Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
todos niveles, de espacios comerciales, de
Buen gobierno y contratación de obra pública en México
educación y de trabajo, entre otros aspectos. En este estudio se analizan el
Aurora Poo Rubio
1
proyecto del Banco Mundial Worldwide Governance Indicators 1996-2006, los
Como
criterios para medir el Buen Gobierno y
sector industrial, la construcción
se seleccionan algunos de los indicadores,
sistemáticamente se ha vinculado con el
los más relevantes para el estudio de las
desarrollo del país, en especial la Obra
malas prácticas en este sector económico,
Pública. Ha sido el vehículo para la
así
derrama de recursos económicos a la
país
crear, ampliar y mantener el sistema de
puertos
presenta
algunas
características
relevantes cuando se analiza bajo la luz
de y
los
contratación de Obra Pública en nuestro
regional turísticos o industriales, para
de
de
investigaciones de esa organización. La
economía, para crear polos de desarrollo
transportación,
ordenamiento
otros países del mundo, así como otras
de empleo y fortalecer otras ramas de la
carretera,
el
resultados para México, comparado con
población, para estimular la generación
infraestructura
como
del Buen Gobierno, en primer lugar vale
obras
la pena señalar que los montos destinados
marítimas, para cubrir las demandas de
a la construcción son muy elevados y que
presas y obras de riego, para responder a
todas
los reclamos de energía que presenta la
las
Secretarías
de
Estado,
organismos descentralizados, empresas
población y para atender la problemática
paraestatales y todas aquellas entidades
de la industria petrolera. La industria de
que reciben fondos del presupuesto de la
la construcción ha construido ciudades y
Federación
las ha dotado de servicios, vivienda de
destinan
porcentajes
importantes para este fin, lo que lo hace
1
atractivo para la corrupción.
Es Arquitecta y Doctora en Administración, paisajista, experta en negocios internacionales Profesora titular C , del Departamento de Procesos y Técnicas de Realización de la División de Ciencias y Artes para el Diseño, Coordinadora de Planeación Divisional de la Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco, Email:
[email protected]
El Estado mexicano ha tenido conciencia de este problema y ha implementado leyes al respecto. En 1980 se publicó la Ley de Obras Públicas y dos
80
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
años después las Reglas Generales y
adjudicación, seguimiento y control de
Lineamientos para la Integración de
los contratos pero al mismo tiempo ha
Precios Unitarios. En 1983 se promulgó
crecido la complejidad de trámites y se ha
el Procedimiento de Ajuste para los
incrementado el aspecto burocrático, la
Precios
la
simplificación administrativa no existe.
Contratación y Ejecución de Obras
En cuanto a las prácticas ilícitas no han
Públicas. Fue durante el sexenio de 2000-
disminuido. Continúa el nombramiento de
2006 que hubo importantes cambios e
funcionarios
innovaciones en la legislación, en 2000 se
patrocinio político en lugar de la ética, el
publica
Adquisiciones,
conocimiento técnico y las habilidades
Arrendamiento y Servicios del Sector
profesionales; todavía se dan casos de
Público y su Reglamento en 2001. La Ley
discrecionalidad en el otorgamiento de
de
la
contratos; son necesarios los sobornos
Información Pública Gubernamental nace
hacia algunas autoridades, en la obra
en
de
pública para obtener contratos o para
Responsabilidades Administrativa de los
agilizar pagos y trámites, en la obra
Servidores Públicos. Tanto la actual Ley
privada
de
construcción irregulares; hay casos de
Unitarios,
la
Ley
Transparencia
2002,
igual
Obras
de
y
que
como
han
la
y
las
sido
a
Acceso
Públicas
Relacionados señaladas
relativos
a
Ley
Servicios otras
antes
actualizadas
donde
para
obtener
prevalece
permisos
el
de
excepción en el acceso a los créditos,
en
predomina
diversas ocasiones.
la
politización
de
la
planeación y adjudicación de las obras y
Estas Leyes y sus Reglamentos
no siempre hay transparencia en la
han conllevado la implementación y
información, entre otras malas prácticas.
mejora de una serie de mecanismos de
En este aspecto todavía tenemos un largo
control y supervisión de los contratos, de
camino que recorrer.
sus procedimientos de adjudicación y seguimiento,
así
como
auditorias
administrativas, financieras y técnicas.
Introducción
Esto ha tenido resultados encontrados, el Estado ha mejorado la legislación así como
las
prácticas
de
La Industria de la construcción en
licitación,
México es un sector relevante de la
81
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
economía. El sector siempre ha estado
del gobierno; es más, las grandes
vinculado con el progreso del país y ha
empresas constructoras tanto en México
sido
el
como en el resto del mundo han
desarrollo. La infraestructura carretera,
sustentado su desarrollo de manera
las grandes obras de irrigación, la
importante en la contratación pública de
transmisión de energía y las petroleras,
infraestructura y en el desarrollo urbano.
