile, et descenso es menos pronunciado que en et quinquenio precedente, mostrando 9

cierto efecto de saturaciôn correspondiente a la propia dinâmica de reducciôn de la pobreza: cada vez mâs los sectores que deben recuperarse corresponden a los grupos sociales que se encuentran en las condiciones mâs extremas de precariedad e indigencia. En Pertz, et descenso de 6 puntos porcentuales de la poblaciôn pobre se atribuye al hecho de que partia de niveles extremadamente altos de pobreza, del orden de 55.1% en 1991, y a la recuperaciôn econômica producida a partir de 1993. Con respecto a la desigualdad social, medida por la distribuciôn de la renta, salvo contadas excepciones, en la mayor parte de los paises se registrô una concentraciôn del ingreso de los hogares. El decil mâs alto incrementô en forma moderada o alta su participaciôn en et ingreso total. Todas las medidas de desigualdad como lo es la participaciôn porcentual de los cuatro deciles mâs bajos en et ingreso total, et cociente entre et porcentaje de participaciôn del decil mâs rico y los cuatro deciles inferiores, et porcentaje de hogares con ingreso inferior al promedio, o et indice de Gini, muestran resultados coincidentes. Con la excepciôn de Colombia y Uruguay, la tendencia general de la regiôn ha sido hacia una creciente participaciôn del ingreso de los sectores ricos, y la caida consecuente del 40 por ciento inferior. Asi por ejemplo, Venezuela muestra que los sectores favorecidos comprenden sôlo al 15% de altos ingresos entre toda la poblaciôn del pais, et 85% restante perdiô relativamente ingresos. En Brasil, la concentraciôn beneficiô al 25% de ingresos mâs altos. El mayor crecimiento del Coeficiente de Desigualdad de Gini se registrô en tres de los grandes paises de la regiôn, Argentina, México y Brasil. Colombia habia mejorado la distribuciôn entre 1980 y 1986 y luego se mantuvo estable, en tanto que en Uruguay continuô un proceso regular y continuo de caida de la desigualdad iniciado a partir del retorno a la democracia en 1985. En 1994 et Coeficiente de Gini en Uruguay era et mâs bajo de América Latina, confirmando ser la sociedad mâs igualitaria de la regiôn, con valores equivalentes a un Gini de 0.301 en la poblaciôn urbana. En Chile cayô la desigualdad moderadamente en 10

las âreas urbanas y creciô en las rurales con lo cual los grados de desigualdad se mantienen en los niveles de 1987. Chile participa del grupo de paises con mâs altos niveles de desigualdad global, tiene et mismo nivel de desigualdad urbana que Guatemala, con un Coeficiente de Gini de 0.479 en 1994y es sôlo superado por Brasil, et pais mâs inequitativo de la regiôn y probablemente del mundo, con un valor de 0.535 en 1990.

qué politicas sociales? La llamada "deuda social" generada en los ochenta estuvo asociada a factores externos, algunos coyunturales y otros de largo plazo. Al fuerte endeudamiento externo, al incremento de las tasas de interés, deterioro de los términos de intercambio y reducciôn abrupta de los flujos de capitales, se sumaron efectos provenientes de tendencias internacionales: la globalizaciôn y la transnacionalizaciôn de la economia. Los mercados de trabajo y los sistemas de seguridad social organizados en torno al trabajo fueron afectados por los procesos de reconversiôn productiva, por la apertura de las economias y por la creaciôn de sistemas de integraciôn regional y subregional. En este contexto, la reforma social en América Latina se viene procesando en condicionesde fuertes constrefiimientos econômicos e insuficiencia de recursos fiscales. Como se sabe, durante los alios ochenta en una parte importante de los paises de la regiôn et gasto social tuvo una tendencia a la baja, en otros, et gasto social creciô, pero lo hizo promedialmente mâs que et producto. Como consecuencia de ello, et financiamiento de los sistemas de seguridad y prestaciones sociales, que desde tiempo atrâs venian acumulando un severo déficit, se hizo mâs evidente generândose un fuerte consenso acerca del agotamiento del paradigma que habia orientado et "estado de bienestar" en et pasado. No seria aventurado afirmar que en la actualidad, la regiôn latinoamericana se ha transformado en un extraordinario campo de innovaciôn y experimentaciôn en materia de reforma social. 11

Etapas de la reforma social La trayectoria seguida por la regiôn en materia de reforma, confirma tres de los principales rasgos de la formaciôn de politicas. Primero, que la formaciôn de politicas es influida por las condiciones sociales y econômicas, pero depende menos directamente de éstas y mâs de las consecuencias y evaluaciones de las politicas pasadas. Segundo, que las transformaciones radicales en materia de politica social se producen cuando se acumula un conjunto de "anomalias" que desnaturalizan y restan consistencia a los paradigmas dominantes hasta et punto de desligitimizar su validez intelectual. Tercero, que la transformaciôn de los paradigmas de la politica social sigue con frecuencia una secuencia en la cual se modifican primero los medios (instrumentos) y posteriormente los fines. En una primera fase los cambios son incrementales y rutinarios. Lo que cambian son los instrumentos pero siempre dentro del paradigma dominante (énfasis en los medios). En una segunda fase nuevos instrumentos de politica son disefiados en la direcciôn de una "acciôn estratégica". Recién en una tercera fase, se opera et pasaje de un paradigma a otro mediante una modificaciôn de los fines y de los medios. La secuencia que registran estas tres fases senala la necesidad de observar la formaciôn de politicas como resultado de un proceso de aprendizaje social. Instancias de implementaciôn y experimentaciôn con nuevas formas instrumentales de politicas, y su eventual fracaso, pueden tener et efecto de precipitar la pérdida de legitimidad de los paradigmas dominantes y dar lugar a modificaciones de tercer orden. América Latina transitô sin duda por estas experiencias. sistemas de seguridad social universales que no lograron nunca la universalidad, la apariciôn de privilegios y exclusiones que no se ajustaron a los términos del paradigma original, o et desfinanciamiento y crisis de los programas sociales bâsicos, son algunas de las "anomalias" o efectos no deseados que socavaron la legitimidad del paradigma. 12

La necesidad de dar respuesta a las transformaciones internas e internacionales, como por ejemplo los cambios demogrâficos, en la familia, en la organizaciôn del trabajo, etcétera, no hicieron mâs que agregar nuevos elementos de consenso acerca de las limitaciones del paradigme para hacer frente a los nuevos desafios. Correctivos y medidas de

primer orden fracasaron sucesivamente. En la medida en que tales fracasos se acumularon, se generô un circulo vicioso en et cual los intentos de correcciôn tuvieron un rendimiento decreciente. Al mismo tiempo contribuyeron a la pérdida de consistencia de los sistemas de seguridad social dominantes. Naturalmente que et interés en considerar estos aspectos no es et de la reconstrucciôn histôrica. Importa en cambio senalarlos porque permiten, primero, comprender y calificar la naturaleza de las transformaciones que se vienen operando en la regiôn, yen segundo lugar, porque.contribuyen a evaluar et estado del conocimiento e identificar las âreas en que los estudios e investigaciones pueden ser mâs necesarias. Con respecto al primer punto, puede afirmarse que actualmente los tiempos de la politica social no son tiempos "normales". La reforma social se debate entre et consenso creciente acerca del agotamiento del paradigma dominante, tal como se aplicô en la regiôn, y la confrontaciôn entre paradigmas alternativos en competencia. Por esta razôn, los tiempos actuales de la politica social se manifiestan en la prâctica a través de cambios de segundo y tercer orden y no dentro de una lôgica incremental de un paradigma preexistente. Pero que et cambio sea de uno u otro tipo tiene profundas implicaciones sobre la formaciôn e impacto de la transformaciôn de las politicas sociales en la regiôn. Los cambios de primer orden son los que se ajustan mâs directamente a la imagen de la formaciôn de politicas como proceso de aprendizaje social. Su carâcter inercial y rutinario se efectûa predominantemente en et marco de una tecnoburocracia relativamente aislada del sistema politico y de los intereses y presiones de la sociedad. En su expresiôn mâs extrema, et 13

proceso de toma de decisiones descansa en la reproducciôn de la politica social aceptada; en tiempos "normales" "policy" -y no "politics"- genera "policy". Pero no es ésta la fase actual de la reforma politica en la regiôn. Procesos de cambio de segundo orden, orientados por una acciôn estratégica, y en particular de tercer orden donde fines y medios se modifican, corresponden a procesos de toma de decisiones mâs complejos que envuelven a un conjunto mayor de actores y al sistema politico en su totalidad. En este caso, "politics" y no "policy" es la clave para entender la formaciôn de las nuevas politicas. La acciôn estratégica de segundo orden tiene particular relevancia puesto que implica una ruptura con los instrumentos tradicionales y su sustituciôn por otros. Como consecuencia de estos cambios es dificil establecer en qué medida no se afectan los fines del sistema vigente. Dicho de otra forma, en qué punto se encuentra et limite entre cambios de segundo y tercer orden. Cuando se observan las innovaciones de segundo orden introducidas en América Latina, resulta claro que existe un paquete bastante diversificado de medidas que se han introducido en los ûltimos anos bajo et influjo de los organismos internacionales y multilaterales de desarrollo y crédito como et Banco Mundial (BM) o et Fondo Monetario Internacional (FMI). La experimentaciôn de programas de combate a la pobreza, los programas de tipo "safety nets", o las reformas de la seguridad social implementadas en los paises de la regiôn, son algunas de las transformaciones del instrumental de acciôn social que vienen a reemplazar los instrumentos tradicionales de acciôn. Por una parte, hay una "acciôn estratégica" que orienta et conjunto de los nuevos instrumentos de hacer politica social. En este conjunto se incluyen, por ejemplo, las formas de prestaciôn de bienes y servicios; los Fondos de Emergencia Social, programas antipobreza como los de Solidaridad en México, FOSIS en Chile, etcétera. Por otra parte, se asiste a politicas que incorporan explicita o implicitamente nuevos objetivos de la reforma social: capitalizaciôn y ahorro interno en et caso de la seguridad social, o bien, la pérdida de 14

ciertos fines como los de la solidaridad individual y generacional; reforma de la seguridad social o descentralizaciôn regional. Los programas sociales del pasado se organizaban en torno a ciertos principios: universalidad, sectorialidad, centralizaciôn y prestaciôn pûblica. Los nuevos programas tienen por objetivo mejorar la eficiencia y eficacia de los instrumentos de prestaciôn, al mismo tiempo que se generalizan los principios particularistas de focalizaciôn, de privatizaciôn y de integraciôn de las politicas sociales. Ademâs, los principios de descentralizaciôn y privatizaciôn sustituyen a los principios tradicionales propios de un estado fuertemente centralizado y con amplias atribuciones en materia social. Este conjunto de iniciativas fueron impulsadas en parte para contrarrestar los efectos sociales transitorios provocados por las politicas de estabilizaciôn y ajuste econômico. Pero su carâcter transicional es discutible. Distintas experiencias nacionales demuestran por ejemplo que et horizonte temporal de los primeros programas de los Fondos de Emergencia desarrollados en la regiôn adquirieron una estabilidad mayor. En algunos paises se institucionalizaron yen otros superaron su carâcter de programas "ad hoc" para asumir funciones de reforma parcial del Estado e incluso promover un modelo integral de politica social. Con la politica de seguridad social ha pasado lo mismo. Sistemas privatizados y combinaciones diversas entre lo pûblico y lo privado han dado lugar a nuevos modelos que no pueden ser conceptualizados como transitorios. Una de las principales paradojas de la reforma social en América Latina es que en et preciso momento en que aplican e implementan paquetes de instrumentos absolutamente decisivos para et futuro de la regiôn, no existe un esfuerzo equivalente de reflexiôn y debate acerca de sus implicaciones y de sus fines ûltimos. Ello se ve agravado porque se estân volviendo obsoletas las categorias que fueron ûtiles para comprender y examinar comparativamente los regimenes de los estados de bienestar. La tipologia de modelos que usualmente servia 15

