DOCUMENTOS DE TRABAJO 515 La Reforma Energética: un análisis comparativo de propuestas Paulina Lomelí G. Enero de 2014

La Reforma Energética: un análisis comparativo de propuestas. Paulina Lomelí G.* Enero de 2014 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 515 Clasificación temática: Desarrollo económico RESUMEN

En el presente documento se analizan las propuestas de las iniciativas de reforma energética de las tres principales fuerzas políticas del país (PAN. PRI y PRD) a fin de ver sus alcances respecto a la participación del sector privado, el régimen fiscal de Pemex y analizar las coincidencias y los contrastes.

*

Correo electrónico: [email protected] Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Índice

I. Introducción ........................................................................................................................ 1 II. Justificación de la relevancia de la investigación .............................................................. 3 III. Objetivo ............................................................................................................................ 4 IV. Planteamiento y delimitación del problema ..................................................................... 5 V. Marco teórico .................................................................................................................... 6 VI. Formulación de hipótesis.

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VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis ........................................................... 11 VIII Conclusiones y nueva agenda de investigación

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X. Bibliografía ...................................................................................................................... 41

I.

Introducción

Según la Agencia Internacional de Energía (creada por la OCDE) el punto máximo de la producción mundial de petróleo crudo convencional se alcanzó el 2006; a partir de ese año, el petróleo al que se tendrá acceso será de menor calidad, más difícil de extraer y más pesado (extraído de arenas bituminosas1, crudo ultrapesado y aguas profundas). Con el descubrimiento de yacimientos de petróleo en zonas que antes eran inexplorables (por no contar con la tecnología), varios países y entre ellos México tienen una oportunidad de hacer del sector energético una palanca para el desarrollo. Sin embargo, el camino para cruzar esa puerta no es tan sencillo a pesar de los consensos entre partidos, debido a que precisamente el tema del petróleo está relacionado con el “corazón” de la soberanía de México. Existe un rechazo expreso dado que los impuestos a hidrocarburos significan el 35% de los ingresos fiscales y además, el argumento de ineficiencia económica de Pemex no es creíble frente la información pública que se tiene de este organismo. Aún cuando la producción del petróleo haya descendido en 25% los últimos 9 años (IMCO, 2013:4) y que México no cuente con la tecnología de punta para explotar las fuentes no convencionales de energía, hay una gran parte de la población que no está convencida de la reforma energética dado que existen tres propuestas y aunque en algunos puntos hay coincidencias, sí hay diferencias que han polarizado a la opinión pública. Lo cierto es que en la actualidad, la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe el otorgamiento de concesiones o contratos para la explotación de petróleo y de hidrocarburos de hidrógeno (sólidos, líquidos y gaseosos); sólo Pemex está autorizado para llevar a cabo dichas actividades.

El petróleo convencional es extraído por medio de pozos mientras que los depósitos de arenas bituminosas son extraídos usando técnicas de seccionamiento de minería superficial, o se les hace fluir hacia pozos por medio de técnicas in situ que reducen la viscosidad del bitumen por medio de vapor y/o solventes. En promedio, el bitumen contiene 83.2% de carbón, 10.4% de hidrógeno, 0.94% de oxígeno, 0.36% de nitrógeno y 4.8% de azufre. 1

1

Ante este escenario, las tres fuerzas políticas han enviado al Congreso sus iniciativas de reforma energética con la finalidad de dar propuestas que contribuyan a hacer más competitivo a Pemex. Cada propuesta crea incentivos de competitividad y apertura en diferentes niveles, por lo que es necesario hacer un análisis comparativo y ver sus alcances. Este documento posee una metodología de análisis comparativo, respecto a las propuestas de reforma energética realizadas por el PAN, PRI y PRD. Dicho análisis se hizo consultando las iniciativas de reforma, lo establecido en la Constitución, los informes de Pemex, los diagnósticos hechos por el Instituto Mexicano para la competitividad, la Energy Information Administration, el documento del Pacto por México, entre otros. El documento se distribuye de la siguiente manera: en la primera sección se explica en contexto internacional en el surge la urgencia de una reforma energética en México, después se realiza un diagnóstico del sector de hidrocarburos en el país, a continuación se muestra el balance de Pemex y el régimen fiscal al que está sometido (comparándolo con empresas de otros países), posteriormente se cita el nivel de reservas de hidrocarburos y de importaciones, asimismo, se plantean los riesgos de no aprobarse la reforma, los retos de Pemex y el sector de hidrocarburos en general; en el siguiente apartado, se expone lo acordado por los partidos en el Pacto por México, respecto a ese tema y se hace un análisis comparativo de las propuestas de la reforma energética de cada partido; después se da una explicación de cada una de las formas de contratación marcando las diferencias y se habla sobre la experiencia interacional ; por último, se dan las conclusiones.

2

II.

Justificación de la relevancia de la investigación Aún cuando el tema de reforma energética se está discutiendo en el Congreso, es un tema ya tratado desde hace mucho tiempo y el grado de controversia urge a profundizar en las propuestas, comparando las posturas de las tres principales fuerzas políticas. Los beneficios esperados de esta investigación son: 

Contar con un insumo para comparar la viabilidad de las propuestas de reforma, analizando el grado de coincidencias y divergencias de las iniciativas en los diferentes temas.



Dar una síntesis de los principales argumentos a favor y en contra de la reforma energética.