los trabajos de edificación entre las que
Frecuentemente este tipo de obras se han
sobresale la vivienda de interés social,
relacionado
medio,
la
inmobiliarios 2 ; simplemente, la obtención
construcción de obras de equipamiento
o pérdida de un contrato importante
urbano y muchas más son parte de los
impacta
activos del país. Mientras más obras se
finanzas de una empresa. Por la magnitud
construyen, más riqueza se crea y se
de los recursos que se invierten en el
genera mayor empleo, la construcción es
ámbito federal, estatal y municipal, por el
una industria que tiene una importante
monto de las inversiones que hacen las
función social. Es un sector de la
diversas Secretarías de Estado y las
economía de uso intensivo de mano de
empresas paraestatales, la construcción de
obra y que absorbe a la mayor cantidad de
Obra Pública debe estar en la mira de los
trabajadores no calificados; conforme
agentes
aumenta
gubernamental para evitar los problemas
palanca
fundamental
residencial
el
y
volumen
para
turística,
de
obra,
se
con
grandes
significativamente
civiles
y
del
negocios
en
las
ámbito
que origina la corrupción.
incrementa el personal empleado y si hay continuidad en las obras hay permanencia de obreros en las empresas y aumentan sus índices de calificación. Sin embargo, el sector presenta una característica que no es privativa de
2
nuestro país y se refiere a la problemática
Valance, Georges. Haussmann le Grand. Editorial Flamarion ISBN: 2-08-211571-2 Francia 2000. Este problema lo vivió la ciudad de París, cuando a Georges Eugène Haussman, alcalde de la ciudad en la época de Napoleón III, se la atribuyeron negocios inmobiliarios y relacionados con la urbanización que tan famosa ha hecho a esa ciudad capital
del sistema de contratación de obra pública, que impacta también en la obra privada. La obra pública implica la inversión de grandes recursos por parte
82
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
•
2.- Buen Gobierno 3
Sistema de representación de la sociedad ante el sistema político
El Banco Mundial ha desarrollado una serie de indicadores para medir el
•
Libertades civiles y políticas
Buen Gobierno de los países y los ha
•
Libertad de prensa
agrupado
Se
2.- Estabilidad política y ausencia
muestran algunos de los indicadores que
de violencia, evalúa la probabilidad de
las estructuran y se ha puntualizado en los
que el gobierno pueda ser desestabilizado
más relevantes para el presente estudio:
o quitado por medios no constitucionales
1.-
en
seis
dimensiones.
Democracia,
Libertad
Expresión y Rendición de Cuentas
4
y violentos, incluyendo violencia interna
de
y terrorismo
que
•
mide la participación de la población para
Medición del riesgo de la paz
elegir a sus gobernantes, la libertad de
social y del riesgo que implica
expresión, de asociación y de los medios
para los inversionistas •
de comunicación •
Conflictos
internos
y
extremismo
Permanencia de la estabilidad de las instituciones políticas
•
del país
3.-
Terrorismo Efectividad
gubernamental,
analiza la calidad de los servicios públicos, la calidad del servicio civil y su independencia de presiones políticas, la
3
Kauffman Daniel, Kraay, Aart y Mastruzzi, Máximo Gobernante Matters IV: Agregate
calidad
and Individual Governance Indicators 1996.2008 Banco Mundial documento
de
la
formulación
e
implementación de políticas públicas y la
WPS4280, julio 2007.El Proyecto de investigación Worldwide Governance Indicators (WGI) del Banco Mundial busca medir la gobernabilidad de 212 países, para lo cual se han estudiado el sector público, el sector privado, las ONG´s, así como empresas e individuos en lo particular, con objeto de darlo a conocer internacionalmente para poder hacer comparaciones entre los países y medir su evolución lo largo del tiempo. 4 Voice and Accountability se tradujo como Democracia, Libertad de expresión y Rendición de Cuentas
credibilidad del compromiso del gobierno hacia ellas. •
Efectividad de la burocracia y rapidez de decisiones
•
Planeación,
consistencia
y
continuidad de las políticas económicas
83
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
•
4.- Calidad regulatoria, valora la habilidad del gobierno para formular e
implementar
políticas
Protección de las patentes y propiedad industrial
y
6.- Control de la corrupción. calcula
regulaciones sólidas que permitan el
la magnitud con la que el poder
desarrollo de la sociedad.
público
Prácticas comerciales justas •
•
privado,
ejerce
incluyendo
en
beneficio tanto
las
Acceso a los contratos de
pequeñas como las grandes formas de
obra pública tanto para las
corrupción igual que la apropiación
empresas nacionales como
del estado por élites e intereses
para las internacionales
privados.
