CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL URBANISMO AYUNTAMIENTO DE OURENSE

EJERCICIOS 1999/2002

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

INDICE Página

1. OBJETIVOS Y ALCANCE..................................................................................... 3 1.1. OBJETIVOS ........................................................................................................................ 3 1.2. LEGISLACIÓN APLICABLE ................................................................................................... 4 1.3. LIMITACIONES AL ALCANCE ................................................................................................ 4 1.4. TRÁMITE DE ALEGACIONES................................................................................................ 5

2. PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.............................. 6 2.1. EL PLANEAMIENTO MUNICIPAL GENERAL ............................................................................ 6 2.2. PLANEAMIENTO DE DESARROLLO ....................................................................................... 6 2.3. DESARROLLO PRESUPUESTARIO,

DOTACIÓN Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL

SERVICIO DE URBANISMO .................................................................................................. 8

2.4. URBANISMO Y EFECTOS PRESUPUESTARIOS DIRECTOS (PERÍODO 1999-2002)............... 10

3. GESTIÓN URBANÍSTICA ................................................................................... 12 3.1. PLANES PARCIALES DE SUELO URBANIZABLE PROGRAMADO .......................................... 12 3.2. SUELO URBANO INCLUÍDO EN UNIDADES DE ACTUACIÓN ................................................. 20

4. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS) ....................................... 29 4.1. SUSTITUCIÓN DEL APROVECHAMIENTO MUNICIPAL POR SU EQUIVALENTE EN METÁLICO .. 30 4.2. ENAJENACIÓN DE PARCELAS INTEGRANTES EN EL PMS .................................................. 37 4.3. CONVENIO DE PERMUTA Y RECALIFICACIÓN DE SOLAR POR ANTIGUA PRISIÓN PROVINCIAL.......................................................................................................................

4.4. ASPECTOS PRESUPUESTARIOS Y DESVIACIONES DE FINANCIACIÓN DEL PMS

38

EN LAS

ACTUACIONES URBANÍSTICAS EXAMINADAS ...................................................................... 39

4.5. CONTABILIDAD FINANCIERA Y ASPECTOS FISCALES DEL PMS.......................................... 41

5. ASPECTOS TRIBUTARIOS DEL URBANISMO .............................................. 43 5.1. EL IMPUESTO DE CONSTRUCCIONES,

INSTALACIONES Y OBRAS Y LA TASA POR EXPEDICIÓN

DE LICENCIAS .................................................................................................................. 43

5.2. EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA ........................................................................................................................... 46

6. CONCLUSIONES.................................................................................................. 52 7. RECOMENDACIONES ........................................................................................ 54 ALEGACIONES...................................................................................................................... 57 RÉPLICA AS ALEGACIÓNS PRESENTADAS POLO CONCELLO DE OURENSE. ....... 65

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ABREVIATURAS CE

Constitución Española.

ICAL

Instrucción de Contabilidad para la Administración Local aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 17 de julio de 1990.

ICIO

Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras.

IIVTNU

Impuesto de Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana

LALG/97

Ley 5/97, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia.

LGT

Ley 230/1963, General Tributaria

LRHL

Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.

LS/98

Ley 6/98, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.

LSG/97

Ley 1/97, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia.

m2e

Metros cuadrados techo o edificables.

PMS

Patrimonio Municipal del Suelo.

PGOU

Plan General de Ordenación Urbana.

PGOM

Plan General de Ordenación Municipal

RBEL/86

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

RD

Reglamento

presupuestario

aprobado

por

Real

Decreto

500/90

500/90.

RGU/78

Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.

RP/78

Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978.

RGR

Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre.

TC

Tribunal Constitucional.

TRLS/92

Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

Consello de Contas de Galicia.

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Consello de Contas de Galicia.

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1.

OBJETIVOS Y ALCANCE

De conformidad con lo establecido en la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consello de Contas de Galicia, el Pleno de esta institución, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2003, adoptó el acuerdo de incluir en su programa de actuaciones a realizar en el año 2004 la fiscalización de la gestión y desarrollo urbanístico realizada por el Ayuntamiento de Ourense durante los ejercicios 1999, 2000, 2001 y 2002. No obstante, el período temporal se extendió a aquellos ejercicios (anteriores y posteriores) que se consideraron necesarios para la consecución de los objetivos previstos. Actualmente el urbanismo aparece como una función pública dirigida, por un lado, a garantizar un reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios incursos en actuaciones urbanísticas y, por el otro, a que la obtención de los terrenos destinados a satisfacer las necesidades colectivas se efectúe a cargo de los agentes que intervengan en el proceso, sin olvidar la participación de la comunidad en la apropiación de las plusvalías generadas por el poder público y por la iniciativa económica privada. Para este objeto se instrumentan diversos mecanismos y técnicas jurídicas, tanto en el ámbito del planeamiento como en la gestión o ejecución urbanística.

1.1. Objetivos El objeto del presente informe es analizar y verificar el grado de cumplimiento de las funciones atribuidas al Ayuntamiento por la legislación urbanística y la participación de la comunidad en las plusvalías que se generen, así como su incidencia en la financiación de las haciendas locales. En particular, los objetivos a fiscalizar son los siguientes: Dotación administrativa y técnica del Ayuntamiento, a los efectos de verificar

la

capacidad

municipal

para

el

desarrollo

urbanístico,

analizando los ingresos y gastos presupuestarios asociados al mismo. Gestión urbanística de diversos ámbitos y su control por parte del ente fiscalizado, con especial análisis de la correcta cesión de dotaciones locales y sistemas generales, y su reflejo en la contabilidad e Inventario Municipal.

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Aspectos contables, fiscales y de legalidad del Patrimonio Municipal del Suelo (PMS). Gestión de la tasa por expedición de licencias urbanísticas e Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, como tributos vinculados al desarrollo urbanístico. Gestión del Impuesto sobre el Incremento de Valores de Terrenos de Naturaleza Urbana.

1.2. Legislación aplicable Dentro del ámbito temporal de fiscalización (período 1999 a 2002) es de aplicación la LSG/97, así como la LS/98 estatal como normativa de aplicación plena en los términos señalados por la doctrina del TC fijada en su Sentencia 61/97, de 20 de marzo. En materia de gestión y planeamiento urbanístico es de aplicación el RGU/78 y el RP/78 como norma de aplicación supletoria en defecto de normativa autonómica. Las vinculaciones económicas de la gestión y desarrollo urbanístico se regirán por la LRHL y normativa de desarrollo (ICAL y el RD 500/90) en materia contable y presupuestaria. Asimismo, será de aplicación el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) del Ayuntamiento de Ourense y el planeamiento de desarrollo del mismo, como definidor de las determinaciones y demás parámetros exigibles a los propietarios del suelo y vinculantes para la administración urbanística actuante.

1.3. Limitaciones al alcance Las pruebas realizadas en aras a la verificación del cumplimiento de los objetivos de la fiscalización se vieron condicionadas por las siguientes limitaciones: El Ayuntamiento fiscalizado no realiza un seguimiento de los proyectos de gastos con financiación afectada, incumpliendo las reglas 355 y siguiente de la ICAL, lo que dificulta garantizar la razonabilidad y Consello de Contas de Galicia.

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realidad de las desviaciones de financiación calculadas para el remanente de tesorería para gastos con financiación afectada a fin de ejercicio en relación al PMS. Según la información facilitada por la Intervención municipal, el sistema informático contable correspondiente al ejercicio 1999 no se encontraba operativo, impidiendo la entrega de la información de ejecución presupuestaria solicitada correspondiente a ese ejercicio y la posterior verificación de la misma. Tampoco se dispone de los libros de Contabilidad cuya formación, encuadernación y diligenciación resulta obligatoria de acuerdo con las Reglas 60 y 61.2 de la ICAL, lo que impide garantizar la razonabilidad y resultados de la fiscalización en los aspectos presupuestarios y contables. La inexistencia de un Inventario Municipal de Bienes y de PMS, aprobado y actualizado, impide determinar el volumen de esta última clase de patrimonio municipal derivado de la gestión urbanística.

1.4. Trámite de alegaciones. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidas al Alcalde del Ayuntamiento de Ourense el 16 de septiembre de 2004 (RS nº 828), concediéndole un plazo hasta el 11 de octubre de 2004 para que presentara alegaciones y los documentos y justificantes que considerara pertinentes. Se solicitó prórroga del plazo a lo que se accedió. El 19 de octubre de 2004 (RE nº 1398) se presentaron alegaciones. Las réplicas, junto con las alegaciones, se adjuntan al presente informe como anexo. En los casos que se estimaron y supusieron modificación del texto del informe se indicó en nota a pie de página.

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2.

PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

2.1. El planeamiento municipal general El Ayuntamiento de Ourense disponía en el período fiscalizado de PGOU aprobado definitivamente por Orden del Conselleiro de Ordenación del Territorio y Obras Públicas del 16 de septiembre de 1986, publicado en el BOP de 30 de enero de 1987. En fecha de 29 de abril de 2003 se aprobó el nuevo y actual PGOM del Ayuntamiento. El PGOU vigente en el período de fiscalización clasificaban el suelo en urbano, en urbanizable y en no urbanizable. En el suelo urbanizable programado se delimitaron seis sectores susceptibles de desarrollo urbanístico que se detallan en el cuadro que sigue: Sector

Superficie (hectáreas)

2

Uso Global

Edificabilidad (m edificables)

Número de viviendas

A1

10

Residencial

84.000

650

A2

8,9

Residencial

63.410

534

A3

5,9

Residencial

53.100

354

B4

4,42

Residencial

35.510

311

B5

5,32

Residencial

48.317

362

A6

20,36

Residencial

85.272

1.200

Total

54,9

369.609

3.411

Los sectores con la letra A corresponden al primer cuatrienio, y los sectores de la letra B al segundo. El suelo clasificado como urbano se diferenció por ámbitos territoriales delimitados y correlativamente numerados. A su vez, cada uno de estos ámbitos territoriales se dividió en zonas consolidadas por la edificación y de ejecución mediante licencia directa y otras, no consolidadas, mediante polígonos o unidades de actuación que requerían un proceso integral de ejecución.

2.2. Planeamiento de desarrollo De los sectores previstos en el PGOU sólo han sido objeto de desarrollo y aprobación el Plan Parcial A6 y el A3, lo que determina el siguiente grado de ejecución: Consello de Contas de Galicia.

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Clase de suelo

Superficie desarrollada (hectáreas)

Suelo Urbanizable

Porcentaje de desarrollo (%) sobre la superficie prevista

26,26

47,83

En dieciséis años de vigencia del PGOU sólo el 47,83% del suelo urbanizable programado fue objeto de desarrollo urbanístico mediante la aprobación del correspondiente Plan Parcial, a pesar del trascurso de los plazos cuatrienales que el PGOU fijaba para los diferentes sectores señalados en el apartado anterior. Además, en el sector A3, si bien se aprobó el correspondiente Plan Parcial y proyecto de compensación, a la fecha de la terminación del trabajo de campo del presente informe (junio 2004), no se aprobó el proyecto de urbanización ni se inició su ejecución material. De acuerdo con la información proporcionada por el servicio de urbanismo, el suelo urbano incluido en unidades de actuación o polígonos fue objeto del siguiente grado de desarrollo: Desarrollo Suelo Urbano incluido en unidades de actuación (U.A) Nº U.A previstas

Nº U.A ejecutadas

M2 superficie total U.A previstas

M2 superficie total U.A ejecutadas

(%) Desarrollo sobre la superficie prevista

123

40

2.160.064

539.680

25%

El escaso desarrollo, atendiendo al largo tiempo de vigencia del PGOU, en suelo urbano incluido en unidades de actuación se expresa en el siguiente

2.5

2.5

2

2

1.5

1.5

1

1

0.5

0.5

0

0 Superficie Prevista

Superficie Desarrollada

Suelo Urbano incluido en unidades de actuación

Consello de Contas de Galicia.

7

Millones m2

Millones m2

gráfico:

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2.3. Desarrollo presupuestario, dotación y organización administrativa del servicio de urbanismo Desarrollo presupuestario La liquidación presupuestaria del ejercicio 2002 recoge los gastos e ingresos relacionados con el urbanismo. La subfunción 432 presenta las siguientes magnitudes: GASTOS PRESUPUESTARIOS DE URBANISMO Y ARQUITECTURA. EJERCICIO 2002 (en euros) Clasific. a nivel de subfunción y articulo

Créditos Iniciales

432.12

634.540,22

-10.000,00

624.540,22

432.13

174.085,70

186.897,29

360.982,99

432.15

3.757,60

0,00

3.757,60

432.22

102.867,15

99.229,20

432.23

1.202,02

0,00

432.60

0,00

432.61 432.62

Pagos ordenados

Pagos realizados

647.071,72

647.071,72

647.071,72

333.472,73

333.472,73

333.472,73

9.203,50

9.203,50

9.203,50

202.096,35

192.375,72

131.869,56

131.869,56

1.202,02

287,48

287,48

287,48

2.038.989,39

2.038.989,39

1.847.568,52

1.823.736,11

1.823.736,11

3.598.824,55

-725.000,00

2.873.824,55

288.850,27

288.850,27

288.850,27

0,00

18.638,58

18.638,58

18.416,48

18.416,48

18.416,48

432.78

0,00

1.102.207,72

1.102.207,72

434.859,02

240.054,09

240.054,09

Total

4.515.277,24

2.710.962,18

7.226.239,42

3.772.105,44

3.492.961,94

3.492.961,94

Modificaciones

Créditos definitivos

Obligaciones reconocidas

Las obligaciones reconocidas totales ascienden a 3.772.105,44 euros. De este total el 26% corresponde a gastos de personal y el resto fundamentalmente a gastos de inversión (57%). Los ingresos de naturaleza urbanística se recogen en el siguiente cuadro: DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATUREZA URBANÍSTICA EJERCICIO 2002 (en euros) Partida presupuestaria: subconcepto

Previsiones Iniciales

Modificaciones

Previsiones definitivas

Derechos reconocidos

Recaudación neta

Derechos pendientes de cobro a 31/12

114 (IVTNU)

1.141.922,99

0

1.141.922,99

1.474.437,72

1.081.764,92

392.672,80

282 (ICIO)

1.442.429,05

0

1.442.429,05

1.152.359,29

1.152.359,29

0

901.518,16

0

901.518,16

798.541,18

798.541,18

0

9.015,18

0

9.015,18

32.033,33

25.120,69

6.912,64

0

0

0

316.819,34

0

316.819,34

0

499.697,84

499.697,84

0

0

0

3.494.885,38

499.697,84

3.994.583,22

3.774.190,86

3.057.786,08

716.407,36

310 01 (tasas urbanísticas) 391 02 (multas urbanísticas) 399 05 (ingresos por exacciones urbanísticas) 602 01 (enajenación solares Z4SU32)

Total

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Si bien en cómputo global los derechos liquidados se aproximan a las previsiones definitivas, destaca la inexistencia de derechos pendientes de cobro en el ICIO derivado de la gestión del impuesto de forma anticipada a la concesión de licencia, práctica contraria a la legislación de haciendas locales como se analizará en el apartado correspondiente. Además, con cargo al subconcepto 60201, se realizó una incorporación de remanentes de crédito sin que se dieran los supuestos de financiación que señala el artículo 48.2 y .3 del RD 500/90, que desarrolla el artículo 163 de la LRHL. La modificación presupuestaria debió ser una generación de crédito de acuerdo con el artículo 43.1 b) del mismo RD 500/90 antes citado. No obstante, el órgano para la aprobación

de

las

dos

modificaciones

es

el

mismo

y

los

efectos

presupuestarios también. En cualquier caso el Ayuntamiento no liquidó derecho alguno en ese subconcepto lo que denota o una deficiente técnica de aplicación en las modificaciones presupuestarias o bien una falta de diligencia de los servicios administrativos en la tramitación de la enajenación prevista. Medios personales del servicio de urbanismo. Hasta el ejercicio 2002, el Ayuntamiento no disponía de relación de puestos de trabajo (RPT). En su defecto existía un catálogo de personal. El Anexo de Personal que acompaña a los presupuestos anuales relaciona y valora las retribuciones de cada persona al servicio activo del Ayuntamiento, pero no de los puestos de trabajo que figuran en la RPT y que se encuentran vacantes. Ello es contrario a la exigencia del artículo 18.1 c) del RD 500/90 que exige la relación y valoración a los puestos de trabajo (vacantes o no) existentes. Sólo en el ejercicio 1999 el anexo de personal incluía los puestos vacantes y muchos de ellos se encontraban sin la correspondiente consignación presupuestaria, vaciando de contenido económico los puestos no cubiertos, incumpliendo la exigencia de correlación entre los créditos para personal y los puestos de trabajo existentes que se deriva del precepto citado. Según información facilitada por Ayuntamiento, del personal incluido en la RPT del presupuesto del 2002, resultan los siguientes puestos de trabajo adscritos al servicios de urbanismo:

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EJERCICIO 2002 Nº Denominación puesto

Dotaciones

Escala. Subescala

Grupo

Nivel CD

Funcionarios: Jefe Serv. Planeam. y Gest.Urban

1

Adjun. Jefe Servicio Planeam. Gest.