para distinguir ente los "welfare state" de corte liberal, de

tipo conservador-corporativo, y de tipo socialdemôcrata, no da cuenta satisfactoriamente de los nuevos arreglos institucionales que estân emergiendo en et mundo ni son capaces de captar las nuevas formas de relacionamiento entre lo pûblico y lo privado. Una diferencia, sin embargo, es notoria: en otras regiones como ocurre en Europa, existe desde hace alios un amplio y profundo debate sobre estos temas apoyado en una larga tradiciôn de "welfare" asumida por multiples organizaciones subregionales (OECD, Uniôn Europea, etcétera). No ocurre lo mismo en América Latina donde los acontecimientos, las medidas y la implementaciôn de politicas parece tener dificultades de desprenderse del debate sobre los instrumentos de acciôn (medios) para reflexionar sobre los fines ûltimos de la reforma.

El proceso de integraciôn subregional como referente La focalizaciôn del seminario en los paises del Cono Sur de América Latina no fue una decisiôn arbitraria. La integraciôn subregional que se viene consolidando a través del Mercosur plantea problemas comunes a los paises miembros de muy diversa naturaleza. Por esa razôn, la integraciôn presiona en et sentido de requerir puntos de equilibrio convergentes entre las politicas de cada uno de los paises. Ya sea en materia de politicas de seguridad social (definiciôn de beneficiarios, tipos de aportes, tipos de beneficios, etcétera), como también, por ejemplo, respecto de los sistemas de cobertura del desempleo, de las normas y regulaciones laborales, y su unificaciôn o compatibilidad entre paises. En realidad, la naturaleza de estos problemas es mâs general y se refiere a la creciente reducciôn de los môrgenes de maniobra de los estados nacionales para desarrollar politicas sociales y de regulaciôn, en un mundo crecientemente globalizado. La integraciôn subregional puede ser vista, desde esta perspectiva, como un caso particular de un

problema general que afecta hoy dia a todas las naciones. 16

Por otra parte, entre los paises que integran et Mercosur, incluyendo a Chile como una futura integraciôn de corto plazo, se cuentan cuatro sociedades que comparten et haber sido a inicios de siglo las que se adelantaron a crear sistemas de seguridad social modernos. Con la inclusiôn de Cuba que no pertenece al Cono Sur, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay fueron en alguna forma los pioneros del "welfare state" latinoamericano. Paraguay, por et contrario se incorporô tardiamente y no logrô los niveles de maduraciôn de los sistemas de seguridad social que alcanzaron sobre todo, los otros socios del Mercosur.

qué un ejercicio comparativo entre regiones? La inclusiôn del caso de Alemania en los debates del seminario tampoco es un hecho accidental. Precisamente, et interés mutuo de las dos instituciones organizadoras del seminario radicô en la convicciôn de que la confrontaciôn y comparaciôn de experiencias entre paises, siempre mejora la capacidad de anâlisis y propuestas. Pese a ello, y por razones que trascendieron la voluntad de las instituciones mencionadas, en esta oportunidad no se pudo incluir et articulo correspondiente al caso alemân, no obstante et mismo fue ampliamente discutido en ocasiôn del seminario. A pesar de las distancias que separan las realidades de los paises europeos y latinoamericanos, lo que demuestran claramente los articulos comprendidos en et libro es que existe un denominador comûn entre ellos, tanto en lo referente a los desafios como a las dificultades que enfrenta la empresa de reformar la seguridad social. Ademâs, et hecho que la mayor parte de los paises del Cono Sur incorporados al Mercosur hayan sido sistemas de protecciôn y seguridad social relativamente avanzados para la regiôn, hace mâs relevante la comparaciôn con las sociedades mâs desarrolladas. La naturaleza de los sistemas de seguridad social de la mayor parte de los paises de la regiôn estâ dada por su escaso desarrollo y por la exclusiôn 17

histôrica. No asi, en cuatro de los cinco paises del Cono Sur, en donde la reforma social no significa crear un sistema alli donde casi no existia o lo hacia para una minoria reducida, sino que implica desmantelar sistemas de seguridad social con una razonable cobertura y una larga tradiciôn. En estos casos, los problemas no son solamente econômicos, sino fundamentalmente politicos. Clientelas, intereses, situaciones cradas y privilegios son variablemente afectados por la reforma, y con ello et poder relativo de los principales actores politicos. La DSE y et PLPS han creido oportuno difundir los documentos de base y las elaboraciones realizadas en et seminario a un pi blico mâs amplio. Precisamente, este libro pretende hacer participe de las conclusiones alli elaboradas a los lectores interesados en estos temas. Simultâneamente, se busca también acercar al lector a las actividades que ambas instituciones vienen desarrollando y las seguirân haciendo en los prôximos alios. Cabe por ûltimo agradecer en particular et apoyo recibido por parte de la representaciôn de la Embajada de la Repûblica Federal de Alemania y del Instituto Goethe en

Montevideo.

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NOTAS 1.

Berlin: Direcciôn General, Foro de Politica de Desarrollo (EF) (ZWS); Centro de Promociôn de la Administraciôn Pûblica (ZOV); Centro de

Salud Pûblica (ZG). Bonn: Centro de Educaciôn, Ciencia y Documentaciôn (ZED) Bad Honnef: Centro de Orientaciôn Regional (ZA) Mannheim: Centro de Fomento de las Profesiones Industriales y Artesanales (ZGB) Magdeburg: Filial del ZGB Feldafing: Centro de Fomento de la Alimentaciôn y la Agricultura (ZEL) Zschortau: Filial del ZEL 2. Por indigentes se entienden aquellos sectores de poblaciôn que no alcanzan a tener un nivel de ingreso que les permita satisfacer sus necesidades bâsicas de alimentaciôn. Por pobres, Ios que estân por debajo del doble de aquel ingreso. Las medidas asumen que et minimo de ingresos requerido para satisfacer otras necesidades como alimentaciôn, vivienda, salud, etcétera, equivale al ingreso necesario para alimentaciôn.

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REFORMAS A LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA Y EL CÀRIBE*

Andras Uthoff'

Introducciôn Las reformas a la seguridad social en América Latina implican modificaciones de importantes instrumentos redistributivos y de intermediaciôn financiera del Estado.1 En ellas se revisan los disenos de programas de protecciôn social y se definen sus grupos beneficiarios asi como aquellos que los financian a través de contribuciones y/o impuestos obligatorios. Entre estas reformas, la de los sistemas de pensiones tiene particularidades importantes, por cuanto afecta a beneficiarios y contribuyentes de diferentes generaciones debiendo asignar intertemporalmente los recursos de inversiôn (criterios financieros) cuidando de mejorar et bienestar de todos (criterios redistributivos). Las reformas a los sistemas de pensiones ofrecen la posibilidad de transformar las contribuciones en fuentes de ahorro de largo plazo, y llenar asi un vacio importante de los *

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Este trabajo se basa en et anâlisis de quince estudios de caso sobre et diagnôstico y alternativas de reforma de los sistemas de pensiones en América Latina. Estos se realizaron en et marco del proyecto "Sistemas de Pensiones en América Latina, diagnôsticos y opciones de reforma", dentro de la actividad regional conjunta CEPAL/PNUD "Politicas Financieras para et Desarrollo". El autor agradece los comentarios de Gunther Held y Daniel Titelman a un borrador preliminar de este trabajo. Sin embargo, las opiniones expresadas en este informe son estrictamente personales y no comprometen a la Instituciôn en que se realizô este trabajo. Coordinador de la Unidad de Financiamiento de la Comisiôn Econômica para América Latina y et Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile.

20

mercados de capitales de la regiôn (aquel que asigna recursos para proyectos de lenta maduraciôn). En esta tarea las reformas deben hacer mâs eficiente la administraciôn financiera del fondo de pensiones, para asignar mayores recursos a las necesidades de desarrollo de las economias de la regiôn y obtener mejores retornos financieros para los fondos acumulados y transformarlos en mâs y mejores pensiones. Los sistemas deben mejorar esta operaciôn en et contexto de mercados de capitales emergentes (y en varios casos incipientes) y en sociedades con importantes cambios demogrâficos y crecientes demandas por mejores beneficios para aminorar la alta incidencia de la pobreza y del subempleo. Los sistemas de pensiones son especialmente sensibles a la transiciôn demogrâfica asi como a la situaciôn laboral de su poblaciôn protegida. La primera cambia su estructura de edades afectando la razôn entre potenciales contribuyentes y beneficiarios, la segunda define cuântos de los potenciales contribuyentes estân productivamente ocupados en actividades formales. Entre 1990 y et ano 2025 la razôn de potenciales contribuyentes a beneficiarios se reducirâ en 42 %.2 Cuando estos cambios demogrâficos se reflejen en los sistemas de pensiones organizados bajo la forma de reparto, serân necesarios importantes aumentos de la productividad y de los salarios reales de sus afiliados para mantener los actuales niveles de beneficios sin aumentar las cotizaciones o et ahorro obligatorio. Sôlo para mantener los beneficios de los actualmente cubiertos los cambios antes senalados requeririan que la productividad de la mano de obra ocupada aumente a tasas acumulativas anuales de 1.6 % entre 1990 y 2025.3 Si las economias no generan estas condiciones, entonces deberân cambiar las "bases de sus sistemas de pensiones" ya sea afectando a la generaciôn actualmente contribuyente (mayores impuestos -o ahorro- previsionales y/o periodos de contribuciôn antes de beneficiarse) o a la generaciôn actualmente retirada y que financiô las pensiones de la generaciôn anterior (menores beneficios reales). La decisiôn Iltima puede implicar importantes redistribucionesde bienestar entre generaciones (Kotlikoff, 1994). 21