Sistema
político
obstáculo
•
como
para
el
Manejo
adecuado
del
problema de la corrupción
desarrollo •
se
por parte del gobierno
Legislación
•
laboral
favorable
para
el
Líderes electos (senadores, diputados, etc. en el caso de
desarrollo de los negocios
México),
jueces
y
5.- Estado de Derecho, califica la
magistrados,
confianza y tolerancia de los agentes
del gobierno, funcionarios
sociales hacia las reglas de la
de las aduanas o en materia
sociedad, en particular, hacia la
impositiva involucrados en
policía, el sistema judicial; el respeto
problemas de corrupción
y
cumplimiento
de
•
contratos
Riesgo político del país,
contraídos, así como la criminalidad
xenofobia,
y violencia del país.
corrupción,
•
Independencia
de
funcionarios
nacionalismo, nepotismo
y
voluntad para cumplir los
las
instituciones de impartición
compromisos contraídos •
de justicia
Riesgo
de
que
sucedan
•
Prácticas de evasión fiscal
eventos, costos y pérdidas de
•
Seguridad privada y de la
la corrupción •
propiedad
Práctica de las empresas de efectuar pagos adicionales
84
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
irregulares para lograr que
3.- El Sector de la construcción y la contratación de Obra Pública y Privada
las cosas se hagan •
Porcentaje total de las ventas de la empresa que en pagos
•
•
•
no oficiales a los empleados
Tradicionalmente,
públicos
construcción han sido generadas por dos
Hábito de las empresas de
fuentes: públicas y privadas. La obra
hacen pagos extraordinarios
pública fue el sostén de la industria de la
para
construcción durante muchos sexenios; el
influenciar
nuevas
las
obras
de
legislaciones
desarrollo económico y social del país
Estimación de la magnitud
implicó la generación de obras de
de los pagos extraordinarios
infraestructura
a empleados públicos y sus
carretero, aéreo, marítimo y fluvial, cuya
repercusiones en los costos
calidad había sido un indicador crítico del
de otras empresas
nivel de progreso del país y de su
Impacto de la corrupción en
viabilidad económica; de construcciones
el
de
crecimiento
de
las
plantas
para
el
transporte
hidroeléctricas
para
la
generación de energía y de instalaciones
empresas Si bien estos estudios no dan un
para su transmisión; así como de presas,
“ranking de corrupción”, si señalan que
obras de riego y de tratamiento de aguas;
Finlandia es el país menos corrupto del
la
mundo
tiene
construcción de obras industriales para la
calificación de 100), Canadá 93.7, Chile
explotación, refinación, almacenamiento
89.8, mientras que en el otro extremo está
y distribución de productos petroleros y
Haití con 2.4. México está ligeramente
de gas; también las telecomunicaciones
abajo de la parte media con un grado de
requirieron las obras respectivas; las
46.6 y Brasil de 47.1.
ciudades
(en
escala
de
100
industria
petrolera
precisaron
demandó
de
obras
la
de
urbanización y la construcción de redes de infraestructura para dotarlas de agua,
85
servicios
sanitarios,
electricidad,
telefonía,
telecomunicaciones;
la
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
creciente urbanización y el aumento
formaron el 63% de la obra total de este
poblacional
período 5 .
trajeron
aparejado
un
importante crecimiento en el mercado de
En cuanto a la obra privada, la
vivienda en todos sus niveles y los
dinámica
correspondientes servicios educativos, de
sustentado
salud, de infraestructura urbana y otros.
habitacional, tanto residencial como de
Estas obras implicaron la construcción de
otros niveles, especialmente de interés
muchos servicios complementarios, la
social; también de plantas industriales,
preparación
proyectos
de
construcción,
terrenos
obras
de
para
la
instalaciones
sistemáticamente en
la
se
ha
construcción
inmobiliarios,
desarrollos
turísticos y recreativos, edificación de
hidráulicas, sanitarias, eléctricas y de
tiendas
otros tipos para las edificaciones, así
comerciales, además de edificios de otros
como
de
tipos para servicios educativos, para la
maquinaria y trabajos de supervisión y
salud, etc. Las entidades privadas también
administración de las obras.
han participado intensamente en las
de
empresas
de
alquiler
departamentales
y
centros
Durante la última década del siglo
actividades profesionales, científicas y
XX, la obra pública se distribuyó en
técnicas que necesitaba el sector: El
Transporte 25%, Petróleo y petroquímica
medio profesional brinda servicios de
23%, Edificación 21%, Electricidad y
consultoría y diseño en arquitectura,
comunicaciones 21%, Agua, riego y
arquitectura del paisaje y diseño urbano,
saneamiento 11% y otras construcciones
ingeniería y diseño especializado, así
1%. Si se descuenta del PIB total de la
como
construcción lo destinado a vivienda, se
información geográfica y territorial y de
tiene que la obra pública continuaba
laboratorios de pruebas. A partir de los
representando
proporción
90, la obra privada incrementó su
significativa de la inversión destinada a
porcentaje de participación anual del total
infraestructura
de la obra generada, lo cual indica que
transporte
y
una
productiva
(energía,
comunicaciones),
que
de
elaboración
de
mapas
e
paulatinamente se revertía la proporción respecto de la sostenida en las décadas
5
www.inegi.gob/estadísticas/SIAN. México, enero 2002.
86
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
anteriores,
que
el
la
El comportamiento de la industria
construcción disminuía la dependencia de
de la construcción siempre ha mostrado
la obra pública y que la obra privada
una relación directa con el desempeño de
aumentaba su contribución al PIB de la
la
construcción. En la última década del
economía crece, la construcción aumenta
siglo XX, el sector privado prácticamente
más que proporcionalmente y viceversa,
había concentrado su actividad en la
cuando
edificación de vivienda y únicamente el
construcción lo hace en mayor medida.