1

Urb

Administración especial. Serv. Espe

A

Administración general

A

27 26

Jefe Negociado Plan.Gest.Urban.

1

Administración general

C/D

18

Jefe Oficin.Tec.Serv.Plan.Ge.Urba

1

Administración Especial.Serv.Espe

A/B

25

Asesor Jurídico.Disciplina.Urba

1

Administración Especial.Serv.Espe

A

25

Arquitecto Municipal

3

Administración Especial.Serv.Espe

A

25

Inspector Municipal. Obras

5

Administración Especial.Serv.Espe

D

14

Jefe Departam.Tec.Disp.Urb.

1

Administración Especial.Serv.Espe

B

25

Jefe Nego.Disciplina Urban.

1

Administración General

C/D

18

Jefe Nego.Licencias.Urban.

1

Administración General

C/D

18

Jefe Ofic..Tec.Lice.Dis.Urb.

1

Administración Especial.Serv.Espe

A

26

Jefe Serv.Licenci.Disciplin.Urban.

1

Administración General

A

27

Jefe Uni.Tec.Delineación.Urban.

1

Administración Especial.Serv.Espe

C

20

Deliniante

7

Administración Especial.Serv.Espe

C

18

Operador Sistemas Reprograficos

1

Administración Especial.Serv.Espe

C

17

Aparejador Municipal

6

Administración Especial.Serv.Espe

B

24

Total

33

2.4. Urbanismo y efectos presupuestarios directos (período 1999-2002) El impacto presupuestario directo en los derechos de la actividad urbanística en el Ayuntamiento de Ourense, se puede resumir en el cuadro siguiente. Dentro de los ingresos tributarios se han incluido los correspondientes al Impuesto sobre Construcciones y tasas por licencias urbanísticas, así como los procedentes del IIVTNU que grava las transmisiones de fincas clasificadas como suelo urbano o urbanizable con Plan de Desarrollo aprobado vinculadas a la gestión urbanística de la que surgen. No se integran, por las dificultades en la determinación de su vinculación a la actividad urbanística, los derechos correspondientes a IBI. De la información deducida del cuadro, destacan los ingresos tributarios con un 82% sobre el resto de los analizados en el período. En concepto de infracciones urbanísticas, los derechos liquidados por este concepto ascienden al 1% del total. Esto se deriva de la información facilitada por el servicio de

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10

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urbanismo que en el año 1999 tramitó noventa y dos expedientes sancionadores por infracciones urbanísticas, en el 2000 nueve expedientes, ninguno en el 2001 y uno en el 2002, de los cuales sólo diez, por importe total de 1.820.207 pesetas (10.939,66 €), terminaron con el ingreso de la sanción y el resto se encuentran, a la terminación del trabajo de campo del informe (junio de 2004), pendiente de resolución o ejecución. Los derechos por ventas de parcelas y aprovechamientos urbanísticos se sitúan en un 17% del total considerado en el período, procedentes, en la mayoría de los casos, de aprovechamientos urbanísticos, y correspondiendo en su mayoría al ejercicio 2000 derivados del desarrollo del único Plan Parcial (A6) aprobado y ejecutado en su integridad. En promedio, el impacto agregado de todos estos recursos urbanísticos supuso el 7 % de los presupuestos liquidados

en el período, cifra que se

puede entender como escasa para la capacidad y posibilidades de gestión urbanística y desarrollo que existe en un Ayuntamiento capital de provincia. DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA EJERCICIOS 1999-2002 (millones de pesetas) Concepto Ingresos tributarios

1999

Índice

2000

Índice

2001

Índice

2002

Índice

Total

Índice

495,4

83

525,1

63

655,3

99

569,9

88

2.245,7

82

Infracciones urbanísticas

2,8

0

2,2

0

4,9

1

5,3

1

15,2

1

Venta parcelas y aprovechamiento

99,2

17

310

37

0

0

71,4

11

480,6

17

100

837,3

100

660,2

100

646,6

100 2.741,5

100

TOTAL

597,4

(%) Presupuesto liquidado total

Consello de Contas de Galicia.

7

8,9

11

6,7

5,7

7

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3.

GESTIÓN URBANÍSTICA

3.1. Planes Parciales de Suelo Urbanizable Programado En el SUP la fiscalización se ha centrado en los dos Planes Parciales aprobados, examinando el proceso del desarrollo urbanístico. No se entra a analizar la tramitación de los Planes Parciales ya que se realiza fuera del ámbito temporal de la fiscalización pero se verifica el cumplimiento de las cesiones por dotaciones que, como mínimo, fija el RP/78, LSG/97 y PGOU al Ayuntamiento, y la aprobación de los instrumentos de equidistribución (proyecto de compensación o reparcelación), donde se plasma el derecho de la Administración local al 10% del aprovechamiento. También se comprueba el correcto control y posterior recepción de las obras de urbanización. Plan Parcial del sector A-6 La superficie total del sector A-6, según la redacción original del PGOU, es de 203.600 m2. Pero tras la modificación del plan aprobada el 31 de julio de 1997 la medición de este sector asciende a 205.050 m2 de forma que el plan parcial y su desarrollo se realizan teniendo en cuenta esta última dimensión. El PGOU señala, para ese ámbito, las siguientes normas particulares

que

contienen determinaciones básicas en lo referente a la gestión urbanística que respetarán los correspondientes Planes Parciales de desarrollo: •

Programación: 1º cuatrienio.

•

Aprovechamiento medio del sector: 0,54

•

Diferencia con aprovechamiento medio del Plan: 0

•

Superficie SG parques públicos: 20.000 m2

•

Edificabilidad de usos preferentes y admitidos sobre la superficie de la zona: 1,02 m2/m2.

•

Densidad máxima sobre área total: 60 viv/Ha.

•

Usos preferentes: AA (vivienda unifamiliar abierta), U8 (vivienda unifamiliar agrupada 200), U11(vivienda unifamiliar aislada 1000). El

Consello de Contas de Galicia.

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90% de las viviendas se ordenará en AA y el otro 10% en U8, U9, U10 y U11 del PGOU •

Usos admitidos: Los del apartado 4.5º e 3 (los que especifica la ordenanza particular de cada uno de los tipos de viviendas citadas) del PGOU.

•

Altura máxima: 60% hasta 5 plantas y un mínimo de vivienda unifamiliar U8 a U11.

El Plan Parcial del sector A-6 se aprueba definitivamente el 11 de diciembre de 1998. Las características y determinaciones del mismo, se detallan en el cuadro siguiente: DETERMINACIONES DEL PLAN PARCIAL sector A-6 EN RELACIÓN CON LAS MÍNIMAS EXIGIDAS EN EL RP/78, LSG/97 Y PGOU. Para nº máximo de viviendas de 1.116 2 (superficie bruta del Sector 205.050 m ) Plan parcial aprobado ( en m )

RP/78, LSG/97 y PGOU.

17.215

16.800

7.305

6.720

2

+ SISTEMAS DE ESPACIOS LIBRES DE DOMINIO Y USO PÚBLICO

Jardines Área de juego y recreo e niños CENTROS DOCENTES

Preescolar

13.478

EGB

2.240 11.200

SERVICIOS DE INTERÉS PÚBLICO Y SOCIAL

Parque deportivo (público)

8.976

Equipamiento comercial (privado) Equipamiento social (privado)

8.960

29.277

3.360

6.720

6.720

PLAZAS DE APARCAMIENTO

Uso garaje-aparcamiento categoría 4ª

1.806

1.806

Se ha verificado que las zonas de dominio y uso público de cesión obligatoria y gratuita se ajustan a los estándares mínimos que fijan los artículos 45 del RP/78 y 22 de la LSG/97. Asimismo, se ha comprobado el cumplimiento de la previsión exigida para dotaciones sociales y docentes, de acuerdo con la normativa de aplicación (artículo 45.1 d) RP/78 y 22.1 e de la LSG/97).

Consello de Contas de Galicia.

13

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

No obstante, los 6.720 m2 y de equipamiento social previstos en el plan parcial y que también se determinan como de titularidad privada, en opinión del equipo auditor, debió preverse como de dominio y titularidad pública de acuerdo con el artículo 22.1 e) de la LSG/97 en concordancia con el punto 2. del mismo precepto que obliga a observar los mínimo públicos exigidos. En este sentido, el proyecto de compensación del Plan Parcial A3, que a continuación se examina, otorgó al Ayuntamiento la superficie prevista para equipamiento social y también el comercial. La constitución de la Junta de Compensación se realizó siguiendo el procedimiento legalmente establecido, pero no consta en el expediente la inscripción de la misma en el Registro de Entidades Públicas Colaboradoras. La

tramitación

del

proyecto

de

compensación

también

se

ajustó

al

procedimiento legal. No consta no expediente inscripción en el Registro de la Propiedad.1 El proyecto contiene la localización de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita de acuerdo con el siguiente cuadro: CESIONES Viales

PARCELAS

SUPERFICIE PROYECTO 2 COMPENSACIÓN m

SUPERFICIE PP 2 m

52.503,01

52.422

13.478

13.478

Sistema viario

Docente

CD1-CD-2

Deportiva

PD-1

Zonas verdes

ZV1-ZV8

Area recreo

AR-1

Sistemas generales

SG1-SG2

8.976 17.215,50 7.035 20.000

8.976 17.215 7.035 20.000

Los bienes de cesión obligatoria y gratuita a favor del Ayuntamiento que resultan del proyecto de compensación, no fueron dados de alta en el inventario y en la contabilidad municipal, como exigen los artículos 17 del RBEL/86, 278 de la LALG/97, 202 y 205 de la ICAL, según consulta de la IGAE 1/93.

1

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

14

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

Con relación al 10% de aprovechamiento que corresponde a la administración municipal, el proyecto de compensación establece que se sustituye por una compensación económica cuyo valor se fija por los servicios técnicos municipales. En el documento número 4 del proyecto de compensación se habla de esa fórmula de compensación económica posibilidad que ya estaba prevista en las bases de actuación y se establece, haciendo de nuevo referencia a un informe de los técnicos municipales que es asumido por resolución de la alcaldía, que esa compensación asciende a 252.877.461 pesetas. No consta en el expediente ningún informe técnico al respecto que concrete y justifique el mencionado importe, lo que no garantiza una equivalencia de contraprestaciones, con el correspondiente riesgo de la existencia de un menoscabo del patrimonio municipal y del incumplimiento, aunque fuera parcial, de la obligación de cesión del aprovechamiento municipal, que permitiera hacer efectivo el derecho de la comunidad de participar en las plusvalías urbanísticas que genere la acción pública (artículo 47 CE). Tampoco se justifica la inadecuación de los usos del polígono a las características

del

mismo

como

requisitos

para

la

sustitución

del

aprovechamiento por su equivalente en metálico (artículo 157.5 de la LSG/97), en especial atendiendo a la extensa superficie del ámbito y al uso residencial característico previsto. El coste estimado de gastos de urbanización previstos en concepto de cuenta de liquidación provisional ascendía a 1.227.760.000 pesetas desglosado de la siguiente forma: Descripción

Importe (pesetas) 67.160.000

Coste de gestión Coste de urbanización en sentido estricto

1.072.000.000

Importe de las demoliciones existentes

50.000.000

Importes complementarios de urbanización

38.600.000

Total

1.227.760.000

El importe de los gastos se distribuye entre todos los propietarios en base a las cuotas señaladas en el propio proyecto de compensación. Al Ayuntamiento de Ourense se le exonera de participar en estos costes al no resultar adjudicatario de terrenos con aprovechamiento lucrativo.

Consello de Contas de Galicia.

15

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

El proyecto de urbanización se aprueba inicialmente mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno de 9 de marzo de 2000 y, tras el preceptivo trámite de información pública en el DOG y La Voz de Galicia, se resuelve definitivamente mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno de 1 de junio de 2000. Se publica en el BOP y DOG el 3 y el 19 de julio respectivamente. Se verificó que el proyecto de urbanización constaba de todos los documentos exigidos en los artículos 67 y siguientes del RP/78. A la fecha de terminación de los trabajos de campo de este informe no constaba que las obras de urbanización estuvieran recepcionadas por el Ayuntamiento. Plan parcial del sector A-3 La superficie total del sector A-3, según la redacción original del PGOU, es de 59.000 m2 pero el propio plan, en razón de la fiabilidad propia de la escala, admiten errores en el cómputo global del área de este sector de hasta el 8%. Tras la modificación del plan en 1998 la medición de este sector asciende a 61.536 m2 de forma que su desarrollo se realizan teniendo en cuenta esta última dimensión. El PGOU señala, para ese ámbito, las siguientes normas particulares

que

contienen determinaciones básicas en lo referente a la gestión urbanística que respetarán los correspondientes Planes Parciales de desarrollo: •

Programación: 1º cuatrienio.

•

Aprovechamiento medio del sector: 0,54

•

Diferencia con aprovechamiento medio del Plan: 0

•

Superficie SG parques públicos: 0 m2

•

Edificabilidad de usos preferentes y admitidos sobre la superficie de la zona: 0,90 m2/m2.

•

Densidad sobre área total: 60 viv/Ha.

•

Usos preferentes: AA (vivienda unifamiliar abierta), U8 (vivienda unifamiliar agrupada), U11(vivienda unifamiliar aislada). El 90% de las viviendas se ordenará en AA y el otro 10% en U8, U9, U10 y U11 del PGOU.

