CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL URBANISMO AYUNTAMIENTO DE LUGO

EJERCICIOS 1999/2002

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

ÍNDICE Página

1.

OBJETIVOS Y ALCANCE................................................................................................... 2

1.1.

OBJETIVOS .............................................................................................................................. 2

1.2.

LEGISLACIÓN APLICABLE ......................................................................................................... 3

1.3.

TRÁMITE DE ALEGACIONES. .................................................................................................... 3

2. PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ........................................ 5 2.1.

EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL GENERAL Y SU DESARROLLO .................................................. 5

2.2.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, SERVICIO DE URBANISMO

2.3.

3. 3.1.

DOTACIÓN Y DESARROLLO PRESUPUESTARIO DEL

........................................................................................................ 6

URBANISMO Y EFECTOS PRESUPUESTARIOS DIRECTOS (PERÍODO 1999-2002) ................... 9

GESTIÓN URBANÍSTICA ................................................................................................. 11 UA CENTRO SUR-15............................................................................................................. 11

3.2.

NORTE-13 ............................................................................................................................ 14

3.3.

UA CENTRO SUR-19............................................................................................................. 16

4.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS)................................................. 19

4.1.

SUSTITUCIÓN DEL 10%

4.2.

CONVENIO DE PERMUTA CON LA GERENCIA DE INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTO DE LA

DE APROVECHAMIENTO POR SU EQUIVALENTE EN METÁLICO ........ 20

DEFENSA (GEID)................................................................................................................... 21 4.3.

ENAJENACIÓN DEL PMS........................................................................................................ 23

4.4.

ASPECTOS PRESUPUESTARIOS Y AFECTACIÓN DE LOS INGRESOS POR PMS

A GASTOS

URBANÍSTICOS ....................................................................................................................... 26

4.5.

5. 5.1

CONTABILIDAD FINANCIERA Y ASPECTOS FISCALES DEL PMS ............................................. 29

ASPECTOS TRIBUTARIOS EL URBANISMO ........................................................... 30 IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES,

INSTALACIONES Y OBRAS Y TASAS POR EXPEDICIÓN DE

LICENCIAS URBANÍSTICAS ...................................................................................................... 30

5.2.

EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA .................................................................................................................................. 42

6.

CONCLUSIONES ................................................................................................................. 46

7.

RECOMENDACIONES....................................................................................................... 49

ANEXO 1........................................................................................................................................ 51 ANEXO 2........................................................................................................................................ 53 ALEGACIONES ............................................................................................................................... 55 RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL AYUNTAMIENTO DE LUGO.101 Consello de Contas de Galicia.

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

ABREVIATURAS CE

Constitución Española.

ICAL

Instrucción de Contabilidad para la Administración Local aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 17 de julio de 1990.

ICIO

Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras.

IGAE

Intervención General de la Administración del Estado

IIVTNU

Impuesto de Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana

LALG/97

Ley 5/97, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia.

LGT

Ley 230/1963, General Tributaria

LRHL

Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.

LS/98

Ley 6/98, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.

LSG/97

Ley 1/97, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia.

m2e

Metros cuadrados techo o edificables.

PMS

Patrimonio Municipal del Suelo.

PERI

Plan Especial de Reforma Interior

PGOU

Plan General de Ordenación Urbana.

PGOM

Plan General de Ordenación Municipal

RBEL/86

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

RD 500/90

Reglamento presupuestario aprobado por Real Decreto 500/90.

RGU/78

Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.

RP/78

Reglamento

de

Planeamiento

aprobado

por

Real

Decreto

2159/1978. RGR

Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre.

SG

Sistema General

TC

Tribunal Constitucional.

TRLS/92

Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

TRLCAP

Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Consello de Contas de Galicia.

1

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

1.

OBJETIVOS Y ALCANCE

De conformidad con lo establecido en la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consello de Contas de Galicia, el Pleno de esta institución, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2003, adoptó el acuerdo de incluir en su programa de actuaciones a realizar en el año 2004 la fiscalización de la gestión y desarrollo urbanístico realizada por el Ayuntamiento de Lugo durante los ejercicios 1999, 2000, 2001 y 2002. No obstante, el período temporal se extendió a aquellos ejercicios (anteriores y posteriores) que se consideraron necesarios para la consecución de los objetivos previstos. Actualmente el urbanismo aparece como una función pública dirigida, por un lado, a garantizar un reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios incursos en actuaciones urbanísticas y, por el otro, a que la obtención de los terrenos destinados a satisfacer las necesidades colectivas se efectúe a cargo de los agentes que intervengan en el proceso, sin olvidar la participación de la comunidad en la apropiación de las plusvalías generadas por el poder público y por la iniciativa económica privada. Para este objeto se instrumentan diversos mecanismos y técnicas jurídicas, tanto en el ámbito del planeamiento como en la gestión o ejecución urbanística. 1.1. Objetivos El objeto del presente informe es analizar y verificar el grado de cumplimiento de las funciones atribuidas al Ayuntamiento por la legislación urbanística y la participación de la comunidad en las plusvalías que se generen, así como su incidencia en la financiación de las haciendas locales. En particular, los objetivos a fiscalizar son los siguientes: •

Analizar el grado de desarrollo urbanístico en suelo urbanizable y suelo urbano incluido en polígonos o unidades de actuación desde la aprobación del instrumento de planeamiento general que rige en el Ayuntamiento

•

Dotación administrativa y técnica del Ayuntamiento, a los efectos de verificar la capacidad municipal para el desarrollo urbanístico, analizando los ingresos y gastos presupuestarios asociados al mismo. Gestión urbanística de diversos ámbitos y su control por parte del ente fiscalizado, con especial análisis de la correcta cesión de dotaciones locales y sistemas generales, y su reflejo en la contabilidad e Inventario Municipal.

Consello de Contas de Galicia.

2

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Aspectos contables, fiscales y de legalidad del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). Gestión de la tasa por expedición de licencias urbanísticas e Impuesto de Construcciones,

Instalaciones

y

Obras,

como

tributos

vinculados

al

desarrollo urbanístico. Gestión del Impuesto sobre el Incremento de Valores de Terrenos de Naturaleza Urbana. 1.2. Legislación aplicable Dentro del ámbito temporal de fiscalización (período 1999 a 2002) es de aplicación la LSG/97, así como la LS/98 estatal como normativa de aplicación plena en los términos señalados por la doctrina del TC fijada en su Sentencia 61/97, de 20 de marzo. En materia de gestión y planeamiento urbanístico es de aplicación el RGU/78 y el RP/78 como norma de aplicación supletoria en defecto de normativa autonómica. Las vinculaciones económicas de la gestión y desarrollo urbanístico se regirán por la LRHL y normativa de desarrollo (ICAL y el RD 500/90) en materia contable y presupuestaria. Asimismo, será de aplicación el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) del Ayuntamiento de Lugo y el planeamiento de desarrollo del mismo, como definidor de las determinaciones y demás parámetros exigibles a los propietarios del suelo y vinculantes para la administración urbanística actuante. En materia de gestión tributaria, será de aplicación la LRHL y Ordenanzas fiscales aprobadas por el Ayuntamiento, así como la LGT y demás normativa de desarrollo de la misma.

1.3. Trámite de alegaciones. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidas al Alcalde del Ayuntamiento de Lugo el 29 de noviembre de 2004 (RS nº 1387), concediéndole un plazo hasta el 28 de diciembre de 2004 para que presentara alegaciones y los documentos y justificantes que considerara pertinentes. Consello de Contas de Galicia.

3

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

El 28 de diciembre de 2004 se presentaron en la Subdelegación del Gobierno de Lugo las alegaciones formuladas, que se registraron en el Consello de Contas el 3 de enero de 2005 (RE nº 5). Las réplicas, junto con las alegaciones, se adjuntan al final del Informe. Cuando las alegaciones modifican el texto, se indica la nota a pie de página.

Consello de Contas de Galicia.

4

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

2. PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 2.1. El planeamiento municipal general y su desarrollo El Ayuntamiento de Lugo disponía en el período fiscalizado de PGOU aprobado definitivamente por Orden del Conselleiro de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Xunta de Galicia del 27 de diciembre de 1990, siendo objeto de rectificación de errores materiales en Pleno de 23 de diciembre de 1992, publicado en el BOP de 12 de mayo de 1993, que se encuentra vigente en la actualidad. El PGOU clasifica el suelo en urbano, urbanizable (programado y no programado) y no urbanizable. Según información suministrada por el servicio de gestión urbanística, en el suelo urbanizable, tanto en el programado como en el no programado, desde la aprobación del PGOU hasta la fecha de terminación de los trabajos de campo (octubre 2004, después de catorce años de vigencia del PGOU), se aprobaron 10 planes parciales de los 56 sectores susceptibles de desarrollo urbanístico que se detallan en el cuadro incorporado como ANEXO nº1. Estos representan el 16% de la superficie total a desarrollar (1.095,81 hectáreas), así como el 16% de la edificabilidad máxima permitida en el PGOU (9.130.584 m2e). No obstante, de los planes parciales aprobados, el SUNP LabioVilariño, o Norte-I, Sur-K, no cuentan aún con proyecto de equidistribución, a pesar de que el primero de los planes parciales se aprobó definitivamente en 1999. El segundo plan parcial se aprobó en el mes de junio de 2003, sin que hasta octubre de 2004 conste la presentación del proyecto de compensación y urbanización, significando es último la construcción de 2.376 viviendas de uso residencial1.

1

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

5

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De acuerdo con la información proporcionada por el servicio de urbanismo, el suelo urbano incluido en unidades de actuación (UA) o polígonos a desarrollar, fue objeto del siguiente grado de ejecución:

Desarrollo Suelo Urbano incluido en unidades de actuación (UCA)2 U.A previstas

U.A ejecutadas

M2 superficie total U.A previstas

M2 superficie total U.A ejecutadas

Desarrollo sobre la superficie prevista (%)

93

28

1.644.377

889.484

54

Si bien existen, a octubre de 2004, 48 UA con instrumento de desarrollo aprobado (PERI o Estudio de Detalle), sólo fueron consideradas las que disponían de proyecto de compensación aprobado. Además, en algunas UA no consideradas, pero con instrumento de planeamiento aprobado (Norte-30, Centro Norte-9, Centro Norte-12, Centro Sur-3)3, la fecha de aprobación data de los cinco primeros años de vigencia del PGOU, sin que hasta el momento (octubre 2004) se continuaran con las actuaciones urbanísticas tendentes al cumplimiento de los deberes y derechos inherentes al proceso urbanístico. También existen UA previstas en el PGOU para su ejecución por sistemas públicos

(expropiación,

cooperación),

sin

que

ninguno

de

ellos

fuera

materializado y ejecutado a pesar del tiempo transcurrido desde la aprobación del PGOU. 2.2. Organización administrativa, dotación y desarrollo presupuestario del servicio de urbanismo En el ejercicio 2002, respecto al 1999, el número de empleados adscritos formalmente a este servicio, atendiendo a la clasificación funcional del presupuesto de gastos varía, pasando de 36 trabajadores a 49. En ese presupuesto del 2002 la subfunción 432 incluye al siguiente personal:

2 3

Cuadro modificado en trámite de alegaciones. Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

6

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

EJERCICIO 2002 Denominación puesto

Nº Dotaciones

Escala Subescala

Grupo

Nivel CD

Personal funcionario Arquitecto (Jefe de Servicio)

1

Administración especial. Técnico Superior

A

29

Arquitecto

3

Administración especial. Técnico Superior

A

25

Técnico (Jefe de servicio)

2

A

29

Técnico (Adjunto de servicio)

2

A

27

Jefe de Servicio de Arqueología

1

Arqueólogo (Jefe de Sección)

1

A

29

A

25

Adjunto de servicio

2

B

26

Aparejador (Adjunto de servicio)

2

Administración especial. Técnico Medio

B

26

Aparejador ( Jefe de Sección)

2

Administración especial. Técnico Medio

B

25

Ingeniero Técnico (Jefe de sección)

1

Administración especial. Técnico Medio

B

25

Delineante (Jefe de Negociado)

3

Administración especial. Técnica

C

21

Maestro Industrial (Jefe de Negociado)

1

Administración especial. Técnica

C

21

Administrativo (Jefe de Negociado)

7

D

21

Auxiliar Administrativo (Jefe Grupo)

6

D

18

Oficial

2

D

16

Auxiliar administrativo

7

D

16

Auxiliar Técnico Delineante

1

Administración Especial. Auxiliar

D

18

Ayudante

1

Administración Especial. Servicios Especiales

E

14

Arquitecto ( Jefe de Sección)

1

Titulación superior

A

25

Auxiliar administrativo

3

D

16

Administración especial. Técnico Superior

Administración General

Personal laboral fijo

Total

49

Desarrollo presupuestario

La liquidación presupuestaria del ejercicio 2002 recoge los gastos e ingresos relacionados con el urbanismo. La subfunción 432 presenta las siguientes magnitudes:

Consello de Contas de Galicia.

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GASTOS PRESUPUESTARIOS DEL SERVICIO DE URBANISMO. EJERCICIO 2002 (en euros) Partida Presupuestaria: Subfunción-artículo

Créditos Iniciales

Modificaciones

Créditos Definitivos

Obligaciones Reconocidas

Pagos Ordenados

Pagos Realizados

432.12

789.748,12

- 75.000

714.748,12

651.041,49

651.041,49

651.041,49

432.13

189.869,31

-

189.869,31

257.394,97

257.394,97

257.394,97

432.15

14.544,5

4000

18.544,50

22.676,88

22.676,88

22.676,88

432.21

3.005,06

-

3.005,06

524,10

524,10

460,60

432.22

59.199,69

- 22.097,74

37.101,95

49.552,48

49.552,48

30.064,10

432.23

1.202,02

-

1.202,02

5.331,90

5.331,90

4.977,04

432.48

4.808,10

24.410

29.218,10

28.491,81

28.491,81

28.491,81

432.60

2.194.659,05

1.609.426,21

3.804.085,26

1.767.086,96

1.767.086,96

1.686.721,27

432.64

21.035,42

-

21.035,42

3.298

3.298

3.298

432.68

30.050,61

54.579,78

84.630,39

-

-

-

432.78

-

1.059.780,43

1.059.780,43

260.449,05

260.449,05

180.493,78

Total

3.308.121,88

2.655.098,68

5.963.220,56

3.045.847,64

3.045.847,64

2.865.619,94

Las obligaciones reconocidas correspondientes a los distintos gastos del servicio de urbanismo durante el ejercicio 2002, ascienden a 3.045.847,64 €. Del importe total, corresponden a gastos de personal 931.113,34 € que representan el 30,57% sobre el total de la partida. El resto se reparte entre operaciones de capital por importe de 2.030.834,01 (66,68%) y operaciones corrientes que ascienden a 83.900,29 € (2,75%). Los derechos de naturaleza urbanística liquidados en el año 2002 provienen del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, de las tasas por prestación de servicios urbanísticos y sanciones urbanísticas.

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DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA EJERCICIO 2002 (en euros) Partida Presupuestaria subconcepto 11401 (IIVTNU)

Previsiones Iniciales

Modif.icaciones

Previsiones Definitivas

Derechos Reconocidos

Recaudación neta

Derechos pendientes de cobro (31/12)

901.518,16

-

901.518,16

903.009,42

633.732,16

269.277,26

28201 (ICIO)

6.490.930,73

-

6.490.930,73

2.682.887,66

2.668.115,07

14.772,59

31004 (Tasas)

2.289.856,12

-

2.289.856,12

1.118.847,26

1.110.279,16

8.568,10

29.613,33

29.613,33

39101 (Infracciones urbanísticas)

-*

39905 (Aprovech.urb.) 60901 (Otros)

-*

0,60

-

0,60

901.518,16

-

901.518,16

0,60

-

0,60

10.583.824,37

-

10.583.824,37

61901(Otras inversiones) Total

-

479.607,65

479.607,65

-

-

5.213.965,32

4.921.347,37

292.620,53

*Las previsiones, iniciales y definitivas no se integraron al no disponer de información suficiente que permitiera desglosar esos ingresos de otros imputados en el mismo subconcepto.