25% de su trabajo había sido en proyectos
La contribución del sector al PIB ha sido
no habitacionales.
relevante; durante los 70´s y principios de
Sistemáticamente
sector
de
la
es
decir,
economía
cuando
la
disminuye,
la
el
los 80´s llegó al 5%, en 1981 ascendió a
Gobierno Federal como los estatales han
poco más del 6%; sin embargo, durante
utilizado
como
los últimos 20 años estaba por abajo del
herramienta para la activación de la
5%, nivel de épocas anteriores. A partir
economía, para el desarrollo regional
de la crisis del 94, el impacto en el sector
mediante la inyección de recursos en
fue en sentido opuesto, en la construcción
polos de desarrollo turísticos, industriales
las repercusiones de las crisis habían sido
y urbanos y para la generación de fuentes
más
de empleo 6 . El efecto multiplicador del
recuperación
sector ha sido importante, de cada 100
prolongados, a pesar de que las políticas
pesos que se destinan a la construcción,
económicas implementadas en el país
56 pesos se utilizan en la compra de
habían
servicios y materiales que ofrecen 37 de
constantemente
las 72 ramas económicas del país; esto
aunque con fuertes altibajos. De esta
implica que cuando la construcción crece
forma, sólo hasta 1999 el sector alcanzó
contribuye al dinamismo de la mitad de
el nivel de producción, en términos
las demás actividades productivas.
constantes, que tenía en 1994 y en 1981.
a
la
obra
tanto
economía,
pública
6
Durante la última década del siglo XX, la industria de la construcción absorbió a 11 de cada 100 trabajadores. “Situación de la Industria de la Construcción 2000”. Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción. México, marzo 2000.
87
agudas
y
los
períodos
posteriores,
originado
una
ascendente
de más
trayectoria del
PIB,
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
terminación total, incluyéndose, cuando
4.- Marco regulatorio de la contratación de la Obra Pública
se requiera, la transferencia de tecnología. d)
Los
trabajos
de
exploración,
localización y perforación distintos a los
La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas.
de
(LAPOyS) 7 tiene por objeto regular las
mejoramiento del subsuelo; desmontes y
acciones
planeación,
extracción y aquellos similares, que
presupuestación,
tengan por objeto la explotación y
contratación, gasto, ejecución, y control
desarrollo de los recursos naturales que se
de las Obras Públicas y la prestación de
encuentren en el suelo o en el subsuelo
servicios relacionados con las mismas 8 .
e) Instalación de islas artificiales y
La Ley define como Obra Pública 9 :
plataformas
a) El mantenimiento y la restauración de
indirectamente en la explotación de
bienes
recursos naturales
relativas
programación,
inmuebles
a
la
incorporados
o
extracción
petróleo
utilizadas
directa
o
modificaciones al propio inmueble
agropecuaria
b)
exploración,
g) La instalación, montaje, colocación o
geotécnica, localización y perforación que
aplicación, incluyendo las pruebas de
tengan por objeto la explotación y
operación de bienes muebles que deban
desarrollo de los recursos petroleros y que
incorporarse, adherirse o destinarse a un
se encuentren en el subsuelo y la
inmueble, siempre y cuando dichos
plataforma marina
bienes
c) Los proyectos integrales o llave en
convocante al contratista; o bien cuando
mano en los cuales el contratista se obliga
incluyan la adquisición y su precio sea
desde el diseño de la obra hasta su
menor al de los trabajos que se contraten
de
sean
de
gas;
f)
trabajos
trabajos
y
adheridos a un inmueble cuando implique
Los
Los
de
infraestructura
proporcionados
por
la
y, 7
h) Todos aquellos de naturaleza análoga
Suárez Salazar, Carlos. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas. Legislación comparada Federal LAOP 1994 vs. LAOPyS 2000 Titulada y comentada.