Consello de Contas de Galicia.

16

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

•

Usos admitidos: Los del apartado 4.5º e 3 del PGOU (los que especifica la ordenanza particular de cada uno de los tipos de viviendas citadas).

•

Altura máxima: 5 plantas en un 30% del total de viviendas.

El Plan Parcial del sector A-3 se aprueba definitivamente el 27 de enero de 1999. En la Memoria del plan se proponen nuevos parámetros urbanísticos de acuerdo con la modificación del PGOU. En dicha memoria se establece que el desarrollo del PGOU no pudo realizarse en el primer cuatrienio al no poder encajarse debidamente los parámetros urbanísticos correspondientes dada la forma irregular en planta del sector así como la superficie del mismo, incapaz de dar cabida a todo lo ordenado. También se establece como motivación de la nueva regulación la necesidad de adaptar el desarrollo de este sector a la LSG/97. Las características y determinaciones del mismo, se detallan en el cuadro siguiente: CARACTERÍSTICAS SECTOR A-3

61.536 m2

Superfice total del sector de actuación

0 m2

Superficie sistemas generales de parques públicos

61.536 m2

Superficie área interior Edificabilidad total

0,90

Edificabilidad referida al área interior

0,90 75 viv/Ha

Densidad superficie total

461

Número máximo de viviendas

DETERMINACIONES DEL PLAN PARCIAL sector A-3 EN RELACIÓN CON LAS MÍNIMAS EXIGIDAS 2 EN EL RP/78, LSG/97 Y PXOU. Para nº máximo de viviendas de 461(superficie bruta del Sector 61.536 m ) 2

Concepto

Plan parcial aprobado ( en m )

RP/78, LSG/97 y PGOU.

SISTEMAS DE ESPACIOS LIBRES DE DOMINIO Y USO PÚBLICO

Jardines

10.060

6.915

Área de juego y recreo de niños

1.560

1.383

CENTROS DOCENTES (mínimo 10 m2 por vivienda)

6.780

4.610

3.530

2.766

SERVICIOS DE INTERÉS PÚBLICO Y SOCIAL

Parque deportivo (mínimo 6 m2 por vivienda) Equipamiento comercial (1 m2e por vivienda)

3.260

Equipamiento social (3 m2e por vivienda) PLAZAS DE APARCAMIENTO

Consello de Contas de Galicia.

461

17

461 1.383 461

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

Se ha verificado que las zonas de domino y uso público de cesión obligatoria y gratuita se ajustan a los estándares mínimos que fijan los artículos 45 del RP/78 y 22 de la LSG/97. Asimismo, se ha comprobado el cumplimiento de la previsión exigida para dotaciones sociales y docentes, de acuerdo con la normativa de aplicación (artículo 45.1 d) RP/78 y 22.1 e de la LSG/97). Además

se

calcula

la

ponderación

relativa

de

los

usos

lucrativos

pormenorizados y tipologías según la modificación del plan: Ponderación relativa de usos lucrativos y tipologías 2

(Superficie) 61.536 m *0,90 (edificabilidad)= 55.382 m2 (construíbles como residencial, comercial y dotacional) APROVECHAMIENTO REAL (m2)

Subzona

COEFICIENTE DE PONDERACIÓN

Edificación multifamiliar en manzana (40%*461*100m2)

18.440

1

Edificación en bloque aislado (60%*461*100)

27.660

1

Equipamiento comercial

4.672

Dotaciones de dominio y uso público (10%*461)

4.610

TOTAL

0,75

55.382

El sistema de actuación por el que se desarrollará el plan será el de compensación. Los propietarios se constituyen en comunidad de bienes con anterioridad a la redacción del plan parcial por lo que se tramita el expediente sin la constitución de la Junta de Compensación (artículo 133 de la LSG/97), actuando como propietario único. El proyecto de compensación se presenta por el representante de los propietarios para su tramitación. El proyecto es aprobado definitivamente, después de cumplimentar los trámites legales, el 8 de marzo de 2001 por la comisión de gobierno. Se expone en el cuadro siguiente las determinaciones previstas en el proyecto de compensación para su cesión al Ayuntamiento, deduciéndose que las correspondientes

a

dotaciones

docentes

y

parque

deportivo

corresponden superficialmente con las previstas en el Plan Parcial:

Consello de Contas de Galicia.

18

no

se

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

CESIONES

SUPERFICIE PP

Jardines

10.060

Area recreo niños

1.560

Centros docentes preescolar

SUPERFICIE PROYECTO COMPENSACIÓN

11.625

6.780

7.280

Parque deportivo

3.530

4.285

Comercial y social

3.266

3.266

461

461

Centros docentes EGB

Aparcamientos (nº de plazas)

Los bienes de cesión obligatoria y gratuita a favor del Ayuntamiento que resultan del proyecto de compensación, no fueron dados de alta en el inventario y en la contabilidad municipal, como exigen los artículos 17 del RBEL/86, 278 de la LALG/97, 202 y 205 da ICAL, según consulta de la IGAE 1/93. En trámite de alegaciones se presentó instancia (17-08-04) solicitándose la aprobación del proyecto de urbanización, que, a fecha de finalización del plazo de presentación de alegaciones no constaba aprobado, en contra del compromiso asumido por la propiedad de cumplimentar el Plan de Etapas que exige que en el plazo de un mes a partir de la aprobación definitiva del Plan Parcial proceder a la redacción y aprobación de los proyectos de compensación y urbanización. No consta que el Ayuntamiento adoptara medida alguna ante la demora del promotor como la prevista en el artículo 127.2 de la LSG/97, que permite sustituir de oficio el sistema de actuación por el de cooperación o expropiación, con independencia de las restantes consecuencias que, en su caso, pudiera derivarse del incumplimiento (ejecución de garantías, etc). Tampoco consta como inscrito en el registro de la propiedad el proyecto de compensación como consecuencia de que la expedición de la certificación del acuerdo de su aprobación definitiva se encontraba condicionada al ingreso de la monetarización del 10% de aprovechamiento municipal, que no consta como ingresado en la tesorería municipal. En trámite de alegaciones se aportó acuerdo de la Junta de Gobierno local de 23-09-04 aprobando las

Consello de Contas de Galicia.

19

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

liquidaciones de las monetarizaciones del 10% del aprovechamiento municipal para proceder a su notificación y cobro.

2

3.2. Suelo urbano incluído en unidades de actuación De las diferentes unidades de actuación desarrolladas en los ejercicios fiscalizadas y previstas en el PGOU, o derivadas de sus modificaciones, fueron objeto de análisis las siguientes: Suelo Urbano

2

Polígono o Zona

SU 32

SU 6-7

Superficie (m )

5A

2.716

5B

2.719

2

4.718

As Burgas

4.145

TOTAL

14.298

La ordenación de los polígonos del SU32 se deriva de una modificación del PGOU aprobado en Pleno de 16 de febrero de 1998, en que se reordena la zona 2 del ámbito del SU32 y se divide en 5 polígonos. La delimitación de la unidad de actuación de As Burgas procede de un convenio urbanístico de modificación del PGOU que se aprueba en Pleno de 28 de julio de 2000 y que tiene por objeto la implantación de un equipamiento termal privado. SU32 POLÍGONO 5 A. Y B.

Al tratarse de suelo urbano no consolidado, las determinaciones y ordenación pormenorizada

se

encuentran

reguladas

en

el

propio

PGOU,

según

modificación de fecha 16 de febrero de 1998, debiendo tramitarse por el sistema de compensación. La exposición del análisis del desarrollo urbanístico de ambos polígonos se realizará conjuntamente al proceder de un mismo polígono (5) que fue subdividido en dos (A y B) en sesión plenaria de 12 de febrero de 1999. Ambos polígonos se gestionan por propietario único, no siendo necesaria la constitución de Junta de Compensación. De los proyectos de compensación presentados por el promotor se deduce el cumplimiento de los parámetros establecidos en el PGOU modificado.

2

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

20

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

POLÍGONO 5 SU32 Determinación

2

PGOU-modificado (m )

Superficie Polígon Nº máximo viv Ocup.edifica resi

2

Proyecto Compensación (m )

2

TOTAL (m )

Polígono 5A

Polígono 5B

5.435

2716

2719

63

31

32

63

935

462

473

935

5.435

Sup.viales aparca

363

193

169

362

Zonas ajardinadas

4.138

2061

2077

4.138

TOTAL

5.436

2716

2719

5.435

Sup.construi resid y comercial (m2e)

7.893

3944

3949

7.893

En la tramitación administrativa de los proyectos de compensación y urbanización se comprobó el cumplimiento íntegro de la normativa urbanística en la materia, en especial, lo exigido en relación a publicidad en los diarios (oficiales y no oficiales) así como de los informes técnicos y jurídicos previos a las aprobaciones iniciales y definitivas. Destacar el correcto control, en aras a garantizar una adecuada urbanización, de la ejecución del proyecto de urbanización en cuanto obra que afecta al suelo de dominio y uso público. Mediante comparecencia del propietario único de los polígonos, en fecha 26 de junio de 2002, se recepciona parcialmente la obra urbanizadora sin que las infraestructuras ejecutadas, que tienen la consideración de públicas, sobre las fincas de dominio y uso público se dieran de alta en la contabilidad municipal y en el inventario del Ayuntamiento, incumpliendo el principio contable de imagen fiel, la regla 205 da ICAL, de acuerdo con la consulta de la IGAE 1/93 y el artículo 17 del RBEL/86, que obliga a las entidades locales a formar inventario de todos sus bienes y derechos. No consta en el expediente la inscripción del proyecto de compensación en el Registro de la Propiedad, en cuyo defecto se incumpliría la obligación del artículo 36 del RBEL/86 , que exige a las Corporaciones Locales la inscripción en el Registro de la Propiedad de todos sus bienes. No se dio de alta en el Inventario municipal y en la contabilidad del Ayuntamiento de los bienes de dominio y uso público (viales, aparcamiento, zonas ajardinadas), en contra del

Consello de Contas de Galicia.

21

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

principio contable de imagen fiel, regla 205 de la ICAL y del artículo 17 del RBEL/86.3 Sin perjuicio de lo que luego se dirá en el correspondiente epígrafe respecto al PMS, los gastos de urbanización imputables al Ayuntamiento por el 10% de cesión de aprovechamiento, que ascienden a 3.085.116 pesetas en el 5B y 3.079.969

pesetas

en

el

5A,

son

compensados

en

el

proyecto

de

compensación, reduciendo del importe total del 10% de cesión obligatoria los de gastos de urbanización señalados. Este hecho, al contraerse en la contabilidad municipal el importe de los derechos por cesión del 10% deducido los gastos de urbanización imputables por tal cesión, es contrario al artículo 146.2 de la LRHL, que prohíbe atender obligaciones minorando los derechos a liquidar. También podría ser contrario al artículo 154.4 de la LRHL, al no constar,

en

el

momento

de

aprobar

definitivamente

el

proyecto

de

compensación y urbanización, la existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a los gastos de urbanización imputables al Ayuntamiento; además, es contrario a la regla del servicio hecho o prestación efectuada que se deriva del artículo 170.1 de la LRHL, y que impediría la compensación realizada en el proyecto de equidistribución, en tanto en cuanto, no se justificara ante el Ayuntamiento la realización de los gastos de urbanización para su posterior aprobación y reconocimiento, con cargo a la correspondiente partida presupuestaria de gastos, por órgano competente. El análisis de los aspectos vinculados a la obligación de cesión al Ayuntamiento del 10% de aprovechamiento y otros aprovechamientos municipales se realiza en el apartado correspondiente al PMS SU 32 POLÍGONO 2

Al tratarse de suelo urbano no consolidado, las determinaciones y ordenación pormenorizada

se

encuentran

reguladas

en

el

propio

PGOU,

según

modificación de fecha 16 de febrero de 1998, debiendo tramitarse por el sistema de compensación. El polígono 2 del SU32 se encontraba integrado por diferentes propietarios, siendo promovido por más del 50% de la propiedad, en cumplimiento del

3

Párrafo modificado en el trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

22

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

artículo 133.2 de la LSG/97, constituyéndose en Junta de Compensación como entidad administrativa colaboradora sujeta a la tutela del Ayuntamiento. En la tramitación administrativa de la constitución de la Junta de Compensación se comprobó el cumplimiento de los requisitos de publicidad, aprobación, competencia que exige la normativa urbanística y de régimen local, constando la inscripción de la Junta en el registro de la Consellería de Política Territorial y Obras Públicas de entidades urbanísticas colaboradoras. De los proyectos de compensación presentados por el promotor se deduce el cumplimiento de los parámetros establecidos en el PGOU modificado, excepto las modificaciones de superficie ocasionadas por el cálculo real sobre el terreno. Polígono 2 del ARP 2-antes SU31 Z2 (m2) Determinación

PGOU-modificado

Proyecto Comp

Superficie Polígon

4.718

4.718

Superficie con SG

10.606

10.484

105

105

Ocup.edifica resi

1.327

1.327

Sup.viales aparca urban

1.377

1.377

Zonas ajardinadas urban.

2.147

2.014

S.G Espacios libre

4.655

4.666

S.G Viario

1.100

1.100

10.606

10.484

Nº máximo viv

TOTAL Sup.construi resid (m2e)

11.519

Sup.construi equip priva (m2e)

TOTAL EDIFICABILIDAD

1.327

12.846

12.846

12.846

Al igual que se verificó en los polígonos 5A y 5B antes analizados, en la tramitación administrativa de aprobación los proyectos de compensación y urbanización se comprobó el cumplimiento íntegro de la normativa urbanística en la materia, en especial, lo exigido en relación a publicidad en los diarios (oficiales y no oficiales) así como de los informes técnicos y jurídicos previos a las aprobaciones iniciales y definitivas. Destacar el correcto y adecuado control, en aras a garantizar una adecuada urbanización, que los técnicos del Ayuntamiento realizaron sobre la ejecución del proyecto de urbanización en cuanto obra que afecta al suelo de dominio y uso público. A la fecha de Consello de Contas de Galicia.

23

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

terminación de los trabajos de campo de este informe la obra urbanizadora no se encontraba recepcionada. Sin perjuicio de lo que luego se dirá en el correspondiente epígrafe respecto al PMS, los gastos de urbanización imputables al Ayuntamiento por el 10% de cesión de aprovechamiento, que ascienden a 6.823.530 pesetas, son compensados en el proyecto de compensación, reduciendo el importe total del 10% (41.915.117 pesetas) por el de gastos de urbanización señalado. Este hecho, al contraerse en la contabilidad municipal el importe de los derechos por cesión del 10% deducido los gastos de urbanización imputables por tal cesión, es contrario al artículo 146.2 de la LRHL, que prohíbe atender obligaciones minorando los derechos a liquidar. También es contrario al artículo 154.4 de la LRHL, al no constar la existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a los gastos de urbanización imputables al Ayuntamiento, y, además, es contrario a la regla del servicio hecho o prestación efectuada que se deriva del artículo 170.1 de la LRHL, y que impediría la compensación realizada en el proyecto de equidistribución, en tanto en cuanto, no se justificara la realización de los gastos de urbanización ante el Ayuntamiento y su aprobación o reconocimiento, con cargo a la correspondiente partida presupuestaria de gastos, por órgano competente. No consta en el expediente que el proyecto de compensación se inscribiría en el Registro de la Propiedad, en cuyo defecto se incumpliría la obligación del artículo 36 del RBEL/86, que exige a las Corporaciones Locales la inscripción en el Registro de la Propiedad de todos sus bienes. No obstante, sí consta certificación expedida por el Ayuntamiento de la aprobación definitiva del proyecto de compensación a favor del promotor principal del polígono, siendo este un requisito para proceder a su inscripción en el Registro de la Propiedad. No se dio de alta en el Inventario municipal y en la contabilidad del Ayuntamiento de los bienes de dominio y uso público (viales, aparcamiento, zonas ajardinadas), en contra del principio contable de imagen fiel, regla 205 de la ICAL y del artículo 17 del RBEL/86.