Del análisis del cuadro anterior se deduce que en ingresos por ICIO los derechos liquidados ascendieron sólo al 41% del total previsto, lo que denota una deficiente técnica de presupuestación contraria al principio de prudencia en la consignación inicial de ingresos (en especial cuando en el ejercicio anterior 2001- se liquidaron derechos por este concepto que ascendieron a 2.486.171,44 euros) que podría dar lugar a déficit. La memoria de la Alcaldía del expediente de presupuesto municipal para el 2002 se señala que el aumento de las previsiones del ICIO y la tasa por importe de 4.507.590,78 € se corresponde a la previsión de petición de licencia para la construcción de un nuevo hospital4. 2.3. Urbanismo y efectos presupuestarios directos (período 1999-2002) El impacto presupuestario directo en los derechos de la actividad urbanística en el Ayuntamiento de Lugo, se puede resumir en el cuadro siguiente. Dentro de los ingresos tributarios se han incluido los correspondientes al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y tasas por licencias urbanísticas, así como los procedentes del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) que grava las transmisiones de fincas clasificadas como suelo urbano o urbanizable con Plan de Desarrollo aprobado

4

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

9

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vinculadas a la gestión urbanística de la que surgen. No se integran, por las dificultades en la determinación de su vinculación a la actividad urbanística, los derechos correspondientes a IBI. De la información deducida del cuadro destacan los ingresos tributarios, con un 75 % sobre el resto de los analizados en el período. En concepto de infracciones urbanísticas, los derechos liquidados por este concepto, ascienden al 0.3 % del total, lo que denota una escasa actividad en el ejercicio de la potestad sancionadora.. Los derechos por ventas de parcelas y aprovechamientos urbanísticos se sitúan en un 24 % del total considerado en el período. En promedio, el impacto agregado de todos estos recursos urbanísticos supuso el 10,8 % de los presupuestos liquidados en el período.

DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA EJERCICIOS 1999-2002 (millones de pesetas) Concepto Ingresos tributarios

1999

Índice

2000

Índice

2001

Índice

2002

Índice

Total

Índice

787,21

81

854,83

77

733,56

59

782,80

90

3.158,41

75

3,34

0,4

2,84

0,3

5,02

0,4

4,91

0,6

16,11

0,4

Venta parcelas y aprovechamiento

182,51

17

247,44

22

505,52

41

79,80

9

1.015,28

24

TOTAL

973,06

100 867,51

100

4.189,80

100

Infracciones urbanísticas

(%) Presupuesto liquidado total

Consello de Contas de Galicia.

11,7

100 1.105,11

100 1.244,10

12,6

13,4

10

5,3

10,8

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

3.

GESTIÓN URBANÍSTICA

De las diferentes unidades de actuación desarrolladas o cuyo inicio se produjo en los ejercicios fiscalizados y previstas en el PGOU o de sus modificaciones, fueron objeto de análisis las siguientes:

Suelo Urbano Polígono

Superficie (m2)

UA Centro Sur-19

23.768

UA Norte-13

14.492

UA Centro Sur 15

18.702

TOTAL

56.962

De acuerdo con el apartado 44 del PGOU, planeamiento complementario de suelo urbano, las UA en él delimitadas habrían de desarrollarse mediante planes especiales de reforma interior (PERI) o Estudios de detalle (ED). La fiscalización de la legalidad de éstos, en cuanto definidores máximos de las determinaciones a aplicar en el proceso de gestión urbanística, sólo se realizó en los casos en que su tramitación y aprobación se encontraban dentro del período de fiscalización (1999-2002). 3.1. UA Centro Sur-15 El ED de la UA fue aprobado en el año 1998, señalando las determinaciones a cumplir en el proceso de gestión urbanística. El PGOU establece el sistema de compensación para la ejecución urbanística de la unidad. La Junta de Compensación consta en el expediente como constituida en escritura pública el 17 de junio de 1993, previa autorización del Pleno de la corporación municipal. Las determinaciones del PGOU y ED en la UA analizada se exponen en el cuadro siguiente:

Consello de Contas de Galicia.

11

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Instrumento Superficie

Edificabilidad Viales

Zona Verde

Equipamiento Uso Global

NºViv.

PGOU

18.600*

38.130

3.140

4.100

2.500

Residencial

167

ED

18.701,61

38.338,28

6.109,87**

4.200

2.540

Residencial

168

* De acuerdo con el apartado 44 del PGOU, en el momento de redactar los PERI y ED prevalecerán las superficies medidas sobre el terreno, a las cuales se les aplicarán las densidades, edificabilidades e intensidades que figuran en los cuadros de características, que son parámetros vinculantes. ** La superficie correcta, derivada de un error en la medición del ED, es de 5.781,32 m2 en lugar de los 6.109,87, según informe del técnico municipal. Además, de la comparación entre las determinaciones de los dos instrumentos de planeamiento (PGOU y ED) se deduce que existe un aumento de las dotaciones para viales, derivada de la creación de vías interiores de titularidad y uso público.

El proyecto de compensación es aprobado inicialmente, tras la publicación y exposición al público en el BOP y diario El Progreso, por la asamblea general de la junta de compensación en sesión celebrada el 23 de noviembre de 1999 con la presencia del 90,5% de la propiedad. No consta que estuviera presente en la misma el representante del Ayuntamiento. Tras los informes de los Servicios de Arquitectura y Urbanismo y subsanación de las observaciones realizadas en ellos, es aprobado definitivamente por Comisión de Gobierno de 17 de octubre de 2001. Se eleva a escritura pública el 29 de noviembre de 2001, constando su inscripción en el Registro de la Propiedad. El proyecto de compensación materializa correctamente las determinaciones previstas

en

el

PGOU

y

ED,

cediendo

al

Ayuntamiento

las

parcelas

correspondientes a viales, equipamientos y zona verde en las superficies establecidas en los anteriores. El 10% de cesión obligatoria y gratuita, que habría de materializarse en una finca según el proyecto de compensación, fue sustituido por su equivalente en metálico, cuya legalidad se analizará en el apartado correspondiente al PMS. Las fincas resultantes del proyecto de compensación se detallan en el siguiente cuadro:

Consello de Contas de Galicia.

12

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

PARCELAS DE REEMPLAZO Parcelas

Superficie

Aprov.Lucrativo

Titularidad

PRIMERA

540,00

3.628,62

Propiedad

SEGUNDA

510,36

2.387,68

Idem

TERCERA

750,61

4.649,93

Idem

CUARTA

302,01

1.730,04

Idem

QUINTA

1.787,90

10.064,71

Idem

SEXTA

294,08

1.994,56

Idem

SEPTIMA

742,41

5.004,12

Idem

OCTAVA

588,30

3.868,16

Idem

NOVENA

381,11

2.518,34

Idem

DÉCIMA

283,51

2.492,11

Idem

CENTRO SALUD

500,00

0,00

Ayuntamiento

CENTRO DOCENTE

2.040,00

0,00

Idem

VIALES

5.781,32

0,00

Idem

4.200

0,00

Idem

18.701,61

38.338,27

ZONAS VERDES TOTAL

El proyecto de urbanización es presentado por la junta de compensación para su aprobación, después de abonar la tasa por prestación de servicios urbanísticos por importe de 120.375 pesetas, en fecha 26 de julio de 2001. El Ayuntamiento deberá analizar la legalidad de la tasa por prestación de servicios urbanísticos de acuerdo con diversas sentencias del TS (entre otras, SSTS 14-04-00, 16-10-00 y 16-10-99), que fija como doctrina la improcedencia de su exigencia cuando se trata de servicios para la tramitación administrativa de instrumentos de planeamiento y proyectos atendiendo al beneficio general, y no particular, que de ellos se deriva. Después

de los informes de los Servicios

de

Topografía, Ingeniería y

Electromecánica, y de la subsanación de las observaciones derivadas de los anteriores, previo informe-propuesta del Servicio

de Gestión Urbanística, se

adopta acuerdo de Comisión de Gobierno de 13 de marzo de 2002 por el que se aprueba inicialmente, publicándose en forma legal en el DOGA de 9 de abril de 2002 y diario El Progreso

de 29 de marzo de 2002. Al no presentarse

alegaciones en el trámite de información pública, la práctica del Ayuntamiento fue considerarlo definitivamente aprobado sin necesidad de acuerdo expreso con apoyo en el artículo 75 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Sin embargo, no se estima correcta la utilización del precepto citado por cuanto éste se refiere al principio de celeridad en los procedimientos Consello de Contas de Galicia.

13

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

administrativos dentro de los actos de trámite porque la resolución que se presume dictada no es un acto de trámite, y exigiría un acuerdo expreso. Además, el artículo 44.3 in fine de la LSG/97, aplicable por razones temporales, establecía

que

el

Ayuntamiento

los

aprobará

definitivamente

con

las

modificaciones que resulten pertinentes. En cumplimiento del artículo 141.4 del RPU/78, de aplicación supletoria, se publica la aprobación definitiva presunta en el BOP de 7 de septiembre de 2002. El plazo de ejecución de la obra de urbanización autorizada era de 12 meses, pero, ante la existencia de posibles evidencias arqueológicas, se suspende el 2 de diciembre de 2002. En fecha 25 de junio de 2004 se levanta la suspensión con los condicionantes establecidos por la resolución de la Dirección General de Patrimonio Cultural, por lo que hasta la fecha de terminación de los trabajos de campo (octubre 2004) las obras no se estaban concluidas y recepcionadas por el Ayuntamiento. 3.2.

Norte-13

Las determinaciones y ordenación de la UA Norte-13 están reguladas en el PGOU y en el ED que lo concreta. El ED fue aprobado inicialmente en Comisión de Gobierno de 10 de octubre de 2001, después de los informes favorables de los Servicios de Arquitectura y Urbanismo, exponiéndose al público en el DOGA y en el diario El Progreso, aprobándose definitivamente mediante acuerdo plenario de 27 de diciembre de 2001. Este acuerdo fue publicado en el BOP y DOGA, así como remitido a la COTOP en cumplimiento del artículo 48.2 de la LSG/975. Las determinaciones del PGOU y ED, en la UA analizada, se exponen en el cuadro siguiente:

Instrumento Superficie

Edificabilidad Viales

Equip. Centro Salud

PGOU

13.110*

21.631,50

1.650

ED

14.491,58*

23.595,05

5.505,08**

Uso Global

NºViv.

2.100

Residencial

132

2.100

ºResidencial

145

*De acuerdo con el apartado 44 del PGOU, en el momento de redactar los PERI y ED prevalecerán las superficies medidas sobre el terreno, a las cuales se les aplicarán las densidades, edificabilidades e intensidades que figuran en los cuadros de características, que son parámetros vinculantes. **De la comparación entre las determinaciones de los dos instrumentos de planeamiento (PGOU y ED) se deduce que existe un aumento de las dotaciones para viales, derivada de la creación de vías interiores de titularidad y uso público.

5

Párrafo modificado en trámite de alegaciones

Consello de Contas de Galicia.

14

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

El proyecto de compensación es presentado por propietario único el 1 de marzo de 2002 para su aprobación por el Ayuntamiento. Después de los informes de los

Servicios

de

Arquitectura

y

Urbanismo

en

sentido

favorable,

pero

considerando la necesidad de rectificación de la superficie de las fincas originales, en cumplimiento del artículo 8 del RD 1093/1997, se publica en el DOGA de 26 de abril de 2002, aprobándose definitivamente en Comisión de Gobierno de 19 de junio de 2002. Consta su elevación a escritura pública el 7 de agosto de 2002 e inscripción en el Registro de la Propiedad el 9 de septiembre del mismo año. Se comprobó que el contenido del proyecto de compensación se ajustó a las determinaciones del PGOU y ED. Las cesiones previstas en los anteriores instrumentos de planeamiento y la del 10% del aprovechamiento total, que impone como deber de los propietarios el artículo 14 de la LS/98, se materializaron en el proyecto de compensación aprobado según la siguiente distribución:

PARCELAS DE REEMPLAZO PROYECTO COMPENSACIÓN Parcela UNO

Superficie 2.447,63

Edificabilidad 7.648

Nº viviendas Carga urbanizador % 48

32

Adjudicatario Propiedad

SEGUNDA

1.415,17

3.690

24

15,4

Propiedad

TERCERA

1.894,33

7.507,60

48

31,4

Propiedad

QUINTA

656,05

2.665,25

12

11,2

Propiedad

Subtotal

6.413,18

21.510,85

132

90

Propiedad

CUARTA

402,87

1.961,55

13

8,2

Ayto Lugo

70,45

428,65

0

1,8

Ayto Lugo

473,32

2.390,20

13

10

Ayto Lugo

2.100

-

-

-

Ayto Lugo

Vial (S.G)

1.741,58

-

-

-

Ayto Lugo

Vial ( No S.G)

3.763,50

-

-

-

Ayto Lugo

Subt. Cesión dotaciones

7.605,08

-

-

-

Ayto Lugo

14.491,58

23.901,05

145

100

SEXTA Subt.Cesión 10% Equip. Asist

TOTAL

Después del pago de la tasa de servicios urbanísticos por importe de 120.375 pesetas, cuya legalidad ya ha sido cuestionada en la UA anterior, se presentó instancia el 23 de octubre de 2001, acompañada por el proyecto de urbanización, solicitando su aprobación. De conformidad con el informe-propuesta del Servicio de Gestión Urbanística, después de los informes favorables de los Servicios de Electromecánica,

Consello de Contas de Galicia.

15

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Topografía e Ingeniería, el proyecto de urbanización es aprobado inicialmente en Comisión de Gobierno de 13 de marzo de 2002, exponiéndose al público en el DOGA y BOP, y entendiéndose definitivamente aprobado al no presentarse alegaciones. En relación a este último aspecto de aprobación tácita, se reitera la observación realizada en la UA anterior. Dentro del plazo fijado para la ejecución de la obra urbanizadora se recepciona mediante acta suscrita el 25 de abril de 2003, sin que conste la emisión de los informes de los Servicios de Ingeniería y Electromecánica, previos a la recepción, a pesar de que fueron solicitados. 3.3. UA Centro Sur-19 El Estudio de Detalle que completa las determinaciones fijadas en el PGOU para la UA es aprobado definitivamente el 25 de enero de 1994. Las determinaciones y demás parámetros urbanísticos que fija el PGOU y Estudio de Detalle se detallan en el siguiente cuadro:

DETERMINACIONES DE LA UA CENTRO SUR Nº19 DEL PGOU DE LUGO Superficie Coefi.Edifi Edificabilidad Viales (S.G) Zona Verde Centro Salud

Uso Global

Nº máximo viv.

PGOU

23.934

2,05

49.065

6.372

6.637

2.000

Residencial

90 viv/ha.

ED

23.605

2,05

48.390

6.337

6.682

2.000

Residencial

216 viv.

Respecto a las previsiones del PGOU, en el ED las cesiones para zonas verdes se aumentan en 45 m2 y se disminuye el viario en 35 m2, a causa del ajuste del trazado de las calles a la realidad física del terreno conforme al estudio topográfico realizado. La Junta de Compensación se constituyó en escritura pública el 22 de enero de 1993. En sesión de la Asamblea General de la Junta, celebrada el 1 de septiembre de 1999, se aprueba el proyecto de compensación por mayoría de 78,8% de la propiedad. Previa a la aprobación inicial, se expuso al público por plazo legal en el BOP y en el diario el Progreso, pero no en el DOGA. Con apoyo en dos informes del Servicio de Urbanismo y del de Arquitectura emitidos en el año 1996 para el proyecto de compensación presentado en esa fecha pero que no llegó a culminarse, y previo nuevo informe del Servicio de Urbanismo, se aprueba definitivamente en Comisión de Gobierno de 7 de junio de 2000, elevándose a escritura pública el 15 de junio del mismo año.