La elecciôn no es fâcil de realizar, requiere resolver problemas normativos acerca de lo que "debiera hacerse" asi como también et "cômo realizar la reforma". El dilema del Estado es que, al definir su reforma, estarâ determinando los cambios de bienestar que ocasionarân estos conflictos entre generaciones (y grupos de personas dentro de cada generaciôn). Dar respuesta a esta interrogante es extremadamente complejo, pues la identificaciôn de perdedores y ganadores asi como la evaluaciôn en términos de bienestar de tales pérdidas y ganancias pasa por difficiles proyecciones intertemporales de lo que acontecerâ en diversos mercados de la economia. Las reformas que mâs se discuten hoy en la regiôn sugieren transformar et concepto de contribuciones (para adquirir un derecho) en ahorro (para acceder a un patrimonio) y realizar su intermediaciôn financiera como fondos de pensiones. Se pretende: a. que cada individuo sustituya parte de su propio consumo durante su vida activa por

consumo futuro (contribuciones definidas o ahorro previsional a nivel individual); b. que se obtengan mejores retornos financieros que aquellos en et sistema de reparto para tal ahorro previsional (capitalizaciôn de los fondos de reservas); c. que este ôltimo contribuya a una mayor y mâs eficiente formaciôn de capital (intermediaciôn financiera); y d. que se promueva et crecimiento del producto y del empleo

(generaciôn de empleo productivo).4 Este trabajo ilustra algunas de las opciones exploradas por los paises de América Latina. Se divide en cuatro partes ademâs de esta introducciôn. La primera, dimensiona, bajo et esquema de reparto, los recursos necesarios para una cobertura minima universal, y las implicaciones macroeconômicas para hacer esa meta sustentable en et tiempo. Se revisan los diagnôsticos y alternativas de reforma que existen sobre los actuales sistemas de pensiones, en su mayoria de reparto. Se sistematizan las caracteristicas de las reformas que han iniciado la transiciôn de sus sistemas de reparto hacia sistemas de capitalizaciôn con cuentas individuales. Finalmente se realiza una evaluaciôn de la experiencia chilena. 22

Eficiencia macro y micro del sistema de pensions Los recursos necesarios para proveer de una pensiôn hipotética (igual al PGB per câpita) a todos los mayores de 65 alios se comparan en esta secciôn con la actual masa de salarios y et presupuesto del gobierno para et gasto social de cada pais. Se destacan tres aspectos macroeconômicos de importancia para et diseno de un sistema de pensiones: (i) la existencia de por lo menos dos alternativas de

financiamiento: cotizaciones sobre la masa salarial (contribuciones o ahorro de los trabajadores) o impuestos generales (participaciôn en et presupuesto para gasto social del gobierno); (ii) los aumentos de productividad de la mano de obra necesarios para adaptarse a los cambios en la relaciôn de dependencia del sistema; y (iii) las variables que inciden en la determinaciôn de las tasas de ahorro nacional y que facilitan et crecimiento a largo plazo del producto y del empleo. También se destacan las condiciones necesarias para que la gestiôn del sistema maximice, al nivel de cada individuo, et retorno a sus esfuerzos de ahorro.

Eficiencia macro: et monto de los recursos Para estimar los recursos necesarios para cumplir con los beneficios de un sistema de pensiôn, éste ha de definir sus beneficiarios y los beneficios a los cuales tienen derechos. Pueden ser otorgados a personas conforme a dos criterios: a. contribuyentes: aquellos que son elegibles para beneficios por su historiai de contribuciones, (ya sea en et momento de retiro, o por cuanto ha quedado incapacitado, o sus hijos huérfanos o su cônyuge viuda); b. no contribuyentes, aquellos elegibles conforme a algûn objetivo de solidaridad que no responde a contribuciones pasadas del beneficiario y donde este ôltimo se selecciona segûn su nivel de ingreso u otro criterio, y cuyos beneficios se financian a partir de transferencias del presupuesto de la naciôn. La experiencia de la regiôn muestra que, aun cuando los sistemas se han disenado conforme al primer criterio (es decir, a partir de contribuciones obligatorias) en ningûn 23

pais han existido las condiciones para que toda la poblaciôn en edad de contribuir lo haga. El Estado debe entonces discernir si quienes no participan del sistema tienen derecho a una pensiôn minima de solidaridad, requiriendo conocer la razôn por la cual algunos no contribuyen. Esto puede obedecer a que se encontraban en situaciôn de pobreza (personas con remuneraciones tan bajas que no alcanzan a ahorrar para su previsiôn), o las que pudiendo hacerlo no lo hicieron (los trabajadores autônomos y/o informales con capacidad de ahorro). Por ello, Ilegados a la edad de retiro, o en et evento de invalidez y muerte del perceptor de ingreso, et Estado debe discernir sobre la calificaciôn de ellos (o sus descendientes) como beneficiarios y et monto de los beneficios a los cuales tienen derechos. Un problema adicional de los sistemas que operan en la regiôn es que definen los montos de los beneficios sin que ellos guarden relaciôn con et historial de contribuciones del participante. En et caso de beneficios a contribuyentes esto ocurre por cuanto los beneficios se definen sôlo sobre la base de las contribuciones de los izltimos afios previos al retiro, sin ninguna relaciôn al historial total de contribuciones; y en et caso de las pensiones no contributivas, por cuanto ellas son un subsidio directo financiado con impuestos generales. a. La eficiencia macro y dos fuentes de financiamiento Sobre la base de estadisticas demogrâficas, de contabilidad nacional y fiscales, et cuadro 1 estima -en forma estâtica- los requerimientos para alcanzar una meta hipotética de beneficios. Estos requerimientos se comparan con la masa de salarios en la economia y et presupuesto fiscal que cada pais destina al gasto social, respectivamente. Los câlculos se realizan para et caso hipotético de un sistema de reparto que ofrece a todos los mayores de 65 afios un beneficio pensional igual al Producto Geogrâfico Bruto per câpita.5

24

(2)

(1)

839

1

1

Paraguay

3 714

Venezuela

3.80 3.37 11.60 3.74

3.57

4.78

12.8 (92)

3.81 3.82 3.18 4.08 3.27 3.73 3.00

42.7 (92) 34.3 (92)

46.4 (92) 29.7 (92) 25.5 (87/91)

40.2 (92) 25.8 (91)

(91)

(85) (91)

36.2 33.0 39.5 47.5

4.70 6.02 4.21 4.25 (85)

29.6 (87)

(3)

de los salarias en et PIB

Participaciôn

27.2 10.9

10.3 12.0 14.9

8.1 14.5

29.8

9.0

18.2 10.7

13.0

30.8

(4)

(2)/(3)

Tasa de cotizaciôn sobre los salarios

Salarios

18.6 (91) 8.5 (90)

8.1 (92) 1.8 (91)

7.7 (91)

6.1 (91)

16.1 (91)

15.2 (93) 8.2 (92)

4.6 (92) 9.7 (91)

18.0(93)

(5)

62.4 44.0

44.1 111.1

48.4

50.6 78.9 48.5 39.3 51.3 26.4 62.5

(6)

(2)/(5)

Gasto social Pensiones como % coma % del PIB del gasto social

Participaciôn de las pensiones en et gasto social

Nota:(a)Obsérvese que si se ofrece una pension igual al PGB per câpita, et requerimiento para cumplirla (como porcentaje del PGB) es igual a la participaci6n de los potenciales ben eficiarios (los mayores de 65 anos) sobre la poblaciôn total. En efecto: sea Y = Y/ N et producto per câpita, entonces siendo N, et nCmero depersonas mayores de 65 anos, et monto total de la pensiones a pagar sera Y'N,, es decir, et producto del contera de beneficiarios (N,) por et monto del beneficio para rada individuo (Y.). Este monto dividido por et producto (Y) nos demuestra que et la participaci6n en et producto corresponde exactamente a la proporciôn de mayores de 65 anos en et total de la poblaciôn, ya que: (Y'N,)/Y = N,/N i-L.ente:Elaborado por et autor sobre la base de datos demogrdfcos de CELADE (1993), de Estadisticas de Cuentas Nationales de CEPAL (1994) y de Estadisticas de Gasto Social obtenidos de Cominetti y Di Gropello (1994). Los datos sobre gastos social incluyen los correspondientes a la Seguridad Social.

1

2 426

Uruguay

870 113

764 279

Rep. Dominicana

Perü

176

693 945

473 516 393

657 2 507 449

1

1

1

Panamâ

Nicaragua

México

Honduras

Haiti

Guatemala

El Salvador

Costa Rica Ecuador

1

2 774

Brasil

Chile Colombia

629

9.11 3.63

65 anos como % de la poblaciôn total

Bruto per câpita (Dôlares de 1980)

3 787

Poblaciôn mayor de

Producto Geogrâfico

Bolivia

Argentina

Paises

Meta de beneficios,

(Porcentajes)

Los datos para et câlculo son: a. la participaciôn de los mayores de 65 afios en et total de la poblaciôn (columna (2)); b. la participaciôn de los salarios en et PGB (columna (3)); y c. la participaciôn de los gastos sociales del gobierno en et PGB (columna (5)). Dado et beneficio hipotético que se propone, et porcentaje de poblaciôn mayor de 65 afios corresponde por definiciôn al porcentaje del PGB que se necesita para cumplir con la meta deseada y es directamente proporcional al envejecimiento de la poblaciôn. Alcanzar esta meta requiere asignar un monto entre un màximo de 11.6 % del PGB en Uruguay, y un minimo de 3 % del PGB en Nicaragua que aûn tiene una poblaciôn extremadamente joven. Las columnas (4) y (6) estiman la carga para los asalariados o para et presupuesto fiscal si acaso la totalidad del financiamiento necesario se obtuviese de contribuciones de los trabajadores o de impuestos destinados al gasto social respectivamente. El primer caso responde al financiamiento tradicional de las pensiones por contribuciones de patrones y trabaj adores sobre la masa salarial. La participaciôn de la remuneraciôn de los asalariados en et PGB aparece en la columna (3). La columna (4) muestra la tasa de contribuciôn promedio hipotética en la eventualidad que et total del costo de los beneficios pensionales (la columna (2)) se financie con contribuciones de los asalariados formales. La tasa de contribuciôn (como porcentaje de la masa salarial) para este sôlo propôsito variaria desde un minimo de 8.1 % en Honduras (donde la poblaciôn es aûn joven y la participaciôn de los salarios en et PGB es elevada) a un mâximo de 31 en Argentina (donde la poblaciôn estâ mâs envejecida y la participaciôn de los salarios en et PGB es baja). En forma alternativa la columna (5) reporta la participaciôn del PGB que corresponde al presupuesto del gobierno que se destina a gasto social, incluyendo aquellos de la seguridad social (Cominetti. y Di Gropello, 1994). En la eventualidad de que los requerimientos de los beneficios pensionales antes discutidos se financien con cargo a impuestos, la columna (6) estima et porcentaje del presupuesto para gastos sociales que habria que destinar para tal 26

propôsito. Entre los paises cuyas estadisticas son relativamente mâs comparables (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela)6 este porcentaje variaria. Habria un mâximo cercano al 80 % en Bolivia (pais donde et presupuesto fiscal que se destina al gasto social es muy pequeno, especialmente en relaciôn a un programa de tan amplia cobertura de beneficios como et que aqui se postula) y un minimo de 26 % en Costa Rica (pais con alto gasto social dada su tradiciôn por destinar recursos a la seguridad social con una cobertura poblacional amplia). En sintesis, aun cuando la poblaciôn de la regiôn es considerada relativamente joven, una meta destinada a proveer de una pensiôn bâsica universal (para toda la poblaciôn en edad de retirarse) puede llegar a significar un elevado porcentaje del PGB para tales propôsitos. El financiamiento de un programa de esa naturaleza puede requerir también importantes revisiones impositivas, tanto de las contribuciones a la seguridad social, como de otros impuestos generales para financiar et gasto social del gobierno. Eficiencia macro e incrementos de productividad Bajo un esquema de reparto, los aumentos de productividad en et mercado de trabajo son los ûnicos que permiten obtener los recursos necesarios para cumplir con una cobertura amplia de pensiones y proveer de relativamente buenas rentas aun en presencia de cambios demogrâficos. Si aceptamos la ecuaciôn de equilibrio de un sistema de reparto simple (1) b.

p*Pt et*wt*Ct

(1)

donde: p: nivel medio del beneficio de la pensiôn; Pt: nûmero de pensionados en et periodo t; ct: tasa de contribuciôn en et periodo t; wt: salario real medio en et periodo t; Ct; nûmero de contribuyentes (aportantes efectivos) en et periodo t.