Señalar el alcance de cada una de las propuestas, dando ejemplos de los modelos seguidos en otros países.

La relevancia social estriba en que si se permite inversión privada en el sector de hidrocarburos, habrá una mayor recaudación y por lo tanto, una mayor inversión en salud, educación, infraestructura carretera y vivienda. La aportación principal de esta investigación es contrastar los alcances de las iniciativas de reforma energética de las principales fuerzas políticas, para hacer del sector de hidrocarburos, una palanca de desarrollo.

3

III.

Objetivo

Este documento tiene el objetivo de comparar los alcances de las propuestas de reforma energética que elaboraron el PAN, PRI y PRD; de acuerdo a la eficiencia en la producción y la recaudación; partiendo de la teoría del agente-principal. El problema energético en México es fácilmente superable si hay voluntad política, en ese sentido, el presente documento es un insumo para el debate que se está entablando en torno a la reforma energética y las posturas de los partidos. Las coincidencias en los diagnósticos de las propuestas marcan un avance importante en la construcción un mejor país, es por ello, que vale la pena insistir en la aprobación de esta reforma.

4

IV.

Planteamiento y delimitación del problema

El abasto energético a los mejores precios es el reto de México y en ese sentido, este documento contribuirá a analizar el grado en que las propuestas ayudan a resolver el problema, de acuerdo al contexto actual, el histórico y la experiencia internacional.

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V.

Marco teórico y conceptual de referencia

En un sector sujeto a la libre competencia hay libre entrada de empresas y la maximización de utilidades se hace tomando en cuenta precios y costos. En este esquema la oferta de la industria es igual a la suma horizontal de la oferta de cada empresa; por lo tanto, entre más empresas compitan, mayor es la elasticidad. El precio al cual se ofrece el bien o el servicio es en donde el ingreso marginal es igual al costo marginal. Bajo este modelo el papel del Estado es el de ser regulador. En cambio, cuando se trata de una estructura monopólica, hay una sola empresa que ofrece el bien o el servicio, hay barreras a la entrada y la empresa fija el precio o la cantidad ofrecida. (En el caso de Pemex, lo que se fija es la cantidad, debido a que México es precio-aceptante en el sector de hidrocarburos). En la gráfica 1 se muestra el equilibrio de maximización de un monopolista en donde el ingreso marginal es igual al costo marginal: Img = Cmg Donde: Img = Ingreso marginal. Cmg = Costo marginal. México es precio aceptante del petróleo, por lo que Pemex no determina el precio sino la cantidad. El nivel que elije de producción es donde P>Cmg y al mismo tiempo P>Img. En este nivel (Q1) aún hay una utilidad positiva (tomando en cuenta CT e IT), sin embargo, dado el régimen fiscal que enfrenta Pemex lo lleva a un déficit (IT´), que le impide reinvertir para hacer más eficientes sus plantas de producción y sus procesos. Todo ello se traduce en una pérdida de competitividad y de bienestar, importantes.

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Gráfica 1 $

CT

(a)

IT´

IT Q

Qo

Q1

$

Pint Po

Q Q1

Qo

Problema de agente-principal y su aplicación a las propuestas del sector energético. En la teoría de agente-principal señala que en la celebración de un contrato se le denomina “el principal” al que otorga el contrato y “agente” a quien se le da. En esta relación de gente principal puede haber un problema de “riesgo-moral” en donde existe la posibilidad de que 7

el agente (gestor político) busque objetivos personales, en detrimento de los intereses del principal. Ante esta situación, el principal quisiera inducir al agente a hacer la acción que le convenga a la empresa. En este sentido, se puede firmar un contrato en el cual se dice que el agente debe hacer tal acción, en cuyo caso se le pagará una cierta suma, y que si no cumple tendrá ciertas consecuencias. Sin embargo, en muchos casos es muy difícil, sino imposible, para el principal observar las acciones del agente.1 Se presenta entonces un caso de información asimétrica: el agente sabe qué acción tomó, y el principal no. Se plantea entonces el problema de qué debe hacer el principal para inducir al agente a hacer lo correcto. El supuesto que se toma en cuenta es que el principal puede observar los niveles de producto que resultan de las acciones del agente. El modelo es el siguiente: Hay n niveles de producto xi; i = 1;2,…., n; que recibe el principal, y unas acciones a; b, etc (en general son sólo dos) que puede tomar el agente. También, cada acción “i” tiene un determinado costo para el agente c(i). A cada acción no se le puede relacionar únicamente con un solo nivel de producto. Por lo tanto a cada acción le corresponde una función de probabilidades 𝜋𝑖 .sobre los niveles de producto. Algunas veces, en vez de 𝜋𝑎 (𝑋𝑖 )a(xi) se escribirá 𝜋𝑖𝑎 para el nivel de producto i. También se maneja una utilidad de reserva ū para el agente (que es la utilidad que recibiría si trabajara en la mejor alternativa de la empresa). Para inducir al agente a que realice la acción idónea para la empresa deben haber incentivos s que paguen en valor s(xi) cuando se dé el producto xi. En este modelo habrá dos tipos de restricciones: 1.- Restricción de participación: 𝑛