4

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

24

4

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

La comprobación de los aspectos vinculados a la obligación de cesión al Ayuntamiento del 10% de aprovechamiento y otros aprovechamientos municipales se realiza en el apartado correspondiente al PMS. UNIDAD REPARCELABLE DE AS BURGAS

La unidad de actuación de As Burgas tiene como antecedente de ordenación una modificación del PGOU aprobada definitivamente en Pleno de 28 de julio de 2000. Esta modificación se realiza sobre la base de un convenio de modificación de planeamiento aprobado en Pleno de 4 de febrero de 2000. Sin perjuicio de lo que luego se dirá respecto al PMS y otros aprovechamientos municipales dentro del ámbito de actuación, el convenio urbanístico aprobado tenía por objeto la modificación del PGOU del Ayuntamiento de Ourense, delimitando un ámbito territorial como unidad reparcelable dentro de otro mayor de urbanización integral, aumentando la edificabilidad de 3,21 m2/m2 a 4,64, y cambiando el uso residencial al dotacional privado que permita la construcción e implantación de un complejo termal. El aumento del aprovechamiento privado original, atendiendo a la superficie de las fincas aportadas, se incrementó en 3.628 m2 edificables respecto al inicial (antes de la modificación), que era de 8.089 m2e, haciendo un total de 11.717 m2e. De la superficie total de la unidad, que ascendía a 4.145 m2 de superficie excluida la zona a urbanizar, 1.625 m2 correspondían a un vial público de 841 m2 y a suelo público afectado a almacenes de frutas sujetos a concesión de 784 m2. Estas dotaciones preexistentes fueron recalificadas e incluidas dentro de la modificación que implicaría su desafectación, para su posterior enajenación al promotor del convenio, aspecto que será analizado dentro del epígrafe del PMS. El convenio clasifica el suelo de la unidad en urbano consolidado. Si bien en la tramitación administrativa de la modificación del PGOU no procede realizar ningún reproche, no ocurre lo mismo con la clasificación que del suelo urbano consolidado se realizó en el convenio y se plasmó en la ordenación de la modificación aprobada. La clasificación se realizó sobre la base de que los terrenos merecían la condición de solar o que precisaban de alguna obra aislada de urbanización. Tal afirmación se contradice con el importe del proyecto de urbanización aprobado por el Ayuntamiento, que ascendió a 1.021.944 euros (170 millones de pesetas). Atendiendo a dicho importe, así como a la tramitación ante el Ayuntamiento de un proyecto de Consello de Contas de Galicia.

25

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

urbanización y no de obras ordinario, la clasificación, debió de ser de suelo urbano no consolidado. La Consellería de Política Territorial y Obras Públicas, en sus informes preceptivos a la modificación del PGOU, no puso reparo a la citada clasificación. La propia memoria de la modificación del PGOU, en su punto 1.3, señala que además de las parcelas sobre las que se realiza la actuación (4.145 m2), se define un área de terrenos de viario público de unos 2.823 m2 que se destinan a viario público en el cual se deberán realizar mejoras tanto de asfaltado y pavimentación como de infraestructura. Además, de acuerdo con el punto 1.7 de la memoria, se impone al promotor la obligación de realizar una serie de actuaciones como la de mejora y urbanización de la Canella del Rastro, realización de la pasarela peatonal sobre el Río Barbaña, demolición de almacenes de frutas y urbanizar el nuevo espacio de la Plaza del Rastro, ya que es un espacio anejo al ámbito de actuación. En el primer borrador de Convenio presentado por el promotor en diciembre de 1999 proponía la delimitación de un polígono como si de suelo urbano no consolidado se tratara. Esta clasificación de suelo urbano no consolidado fue admitida por los informes técnicos y jurídicos de 3 de enero de 2000. En la siguiente propuesta de Convenio el suelo aparecía como urbano consolidado, frente a la cual el Arquitecto Municipal concluyó que la misma sólo sería posible si la urbanización de la zona externa a la unidad reparcelable pero aneja la misma fuera posible jurídicamente. El informe de Ingeniería municipal a la propuesta del convenio señala que pueden haberse quedado cortas las previsiones de superficie a urbanizar, ya que una parte de la plaza do Rastro, actualmente dotada de una urbanización provisional, habrá de ser levantada y urbanizada de nuevo. De lo anterior se deduce que la actuación debería gozar de la naturaleza integral, lo que llevaría la clasificación del suelo como urbano no consolidado, de acuerdo con el artículo 14.1 de la LS/98 y el punto 2.1 de la Instrucción de 1/98, de 24 de julio. Bajo la separación de la unidad reparcelable y la de urbanización se evitó la clasificación del suelo en urbano no consolidado. La interpretación de considerar el suelo como urbano consolidado impidió al municipio participar en las plusvalías generadas por la acción urbanística (artículo 47 de la CE), mediante la obligación de cesión del 10% del aprovechamiento del ámbito. Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

De los proyectos de reparcelación presentados por el promotor se deduce el cumplimiento de los parámetros establecidos en el PGOU modificado. Determinaciones Superficie total de UR Edificabilidad Superficie construida máxim Superficie máxi. ocupació

Modifica.PGOU

Proyecto Compensación

4.145

4.145

4,65 m2/m2

4,65 m2/m2

19.274

19.274

2.770

2.770

Superficie ocup.acces.garaj

100

100

Superf. viales aparcam.urba

491

491

Superf.viales.peatonal.urba

513

513

Espa libres y zonas ajard

271

271

4.145

4.145

Total superficie

En la tramitación administrativa de aprobación de los proyectos de reparcelación y urbanización se comprobó el cumplimiento íntegro de la normativa urbanística en la materia, en especial lo exigido en relación a publicidad en los diarios (oficiales y no oficiales), así como de los informes técnicos y jurídicos previos a las aprobaciones iniciales y definitivas. En relación al contenido, tramitación y aprobación del Convenio Urbanístico y modificación del planeamiento del ámbito delimitado de As Burgas resultaron las siguientes incidencias: •

El proyecto de urbanización se presentó por el promotor el 8 de mayo de 2002 cuando, de acuerdo con el plan de etapas de la modificación, debía ser presentado el 28 de agosto de 2000, sin que conste ninguna actuación de la Administración tendente a la exigencia de dicha obligación.

•

En el convenio se establecen cláusulas penales económicas en caso de mora en el inicio de la construcción del edificio computado a partir de la concesión de la correspondiente licencia de obras por el Ayuntamiento. Esta garantía pierde su eficacia desde el momento que el plazo de inicio del cómputo se deja en manos del promotor privado de la actuación al corresponderle la presentación del proyecto de obra de edificación como requisito previo para la concesión de la licencia.

•

Tampoco consta el cumplimiento de la Estipulación Décima del Convenio que, a los efectos de garantizar la operación urbanística, se exige al propietario la constitución de una hipoteca sobre el terreno o garantía

Consello de Contas de Galicia.

27

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

equivalente.

No

obstante,

la

estipulación

no

contiene

plazo

de

constitución de garantía, lo que podría suponer, al igual que ocurre con la cláusula penal económica, la pérdida de eficacia de la garantía exigida para llevar a buen fin la operación urbanística. •

A la fecha de terminación de los trabajos de campo de este informe (junio de 2004) la ejecución material de la actuación urbanística no había comenzado. No obstante, es de señalar que desde la presentación del proyecto de urbanización (08/05/02) hasta la aprobación definitiva (26/02/04) trascurrieron casi dos años.

Consello de Contas de Galicia.

28

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

4. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS) El PMS constituye un mecanismo de intervención y regulación del mercado del suelo. Está integrado por los bienes patrimoniales municipales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, así como los obtenidos como consecuencia de cesiones y expropiaciones urbanísticas, quedando afectado tales bienes a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o bien a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico (artículo 157.1 LSG/97). Como consecuencia de la gestión urbanística, el Ayuntamiento recibe, en concepto del 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita, parcelas resultantes edificables o bien su equivalente en metálico; en este último caso, sólo cuando el uso de los terrenos o las características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los fines del PMS y exista conformidad con los particulares afectados (artículo 157.5 LSG/97). Las parcelas se integran en el PMS afectándose a los fines antes señalados. Su equivalente en metálico, si bien no se integra en el PMS en cuanto patrimonio separado e independiente, está afectado a los fines urbanísticos de obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, facilitar la ejecución del plan y contribuir a la regulación del mercado del suelo destinado al desarrollo urbanístico (artículo 155.1 LSG/97).En caso de que se proceda a la enajenación de parcelas integrantes en el PMS, los ingresos obtenidos de las mismas estarán afectados a los fines antes señalados, siempre que se justifique la no existencia de demandas de protección pública. Las anteriores exigencias llevan a la necesidad de analizar el grado de cumplimiento de los fines del PMS, así como su adecuada valoración, procedimiento de enajenación de parcelas y sustitución de aprovechamientos, su control, contabilización y régimen fiscal. Según información del servicio de urbanismo, no existe aprobado Inventario Municipal de bienes y el Inventario del PMS, si bien la constitución de éste último fue aprobada en Pleno de 12 de marzo de 1999, no se encuentra materialmente

formado,

presupuestaria

de

los

suponiendo ingresos

por

exclusivamente PMS

a

unos

una fines

afectación urbanísticos

determinados. Este hecho es contrario a la exigencia del artículo 17 del

Consello de Contas de Galicia.

29

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

RBEL/86 y 155 de la LSG/97 que exigía, respectivamente, la constitución y aprobación de un Inventario Municipal y del PMS, éste último como patrimonio diferenciado de los restantes bienes municipales. Además, limita el análisis de la cuantificación del patrimonio municipal obtenido como consecuencia de la gestión urbanística.

4.1.

Sustitución del aprovechamiento municipal por su equivalente en metálico

Dentro del ámbito de fiscalización, se comprobó que la gestión y ejecución de las unidades de ejecución-actuación (polígonos) detallados en el siguiente cuadro y previstos en el PGOU para suelo urbano, al considerarlo como consolidado sin necesidad de ejecución integral, no se exigió, salvo en la unidad de actuación del SU32Z13, la cesión del 10%, en contra del artículo 14.2 c) de la LS/98, de la Disposición Transitoria Segunda de la LSG/97, suponiendo pérdidas de los recursos económicos o patrimoniales. Al mantener la aplicación, a partir de la entrada en vigor de la LSG/97 y LS/98, del acuerdo plenario de 15/12/1994, de no exigir la cesión del 10% en suelo urbano incluidos en unidades de actuación, es contrario al artículo 14.2c) de LS/98 y DªTª2ª de la LSG/97, de acuerdo con la interpretación que de esta última hace el apartado 4.2 de la instrucción nº 1/98 del 24 de julio de la Xunta de Galicia, que considera que a los terrenos clasificados como urbanos por el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la LSG/97 e incluidos o a incluir en el ámbito de un polígono (unidad de actuación o unidad de ejecución en la terminología empleada por la legislación anterior) se les aplicará el régimen del suelo urbano no consolidado.5

5

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

2

Sector y Zona

Aprovech. (m e) Residencial y Conpat.

SU3Z7B SU32Z9B SU15Z8 SU29Z10B1 SU2910B2 SU15Z3C

TOTAL

2

Aprovech. (m e) Comer.

TOTAL Aprovech. (m2e)

36.535

-

36.535

3.653,50

1.867,37

2.377,51

4.244,88

424,48

8.243

-

8.243

824,30

10.125,14

-

10.125,14

1.012,51

6.887,86

-

6.887,86

688,78

3.720

-

3.720

372

67.378,37

2.377,51

69.755,88

6.975,67

Cesión del 10%

De la tabla se deduce que 6.975,57 m2e de aprovechamiento, al menos, no fueron exigidos a los promotores privados, bajo la interpretación antes señalada, impidiendo al municipio participar en las plusvalías urbanísticas generadas (artículo 47 CE), evitando la exigencia de la cesión gratuita y obligatoria del 10% del aprovechamiento del correspondiente ámbito que, para suelo urbano no consolidado, establece el artículo 14.2 c) de la LS/98. Se ha procedido a solicitar información a la Gerencia Territorial del Catastro de Ourense en relación a los valores más específicos de repercusión por calles próximas a los anteriores sectores y zonas a los efectos de efectuar una valoración, de acuerdo con los criterios que fija la LS/98, de lo dejado de percibir por la aplicación de la anterior interpretación jurídica del deber de cesión en suelo urbano incluido en unidades de actuación. Recibida la información solicitada, que se expresa en el cuadro incorporado al presente informe como ANEXO nº1, la valoración efectuada en concepto del 10% de aprovechamiento dejado de exigir por el Ayuntamiento asciende a un total de 142.032.168

pesetas.

Este

hecho

podría,

en

su

caso,

generar

responsabilidades. Polígonos 5 A y 5 B del SU32Z2-Modificado En estos polígonos se ha procedido a la monetarización de la cesión del 10% del aprovechamiento total. La conversión de dicho aprovechamiento en efectivo se justificó sobre la base de la imposibilidad de adjudicar una parcela resultante al Ayuntamiento representativa del 10%, de acuerdo con lo previsto en el artículo 157.5 de la LSG/97. El aprovechamiento municipal por el 10% y los importes y fecha de ingreso por tal concepto se expresan en el siguiente cuadro.

Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

10% Aprovecham (m2e)

SU32Z2

Importe.(ptas)

Fecha ingreso

Poligono 5A

394,4

9.920.000

21/02/2000

Poligono.5B

394,9

10.112.000

01/06/2000

789,4

20.032.000

TOTAL

No obstante lo anterior, se han detectado los siguientes incumplimientos en las cesiones de aprovechamientos municipales: La valoración que hace el técnico municipal es a tanto alzado atendiendo a precios de vivienda construida y haciendo una estimación, también a tanto alzado, de la repercusión del suelo sobre los precios de vivienda construida. No se aplica los valores de repercusión deducido de la ponencia de valores catastrales, criterio de valoración que es exigido por el artículo 28 de la LS/98 al que remite el artículo 157.5 de la LSG/97 cuando se refiere al valor urbanístico. Pero aún prescindiendo de la aplicación de los criterios de valoración que exige la normativa mencionada, tampoco en el método de valoración residual utilizado por el Técnico municipal se realiza un estudio de mercado de los precios de vivienda y construcción, acompañado por la documentación

que

lo

apoye,

en

garantía

de

una

equivalencia

de

contraprestaciones que acredite de modo fehaciente su justiprecio como exige el artículo 118 del RB/86, que resulta de aplicación analógica. En los proyectos de compensación se reservaban dos zonas ajardinadas de 2.061 y 2.077 m2 de suelo. Bajo la rasante de los mismos, el proyecto de compensación aprobado autorizó dos fincas de 105,10 y 254,50 m2 del subsuelo a favor del promotor que no computan edificabilidad y como prolongación de los sótanos de los edificios a construir. Considerando lo dispuesto en el artículo 350 del Código Civil, la propiedad bajo rasante de zona verde es de titularidad pública sin que se procediera a compensar por dicho aprovechamiento al Ayuntamiento, con el correspondiente menoscabo de los recursos patrimoniales locales, sin perjuicio de la previa alteración de la calificación jurídica de la naturaleza del subsuelo. En este sentido, aunque no se trata de una norma de aplicación por razones temporales, es significativa la nueva Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, que en su artículo 47.7 dispone que las cesiones de suelo obligatorias establecidas por esta ley comprenderán el suelo, subsuelo

y

el

vuelo

sin

que en ningún caso

puedan

renunciar la

administración a las cesiones correspondientes a las reservas mínimas. Por Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

otra parte tampoco consta tal previsión (el aprovechamiento del subsuelo público) en la modificación del PGOU que ampara la actuación urbanística examinada, lo que llevaría a que tal utilización del subsuelo sobre propiedades de dominio público fuera contraria al mismo PGOU. Polígono 2 del SU32Z2-Modifado En este polígono se ha procedido a la monetarización de la cesión del 10% del aprovechamiento total ante la imposibilidad, según informe del técnico municipal, de localizar un solar con el frente mínimo exigido capaz de dar cabida al aprovechamiento municipal. Ello de acuerdo con el artículo 157.5 de la LSG/97. El aprovechamiento municipal por el 10% y los importes y fecha de ingreso por tal concepto se expresan en el siguiente cuadro. SU32Z2

El

10% Aprovecham (m2e)

Importe.(ptas)

Poligono .2

1.284,6

35.137.907

TOTAL

1.284,7

35.137.907

informe

del

técnico

municipal,

en

relación

Fecha ingreso 21/02/2000

a

la

valoración

del

aprovechamiento, da por bueno la valoración realizada por el promotor en el proyecto de compensación, pero no consta que la misma responda a valores catastrales o justificación, mediante estudio de mercado de la zona, que acredite fehacientemente el valor de los aprovechamientos municipales, en los términos expresados para el polígono anteriormente analizado. No se garantiza una objetivización en la equivalencia de contraprestaciones. Se incumple la normativa citada anteriormente para polígono 5 en relación a los criterios de valoración. Al igual que ocurre en el polígono 5, de los 3.391 m2 de superficie prevista en el proyecto de compensación para zona verde, viales y aparcamiento, 483,50 m2 de subsuelo, bajo rasante de los 3.391 m2 de titularidad municipal, se adjudicaron, al aprobar el proyecto y de forma gratuita, al promotor como parcelas independientes y prolongaciones de los sótanos de los diferentes edificios a construir, con el correspondiente menoscabo del patrimonio municipal. De acuerdo con el artículo 350 del Código Civil la propiedad del subsuelo corresponde al del suelo, esto es, al Ayuntamiento.

Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

Plan Parcial del Sector A6 En este Sector de suelo urbanizable se sustituyó el aprovechamiento municipal correspondiente al 10% por su equivalente en metálico, que ascendió a 252.877.444 pesetas ingresadas en el ejercicio 2000. De esta conversión resultaron las siguientes incidencias e incumplimientos: •

No consta en el expediente, a pesar de que se encuentra referenciado en algún acuerdo municipal, informe técnico de valoración que garantice la razonabilidad de una equivalencia de contraprestaciones entre el aprovechamiento municipal y su equivalente en metálico, que evite que no se produzca el menoscabo de los recursos municipales.

•

No se justifica la conversión del aprovechamiento por su equivalente en metálico, en especial cuando, como ocurre en el Sector A6, el uso de los terrenos y las características del polígono son adecuadas a construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Se incumple lo dispuesto en el artículo 157 de la LSG, que dispone que los bienes del PMS deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con

el

planeamiento

urbanístico,

permitiendo

la

sustitución

del

aprovechamiento urbanístico municipal sólo cuando el uso de los terrenos o las características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los fines del PMS. Plan Parcial del Sector A3 En relación al 10% de aprovechamiento que corresponde al Ayuntamiento, el apartado 15 del Proyecto de Compensación establece que la corporación estima conveniente que la cesión se sustituya por la fórmula de la compensación económica de acuerdo con la valoración que realizan los servicio técnicos municipales. Este informe se incorpora al expediente pero la tasación realizada se apoya en unos criterios de valoración que no constan como los señalados en la ponencia de valores catastrales, a los que habría de atenerse de acuerdo con el artículo 28 de la LS/98 por reenvío del artículo 157.5 de la LSG/97 cuando se refiere a valores urbanísticos. Tampoco se apoya

el

informe

técnico

de

valoración

en

un

estudio

de

mercado

documentado, en garantía de una equivalencia de contraprestaciones que acredite de modo fehaciente su justiprecio como exige el artículo 118 del Consello de Contas de Galicia.

34

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

RBEL/86 de aplicación analógica, que pudiera, en su caso, sustituir a la aplicación de los valores catastrales fijados en la ponencia de los mismos. Por otra parte el artículo 157.5 de la LSG/97 sólo permite la conversión del 10% del aprovechamiento por su valor en metálico cuando “el uso de los terrenos o las características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los fines del patrimonio municipal del suelo”. En ningún momento de la aprobación definitiva del proyecto de compensación se justifica tal extremo. El coste estimado de gastos de urbanización previstos en el proyecto ascienden a 358.569.500 pesetas. De acuerdo con la mencionada cláusula 15 del proyecto, al Ayuntamiento de Ourense se le exonera de participar en estos costes al no resultar adjudicatario de terrenos con aprovechamiento lucrativo. Esta previsión es contraria a lo establecido en el informe técnico de valoración, donde se calcula el valor de monetarización restándole a esta cantidad la participación municipal en los gastos de urbanización: Coste de repercusión urbanizado por vivienda

2.900.000

Aprovechamiento del Ayuntamiento (10%*461)*2.900.000

133.400.000

Gastos de urbanización totales

358.569.500

Gastos de urbanización que corresponden al Ayuntamiento (10% total)

35.856.950

Valor de monetarización (133.400.000-35.856.950)

97.543.050

En el acuerdo de aprobación del proyecto de compensación se resuelve requerir a los propietarios el ingreso en la tesorería de la cuantía determinada en el mencionado proyecto de compensación en concepto de monetarización del aprovechamiento que corresponde a la administración y que ascendía, según informe técnico a la cantidad de 97.593.050 pesetas. Contra este acuerdo se interpone recurso de reposición por parte del representante de los propietarios apelando a la cláusula 15 del Proyecto de compensación donde se proponía el pago aplazado de esta cantidad (50% al solicitar la licencia de obra y presentación del proyecto de urbanización y la otra parte un año después). La Comisión Municipal de Gobierno resuelve la estimación del recurso de reposición autorizando el abono de dicha cantidad en la forma prevista en el proyecto de compensación, en contra de lo establecido en el informe jurídico emitido por el servicio de planeamiento y gestión urbanística el 16 de abril de 2001. En ese informe se apela al criterio ya asumido por los órganos de Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

decisión del Ayuntamiento en casos anteriores (y que se configura como un precedente administrativo) que es el de la exigencia del ingreso de la monetarización del aprovechamiento urbanístico municipal antes de proceder a la inscripción registral del proyecto. No consta en el expediente el ingreso por parte de los propietarios del sector A3 del importe mencionado. Tampoco consta la expedición del certificado de aprobación definitiva del proyecto de compensación para su inscripción en el Registro de la Propiedad que permita al promotor registrar a su nombre las fincas donde se materialice el aprovechamiento monetarizado. Tal expedición quedaba condicionada, según acuerdo de aprobación, al ingreso de la monetarización del aprovechamiento municipal. El Ayuntamiento debe exigir tal ingreso y el cumplimiento de los compromisos asumidos por el propietario en el Plan Parcial aprobado Unidad Reparcelable de As Burgas Como ya se dijo en epígrafes anteriores, en esta unidad, al interpretar que se trataba de suelo urbano consolidado, no se obligó a la cesión del 10% del aprovechamiento, por no exigirlo para esta clase de suelo la LRSV/98. Esta interpretación impidió la obtención del aprovechamiento por cesión del 10% que procedería si se considerara como suelo urbano no consolidado. No obstante, la cantidad correspondiente al aprovechamiento dejado de percibir en concepto de 10% podría verse compensado, siquiera parcialmente, con el 60,80% (porcentaje representativo de la propiedad del promotor) del saldo a 31 de diciembre de 2003 de la cuenta representativa del depósito para hacer frente al desalojo de almacenes de frutas que asciende, a dicha fecha, a 10.529.653 pesetas, siempre y cuando todas las indemnizaciones por tal concepto, así como los gastos por traslados y otros de gestión, incluidos impuestos, estuvieran liquidados en su integridad. De los 4.145 m2 de superficie de la unidad reparcelable, el 39,20% del total correspondía a viales en desuso y a almacenes de fruta en régimen de concesión, todos ellos de propiedad municipal. Se utilizó la técnica de delimitación de unidad reparcelable para proceder a la enajenación directa, con apoyo de lo previsto en el artículo 157.5 de la LSG/97, de los aprovechamientos por las superficies municipales citadas que surgen en la reparcelación a favor del promotor de la iniciativa.

Consello de Contas de Galicia.

36

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

No

obstante

lo

anterior,

la valoración

dada

en

el

convenio

de

los

aprovechamientos municipales derivados de los anteriores bienes municipales, en la modificación del PGOU y en el proyecto de reparcelación, no tuvo informe de valoración por los técnicos municipales, que se limitaron a afirmar, tras reconocer que el cálculo se realiza de forma global estimatoria, que es correcta la justificación y las cantidades se centran en las habituales de mercado, en lo que a la construcción del inmueble se refiere, sin que respecto al valor del aprovechamiento se pronuncien. Ello impide garantizar la corrección del justiprecio pagado por el promotor, al no incorporar un estudio de mercado soportado documentalmente. En especial cuando, de acuerdo con el texto del convenio y de la modificación, se valora el m2 de suelo en 58.712 pesetas (sin deducir los gastos de urbanización), mientras que consta en el expediente escritura de compraventa de finca incluida dentro de la unidad de reparcelación que se valora en 108.750 pesetas.

4.2. Enajenación de parcelas integrantes en el PMS En el mes de julio de 2002 se inició la tramitación de un expediente de enajenación de dos parcelas de suelo urbano propiedad del Ayuntamiento de Ourense situadas en el SU32Z4 del PGOU y derivadas de un proyecto de reparcelación, de superficie 309,8 m2 y 974,3 m2, y con un aprovechamiento inicial de 1.848,80 m2e y 5.654,10 m2e, respectivamente. El tipo de licitación, de acuerdo con informe técnico de valoración, ascendió a 2.767.660,50 euros (460.500.000 pesetas). El destino de las parcelas enajenadas no se condicionó a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, ni se justificó en el expediente la inexistencia de demandas de viviendas de esas características que permitiría su enajenación sin sujeción al condicionante indicado. Ello supone incumplir lo dispuesto en el artículo 157.1 y .3 de la LSG/97, sin perjuicio de lo acordado en sesión plenaria de 12 de marzo de 1999 de afectación de los ingresos procedentes del PMS, cuya aplicación no puede desconocer los preceptos citados de la LSG/97, norma de jerarquía superior. En la tramitación del expediente administrativo de preparación y adjudicación de enajenación de las parcelas, así como de formalización y cumplimiento, se comprobó el cumplimiento de los requisitos y trámites previstos en la legislación patrimonial y de contratación administrativa, en especial, los Consello de Contas de Galicia.

37

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

informes preceptivos, órganos competentes, publicaciones de la licitación y adjudicación, así como comunicación de la venta a la Xunta de Galicia. En acuerdo de Comisión de Gobierno, por delegación del Pleno de la Corporación, en fecha de 12 de diciembre de 2002 se adjudicó la enajenación al promotor que, de acuerdo con el pliego y con el informe de intervención, presentó la propuesta más ventajosa por un importe total, IVA no incluido, de 3.300.000 euros (549.073.800 pesetas). De acuerdo con el pliego y la propuesta presentada por licitador adjudicatario, se

fracciona el pago del

precio en tres plazos de 1.276.000 euros (IVA incluido), el primero a la firma de la escritura, el segundo el septiembre de 2003 y el último en septiembre de 2004. Se ha comprobado el ingreso en fecha de los dos primeros plazos vencidos. También consta constituido avales por los dos pagos aplazados que garantizan la efectividad de los mismos, de acuerdo con el pliego de cláusulas administrativas del contrato.

4.3. Convenio de permuta y recalificación de solar por antigua prisión provincial Mediante Convenio aprobado en Pleno de 1 de junio de 2001 se acuerda permutar una parcela de propiedad municipal y suelo urbano por el edificio de la antigua prisión provincial propiedad de la SIEP SA (Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios SA), comprometiéndose el Ayuntamiento de Orense en recalificar el solar entregado en permuta de acuerdo con los parámetros de edificabilidad estipulados en el mismo convenio. De la tramitación del procedimiento de enajenación por permuta

y del

contenido del convenio resultaron las siguientes incidencias: •

No consta en el expediente informe de fiscalización previo, incumpliendo la exigencia del artículo 195 de la LRHL, en especial cuando del convenio suscrito se podían derivar gastos y obligaciones económicas que se señalan a continuación.

•

La cláusula sexta del Convenio estipula que en caso de que se incumplan los plazos y condiciones de la recalificación (30/06/2002) el Ayuntamiento de Ourense abonará a SIEP SA al contado el valor de 160 millones de pesetas, aparte impuesto, incrementado en el interés legal del dinero

Consello de Contas de Galicia.

38

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

contado desde el 30 de junio de 2002, devolviendo al Ayuntamiento la posesión del solar entregado. Esta estipulación no quedó condicionada a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el momento de tener que asumir tal obligación. •

Considerando que el solar municipal que se permuta forma parte del PMS, no se justifica la inexistencia de demanda de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, en contra del artículo 157.1 y .3 de la LSG/97.

•

No consta en el expediente la comunicación a la Xunta de Galicia de la enajenación mediante permuta del solar municipal, incumpliendo, en su caso, el artículo 276.1 de la LALG/97.

El resto de los trámites y requisitos legales analizados, en especial la memoria de Alcaldía justificando su conveniencia, informe de Secretaria, informe técnico de valoración y acuerdo por órgano competente, se cumplieron en los términos señalados por la normativa de aplicación.

4.4. Aspectos presupuestarios y desviaciones de financiación del PMS en las actuaciones urbanísticas examinadas Con carácter general, resultaron las siguientes incidencias: •

El Ayuntamiento no realiza un seguimiento de los proyectos de gastos con financiación afectada a lo largo del ejercicio, incumpliendo las reglas 355 y siguiente de la ICAL.