27

despejando para p/c y viendo las condiciones dinâmicas de esta relaciôn se obtiene: (1 +

at(p/c)) =

(1 + at(vr))*(1 +

at(C/P))

(2)

La ecuaciôn (2) expresa que la condiciôn para mantener constante en et tiempo la razôn entre la pensiôn y la tasa de contribuciôn es la de que los cambios porcentuales de los salarios reales compensen los cambios porcentuales de la relaciôn de contribuyentes a pensionados (Larrain y Wagner, 1982). Estos cambios porcentuales se representan en et grâfico 1. Se muestra ahi, en su lado izquierdo, la caida porcentual que se espera en et nûmero de potenciales trabaj adores (personas entre 15 y 65 afios) y pasivos (personas mayores de 65 anos)' entre 1990 y 2025. Tales cambios constituyen importantes indicadores resûmenes de los factores demogrâficos que pueden llevar a la necesidad de realizar correcciones en las contribuciones para ajustarse a los requerimientos que permitan cubrir los beneficios definidos de un sistema de reparto. Tal como se observa ahi, la velocidad a la cual ocurrirân estos cambios en los prôximos 35 anos difiere notablemente entre paises, dependiendo de la caracteristicas de su actual estructura etaria y de la transiciôn demogrâfica de su poblaciôn. El lado derecho del grâfico 1 presenta la tasa acumulativa anual de aumento del salarie, real (que implica aumentos del producto por trabajador) necesaria sôlo para compensar por la caida en la relaciôn de activos a pasivos. Para América Latina los salarios reales deberian aumentar en 1.5 % acumulativo anual (variando esta meta desde un mâximo de 2.3 % en Repôblica Dominicana, donde et cambio de la estructura de edades de la poblaciôn se prevé muy acentuado, a un minimo de 0.02 en. Haiti, donde los aûn elevados niveles de fecundidad mantendrân una poblaciôn joven). Por cuanto la poblaciôn en edad de trabajar aumentarâ en promedio 1.7 %, et producto debiera crecer, sôlo por concepto de ocupar productivamente a los nuevos entrantes a la fuerza de trabajo, como minimo a 3.3 % anual en la regiôn durante los prôximos 35 afios. Si ademâs se desea reducir et subempleo y la pobreza es preciso aumentar esta meta. 28

Tanto la generaciôn de empleo como las condiciones para aumentar su productividad a través de la formaciôn bruta de capital han sido magras durante la ôltima década y media, acentuando et efecto negativo de la tendencia demogrà,fica sobre la capacidad financiera de los sistemas para continuar otorgando mejores pensiones en términos reales. La mayoria de las ocupaciones se han generado en pequefias empresas y en actividades informales donde las condiciones de productividad y et cumplimiento de la legislaciôn laboral es dificil de fiscalizar. Estimaciones de la OIT (cuadro 2) muestran que la estructura del mercado de trabajo estâ cambiando. La participaciôn de los empleos en los segmentos formales del mercado de trabajo estâ disminuyendo a expensas de una expansiôn del empleo en et sector informal y en pequefias empresas. Adicionalmente, las politicas de ajuste apenas han detenido et deterioro de los salarios minimos y sectoriales en términos reales. Sus niveles aûn representan un poder de compra por debajo de aquellos que alcanzaron hacia comienzos de los alios ochenta. En definitiva, estos factores estân reforzando las tendencias hacia et deterioro de la solvencia financiera de los sistemas de pensiones. Eficiencia macro y ahorro Para revertir la tendencia anterior y generar empleo productivo, es necesario de importantes esfuerzos de ahorro. Segûn CEPAL (1991), habria que impulsar et desarrollo tecnolôgico, redistribuir ingreso a través de la inversiôn en capital humano, y reporter et capital renovable para alcanzar la sustentabilidad del desarrollo. Para lograr todos estos objetivos et producto debiera aumentar a una tasa de 5 % anual y los coeficientes de formaciôn de capital fijo elevarse a niveles superiores al 22 % del PGB. En consideraciôn a estas exigencias las reformas a los sistemas de pensiones estân revalorando sus funciones econômicas, ademâs de las redistributivas (solidarias), y consideran al ahorro institucional como un factor de importancia para mejorar et contexto macroeconômico en que se deben desenvolver los mismos sistemas de pensiones, cerrândose una suerte de c.

29

1985 1993

1980

Venezuela

1985 1993

1980

1985 1993 Méadco

1980

Costa Rica

1985 1993

Colombia 1980

1985 1993

7.7

23.4

21.2 21.3 25.1

30.6

57.0

34.5 39.9 52.2

23.5

18.0

4.5 4.9 4.8

5.5

6.4

6.2

6.2 5.6

17.2

22.2

6.1

5.9

6.7 7.0

16.3

25.3 28.0 25.4

8.3 9.8 6.6

9.1

27.9 24.4 22.6

67

173

6.5 8.2

6.0

6.4 7.8 6.8

domestico

Servicio

21.1

22.9 26.6

20.4

26.1

22.6

19.2

Trabajador independiente

Sector informai

49.1 51.3

36.4 40.5 52.5

52.5 55.7 60.3

50.4 53.3 49.9

44.7 55.6

Chile 1980

317

980

39.4 42.7 50.8

40.2 47.0 55.2

Total

1985 1993

Brasil

1985 1993

1980

Argentina

1980 1985 1993

América Latina

/alios

Paises

13.7 22.4

8.8

24.9 21.4 20.9

24.7

14.0 17.1

20.5 20.7 29.0

20.6

19.1

14.3

24.5

14.5

07

16.1

13.0 13.3

16.6 22.3

14.6

Empresas pequenas

65.4 60.1 47.8

50.9 48.7 43,0

63.6 59.4 47.5

47.5 44.2 39.5

49.6 46.7 50.1

66.3 55.4 44.4

57.3 49.2

60.7

44.8

53.1

59.8

Total

18.6

25.6 24.5

21.8 25.5 23.0

26.7 26.3 21.0

13.8 12.4 9.9

7.9

11.9 9.9

11.1 12.0 10.0

18.9 19.1 16.8

15.7 16.6 13.9

pûblico

Sector

Sector formai

39.8 35.6 29.2

23.2 20.0

29.1

36.9 31.7 26.5

33.7 31.8 29.6

37.7 36.8 42.3

55.2 43.4 34.5

...

94.6 55.4 60.1

100.0

95.3

...

100.0 ... ...

... ...

72.0 69.0

100.0

100.0 105.7 106.1

100.0 113.5 116.0

100.0 90.4 117.6

100.0

84.8 55.5

100.0

100.0

72.2

85.5 102.7 ...

100.0

100.0 104.2 112.3

67.5

100.0 54.4.

90.6

84.5 93.0

109.6

100.0 100.0

61.6 61.5

100.0 75.0 104.6

91.0 93.3 100.0

100.0

84.3 87.3

Industrial

100.0

construcciôn

De la

100.0 99.9

100.0 115.7 115.0

100.0 79.2 104.2

100.0

67.0 38.9

100.0

100.0 112.2 114.8

100.0 108.0 102.4

83.4

100.0 63.4

100.0 83.9 49.2

100.0 100.3 18.8

45.3

113.1

100.0 138.4

87.2 69.4

100.0

Agricola

100.0

86.4 64.8

41.8 38.2 32.4

100.0

44.1

Minimo

36.5 30.9

privadas

empresas

Grandes

CUADRO 2. América Latina 1980-1992. Estructura del empleo y evoluciôn salarios reales Salarias reales Estructura del empleo no agricola (Indice 1980=100) (Porcentajes)

circulo virtuoso de condiciones necesarias para su desarrollo y funcionamiento (Massad y Eyzaguirre, 1990; CEPAL, 1991). El entorno macroeconômico durante la iiltima década tampoco ha sido favorable para la formaciôn de capital en la regiôn. Un estudio reciente acerca de los determinantes del ahorro encuentra que et componente nacional de los esfuerzos de ahorro estâ, precisamente, limitado por la baja que en los ochenta experimentaron los niveles reales de ingreso nacional disponible y los también bajos ritmos de crecimiento del productojunto a las, hasta hace poco, elevadas tasas de inflaciôn. En adiciôn, et precio relativo de los bienes de inversiôn aumentô durante la década de los ochenta, disminuyendo la formaciôn de capital (Held y Uthoff, 1994). Los niveles de ahorro nacional para financiar la formaciôn bruta de capital fijo, aun cuando se han recuperado, continûan a niveles por debajo de los necesarios para recuperar los ritmos necesarios de crecimiento (véase cuadro 3). Contrario a lo deseado, los sistemas de pensiones han operado durante la ûltima década en una suerte de circulo vicioso: no existia suficiente ahorro para invertir; las economias no crecieron ni generaron empleo productivo; et ingreso disponible de las personas disminuyô; los intentos de reactivaciôn resultaron en un ambiente de estagnaciôn e inestabilidad; los bajos incentivos para aumentar et ahorro nacional se vieron reforzados por la disminuciôn del ingreso disponible, por la inestabilidad de precios y por los déficit de caja de los

gobiernos.

A partir de fines de los ochenta comienzos de los noventa, algunas de las anteriores tendencias comienzan a revertirse, especialmente en Colombia y Chile. Sin embargo, en promedio para la regiôn, et quiebre en la tendencia no se aprecia en la misma forma que en esos dos paises.

Eficiencia micro: la administraciôn de los recursos En la medida que et costo de mantener un sistema sea muy elevado en términos de la contribuciôn que deban hacer los trabajadores, serâ necesario crear buenos incentivos para que cumplan con su obligaciôn. Es preciso 31

CUADRO 3. América Latina 1970-1992 y paises seleccionados.

Indicadores de ahorro-inversiôn y crecimiento.