∑ 𝜋𝑖 (𝑋𝑖 )𝑈(𝑠(𝑋𝑖 )) − 𝐶(𝑎) ≥ ū. 1

2.- Restricción de incentivos: 8

𝑛

𝑛

∑ 𝜋𝑖 (𝑋𝑖 )𝑈(𝑠(𝑋𝑖 )) − 𝐶(𝑎) ≥ ∑ 𝜋𝑖 (𝑋𝑖 )𝑈(𝑠(𝑋𝑖 )) − 𝐶(𝑏) ≥ 1

1

Que significa la utilidad del agente al elegir a versus la utilidad del agente de elegir b. En la primera etapa de modelo, el problema del principal es elegir el esquema óptimo para implementar la acción b. Elegir entre s1, S2,…sn. para maximizar: ∑𝑛1 𝜋𝑖𝑏 (𝑋𝑖 − 𝑠1 ) . Sujeto a : ∑𝑛1 𝜋𝑖𝑏ʋ (𝑠1 ) − 𝑐(𝑏) ≥ ū ∑𝑛1 𝜋𝑖𝑏ʋ (𝑠1 ) − 𝑐(𝑏) ≥ ū ≥ ∑𝑛1 𝜋𝑖𝑏 (𝑢(𝑠(1 )) − 𝑐(𝑎) ≥ ū , para todo a ≠b.

El Lagrangiano para el problema principal es: 𝑛

𝑛

𝑛

𝑛

𝐿 = ∑ 𝜋𝑖𝑏 (𝑋𝑖 − 𝑠1 ) + 𝜆 𝐴 = ( ∑ 𝜋𝑖𝑏ʋ (𝑠𝑖 ) − 𝑐(𝑏) − ū ) + 𝜇 ( ∑ 𝜋𝑖𝑏ʋ (𝑠𝑖 ) + 𝑐(𝑏) − ∑ 𝜋𝑖𝑎ʋ (𝑠𝑖 ) − 𝑐(𝑎) 1

1

1

)

1

La condición de primer orden con respecto a s1 es: -𝜋𝑖𝑏 + 𝜆𝛱𝑖𝑏 u'(si) + 𝜇 (𝜋𝑖𝑏ʋ (𝑠𝑖 ) - 𝜋𝑖𝑎ʋ (𝑠𝑖 )) = 0 , para i= 1,2,…,n Las lecciones que se encuentran a partir de resolver este sistema son: 1.- Para un sistema de incentivos que tienen la intención de llevar al óptimo, si la restricción de incentivos está inactiva, los sueldos son constantes. Aquí la acción que se implementa es la del mínimo costo para el agente. 2.- El segundo caso se da cuando la acción que implementa el principal no es la del mínimo costo para el agente, en cuyo caso los sueldos no serán constates, ya que con sueldos contantes el agente elegiría en mínimo costo. 3.- Los pagos serán más altos mientras más información haya respecto a cada acción que se elija. 9

VI.- Formulación de hipótesis Bajo la teoría del agente-principal, las propuestas de reforma energética del PRI y el PRD mantienen al Estado (SHCP) como el Principal y a Pemex como el Agente; esto último lleva a una situación viciada debido a que los intereses del Estado no concuerdan con los de Pemex como empresa; mientras que la propuesta del PAN coloca a la Comisión Nacional de Hidrocarburos como el Principal, llevando a Pemex a competir con otras empresas (fungiendo todos como agentes). Un mayor grado de competencia en el sector energético traerá un mayor nivel de eficiencia y de bienestar social, ya que en la actualidad, el régimen fiscal tan asfixiante como el que enfrenta Pemex lo lleva a no invertir lo suficiente para modernizarse y bajar sus costos; este es precisamente la incógnita a resolver. Lo que puede anticiparse es que las concesiones aun cuando resulte el camino más eficiente, es el más difícil de aprobar dada la alineación de las fuerzas políticas.

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VII.

Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis

Contexto internacional y México Como ya se dijo anteriormente, la Agencia Internacional de Energía (creada por la OCDE) ha señalado que el pico de producción mundial de petróleo crudo convencional se alcanzó en 2006. A partir de ese año se dio paso a la producción de condensados o petróleo no convencional (de arenas bituminosas, crudo ultrapesado y aguas profundas); esto implica que el petróleo que se extraerá de estas fuentes será de menor calidad, de más difícil acceso y más pesado; características que sin lugar a dudas presionarán los precios hacia arriba. Otro aspecto que es importante señalar es que desde hace 9 años, Estados Unidos está emergiendo como la gran potencia energética del mundo, ya que para 2018, EUA será el mayor productor de petróleo y gas del planeta. En otras palabras, nuestro principal socio comercial está en una ruta hacia la independencia energética en el corto plazo. Sin embargo, dado que el petróleo extraído proviene de yacimientos no convencionales, el costo de extracción por barril es de 60 dólares (en la parte estadounidense del Golfo de México) y 70 dólares (en arenas bituminosas)2 . Datos del desarrollo de gas natural y petróleo en lutitas (shale) en Estados Unidos** Año

Número de pozos perforados por año

2009

5,531

2010

7,077

2011

10,173

Inversión anual

Inversión por pozo

Producción de gas natural en lutitas (shale gas)

Producción de petróleo en lutitas (shale oil)

34,900 Millones USD 65,500 Millones USD

-

10,844 MMpcd

630 Mb/d

4.9 Millones USD

15,937 MMpcd

820 Mb/d

6.4 Millones USD

23,290 MMpcd

1,220 Mb/d

*Fuente: Energy Information Administration **Fuente: American Petroleum Institute M = Miles

2

pcd = Pies cúbicos diarios

CNU. Crisis Energética Mundial y el Futuro de la Energía en México. 2012 p 29.

