Capítulo I / INSERCIÓN GLOBAL, TRATADOS COMERCIALES Y DESARROLLO SUTENTABLE

Avances en la relación comercio y medio ambiente y las condiciones necesarias para mejorarla Nicola Borregaard PhD en Economía de Recursos Naturales, Directora Ejecutiva, RIDES Investigadora asociada de CIPMA

H

ay actualmente un círculo virtuoso en la relación entre comercio internacional y medio ambiente en Chile? No, salvo en situaciones puntuales. ¿Puede haber un círculo virtuoso en esta relación? Sí. El 5º Encuentro Científico del Medio Ambiente, convocado por CIPMA el año 1995, concluyó afirmando que a Chile le conviene asumir un rol más activo y proactivo en el tema de comercio y medio ambiente. Se propuso, básicamente, que se debería: • Identificar la situación ambiental específica de cada sector exportador; • Identificar impactos ambientales de la inversión extranjera y la interrelación entre las entidades financieras internacionales y medio ambiente; • Participar más activamente en procesos de definición de normas ambientales internacionales y en temas ambientales de la Organización Mundial de la Salud (OMC); Resumen

El 6º Encuentro sobre Medio Ambiente concluyó que a Chile le conviene asumir un rol más activo y proactivo en el tema de comercio y medio ambiente, identificando los problemas relativos al tema, así como también participando en la creación de normas de regulación y, principalmente, en promover a Chile como un país preocupado de su bienestar ambiental y lograr, de esta forma, un círculo virtuoso en la relación comercio internacional y medio ambiente. Este artículo da a conocer los avances que han podido llevarse a cabo, respecto de los acuerdos establecidos en el año 1999, encontrándose ciertas falencias en las empresas y los organismos públicos, quienes no han resuelto sus trabas para lograr actitudes más acordes con el tema medioambiental. A través de su ponencia, la autora rescata el papel que ha jugado la sociedad civil, dirigido a identificar los vacíos y a elaborar recomendaciones en distintas materias, aunque, como bien se señala, estas organizaciones por sí solas no poseen el poder para efectuar los cambios necesarios.

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• Promover la imagen de Chile como país limpio; • Promover que los convenios internacionales comiencen a tratar explícitamente el tema ambiental. Se postuló que solo con avances significativos en estos temas se puede pretender abordar efectivamente el tema comercial-ambiental. En palabras de hoy, solo así se puede tener un círculo virtuoso en la relación comercio internacional y medio ambiente. Ya han transcurrido ocho años del 5º Encuentro, y ahora estamos desarrollando su séptima versión. En este contexto, primero que todo, debemos constatar que hoy día las preocupaciones y los ítemes de la agenda comercial-ambiental no han cambiado significativamente, con la excepción en lo referente a acuerdos ambientales multilaterales y su relación con el comercio, haciendo especial referencia a la importante evolución en cuanto a los acuerdos sobre bioseguridad y cambio climático. Nos preguntamos, entonces, cuáles han sido los avances en estos temas durante el transcurso de estos siete años.

QUÉ SE HA HECHO Este recuento no pretende ser exhaustivo, sino proporcionar una idea de lo que se ha hecho y lo que falta por hacer.

Identificar la situación ambiental de cada sector exportador Es importante saber qué efectos ambientales (y sociales) tienen los distintos sectores productivos/exportadores,