Consello de Contas de Galicia.

16

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Las parcelas cedidas al ayuntamiento, previstas en el proyecto de compensación, constan como inscritas en el Registro de la Propiedad. Las cesiones al ayuntamiento y los parámetros de edificabilidad y número máximo de viviendas materializados en el proyecto se ajustan, atendiendo a la superficie real derivada del estudio topográfico, a lo que determina el PGOU y ED aprobado, según el siguiente cuadro:

PARCELAS DE REEMPLAZO Parcelas

Superficie

Edificabilidad

Nº Viviendas

Parcelas 1 a 19

7.218,58

35.675,40

214

Parcela 21 (Proindiviso propietarios)

1.048,93

8.176,56

0

Parcela 20 (10%Ayto)

537,86

4.872,44

0

Parcela 22 Centro Salud

2.000,00

0,00

0

Parcelas 23 a 28 Zona Verde

6.638,07

0,00

0

Parcela 29 Viales TOTAL

6.725,18

0,00

0

24.168,62

48.724,40

214,00

En relación a la obligación del 10% del, se cedió la parcela 20 del proyecto de compensación, pero tal y como se observa en el cuadro anterior con un uso diferente al residencial, al haber adjudicado a los propietarios privados el total de parcelas para viviendas admitidas por el PGOU (de la 1 a la 19). Este hecho impide cumplir el fin principal del PMS (integrado, en este caso, por la parcela nº 20 de cesión del 10%) de intervenir en el mercado del suelo mediante la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. El Ayuntamiento no puso ningún reparo a esta materialización. La Junta de Compensación presenta el proyecto de urbanización para su aprobación el 14 de junio de 2001, después de abonar 142.608 pesetas en concepto de tasa por prestación de servicios urbanísticos de acuerdo con la Ordenanza Fiscal aprobada. Después de corregir las deficiencias observadas en el proyecto de compensación, tras los informes favorables de los Servicios de Topografía, Ingeniería y Electromecánica, se aprueba inicialmente en Comisión de Gobierno de 13 de marzo de 2002, exponiéndose al público en el DOGA y diario El Progreso por plazo de un mes. Al no presentarse alegaciones, se entiende definitivamente aprobado publicándose en el BOP de 16 de octubre de 2002, con un plazo de ejecución de 6 meses. La observación realizada en las UA anterior sobre la legalidad de la tácita aprobación del proyecto de urbanización, por la no presentación de alegaciones, se da aquí por reproducido.

Consello de Contas de Galicia.

17

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Se suscribe acta de recepción el 17 de marzo de 2004 por el representante de la Junta de Compensación, el Arquitecto Director de las Obras, el Concejal Delegado y el Ingeniero Jefe del Servicio, donde se dice que las obras están terminadas y se ajustan sensiblemente al Proyecto, acordando la recepción de las mismas por estar finalizadas y en condiciones de ser recibidas, así como por constituir una unidad funcional directamente utilizable, con plazo de garantía de un año a contar desde la fecha del acta. Sin embargo, no constan informes previos de los Servicios que analicen la ejecución correcta, de acuerdo con el proyecto de urbanización aprobado.

Consello de Contas de Galicia.

18

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

4.

EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS)

El PMS constituye un mecanismo de intervención y regulación del mercado del suelo. Está integrado por los bienes patrimoniales municipales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, así como los obtenidos como consecuencia de cesiones y expropiaciones urbanísticas, quedando afectado tales bienes a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o bien a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico (artículo 157.1 LSG/97, vigente en el período fiscalizado). Como consecuencia de la gestión urbanística, el Ayuntamiento recibe, en concepto del 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita, parcelas resultantes edificables o bien su equivalente en metálico; en este último caso, sólo cuando el uso de los terrenos o las características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los fines del PMS y exista conformidad con los particulares afectados (artículo 157.5 LSG/97). Las parcelas se integran en el PMS afectándose a los fines antes señalados. Su equivalente en metálico, si bien no se integra en el PMS en cuanto patrimonio separado e independiente, está afectado a los fines urbanísticos de obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, facilitar la ejecución del plan y contribuir a la regulación del mercado del suelo destinado al desarrollo urbanístico (artículo 155.1 LSG/97).En caso de que se proceda a la enajenación de parcelas integrantes en el PMS, los ingresos obtenidos de las mismas estarán afectados a los fines antes señalados, siempre que se justifique la no existencia de demandas de protección pública. Las anteriores exigencias llevan a la necesidad de analizar el grado de cumplimiento de los fines del PMS, así como su adecuada valoración, procedimiento de enajenación de parcelas y sustitución de aprovechamientos, su control, contabilización y régimen fiscal. Según información del servicio de urbanismo, el Inventario Municipal de Bienes no se encuentra actualizado y no se dispone de Inventario del PMS separado del anterior. Este hecho es contrario a la exigencia del artículo 33 del RBEL/86, que exige rectificar anualmente el Inventario Municipal y cuya comprobación se realizará cuando se renueve la corporación y al 155 de la LSG/97, que exigía la constitución y aprobación de un Inventario del PMS, como patrimonio diferenciado de los restantes bienes municipales. En su defecto, el Ayuntamiento Consello de Contas de Galicia.

19

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

dispone una relación de bienes patrimoniales del Inventario contable que acompaña a la cuenta general que, en cualquier caso, no sustituye al anterior sino que lo complementa. 4.1. Sustitución del 10% de aprovechamiento por su equivalente en metálico Se analizó la sustitución del 10% de aprovechamiento a ceder al Ayuntamiento en cuatro UA según el siguiente cuadro, alcanzando un importe total de ingresos de 73.664.492 pesetas.

UA Centro Sur-15

Aprov.total UA (m2e) 38.338,28

10% Aprov.Muni. (m2e) 3.833,82

Valor Repercusión* (pts/m2e) 6.864

Valor 10% Aprov.Muni. (pta) 26.315.340

Polígono 2 Sector Sur-B

10.692

1.069

12.876

13.764.444

Polígono 3 Sector Sur-B

11.380

1.138

15.551

17.697.038

Norte-10 TOTAL

16.038

1.603

9.911

15.887.670

76.448,28

7.643,92

9.637**

73.664.492

*Deducidos los gastos de urbanización. **Valor medio (considerando los valores señalados) de repercusión.

Estos

importes

constan

como

ingresados

en

la

tesorería

municipal

y

debidamente contabilizados con cargo al subconcepto presupuestario de ingresos 39905. No obstante, de la verificación realizada resultaron las siguientes incidencias: •

En ninguna de las sustituciones del 10% del aprovechamiento municipal se justifica que el uso de los terrenos o las características del polígono o unidad reparcelables no resultan adecuados a los fines del PMS, como exigía, para la monetarización del 10% de aprovechamiento municipal, el artículo 157.5 de la LSG/97, vigente en el ámbito temporal de fiscalización.

•

En las UA CS-15 y Sector Sur-B polígono 2, no consta en el expediente el acuerdo de la Asamblea General de la Junta de Compensación que por unanimidad solicite la adquisición del 10% del aprovechamiento municipal, en contra del artículo 157.5 del texto legal antes mencionado.

•

Si bien en todas las conversiones del aprovechamiento por su equivalente en metálico consta informe de valoración del 10% de aprovechamiento municipal, en el CS-15 no se aplica los valores fijados en la ponencia de valores catastrales, como resultarían de aplicación de acuerdo con el artículo 157.5 de la LSG/97 ya citado (que habla de valor urbanístico), en concordancia con el artículo 28 de la LS/98. El técnico municipal justifica la

Consello de Contas de Galicia.

20

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

inaplicación de la ponencia de valores, vigente a partir del año 1998, por falta de su realismo e inadecuación a precios de mercado. En el caso de los polígonos 2 y 3 del Sector Sur-B (A Louzaneta-As Ariceiras) se justifica la aplicación del método residual de valoración por la inexistencia de valores catastrales en la zona. En sustitución de los valores catastrales aplica el método residual de valoración catastral, según la fórmula señalada en la norma 16 del RD 1020/1993. Si bien el factor correspondiente al valor de construcción lo objetiviza de acuerdo con los módulos fijados en la Ordenanza fiscal del ICIO, no hace lo mismo con el valor en venta de vivienda, que lo estima a tanto alzado pero sin justificarlo y objetivizarlo documentalmente en el expediente con un estudio de mercado, lo que puede afectar a la fehaciencia del justiprecio como exige el artículo 118 del RB/86, de aplicación analógica. En este sentido, del valor en venta de una parcela municipal en el polígono 1 del Sector Sur-B resultó un precio de 41.671 pts/m2e, que contrastan con los calculados por el técnico de 12.876 y 15.551 pts/m2e en los polígonos 2 y 3 del mismo Sector. •

De acuerdo con la anterior incidencia, se observa que en la UA CS-15 el valor de repercusión calculado por el técnico, que asciende a 6.864 pta/m2e, se dedujo , en concepto de gastos de urbanización, 10.300 pts/m2e, cuando según el proyecto de compensación, que se encontraba presentado en el Ayuntamiento para su aprobación definitiva a la fecha de la valoración, estimaba un coste de urbanización de 3.522 pts/m2e. Aplicando el precio de urbanización fijado en el proyecto de compensación, en lugar del estimado por el técnico municipal, resultaría un valor total del 10% de 52.300.972 pts con una diferencia, en relación al valor estimado e ingresado (26.315.340 pts), de 25.985.632 pts dejadas de percibir por el Ayuntamiento. No obstante si se tuviera en cuenta el valor fijado en la ponencia de valores catastrales (11.320 pts/m2e) y el coste de urbanización de 3.522 pts/m2e del proyecto de compensación, resultaría una diferencia de 3.582.192 pesetas (26.315.34029.889.734). Este hecho pone de manifiesto la importancia de la objetivar los factores a tener en cuenta para la valoración de los aprovechamientos urbanísticos.

4.2. Convenio de permuta con la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa (GEID) El Convenio tiene por objeto permutar 100.000 m2 de superficie propiedad del Ministerio de Defensa, por cinco parcelas propiedad del Ayuntamiento en el Consello de Contas de Galicia.

21

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

polígono do Ceao, de acuerdo con las características que se especifican en el siguiente cuadro. La Gerencia pretende utilizar las parcelas a adquirir para su enajenación y posterior financiación del Plan de Inversiones del Ministerio de Defensa, compatibilizado las necesidades de equipamiento y armamento de las Fuerzas Armadas con el Planeamiento Urbanístico Municipal, de acuerdo con una Disposición Adicional de la Ley 13/96. La parcela original de 1.542.300 m2, de la que se segregarán los 100.000 m2, inscrita a favor del Estado-Ramo del Ejército, fue adquirida por el Ministerio de Defensa por cesión que el Ayuntamiento de Lugo hizo en sesión celebrada el 19 de junio de 1909, acuerdo que se confirma en otra sesión celebrada el primero de Diciembre de 1915. Su utilización era para polvorines. El objeto de la permuta por parte del Ayuntamiento es obtener 100.000 m2 del inmueble denominado Polvorín de Gándaras de Piñeiro, para la posterior cesión y ubicación de una gran Estación Terminal de Mercancías de la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE).

Parcela

Manzana

USO

Superficie

Coeficiente.Edific

Edificabilidad

6

B

Industrial-Comercial

5.151,27

1,3

6.696,65

22

C

Industrial-Comercial

1.694,63

1,5

2.541,94

1

D

Industrial-Comercial

1.504,85

1,5

2.257,25

2

D

Industrial-Comercial

2.189,74

1,5

3.284,61

Comercial

D

Equipamiento-comercial

3.009,04

2,6

7.823,50

TOTAL

13.549,53

22.603,95

Mediante acuerdo unánime del Pleno de la Corporación, de fecha 04/06/2001, se aprueba el convenio de permuta. En la tramitación del expediente de permuta se ha seguido el procedimiento legalmente establecido salvo en lo referente a las incidencias detectadas: •

No consta en el expediente comunicación de la permuta a la Xunta de Galicia, como exige los artículos 109 del RB/86 y 276.1 de la LALG/97.

•

Si bien se efectuó la declaración tributaria del Impuesto sobre Transmisiones como exento, que afectaría a la parcela de 100.000 m2 de Defensa por ser suelo no urbanizable, no se realizó la correspondiente declaración de la enajenación de los solares municipales, que por ser suelo urbano, en cuya urbanización intervino el Ayuntamiento, estarían sujetos al IVA, ello de acuerdo con las consultas de la Dirección General de Tributos 0175-00 de 07/02/2000, 0493-99 de 09/04/1999 y 1254-03 de 15/09/2002.

Consello de Contas de Galicia.

22

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

•

La estipulación cuarta del Convenio exime al Ministerio de Defensa del pago de todo tipo de tasas o tributos municipales que graven los documentos, licencias o certificaciones derivadas de su expedición, que permita las segregaciones

necesarias

para

el

cumplimiento

de

los

compromisos

establecidos en el convenio. Esta previsión es contraria al principio de reserva de ley en materia de beneficios y exenciones tributarias (artículo 31.3 CE y SSTC 179/85 y 19/87) y al de inderogabilidad singular de los reglamentos que establece el artículo 52.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. 4.3. Enajenación del PMS Dentro del período fiscalizado, se analizaron las enajenaciones de parcelas obtenidas por el Ayuntamiento a cargo del 10% de cesión obligatoria y gratuita que se detallan en el Anexo 2 y tienen un importe total de licitación de 587 millones y de adjudicación de 741 millones de pesetas. Observaciones comunes

•

En los pliegos de cláusulas administrativas particulares que rigen las enajenaciones, sólo se exige declaración jurada a los licitadores de encontrarse al corriente con las obligaciones con la Seguridad Social y con el resto de obligaciones tributarias, sin exigencia posterior de justificación. En cualquier caso, en los expedientes no consta acreditado tales obligaciones, impidiendo garantizar, en los términos exigidos legalmente, que los adjudicatarios no incurran en el supuesto de prohibición de contratar con la Administración que establece el artículo 20 f) del TRLCAP,

vulnerando el

artículo 9.1 del RD 390/1996, que exige su acreditación mediante certificación administrativa expedida por órgano competente. •

Salvo en la parcela CS-2, cuyo uso es dotacional, el resto de las parcelas enajenadas tienen un uso residencial. De acuerdo con ello, el destino de las parcelas enajenadas no se condicionó, siendo ello compatible con la forma de adjudicación de subasta, a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, ni se justificó en el expediente la inexistencia de viviendas de esas características que permitiría su venta sin sujeción al condicionamiento indicado. Esto supone incumplir lo dispuesto en el artículo 157.1 y 3 de la LSG/97.

Consello de Contas de Galicia.

23

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

•

En la enajenación de las parcelas M-10 y CS.1 no consta la comunicación de su venta a la Xunta de Galicia, incumpliendo lo dispuesto en los artículos 109 del RB/86 y 276.1 de la LALG/97.