Asimismo
define
los
Servicios
Relacionados con las Obras Públicas 10 ,
Limusa Noriega Editores. ISBN 968-18-60403. México2000 8 Op. Cit Disposiciones Generales, Cáp. I Art. 1. Pp. 21 9 Op. Cit. Pp.25 y 26
como los trabajos que tienen por objeto 10
88
Op. Cit. Pp. 26-28
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
concebir, diseñar y calcular los elementos
geología, geodesia, geotecnia, geofísica,
que integran un proyecto de Obra
geotermia, oceanografía, meteorología,
Pública; las investigaciones, estudios,
aerofotogrametría,
asesorías y consultorías que se vinculen a
ecológicos y de ingeniería de tránsito
estos trabajos, la dirección o supervisión
d) Estudios económicos y de planeación
de las obras y los estudios que tengan por
de preinversión, factibilidad, técnico-
objeto rehabilitar, corregir e incrementar
económica,
la eficiencia de las instalaciones. Quedan
evaluación, adaptación, tenencia de la
incluidos los siguientes conceptos:
tierra,
a) Planeación y diseño, incluyendo
restitución
trabajos cuyo objeto es concebir, diseñar,
instalaciones
proyectar y calcular los elementos que
e) Trabajos de coordinación, supervisión
integran un proyecto de ingeniería básica,
y control de obra; de laboratorio de
estructural,
análisis
de
instalaciones,
infraestructura,
de
ambientales,
ecología
financieros, de
y
o
de
la
social,
desarrollo
eficiencia
control
de
de
calidad;
de
y las
de
industrial,
laboratorio de geotecnia, de resistencia de
electromecánica y de cualquier otra
materiales y radiografías industriales; de
especialidad de la ingeniería que se
preparación
requiera
construcción,
para
integrar
un
proyecto
de
especificaciones presupuestación
de o
ejecutivo de Obra Pública
elaboración de cualquier otro documento
b) Planeación y diseño, incluyendo los
o trabajo para la adjudicación del contrato
trabajos de concebir, diseñar, proyectar y
de obra correspondiente
calcular los elementos que integran un
f) Trabajos de organización, informática,
proyecto
de
comunicaciones, cibernética y sistemas
diseño gráfico o artístico y de cualquier
aplicados a las materias que regula esta
otra
Ley
urbano,
especialidad
arquitectónico,
de
diseño,
la
arquitectura y el urbanismo que se
g) Dictámenes, peritajes, avalúos y
requieran para integrar un proyecto
auditorias técnico normativas y estudios
ejecutivo de Obra Pública
aplicables a las materias que regula esta
c) Estudios técnicos de agrología y
Ley
desarrollo pecuario, hidrología, mecánica
h) Estudios que tengan por objeto
de
rehabilitar,
suelos,
sismología,
topografía,
89
corregir,
sustituir
o
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
incrementar
la
eficiencia
de
las
Ley
de
Responsabilidades
instalaciones de un bien inmueble
Administrativas
i)
Público 13 . Esta Ley tiene por objeto
Estudios
incluyendo
de
apoyo
los
de
tecnológico, desarrollo
y
de
los
Servidores
reglamentar el Título Cuarto de la
transferencia de tecnología entre otros y,
Constitución Política de México, en
j) Todos aquellos de naturaleza análoga
materia
de:
responsabilidad
Los
sujetos
administrativa
de en
el
servicio público; las obligaciones en el servicio público; las responsabilidades y
Otras Leyes que afectan al sector de la construcción son:
sanciones administrativas en el servicio público; las autoridades competentes y el
La Ley de Adquisiciones, Arrendamiento
procedimiento
y Servicios del Sector Público 11 y su
Ley los servidores públicos federales
del sector público fueron separados de la Obra
Pública
y
mencionados en el párrafo primero del
Servicios
artículo 108 Constitucional y todas
relacionados con las mismas. Tiene por
aquellas personas que manejen o apliquen
objeto regular las acciones relativas a la planeación,
recursos públicos federales.
programación,
La Ley Federal de Transparencia y
presupuestación, contratación, gasto y control
de
las
adquisiciones
dichas
servidores públicos. Son sujetos de esta
adquisiciones, arrendamientos y servicios
de
aplicar
sanciones, y el registro patrimonial de los
Reglamento 12 . A partir del año 2000, las
Ley
para
Acceso
y
a
la
Información
Pública
Gubernamental (LFTAyPG) emitida el 11
arrendamiento de bienes inmuebles y la
de julio de 2002, tiene como finalidad
prestación de servicios de cualquier
proveer lo necesario para garantizar el
naturaleza que realicen las instituciones
acceso a la información en posesión de
gubernamentales, empresas paraestatales
los Poderes de la Unión, los órganos
y demás organismos que las efectúen con
constitucionales
fondos del presupuesto federal.
autónomos
o
con
autonomía legal y cualquier otra entidad
11
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero del 2000 con reformas en 2005 y 2006. 12 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 2001 con reformas en 2006.
federal. Asimismo busca fortalecer la 13
www.ordenjuridico.gob.mx. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo del 2002 con reformas en 2007.
90
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
democratización del país, así como
convocatoria pública para que libremente
establecer una relación entre el gobierno
se presenten propuestas, a fin de asegurar
y la sociedad basada en la rendición de
al Estado las mejores condiciones en
cuentas. La Secretaría de la Función
cuanto a precio, calidad, financiamiento,
Pública, en cumplimiento a la LFTAIPG,
oportunidad
publica la información señalada en el
pertinentes.
Artículo 7 en lo relativo a obligaciones de transparencia,
en
el
Portal
y
demás
circunstancias
Las Licitaciones Públicas pueden
de
ser nacionales o internacionales, los
Obligaciones de Transparencia
licitantes deben acreditar su existencia legal, experiencia y capacidad técnica y financiera requerida de acuerdo con las características de complejidad y magnitud
Procedimientos de contratación de la Obra Pública
de los trabajos. Se les proporcionan las Bases de las Licitaciones que emiten las
La LAPOyS en su Título Tercero establece
los
procedimientos
dependencias
de
precisan el objeto y alcance del servicio,
directa. Plantea condiciones de equidad
especificaciones particulares y generales,
en requisitos y condiciones para todos los
información
acceso
relativa
a
a
el producto esperado y la forma de
la
presentación.