11

MM = Millones

b/d = Barriles diarios

En cambio, México cuenta con 10 años de reservas probadas (en aguas someras del Gofo de México) y los recursos prospectivos, se encuentran en yacimientos de acceso complicado (a más de 1,500 metros de profundidad) y apenas desde hace 3 años se inició con ese tipo de exploraciones. Respecto al gas, México produce 6 millones 500 mil pies cúbicos diarios de gas natural, sin embargo la demanda es de casi ocho mil millones de pies cúbicos, por lo que tiene que importar. Las importaciones de gas natural han subido de 3% a 33% de 2008 a la fecha, debido a la caída en el precio en los Estados Unidos. El precio de gas natural de EU (sur de Texas) es de 3.55 dólares por MMBtu (Million Metric British Thermal Units) mientras que el VPM Reynosa (precio máximo) está en 3.313. La existencia de depósitos similares en México, estimados por la Administración de Información Energética de Estados Unidos (EIA) ha estimado que en México existen depósitos de 681 MMMMpc (117,400 MMBPE aprox.) de gas natural, por lo que existe una gran oportunidad para el país. Actualmente, se tienen reservas de gas natural convencional 1P por 12.7 MMMMpc (2,189 MMBPE) y totales por 46.3 MMMMpc (7,982 MMBPE) que se localizan en: 1.

Tampico-Misantla.

2.

Burgos.

3.

Burro- Picachos

4.

Sabinas.

5.

Veracruz.

6.

Chihuahua.

3

Ver página de internet: http://www.gas.pemex.com/NR/rdonlyres/17981CE5-1993-4E9D-9A29

4F37E0EFFD4C/0/130308GasNatural.pdf

12

Contexto histórico En el Porfiriato, con el descubrimiento del yacimiento petrolero El Ébano (San Luis Potosí), en 1901, se expidió la Ley del petróleo en donde se concedieron permisos de exploración y patentes de explotación, pero las condiciones para las empresas extrajeras fueron muy ventajosas. A partir de los abusos a los que se llegó por parte de las empresas extranjeras, en la Constitución de 1917, en el artículo 27, el régimen de dominio de la Nación sobre minerales o sustancias en vetas, mantos, masas o yacimientos sí se permitían las concesiones, pero en la reforma de 1938 se suprimen. Párrafo sexto del artículo 27

(Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos vigente) … Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. Asimismo, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo en su artículo segundo señala: De conformidad con lo dispuesto en los párrafos cuarto del artículo 25 y sexto del artículo 27 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera en los términos del artículo siguiente. El artículo 4 de la Ley referida establece: La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., que se consideren estratégicas en los términos del artículo 28, párrafo cuarto, de la 13

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso,, por los sectores social y privado… Actualmente, la Ley de Petróleos Mexicanos, en su artículo segundo establece que: El Estado realizará las actividades que le corresponden en exclusiva en el área estratégica de petróleos, demás hidrocarburos y la petroquímica básica, por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios de acuerdo a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y sus reglamentos. Asimismo, el artículo 3 de la Ley de Petróleos Mexicanos menciona que: PEMEX tiene por objeto llevar a cabo la exploración, la explotación y las demás actividades a que se refiere el artículo segundo, así como ejercer, conforme a lo dispuesto en la Ley, la conducción central y dirección estratégica de la industria petrolera. De esto se entiende que PEMEX como empresa del Estado tiene exclusividad en la exploración, explotación del petróleo y los hidrocarburos. En 1995, se eliminó de la Ley reglamentaria del Artículo 27 constitucional que las actividades exclusivas del Estado, referente a la industria petrolera de: el transporte, almacenamiento y distribución de gas metano y licuado de petróleo. De esta forma, dichas actividades pudieron desempeñarse por particulares mediante permisos. Por otra parte, la implementación de contratos de desempeño se aprobó con la reforma energética de 2008 y se ha limitado a campos maduros por medio de una ronda de licitaciones en la región sur y en la región norte. En el artículo 6 de la Ley Reglamentaria y en 5 de la Ley de Pemex se faculta a Pemex para poder establecer relaciones contractuales con personas físicas o morales para la mejor realización de sus actividades. Se acota a contratos de obras y prestación de servicios y que las remuneraciones de dichos contratos se establecerán siempre en efectivo. Se prohíbe conceder como contraprestación de las actividades objeto de contrato, propiedad y control sobre hidrocarburos, así como contratos de producción compartida y deja fuera la posibilidad 14

de comprometer algún porcentaje de la producción o sus derivados, ni el valor de sus ventas, ni las utilidades de Pemex u organismos subsidiarios4. En 2003 se introdujeron los contratos de obras públicas (contratos de servicios múltiples para que Pemex captara recursos técnicos, financieros y gerenciales para la exploración y explotación de gas natural. Sin embargo, no hubo suficiente interés porque no brindaban certidumbre jurídica (tuvo que intervenir la Suprema Corte de Justicia). Los principales argumentos para impulsar la reforma energética son los siguientes:  Tiene un sector de hidrocarburos más cerrado que el de Cuba, Irán y Corea del Norte.  Un estudio del IMCO señala que la producción de petróleo ha caído 25% en los últimos 9 años y la producción de gas no alcanza para cubrir la demanda nacional y las necesidades del sector industrial. A continuación se muestra el comportamiento de producción:

(Miles de barriles diarios)

4

. En los contratos integrales de servicios no se comparte la producción, sino que se remunera al contratista con pagos en efectivo, a través de un porcentaje de recuperación de costos en que incurrió el contratista más una tarifa fija por barril. El contrato de producción compartida supone la asociación de al menos dos partes para que de forma conjunta exploren o extraigan hidrocarburos, compartiendo riesgos, responsabilidades, costos y utilidades. Es oportuno señalar que el factor de remuneración basado en la tarifa por barril no tiene correlación alguna con el precio del crudo, en virtud de que aquélla es fija (se determina en el contrato) y no varía, bajo ninguna circunstancia, en función del precio internacional del hidrocarburo. Además, se adjudica el contrato al contratista que ofrezca la tarifa por barril más baja, por lo que se asegura la prestación del servicio bajo estándares o usos internacionales. En suma, la fórmula de remuneración no implica el valor de la producción, pues en los contratos aprobados no hay relación entre la remuneración y el valor de las ventas de hidrocarburo o utilidades del proyecto. http://contratos.pemex.com/Paginas/preguntas.aspx

15

4,000.0 Samaria-Luna

3,500.0 Cinco Presidentes

3,000.0

Bellota-Jujo

Macuspana-Muspac

2,500.0

Poza Rica-Altamira

2,000.0 Activo Integral Veracruz

1,500.0

Activo Integral Burgos

Activo Integral Aceite Terciario del Golfo

1,000.0

Litoral de Tabasco

500.0

ago.-2012

mar.-2013

jun.-2011

ene.-2012

abr.-2010

nov.-2010

sep.-2009

jul.-2008

feb.-2009

dic.-2007

may.-2007

oct.-2006

ago.-2005

mar.-2006

jun.-2004

ene.-2005

abr.-2003

nov.-2003

sep.-2002

jul.-2001

feb.-2002

0.0

dic.-2000

Abkatún-Pol Chuc

Ku-Maloob-Zaap

Cantarell

Fuente: Elaboración propia con datos de la CNH Página: http://www.cnh.gob.mx/portal/Default.aspx?id=707

 El subsidio de las gasolinas en el año 2012 fue de 222,751 millones de pesos y 20% de la población de mayores ingresos absorbe más de 57% del apoyo (mientras que para el programa Oportunidades se destinaron 34,941 millones de pesos). En la actualidad, en México se producen 400 mil barriles diarios de gasolina y la oferta nacional es el doble, lo cual hace necesario importar el faltante (iniciativa de RE del PAN).  Es necesaria una mayor inversión en infraestructura para transportar hidrocarburos, por lo que en la actualidad, el faltante se cubre con autotanques.  Al ver el balance de Pemex se puede observar cómo el régimen fiscal al que está sometido ahoga sus requerimientos para capitalizarse.

Balance de Pemex 2013 Enero- Julio (millones de pesos) 16

2013 Balance primario antes de impuestos, derechos y aprovechamientos10 Impuestos, derechos y aprovechamientos pagados Balance primario Gasto no programable Pago de intereses11 Internos Intereses internos

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

61,635

93,423

80,833

85,974

91,010

89,888

60,324

80,005 (18,369) 3,045

81,774 11,649 1,222

80,874 (41) 5,279

101,830 (15,856) 1,356

72,522 18,488 1,563

77,622 12,265 5,504

97,986 (37,662) 3,095

4,547 1,669 1,395

1,397 1,006 806

5,437 1,544 350

1,494 1,229 706

1,679 561 358

5,727 1,561 1,186

3,807 1,240 833

-

-

-

-

-

-

-

274 2,878 1,502 (21,415)

200 392 175 10,427

1,194 3,893 158 (5,320)

523 265 138 (17,212)

203 1,118 116 16,925

375 4,166 222 6,761

407 2,567 712 (40,757)

Rendimientos mínimos garantizados 12

Otros Externos Ingresos por intereses Balance financiero

10. Balance operativo, menos gasto de inversión presupuestal, más transferencias de capital del Gobierno Federal. 11. Equivalente al Costo Financiero Neto de acuerdo a la metodología propuesta por la SHCP a partir del 2008. 12. Otros egresos financieros. Fuente: Subdirección de Programación y Presupuestación de la Dirección Corporativa de Finanzas de Petróleos Mexicanos.

 Al comparar los regímenes fiscales a los que están sometidas otras empresas públicas de hidrocarburos se observa lo siguiente:

Empresa

Carga fiscal como porcentaje de ventas

PEMEX (E&P)

67.40%

PDVSA (Venezuela)

39.90%

Petrobras (Brasil)

32.90%

Statoil (Noruega)

19.00%

Ecopetrol (Colombia)

11.00%

Fuente: Estados Financieros Consolidados al 31 de diciembre de 2012; Principales elementos del Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios 2013-2017, disponibles en http://www.pemex.com. Anuario Estadístico de la Industria Química 2012 de la Asociación Nacional de la Industria.