Observaciones particulares para cada enajenación Enajenación directa de la parcela CS-2 del proyecto de compensación Aguas Ferreas

Previa autorización de la Comisión de Gobierno de fecha 15/03/2000, bajo el amparo del artículo 3 c) del TRLCAP, se suscribe un convenio de colaboración entre el Ayuntamiento y la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de la provincia de Lugo, por el que se enajena un parcela municipal de uso dotacional a favor de la Cámara para la construcción de un edificio destinado a Centro de Formación y Escuela de Negocios, comprometiéndose la Cámara, una vez concluida la construcción, a prestar su apoyo al Ayuntamiento en las funciones de promoción, investigación y cooperación conjunta que pueda organizar este. También se compromete a disponer de dos locales necesarios, dentro del centro, para realizar exámenes del alumnado dependiente de la UNED, y admitir de forma gratuita a los funcionarios en cursos de formación que pueda impartir la Cámara cuando la materia estuviera en relación directa con el servicio público. El convenio suscrito ampara la enajenación directa de un parcela municipal de uso dotacional lucrativo, incumpliendo la regla general de la subasta como forma de adjudicación. En principio, la enajenación de la misma estaría sujeta al régimen general de subasta que establece la legislación patrimonial local y urbanística (artículos 112 del RB/86 y artículo 168.1 del TRLS/76, éste último de aplicación supletoria). El artículo 169.1 b) del TRLS/76, de aplicación supletoria en ausencia de normativa autonómica que regule la forma de enajenación de parcelas municipales de uso dotacional (incompatibles con la construcción de viviendas de protección pública), sólo permite la enajenación directa cuando se destinen a edificios de servicio público, de propiedad pública o particular,

que

requieran

un

emplazamiento

determinado

sin

propósito

especulativo. El valor de la parcela objeto de enajenación directa se determinó en el Informe de la Sección de Valoraciones en 60.437.157 pesetas. En esa determinación, el informe de valoraciones aplica un 85% (al tratarse de uso dotacional y no residencial) del valor de venta de los pisos colindantes pero, al igual que se observó en las monetarizaciones de aprovechamiento analizadas, no se acreditó Consello de Contas de Galicia.

24

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

éste factor (el valor en venta de viviendas colindantes) documental y fehacientemente en el expediente. Además, se observó que el precio pagado fue de 60 millones de pesetas, cuando la valoración era de 60.437.157, con una diferencia dejada de percibir de 437.157 pesetas. Enajenación de la parcela CS.1 del Polígono Aguas Ferreas

La citada parcela se segregó en tres (CS.1.1, CS.1.2 y CS.1.3) con objeto de aumentar las posibilidades de venta. Del análisis de éste expediente resultaron las siguientes incidencias: •

De acuerdo con el pliego de cláusulas administrativas aprobado los precios podrán ser mejorados al alza y siempre ofertados al contado. No obstante y en el caso de la parcela CS.1.2, los licitadores podrán ofertar como variante y como parte del precio, superficie edificada dentro de la señalada parcela, debidamente valorada económicamente. Se permitió que la oferta por la CS.1.2 fuera en efectivo y parte en especie, esto es, mediante una permuta de solar por edificación futura. Esta posibilidad contenida en el pliego no se encontraba

habilitada

por

la

normativa

patrimonial

para

las

administraciones públicas, aunque luego es recogida en el párrafo segundo del artículo 153 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Públicas,

precepto

no

básico

de

aplicación

a

la

Administración General del Estado. •

El adjudicatario de las parcelas CS.1.1 y CS.1.2 renunció a ellas al constar que la superficie declarada por el Ayuntamiento no se ajustaba a la realidad. Éste extremo fue confirmado mediante informe del Servicio de Ingeniería del Ayuntamiento, lo que implica que el Ayuntamiento no hizo una depuración de la situación física de las parcelas a enajenar como exige el artículo 113 del RB/86. La renuncia efectuada por el adjudicatario fue aceptada por la Administración procediéndose, con base a lo dispuesto en el artículo 84 del TRLCAP, a proponer su adjudicación al siguiente,. por orden de sus ofertas, y único licitador que podía estar interesado, el cual aceptó la oferta con las superficies corregidas y por el precio ofrecido, que luego sería de adjudicación, que se detalla en el ANEXO nº2. No obstante, en relación a la parcela CS.1.2, la oferta por precio total de 238 millones de pesetas se concretaba en pago en efectivo de 50 millones y el resto (188 millones) en obra futura de un bajo comercial de 400 m2 (116 millones) y una entreplanta

Consello de Contas de Galicia.

25

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

comercial de 400 (72 millones). Las valores de la obra futura a entregar al Ayuntamiento se realizó unilateralmente por el licitador, sin que conste informe técnico de valoración municipal que garantice, como mínimo, la equivalencia de contraprestación y fehaciencia de su justiprecio como exige el artículo 118 del RB/86. 4.4. Aspectos presupuestarios y afectación de los ingresos por PMS a gastos urbanísticos De la gestión presupuestaria de los ingresos procedentes del PMS y gastos que los financian resultaron las siguientes incidencias. En el anexo de inversiones que acompaña a los presupuestos de los ejercicios fiscalizados no se determina en todos los casos y ejercicios (1999) del ámbito de la fiscalización, en la clasificación funcional 432 y para cada uno de los proyectos, el tipo de financiación, con recursos generales o con ingresos afectados, como exige el artículo 19 e) del RD 500/90, de 20 de abril. Además, el significado de los códigos empleados para identificar la fuente de financiación (en los casos que se emplea en el anexo de inversiones del presupuesto) no se exterioriza6.

Si bien no se sigue a lo largo del ejercicio, como exige las reglas 376 y siguientes de la ICAL, un control y seguimiento contable de los gastos con financiación afectada, a final del ejercicio se efectúa un cálculo de las desviaciones de financiación positivas acumuladas que integran el remanente líquido de tesorería para gastos con financiación afectada. No obstante, el sistema de cálculo agregado del saldo que integra el RLTGFA se estima correcto, las desviaciones

de

financiación

positivas

calculadas

para

cada

gasto

con

financiación afectada en los casos en que los derechos se encuentran a final del ejercicio recaudados se identifica, en el momento de calcular la financiación para las incorporaciones de crédito, con el nombre de caja sin señalar la aplicación presupuestaria de ingreso de la que proceda, lo que impide, al no llevar un seguimiento contable de gastos con financiación afectada, verificar que la totalidad de los ingresos afectados por aplicaciones presupuestarias se destinaron a gastos que estuvieran afectos y conocer, en esos casos, la fuente de

6

Precisión introducida en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

26

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

financiación originaria. El hecho de no llevar proyecto de gastos con financiación afectada impide también comprobar la afectación de aquellos ingresos a los gastos ya realizados al no existir desviaciones de financiación al final del ejercicio. No obstante la limitación anterior de no identificar la aplicación presupuestaria de ingresos, y en relación a los gastos así financiados, de acuerdo con la generación de créditos 73.664.492

pesetas

aprobada el 07/11/2001, se pudo comprobar que las ingresadas

en

el

ejercicio

2001

en

concepto

de

monetarización del aprovechamiento urbanístico municipal, se destinaron al pago de intereses por expropiaciones de ejercicios anteriores, lo que supone un destino diferente al urbanístico que exige el artículo 155 de la LSG/97, por lo menos el pago de los correspondientes al artículo 57 de la LEF. Al no ser objeto del informe de fiscalización las expropiaciones que generaron los intereses a pagar, se desconoce sí estos se refieren a la indemnización correspondiente por demora en la determinación del justiprecio (art.56 LEF) o, por el contrario, se refieren a los de demora por retraso en el pago del justiprecio (art.57 LEF). En el caso de que se trataran de intereses del artículo 56 de la LEF, como forma de abonar la indemnización por demora en la determinación del justiprecio, se consideraría correcta su imputación al capítulo VI del estado de gastos, por ser un mayor coste de adquisición de acuerdo con las normas de valoración del inmovilizado contenidas en la ICAL. Pero en el caso de que se tratara de intereses de demora en el pago del justiprecio del artículo 57 de la LEF, no se podrían incluir en el capítulo VI del estado de gastos, al tratarse de un gasto financiero a imputar al capítulo III, lo que implicaría la utilización de venta de patrimonio municipal para gasto corriente en contra de la prohibición del artículo 5 de la LRHL. No obstante, la consulta de la IGAE nº7/1998, de 4 de diciembre, en relación con el tratamiento contable de los intereses de demora en las expropiaciones, parece admitir, considerando dichos intereses como la retribución de financiación ajena, su inclusión en el coste de producción del inmovilizado, pero en cualquier caso con el límite temporal de la construcción del mismo. En relación a la enajenación de terrenos integrantes en el PMS y con el cumplimiento de la afectación de los ingresos procedentes de esas ventas para fines urbanísticos, de acuerdo que el artículo 155 de la LSG/97, en concordancia con el 157.3 del mismo texto legal, sin entrar en la posible contradicción de ese artículo con lo dispuesto en el 276.2 del TRLS/92, precepto de aplicación plena, que obliga a destinar los ingresos por venta de PMS a su Consello de Contas de Galicia.

27

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

conservación y ampliación, creando lo que la doctrina pasó a llamar fondo rotatorio de realimentación continua, resultaron las siguientes incidencias: •

De los ingresos por la venta de las parcelas del polígono de Aguas Ferreas (473 millones de pesetas) , como consecuencia de la limitación señalada en los párrafos precedentes, sólo se pudo comprobar, a través de las fuentes de financiación que se justificaron en las incorporaciones de remanentes de crédito, la afectación de 111 millones de pesetas. De esos 111 millones, 100 se destinaron para la adquisición de terrenos destinados a parques públicos, facilitando la ejecución del plan (art.155.1 LSG/97), y 10 para el pago de cuotas de urbanización en polígonos donde el ayuntamiento debía contribuir a los gastos de urbanización en proporción al 10% de cesión obligatoria, siendo éste fin de naturaleza urbanística vinculado a obtener parcelas resultantes que con su enajenación para viviendas de protección pública contribuyan a la regulación del mercado de terrenos (art.155.1 LSG/97).

•

De la generación de créditos aprobada el 07/11/2001, se deduce que al menos 43 millones de pesetas, de los 79 en los que fue adjudicada la parcela M-10 del Polígono uno Sur-B Louzaneta Arieras, fueron destinados al pago de intereses por expropiaciones de ejercicios anteriores. Para evitar innecesarias reiteraciones, se da aquí por reproducido lo dicho en los párrafos cuarto y quinto de este punto para la monetarización de los aprovechamientos.

•

En la generación de créditos número 7 del presupuesto

para 2001, se

consignó crédito en el estado de gastos para dar cobertura a la operación de pago en especie de la parcela CS.1.2 de Aguas Ferreas, en las que el adjudicatario se comprometía a entregar, por valor de 188 millones de pesetas y en concepto de pago parcial de la parcela citada , un bajo y una entreplanta comercial. Esta parte de la operación no es sino una permuta de un bien inmueble municipal por obra futura que debió ser objeto de contabilización de acuerdo con la regla 208 de la ICAL, mediante asientos directos sin repercusión presupuestaria y utilizando la cuenta puente 218 “de otro inmovilizado material” mientras no se entregaran las construcciones comprometidas por el adjudicatario, momento en el que se daría de baja la anterior cuenta y de alta la representativa del bien entregado, ello de acuerdo con la consulta de la IGAE nº. 1/2002, de 28 de febrero.

Consello de Contas de Galicia.

28

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

4.5. Contabilidad financiera y aspectos fiscales del PMS Como ya se dijo, el Ayuntamiento no tiene inventario municipal actualizado y tampoco dispone de un inventario separado del PMS, como exige el artículo 155 de la LSG/97. Por el contrario, sí tiene el libro de contabilidad principal de inventarios y balances exigido por la regla 67 de la ICAL, dentro del cual se integra el inventario contable al que se refiere la regla 202 de la ICAL. No obstante, el inventario contable del Ayuntamiento se limita a desagregar los saldos de las cuentas patrimoniales, que integran el balance de situación, en las subcuentas de primer orden determinante de la clase de bien en la que se integra cada saldo. Además, contiene las altas y bajas del ejercicio, con identificación del bien, a los efectos de su control. Pero no dispone, como sería conveniente, de un recuento sistemático de cada uno de los bienes, cuyo suma de valores integra los diferentes saldos contables, como se colige de las reglas 67 y 202 de la ICAL. Con ello se conseguiría saber, al final de cada ejercicio, los bienes que dispone el Ayuntamiento sin necesidad de tener que acudir a los inventarios contables de ejercicios anteriores en los que se dieron de alta. En las enajenaciones de las parcelas integrantes en el PMS se comprobó el ingreso en la Hacienda estatal del IVA devengado por las ventas, sin que resultara ninguna incidencia de lo observado.

Consello de Contas de Galicia.

29

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

5.

ASPECTOS TRIBUTARIOS EL URBANISMO

5.1

Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras y tasas por expedición de licencias urbanísticas

En este apartado se analizan los tributos de carácter potestativo cuya imposición por el Ayuntamiento de Lugo determina la obtención de ingresos derivados de la actividad urbanística. En el cuadro siguiente se reproducen los expedientes de licencias urbanísticas tramitados durante los ejercicios 2001 y 2002, que fueron seleccionados con la finalidad de examinar la gestión tributaria, así como la recaudación y contabilización de los ingresos correspondientes: AÑO 2001 (pesetas) Expediente licencias

Presupuesto Fecha ingreso ejecución Importe ICIO Importe tasa autoliquidación material

Fecha liquidación provisional

Fecha concesión licencia

14/01

650.000.000

15.760.481

5.253.494

03/01/2001

-

-

238/01

333.083.420

9.992.503

3.330.834

09/05/2001

10/10/2001

CG 17/10/01

276/01

342.436.743

10.997.910

3.665.970

14/06/2001

17/10/2001

CG 24/10/01

432/01

365.998.516

10.979.955

3.659.985

01/10/2001

-

-

18/04/2002

CG 24/04/2002

513/01

514.932.955

15.447.989

5.149.329

2/05/2000 26/11/2001

556/01

777.338.630

23.320.159

7.773.386

19/12/2001

27/06/2002

CG 3/07/2002

255/00

84.713.433

2.541.403

847.134

23/05/2000

15/12/2000

CG 20/12/2000

7/03/2001

CG 14/03/2001

15/11/2001

21/11/2001

Presupuesto Fecha ejecución Importe ICIO Importe tasa autoliquidación material

Fecha liquidación provisional

Fecha concesión licencia

220/02

2.984.057,39

83.134,82

27.711,61

24/05/2002

18/07/2002

24/07/2002

388/02

4.544.857,00

140.462,48

46.820,83

17/09/2002

3/04/2003

9/04/2003

241/02

5.415.618,21

150.877,50

50.292,50

10/06/2002

30/05/2003

4/06/2003

304/02

4.146.880,00

124.406,40

41.468,80

19/07/2002

23/10/2002

30/10/2002

370/02

3.520.576,20

105.617,29

35.205,76

6/09/2002

21/05/2003

28/05/2003

4/02

764.728,84

23.709,93

7.903,31

4/01/2002

18/03/2002

20/03/2002

105/02

3.305.354,55

92.086,19

30.695,40

8/03/2002

23/07/2002

31/07/2002

148/99

318.704.674

9.561.140

3.187.047

26/03/1999 31/07/2000

362/01

70.367.447

2.141.375

713.791

2/08/2001

AÑO 2002 ( euros) Expediente licencias

Consello de Contas de Galicia.

30

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Como resultado del análisis de dichos expedientes se puso de manifiesto el devengo de los siguientes tributos cuyo estudio efectuaremos separadamente en los siguientes epígrafes: a) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. b) Tasas por prestación de los siguientes servicios urbanísticos: otorgamiento de licencias de obras y de primera ocupación, por fijación de alineaciones y rasantes. Las ordenanzas fiscales (OF) reguladoras del ICIO y de la tasa por la prestación de servicios urbanísticos vigentes en el período fiscalizado, responden a las exigencias del artículo 16 LRHL, de cuyo contenido destacamos determinadas disposiciones

que contribuyen a clarificar el análisis de los expedientes

seleccionados: 5.1.1 Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Base Imponible: Con respecto a la determinación de la base imponible,

constituida por el coste real efectivo de la construcción, instalación u obra, el artículo 4.2 de la OF dispone lo siguiente: “La base imponible será el importe del presupuesto presentado por los interesados, siempre que fuese visado por el colegio oficial correspondiente. En otro caso, la base imponible será la que resulte de la aplicación del listado de precios medios que figura como anexo a la presente ordenanza fiscal, o supletoriamente informe técnico municipal” Tipo de Gravamen: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.3 se

establece el 3%. Gestión: El artículo 4 de la OF regula los aspectos relativos a la gestión del

impuesto, entre los cuales destaca lo siguiente: −

Se declara obligación tributaria formal la presentación previa del presupuesto de la obra.