dichos
Para
procedimientos.
posturas,
Establece la obligatoriedad de que
licitaciones 14
Op..
por
públicas 14
medio
las
dependencia
diferentes o
entidad
y criterios claros y detallados para
Servicios Correlacionados con las mismas adjudicados
la
evaluar
convocante establece los procedimientos
los contratos de Obra Pública y de
sean
son
Relacionados, los términos de referencia
menos a tres personas y adjudicación
igual
y
Federación. En cuanto a los Servicios
Licitación Pública, invitación cuando
e
entidades
publicadas en el Diario Oficial de la
contratación, y permite tres modalidades,
participantes
y
determinar la solvencia de las propuestas.
de
Eventualmente
mediante
se
dan
concursos
desiertos. Los concursos por invitación y por
Cit.
Cap. I, Art. 28 De la Obligatoriedad de Licitar Públicamente. Pp. 59
adjudicación
91
directa
son
formas
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
excepcionales a la Licitación Pública. Se
administrativos y servicios públicos, a
otorgan en casos en que hayan quedado
través de la detección de áreas de
desiertos
se
oportunidad, la prevención de prácticas
construyen obras militares y de seguridad
de corrupción e impunidad a través de la
nacional, derivadas de casos fortuitos o de
difusión de normas, el establecimiento de
fuerza
de
controles internos y de asesoría, detección
desastres
de la corrupción a través de auditorias,
circunstancias
sancionar las conductas indebidas de los
plenamente justificadas. Este tipo de
servidores público mediante la adecuada
contratos por lo general tiene un monto
sustentación jurídica de las presuntas
limitado a un 20% del presupuesto anual
responsabilidades
asignado a la entidad.
resarcimiento al Estado por los daños y
los
concursos,
mayor
emergencia naturales
como
cuando y
en
cuando
son hay
otras
obras
perjuicios
y
promover
ocasionados
el
por
incumplimientos o ilegalidades a través de
Instituciones y organismos que contratan Obra Pública y sus mecanismos de control y supervisión
la
elaboración
de
expedientes
debidamente sustentados, promover que la ciudadanía presente quejas, denuncias y peticiones relacionadas con los trámites
Secretaria de Comunicaciones y
y servicios de la SCT mediante la
Transportes. Es evidente que por su
disponibilidad de medios de captación,
propia materia de trabajo, la SCT es una
impulsar la debida rendición de cuentas a
importante generadora de Obra Pública,
la sociedad sobre la gestión y los
desarrolla, construye y mantiene el
resultados de la institución, mediante el
sistema carretero nacional, puertos y
Programa de Transparencia y Combate a
marinas,
la Corrupción, así como atender las
obras
de
infraestructura
hidráulica como presas, sistemas de riego,
inconformidades
etc. Por medio del Órgano Interno de
contratistas y proveedores, cuando sean
Control,
actividad
afectados en sus intereses durante las
institucional primordial auditar a la
licitaciones públicas realizadas por la
gestión pública para impulsar en la SCT
Secretaría.
tiene
como
la mejora continua de los procesos
92
que
presenten
los
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
La SCT lleva a cabo numerosas
de proporcionar los servicios relacionados
auditorias tanto técnicas como financieras
con su actividad.
y administrativas 15 para el mejor control
En este sentido, el Programa
y seguimiento de los contratos de
Nacional de Combate a la Corrupción y
construcción
Fomento
adjudicados,
las
cuales
a
la
Transparencia
el
pueden ser de diversos tipos: Integrales,
Desarrollo
específicas,
publicado el 22 de abril de 2002, tiene
Seguimiento,
de
Programas,
de
Desempeño
de y
como
Adicionales.
Administrativo
y
propósito
2001-2006
transformar
a
la
Administración Pública Federal en una
PEMEX como la primera empresa
organización
moderna,
orientada
al
paraestatal nacional también es una
servicio y cercana a las necesidades e
importante generadora de Obra Pública.
intereses
De ella dependen todos los trabajos de
concordancia
con
exploración, explotación, producción de
lineamientos
generales
hidrocarburos
su
programa, se creó el Programa de
distribución y comercialización, así como
Transparencia y Combate a la Corrupción
y
sus
derivados,
de
la
población. los
En
objetivos de
y
dicho
en Petróleos Mexicanos 16 cuyos objetivos se 15
orientan
a:
Prevenir
conductas
irregulares y fortalecer valores éticos en
La auditoria es el examen de las demostraciones y registros administrativos. El auditor observa la exactitud, integridad y autenticidad de tales demostraciones, registros y documentos, es el examen de todas las anotaciones contables a fin de comprobar su exactitud, así como la veracidad de los estados o situaciones que dichas anotaciones producen Es la actividad por la cual se verifica la corrección contable de las cifras de los estados financieros; es la revisión misma de los registros y fuentes de contabilidad para determinar la racionabilidad de las cifras que muestran los estados financieros emanados de ellos. Auditoria administrativa es un examen completo y constructivo de la estructura organizativa de una empresa, institución o departamento gubernamental, o de cualquier otra entidad y de sus métodos de control, medios de operación y empleo de sus recursos económicos, humanos y materiales.