Pemex enfrenta una carga impositiva que le impide invertir en tecnología y en el mantenimiento de sus instalaciones con las que opera. 17

 Las importaciones de hidrocarburos han ido en aumento: Volumen de las importaciones de productos petrolíferos, gas natural y petroquímicos (miles de barriles diarios) Tota Ga l s

Gasolinasb

Diese Combustóleo l

Otro s

Gas Natural c

Petroquímicos

2008

552.5 88.7

340.5

68.0

32.9

22.4

447.1

249.8

2009

519.2 80.0

329.5

47.7

39.2

22.8

422.0

388.2

2010

627.3 79.0

379.6

108.0

11.0

49.6

535.8

268.2

2011

678.2 82.4

405.2

135.7

25.0

29.9

790.8

101.3

2012

669.4 85.6

395.0

132.8

44.6

11.3

1089.3

190.1

2013 (ene-jul)

588.1 72.8

346.6

105.6

39.5

23.6

1316.5

53.5

MMpcd = Millones de pies cúbicos diarios. Mt = Miles de toneladas. a. Incluye propano y butano. b. Incluye MTBE, producto petroquímico usado en la formulación de gasolinas automotrices. c. En 2013 se inició la importación de gas natural licuado.

Fuente: http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content§ionID=16&catID=12155 (17/09/13)

En la actualidad Estados Unidos importa el 9.7% de su petróleo desde México (que equivale a 100 mil barriles diarios), pero se prevé que en pocos años esta cantidad demandada ya no la requiera.  Para que México desarrolle solamente sus reservas 2P (probadas5 y probables) se requieren inversiones por 300 mil millones de dólares. Esta cifra es 11.5 veces el

Las reservas probadas son las cantidades de petróleo que, por análisis de datos de geología e ingeniería, pueden ser estimadas con "razonable certeza" que serán recuperables comercialmente, a partir de una fecha dada, de reservorios conocidos y bajo las actuales condiciones económicas, métodos de operación y regulaciones. 5

http://www.oilproduction.net/cms/index.php?option=com_content&view=article&id=987:definicion-de-reservaspetroleras&catid=57:reservorios&Itemid=121 Las reservas ‘probables’ y ‘posibles’ son reservas de menor categoría, que a menudo se combinan para formar la categoría ‘reservas no probadas’, y cuentan con niveles de certeza técnica decrecientes. Las reservas probables son reservas que tienen una menor certeza de ser recuperadas que las ‘reservas probadas’ pero una mayor probabilidad de ser recuperadas que las ‘reservas posibles’. Las reservas posibles son aquellas reservas cuya recuperación es menos factible que las reservas probables según datos de geológico y de ingeniería. El término 2P se emplea para denotar la suma de reservas probadas y probables, y el 3P para las reservas probadas, probables y posibles. Generalmente la suma de reservas probadas y probables 2P es considerada la mejor estimación de recuperación resultante de operaciones comprometidas.http://openoil.net/wiki/es/index.php?title=Definici%C3%B3n_de_las_Reservas_de_Hidrocarburos.

18

presupuesto de inversión de Pemex en 2013, que fue de 26 mil millones de dólares (IMCO 2013:74). Respecto a las reservas probadas, se observa que 83% de éstas se encuentran en campos en franca declinación o cerca de alcanzar su punto inicial de declinación. La única región que no presentará declinación en el mediano plazo es Chicontepec, pero ello es debido a que se trata de un proyecto en etapa inicial

Producción Mbd

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Hidrocarburos líquidos

3,585

3,789

3,825

3,760

3,683

3,471

3,157

2,971

2,954

2,937

2,913

Petróleo crudo

3,177

3,371

3,383

3,333

3,256

3,076

2,792

2,601

2,577

2,553

2,548

408

418

442

426

427

395

366

370

377

384

365

Gas natural (MMpcd)

4,423

4,498

4,573

4,818

5,356

6,058

6,919

7,031

7,020

6,594

6,385

Proceso de crudo

1,245

1,286

1,303

1,284

1,284

1,270

1,261

1,295

1,184

1,167

1,199

Petrolíferos y gas licuado

1,481

1,556

1,587

1,554

1,546

1,512

1,491

1,525

1,416

1,379

1,405

Petroquímicos (Mt)

9,880

10,298

10,731

10,603

10,961

11,757

11,973

11,956

13,192

12,384

10,673

Naftas (Mt)

3,243

3,347

3,486

3,402

3,543

3,273

2,884

2,931

3,045

3,163

2,808

Condensados y líquidos del gas

Fuente: Pemex. Anuario estadístico 2013.

 Por otra parte, para desarrollar todas las reservas y recursos prospectivos, las inversiones requeridas ascienden a 825 mil millones de dólares -es decir, 32 veces la inversión anual de Pemex (IMCO 2013:76).

De no aprobarse la reforma energética se corre el riesgo de:  Que los recursos permanezcan atrapados en el subsuelo y el país llegue a ser un importador  Perder más competitividad y no atraer inversión.

19

La experiencia internacional aunque es un referente, necesita ser analizada para contrastarla con la realidad nacional.