−

Se exige el impuesto en régimen de autoliquidación, sin perjuicio de practicarse una liquidación complementaria a la presentada, de no ser conforme al presupuesto y sin perjuicio de la preceptiva liquidación definitiva que se practicará a la vista de las construcciones, instalaciones u obras realizadas y del coste efectivo de las mismas y, en cualquier caso, con motivo del despacho de la licencia de primera utilización.

Consello de Contas de Galicia.

31

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

−

Se dispone que para la práctica de la liquidación definitiva deberá tomarse como punto de referencia la fecha de la presentación de la solicitud de la obra y como módulo para determinar el coste real de las obras, el establecido por el Colegio de Arquitectos en dicha fecha.

−

En los apartados 4 y 5 se contienen disposiciones relativas a las funciones de comprobación e investigación de este impuesto, que corresponde realizar a la Inspección de Tributos, de conformidad con el Real Decreto 939/1986, de 25 de abril.

5.1.2. Tasas por la prestación de servicios urbanísticos: Base Imponible: De conformidad con el artículo 3 de la OF se tomará como base

imponible y liquidable, en general, el coste real y efectivo de la obra, construcción o instalación. Tipo de Gravamen: El artículo 3.2 de la OF establece el tipo de gravamen que se

aplicará sobre la base liquidable, que será diferente atendiendo a los distintos servicios urbanísticos que sean prestados. Respecto a las tasas que fueron objeto de estudio en los expedientes seleccionados, se establecen los siguientes tipos o tarifas: Proyecto básico, obras de nueva planta, reconstrucción y reforma. El importe del gravamen será del 1% del presupuesto de ejecución material de la obra. Dicho presupuesto se obtendrá, para las obras mayores, aplicando el cálculo por módulos establecido en el anexo I de la OF. En el caso de obras menores se aplicará el listado de precios unitarios que figura en el anexo 2 de la misma. Licencias de primera utilización de los edificios. Se satisfará el 0,20% del presupuesto de ejecución de la obra, que se calculará conforme al anexo I (manual para obtener el presupuesto de ejecución material de una edificación). El módulo básico que se aplicará será el vigente en el momento de la solicitud de dicha primera utilización. Informes técnicos y otros servicios urbanísticos (tarifas 2002): a) Por cada alineación o tira de cuerda realizada sobre el terreno en zona urbana: −

Hasta 100 metros: 119,88 €

−

Por cada metro lineal o fracción de exceso:0,96 €

Consello de Contas de Galicia.

32

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Gestión: El artículo 5 de la OF regula determinados aspectos relativos a la

gestión de las tasas, entre los cuales destaca lo siguiente: −

Se exigirán en régimen de autoliquidación, disponiéndose la práctica de una liquidación complementaria en el caso de que la autoliquidación presentada no fuese conforme a la ordenanza. Sin perjuicio de que a la vista del coste real de las obras realizadas, y en todo caso con motivo del despacho de licencias de primera utilización, se efectúe la preceptiva comprobación administrativa para practicar la liquidación definitiva que tomará como punto de referencia la fecha de presentación de la solicitud de la obra y como módulo para determinar el coste real de las obras el establecido en el anexo I de la ordenanza , y en el caso de las obras menores el coste ejecución reglamentado en el anexo 2.

5.1.3. Análisis del ICIO y de la tasa por otorgamiento de licencia de obras en los expedientes seleccionados:

−

Expediente 276/01: existe diferencia por importe de 24.160.257 pesetas entre

el presupuesto de ejecución material (PEM) declarado en la autoliquidación (366.597.000 pesetas) y el referido en el proyecto de ejecución visado por el Colegio Oficial de Arquitectos de Galicia (COAG) que asciende a 342.436.743 pesetas. Sin embargo, en el informe técnico suscrito por los arquitectos municipales el 24 de agosto de 2001 establecen en su valoración “según declaración

de

autoliquidación”.

Efectuada

la

comprobación

de

la

autoliquidación por el Servicio de Hacienda Local se practica una liquidación provisional cuyo importe coincide con la autoliquidación. −

Expediente 513/01: Se realiza la autoliquidación en función del presupuesto

visado por el COAG cuyo importe asciende a 514.932.954 pesetas. Con motivo de la solicitud de la licencia de primera utilización, el interesado presenta las hojas de evaluación urbanística en las que se hace constar el presupuesto

de

ejecución

material

obtenido

según

módulos

básicos

orientativos. Dicho presupuesto asciende a 3.658.644,86 € (608.747.284 pesetas), lo que supone un importe superior en 563.835,47 € (93.814.329 pesetas)

al

presupuesto

presentado

inicialmente

para

realizar

la

autoliquidación. No existe constancia en el expediente de que se haya practicado la oportuna comprobación administrativa para practicar la liquidación definitiva del ICIO, incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 4.7 de la Ordenanza Fiscal. Consello de Contas de Galicia.

33

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

−

Expediente 255/00: La declaración de autoliquidación se efectúa tomando

como base imponible el PEM declarado en la hoja de evaluación urbanística firmada por el interesado cuyo importe asciende a 58.726.877 pesetas. En el informe emitido por el servicio de arquitectura el 3 de julio de 2000, se dispone que la autoliquidación debió hacerse por 84.713.433 pesetas, importe correspondiente al presupuesto de ejecución que figura en el proyecto visado. Analizado el resumen del presupuesto se detecta la inclusión de una partida denominada “seguridad y salud en el trabajo” que asciende a 2.826.890 pesetas. Dicha partida no forma parte de la base imponible pero se incluyó en la liquidación provisional practicada por el Servicio de Hacienda Local. −

Expediente 148/99: Como consecuencia de la solicitud de licencia de primera

utilización se pone de manifiesto que el coste de la construcción excedió en 70.919.349 pesetas al que figuraba en el proyecto de ejecución presentado al formular la solicitud de licencia de obra. Sin embargo, en el punto tercero del acuerdo de la Comisión de Gobierno de 15 de septiembre de 2004, en virtud del cual se concede la licencia de primera utilización, se acuerda elevar a definitiva la liquidación provisional por expedición de licencia de obras, sin que proceda ningún ingreso por ser ambas coincidentes. Este hecho pone de manifiesto que no se ha efectuado la oportuna comprobación administrativa a efectos de practicar la liquidación definitiva del ICIO, incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 4.7 de la Ordenanza Fiscal. −

Expedientes 220/02 y 241/02: La autoliquidación se realizó en función del

presupuesto presentado por el interesado en la “hoja de evaluación de licencia urbanística”. En la misma figura un presupuesto inferior al PEM contenido en el proyecto visado, existiendo diferencias por importe de 212.896,64 € y 386.368,21 €, respectivamente. En ambos expedientes, la valoración efectuada por el Servicio de Arquitectura se remite a la contenida en la autoliquidación, sin que se pongan de manifiesto las diferencias mencionadas. La comprobación de la autoliquidación, realizada por el Servicio de Hacienda Local, se efectuó en función de la valoración reflejada en los informes del Servicio de Arquitectura, lo cual determinó que el importe de la liquidación provisional resultase coincidente con el importe autoliquidado. Por tanto, se dejaron de ingresar, con carácter provisional y sin perjuicio del resultado de

Consello de Contas de Galicia.

34

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

la preceptiva liquidación definitiva, las cantidades de 8.515, 87 € (212.896,64 *0,04) y 15.454,73 € (386.368,21*0,04), respectivamente. −

Expediente 388/02: La autoliquidación se practica en función de la hoja de

valoración presentada por el interesado en la que figura un presupuesto superior al del proyecto de ejecución. En el informe del servicio de arquitectura se efectúa la valoración según declaración de autoliquidación, sin que se ponga de manifiesto la diferencia existente por importe de 137.225,60 €. La liquidación provisional practicada por el Servicio de Hacienda Local en función de la valoración referida por los técnicos, resulta coincidente con la autoliquidación. Por tanto, se efectuó un exceso en el ingreso provisional por importe de 5.489,02 €, que se entenderá a cuenta del resultado de la liquidación definitiva. −

Expediente

4/02:

El

presupuesto

de

referencia

utilizado

para

la

autoliquidación asciende a 790.330,92 €, siendo superior en 25.602,07 € al que consta en el proyecto de ejecución visado. El informe del arquitecto municipal emitido el 15 de febrero de 2002, dispone en su apartado de valoración

:

autoliquida por

790.332,92

euros

debiendo

hacerlo

por

1.772.485,15 €. No consta en el informe ninguna explicación acerca de la obtención de esa nueva valoración. Solicitada aclaración al servicio de arquitectura acerca de la comprobación efectuada para determinar dicha valoración, informan lo siguiente: Desconocemos la procedencia del valor indicado en el informe de este servicio al respecto de la licencia de obra (1.772.485,15 €). La liquidación provisional realizada por el Servicio de Hacienda Local el 18 de marzo de 2002, se practica teniendo en cuenta la nueva valoración efectuada por el servicio de arquitectura ascendiendo dicha liquidación a 70.899,40 €, procediendo por tanto el ingreso de la diferencia con la autoliquidación por importe de 39.286,16 €. Esta liquidación se aprueba mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno de 20 de marzo de 2002, en virtud del cual se concedió la licencia de obras. −

Expediente 105/02: Se realiza la autoliquidación en función del presupuesto

incluido en la “hoja de valoración” presentada por el interesado, por importe de 3.069.539,70€. El informe emitido por el Servicio de Arquitectura se remite a la valoración de la autoliquidación, sin poner de manifiesto la diferencia existente con el PEM visado por el COAG que asciende a 235.814,85€. Dicha discrepancia tampoco se hace constar por el Servicio de Consello de Contas de Galicia.

35

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Hacienda Local al practicar la liquidación provisional que resulta coincidente con el importe autoliquidado, dejándose por tanto de ingresar, con carácter provisional y a reserva de lo que resulte de la liquidación definitiva, la cantidad de 9.432,59€ . Con motivo de la solicitud de licencia de primera utilización, se declara por el interesado un coste de la obra por importe de 3.404.515,19€, ascendiendo la diferencia con el presupuesto presentado en el momento de solicitud de la licencia a 334.975,49€. Si bien en el expediente facilitado no consta el acuerdo de concesión de la licencia de primera utilización, y por tanto tampoco la aprobación de la liquidación definitiva del ICIO y de la tasa, sí consta el informe emitido por el Servicio de Hacienda Local el 2 de noviembre de 2004 en el que se declara elevar a definitiva la liquidación provisional por expedición de licencia de obras, sin que proceda ningún ingreso por ser ambas coincidentes. Este hecho pone de manifiesto que no se ha efectuado la oportuna comprobación administrativa, y que de adoptarse el acuerdo en dicho sentido dejaría de ingresarse la cantidad de 13.399,02€, en concepto de liquidación definitiva de ICIO y tasa por otorgamiento de licencia. Como consecuencia del análisis efectuado sobre los expedientes de tramitación de licencias de obras, se pueden efectuar las siguientes consideraciones: −

Con carácter previo al acuerdo de otorgamiento de la licencia de obras, el Servicio de Hacienda local efectúa la comprobación de la autoliquidación para practicar la liquidación provisional del ICIO y de la tasa por otorgamiento de licencia de obras. Dicha comprobación se basa en la comparación de la base imponible declarada por el interesado y la establecida en la valoración contenida en los informes emitidos por el Servicio de Arquitectura. Si bien en algunos expedientes la valoración de los técnicos municipales coincide con el presupuesto contenido en el proyecto de ejecución visado por el Colegio Oficial correspondiente, se detectaron supuestos en que existen discrepancias que no se ponen de manifiesto al practicar la liquidación provisional. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.2 de la OF reguladora del impuesto, la determinación de la base imponible del ICIO se realizará en función del presupuesto presentado por los interesados siempre que fuese visado y, con carácter subsidiario (no alternativo), en defecto de dicho

Consello de Contas de Galicia.

36

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

presupuesto, se determinará en función de los módulos que figuran como anexo a la OF o, supletoriamente mediante informe técnico municipal. En todos los expedientes analizados, por tratarse de obras mayores, tal como exige el artículo 14 del RDU, las solicitudes de licencias se acompañan de proyecto técnico visado por el Colegio Oficial correspondiente. Por tanto, la liquidación provisional del impuesto debería ajustarse a dicho presupuesto y no a las valoraciones emitidas por los técnicos municipales, salvo que éstas fuesen coincidentes con el mismo. −

La previsión contenida en el articulo 4.8 de la OF reguladora del ICIO con respecto a la práctica de la liquidación definitiva de este impuesto, no se ajusta a la LRHL. Para determinar el coste real de las obras se permite acudir a los módulos establecidos por el Colegio de Arquitectos, tomando como referencia para su práctica la fecha de presentación de la solicitud de la licencia. La utilización de los módulos como sustitutivos de la comprobación administrativa (STSJ de Cataluña de 12/02/04) resulta contrario al artículo 104 LRHL que exige, para modificar la base imponible y girar dicha liquidación,

que

se

haya

practicado

una

efectiva

comprobación

administrativa para determinar el coste real y efectivo de la obra. −

Con motivo del despacho de la licencia de primera utilización, atendiendo a las hojas de evaluación urbanística en las que declaran el presupuesto de la obra a efectos de liquidar la tasa por licencia de primera utilización y a los certificados de dirección de obra aportados por los interesados, se pone de manifiesto la existencia de un presupuesto de ejecución material de la obra que resulta muy superior al contenido en el proyecto de ejecución presentado con la solicitud de licencia de obras, tal como se refleja en el siguiente cuadro:

Consello de Contas de Galicia.

37

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Expedt.

Presupuesto inicial visado

Presupuesto obtenido con

Diferencia con el presupuesto

motivo de la solicitud de lic.

utilizado para la práctica de la

Licencias

de 1ª utilización pesetas

513/01

euros

pesetas

euros

euros

93.814.329

563.835,47

514.932.954

3.094.809,39

608.747.284

148/99

318.704.674

1.915.453,67

389.624.023

2.341.687,54

70.919.349

426.233,87

4/02

127.240.174

764.728,85(1)

535.886.312

3.220.741,6(2)

240.969.598

1.448.256,45(3)

1.618.971.052 6.509.470,39

405.703.276

2.438.325,79

TOTAL (1) (2) (3)

1.045.591.235 5.519.401,05

3.658.644,86

liquidación provisional pesetas

El presupuesto que se tuvo en cuenta para practicar la liquidación provisional ascendía a 1.772.485,15 € Este importe resulta de los certificados de dirección de obra que constan en el expediente, superior al declarado por el interesado por importe de 1.491.748,14 € El cálculo de esta diferencia se ve limitada por la imposibilidad de verificar que el importe que consta en los certificados de dirección de obra respondan en su totalidad a partidas que deben tomarse como referencia como base imposible.