•

El cálculo de las desviaciones de financiación en los ejercicios 1999, 2000 y 2001 no consta documentalmente realizado atendiendo a los ingresos afectados a un gasto concreto o por aplicaciones presupuestarias de ingresos, como exige la regla 379.5 de la ICAL. En el ejercicio 2002 se calcularon

conforme

a

la

regla

mencionada,

por

aplicaciones

presupuestarias de ingresos. •

En el ejercicio 1999 no se distinguen las desviaciones de financiación acumuladas de las del ejercicio, incumpliendo la regla 379.6 de la ICAL.

Consello de Contas de Galicia.

39

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

•

En el ejercicio 2000, de acuerdo con el documento de cálculo de desviaciones de financiación, la desviación acumulada del ejercicio para la partida presupuestaria 437 60100 asciende a 291.773.618 pesetas, mientras que la del ejercicio asciende a 0 pesetas. El cálculo es erróneo y contrario a la regla 379.6 de la ICAL, siendo el cálculo correcto de la desviación de financiación del ejercicio 2000 de 291.773.618 pesetas, lo cual afecta a los ajustes realizados en el Resultado Presupuestario.

•

La

partida

presupuestaria

4327

60001,

denominada

Patrimonio

Municipal del Suelo, habilitó y cubrió gastos durante los ejercicios fiscalizados que respondieron a actuaciones urbanísticas de diferentes índole (expropiaciones de zonas y espacios libre, dotaciones locales y adquisición de edificios), de acuerdo con el acuerdo Plenario de 12 de marzo de 1999 que constituye el PMS. Pero que no hace sino declarar la afectación del mismo a fines determinados (rehabilitación del casco histórico, promoción pública de viviendas, creación de zonas verdes y espacios libres y conservación del patrimonio histórico artístico de la ciudad), ello sin perjuicio de la contradicción de dicho acuerdo y del artículo 155.2 de la LSG/97 con lo dispuesto en el artículo 276.2 del TRLS/92, que obliga destinar los ingresos por venta de PMS a su conservación y ampliación, creando lo que la doctrina ha pasado a llamar fondo rotatorio de realimentación continua. Esa afectación expresa no implica que los gastos a realizar con ingresos procedentes del PMS reciban el mismo nombre en las partidas presupuestarias consignadas al efecto, toda vez que la denominación de PMS en una partida de gastos ha de responder a la adquisición, cualquiera que sea su forma, de bienes patrimoniales clasificados por el planeamiento como suelo urbano o urbanizable (artículo 156 de la LSG/97), y no para todo tipo de actuaciones urbanísticas realizadas al amparo del acuerdo plenario de 1999 y 155.2 de la LSG/97. Cada una de estas actuaciones ha de disponer de la correspondiente denominación, en correlación con la clasificación económica, que permita conocer la actuación urbanística proyectada en el estado de gastos.

Consello de Contas de Galicia.

40

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

•

El ingreso de 85 millones de pesetas correspondiente al Convenio de As Burgas para el pago de las expropiaciones de los concesionarios por almacenes de frutas, se contabilizó en una cuenta exprapresupuestaria. El

pago

de

tales

expropiaciones

se

realizó

también

de

forma

extrapresupuestaria cuando lo correcto hubiera sido la aplicación presupuestaria al estado de gasto, previa generación de créditos, ya que tales pagos no son sino consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa como es la expropiatoria (artículo 4 de la LBRL), y por lo tanto vinculados a la ejecución del presupuesto municipal.

4.5. Contabilidad financiera y aspectos fiscales del PMS El Ayuntamiento de Ourense no dispone, como ya se dijo, de un Inventario municipal como exige la normativa en materia de bienes locales, ni de un inventario del PMS como Patrimonio separado. Tampoco dispone de Libro de Contabilidad principal de Inventarios y Balances exigido por la Regla 67 de la ICAL, ni del correspondiente inventario que exige la Regla 202 de la ICAL, incumpliendo el principio contable de imagen fiel al no recoger el recuento sistemático de todos sus bienes, derechos y cargas que constituyen el Patrimonio, debidamente valorados, y los efectos de su correcta gestión debiendo figurar todos los bienes municipales perfectamente identificados en cuanto a sus características físicas, económicas y jurídicas. La cuenta financiera 2000, de Solares sin edificar, y la 2001, de fincas rústicas, arrastra de ejercicios anteriores a 1999 un saldo acreedor, cuando las citadas cuentas gozan siempre de saldo deudor, representativo del valor acumulado de los bienes inmuebles contabilizados en las mismas. En el ejercicio 2002 aumenta el saldo acreedor de la cuenta 2001 de “Fincas rústicas” como consecuencia de enajenación de parcelas municipales. En el aspecto fiscal derivado de las comprobaciones efectuadas en las actuaciones urbanísticas seleccionadas, resultó la siguiente incidencia: •

En el convenio de permuta de solar municipal por la antigua cárcel provincial, no consta que se hubiera tributado, contabilizado (siquiera en compensación) y comunicado o declarado a la Agencia Estatal de la Administración tributaria, el IVA repercutido y soportado por la

Consello de Contas de Galicia.

41

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

operación convenida, en contra de la Ley 37/92 del IVA, que de acuerdo con la Dirección General de Tributos, en consultas 0493-99 de 09/04/99 y 1254-03 de 15/09/2003, entre otras, está sujeta al el impuesto citado.

Consello de Contas de Galicia.

42

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

5. ASPECTOS TRIBUTARIOS DEL URBANISMO 5.1. El impuesto de construcciones, instalaciones y obras y la tasa por expedición de licencias Una de las repercusiones económicas del urbanismo son los ingresos que el Ayuntamiento percibe por la utilización del suelo. En este apartado se analizan, los ingresos tributarios derivados de la actividad de policía a través de

las

autorizaciones

urbanísticas,

los

procedentes

del

impuesto

de

construcciones, instalaciones y obras y los correspondientes a las tasas por expedición de licencias. La ordenanza fiscal del ICIO, vigente en el primero de los ejercicios fiscalizados (1999), se modifica en dos ocasiones durante los cuatro años siguientes. El texto de la ordenanza que regirá a partir del ejercicio 2000 se publica el 31 de diciembre de 1999. La segunda modificación es aprobada por el pleno el 20 de diciembre de 2002, publicada en el BOP del 28/12/2002.6 La tasa por expedición de licencias urbanísticas se regula por la ordenanza fiscal que es modificada para el ejercicio 2000 (publicada en el BOP de 31 de diciembre de 1999) y para el 2002 (publicada en el BOP de 31 de diciembre de 2001). El contenido de esta ordenanza es muy amplio ya que se configura, en parte, como una regulación de la autorización administrativa en que consiste la licencia urbanística que no constituye la materia propia de una ordenanza fiscal. Así se regulan aspectos como la obligatoriedad de la licencia, su tramitación administrativa, las garantías de las obras de urbanización, la licencia de primera ocupación, etc.; todas ellas cuestiones que deben ser objeto de regulación urbanística y no tributaria. Por otra parte, el artículo 7 de esta ordenanza establece que la renuncia de la licencia urbanística dará lugar a la devolución del 25% del importe abonado. Esta previsión contradice la previsión legal de que el hecho imponible de la tasa lo constituye la prestación del servicio de autorización administrativa en materia de urbanismo. Su devengo, según el artículo 26 de la LRHL, se

6

Párrafo modificado en trámite de alegaciones.

Consello de Contas de Galicia.

43

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

produce cuando se presenta la solicitud o se inicia la prestación del servicio siempre que, a juicio de la jurisprudencia reiterada (STS 24 de febrero de 1992, 18 de diciembre de 1995 y 20 de noviembre de 1997, entre otras) la actividad administrativa culmine con el otorgamiento de la licencia. En el caso de la renuncia de la licencia por el actor, en la medida en que ya se ha producido el hecho imponible no cabe la devolución de la tasa (STS 23 de octubre de 1995). Se ha examinado la gestión tributaria del impuesto y de la tasa así como la recaudación y contabilización de los ingresos correspondientes en los siguientes expedientes de licencia de obra: Expte. 194/02

Presupuesto ejecución material (€)

Importe ICIO (€)

Importe tasa

Fecha liquidación material

acuerdo CMG

3.053.141,49

63.505,34

31.752,67

21/01/2002

02/06/2002

616/02 y 774/02

1.665.113

34.634,35

17.317,18

28/02/2002

31/07/2002 (Denegada)

1019/02

1.078.784,45

22.438,72

11.219,36

08/04/2002

20/06/2002

1709/02

3.189.798

66.347,80

33.173,90

27/05/2002

31/10/2002

1512/00 y 1582/02

3.166.808

65.869,61

32.934,80

27/05/2002

21/05/2003

1890/02

758.308,83

15.722,82

7.886,41

25/06/2002

2076/02

1.428.328,96

29.709,24

14.854,62

11/07/2002

21/11/2002 (Desistimiento) 30/12/2003 (Denegada)

24.243.282,10

484.865,64

242.432,82

P-245/00

1.499.773,18

29.995,46

P-503/00

691.503,90

P-1274/00

P-3855/01

7/11/2002

No se resuelve expte.

14.997,73

28/01/2000

09/03/2000

13.830,08

6.915,04

17/02/2000

25/05/2000

7.662.904,33

153.258,09

76.629,04

03/05/2000

24/08/2000

P-1293/00

1.682.794,85

33.655,90

16.827,95

05/05/2000

14/03/2002

P-2255/00

1.287.579,59

25.751,59

12.875,79

27/07/2000

21/09/2000

P-2768/00

1.387.898,62

27.757,97

13.878,99

07/08/2000

15/02/2001

P-2767/00

6.620.879,14

132.417,58

66.208,79

14/09/2000

16/01/2003

a)

Gestión y liquidación

De acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa, los interesados presentan las instancias junto con los proyectos de obras en el servicio de Hacienda, el cual deberá realizar la liquidación provisional de la tasa. Este servicio elabora las liquidaciones del ICIO y de la tasa sobre la base del presupuesto de ejecución material de la obra proyectada. Consello de Contas de Galicia.

44

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

En los expedientes señalados se verificó el correcto cálculo de las deudas tributarias correspondientes al impuesto y a la tasa. Sin embargo, se han detectado las siguientes incidencias: –

Se efectúan por el servicio de Hacienda las correspondientes liquidaciones provisionales de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la ordenanza reguladora de la tasa sin que se aprueben por órgano competente, lo que supone una vulneración del procedimiento de gestión tributaria. Este hecho podría determinar la nulidad de las liquidaciones practicadas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 de la LGT.

–

En la medida en que no se preceden de acto administrativo liquidatorio (ya que se firman por el Administrador de Rentas y Exacciones, funcionario sin competencia para dictar actos administrativos) no se notifican al particular las liquidaciones elaboradas, omisión que puede afectar a las garantías del contribuyente.

–

El ICIO se ingresa con la tasa con carácter previo a la tramitación de la concesión de la licencia. Esta práctica es contraria a la propia regulación de la ordenanza fiscal (artículo 4) y a los artículos 103.4 y 104 de la LRHL, ya que se exige el impuesto sin que se haya producido su devengo (cuando se inicia la construcción, instalación u obra) o se pueda hacer la liquidación provisional a cuenta, cuando se concede la licencia.

–

En el expediente P-3855/01 no consta el ingreso de la tasa ni del impuesto. En el caso del ICIO encuentra su justificación en el hecho de que el procedimiento todavía está en trámite y a la fecha de terminación de los trabajos de fiscalización no se ha concedido la licencia. En la tasa, sin embargo, se incumple lo regulado en el mencionado artículo 3 de la ordenanza,

que

establece

que

se

debe

aportar

necesariamente

el

justificante de pago al momento de la posterior presentación de la instancia ante el registro de la Corporación. En esta exigencia incide también el artículo 26.1 de la LRHL, que establece que la tasa podrá devengarse cuando se presente la solicitud que inicie el expediente que no se tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente. –

En ninguno de los expedientes examinados consta la liquidación definitiva del ICIO, previa comprobación administrativa, de acuerdo con la obra

Consello de Contas de Galicia.

45

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

finalmente ejecutada como exige el artículo 104 de la LRHL y 4.2 de la ordenanza fiscal reguladora del impuesto. b)

Recaudación y contabilización de los ingresos

En cuanto a la recaudación, cabe decir, que el ingreso de ambos tributos se realiza conjuntamente con anterioridad al acuerdo de concesión de licencia tras la liquidación material practicada por el servicio de Hacienda. La contabilidad de estos ingresos se realiza de forma global y agrupada de cuotas tributarias sin identificación de contribuyentes y sin que exista un control contable auxiliar por contribuyentes y cuotas individuales que recoja información individualizada, en contra de las exigencias establecidas en las reglas 77 y 59.3 de la ICAL. Esta práctica contable es corregida en el último trimestre del año 2002. Además, el incumplimiento da lugar a diferencias entre la recaudación y la contabilización de ambas cantidades: Importe tasa liquidada (€)

Expte.

Importe ICIO liquidado (€)

Importe ICIO contabilizado (€)

concepto

P-1890/02

15.722,82

15.847,33

282

7.806,41

7.962,08

310

26/06/2002

194/02

63.505,34

65.149,62

282

31.752,67

31.820,66

282

23/01/2002

1019/02

22.438,72

22.733,92

282

11.219,36

12.447,39

310

09/04/2002

1709/02

66.347,80

66.481,28

282

33.173,90

33.040,40

282

12/06/2002

2076/02

29.709,24

-

-

14.854,62

51.891,09

310

12/07/2002

616/02 y 774/02

34.634,35

49.944,81

17.317,18

25.017,15

310

28/02/2002

P-2768/00

27.757,97

10.392,12

13.878,99

-

-

30/10/2002

282 282

Importe tasa contabilizado (€)

concepto

Fecha contabilización

Se han detectado errores en la aplicación presupuestaria del impuesto y de la tasa. Así en los expedientes 194/02 y 1709/02 se contabiliza el impuesto y la tasa en el concepto 280 (ICIO), mientras que en el expediente 2076/02 el importe contabilizado en el concepto 310 (tasa) asciende a 51.891,09 euros, cantidad superior a la suma del importe liquidado por el ICIO y por la tasa.

5.2. El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana La ordenanza fiscal reguladora del IIVTNU vigente al inicio de los trabajos de fiscalización, se modifica por el pleno que acuerda su aprobación definitiva el 20 de diciembre de 2001. El texto de la ordenanza que regirá a partir del ejercicio 2002 se publica el 31 de diciembre de 2001.