Paises y anos

Ingreso nacional disponible per câpita

Ahorro y formacibn bruta de capital A precios constantes A precios corrientes Formaciôn bruta Ahorro Ahorro Formaciôn bruta de capital fijo de capital fijo nacional externo

Crecimiento del ingreso nacional bruto disponible per câpita %

(U$S 1980)

América Latina 1970-1979 1980-1989 1990-1992

Brasil 1970-1979 1980-1989 1990-1992 Chile 1970-1979 1980-1989 1990-1992

Colombia 1970-1979

590 800 756

19.8 19.6 19.5

2.9 1.6 0.9

22.7 21.1 20.4

21.9 18.9 16.7

3.9 -0.6

534 809

1766

19.2 18.9 19.8

3.5 2.0 0.6

22.7 20.9 20.4

24.4 18.4 14.7

5.3 0.3 -3.1

968 888 2 270

12.0 10.4 23.0

2.9 7.7

14.8

15.4

18.1

15.1

-0.6 0.5

2.1

25.1

16.2

3.1

019

1

1 1

1 1

1 1

-0.4

1980-1989

1233

18.2 18.8

0.5 1.0

18.7 19.8

18.5 18.5

3.5 0.9

1990-1992

1

350

22.6

-4.9

17.7

15.1

0.9

Costa Rica 1970-1979

1

345

13.2 16.1

10.4

23.6 25.6 26.0

21.6 20.5 21.8

2.5 -2.2 -0.0

24.0 18.7 15.0

5.0 -2.2 -3.8

1980-1989 1990-1992

Ecuador 1970-1979

1

1193 1179

20.7

9.5 5.4

1

033

18.0

5.5

1

197

15.3

6.1

1

055

17.1

2,6

23.4 21.3 19.7

1970-1979

1011

13.5

3.5

17.0

19.5

3.3

1980-1989

949

9.1

4.1

13.3

14.4

-2.3

1990-1992 México 1970-1979

941

11.1

2.9

13.9

15.9

2.4

2015

19.7

2 323

21.6 18.5

2.9 0.4 3.6

22.6 22.0 22.1

22.7 19.6 20.1

2.9 -0.7

3.6 3.6 2.6

20.2 25.0 19.3

22.1

0.2

22.1 22.7

-1.9

-1.1

17.6

7.0

-2.2

32.6 20.5

18.8

-9.1

14.4

13.7

-4.1 5.0

1980-1989 1990-1992

Guatemala

1980-1989 1990-1992

2 257

1.4

Per] 1970-1979 1980-1989 1990-1992

091

16.6

1023

21.3

791

16.7

1

-4.1

Venezuela

1970-1979

3 143

1980-1989 1990-1992

3 238 2 905

33.7 22.6 23.6

Fuente: Held y Uthoff, 1994

disefiar un sistema que sea transparente en la forma de calcular sus pensiones y que le convenza de que tal procedimiento le reportarâ los mejores retornos al momento de recibir los beneficios. Estos retornos pueden estimarse sobre la base de alternativas de organizaciôn que hoy estân en discusiôn y que se encuentran entre dos extremos: (i) aquél en et cual et afiliado aporta a un sistema de reparto simple, en et cual su aporte financia las pensiones de los que hoy estân retirados y espera que las futuras generaciones de 32

trabajadores financien su pensiôn; (ii) et otro, donde et Estado organiza un sistema de ahorro en et cual al afiliado se le capitalizan sus aportes de modo de financiar su propia pensiôn. Para ilustrar los casos extremos, es habituai pensar en dos periodos de tiempo: uno, en et cual et participante contribuye o ahorra; y, et otro, en et cual et participante recibe una pensiôn. La eficiencia requiere entregar a los afiliados un mejor retorno respecto de la contribuciôn que realizan al sistema. El recuadro a continuaciôn resume los determinantes del retorno para un individuo promedio que participa en dos sistemas alternativos y durante dos periodos: et primer periodo cuando contribuye o ahorra (a una tasa de contribuciôn a ahorro ci sobre su salario real wi) y et segundo cuando et individuo es pensionado o beneficiario y recibe una pensiôn p. En et sistema de reparto, la pensiôn es igual a la contribuciôn que hacen et total de trabajadores activos del periodo 2 (c2*w2*T2) dividido por et total de trabajadores que contribuyeron et periodo 1 (Ti); y en et régimen financiado o de capitalizaciôn, la pensiôn es igual a su contribuciôn debidamente capitalizada a la tasa de retorno del mercado de capitales r: Estimaciôn de la rentabilidad de dos sistemas de pensiones Monto de la contribuciôn o ahorro en et periodo 1

Monto de la pensiôn por participante en et periodo 2

(1)

(2)

Sistema de reparto o

Rentabilidad para et individuo

(3)

(C2 W2 T2)/T,

= (2)/(1)-1

f +ç+rr

no financiado

Sistema de capitalizaciôn o financiado

r)

1

r

Fuente: Elaboraciôn propia

Reemplazando en la tercera columna del recuadro los valores del segundo periodo por aquellos del primer periodo y su crecimiento intertemporal (r, para las contribuciones, rW para los salarios reales y r, para los ocupados), es posible 33

demostrar que et retorno en et primer caso (cuando r, = 0) es igual a r, + rT (la tasa de crecimiento del salario real mâs la tasa de crecimiento de los empleados y contribuyentes al sistema)$ e igual a r (la tasa de retorno al capital que ofrece et mercado financiero) en et segundo caso. Por cuanto los sistemas de pensiones deben durar por generaciones, la decisiôn entre estos dos regimenes de organizaciôn requeriria predecir lo que puede ocurrir con la tasa de crecimiento de la masa de los salarios imponibles en términos reales; y con los retornos reales del mercado de capitales. Aizn cuando hay quienes se inclinan en favor del sistema de capitalizaciôn, argumentando que r (el retorno al capital) es siempre mayor que r«, + rT (el crecimiento de la masa de salarios reales de los contribuyentes) ésta no es una cuestiôn fâcil de dilucidar. Evidencia preliminar al respecto se presenta en et cuadro 4 para 15 paises de la regiôn reportando para et periodo 1990-1992 las tasas de interés pasivas y activas (como indicadores de retorno del sistema bancario a los ahorros); las tasas de crecimiento del producto (las cuales, en ausencia de cambios en la distribuciôn funcional del ingreso, debieran corresponder a las tasas de crecimiento de la masa de salarios); y las tasas de crecimiento de los salarios reales. En la prâctica la comparaciôn de los retornos a ambos sistemas debiera realizarse en un periodo largo de tiempo y bajo economias funcionando eficientemente. La informaciôn disponible es inconclusa por cuanto se refiere a periodos muy cortos de tiempo, en economias en transiciôn, y cuyos resultados son sensibles a la tasa (activa o pasiva) que se haya considerado para la comparaciôn. Entre 1990 y 1992 se observa que, en la mayoria de los casos -11 de ellos- la tasa de interés pasiva es menor a la tasa de crecimiento del producto, lo que tenderia a reforzar la implantaciôn de regimenes de reparto. Sôlo en 4 casos ambas tasas son iguales o es superior la de interés pasiva. Sin embargo, también en la mayoria de los casos -9 de ellos- la tasa activa de interés es mayor a la tasa de crecimiento del PGB, lo que tenderia a reforzar la implantaciôn de regimenes de capitalizaciôn.9 34

CUADRO 4. América Latina 1990-1992. Indicadores de

Paises/Anos

Tasas reales de interés

PASIVAS Argentine

tara de

interés real al capital y de crecimiento Tasas de interés real y de crecimiento Crecimiento PIB

Crecimiento salario real

ACTIVAS

-13.6

+38.2

+5.7

+2.5

1990

-25.2

81.9

-0.1

4.7

1991

-10.5

43.6

8.9

1992

- 3.5

1.1

8.6

1.3

+8.0

+25.3

+4.0

+12.9

5.3

20.7 23.5

4.6 4.6

-14.3 64.3

Bolivia 1990 1991

8.4

1992

1.4

10.4

32.1

2.8

2.2

Brasil

+22.4

205.3

1990 1991 1992

3.3

405.8 89.6

-2.5 -12.3

34.7 31.9

+11.8

-1.5 -4.4 0.9 -0.9 +4.1

9.9

4.7

-2.9

8.3 1.4

16.6 9.0

1.2

-1.5

6.4

-1.5

+8.2

+4.2

... +0.3

Colombia

+

1990 1991

1992 Costa Rica

3.2

196.8

-4.1 10.1

-3.6

1990 1991

-5.0

4.0

3.4

1.7

1.5

10.8

2.1

-4.6

1992

-1.0 +6.1

9.8 +11.8 17.1

8.4

1992

10.4 3.1 5.0

7.2 +6.0 2.0 5.8

10.1

10.3

Ecuador

4.9 4.3

-5.4

-3.6

+3.3

-14.5

1990 1991

-3.7

-7.8

2.0

-16.4

-4.7 -7.9

-1.2 -1.7

4.7 3.3

-15.2 -11.8

Chile 1990 1991

1992

4.1

+3.7 1.8

0.3

+2.8

+3.7

-1.7

1990 1991 1992

-0.5

2.2

3.4

-5.9

5.9

9.2

3.3

-2.2

-6.2

-2.6

4.5

3.2

Guatemala

-6.0

+0.4

+3.7

-3.7

-23.9

-20.6

2.9

-18.1

13.1

22.0 4.6 +0.4 -0.4 -1.5

-5.1 14.9 (+5.6) (7.6) (6.9) (2.3)

El Salvador

1990 1991

-

3.5

3.2

3.5 4.7 +3.5 4.4 3.6 2.6

6.2

+11.2

+7.2

-1.3

9.1

12.1

5.2

-0.6

5.2 4.3

11.6 10.0

9.1

8.0

-1.6 -1.8

+2.4 ...

+1.8 ...

+2.4

-2.4

6.3 -1.4

4.8 -1.2

3.1 2.3 1.7

-5.7 -1.2 -0.3

Per$ 1990

-21.1

-54.3

+67.7 - 13.1

1991

13.7

1992

1.9

1992

México a

-

3.3

+

0.8

1990

1.1

1991 1992

-2.0

Panamé 1990 1991

1992 Paraguay a 1990 1991

1992

+

-2.1

-5.3

-5.6

-19.8

248.2

2.1

2.3

55.8

-2.7

3.4 (conlinCa...)

35

Uruguay 1990 1991 1992

Venezuela 1990 1991 1992

-6.5

+32.2

+3.7

-0.6

-13.1 -3.1 -2.9

20.5 39.8 37.0

0.9 2.9 7.4

-7.3 3.8 2.2

3.5

+8.0

-1.2

-0.3 4.9 5.9

6.8 10.2 6.9

-4.6 -8.2

-1.3 -6.4 -0.1 2.7

+

10.0

Fuente: Cepal: Panorama econÔmico para América Latines, varios nümeros; OIT, Informativo, América Latina y et Caribe. Panorama laboral 1996, varios nûmeros.