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para poder evaluar los aportes en términos de bienestar social de cada uno de ellos. En Chile, a principios del nuevo milenio, casi el 90% de las exportaciones se basan en recursos naturales procesados o no procesados, surgiendo de ahí preocupaciones por la base y la sustentabilidad del crecimiento1. Una evaluación del sector exportador puede contribuir a formar la base de una política de promoción de exportación, puede guiar los programas que desarrolla PROCHILE y, al mismo tiempo, puede ayudar a orientar las políticas ambientales, identificando vacíos y posibles instrumentos a ser aplicados. Existen estudios puntuales en este sentido, básicamente elaborados por par te de organizaciones no gubernamentales. En CIPMA, entre 1998 y 20002 , por ejemplo, se llevó a cabo un estudio titulado “Impactos Ambientales de la Liberalización del Comercio: un análisis de Sectores Exportadores Seleccionados”, que tuvo como objetivo evaluar, en tres sectores exportadores chilenos, el nivel de internalización de los costos ambientales de la producción y sus consecuencias sobre la competitividad de los productos a nivel internacional, una vez internalizados los costos ambientales3. TERRAM (2001), por su parte, elaboró un estudio específico sobre la sustentabilidad del sector salmoniculturero4 y la CEPAL efectuó una revisión del modelo exportador en los países latinoamericanos, incluido Chile, que tuvo como fin evaluar los procesos de transformación productiva y las implicancias ambientales que están viviendo los países de la región a raíz de la liberalización comercial5. Al mismo tiempo, hay estudios que se dirigen a analizar a nivel más general la situación de los recursos naturales en el país.TERRAM (2000), por ejemplo, publicó su Informe de Recursos 2000, describiendo la situación de explotación de los recursos naturales tomando el sector minero, forestal y pesquero. Por otra parte, en CIPMA se hicieron evaluaciones de los impactos ambientales de distintos sectores productivos/expor tadores como parte de Gráfico 1. Exportaciones Chilenas (1997)

Recursos Naturales Procesados 32%

Productos Manofacturados 11%

Recursos Naturales No procesados 57%

Fuente: Consejo de Desarrollo Sustentable (2001)

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estudios que tienen objetivos como analizar los impactos ambientales de la liberalización del comercio en el sector minero6 . A nivel de gobierno no hay una iniciativa más sistemática en este sentido.

Identificar impactos ambientales de la inversión extranjera y la interrelación entre las entidades financieras internacionales y medio ambiente El régimen de inversión extranjera ha vivido grandes cambios en las últimas décadas en Chile. La inversión extranjera, como factor productivo importante, es un aspecto significativo en lo relativo a la sustentabilidad. Los flujos de inversión extranjera han aumentado tremendamente durante la década de los 90, de US$ 1.8 billones en 1990 a US$ 3.5 billones en 1995, y US$ 9.8 billones en 1999, significando esta última cifra aproximadamente el 10% del PIB7. Las entidades financieras internacionales, por otra parte, tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, pueden influir de una manera importante en la gestión ambiental no solo de las compañías extranjeras, sino también de las domésticas que acceden a los créditos ofrecidos por estas entidades. En este aspecto, no se ha avanzado prácticamente nada. A nivel gubernamental no ha habido ninguna iniciativa para evaluar los efectos de la inversión extranjera sobre la sustentabilidad del desarrollo, ni se ha hecho un análisis de los efectos que pueden tener cambios en los regímenes de inversión extranjera. A nivel de la sociedad civil, existen estudios preliminares, aunque de menor envergadura que en el caso del punto anterior. El más conocido es el realizado por CIPMA, que describe los efectos ambientales de la inversión extranjera en el sector minero y forestal de América Latina, enfocado a Chile, Perú y Brasil8 .

Participar más activamente en procesos de definición de normas ambientales internacionales y en temas ambientales de la OMC Las normas ambientales internacionales son condicionantes importantes para la producción nacional, al mismo tiempo que abren la posibilidad de entrar a mercados nuevos o que implican un cambio radical en mercados existentes. La participación en la definición de

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estos condicionantes asegura que se considere la realidad chilena. La OMC ha tenido que introducir el tema ambiental por su relevancia, como factor condicionante del comercio. De hecho, el tema ambiental será uno de los puntos de mayor relevancia que se tratarán en la nueva ronda de negociaciones comerciales de la OMC, iniciada hace algunos meses en Doha. A nivel de la ISO, Chile ha participado en la elaboración de las normas ISO 14.000 a través del INN, pero también a través de una Comisión que se formó en torno a este tema en el Ministerio de Minería. Siendo este un tema que compete más bien al sector privado, la sociedad civil no se ha involucrado en la discusión. A nivel de la OMC, el gobierno chileno tuvo una participación importante en la discusión de los temas ambientales, ya que el Coordinador del Comité de Medio Ambiente de la OMC en los años 2000-2002 fue el chileno Alejandro Jara, y fue él quien encabezó las negociaciones en este tema en Doha. Sin embargo, a nivel de los temas específicos, tales como los bienes y servicios ambientales, el ecolabeling y otras iniciativas de certificación voluntaria, no existe una agenda clara por parte del gobierno ni por parte de otras instituciones en el país. En un primer intento hubo una iniciativa a nivel regional, en la cual participaron, a título personal, profesionales chilenos de distintos sectores, incluyendo el sector público, privado y de la sociedad civil. Más allá del involucramiento en la discusión a nivel internacional, no hay un avance significativo en cuanto a la participación chilena a nivel de país, de los distintos actores.