La diferencia de lo declarado por el contribuyente con motivo de la solicitud de la licencia de primera ocupación y el presupuesto utilizado para la práctica de la liquidación provisional asciende a 2.438.325,79 €. Si aplicamos a dicho importe el 4% correspondiente al gravamen del ICIO (3%) y de la tasa por otorgamiento de licencia de obras (1%), sin perjuicio de que su cálculo por el Ayuntamiento habría de realizarse previa comprobación administrativa, obtenemos lo que correspondería haber ingresado, sólo con la declaración del interesado, en concepto de liquidación definitiva que asciende a 97.533,03 € (16.228.131 pesetas)7. A la vista de lo expuesto, se pone de manifiesto la inexistencia de la comprobación administrativa exigida legalmente para practicar la liquidación definitiva. Este hecho supone un

incumplimiento de lo dispuesto en el

artículo 104.1 de la LRHL y artículos 4.7 y 12.1 de la OF reguladora del ICIO y de la tasa por prestación de servicios urbanísticos, respectivamente, pudiendo dar lugar a las responsabilidades correspondientes. Asimismo, no consta la realización de actuaciones por parte del Servicio de Inspección Tributaria, incumpliéndose la previsión recogida en el artículo 4.5 de la OF reguladora del ICIO.

7

Párrafo modificado en trámite de alegaciones

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38

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

5.1.4. Tasas por otorgamiento de licencias de primera utilización

Del total de los 16 expedientes de licencias de obras analizados, sólo en 5 de ellos consta que la obra ha sido finalizada y solicitada la licencia de primera utilización. En 7 expedientes, todavía no ha transcurrido el plazo de terminación de la obra consignado en el acuerdo de concesión de la licencia. En los 4 restantes, ha finalizado el plazo máximo de terminación establecido en el acuerdo administrativo. De acuerdo con la información aportada por el Servicio de Licencias, dos de las obras se encuentran terminadas y no tienen concedida la licencia de primera utilización a la fecha de redacción de este informe (noviembre 2004), ni consta que haya sido solicitada. En ninguno de los casos se ha instado la incoación de procedimientos de caducidad de las licencias concedidas. Análisis de la tasa por otorgamiento de licencia de 1ª utilización en los expedientes seleccionados:

−

Expediente núm. 59/01: el interesado realiza la autoliquidación tomando

como base imponible el presupuesto de ejecución que figuraba en el proyecto presentado con la solicitud de licencia de obra (importe: 84.713.433 pesetas). El Servicio de Arquitectura, en el informe técnico emitido el 12 de julio de 2002, establece una nueva valoración por importe de 51.797.713 pesetas, resultante de aplicar el módulo básico vigente en el ejercicio en que se solicitó la licencia (2000), invocando para ello un acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno el 15 de marzo de 1994. De conformidad con la nueva valoración y basándose en el acuerdo mencionado, el Servicio de Hacienda Local practica la liquidación definitiva en concepto de licencia de primera utilización, resultando una diferencia con el importe ingresado por autoliquidación de 395,66 € a devolver al interesado. Esta liquidación se aprueba por la Comisión de Gobierno mediante acuerdo adoptado en sesión de 31 de julio de 2002 en virtud del cual se concedió la licencia solicitada. −

Expediente núm. 140/02: el interesado realiza la autoliquidación tomando

como base imponible el presupuesto de referencia obtenido según módulos básicos orientativos que figura en la hoja de evaluación de licencias urbanísticas que acompaña a la solicitud, cuyo importe asciende a 1.491.748,14 €.

Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

En el informe técnico emitido por el Servicio de Arquitectura el 28 de abril de 2003, se hace constar una nueva valoración por importe de 1.633.660,76 €, sin que conste el detalle del cálculo realizado para obtener dicho importe. Solicitada aclaración acerca de las actuaciones de comprobación efectuadas, se contesta por el Servicio de Arquitectura que el valor indicado se corresponde con la valoración según módulos recogidos en el anexo a la OF reguladora del ICIO. No se aportan los datos necesarios para poder verificar su corrección. Sin embargo, de los certificados parciales de dirección de obra que constan en el expediente el coste de ejecución de la obra ascendió a 3.220.741,60 €. Con fecha 23 de mayo de 2003, el Servicio de Hacienda Local al practicar la liquidación definitiva en concepto de licencia de primera utilización, toma como referencia la valoración del Servicio de Arquitectura arrojando una diferencia con respecto a la autoliquidación de 283,82 € que correspondería ingresar al interesado. Como consecuencia del análisis efectuado sobre los expedientes de solicitud de licencia de primera utilización se pueden destacar las siguientes incidencias: −

La autoliquidación de la tasa por licencia de primera utilización se realiza por el interesado en función del presupuesto declarado en la “hoja de evaluación de licencia urbanística” en la que se contiene el presupuesto de referencia obtenido según módulos básicos orientativos. El Servicio de Hacienda Local comprueba la autoliquidación atendiendo a la valoración efectuada por el Servicio de Arquitectura. No se realizan actuaciones de comprobación tendentes a la verificación de la base imponible incumpliéndose el artículo 12 de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa.

−

El criterio interpretativo mantenido en el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 15 de marzo de 1994, se refiere a la liquidación definitiva de la licencia de obras y prevé que para su práctica deberá tomarse como punto de referencia la fecha de presentación de la solicitud de la obra y como módulo para determinar el coste real de las obras, el establecido por el Colegio de Arquitectos en dicha fecha. Este criterio interpretativo, en el ejercicio 2002, figura recogido con respecto a la liquidación definitiva del ICIO en el artículo 4.8 de la Ordenanza fiscal Reguladora del impuesto. Sin embargo, con respecto a la licencia de primera utilización, la OF prevé expresamente que el presupuesto de ejecución de la

Consello de Contas de Galicia.

40

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

obra se calculará aplicando el módulo vigente en el momento de la solicitud de dicha licencia. Por tanto, la aplicación de dicho acuerdo supone una vulneración del artículo 3 de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa. −

En los expedientes 85/03 y 4/04 de licencia de primera utilización, cuya concesión se acordó mediante

Decretos 224/03 y 96/04, no consta la

realización de actuación de comprobación de la autoliquidación por parte de la Administración municipal, ni aprobación de la liquidación de la tasa, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 10 y 12.1 de la Ordenanza Fiscal. 5.1.5. Tasa por fijación de alineaciones y rasantes.

Con el fin de verificar la liquidación e ingreso de la tasa por la prestación de este servicio, se analizaron los expedientes de fijación de alineaciones y rasantes que se reflejan en el siguiente cuadro:

Núm. expediente

Decreto (núm./fecha)

39/2000

139/2000 8/06/2000

2/2002

10/2002

Fecha Ingreso autoliquidación

15/01/2002

Importe

23/05/2000

18.565 pesetas

23/11/2001

19.235 pesetas

20/2002

62/2002

15/03/2002

16/10/2003

248,40 euros

92/2002

311/2002 26/12/2002

13/12/2002

119,88 euros

56/2002

211/2002

15/07/2002

119,88 euros

10/04/2003

6/11/2002

119,88 euros

8/10/2002

27/09/2002

119,86 euros

6/03/2002

119,88 euros

300/02 83/03 75/2002 35/2002

83/2003 245/2002 107/2002

9/09/2002

16/05/2002

Como consecuencia del análisis efectuado, se pueden destacar las siguientes incidencias: −

No consta la comprobación de la autoliquidación por la Administración municipal, tal como exige el artículo 12 de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa.

−

Por tanto, no consta acuerdo administrativo de aprobación de la liquidación de la tasa, incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 10 de la OF.

Consello de Contas de Galicia.

41

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

5.1.6. Contabilización y recaudación de los ingresos

La contabilidad de estos ingresos se realiza, con carácter general, de forma agrupada por los ingresos producidos cada mes, sin que conste la existencia de un registro contable auxiliar por contribuyentes individualmente identificados, como exige las reglas 77 y 59.3 de la ICAL 5.2. El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana a) Gestión y liquidación

En fase de gestión tributaria, derivada de la presentación de la preceptiva declaración del impuesto para su posterior liquidación por el Ayuntamiento, en los ejercicios 2001 y 2002 se practicaron, respectivamente, un total de 2.206 y 1833 liquidaciones por importe de 144 y 153 millones de pesetas. De estas se seleccionó, atendiendo a su mayor importe, una muestra de 10 expedientes que se detallan en el siguiente cuadro para verificar el cumplimiento de la legalidad vigente y el correcto cálculo de las mismas.

2001 Nº Recibo

Expediente

Importe (pesetas)

598/2001

7107000/1998

5.500.855

1.119/2001

6825400/1997

2.064.398

1.566/2001

7869300/2001

3.849.385

1.791/2001

6919200/1998

2.250.517

2.174/2001

7724400/2001

1.890.007

Total

15.555.162

2002 Nº Recibo

Referencia

Importe (Euros)

913544

72.891

12.456,99

916371

74.587

11.254,52

918486

72.541

12.959,00

918623

70.451

9.278,59

918642

74.847

Total

Consello de Contas de Galicia.

7.229,57 53.178,67

42

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Todas las liquidaciones examinadas constan como ingresadas en la tesorería del Ayuntamiento dentro de los plazos establecidos legalmente. La tramitación del procedimiento se ajustó a la legislación de aplicación. No obstante, la fiscalización realizada se vio limitada por los siguientes aspectos: •

Las declaraciones presentadas por los contribuyentes no tienen sello con fecha de registro de entrada en el Ayuntamiento, lo que impidió verificar el cumplimiento de los plazos de presentación en período voluntario, a los efectos de la aplicación de los recargos del artículo 61.3 de la LGT.

•

En el expediente 6825400/1997 no se pudo verificar la corrección de la liquidación calculada al no disponer del recibo del IBI que señala el valor catastral del suelo.

b) Contabilización de los ingresos por IIVTNU en gestión tributaria.

La contabilidad de estos ingresos se realiza de forma agrupada por las remesas de liquidaciones que son aprobadas cada quince días, sin que conste la existencia de un registro contable auxiliar por contribuyentes individualmente identificados, como exige las reglas 77 y 59.3 de la ICAL. c) Inspección tributaria.

El Ayuntamiento dispone de un Servicio de Inspección Tributaria, entre cuyos objetivos se encuentra la comprobación del cumplimiento de las obligaciones tributarias del IIVTNU y su posterior regularización, así como la exigencia de responsabilidades por incumplimiento de las anteriores mediante la imposición de sanciones, de acuerdo a la LGT/63 y normativa de desarrollo. De un total de cuarenta tramitados en los ejercicios 2001 (22) y 2002 (18) con una liquidación agregada por deuda tributaria total (excluidas sanciones) de 12.153.917 pesetas, se analizó una muestra de seis expedientes. La muestra seleccionada se detalla en el siguiente cuadro teniendo por objeto comprobar su correcta gestión y cálculo de las liquidaciones tributarias, así como la imposición de las sanciones que, en su caso, procedan.

Consello de Contas de Galicia.

43

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Nº Exp.

Cuota Tributaria (pta)

Intereses Liquidados

Sanción impuesta

Deuda tributaria

2001/007

1.727.654

74.359

0

1.802.013

2002/037

277.314

20.939

97.061

395.314

2000/217

1.080.994

176.688

378.348

1.636.030

2002/040

141.107

30.688

49.386

221.181

2002/053

157.547

31.893

55.142

244.582

2002/038

403.178

88.599

141.114

632.891

3.787.794

423.166

721.051

4.932.011

TOTAL

Los importes liquidados en los expedientes analizados fueron ingresados en la tesorería municipal. Con carácter general, los expedientes son tramitados de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido y el cálculo de las liquidación efectuadas, así como los intereses de demora, se realizan de acuerdo con los tipos impositivos e interés de demora fijados por la normativa de aplicación. No obstante, se apreciaron las siguientes incidencias: •

En el expediente 2001/007 no se tramitó el expediente sancionador, como sí se hizo en el resto de los casos. Ello supone incumplir la legislación tributaria (artículos 79 y 80 de la LGT/63, aplicable por razones temporales) que impone a las Administraciones tributarias la obligación de sancionar las infracciones cometidas por los contribuyentes, siendo la competencia de los órganos administrativos irrenunciables (artículo 12 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento

Administrativo

Común).

Además,

esta

omisión

supone

favorecer a los contribuyentes incumplidores, frente a los que atienden sus obligaciones antes de ser requeridos por la Administración. •

En el expediente 2000/217, las cantidades liquidadas por cuota e intereses de demora como por la sanción impuesta, constan ingresadas en las arcas municipales,

pero

fuera

del

plazo

de

pago

voluntario,

sin

que

el

Ayuntamiento exigiera el recargo del 10% que en ese momento establecía el artículo 127.1 de la LGT/63. •

En los expedientes 2002/053 y 2002/038 se incumple el principio de devengo en materia de ingresos que establece el artículo 144.1 a) de la LRHL, al contabilizar los derechos por las liquidaciones practicadas en el 2003, cuando las actas de conformidad y su aprobación son del 2002.

Consello de Contas de Galicia.

44

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

•

En el expediente 2002/040 se comprobó la existencia de una diferencia dejada

de

liquidar

de

114.483

pesetas

(intereses

incluidos)

como

consecuencia de un error en la consignación de la cuantía del valor catastral del suelo, lo que afectaría también a la sanción impuesta al pasar de 49.386 a 83.174 pesetas.

Consello de Contas de Galicia.

45

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

6. 6.1

CONCLUSIONES El PGOU del Ayuntamiento de Lugo data de 1990. Después de catorce

años de vigencia, de los 56 sectores previstos para su desarrollo mediante Planes Parciales sólo 10 fueron objeto de aprobación, representando el 16 % de la totalidad de la superficie y edificabilidad prevista. De esos 10 sectores con planes parciales aprobados, 3 no cuentan con proyectos equidistributivos aprobados8. En suelo urbano incluido en unidades de actuación, de 93 prevista fueron ejecutadas 28, que representan el 54% de la superficie total. De ello se deduce, atendiendo a la fecha de aprobación y entrada en vigor del PGOU, un escaso cumplimiento de las previsiones urbanísticas, sin que la iniciativa pública del Ayuntamiento, mediante los sistemas de cooperación o expropiación, salvo en algún caso, fuera utilizada. 6.2

El índice de derechos liquidados por ingresos de naturaleza urbanística

ascendió

al 10,8 % del total de derechos liquidados en el período de

fiscalización, destacando la casi ausencia de liquidaciones por sanciones urbanísticas (0,3%) frente a los derechos por venta de aprovechamientos y parcelas municipales (24%), correspondiendo el resto (75%) a ingresos tributarios vinculados al urbanismo. 6.3

El control realizado por los servicios de urbanismo en relación a la

tramitación y aprobación de los proyectos de compensación y urbanización, se realiza de conformidad con la legalidad vigente, sin que se detectaran incidencias relevantes. En cuanto a la recepción de obras urbanizadas, de los tres polígonos fiscalizados consta la correspondiente a dos. La UA Centro Sur-19 se suspendió durante año y medio ante la existencia de posibles evidencias arqueológicas. 6.4.

La valoración de los aprovechamientos sustituidos por su equivalente en

metálico y en la venta directa de la parcela CS-2 del polígono de Aguas Ferreas, no se acreditó con valores urbanísticos objetivos, fijados en el catastro o deducidos

de

estudios

de

mercado

justificados

documentalmente,

que

garantizaran así la equivalencia de la contraprestación y la fehaciencia del justiprecio.

8

Tampoco

se

justificó

en

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

46

los

expedientes

de

venta

de

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

aprovechamientos que el uso de los terrenos y las características del polígono eran inadecuados para el PMS, como exigía la LSG/97. 6.5.

El Ayuntamiento no dispone de un inventario municipal actualizado y de

PMS separado del resto de los bienes municipales, como exige la legislación vigente. No obstante, sí dispone de un inventario contable y libro de contabilidad y balances que exige la ICAL, pero sin un recuento sistemático de todos los bienes municipales a final de cada ejercicio. Los bienes de cesión obligatoria y gratuita procedente de la gestión urbanística, fueron dados de alta en la contabilidad municipal. 6.6.