Diagnôstico de los actuales sistemas de pensiones Los argumentos de eficiencia macro y micro en vez de proveer criterios definitivos para reformar los sistemas en favor de uno u otro disefio sirven mâs bien para resaltar aquellos problemas que, recurrentemente, son sefialados por los gobiernos para indicar que sus actuales sistemas no estân funcionando bien y los resguardos que deben perseguirse con las reformas. Varios de esos diagnôsticos han sido publicados por CEPAL (Uthoff y Szalachmann, 1991, 1993 y 1994, Iglesias y Acufia, 1991, Schulthess y Demarco, 1993). La mayoria de los diagnôsticos (cuadro 5) indican que los sistemas actuales han derivado en sistemas de reparto, con componentes complementarios de capitalizaciôn. Ellos senalan que los mismos no estân operando bien por estar compuestos de multiples esquemas, baja cobertura y mala administraciôn. La decisiôn acerca del tipo de reforma que se deba hacer, ya sea fortaleciendo los sistemas de reparto o modificândolos hacia sistemas de financiamiento (o capitalizaciôn), resulta al final de contraponer dos tipos de criterios. Por un lado, debe ponderarse et uso del sistema con criterio de eficiencia para: a. proveerle seguridad al afiliado respecto de sus derechos una vez que llegue a pensionado; b. proveerle al afiliado libertad para moverse entre ocupaciones y decidir sobre quién administra sus contribuciones/ahorros obligatorios; y c. garantizar la disciplina financiera en la administraciôn del fondo de pensiones. Por et otro debe considerarse la utilizaciôn del sistema en su capacidad redistributiva, d. sirviendo de mecanismo para solidarizar con los desprotegidos (instrumento redistributivo). 36

DIAGNOSTICO

1.

(con(inûa...)

(il la creaciôn de un régimen ünico, obligatorio y universal, orientado a otorgar beneficios definidos de antemano, los cuales conformarian la protecciôn bâsica que recibiria todo afiliado; y (ii) et establecimiento de regimenes complementarios, administrados tanto por et Estado como por et sector privado, en los cuales los beneficios guarden relaciôn con les aportes acumulados por los individuos. Toda reforma debiera partir por una mejora al sistema contable y legal de régimen vigente. Es preciso mejorar et control de la colecciôn, uso y rendimiento de les fondos dejubilaciôn patronal y les seguros adicionales. De especial importancia son medidas dirigidas a: (i) simplificar la ley, (ii) reducir la evasiôn; (iii) eliminar topes a la rentabilidad nominal de las inversions del fondo; (iv) diversificar la carpeta de inversions para interactuar con et desarrollo del mercado de capitales; (v) separar los fondos de reservas del patrimonio de las empresas; (vi) crear comisiôn clasilïcadora de riesgos; (vii) sanear la situaciôn del Estado con et IESS. Mantener et sistema antiguo, sin perjuicio de la introducciôn de severos ajustes para los actuales impuestos de los contribuyentes y beneficios de les pasivos; pero instaurar un sistema nuevo, basado en un régimen de capitalizaciôn, para quienes vayan ingresando al mercado de trabajo. Utilizar los fondos acumulados en et segundo sistema para profundizar et mercado de capitales y permitir al Estado emitir honos para financiar su deuda con et primer sistema. Separar et sistema de pensiones de los otros componentes de la seguridad social, en particular del fondo de despido (para separar et financiamiento y su administraciôn). Avanzar hacia un sistema de capitalizaciôn de les fondos de pensiones, operado por administradoras de fondos de pensiones, reguladas por un ente estatal autônomo en funciôn de reglas muy simples acerca de la distribuciôn del portafolio de inversiones entre distintos instrumentos.

La reforma debiera cenirse a dos criterios fondamentales:

POSIBLE REFORMA

CUADRO 5. Resumen de diagnôsticos y propuestas de reformas de los estudios de caso.

Costa Rica Coexisten et Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que cubre (Carlin, 50 por tiento de la poblaciôn econômicamente activa con regime1991) nes especiales püblicos o privados. A pesar de elle queda un porcentaje mayor de 40 por ciento de la PEA sin protecciôn. Los regimenes especiales estân con problemas financieros y et del IVM debe someterse a ajustes. 2. Ecuador Coexisten et Seguro Social Obligatorio de carâcter püblico y sobre (Abril, 1991) la base de reparte, que cubre 40 por ciento de la poblaciôn, con regimenes complementarios para jubflaciôn patronal y jubilaciôn complementaria. De estos dos ültimos, los primeros son retenidos por la propia empresa y confundido con patrimonio de la misma, los segundos son administrados por empresas püblicas autônomas e invertidos en mercado financiero. 3. Uruguay Coexisten sistemas distintos y excluyentes: et Banco de Previsiôn (Lacurcia, Social, la Caja de FFAAy Policia, las Cajas paraestatales y sistema 1991) complementario que cubre aproximadamente et 75.1 por ciento de la PEA (1989). El BPS y las Cajas operan bajo beneficios definidos y requisitos de antigüedad; et resto, bajo capitalizaciôn asociativa. El sistema püblico se haya en situaciôn deficitaria y fuerte caida en pensiones reales. 4. Venezuela Existe un sistema dual, que mezcla en un mismo fondo et financiamiento de pensiones y et de otras prestaciones sociales (Marques, (particularmente fondos para despidos, que han favorecido la 1991) rotaciôn de la mano de obra en detrimento de la acumulaciôn de capital humano). impedir et acceso a tales fondos es vista como un atentado contra les intereses de los trabajadores y empresarios, restdndole viabilidad a cualquier modificaciôn del actual sistema. El desarrollo de un subsidio de desempleo puede ser una salida a este dilema. El sistema es considerado deficitario. Ademâs genera distorsions en mercado de trabajo y problemas patrimoniales ya que son las mismas empresas las que colectan y utilizan tales fondos.

Paises/autores

o cerradas.

Coexisten la Caja Nacional del Seguro Obligatorio con una serie de otros fondes cuya coadministraciôn ha tratado de racionalizarse a través de diferentes leyes y la creacién del Instituto Boliviano de Seguridad Social. La realidad es una muy baja cobertura (15 per ciento de la PEA) y una creciente insolvencia actuarial y financiera ciel sistema. Se proyecta una brecha fiscal insostenible (le no realizarse modificaciones sustanciales en et corto plazo. Coexisten dos subsistemas. Por un lado la previsiôn social dirigida por et Estado y financiada por trabajadores empresarios y gobierno, esquema en et que las cotizaciones son obligatorias y se calculan en funciôn de los salarios, la planilla de sueldos y/o et volumen de ventas que efectfian las empresas. Estas ultimas descuentan directamente a los asalariados las contribuciones. las que se entregan al Instituto Nacional de Seguro Social para su administraciôn. Por otro lado la previsién privada, voluntaria que realizan trabajadores independientes y autonomes. Esta es voluntaria y complementaria a la anterior, administrada por sociedades abiertas

sus fondos de reservas de pensiones para linanciar déficits (le otros programas.

consi7. Guatemala El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social es derado et pivote del sistema de seguridad social en (Gonzales Guatemala, et cual coexiste cou otros fondas privados de del Valle, pensiones y de salud de mucho menos cobertura. El 1992) instituto estâ en la permanente necesidad de actuar paliando las consecuencias sociales de los alarmantes indices de pobreza. La administraciôn conjunta de sus programas habitualmente termina en la utilizacién de

1992)

(Camargo,

6. Brasil

5. Bolivia (Mercado, 1992)

Paises/autores

El sistema,

(continAa...)

tal como opera en la actualidad, debe corregir por los menos Ires aspectos: (i) las transferencias que existes desde las empresas al gobierno a través (le las contribuciones a la seguridad social ya que estos fondos se utilizan para gastos corrientes ciel gobierno dorade, en general, los sueldos promedios son mâs altos (transièrencia regresiva); (ii) mejorar la transparencia de la administraciôn financiera (le los fondos de pensiones de las empresas estatales; y (iii) realizar correcciones a la alicuotas para hacer trente a los cambios demogrâficos y laborales. El autor sugiere que, de privatizarse et sistema de pensiones, se debiera tener cuidado en: (i) mantener algun financiamiento fiscal para los programas de salud y otros de carâctcr asistencial que debieran administrarse en tonna separada; (ii) estabilizar la economia para hacer mâs transparentes los mecanismos de indizaciôn que tienen las diferentes opciones financieras para los potenciales afiliados; (iii) hacer provisiones para enfrentar et costo fiscal de la transiciôn que, se calcula, puede Ilegar a 8.5 por ciento del PGB en algunos anos. Cualquier reforma al sistema de pensiones pasa inevitablemente per rehabilitar la situaciôn financiera del IGSS y de separar et financiamiento y administraciôn de sus diferentes programas dândole autonomia. En particular es necesario comenzar por los adeudos del Estado para con et IGSS. El autor estima pertinente cristalizar Ires propuestas: (i) la aplicaciôn efectiva de la Ley de Compensaciôn Econômica parTiempo de Servicio (aporte adicional para despidos); (ii) la implantaciôn del Fonda Guatemalteco de la Vivienda (aporte adicional para vivienda); y (iii) et Pacto Social (reforzamiento de la autonomia administrativa y financiera del IGSS). Estas soluciones requieren del râpido desarrollo del sistema financiero nacional.

componente distributivo para mejorar la equidad social ampliando su cobertura. Para esto ultimo se sugiere otorgar un beneficio minimo a toda poblaciôn (le edad avanzada, beneficio que se financiaria con cargo a un ineremento del IVA. Adicionalmente se debieran mejorar los sistemas en materias de informacién. administraciôn, coordinaciôn y capacitaciôn de los rccursos humanos.

La reforma debiera instaurar un esquema de capitalizaciôn individual como inecanismo para recuperar la soivencia del sistema, incentivar et ahorro y profundizar et mercado de capitales. Sin embargo, debe tener un importante

CUADRO 5. (continuaciôn) Resumen de diagnôsticos y propuestas de reformas de los estudios de case. POSIBLE REFORMA DIAGNOSTICO

Coexisten tres subsistemas: et Instituto Salvadoreno de Seguridad Social (ISSS) que cubre a los trabajadores del sector privado; et Instituto Nacional de Pensiones de Empleados Pûblicos (INPEP), que cubre a les funcionarios estatales, y et Instituto de Previsiôn Social de la 1994) Fuerza Armada (IPSFA). Los dos primeros sistemas apenas cubren al 20 por ciento de la PEA (dos tercios privados y un tertio estatal). Los sistemas operan a través de reparto con prima media escalonada, con contributions tripartitas en et primer case y del Estado y trabajador en et segundo. El nùmero de contribuyentes por pensionado bajô de 45 en 1982 a 14 en 1991. Esta ültima situaciôn, junto a la ausencia de instrumentes financieros indizados, estân crosionando la solvencia financiera de les dos principales sistemas de pensiones del pais. El sistema de pensiones de Honduras estâ compuesto per et Instituto 10. de Seguridad Social (IHSS); et Instituto de Previsiôn Militar Honduras Hondureno (iPM); et Instituto de Pensiones y Jubilations de les Empleados Pûbli(Mejias cos (INJUPEMP); et Instituto de Previsiôn del Magisterio (INPREMA); et )M Pereira, jias de Plan de Asistencia Social del Banco Central de Honduras (PAS); elInstituto de Previsiôn Social del Periodista (IPSP); y et Instituto de Previsiôn de les Empleados de la Universidad Auténoma de Honduras (INPREUNAN). Operan bajo reparto con prima media escalonada. Son sistemas excluyentes no consistentes y con baja cobertura en términos de la PEA total. Sus reservas corresponden a un quinto del ahorro nacional. Sin embargo, la agudizaciôn del proceso inilacionario en les ultimes anos, en presencia de un mercado de capitales incipiente, ha provocado et deterioro de dichas reservas y un déficit actuarial de les sistemas.