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46

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

Desde el 1 de enero de 1997 en el cálculo del incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana se aplica al valor catastral de los mismos la reducción que establece el artículo 108.7 de la LRHL. En la medida en que esta reducción no se regula en la ordenanza fiscal se aplica el tipo residual del 60% que señala dicho apartado 7. a)

Gestión y liquidación

De acuerdo con el artículo 17 de la ordenanza y 111 de la LRHL los sujetos pasivos presentan las declaraciones del impuesto según el modelo facilitado por el Ayuntamiento. Posteriormente por el servicio de hacienda se calculan las liquidaciones que se pasan de forma agrupada a aprobación por la Comisión Municipal de Gobierno. La liquidación practicada firmada por el jefe del servicio de hacienda se notifica al particular con indicación de los recursos que contra la resolución proceden y los plazos en los que se deberá ingresar el importe de la deuda en el período recaudatorio voluntario. Sin embargo no se notifica el acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno ni se hace referencia al mismo en el modelo autocopiativo que se entrega a modo de notificación de la liquidación lo que puede afectar a las garantías del procedimiento de gestión tributaria. Se han examinado las siguientes liquidaciones: Nº exp. 859/97-0 1794/99-0

Importe liquidación (€)

Fecha devengo

Fecha declaración

Fecha liquidación (acuerdo CMG)

2.438,80

30/01/1997

20/06/1997

29/03/2001

3.607,09

10/02/1999

4/10/1999

29/03/2001

30/99

16.951,72

11/12/1998

8/01/1999

08/11/2001

163/99

22.947,64

23/12/1998

21/01/1999

08/11/2001

146/99

7.057,20

23/12/1998

21/01/1999

08/11/2001

1767/99

15.670,74

17/09/1999

1/10/1999

08/11/2001

1459/00

21.058,83

25/11/1998

24/10/2000

27/09/2001

1959/98

14.465,84

31/12/1997

24/11/1998

27/09/2001

7.413,26

5/09/1996

16/12/1999

19/10/2000

14.883,03

13/04/2000

9/02/2001

6/06/2002

2125/99 195/01

En los expedientes analizados se han detectado las siguientes incidencias: –

En el expediente 859/97 consta la notificación de la liquidación del impuesto el 7 de febrero de 2001, sin estar debidamente aprobada, ya que el acuerdo de la comisión de gobierno es de fecha posterior (29 de marzo de 2001).

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47

Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

–

En los expedientes 163/99 y 146/99 se acuerda el fraccionamiento de la deuda tributaria. De acuerdo con el artículo 48.3 y 56.2 del RGR en el caso de concesión de fraccionamientos se calcularán intereses de demora por cada fracción de deuda desde el vencimiento del período voluntario hasta el vencimiento del plazo concedido. Este cálculo no consta que se haya efectuado ni que se exigieran las cantidades correspondientes por el Ayuntamiento.

b)

Inspección del impuesto

El Ayuntamiento de Ourense dispone de un servicio de inspección tributaria del IIVTNU. Se ha seleccionado una muestra de 16 expedientes de inspección tributaria del IIVTNU que se detallan en el siguiente cuadro: Nº exp.

Cuota Tributaria comprobada y liquidada

Intereses de demora liquidados

Deuda total

5698/99

585.453

217.224

802.677

5822/99

1.405.550

436.124

1.841.674

5923/99

1.964.990

680.478

2.645.468

5928/99

1.964.990

680.478

2.645.468

6012/99

2.410.809

799.043

3.209.852

6470/00

1.339.369

392.380

1.731.749

6612/00

1.041.290

322.002

1.363.292

6924/00

2.113.656

523.607

2.637.263

6973/00

1.257.594

333.798

1.591.392

7178/00

1.146.067

334.552

1.480.552

7566/01

1.337.013

336.525

1.673.538

7752/01

2.343.058

539.288

2.882.346

7773/01

2.089.083

436.001

2.525.084

7796/01

5.135.569

680.374

5.818.943

7843/01

8.149.744

1.838.158

9.987.902

8403/02

3.194.470

672.630

3.867.100

37.478.703

9.257.221

46.735.924

TOTAL

Se ha procedido a verificar el correcto cálculo de las cuotas tributarias por este impuesto y de los intereses de demora devengados, no resultando incidencia alguna en lo comprobado salvo pequeñas diferencias inmateriales en el cálculo de los intereses consecuencia del cómputo en el número de días de su devengo. Consello de Contas de Galicia.

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Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Ourense. Ejercicio 1999/2002

En relación a la tramitación de los expedientes de inspección tributaria examinado no resultó ninguna incidencia, destacando por su correcta formación y tramitación en el cumplimiento de la normativa de inspección tributaria y cálculo de las cuotas e intereses de demora. No obstante, no consta que se hubieran tramitado los correspondientes expedientes

sancionadores,

independientes

de

los

de

inspección,

por

incumplimiento de los contribuyentes inspeccionados de su deber de realizar las declaraciones tributarias del impuesto en los plazos legales. Ello provoca, por un lado, la merma de recursos económicos que son dejados de percibir, y, por el otro, el incumplimiento de la legislación tributaria (artículos 79 y 80 de la derogada LGT, aplicable por razones temporales) que impone a las Administraciones tributarias su obligación de sancionar las infracciones cometidas por los contribuyentes, siendo la competencia de los órganos administrativos irrenunciable (artículo 12.1 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre,

de

Régimen

Jurídico

de

las

Administraciones

Públicas

y

Procedimiento Administrativo Común). Además, esta omisión supone favorecer a los contribuyentes incumplidores frente a los que cumplen con sus obligaciones antes de que sean requeridos por la Administración. c)

Recaudación

Gestión Tributaria Tras la notificación de las liquidaciones se da traslado del expediente al servicio de recaudación municipal. Transcurrido el plazo para el ingreso en el período voluntario se tramita el procedimiento en vía de apremio. En los siguientes expedientes se ha facilitado un duplicado del recibo del impuesto emitido por la recaudación municipal acreditativo del pago de la deuda tributaria por los sujetos pasivos: nº exp. 30/99

Notificación liquidación 17/09/02

principal 16.951,72

Recargo 3.390,34

intereses 598,25

Fecha ingreso 28/07/03

146/99

23/11/01

7.057,20

0

0

11/05/04 ingreso a cuenta

1767/99

4/01/02

15.670,74

0

0

29/01/02

1959/98

5/11/01

14.465,84

0

0

11/12/01

2125/99

6/11/00

7.413,26

0

0

26/01/01

195/01

7/08/00

14.883,03

0

0

10/09/02

Consello de Contas de Galicia.

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Salvo en el expediente 30/99 (que incluye el recargo del 20% y los intereses correspondientes al dictarse providencia de apremio) y en el 1767/99 que se ingresa dentro del plazo, no se aplican los recargos que establece el artículo 127 de la LGT, a pesar de que los demás ingresos se efectúan fuera del plazo que establece el artículo 20 del RGR para el ingreso en período voluntario. Esto supone, de acuerdo con el mencionado artículo 127 de la LGT, que se inicia el período ejecutivo y que se devenga el recargo del 10% que no liquidó debidamente el Ayuntamiento en el momento del pago de la deuda teniendo en cuenta que en estos casos no se llega a dictar providencia de apremio. En el expediente 146/99 el sujeto pasivo solicita un fraccionamiento de la deuda que se acuerda el 16 de enero del 2002. La última cantidad fraccionada se pagó el 11 de mayo del 2004, pero a la fecha de los trabajos de campo (junio de 2004) todavía quedaba pendiente la cantidad de 1.461,06 euros. No consta en el recibo la exigencia de los intereses que se devengan conforme al artículo 56 del RGR ni los recargos correspondientes en el caso de las fracciones pagadas fuera de cada uno de los plazos según el artículo 57 del reglamento. En el expediente 859/97-O se dicta providencia de apremio el 25 de junio de 2001. Consta en el expediente dos intentos de notificación el 17 y el 19 de junio de 2003. A la fecha de terminación de los trabajos de fiscalización no consta el ingreso de las cantidades que constituyen la deuda tributaria ni la continuación por parte del Ayuntamiento del procedimiento en vía ejecutiva. En el procedimiento 1794/99 se corrige la liquidación inicial y se practica una nueva por importe de 1.576,59 euros que es aprobada por acuerdo de la comisión de gobierno de 26 de diciembre de 2002. No constan actuaciones del servicio de recaudación tendentes a hacer efectiva la deuda liquidada. En el expediente 163/99 la interesada presenta dos escritos el 19 de diciembre de 2001. El primero solicitando la suspensión de la ejecución del acto recurrido y el segundo recurriendo en reposición la liquidación practicada. Se desestima la reposición el 26 de febrero de 2002 pero se accede al fraccionamiento de la deuda en 24 mensualidades. No consta en el servicio de recaudación el ingreso voluntario de ninguno de los pagos parciales ni las actuaciones municipales para la exigencia de los mismos. Tampoco se practica la liquidación de intereses correspondientes a las cantidades aplazadas.

Consello de Contas de Galicia.

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Del procedimiento 1459/00 no se aporta información en materia de recaudación. Inspección Tributaria. Del examen de la recaudación de las deudas tributarias por IIVTNU liquidadas por el servicio de inspección resultaron las siguientes incidencias: •

Si bien consta en todos los expediente analizados, salvo en el 7566/01, diligencia del servicio de recaudación del cobro íntegro de la deuda tributaria, en los 5698/99, 6012/99, 6612/00, 6924/00, 6973/00, 7796/01, se accedió al fraccionamiento de la deuda sin que conste en el expediente de inspección que se hubieran calculado y exigido los intereses de demora por el fraccionamiento autorizado, en contra de la exigencia prevista en el artículo 48.3 del RGR.

•

En el expediente 7566/01, la deuda tributaria no constaba en el expediente de inspección como ingresada y exigida por la vía de apremio a la fecha de la terminación de los trabajos de campo (junio de 2004), a pesar de haberse autorizado su fraccionamiento en doce mensualidades.

•

En los expedientes 7178/01, 7752/01, 7843/01 y 8403/02 la deuda tributaria se ingresa fuera de los plazos señalados reglamentariamente sin que conste la exigencia de los recargos del artículo 127 de la LGT, aplicable por razones temporales.

d)

Contabilización.

En cuanto a la contabilización presupuestaria del IIVTNU, de la misma forma que en el ICIO y en la tasa, se realiza de forma global sin que exista un control contable auxiliar por contribuyentes que recoja información individualizada, en contra de las exigencias establecidas en las reglas 77 y 59.3 de la ICAL.

Consello de Contas de Galicia.

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6.

CONCLUSIONES

6.1. De los 6 Sectores de suelo urbanizable programado previstos en el PGOU,

sólo dos fueron objeto de desarrollo mediante la aprobación de un Plan Parcial. La ejecución material de la urbanización sólo se produjo en uno de los Sectores. En suelo urbano incluido en unidades de actuación, se desarrollo el 25% de la superficie total prevista. Teniendo en cuanta la fecha de aprobación definitiva del PGOU (16/09/1986) y el grado de ejecución urbanística verificado, se aprecia un escaso cumplimiento de las previsiones urbanísticas, sin que la iniciativa pública del Ayuntamiento, mediante los sistemas de cooperación o expropiación, fuera utilizada. 6.2. El escaso índice de derechos liquidados por ingresos de naturaleza

urbanística, 7% del total, en especial en concepto de venta de parcelas o monetarización de los aprovechamientos urbanísticos, viene a apoyar lo dicho en el párrafo anterior. 6.3.

En el apartado de gestión urbanística, los servicios administrativos de

urbanismo

realizaron,

salvo

en

los

aspectos

de

valoraciones

de

aprovechamientos, un razonable control del cumplimiento de la legalidad urbanística y de la ejecución material de las obras urbanizadoras. No obstante, en el Sector A6 el suelo destinado a equipamiento social se entendió que era de titularidad privada, cuando en el A3 se consideró como público, evitando en el primero que la comunidad se beneficiara de la adquisición de suelo para la dotación señalada. Además, en el Sector A3 no se aprobó el proyecto de urbanización para su ejecución sin que el Ayuntamiento hiciera uso de ninguna de sus prerrogativas para exigir los compromisos asumidos por el promotor. 6.4.

En relación al PMS destaca, con el apoyo de un acuerdo plenario del

año 1994 de difícil aplicación después de la LSG/97, el criterio del Ayuntamiento de no entender exigible la cesión del 10% de aprovechamiento en la mayoría de las unidades de actuación ejecutadas, lo que supone una posición singular y una pérdida de recursos urbanísticos que en el período analizado se estiman en 142 millones de pesetas, lo que puede provocar las responsabilidades consiguientes. Por otro lado, en los Sectores de Suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado, se optó por la monetarización de los aprovechamientos municipales sin Consello de Contas de Galicia.

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justificar los requisitos que para ello exigía la LSG/97, sin que en el Sector A6 conste informe técnico de valoración que asegure la equivalencia de contraprestaciones. En el aspecto de valoraciones de los aprovechamientos municipales, no se aplicaron los valores catastrales fijados en las ponencias y tampoco se realizó un estudio de mercado riguroso y serio que acredite de modo fehaciente su justiprecio. 6.5.

El Ayuntamiento no dispone de un Inventario de bienes municipales y

del PMS aprobado y actualizado, como exige la normativa local en materia de bienes y la urbanística. Tampoco dispone de un libro de inventarios y balances e inventario contable que permita cumplir el principio contable de imagen fiel. 6.6.

En los aspectos tributarios del urbanismo, si bien los servicios de

gestión e inspección de IIVTNU tramitan los expedientes de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, no consta que cuando se inicien expedientes de inspección, simultáneamente o sucesivamente, se incoen los expedientes sancionadores. En el ICIO la práctica administrativa exige el Impuesto antes de la concesión de la licencia, en contra de la exigencia de la LRHL y su liquidación no es aprobada por órgano municipal alguno. Tampoco se realizan las actuaciones tendentes a la comprobación y liquidación definitiva del impuesto como exige el citado texto legal. Se ha detectado que, con carácter general, en los casos que se autoriza el fraccionamiento o aplazamiento de las Deudas Tributarias no se liquidan y exigen los intereses de demora. En otros casos las Deudas Tributarias se ingresan fuera del período voluntario sin que se exijan los recargos que establece la legislación tributaria.. 6.7. La contabilidad presupuestaria de los anteriores tributos se hizo de forma

global, sin llevar un registro auxiliar que permitiera identificar a los contribuyentes, en contra de la exigencia de la ICAL. En la contabilidad financiera, las cuentas patrimoniales representativas de los terrenos arrastran de ejercicios anteriores al 1999 un saldo acreedor o negativo, cuando siempre han de tener un saldo deudor representativo del valor de los inmuebles. El Ayuntamiento no dispone de libros de inventarios y balances ni de inventario de contabilidad, lo cual, unido a lo anterior, impide cumplir con el principio contable de imagen fiel

Consello de Contas de Galicia.

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7.

RECOMENDACIONES

De acuerdo con el resultado del presente informe de fiscalización se realizan las siguientes recomendaciones: 7.1. Exigir a los promotores de las iniciativas urbanísticas privadas el

cumplimiento de los compromisos asumidos, en particular los del Sector A3 del anterior PGOU. 7.2. En los casos en que se opte por la monetarización del 10% del

aprovechamiento, las valoraciones técnicas deben ajustarse a criterios objetivos de valoración, tanto a los valores de las ponencias catastrales, si estuvieran actualizadas, como a aquellos que resulten de estudios de mercado razonablemente acreditados y documentados. 7.3. El Ayuntamiento debe aprobar y mantener actualizado un Inventario de

bienes municipales y del PMS, de acuerdo con la normativa de aplicación. 7.4. Correlativamente a la anterior recomendación, se debe constituir un

inventario contable que permita la creación del libro de contabilidad de inventarios y balances, a los efectos de control y correcta gestión patrimonial y respetar el principio contable de imagen fiel. El Ayuntamiento debe corregir el saldo acreedor de las cuentas financieras patrimoniales representativas de los terrenos de titularidad municipal. 7.5. Debe llevarse y seguirse, a lo largo del ejercicio presupuestario, proyectos

de gasto de financiación afectada que garantice la realidad, inalterabilidad y cálculo de las desviaciones de financiación de fin de ejercicio, así como la afectación de los ingresos a gastos determinados. 7.6. En la gestión tributaria del ICIO, las liquidaciones practicadas deben ser

aprobadas por órgano municipal competente en el momento posterior a la concesión de la licencia urbanística, debiendo practicar y exigir, previa comprobación,

las

correspondientes

liquidaciones

definitivas

una

vez

concluidas las obras autorizadas. 7.7. En la gestión del IIVTNU, al iniciar un expediente de inspección tributaria

se debe iniciar, simultanea o sucesivamente, otro sancionador por no presentar las declaraciones del impuesto necesarias para su liquidación.