el personal; restituir la credibilidad y confianza
interna
y
externa
en
la
organización, a través de transparentar sus operaciones y rendición de cuentas; desarrollar,
implantar
y
difundir
mecanismos de control y de mejora continua; y lograr una mayor eficiencia, eficacia,
rentabilidad,
innovación
y
competitividad de la institución. Contiene un Código de Conducta, programa de transparencia, Comisión Consultiva de 16
93
www.pemex.org.mx Petróleos Mexicanos
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
Abastecimiento,
información
sobre
Promover la cultura de la legalidad y el
adquisiciones, Obra Pública, resultados
aprecio por la rendición de cuentas.
de participación externa, contratos de
Ampliar la cobertura, impacto y efecto
adquisiciones
aspectos.
preventivo de la fiscalización a la gestión
Practica controles y auditorias de manera
pública. Inhibir y sancionar las prácticas
similar a la SCT.
corruptas.
entre
otros
Articular
estructuras
Economía 17
profesionales, eficientes y eficaces del
difunde en su página de Internet los
gobierno. Mejorar la regulación, la
Programas Anuales de Adquisiciones y
gestión y los procesos de la APF.
Obras Públicas de los Programas de la
Optimizar el uso y aprovechamiento de
Administración Pública Federal (PAAAS-
los inmuebles federales.
La
Secretaría
de
PAOP), a efecto de que las empresas conozcan
de
manera
anticipada
El Instituto Federal de Acceso a la
la
Información
Pública
(IFAI)
es
una
demanda de bienes, servicios y obra
institución al servicio de la sociedad que
pública de las dependencias y entidades
tiene la encomienda de garantizar el
gubernamentales y programen su posible
derecho de los ciudadanos al acceso a la
participación en los procedimientos de
información
compras del sector público
proteger los datos personales que están en
Prácticamente todas las demás Secretarías
de
Estado
y
pública
gubernamental,
manos del gobierno federal y resolver
empresas
sobre
las
negativas
de
acceso
a
paraestatales también construyen Obra
información que las dependencias o
Pública
entidades del gobierno federal hayan
y
sus
procedimientos
son
similares a los antes descritos.
formulado. A partir de la entrada en vigor
Simultáneamente
existen
de la Ley de Transparencia y Acceso a la
que
Información Pública Gubernamental, más
contribuyen al seguimiento y control de la
de 250 dependencias y entidades del
Obra Pública:
gobierno federal tienen la obligación de
instituciones
y
organismos
18
Secretaría de la Función Pública . Tiene
como
acciones
atender las solicitudes de información.
prioritarias:
17
www.se.gob.mx. Secretaría de Economía www.sfp.gob.mx Secretaría de la Función Pública 18
94
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
públicos
5.- Conclusiones
(montos
de
los
contratos,
exactitud de los presupuestos, etc.). En construcciones
La industria de la construcción ha
privadas
se
efectúan
manifestado un importante repunte, una
auditorias del IMSS-INFONAVIT a obras
vez superada la crisis del 94. En los años
y a patrones empleadores de obreros de la
subsecuentes la construcción de vivienda,
construcción, auditorias fiscales, etc. Sin
especialmente de interés social fue el
embargo,
es
imperante
soporte del sector; a partir del 2000, con
continuar el combate a la corrupción en el
la estabilidad macroeconómica y los
sector
cambios y firmeza del sector financiero,
distorsiona los ambientes económico y
el crédito llegó tanto a las empresas como
financiero,
a los compradores de vivienda en todos
gobierno y de las empresas porque
sus niveles así como de otros bienes
permite que personas asuman posiciones
inmobiliarios. El gobierno ha continuado
de poder a través del patrocinio político
con su papel de promotor de la Obra
más que por sus conocimientos y
Pública y los inversionistas privados
habilidades e introduce una inherente
también han fortalecido a esta importante
inestabilidad del sistema político.
de
la
construcción
reduce
la
ya
eficiencia
que
del
Pero hay que ver los dos lados de
industria. El gobierno federal ha mejorado
la moneda. Si por una parte el gobierno
de manera importante la legislación al
ha mejorado la legislación, también se ha
respecto así como los sistemas de
aumentado la complejidad de los trámites
seguimiento y control en lo relativo a
sin impedir las prácticas de corrupción
licitaciones de obra, adjudicación de
que aún persisten. Hay estudios y
contratos, aplicación de los recursos,
propuestas de mejoras puntuales: La
seguimiento
los
Cámara Mexicana de la Industria de la
y
Construcción los ha planteado en materia
económicas (calidad de la obra, tiempos y
de planeación de la Obra Pública para que
costos de ejecución, seguimiento de
trascienda los períodos sexenales o los
estimaciones, etc.), auditorias financieras
aún más cortos de las autoridades
enfocadas a verificar el cumplimiento de
municipales, en cuanto a la prioridad de
los contratos y el manejo de los recursos
contratar a empresas nacionales, entre
contratos,
administrativo evaluaciones
de
técnicas
95
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
otras ofertas. También es necesaria la
planeación y adjudicación de las obras,
capacitación
y
en la falta de transparencia de la
administrativa de quienes intervienen en
información y muchas otras maneras que
la adjudicación de contratos 19 , así como
todavía prevalecen en nuestro país.