9. El Salvador (Crespin,

(contin(ia.../

La reforma debiera avanzar en forma secuencial hacia la consolidaciôn de un sistema mixto: (i) colectivo y solidario pero solvente por un lado, limitando la concesiôn de beneficios que actualmente resultan exageradamente generosos; y (ii) privado y competitivo, basado en contribuciones complementarias, por et otro. Este ûltimo debiera basarse en cuentas de ahorro individuales e independientes. Para esto ultimo se sugieren medidas de estimulo fiscal, desarrollo de nuevos instrumentes financieros, creaciôn de mutuales para grupos no cubiertos, transparencia de la inf'ormaciôn sobre altemativas y agilizaciôn de trâmites para et desarrollo de mecanismos financieros complementarios. El sistema, tal coron opera en la actualidad, debe reformarse en et contexto del total de las reformas econômicasy financieras incluidas en et Plan de Reconstrucciôn Nacional (PRN). El sistema debiera evolucionar hacia uno de carâcter mixte: (i) un subsistema capaz de proveer a toda la poblacién de un nivel de vida digno conforme a la capacidad econômica del pais; y (ii) un sistema complementario para proveerse, dentro de un marco de equidad individual, de les recursos necesarios para et goce de una renta apropiada al final de la vida activa. Este incluye ajustar et sistema nacional conforme las necesidades de les ejercicios actuariales; unificar la administraciôn; revisar la legislaciôn en torno a les beneficios ofrecidos; crear fondes complementarios privados con administraciôn privada; revisar et Côdigo de Seguridad Social. Se sugieren cuatro etapas para la reforma del sistema: (i) la homogeneizaciôn de requisitos y beneficios asi como de la legislaciôn, incluyendo unir mayor claridad acerca del roi del Estado que debiera ser regulador y superviser, sin perjuicio de sanear su situaciôn como empleador deudor con los sistemas existentes; (ii) la promociôn y saneamiento de la administraciôn financiers asi como de requisitos y beneficios en forma descentralizada y bajo criterios de uniformidad, lo que Ilevaria a la creaciôn de un sistema unico de pensiones, generando incentivos para la participaciôn de otros sectores sociales; (iii) et desarrollo de un mecanismo de ahorro complementario para obtener beneficios mejores que les universales; y (iv) la transformaciôn hacia un sistema de capitalizaciôn individual en la medida que et desarrollo del mercado de capitales asile permita.

CUADRO 5. (continuaciôn) Resumen de diagnôsticos y propuestas de reformas de les estudios de caso. DIAGNOSTICO POSIBLE REFORMA

8. México Coexisten et Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) que cubre al 42 % de la PEA, et Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los (Soto, Trabajadores del Estado (ISSTE) que cubre a otro 8 % de la PEA y otras 1992) instituciones que cubren 4 % de la PEA. En total un 54 por ciento de cobertura. El IMSS es considerado et pilar del sistema, et cual opera sobre la base de reparto con acumulaciôn de reservas y requiere de importantes ajustes de beneficios y contribuciones para hacer trente a cambios demogrâficos y laborales. El IMSS es valorado por su rot colectivo y solidario.

Paises/autores

Coexisten et Fonda Nacional de Seguros (National Insurance Fond), et Fonda Estatal de Pensiones (Government Pension Fonds) y esquemas privados (Private Sector Schemes). El primero es et mâs importante e incluia 650 mil trabajadores en 1991. El total del sistema cubre al 71.6 % de la fuerza de trabajo. En materia de pensiones, et 82 por ciento participa de sistemas cou contribuciones y beneticios definidos, administrados centralmente a través de un mccanismo que es revisado periôdicamente (a través del departamento de impuestos - Income Tax Department - que opera como reparto con prima media escalonada) segûn ejercicios actuariales que llevan en consideraciôn cambios demogrâficos, laborales y de rendimientos.

DIAGNOSTICO

El sistema incluye: (i) un subsistema no contributivo que entrega 13. Trinidad pensiones de vejez a los necesitados (Old Age Pension Scheme) y fiy Tobago nanciado par et presupuesto fiscal; (ii) un subsistema de Seguro Na(Dookeran, cional contributivo obligatorio (National InsurancePension Seheme) que cubre entre un 66 y un 71 por ciento de la PEA; (iii) un subsis1994) tema de pensiones a trabajadores pnblicos no contributivo (con alguna excepciones) financiado con impuestos; (iv) un subsistema de pensiones a trabajadores privados contributivo; y (v) fondos privados de retire. No tienen relaciôn entre si; carecen de instrumentos financieros indizados y de indizacion de beneficios; no cubre a los empresarios; y carece de criterios para su gestion financiera.

desarrollar un sistema de capitalizaciôn para mejorar la eficiencia de la administraciôn financierapuedan tener sobre la politica fiscal y et desarrollo del mercado de capitales. El autor no encontre adecuado avanzar sugerencias acerca de la reforma que se necesita para mejorar et sistema de pensiones. Tal discusiôn debe encuadrarse dentro de una mâs general de reformas a las politicas economicas e institucionales en et pais. Al momento de escribir et trabajo ésta aûn no se realizaba. En todo casa et autor sugiere tres alternatives; (i) mejorar et actual sistema de reparte: (ii) introducir un sistema de capitalizacion para establecer una correlacion entre servicios y contribuciones; y (iii) implementar un régimen que provea de una pension minima universal y beneffcios adicionales sobre la base de contribuciones voluntaries complementarias.

El estudio opta par la alternativa de establecer una nueva autoridad regulatoria de los fondas de pensiones existentes que, ademâs de encargarse del establecimiento y la operacion de los fondas de pensiones, promueva una eficiente administraciôn financiera de los mismos y la ampliacion de su cobertura poblacional. El estudio aboga por una mayor participaciôn del sector privado en las tareas anteriores, especialmente en la administraciôn de los fondas y la seleccion de carteras en las cuales invertirlos. Sin embargo, et autor advierte que, a menas que se cuente con una adecuada disponibilidad de divisas para materializar la inversion financiera en proyectos reales de inversion, se carre et riesgo de que los mismos se utilicen para la rompra de instrumentos financieros ofrecidos por et Banco Central a través de operaciones de mercado abierto para fines de esterilizacion monetaria. El autor sugiere que la reforma en Paraguay debe partir por separar los programas de la seguridad social, y administrarlos independientemente. Dentro de esta tarea, en et casa de los sistemas de pensiones, se debe promover una mâs estrecha relacion entre beneffcios pensionales y contribuciones, homogeneizar criterios y propiciar la participaciôn del sector privado en su administraciôn. Sin embargo, la baja cobertura hace del desarrollo de incentivos para trabajadores con capacidad de ahorro y/ o de esquemas solidarios y subsidiados una necesidad prioritaria. La reforma debe en consecuencia llevar en consideracion las exigencias que et objetivo de mantener un sistema de reparto con fines solidarios y

POSIBLE REFORMA

CUADRO 5. (continuacion) Resumen de diagnôsticos y propuestas de reformas de los estudios de caso.

El Instituto de Previsiôn Social (IPS) absorbe aproximadamente et 12. Paraguay 80 % de la poblaciôn protegida. Este coexiste con otras institucio(Rodriguez,nes privadas que no forman parte del sistema obligatorio y cuya participaciôn es intima. El indice de cobertura del sistema obliga1994) torio es de solo 17.6 por ciento en 1991. El IPS concentra bajo una misma administraciôn los servicios de salud, pensiones yjubilaciones, e inversiones de los fondos de pensiones. Este favorece la transferencia de recursos entre los diferentes programas que administra. La entidad tiene desequilibrios financieros-actuariales, debido a mala administraciôn financiera del fondu, falta de materializaciôn de aportes del Estado y deliciente manejo de fondos complementarios.

(Brown, 1992)

Jamaica

11.

Paises /autores

Ha sido precisamente la posibilidad de utilizar al sistema de reparto como un instrumento redistributivo (que permite incrementar los beneficios râpidamente si la decisiôn politica existe) la que ha inclinado a varios de los autores de los estudios de caso de paises realizados para CEPAL para sugerir retener componentes o la totalidad del sistema bajo regimenes de reparto. Sin embargo, aun bajo esta perspectiva, es necesario resguardar et sistema para no abusar de et utilizândolo, bajo la ilusiôn de disponer de grandes fondos de reservas, excesivamente como un instrumento de redistribuciôn de ingresos cuando de hecho esas reservas son para proveer pensiones una vez que se envejezca la poblaciôn. Adicionalmente los otros argumentos que se esgrimen no son concluyentes en favor de un sistema de

capitalizaciôn.'° Por ejemplo, en ambos sistemas la seguridad del afiliado descansa en la forma como et sistema se organiza para decidir la parte del producto que debe destinarse al consumo de los retirados, lo que, para una determinada tasa de ahorro, depende de la productividad de la generaciôn activa. En ambos casos la libertad recae en silos trabajadores estân obligados (por ley) o no a afiliarse y contribuir a un determinado sistema. Un sistema de capitalizaciôn si es obligatorio es tan restrictivo de las libertades individuales del afiliado como lo es et de reparto. En definitiva, la diferencia recae en la forma como la sociedad valore: a. la posibilidad de sentirse dueno de un derecho o de un capital; b. la forma cômo éstos son entregados al momento de llegar a la edad de retiro; y c. la forma en cômo la participaciôn en los diferentes regimenes de un sistema pueda coartar la movilidad del afiliado entre alternativas ocupacionales. En relaciôn a la disciplina financiera con que se manejan los sistemas, et de reparto hace promesas sobre derechos de los afiliados (beneficios definidos) que sôlo deberâ cumplir en et futuro. Las promesas de mejores beneficios en un sistema de capitalizaciôn, en cambio, sôlo pueden financiarse con mayores contribuciones actuales (contribuciones definidas). Al no existir una relaciôn directa entre contribuciones y beneficios, et sistema de reparto adolece de fallas para et 41

gobierno por cuanto se compromete con promesas (beneficios definidos) que no se realizan en et segundo caso (contribuciones definidas). Si bien este argumento se encuentra en casi todos los diagnôsticos de los actuales sistemas de pensiones, et mismo no implica que et sistema de reparto sea malo, ya que éste puede adecuar la oferta de mejores beneficios en et futuro a lo que pueda realizar con las contribuciones de los afiliados en la actualidad. Los tres estudios de caso que reportan sobre proyectos o reformas que, en una u otra medida, reemplazan o proponen reemplazar los sistemas de reparto por uno de capitalizaciôn individual (Chile, Colombia y Argentina) enfatizan, en cambio, las debilidades del sistema de reparto y argumentan en favor de un sistema que pueda ser protegido de presiones politicas.11 En efecto, en et estudio del caso de Chile (Iglesias y Acuna, 1991) se informa que antes de la reforma (en 1979) existia una multiplicidad de esquemas no compatibles, restândole movilidad a la mano de obra.'2 La situaciôn financiera de los sistemas que operaban entonces en Chile también se sefialaba como deteriorada debido a las condiciones demogrâficas y laborales del pais.'3 También existian importantes vicios en et otorgamiento de beneficios.14 Como resultado, se gestaban importantes problemas de financiamiento.15 En et caso de Argentina (Schulthess y Demarco, 1993) et estudio de caso informa sobre et Sistema Nacional de Previsiôn Social (SNPS).16 Dos grupos de factores se sefialan como aquellos que afectan la solvencia financiera del siste-

ma. Primero, aquellos de una naturaleza estructural de largo plazo," que han resultado en bajas relaciones de contribuyentes a beneficiarios (por debajo de 1.7 en 1990 y se espera que continiüe cayendo). i8 Un segundo grupo de factores, mâs de corto plazo, distingue entre aquellos que pueden compensarse mediante pequefias correcciones a la forma de operaciôn del sistema de pensiones'9 y aquellos de una naturaleza mâs ajena al funcionamiento del sistema pero que inciden en sus resultados.20 En et estudio del caso de Colombia (Ayala, 1992, y 42