Promover a Chile como país limpio Se puede promover solo algo que efectivamente ocurre, por lo que es vital preguntar, antes que todo, por los avances en la producción limpia en el país. A nivel doméstico se ha avanzado en el tema con actividades que incluyen la creación del Centro Nacional de Producción Limpia en INTEC, ocho Acuerdos Voluntarios de Producción Limpia9, la puesta a disposición de los productores de varias líneas de crédito especiales para la inversión en producción limpia,10 y una Política de Fomento de la Producción Limpia, una política ambiental sectorial impulsada por el Ministerio de Economía, de carácter preventivo, que orienta la asignación de los recursos disponibles, tanto para las PYMEs como para la gran industria. Sin embargo, aunque estas acciones e instrumentos hayan fomentado la producción limpia en el país, todavía no existe una evaluación del funcionamiento y de los efectos en la práctica11. A nivel de las expor taciones y a nivel internacional, nivel al cual se dirigió la recomendación original, no se ha avanzado mucho. Solo se alcanzaron 11 certificaciones de ISO 14.000 al año 2001, significando que Chile se queda detrás de Brasil, Argentina, México, Perú, Colombia y Uruguay12. Las exportaciones en productos agrícolas orgánicos alcanzaron unos US$ 4 millones en el año 2000 –lo que significó solo el 0.03% del total de las exportaciones– y las certificaciones del Forest Stewardship Council, que hasta el momento son dos, involucraron unas 120.000 hectáreas 13. Ninguna compañía chilena se destaca por tener un galardón internacional importante en el tema ambiental.

Gráfico 2. Inversiones Extranjeras Directas 9.8

Total inver siones extr anjer as directas Inver siones extr anjer as directas

6.2

6.5

5.3 3.7

4.0

3.5 2.9 2.4 1.7 0.2

1985

1.9

1.8

1.3

1.1

1.1

1991

1992

0.5

1986

1987 1988 1989

1990

Fuente: Banco Centr al, www.bcentr al.cl

16

1993

1994

1995 1996

1997 1998

1999

2000 junio-01

Aunque ha habido gestiones a nivel de PROCHILE para promover la agricultura orgánica, Chile no se encuentra en la lista de terceros países que garantice el fácil acceso de exportación de productos de agricultura orgánica a la Unión Europea. En cuanto a los Acuerdos Multilaterales Ambientales, aunque Chile haya ratificado la mayoría de estos acuerdos, el país figura como atrasado en cuanto a la implementación de algunos de ellos14. Varias organizaciones de la sociedad civil han identificado las oportunidades y, al mismo tiempo, las falencias de la producción y la

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exportación “sustentable”. Una investigación actual de CIPMA 15 se dedica a estudiar las potencialidades y dificultades existentes para promover la exportación de productos sustentables desde Chile a la Unión Europea, específicamente en los productos forestales provenientes del manejo forestal sustentable y el vino orgánico.