técnica
financiera
de las personas que juzgan las diferencias
La Secretaría de la Función
legales y técnicas entre las partes, los
Pública establece que se han generado
mediadores de los conflictos y el manejo
nuevas formas de relación entre el
de Inconformidades, Quejas y Denuncias.
gobierno y los ciudadanos; de esta
El meollo de la corrupción está en otros
manera se compromete voluntariamente y
terrenos. La Obra Pública es atractiva
de manera corresponsable la actividad
para la corrupción por el monto de los
gubernamental
recursos financieros que conlleva, así se
ciudadana en el cumplimiento de las
gesta el nombramiento de funcionarios en
obligaciones y en la demanda de los
que prevalece la amistad, el patrocinio
derechos fundamentales de la población.
político y el nepotismo en lugar de la
Una de las formas de participación de la
ética, el conocimiento técnico y las
ciudadanía es la Contraloría Social, la
habilidades
cual se define como:
profesionales;
en
la
discrecionalidad del otorgamiento de contratos,
en
la
vaguedad
de
y
la
participación
“El conjunto de acciones de
las
control, vigilancia y evaluación que
invitaciones y la adjudicación directa de
realizan
obras, en los sobornos sistemáticos a las
organizada
autoridades del ramo, en la obra pública
modelo de derechos y compromisos
para obtener los contratos o para agilizar
ciudadanos,
con
el pago de las ministraciones parciales y
contribuir
a
de los finiquitos, en la obra privada para
gubernamental y el manejo de los
obtener
construcción
recursos públicos se realicen en términos
irregulares, en el privilegio en el acceso a
de transparencia, eficacia, legalidad y
los créditos, en la politización de la
honradez, así como para exigir la
permisos
de
las
personas,
o
de
independiente,
el
manera en
propósito
que
la
un
de
gestión
rendición de cuentas a sus gobernantes".
19
Salvatierra Arreguín Hugo. Ley de Obra Pública del DF ¿Reformarse o conformarse? Revista Obras, Grupo Editorial Expansión.ISSN 0185-466X. Año XXXII No. 381, septiembre 2004.
La respuesta es la participación activa de los
96
ciudadanos,
de
las
estructuras
Ide@s CONCYTEG, Año 3, Núm. 34, 7 de abril de 2008
8.
profesionales, sean cámaras, colegios, de las empresas, de las organizaciones civiles, etc. para exigir transparencia y
9.
rendición de cuentas de lo que son los recursos que los ciudadanos ponemos en
Suárez Salazar, Carlos y Márquez Rocha, Ricardo. Procedimientos para ganar un concurso de Obra Pública. Limusa Noriega Editores. ISBN 968-18-4741-5. México 1993 Valance, Georges Haussmann le Grand. Editorial Flamarion ISBN: 2-08-2115712 Francia 2000.
manos de nuestros gobernantes y el cambio en la ética y
Leyes y Reglamentos
valores de los
1.
funcionarios públicos, así todos podemos
2.
coadyuvar en mejorar y hacer crecer a 3.
nuestro país.
4.
5.
Bibliografía 1. 2.
3.
4. 5.
6.
7.
Francis, David R. Why fighting corruption helps the poor. Julio 2007 Gray, Cheryl W. y Kauffman, Daniel. Corruption and Development. Finance and Development. Marzo 1998 Kauffman Daniel, Kraay, Aart y Mastruzzi, Máximo. Governance Matters IV: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996.2008 Banco Mundial documento WPS4280, julio 2007 Küng, Hans Ética Mundial Foro de Etica Mundial México 2007 Jensen Olivier, Blanc-Brude Frederic The handshake, Why do governments and firms sign private sector participation deals?. Evidences from the water and sanitation Sector en Developing Countries. World Bank Policy Research Paper 3937. Junio 2006 Shah, Anwar. External Auditing and performance evaluations with special emphasis on detecting corruption. Local Financial Management Suárez Salazar, Carlos. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas. Legislación comparada Federal LAOP 1994 vs. LAOPy S 2000 Titulada y comentada. Limusa Noriega Editores. ISBN 968-18-6040-3. México2000
Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas. Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos Reglamento de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público
Páginas de Internet 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
8.
9.
97
Governance www.worlbank.org Diagnostic Capacity Building www.presidencia.gob.mx www.ordenjuridico.gob.mx www.pemex.org.mx www.sfp.gob.mx www.se.gob.mx Firman SFP y www.cmic.com.mx. CMIC acuerdos para evitar que inversiones en Obra Pública se retasen por Litigios o actos de corrupción Discurso del www.cmic.com.mx. Secretario de la Función Pública Germán Martínez Cazares durante la firma de acuerdos con la CMIC y la suscripción de la Declaratoria Conjunta por el Desarrollo de la Infraestructura en México Becerril, Isabel. www.cmic.com.mx. Equidad en Licitación de Obra Pública, piden constructores mexicanos. Agosto 2007