En las enajenaciones de parcelas integrantes en el PMS no se garantizó

que los licitadores y, en especial, los adjudicatarios, se encontraran al corriente de sus obligaciones fiscales y con la seguridad social, pudiendo incurrir, en tal caso, en un supuesto de prohibición de contratar con la administración previsto en el artículo 20 del TRLCAP. Además, en las enajenaciones de parcelas mediante subasta, no se justificó la inexistencia de demanda de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permitiera excepcionar la regla general que para ese fin establecía la LSG/97. En alguna de las ventas y permutas, no consta su comunicación a la Xunta de Galicia. 6.7.

Si bien el Ayuntamiento no lleva un seguimiento contable de los gastos

con financiación afectada, como exige la ICAL, sí realiza un cálculo de las desviaciones de financiación a final de ejercicio. Pero el sistema empleado impide realizar una comprobación de la correcta afectación legal de aquellos derechos ya recaudados a fin de ejercicio. En los casos en los que sí fue posible tal comprobación,

se

constató

que

en

algunos

supuestos

el

ingreso

por

aprovechamientos urbanísticos y venta de parcelas se destinó a pago de intereses por expropiaciones, de difícil vinculación a actuaciones urbanísticas, que era el fin previsto por la LSG/97. Sí se cumplió con el devengo e ingreso del IVA en la venta de parcelas del PMS, salvo en la permuta con la Gerencia Territorial de Infraestructuras de Defensa. 6.8.

En la gestión tributaria del IIVTNU, el Ayuntamiento se ajustó a la LRHL y

a sus Ordenanzas fiscales. En inspección de este impuesto, si bien los expedientes examinados se ajustaron al procedimiento legalmente establecido, se tramita un número muy reducido. La potenciación del Servicio de Inspección en el impuesto generaría mayores recursos económicos, tanto en vía de Consello de Contas de Galicia.

47

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

inspección como de gestión. En uno de los expedientes de inspección analizados por IIVTNU, no se inició y tramitó el correspondiente expediente sancionador. 6.9. En el ICIO, las liquidaciones provisionales se calcularon, en algunos casos,

sin ajustarse al proyecto visado presentado, incumpliendo la OF aprobada por el Ayuntamiento que otorga prevalencia al proyecto sobre los módulos previstos en la misma, con diferencias económicas dejadas de liquidar provisionalmente y en otras

liquidadas

en

exceso,

a

reserva

de

la

liquidación

definitiva.

El

Ayuntamiento no realiza la comprobación administrativa para practicar la liquidación definitiva de acuerdo con el procedimiento que fija la norma tributaria. De la comparación de los presupuestos presentados por los contribuyentes para la concesión de las licencias de obras, con los presupuestos presentados para la concesión de la licencia de primera ocupación, se detectaron,

sin

perjuicio

de

la

preceptiva

comprobación

administrativa,

diferencias dejadas de liquidar e ingresar por importe de 16 millones de pesetas, con la limitación indicada en la llamada 3 del cuadro incluido en el punto 5.1.3, y sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran derivarse. El Servicio de Inspección no desarrolló sus funciones en el ámbito del ICIO, a pesar de la previsión del artículo 4.5 de la OF del impuesto.

Consello de Contas de Galicia.

48

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

7.

RECOMENDACIONES.

De acuerdo con los resultados del presente informe de fiscalización, se realizan las siguientes recomendaciones: 7.1.

En los casos en que se opte por la monetarización del 10% del

aprovechamientos, permutas de bienes municipales y venta de parcelas municipales, las valoraciones técnicas deben ajustarse a criterios objetivos de valoración, tanto a los valores de las ponencias catastrales, si estuvieran actualizadas y fueran adecuadas al mercado, como a aquellos que resulten de estudios de mercado razonablemente acreditados y documentados. 7.2.

El Ayuntamiento debe aprobar y mantener actualizado un Inventario

municipal y del PMS, separado del general de bienes patrimoniales, para su mejor control y racional utilización. 7.3.

El Ayuntamiento debe implantar un sistema contable de gastos con

financiación afectada que permita su control informático, presupuestario y contable a lo largo del ejercicio, garantizando la inalterabilidad y correcto cálculo de las desviaciones de financiación a final del mismo. 7.4.

En la gestión tributaria del ICIO deben practicarse las correspondientes

liquidaciones definitivas, previa comprobación administrativa y material del coste real y efectivo en el momento de terminarse la obra, evitando incurrir en las responsabilidades que por este hecho pudiera dar lugar. Debe valorarse la necesidad de una adecuada coordinación entre el servicio de gestión tributaria con el de urbanismo, sobre todo en la concesión de licencias de primera ocupación. El cálculo de las liquidaciones provisionales, en aplicación de la OF, debe hacerse, en el caso de las obras mayores, sobre la base del proyecto de ejecución presentado y visado por el colegio oficial correspondiente. 7.5.

En el ICIO y en el IIVTNU, debería instaurarse, en el primero, y

potenciarse, en el segundo, los servicios de inspección tributaria, con apoyo en el principio de colaboración con el resto de las Administración Públicas, para lograr un mayor rendimiento económico de los impuestos y una mayor conciencia social en el pago de los mismos . 7.6.

En el expediente 2002/040 debe rectificarse la liquidación y sanción

calculada de acuerdo con el valor catastral del suelo.

Consello de Contas de Galicia.

49

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

7.7.

En los expedientes de contratación administrativa, incluidos los de ventas

de parcelas, se debe exigir los correspondientes certificados administrativos de encontrarse al corriente de las obligaciones fiscales y con la seguridad social. Santiago de Compostela, 11 de noviembre de 2004.

Consello de Contas de Galicia.

50

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

ANEXO 1

Sector

Superficie

Uso Global

(hectáreas)

SUP Aguas Ferreas SUNP Sur-E

11,22

Residencial

4,03

Edificabilidad

Número de

(m2edificables)

viviendas máximo

98.666

Plan Parcial

Residencial

10.059

26

SUNP Labio-Vilariño*

12,05

Residencial-Unifamil

24.084

60

SUNP Sur-B

52,63

Residencial

78.938

526

SUNP Norte-I** SUNP Sur-K** SUNP NRF Cómaros SUNP NRF Campiña-Zarra

28.200

85

31,68

7,05

Residencial

Residencial-Unifamil

396.000

2.376

0,81

Residencial

12.150

15

2,04

Residencial

Plan Parcial

Plan Parcial.

SUNP Industrial-G

17,79

Industrial

302.296

0

SUNP Industrial-F

30,09

Industrial

511.457

0

Subtotal ejecutado

169,39

1.461.850

3.088

SUP La Ermida

25,43

Industrial

432.225

0

SUNP Aceña de Olga

62,47

Residencial

549.727

Plan Parcial

SUNP Industrial-A

26,03

Industrial

442.425

0

SUNP Industrial-B

38,20

Industrial

649.400

0

SUNP Industrial-C

32,75

Industrial

556.750

0

SUNP Industrial-D

18,42

Industrial

313.225

0

SUNP Industrial-E

26,42

Industrial

449.225

0

SUNP Industrial-G

21,59

Industrial

367.079

0

SUNP Industrial-H

42,68

Industrial

725.475

0

SUNP Este-E

7,28

Industrial

123.675

0

SUNP Este-F

9,41

Industrial

160.012

0

SUNP Este-G

27,63

Industrial

469.625

0

SUNP Sur-C

21,40

Industrial

363.800

0

SUNP Norte-A

5,45

Residencial

54.500

273

SUNP Norte-B

28,65

Residencial

286.500

1.433

SUNP Norte-C

10,03

Residencial

100.250

502

SUNP Norte-E

11,05

Residencial

110.500

553

SUNP Norte-F

6,97

Residencial

69.750

418

SUNP Norte-G

6,3

Residencial

63.000

378

SUNP Norte-H

17,37

Residencial

173.750

869

SUNP Norte-J

13

Residencial

130.000

780

SUNP Norte-K

13,07

Residencial

130.750

784

SUNP Norte-L

1,92

Residencial

7.700

23

8,6

Residencial

176.300

774

SUNP Norte-M SUNP Este-A

3,10

Residencial

15.500

109

SUNP Este-B

2,67

Residencial

13.375

93

SUNP Este-C

13,60

Residencial

68.000

476

SUNP Este-D

15,70

Residencial

78.500

785

Consello de Contas de Galicia.

51

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

SUNP Centro Sur-A

1,72

Residencial

35.363

155

SUNP Sur-F

4,71

Residencial

7.072

19

SUNP Sur-L

15,57

Residencial

46.710

125

SUNP Sur-N

11,50

Residencial

34.500

115

SUNP Sur-O

2,72

Residencial

8.175

14

SUNP Sur-P

6,90

Residencial

20.700

35

SUNP Alta-Matelo

37,82

Residencial

45.390

113

SUNP Labio-Vilariño

48,14

Residencial-Unifamil.

96.280

241

121,78

Residencial-Unifamil.

85.251

211

5,72

Residencial-Unifamil.

17.175

29

SUNP Tirimol-Vilardon

16,17

Residencial-Unifamil.

48.525

81

SUNP Lamaboa

47,52

Residencial-Unifamil.

SUNP Carballido SUNP Tirimol-Ramil

SUNP Norte-N

5,70

142.575

238

Deportivo

0

0

Dotacional Público

0

0

SUNP Sur-A

57,30

SUNP Sur-D

7,77

Sistemas Generales

0

0

SUNP Sur-G

6,40

Sistemas Generales (ZV)

0

0

SUNP Sur-H

5,92

Sistemas Generales

0

0

5,87

Equipamiento

SUNP Sur-M Subtotal no ejecutado TOTAL

0

0

926,42

7.668.734

9.626

1.095,81

9.130.584

12.714

*El Plan Parcial fue aprobado definitivamente en el año 1999, no constando la aprobación de proyecto de compensación. **El Plan Parcial fue aprobado definitivamente el 30 de junio de 2003, no constando la aprobación del proyecto de compensación.

Consello de Contas de Galicia.

52

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

ANEXO 2 Parcela

Polígono y Sector

Edificabilidad (m2e)

M-10

Polígono 1 Sector Sur-B

1.915 (14 viviendas)

31.811.980

16.612

79.800.000

41.671

CS-2

Polígono Aguas Ferreas

2.351 (uso dotacional)

60.437.157

25.707

60.000.000

25.521

CS-1-1

Polígono Aguas Ferreas

2.940(26 viviendas)

141.134.700

48.005

176.547.000

60.050

CS-1-2

Polígono Aguas Ferreas

3.708 (33 viviendas)

178.314.260

48.089

238.000.000

64.185

CS-1-3

Polígono Aguas Ferreas

3.652 (32 viviendas)

175.314.260

48.005

187.438.900

51.325

14.566

587.012.357

TOTAL

Precio Licitación (pta)

Precio por pta/m2e

Precio Adjudicación (pta)

741.785.900

Consello de Contas de Galicia.

53

Precio por pta/m2e

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

54

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

ALEGACIONES

Consello de Contas de Galicia.

55

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

56

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

57

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

58

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

59

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Consello de Contas de Galicia.

60

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

61

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

62

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

63

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

64

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

65

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

66

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

67

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

68

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

69

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Consello de Contas de Galicia.

70

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Consello de Contas de Galicia.

71

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

72

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

73

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

74

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

75

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

76

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

77

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Consello de Contas de Galicia.

78

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Consello de Contas de Galicia.

79

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Consello de Contas de Galicia.

80

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Consello de Contas de Galicia.

81

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

82

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

83

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

84

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Consello de Contas de Galicia.

85

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Consello de Contas de Galicia.

86

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Consello de Contas de Galicia.

87

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Consello de Contas de Galicia.

88

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Consello de Contas de Galicia.

89

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Consello de Contas de Galicia.

90

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Consello de Contas de Galicia.

91

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

92

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

93

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

Consello de Contas de Galicia.

94

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Consello de Contas de Galicia.

95

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Consello de Contas de Galicia.

96

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Consello de Contas de Galicia.

97

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Consello de Contas de Galicia.

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Consello de Contas de Galicia.

99

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Consello de Contas de Galicia.

100

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RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL AYUNTAMIENTO DE LUGO. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidas al Alcalde del Ayuntamiento de Lugo el 29 de noviembre de 2004 (RS nº 1387), concediéndole un plazo hasta el 28 de diciembre de 2004 para que presentara alegaciones y los documentos y justificantes que considerara pertinentes. El 28 de diciembre de 2004 se presentaron las alegaciones que se adjuntan

al

presente

informe.

En

relación

al

contenido,

y

con

independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso figuran en las réplicas, es necesario señalar con carácter general lo siguiente: Si como consecuencia de las alegaciones se modificara total o parcialmente el contenido del informe, esta modificación se señalará en nota a pie de página. Excepto en casos concretos que así lo requieran, el Consello de Contas no valora las alegaciones que: •

Confirman

deficiencias

o

irregularidades

señaladas

en

el

anteproyecto de informe. •

Ofrecen criterios u opiniones sin soporte documental o normativo.

•

No

rebatan

el

contenido

del

anteproyecto

de

informe,

proporcionando sólo explicaciones o justificaciones de la actividad municipal. 1. Alegaciones estimadas. Se incorporan las modificaciones y precisiones en los siguientes apartados: a) Apartado 2.1 del anteproyecto de informe. −

Norte-I: A data de aprobación definitiva do seu Plan Parcial non é o ano 1999, senón o 30-06-03. (....)

−

Sur K: Este sector ten o seu Plan Parcial aprobado por acordo plenario de data do

Consello de Contas de Galicia.

101

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

30-6-03. (....). Esta aprobación definitiva realizouse con carácter cautelar en execución do auto do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia de data do 11-1-01 (...). Este carácter cautelar impediu enviar os correspondentes anuncios para a publicación desa aprobación definitiva, e en consecuencia, para a súa entrada en vigor, ata o momento no que recaeu a correspondente sentenza, a cal tivo lugar con data do 22-7-04.(..) −

NRF Cómaros: Cómpre sinalar que ó desenvolverse polo sistema de expropiación, con data do 7-12-93 aprobouse o correspondente proxecto de urbanización e con data do 22-5-96 aprobouse definitivamente o correspondente proxecto de expropiación por resolución do Ilmo. Sr. Delegado Provincial da CPTOPV da Xunta de Galicia, en consecuencia no é esixible a tramitación dun instrumento de equidistribución.

(..) En relación coas unidades de actuación no solo urbano é necesario puntualizar: (.) El error indicado por la alegación resulta de la omisión en la numeración de los SUNP del correspondiente a Labio-Vilariño que fue aprobado en el año 1999. No obstante, en el Anexo 1 del anteproyecto se podía comprobar los extremos correctos que indica la alegación en relación a los plazos de aprobación definitiva de los SUNP Norte-I y Sur-K. En relación a la fecha de presentación del proyecto de compensación y urbanización en el Sur-K, se incorpora aclaración en los términos de la alegación. En el SUNP NRF Cómaros, efectivamente no procedía la referencia del proyecto de equidistribución, que fue indicado porque afectaba al resto de los sectores mencionados en el informe, omitiendo la referencia al proyecto de expropiación para ese ámbito. También se indica que dicho sector consta de proyecto de urbanización y de expropiación aprobado, cuando la información facilitada por el servicio de urbanismo no se precisó esos extremos, lo que no impide su corrección. La misma consideración hay que hacer en relación a la nueva

Consello de Contas de Galicia.

102

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

información proporcionada en relación a las unidades de actuación en suelo urbano Se rectifica el informe en los términos señalados.