Promover que los convenios internacionales comiencen a tratar explícitamente el tema ambiental Un precedente en este tema lo constituyó la negociación, en 1995, del posible acceso chileno al ALCAN (Acuerdo de Libre Comercio con América del Norte), un acuerdo comercial acompañado por un acuerdo paralelo ambiental. Desde entonces el tema ambiental ha sido tratado de manera explícita en distintos acuerdos comerciales a nivel de la región. Numerosos países industrializados han introducido el requerimiento obligatorio de efectuar evaluaciones de sustentabilidad a sus nuevos acuerdos comerciales. Chile mantiene un acuerdo ambiental paralelo a su acuerdo comercial bilateral con Canadá. No hay una línea clara en este tema, sino más bien una reacción frente a los requerimientos de los otros países negociadores. Es así como en el acuerdo comercial recién firmado con la Unión Europea, el tema ambiental figura solo como tema de cooperación. El gobierno chileno tampoco tiene aún una política frente al tema de las evaluaciones de sustentabilidad de los acuerdos comerciales ni ha efectuado estudios pilotos en este sentido. En tanto, la sociedad civil ha desarrollado varios estudios en esa materia16 .

QUÉ SE DEBERÍA HACER • Hay que dar un salto, tener visión, arriesgarse a veces, ser creativo, y colaborar. No se pretende pedir lo óptimo17; el pragmatismo debe prevalecer donde hay falta de prioridad política, y falta de recursos humanos, financieros y técnicos unidos en una sola instancia para efectuar los cambios necesarios. Ahora pedimos, objetivamente y con un sano grado de esperanza, avanzar en lo “posible” y lo concreto; • En cuanto a la situación ambiental de los sectores exportadores: a) efectuar evaluaciones más integrales y discutirlas entre los actores; b) identificar acciones relevantes, instrumentos de mitigación que pueden ser implementados a corto, mediano y largo plazo; • En cuanto a los efectos ambientales de la inversión extranjera: a) participar activamente en las iniciativas internacionales tales como el Foro Global de Inversión Internacional de la OCDE; b) complementar la evaluación existente por los demás sectores; c) efectuar una revisión de los países originarios de la inversión, en cuanto a sus políticas de inversión (Códigos de buena conducta, etc.); d) analizar los efectos en términos de explotación de los recursos naturales y la sustentabilidad de las comunidades locales; e) identificar las diferencias entre buena y mala práctica; • En cuanto a la participación más activa en temas ambientales de la OMC: a) identificar las necesidades de capacitación y efectuar, en base a este análisis, un

Cuadro 1. Certificaciones ISO 14.000 y FSC (Forest Stewardship Council) Sector Forestal (Octubre 2000)

Conclusión Excepto en temas muy puntuales, no se ha avanzado significativamente. Institucionalmente, a nivel del sector público, no se han resuelto las responsabilidades en lo referente a una actitud proactiva. Ha habido más bien acciones individuales por parte de distintas entidades públicas, del sector privado y de la sociedad civil. Un insumo importante ha venido de la sociedad civil, dirigido básicamente a identificar los vacíos y a elaborar recomendaciones de política en los distintos temas. Sin embargo, la sociedad civil por sí sola no puede efectuar los cambios necesarios.

EMPRESA

CERTIFICACIÓN HECTÁREAS

Forestal Millalemu

FSC para 2001

80.000

Forestal MonteÁguila

FSC en proceso

35.000

Forestal Arauco

ISO para junio 2001

585.000

Forestal Mininco

ISO para junio 2001

360.000

Bosques de Chile

ISO para 2001

18.000

Forestal Quilpolemu

ISO para 2001

12.000

Bosques S.A.

ISO para 2001

12.000

Forestal Cementos Bío Bío

ISO para 2001

16.000

Forestal Bío Bío

FSC en evaluación

50.000

Forestal Tornagaleones TOTAL

ISO para 2001

20.000 1.215.000

Fuente: Comunicación CORMA febrero 2001.

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Cuadro 2. Convenios Ambientales Multilaterales Suscritos

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CONVENIO, ACUERDO O TRATADO

FECHA Y LUGAR DE LA FIRMA

FECHA DE FIRMA (F), RATIFICACION (R) Y ENTRADA EN VIGOR (V) EN CHILE

Convención para la Protección de la flora y fauna y las bellezas escénicas de América

12/10/1940, Washington, EE.UU.

12/10/1940(F), 4/10/1967(R) 4/12/1967 (V)

Convenio Internacional para la reglamentación de la caza de ballena

2/12/1946, Washington, EE.UU.