Refinación petroquímica y comercialización

Exploración y producción

Noruega Brasil Colombia Arabia Saudita Cuba Concesiones + asociaciones con terceros Empresa estatal con operaciones internacionales en Asociación con downstream ¿Participación privada o extranjera en refinación? Múltiples empresas y precios liberalizados en combustibles Empresa estatal con operaciones internacionales en downstream

México

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

No

Sí

Sí

Sí

Sí

No

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

No

Sí

Sí

Sí

No

No

No

Sí

Sí

No

Sí

No

Sí (Deer Park Houston con Shell)

Fuente: IMCO con información de la EIA (2013) Analysis briefs. (www.eia.gov) U.S. Energy Information Administration. http://www.eia.gov/forecasts/aeo/source_natural_gas_all.cfm#netexporter

 Retos que enfrenta Pemex6: 1. Su sustentabilidad depende de la reposición de reservas probadas y desarrolladas, lo cual no ha sido posible en un 100% ya que los recursos que canaliza para explotación y para desarrollar tecnología son limitados. Ante esta situación, los recursos prospectivos que se calculan en 52,000 millones de barriles de petróleo crudo equivalente se calculan en su mayor parte en aguas profundas y ultraprofundas o en yacimientos de alta complejidad geológica como Chicontepec. 2. Su estrategia se centró en el aumento en producción, a tal ritmo que en 2004 la petrolera estatal llegó a 3.3 millones de barriles, sin embargo la declinación en la producción es del 21.7% al llegar a 2.6 millones de barriles en 2010 (dicha declinación no ha podido ser compensada con proyectos como Ku-Maloop-Zaap. 3. Se ha extraído gas natural en regiones como Burgos, Tamaulipas y Veracruz, Veracruz; gas asociado (en Cantarell, Ku-Maloop-Zaap) pero no se ha podido satisfacer en su totalidad la demanda interna. Los retos son: ampliar la producción de

6

Calva, José Luis (Coordinador).- Crisis energética mundial y futuro de la energía en México, CNU, 2012.

20

Veracruz y en las cuencas de Burgos y Sabinas, incluidos los yacimientos de shale gas (estudios realizados por Petróleos Mexicanos (Pemex) revelan que México ocupa el cuarto lugar a nivel internacional en recursos explotables para la extracción de este gas); reclasificar las reservas del denominado Proyecto Aceite Terciario del Golfo (donde está el 46% de las reservas del combustible)7. 4. En refinación, Pemex no cuenta con la capacidad para procesar los petrolíferos demandados, por lo que tiene que importar gasolinas y diesel en los mercados internacionales. 5. Existen limitaciones en el transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos y derivados, por falta de mantenimiento. 6. Se ha dado una baja en la producción de petróleo, por lo que la relación entre las exportaciones e importaciones antes era de 4.0 a 1.0 (a principios de la última década) y a hora es de 2.3 a 1.0. 7. Pemex presenta limitaciones en cuanto a la capacidad de Investigación y Desarrollo Tecnológico para afrontar los retos operativos de aguas profundas. En este sentido ha recurrido a la contratación de empresas de servicios y a dar estímulos en efectivo, por desempeño. 8. La carga impositiva de Pemex es demasiado pesada, a tal grado que antes de impuestos tiene utilidades muy competitivas en el mercado petrolero internacional; en parte, por los bajos costos de extracción en Cantarell y Ku-Maloop-Zaap. 9. Pemex, a pesar de sus utilidades está endeudado debido a las pérdidas acumuladas (por la carga impositiva) y a los fondos de pensiones y retiro. 10. La empresa tiene un sindicato que maneja una gran suma de recursos, sin transparencia.

7

CNU. Crisis Energética Mundial y Futuro de la Energía en México. 2012. Pag. 272.

21

 Inexperiencia en la exploración y explotación de hidrocarburos en aguas profundas. Entre 2004 y 2007, PEMEX perforó seis pozos en tirantes de agua superiores a 500 metros. De éstos, sólo uno tiene reservas suficientes para su operación comercial, así como para iniciar el desarrollo del área donde se localiza. Por eso, es necesario llegar a profundidades de hasta 3,000 metros. Se estima que más de 50% de los recursos prospectivos del país se localizan en la cuenca del Golfo de México profundo, lo que equivale a un potencial a recuperar de 29500 de millones de barriles de petróleo crudo equivalente (MMMbpce), en una extensión de más de 575,000 kilómetros cuadrados. Este volumen de hidrocarburos es superior a la reserva original total de Cantarell.  Falta de inversión en la explotación de yacimientos de Gas de lutitas (shale gas) Durante los últimos años, en el mercado de gas natural de fuentes convencionales, se ha desarrollado la producción de gas natural no convencional o gas de Lutitas (shale gas), el cual se produce con tecnología diferente a la del petróleo y gas natural convencional, lo cual ha permitido que el precio del gas natural haya disminuido significativamente en América del Norte. En México, esta falta de explotación de las reservas existentes, la falta de capacidad de transporte, almacenamiento y distribución vía ductos impide acceder a la abundante oferta y a los precios históricamente bajos que tenemos ahora en la región. Según un artículo de la revista Forbes8, nuestro país cuenta con abundantes reservas de gas natural convencional que rondan el orden de los 61 millones de millones de pies cúbicos. Además de acuerdo con la Agencia Internacional de Energía, cuenta con las terceras reservas más grandes en el mundo de gas de lutitas que aún no se han explotado, con aproximadamente más de 600 millones de millones de pies cúbicos. Algo importante que se ha señalado de forma reiterada es que si bien la extracción del gas de lutitas es una gran oportunidad de crecimiento para nuestro país, ello debe contemplar forzosamente la necesidad de que en dicho proceso se observen las medidas ambientes más eficientes tendientes a minimizar los riesgos y daños al medio ambiente y a las personas, particularmente a los mantos acuíferos,

8

Datos proporcionados por la propuesta del PAN respecto a la reforma energética.