Ministerio de Trabajo y Previsiôn Social, 1992) et sistema de pensiones se reporta como compuesto por un nûmero de varias instituciones previsionales independientes, que aparecieron como resultado de la evoluciôn histôrica del sistema desarrollado en Colombia y, en particular, de la descentralizaciôn de instituciones previsionales pôblicas.2 ` El sistema colombiano se caracteriza por cinco aspectos: a. su cobertura es extremadamente bai a22; b. los beneficios pensionales que no guardan ninguna relaciôn con las contribuciones al nivel de cada individuo23; c. et sistema se considera extremadamente regresivo24; d. et sistema se consideraba ineficiente25; y e. et sistema estaba contribuyendo a una espiral de costo de contrataciôn de mano de obra.26

Reformas

a los sistemas de pensiones

Con ocasiôn de los estudios de caso, trece de ellos (Costa Rica, Ecuador, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Brasil, Guatemala, México, El Salvador, Honduras, Jamaica, Paraguay y Trinidad y Tobago - cuadro 5), enfatizan la necesidad de corregir los sistemas para retener su funciôn distributiva, pero mejorando la gestiôn de la administraciôn financiera que hacen del fondo de reserva. Los problemas que deben mejorarse pueden agruparse bajo siete categorias: a. falta de homogeneizaciôn de los criterios con que operan los diferentes regimenes; b. escasez de empleo productivo en relaciôn al envejecimiento de la poblaciôn y caidas en las razones de contribuyentes a beneficiarios; c. evasiôn y/o retrasos en los pagos de las contribuciones; d. bajos retornos del portafolio en et cual se invierten los fondos de reservas; e. baja cobertura poblacional; f. una débil asociaciôn entre los beneficios que se reciben en calidad de pensionado y las contribuciones durante la vida activa del afiliado; y g. altos e ineficientes gastos de administraciôn (véase cuadro 6). Las soluciones a estos problemas no son fâciles. Tampoco competen exclusivamente al diseno del sistema de reparto. Hay recomendaciones para actuar sobre otros sectores e instituciones de la economia (el mercado financiero y sus 43

instituciones, et mercado de trabajo y las instituciones de capacitaciôn e investigaciôn tecnolôgica, et manejo del presupuesto fiscal para gastos sociales y otros). Sus propuestas sugieren, junto con corregir estas debilidades de los sistemas vigentes, avanzar hacia sistemas mixtos con un componente bâsico universal operado sobre la base del reparto con capitalizaciôn de fondos de reservas, y un componente de ahorro complementario individual (voluntario u obligatorio) operando sobre la base de la capitalizaciôn individual (cuadros 5 y 6). Dos estudios (Argentina y Colombia) informaron acerca de sus propuestas de reforma, avanzando hacia un sistema mixto, que retiene ciertas funciones redistributivas y avanza un componente de capitalizaciôn individual complementario. Sôlo uno de los estudios de caso (Chile) expone la experiencia que incluye la transiciôn desde un sistema de reparto hacia un sistema de capitalizaciôn individual, aislândolo completamente de funciones redistributivas.27 Las particularidades del sistema de capitalizaciôn individual (en oposiciôn a aquéllas de reparto) son las siguientes: a. basarse en reglas homogéneas para todos (en oposiciôn a mûltiples sistemas); b. contribuciones definidas (en oposiciôn a beneficios definidos); c. acumulaciôn de reservas en cuentas individuales para cada afiliado (en oposiciôn a la capitalizaciôn de los fondos de reservas del sistema en forma colectiva); y d. administraciôn por empresas cuyo capital propio es independiente del fondo que administran (en oposiciôn a su administraciôn por entidades estatales donde las reservas se confunden con su presupuesto de operaciones). Se argumenta que esta propuesta; a. da mayorseguridad al afiliado a tracés de: reducir et efecto de los cambios demogrâficos haciendo transparente al nivel de cada individuo su necesidad de mantener o aumentar a lo largo de la vida su productividad laboral, velar porque et sistema financiero le otorgue buenos retornos a sus ahorros, y reducir los incentivos para subdeclarar ingresos; b. promueve una mayor libertad a tracés de: facilitar la movilidad ocupacional entre sectores que antes estaban afiliados a 44

Desarrollar sistemas mixtes con pension btisica y complementarlos sobre la base del esfueao individual; crear incentivos para motivar et ahorro de los trabajadores independientes. Vincular las pensions a los minimes establecidos y complementarlas con adiciones que guarden relacion con los apories de ledit la vida del participante.

Los sistemas cubren solo una fraction de la

fuerza (le trabajo: existen segmentes de la poblacion sin capacidad de ahorne.

Las prestaciones no guardan relacion con los apories; existencia de beneficiarios no elegibles: indizacion de prestaciones con criterio diferente a base de recaudaciôn y otras fuentes de ingreso.

Exceso de gastos administratives e ineficiencia.

la cobertura

Adecuar prestaciones al esfueao individual y/o a la capacidad del sistema

Mejorar la administration

Fuente: Elaboracion propia.

poblacional

Solidaridad; ampliar

Efectuar la reforma administrative

Regular y supervisar la composition de la cariera (le inversions; desarrollar et mercado de capitales: separar los programas.

Bajo rendimiento de los fondes de reservas: desvio hacia rires programas (le gobierno: falta de mecanismos de indizacion.

Invertir fondus (le reserva

Crear romanisions de premios y castigos para promover et cumplimiento con et sisteina: rieur mecanismos de negociacion de las deudas con et sistema.

Orientar la politica econômica hacia la generaciôn de empires productives

Igualar los diferentes regimenes y hacer homogéneos los beneficios para trabajadores con similares atrihutos de elegibilidad, cualquiera sea su lugar de trabajo

Propuesta

Evasion y mura patronal: deuda del Estado; cotizacion (le trabajadores independientes.

Empleos poco productives: baja relacion de contribuyentes a beneficiarios

entre ocupaciones.

diferentes regimenes excluyentes: alertas la movilidad de la mana de obra

Los sistemas estdn compuesto por

Problemas

Mejorar recaudacion

Productividad del empleo

Homogeneizacion

Objetivo

Racionalizacion; separacion de programas; legislacion; computarizacion; capacitacion; presupuesto por programas: politica de personal: normalizacion: privatizacion.

Edad de retire y porcentaje de reemplazo fijados segûn la esperanza de vida y los ados de contribution; ilexibilizacion de la edad de retira sujeto a castigo en los beneficios debidamente estimados conforme a los aportes; pension bâsica y complemento autofrnanciado: desarrollo de seguros vitalicios; desarrollo de mecanismos deindizaciôn adecuados al sistema: regulaciôn y supervision de los dependientes elegibles; eliminacion de privilegios

Utilizaciôn de fondes para garantias crediticias del participante: homologation de ana pension bâsica minima; autofinanciamiento de pensions adiciones; separaciôn de programa de pensiones del presupuesto fiscal,

Organisme regulador y superviser, comisien clasificadora de riesgos; intermediacion financiers: balances periodicos y pûblicos: preparacion de cuentas fiscales segûn programas.

Identification mura de contribuyentes y dependientes: retraitas individuales: computarizacion: fiscalizacion del cumplimiento reajustando multas e intereses reales positives: bons reajustables para deuda del Estado: simplification (le initiâtes.

Inversion en recursos hommes, ahorro, productividad de los factures, ampliation de los mercados y desarrollo tecnologico.

Igualacion de contribuciones y condiciones de elegibilidad (edad de retira e historiai de cotizaciones) para obtener pensions bajo un solo sistema homogéneo.

Instrumentes

CUADRO 6. Problemas y reformas posibles a sistemas basados en et reparto.

regimenes alternativos con reglas de juego diferentes y permitir materializar ahorros voluntarios adicionales; c. mejora la administraciôn financiera del fondo a tracés de: superar la necesidad de que las instituciones previsionales administren grandes montos de reservas para su operaciôn e intermediaciôn, separar los resultados de la gestiôn administrativa de dichas instituciones (a partir de su presupuesto de operaciones o capital propio) de los resultados de la intermediaciôn financiera del fondo, y regular y supervisar et mercado financiero; y d. asigna la funciôn social a otros instrumentos del Estado a tracés de: complementar las pensiones con cargo al presupuesto fiscal toda vez que los ahorros realizados por un afiliado no alcancen para obtener una pensiôn minima, e intentar resolver et problema de la baja cobertura poblacional, generando incentivos para que las personas participen del sistema. La reforma chilena sustituye un sistema de reparte, por uno de capitalizaciôn, y delega et rol redistributivo a otras instituciones del Estado. De ahi que sea importante distinguir sus diferencias con los proyectos de reforma argentino y colombiano (en la forma como se reportaron a CEPAL véase cuadro 7). Estas diferencias responden a la necesidad con que los gobiernos de Argentina y Colombia han asumido esta tarea, reteniendo y/o traspasando parte de los roles redistributivos del sistema de pensiones, pero manteniendo también la viabilidad politica del proyecto. En et cuadro 7 se hace una breve descripciôn de siete opciones que permiten caracterizar a las tres reformas.28 Ellas dicen relaciôn con: a. los roles del sector ptiiblico y privado: b. la modalidad (individual o colectiva) de afiliaciôn; c. la naturaleza de los cambios introducidos al antiguo sistema; d. et tratamiento de las pensiones preferenciales y discriminatorias asi como las tasas de contribuciôn diferenciadas; e. la relaciôn de la administraciôn del sistema de pensiones con et resto de los programas de la seguridad social; f. la relaciôn del fondo de pensiones con et patrimonio (y/o presupuesto) de las empresas e instituciones encargadas de administrarlo; y g. los seguros contra riesgos financieros. 46

CUADRO 7. Resumen de las reformas a tres sistemas

de pensiones en América Latina.

Argentin

Chile

Columbia

6.4

9.9

14.0

1.5

1.5

2.5

1980

26.4

36.1

32.0

1993

34.8

29.2

30.3

1980

13.0

14.3

20.5

1993

16.1

20.5

29.0

45.3

83.4

104.6

117.6

102.4 116.0

61.5

67.5

112.3

...

104.2

30.2

18.2

11.1

90.0 42.5

90.2 53.5

25.0