2/12/1946 (F), 6/7/1979 (R) 21/9/1979 (V)

Tratado Antártico

1/12/1959, Washington, EE.UU.

1/12/1959 (F), 23/6/1961 (R) 14/7/61, 2/12/1961 y 29/5/1962 (V)

Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (RAMSAR)

2/2/1971, Ramsar, Irán

2/2/1971 (F), 27/11/1981 (R) 11/11/1981 (V)

Convenio para la conservación de focas marinas antárticas

1/6/1972 Londres, Inglaterra

1/6/1972 (F), 7/2/1980 (R) 24/4/1980 (V)

Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES)

3/3/1973, Washington, EE.UU.

3/3/1973 (F) 14/2/1975 (R) 25/3/1975 (V)

Convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres

23/6/1979 Bonn, Alemania

23/6/1979 (F), 15/9/1981 (R) 112/12/1981 (V)

Convenio sobre la conservación de los recursos marinos antárticos

20/12/1980 Canberra, Australia

20/12/1980 (F), 22/7/1981 (R) 7/4/1982 (V)

Convenio para la protección del medio marino y la zona costera del Pacífico Sudeste

12/11/1981 Lima, Perú

12/11/1981 (F), 20/3/1986 (R) 14/6/1986 (V)

Acuerdo sobre la cooperación regional para el combate de la contaminación del Pacífico Sudeste por hidrocarburos u otras sustancias nocivas en caso de emergencia

12/11/1981 Lima, Perú

12/11/1981 (F) 14/5/1986 (R) 11/8/1986 (V)

Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar

10/12/1982 Montego, Jamaica

10/12/1982 (F), 25/8/1997 (R) 18/11/1997 (V)

Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono

22/3/1985 Viena, Austria

22/3/1985 (F) 6/3/1990 (R) 8/3/1990 (V)

Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Disminuyen la Capa de Ozono

16/9/1987, Montreal, Canadá

14/6/1988 (F), 26/3/1990 (R) 28/4/1990 (V)

Convenio de Basilea para el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación

22/3/1989, Basilea, Suiza

31/1/1990 (F) 11/8/1992 (R) 13/10/1992 (V)

Tratado entre la República de Chile y la República de Argentina sobre Medio Ambiente

2/8/1991 Buenos Aires, Argentina

2/8/1991 (F), 14/4/1993 (V) No se ratificó

Protocolo de Madrid al Tratado Antártico sobre Protección Ambiental

3/10/1991, Madrid, España

4/10/1991 (F), 11/1/1995 (R) 18/2/1998 (V)

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

9/5/1992, New York, EE.UU.

9/5/1992 (F), 22/12/1994 (R) 13/4/1995 (V)

Convenio sobre la Diversidad Biológica

5/6/1992, Río de Janeiro, Brasil

5/6/1992 (F), 9/9/1994 (R) 6/5/1995 (V)

Convenio de las Naciones Unidas para Luchar contra la Desertificación.

17/6/1994, París, Francia

3/3/1995 (F), 11/11/1997 (R) 13/2/1998 (V)

Acuerdo de Cooperación Ambiental Chile – Canadá

6/2/1997 Ottawa, Canadá

6/2/1997 (F) 6/2/1997 (F) 5/7/1997 (V)

Convenio para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Informado Previo (PIC) a ciertos Productos Químicos Peligrosos

11/9/1998, Rotterdam, Países Bajos

11/9/1998 (F)

Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología

29/1/2000 Montreal, Canadá

24/5/2000 (F)

Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes

Estocolmo, Suecia 23/5/2001

23/5/2001 (F)

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programa de capacitación en los temas ambientales de la OMC; b) crear un Comité de Trabajo con participación de la sociedad civil en torno a la nueva ronda de negociaciones comerciales y los temas ambientales;

Cuadro 3. Coeficientes DRC / EDRC de Exportaciones Chilenas Estimaciones de DRC y EDRC para industrias exportadoras chilenas, 1996 Pesca