Consello de Contas de Galicia.

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7.8. El

servicio de tesorería y recaudación deben exigir los recargos

establecidos en la legislación tributaria para el ingreso voluntario de las deudas fuera de los plazos legales, así como los intereses de demora en los supuestos de fraccionamientos y aplazamientos de deudas tributarias, y proceder a la exigencia por la vía ejecutiva de las no ingresadas en período voluntario. 7.9. La contabilidad presupuestaria de los ingresos por ICIO e IIVTNU debe

hacerse individualmente o disponer de un registro auxiliar que permita un control contable de los derechos pendientes de cobro por contribuyente.

Santiago de Compostela, 25 de agosto de 2004

Consello de Contas de Galicia.

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ANEXO nº1.

Sector Urbano

SU3Z7B

SU32Z9B

SU15Z8

SU29Z10B1

SU29Z10B2

SU15Z3C

Valor Zona de Valores de Variación IPC entre la Aprovechamiento Repercusión por repercusión por calle aprobación de la Ponencia municipal (10% del calle Ponencia deducido de la Ponencia y la aprob. del proyecto 2 total en m e) A Catastral (m2e de Valores Catastrales compensación (%) C euros) B

Valor Aprovechamiento municipal sin deducir los gastos de urbanización (pesetas) AXBX(1XC)=D

3.653,00

Calle Dalí, tramo 01

161,58

8,70

106.753.864

237,75 (comercial)

Calle Eulogio Gómez, tramo 04

204,10

12,60

9.091.147

186,74 (residencial)

Calle Eulogio Gómez, tramo 04

110,56

12,60

3.867.036

824,30

Rúa Grupo Santo Cristo, tramo 09

47,62

8,00

1.012,50

Calle Bernardo Glez. Cachamuiña, tramo 05

144,57

688,78

Calle Bernardo Glez. Cachamuiña, tramo 05

372,00

Avda. Universidad, tramo 10

TOTAL

Consello de Contas de Galicia.

Total Valor Gastos de urbanización de aprovecham. deducido del proyecto de municipal dejado de urbanización (10% en percibir (pesetas) Dpesetas) E E=F 18.000.000

88.753.864

4.300.000

8.659.183

7.053.671

6.470.000

583.671

4,40

25.426.729

2.200.000

23.226.729

144,57

6,50

17.645.140

2.250.000

15.395.140

93,55

6,50

6.166.704

753.123

5.413.581 142.032.168

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ALEGACIONES

Consello de Contas de Galicia.

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Consello de Contas de Galicia.

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Consello de Contas de Galicia.

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Consello de Contas de Galicia.

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Consello de Contas de Galicia.

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RÉPLICA AS ALEGACIÓNS PRESENTADAS POLO CONCELLO DE OURENSE. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidas al Alcalde del Ayuntamiento de Ourense el 16 de septiembre de 2004 (RS num.828), concediéndole un plazo hasta el 11 de octubre de 2004 para que presentara alegaciones y los documentos y justificantes que considerara pertinentes. Se solicitó prórroga del plazo a lo que se accedió. El 19 de octubre de 2004 (RE núm. 1398) se presentaron alegaciones que se adjuntan al presente informe. En relación al contenido, y con independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso figuran en las réplicas, es necesario señalar con carácter general lo siguiente: Si como consecuencia de las alegaciones se modificara total o parcialmente el contenido del informe, esta modificación se señalará en nota a pié de página. Salvo en casos concretos que así lo requiera, el Consello de Contas no valora las alegaciones que: •

Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el anteproyecto de informe.

•

Ofrecen criterios o opiniones sin soporte documental o normativo.

•

No rebatan el contenido del anteproyecto de informe, proporcionando solo explicaciones o justificaciones de la actividad municipal.

1. Alegaciones estimadas Se incorporan las oportunas precisiones en los siguientes apartados: 3.1.

Planes Parciales de Suelo Urbanizable Programado.(pág. 14 y 19)

3.2.

Suelo Urbano incluido en Unidades de Actuación.(pág. 21 y 24)

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4.1.

Substitución del aprovechamiento municipal por su equivalente en

metálico.(pág. 29) 5.1.

El impuesto de construcciones, instalaciones y obras y la taxa por

expedición de licencias.(pag. 41) 2.

Alegaciones no estimadas pero consideradas.

a) Apartado 3.1 del Anteproyecto de informe. Sobre el equipamiento social del Sector A6 (página 14) La afirmación vertida en el informe sobre la titularidad del equipamiento social (en cuanto a la conveniencia de que el mismo debía de tener titularidad pública) no parece casar bien con lo manifestado en el párrafo anterior (en la página 13). Así, dentro de la edificabilidad máxima del sector, la propiedad

decidió

reservar

una

parte

de

ella

para

equipamiento social privado, o sea, estableció un uso distinto del residencial o comercial para una determinada parcela, facultad de decisión que no puede ser puesta en tela de juicio por el informe, dado que la misma se ajusta estrictamente a la legalidad. No existe la contradicción que se dice en el primer párrafo de las alegaciones. Cuando se afirma que se comprobó el cumplimiento de la previsión exigida para dotaciones sociales y docentes se refería exclusivamente a la superficie mínima fijada por la normativa citada en el cuerpo del informe y no la titularidad de dichas dotaciones cuya crítica se hizo en el siguiente párrafo del mismo. Si bien se admite la falta de una expresa previsión en la LSG/97 de que el equipamiento social sea público, de la literalidad del apartado dos del artículo 22 de esa norma cuando se refiere a la necesidad de la observancia de los mínimos públicos requeridos, entre otros, los de dotaciones de interés público y social, se puede deducir que de los estándares mínimos que exige el RP/78, Consello de Contas de Galicia.

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al menos, han tener la condición de públicos los de carácter social, sin perjuicio de que las dotaciones por encima de los mínimos sean privados. En este sentido, los módulos mínimos fijados en el artículo 10 del anexo del RP/78 distingue dentro de la reserva de equipamiento social los usos sanitarios y administrativos de titularidad pública. En la actualidad el artículo 47 de la nueva Ley 9/02, del 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, sí establece expresamente el carácter público de los equipamientos sociales. Además, a la potestad para aprobar el planeamiento no es de los particulares sino del Ayuntamiento. Sobre

la

compensación

aprovechamiento

que

económica le

del

correspondía

10% a

de la

administración en el sector A 6 (página 15). Si bien es cierto que el informe técnico valorativo municipal no aparece en el plan parcial, este se emitió en su día, formando expediente aparte, y fue aprobado por la Alcaldía, tal y como se dice en el informe. El equipo auditor solicitó por escrito ese informe, ante su ausencia en el expediente administrativo. La contestación recibida también por escrito (26/05/04) dice literalmente: en cuanto al informe técnico de valoración de la monetarización del A6, debe de encontrarse en el expediente. Si no, no existe. b) Apartado 3.2 del anteproyecto de informe. Sobre la compensación en el proyecto de compensación de

los

gastos

de

urbanización

con

el

10%

de

aprovechamiento monetarizado en los polígonos 2, 5 A y 5 B del SU 32 (páginas 21 y 23) También procede alegar a esta cuestión, dado que la técnica urbanística está expresamente recogida en las disposiciones relativas a la cuenta de liquidación provisional y definitiva en el RGU de 1978. En efecto, el artículo 100 de dicho regulamiento, autoriza á dicha compensación. Por lo tanto, si

Consello de Contas de Galicia.

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bien el reflejo contable se puede ver dificultado tal y como expone el informe, la técnica es perfectamente legal. En ninguna parte del informe se cuestionó la posibilidad de realizar dicha compensación que, como se indica, es normativamente posible. Lo que se observó fue el incumplimiento de la normativa presupuestaria que impide compensar gastos reduciendo ingresos. Además, la posibilidad legal de dicha compensación no impide exigir la justificación de los gastos de urbanización para contabilizar en formalización los gastos e ingresos compensados. c) Apartado 4.1 del anteproyecto de informe. Sobre la no exigencia del 10% del aprovechamiento urbanístico municipal en los polígonos de suelo urbano “no consolidado” (página 29 y ss). En primer lugar, hay que decir que, tal y como le consta al Tribunal en la documentación que forma parte del expediente y que se entregó a los auditores en su día, el acuerdo municipal fue tomado por l órgano competente, previo informe de Secretaría General y, además, por mayoría absoluta de dicho órgano. (...) Por lo tanto, el acuerdo fue consentido por ambas y devino totalmente firme. (...) Por otra parte, esta corporación tiene que mostrarse claramente desconforme con la cita de preceptos legales que se hace en el informe, en relación con esta cuestión. Y ello porque el planteamiento inicial que da lugar al acuerdo no es otro que lo establecido en la Ley 8/90 y luego recogido en el R.D. Legislativo 1/92. Por eso, no pueden admitirse las citas de la Ley de Galicia 1/97 y la Instrucción 1/98.

Consello de Contas de Galicia.

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(...) Si bien es cierto que la legislación posterior, y citada incorrectamente en el informe, vino a mantener la exigencia de cesión y, además, aclaró y distinguió las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, el Ayuntamiento mantuvo el criterio de no exigir las cesiones, porque, según el acuerdo plenario, ello se demoraba a la redacción de un nuevo planeamiento ajustado a la normativa vigente. Y ello no se hizo hasta el actualmente vigente PGOM de 2003 que entró en vigor el día 14 de junio de 2003. Por ello, no tiene sentido hablar de responsabilidad, porque el acuerdo municipal se tomó en legal forma, con las mayorías exigidas y previo informe al efecto. No existe actitud dolosa de los miembros de la corporación que votaron a favor, dado que lo hicieron siguiendo el informe de Secretaría

General.

Ello

impide

cualquier

posible

encuadramiento de la conducta en cualquiera de los posibles tipos penales, dado que todos ellos exigen el ánimo doloso en su comisión, cuando este no existió, ni siquiera entendiendo que es meramente contable, dado que contablemente no puede existir lo que no se ingresa. Se admite que de la literalidad de lo dicho en el informe se podría deducir una incoherencia temporal entre la legislación citada y el acuerdo plenario e informe del Secretario Municipal, por ser posterior a la legislación que se dice incumplida, procediendo a su aclaración. En ningún momento se trató de fiscalizar la legalidad del acuerdo adoptado en el año 1994, que está fuera del ámbito temporal del informe, pero sí su contradicción, al mantenerse su aplicación, luego de la entrada en vigor de la Ley 1/97, del 24 de marzo, del Suelo de Galicia y LS/98. Al mantener el Ayuntamiento a partir del año 1998 el mismo criterio adoptado en el año 1994, a pesar de la modificación en el año 1997 y 1998 de la normativa que afectaba e impedía su aplicación, supone el incumplimiento de lo señalado en el artículo 14.2 c) de la LS/98 en concordancia con la interpretación que de la Disposición Adicional Segunda de la LSG/97 hace el apartado 4.2 de la Instrucción número 1/98, de 24 de julio. En las alegaciones se señala que el Consello de Contas de Galicia.

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Ayuntamiento mantuvo el criterio de no exigir las cesiones, hasta la redacción de un nuevo planeamiento, pero aunque en la práctica se mantuvo ese criterio, non consta que se adoptara acuerdo expreso al respecto. En lo respecta a las responsabilidades, se insiste que las mismas se derivarían por aplicar el acuerdo plenario de 1994, una vez aprobada la legislación urbanística de los años 1997 y 1998. Sobre los aprovechamientos bajo rasante de zonas verdes (páginas 31 y 32). La ordenanza del PGOU de 1986 para la ordenación abierta, artículo 4.5.a) del mismo, autorizaba expresamente dicha ocupación. Por lo tanto, no se hace

al margen del

ordenamiento urbanístico, sino precisamente por autorización de éste. Por eso, se admite la disociación del suelo y subsuelo y la diferente titularidad de aquellas, una para cesión a dominio público y otro para aprovechamiento privado. Esta posibilidad, con la legislación actual, no sería posible, como afirma el informe, pero ni en la LS76, ni en el R.D. Legislativo 1/92 ni en la Ley de Galicia 1/97 se establece similar al actual 47.7 de la Ley de Galicia 9/2002. Por ello no se estima preciso compensación al ayuntamiento por dichos aprovechamientos, que el propio PGOU de 1986 concede, con iguales características que otros bajo rasante susceptibles de apropiación por los particulares, ni alteración de la calificación jurídica del bien, porque el propio planeamiento establece dos tipos de propiedad: una, la pública, sobre rasante, y otra, privada, bajo rasante. El párrafo segundo del artículo 4.5 citado en las alegaciones solo admite que en el interior de la parcela (que según el primer párrafo del artículo citado será de propiedad y uso privado) se pueden construir galerías de circulación de vehículos para acceder a las plazas de aparcamiento, pero con un fondo inferior a 4,5 metros desde la alineación exterior y en sótanos por debajo de la

Consello de Contas de Galicia.

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rasante natural del terreno. El artículo 1.3.d.1 define la alineación exterior como la línea que delimita las parcelas edificables respecto de la red viaria o de los espacios libres o zonas verdes de uso y dominio público. De la literalidad del artículo, en concordancia con la definición de alineación exterior que da el PGOU, se desprende que dicha posibilidad solo es posible dentro de la propiedad privada y no de la pública. La afectación urbanística del subsuelo, que en principio es la misma que de su suelo, resulta del Plan Urbanístico (SSTSJ de Cataluña de 30/10/03 y 11/03/98), según lo dispuesto en los artículos 8.4 y 3.4 del RBEL/86 y legislación urbanística aplicable. Si bien es cierto que no existía en la legislación anterior un precepto equivalente al actual artículo 47.7 de la Ley 9/02, del 30 de diciembre, la jurisprudencia del TS es clara al respecto cuando, en aplicación del artículo 350 del Código Civil, dice, en SSTS, Sala del Contencioso Administrativo, de 13/12/88 y 23/12/91, que “el aprovechamiento del subsuelo (..) por parte de la Corporación municipal es una facultad que le asiste como titular del dominio público sobre la misma” e que “un bien demanial, pues también lo es el subsuelo del terreno del dominio público local. La naturaleza demanial del subsuelo público es clara lo que impediría su enajenación a los particulares, y con más razón a su cesión gratuita, puesto que afectan las notas de inalienabilidad, inembargabilidad y imprescriptibilidad que caracterizan el demanio.

Consello de Contas de Galicia.

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