2. Alegaciones no estimadas pero consideradas. a) Apartado 2.2 del Anteproyecto de informe. (...) sinálase que existe unha deficiente técnica de orzamentación contraria o principio de prudencia na consignación inicial de ingreso, debido a baixa porcentaxe de dereitos liquidados sobre os previstos. Esta circunstancia prodúcese pola existencia dun convenio asinado coa Xunta de Galicia para a construcción dun novo hospital no que o Concello de Lugo asume a achega dos terreos e o custo das infraestructuras de acceso, así no Orzamento Xeral do exercicio 2002 orzaméntase na partida de gastos 5112.60309, para o proxecto: “Dotación de infraestructuras e servizos na parcela do Novo Hospital” o importe de 4.507.590,78 euros, así mesmo inclúe na orzamentación dos conceptos de ingresos 282.01 e 310.04 os importes de 3.380.693,08 e 1.126.897,70 euros respectivamente, indicando nos documentos do Orzamento, que estes ingresos quedan afectados para aqueles gastos, contemplándose na Base 7ª de Execución do Orzamento como partidas ampliables. Dita execución non tivo lugar no exercicio mencionado, polo que non houbo movementos contables nin orzamentarios nin tampouco desequilibrio, pasando as correspondentes previsións ó exercicio seguinte, pero que en ningún caso poida dar lugar a déficit algún posto que ditos ingresos están afectados ó correspondente proxecto de gastos e como se sinala na Base 12ª de execución do orzamento é preceptiva a realización dos ingresos con carácter previo a expedición pola Intervención da correspondente certificación de existencia de crédito no capítulo VI de gatos. No se aporta documento acreditativo de la no utilización del crédito del proyecto en el ejercicio. Además, resulta dudosa la posibilidad de afectar ingresos ordinarios sin relación objetiva y directa con el gasto (el compromiso urbanizador del ayuntamiento e independiente del ingreso por la tasa e ICIO derivados de la construcción de un nuevo hospital) y sin afectación legal, de acuerdo con el principio general presupuestario de no afectación previsto en el artículo 146 de la LRHL y 165.2 del nuevo TRLRFL, y artículo 10.2 del RD 500/90. La base nº 12 de ejecución del presupuesto que condiciona la existencia de crédito a la realización de Consello de Contas de Galicia.

103

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

ingresos se refiere a los préstamos, subvenciones, ingresos procedentes de contribuciones especiales y los procedentes de enajenación de inversiones reales, pero no a otros ingresos ordinarios como los procedentes del ICIO o tasas urbanísticas. Además, el proyecto aparece financiado en el anexo de inversiones con código MX que, atendiendo a la segunda de las alegaciones del informe de Intervención, corresponde a financiación mixta de operaciones de crédito y recursos propios, sin especificar la cantidad correspondiente a cada parte de ingreso afectado. Es claro que si el resultado presupuestario del ejercicio es positivo significa que no hubo déficit en términos agregados. Cuando se dice en el anteproyecto que podría dar lugar a déficit se refiere a dichas posibilidades en términos teóricos por la inadecuada técnica de consignación presupuestaria en el estado de ingresos, debiendo ser las previsiones de los ingresos prudentes y de posible ejecución real. La alegación señala que de los 6,49 millones de euros previstos como ingreso en concepto de ICIO, 3,38 corresponden a la liquidación del impuesto por la construcción del hospital. Aún teniendo en cuenta dicha cantidad y excluyéndola de la total prevista (6,49 millones de euros), resultaría unas previsiones de 3,11 millones cuando lo liquidado ascendió a 2,68 millones de euros, con una diferencia de 427.349, 99 euros, lo que denota, aún sin considerar el importe consignado por el hospital, un incumplimiento de las previsiones iniciales consignadas. No obstante, de la memoria de la alcaldía que se incorpora al expediente del presupuesto municipal (página 42), se deduce que la cantidad calculada para la liquidación de la tasa y el ICIO por el hospital asciende a 4.507.590,78 euros. Se admite la procedencia de incorporar dicho dato a los efectos aclaratorios correspondientes pero se mantiene lo demás. b) Apartado 4.4 del Anteproyecto de informe. 2. No punto 4.4, parágrafo segundo, na páxina 25 sinálase que na clasificación funcional 432 e para un dos proxectos, non se determina o tipo de financiamento conforme o art. 19 e) do R.D 500/90, de 20 de abril, sen embargo, como se pode apreciar nos Anexos de Investimentos dos anos 1999- 2002 (dos que se achega copia) no código de proxecto os dous primeiros díxitos corresponden o ano de inicio do Consello de Contas de Galicia.

104

Proyecto de informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Lugo. Ejercicio 1999/2002

proxecto e o seguinte ou os dous seguintes, segundo o caso, establecen o tipo de financiamento, podendo ser: XX.OR alleos).

(Antes XX.1)-Recursos ordinarios (propios ou

XX.PR. (Antes XX.2)-Operacións de crédito propio exercicio (préstamos) (...) De la documentación que integra el presupuesto municipal no se deduce la identificación y significado de los códigos indicados. Además no en todos los casos de los proyectos de inversiones con cargo a la subfunción 432 que aparecen en el anexo de inversiones llevan el código identificativo del recurso con el que se financia. No obstante, se precisa el párrafo afectado, debiendo el ayuntamiento exteriorizar en el expediente presupuestario el significado de dichos códigos según la explicación de la alegación. c) Apartado 5.1.6 del Anteproyecto de informe. 5. No punto 5.1.6, páxina 39, e no punto 5.2 b) da páxina 41 recóllese que a contabilidade de ingresos nos casos sinalados faise de forma agrupada mensual ou quincenal sen que conste a existencia dun rexistro contable auxiliar por contribuíntes individualmente identificados. A ese respecto hai que dicir que existe unha aplicación informática tributaria no Servizo de Facenda Local que detalla esta información, recollendo contribuínte por contribuínte por exacción cada un dos apuntamentos que conforman os totais que logo pasan agrupados os libros contables que os resumen por concepto. No se estima la alegación ya que la existencia del registro indicado, además de no acreditarse, no substituye al registro contable auxiliar que exige la ICAL y que debe incorporarse como libro contable de carácter obligatorio,

debidamente

encuadernado

y

foliado,

con

diligencia

acreditativa de la naturaleza del libro y del número de folios, según lo dispuesto en las reglas 60 y 61 de la ICAL. Y eso sin prejuicio de la formación del libro según la información contenida en el registro tributario.

Consello de Contas de Galicia.

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d) Apartado 4.1 del Anteproyecto de Informe. En relación coas substitucións do 10% do aproveitamento urbanístico, o anteproxecto sinala que non se xustifica que o uso dos terreos ou as características do polígono ou unidade reparcelable non resulten adecuados ós fins do Patrimonio Municipal do Solo (art. 157.5 da Lei do Solo de Galicia). Neste sentido cabe puntualizar que a pesar de que o mencionado artigo fala de “xustificación”, o propio carácter dos fins do Patrimonio Municipal do Solo, pola súa extensión e xeneralidade, fai difícil a xustificación técnica. (...) É dicir, a pesar da dicción literal do artigo, entende quen subscribe que nos atopamos máis ben ante unha certa “discrecionalidade” da Administración, que loxicamente ten que estar amparada no interese público. Concretando o tema, do exáme dos expedientes fiscalizados pode deducirse que as monetarizacións efectuadas, o foron en base a que as localizacións dos polígonos, é dicir a súa situación no entorno da cidade non os fan especialmente aptos para os fins do Patrimonio Municipal do Solo. La substitución del 10% por su equivalente en metálico, no deja de ser una enajenación directa de patrimonio municipal en los supuestos legalmente establecidos. De ahí la necesidad de su motivación por tratarse de una excepción a lo que debe ser la regla general de puja o, en la actualidad, concurso, donde existe un margen de discrecionalidad, tal y como indica la alegación al no estar reglados todos los extremos que la norma (artículo 54 de la LRJPAC) exige motivar. En cuanto a la dificultad de su justificación técnica, la LSG/97 establecía la posibilidad de la substitución del 10% cuando el uso de los terrenos o características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los fines del PMS; esto es, cuando los usos o los polígonos tengan características incompatibles (uso industrial, o reducida extensión del polígono que impida la materialización en una parcela representativa del 10%, etc.) con la construcción de viviendas de protección o promoción pública o para otros usos de interés social vinculados a ejecución del plan, y de acuerdo con los usos en el previstos. En otro caso no podría acordarse la substitución.

Consello de Contas de Galicia.

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e) Apartado 4.3 del Anteproyecto de informe 4.- En relación co alleamento do Patrimonio Municipal do Solo. Observacións comúns. Nos pregos de cláusulas administrativas só debe esixirse as declaracións xuradas ós licitadores, de atoparse ó corrente coas súas obrigas tributarias e de Seguridade Social, tal e como sinala o artigo 79 do Real decreto lexislativo 2/2000, polo que se aproba o Texto refundido da lei de contratos das administracións públicas e só ós que resulten adxudicatarios se atopan obrigados a presentar as oportunas xustificacións acreditativas. El reparo hecho en el informe, como se deriva de su propia literalidad, se refería a la falta en los pliegos de cláusulas de la exigencia de la previsión de

que

los

adjudicatarios,

que

no

los

licitadores,

presentaran

justificación de encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias y con

la

seguridad

social.

No

constaba

en

el

expediente

dichas

justificaciones y tampoco fueron aportadas con las alegaciones. f) Apartado 2.1 del Anteproyecto de Informe. Dos 56 sectores que se citan no informe do Consello de Contas como susceptibles de desenvolvemento urbanístico, cómpre sinalar que 44 deles están clasificados como SUNP. Esto quere dicir que, o seu desenvolvemento urbanístico non está prevido temporalmente no PXOU, sendo bolsas ou reservas de solo para acoller posibles actuacións imprevisibles no momento de aprobación do PXOU. En consecuencia, non existe obriga do Concello de acudir a estes solos para proceder a seu desenvolvemento máis que cando se dea a existencia duna circunstancia que xustifique unha actuación urbanística determinada. En ninguna parte del informe se señala la obligación del Ayuntamiento de tener que desenvolver sectores de suelo urbanizable previstos en el Plan General. El objetivo del punto 2.1 era analizar el grado de desenvolvimiento mostrado desde la entrada en vigor del plan y la implicación pública en el mismo. En especial cuando el artículo 1 del RDLey 5/96, ratificado por la Ley 7/97, suprime, con objeto de incrementar la oferta de suelo con la finalidad de abaratar el mismo (Exposición de Motivos), la distinción entre urbanizable programado y no Consello de Contas de Galicia.

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programado, diciendo la disposición transitoria única del citado RDLey que el suelo urbanizable no programado a la entrada en vigor de dicha norma podría promoverse y ejecutarse directamente sin necesidad de concurso del PAU, bien por iniciativa pública o por iniciativa privada mediante cualquiera de los sistemas de actuación previstos en la legislación urbanística. g) Apartados 5.1.1 e 5.1.3 del anteproyecto de informe TERCEIRO.- No informe compáranse os orzamentos presentados polos contribuíntes para a concesión das licenzas de obras, cos orzamentos presentados para a concesión da licenza de primeira ocupación. A este respecto é preciso indicar que loxicamente xurdan diferencias, non por un incremento das unidades de obra, senón por un incremento do módulo utilizado para facer a valoración. E isto é así dado que se obriga ós interesados a utilizar o módulo vixente no momento da solicitude, conforme establece o artigo 3.2.V.1 da Ordenanza fiscal núm.103 reguladora das taxas pola prestación de servicios urbanísticos, existindo nos expedientes analizados as seguintes diferenzas de anos entre as solicitudes de licenza de obras e de licenza de primeira utilización: (...) Ademais, debe terse en conta que a valoración realizada co motivo da expedición da licenza de primeira utilización é exclusivamente para calcula-la taxa pola expedición desta, e non para valora-la obra a efectos do Imposto sobre construccións, instalacións e obras. Se no momento de valora-la obra pola primeira utilización se comproba a existencia de aumento de unidades de obra, se require ó interesado para que solicite licenza polas unidades construídas e non incluídas na licenza de obras orixinal, valorándose estas co módulo vixente no momento desta solicitude, segundo manifesta o aparellador municipal, que é o encargado de realiza-las valoracións das construccións nas licenzas de primeira utilización. En el anteproyecto de informe se pone de manifiesto la inexistencia de la preceptiva comprobación administrativa, exigida por la normativa vigente, con la finalidad de determinar el coste real y efectivo de la obra que constituye la base imponible del I.C.I.O. y de las tasas analizadas.

Consello de Contas de Galicia.

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Evidencia esta ausencia de comprobación el hecho de que, en los expedientes tramitados para solicitar la licencia de primera utilización, consta un presupuesto de ejecución presentado por los interesados que resulta superior a aquel que se tuvo en cuenta para realizar la liquidación

provisional,

sin

que

se

gire

una

nueva

liquidación

complementaria en concepto de liquidación definitiva del ICIO y de la tasa por la prestación de servicios urbanísticos. La argumentación que se aduce en la alegación formulada, encuentra su fundamento en la previsión del artículo 4.8 de la OF núm.202 reguladora del ICIO. Dicha regulación, como ya se manifestara en el anteproyecto del informe, contraviene lo dispuesto en la LRHL, pues, de conformidad con el artículo 104, resulta contrario a derecho la utilización de índices, módulos

o

baremos

como

substitutivos

de

la

comprobación

administrativa a que se condiciona la liquidación definitiva (STSJ de Cataluña 12/02/2004, STSJ de Canarias 18/01/1996 e 16/10/1996, STSJ de Cantabria 28/02/1997, STSJ de Andalucía 22/04/1996). Á vista de lo expuesto, no se acepta la alegación formulada y, por lo tanto, no se modifica lo expresado en el anteproyecto de informe. Por outra banda, no expediente 4/2002, sobre solicitude de licenza para proceder á construcción dunha nave industrial, figuran dous certificados finais de obra, ambos emitidos por un Enxeñeiro Técnico Industrial, nos que se valora o custo de execución total da obra en 3.220.741,60 €, importe que inclúe o custo e instalación da maquinaria industrial na propia nave. Este importe detállase nos seguintes conceptos, segundo se desprende do resumen do presuposto do proxecto visado polo Colexio Oficial de Enxeñeiros Técnicos Industriais de Lugo: Obra civil e instalacións: 131.500.000 pesetas Maquinaria e equipos: 387.667.007 pesetas Seguridade e Saúde: 16.719.305 pesetas TOTAL: 535.886.312 pesetas

790.330,91€ 2.329.925,64€ 100.485,05€ -3.220.741,60€

A teor do establecido na normativa reguladora das facendas locais, non se inclúe na base impoñible nin o importe da maquinaria nin o Estudio de seguridade e saúde, polo que este presuposto foi anulado polo Servicio de Urbanismo, presentándose un novo presuposto, por importe de 127.240.174 pesetas (764.728,85€), no que só se inclúe o valor de construcción da nave industrial. Xúntanse fotocopias de ambos presupostos.

Consello de Contas de Galicia.

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La información derivada de la alegación formulada se contradice con la que figura en el expediente examinado. El presupuesto utilizado por el servicio de arquitectura del Ayuntamiento para realizar la liquidación provisional del ICIO y de la tasa por otorgamiento de la licencia (1.772.485,15€) no coincide con lo que se manifiesta en la alegación. Teniendo en cuenta que no se aporta, a pesar de su afirmación en la alegación, documentación que acredite el detalle de la base imponible, no se modifica lo expresado en el anteproyecto (donde ya se señalaba para el expediente 4/02 que el cálculo de la diferencia de presupuestos se veía limitado por la imposibilidad de verificar que el importe que consta en los certificados de dirección de obra respondan en su totalidad a partidas que deben tomarse como referencia en la base imponible), sin perjuicio de que, si el coste real y efectivo de la obra resulta inferior, como se aduce, a aquel que se tuvo en cuenta para practicar la liquidación provisional, procede el reintegro de la diferencia al sujeto pasivo. No obstante, se suprime el párrafo contenido en la página 36 del anteproyecto “Así mesmo, en concepto de licenza de primeira utilización deixase de ingresar o 0,20% de dita cantidade resultando 4.876,65€ (811.406 pesetas)”, por advertirse error en dicha apreciación.

Consello de Contas de Galicia.

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