Pulpa

Cobre refinado

DRC tradicional 19

0.65

0.11

0.18

EDRC

0.97

0.25

0.46

Fuente: Borregaard, N. y Bradley, T. (1998). • En cuanto a avanzar en la introducción de la producción Nota: En términos simples, el cociente de los costos de los recursos domésticos (EDRC) limpia y promover la imagen país compara los costos sociales de la producción con los beneficios obtenidos en el mercado internacional, es decir, el valor agregado obtenido en este mercado. Así, cuando este en este sentido: a) efectuar una cociente pasa del valor 1, implica que la producción no es deseable desde el punto de vista evaluación de los efectos de los del bienestar social, dado que se gastan más recursos que los beneficios que se obtienen. instrumentos de fomento de la producción limpia; b) perfeccionar la institucionalidad de intermediación técnica y financiera para los Notas y Referencias instrumentos existentes; c) definir un marco institucional 1) Ver Gráfico 1. y legal para crear la gestión ambiental a nivel munici- 2) Borregaard et al. (1998) y (2000). pal18 ; d) identificar en un esfuerzo conjunto un lugar 3) En el anexo se encuentran los resultados cuantitativos de este para cada sector exportador de productos sustentables; análisis. El estudio se tituló “Salmonicultura en Chile: Desarrollo, e) dar continuidad a nivel de país a iniciativas como el 4) Proyecciones e Impacto” (2001). MMSD; f) apoyar los esfuerzos de certificación forestal 5) Vea Schaper, M. (2000). que están en camino; g) identificar los problemas 6) Blanco et al. (1998). existentes para la promoción de la producción de 7) Ver Gráfico 2. productos sustentables y enfrentar estos problemas (en 8) “Los Efectos Ambientales de la IED en el Sector Minero y Forestal cada línea de productos debe haber un plan de acción de Latinoamérica”, Borregaard y Dufey (CIPMA, Santiago, 2001). en este sentido); 9) Vea www.produccionlimpia.cl

• En cuanto al tema ambiental en los acuerdos comerciales: a) introducir, lo antes posible y obligatoriamente, un sistema de evaluación de la sustentabilidad de acuerdos comerciales; b) evaluar, a nivel de iniciativa piloto, el ALCA en cuanto a sus efectos potenciales en la sustentabilidad; c) velar por incluir el tema ambiental en los acuerdos comerciales, estableciendo para cada nuevo acuerdo un comité participativo en este sentido; d) efectuar evaluaciones ex post de los acuerdos comerciales existentes importantes. Si de esta lista pragmática de esperanza surge la necesidad, de manera inductiva, de elaborar una política y un programa de trabajo más coherente e integral en el tema de comercio y medio ambiente, la sociedad civil sería la última en rechazar una participación en este sentido. La decisión está, por ahora, en manos del gobierno. AD

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10) Vea www.corfo.cl 11) Excepto primeros esfuerzos a nivel de la Secretaría de la Producción Limpia en cuanto a los Acuerdos Voluntarios de Producción Limpia. 12) Vea ISO (2001). 13) Vea Cuadro 1. 14) Vea Fredes y Bostelmann (2002) para el ejemplo del Convenio de Biodiversidad. Para una lista de los acuerdos vea Cuadro 2. 15) Vea Borregaard, Geisse, Dufey y Ladrón de Guevara (pendiente). Esta investigación cuenta con el financiamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores y el International Institute for Sustainable Development, IISD. 16) Blanco y Borregaard (1998), en el contexto del MERCOSUR; Blanco y Dufey (2002) y Pizarro y Carreño (2002), en el contexto del Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y los EE.UU. 17) Sin perderlo de la vista obviamente. Citando una de las conclusiones del V Encuentro: que insistió que es “fundamental que nuestra política ambiental sea efectiva, de modo que la competitividad de nuestros exportadores internalice la dimensión ambiental y refleje efectivamente el costo de oportunidad de los recursos naturales.” 18) Como señala Leal (2002), para la introducción de mejores prácticas ambientales en la PYME, es necesario evaluar la situación local y diseñar soluciones locales muchas veces caso a caso. 19) Ver Cuadro 3. Costo de la producción sin integrar costos ambientales, relativo a beneficios obtenidos en mercados internacionales.

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