22

lo anterior como consecuencia de los métodos y químicos utilizados para ello. Las zonas geográficas donde se encuentran estos yacimientos son: 

Cuenca de Burgos: Alrededor de 62,670 kilómetros cuadrados en la frontera entre Tamaulipas, Texas y el Golfo de México.



Cuenca de Sabinas: Casi 62,000 kilómetros cuadrados ubicados entre el noroeste de Coahuila y Santiago, NL.



Cuenca de Tampico – Misantla: Limitada al oeste por la Sierra Madre Oriental, se extiende desde la ciudad de Tampico hasta la localidad costera de Tecolutla.



Plataforma de Tuxpan: Entre Poza Rica y la población de Tamiahua se halla este yacimiento.



Cuenca de Veracruz: La única cuenca que se encuentra mar adentro. Comprende desde los alrededores del puerto de Veracruz hasta el Golfo de México. Su extensión está estimada en casi 22,400 kilómetros cuadrados.



En 20 ó 30 años, se estima que el valor del petróleo será más bajo dado el surgimiento de fuentes alternas de energía.



En los próximos años será necesario llegar a explorar en aguas profundas superiores a los 3,000 metros.



Se producen 400 mil barriles de gasolina y se necesita importar una cantidad igual para satisfacer la demanda interna.

Respecto a la extracción de gas lutitas, a nivel internacional ha habido muchas protestas respecto a los efectos sobre el medioambiente, en este sentido, será importante hacer estudios de impacto a fin de que los ciudadanos tengan mayor información para apoyar las propuestas9.

http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/columnas/carlos-mota/26798-movimiento-mundial-contra-elfracking-del-gas-shale.html 9

23

Pacto por México  Dentro de los acuerdos a los que se llegó en el Pacto por México, en el rubro de Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad, se estableció el compromiso de realizar una reforma energética que fuera motor de inversión y desarrollo, lo anterior, a fin de impulsar una reforma que convierta a ese sector en uno de los más poderosos motores del crecimiento económico a través de la atracción de inversión, el desarrollo tecnológico y la formación de cadenas de valor.

24

Comparativo de propuestas Cambios constitucionales Reformar el artículo 27 para eliminar del texto constitucional la prohibición de que en caso del petróleo y los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se otorgarán concesiones ni contratos (…). En el caso de minerales radioactivos y de la energía nuclear permanecerá la restricción vigente. Se propone reformar el artículo 28 para incorporar al Fondo Mexicano del petróleo, a la Comisión Reguladora de Energía y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos como órganos encargados de regular la materia energética del país. Reformar el artículo 27 para eliminar la prohibición de que el Estado celebre contratos con terceros, en actividades de explotación de hidrocarburos. Reformar el artículo 28 para suprimir a la petroquímica básica como área estratégica, permitiendo la participación de particulares en toda la cadena de valor. Extracción, productos obtenidos del subsuelo (petróleo crudo, gas natural y sus líquidos) y los que son resultado de la transformación (petroquímicos y refinados). No se proponen cambios constitucionales sólo cambios a las leyes secundarias.

Política sobre actividades de exploración y explotación de petróleo y gas. La política energética la dicta la Secretaría de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión reguladora de Energía. Este sector se abre a l competencia por medio de licitaciones para las concesiones. PEMEX entraría a la competencia con otras empresas o por medio de asociaciones. Existiría una ronda ceroLa Política Energética la dictaría el Ejecutivo Federal. Se proponen los contratos de utilidad compartida. Pemex continúa como monopolio. Se permite un mecanismo de asociación con el sector privado para exploración y explotación pero sin compartir utilidades o renta petrolera. (No está muy claro).

25

Respecto a Pemex Pemex no se privatiza, sigue siendo propiedad del Estado. Se propone que Pemex se convierta en una empresa con un gobierno corporativo eficiente, que compita con empresas nacionales o extranjeras y sea transparente. Se establece además que su objetivo sea el de maximizar la generación de valor por medio de explotación y producción de hidrocarburos (con libertad para elegir los mejores esquemas de inversión, coinversión y de desarrollo de tecnología). También se contempla un nuevo régimen fiscal. Se elimina el monopolio. Pemex recibirá del Estado apoyo para su modernización y mejora tecnológica. En un período inicial Pemex tendrá derecho de elegir los campos que desea explorar y explotar (ronda cero) y el alcance lo determinará la CNH. Será la Cámara de Diputados quien apruebe su techo de financiamiento y capitalización. El sindicato sale del Consejo de Administración. Se habla de una empresa pública, con autonomía presupuestal, autonomía de gestión y un gobierno corporativo. Sin embargo, no se da alternativa para capitalizarla y para que compita internacionalmente. Se le vislumbra como una entidad pública productiva que requiere un régimen jurídico distinto que permita que todos sus procesos sean eficaces y eficientes. Se proponen cambios al Consejo de Administración de Pemex, en donde se dejan fuera a los representantes del sindicato y se excluye la opinión del Secretario de la SHCP. Proponen además integrarla para aprovechar las economías de escala, desapareciendo las subsidiarias (Exploración y Producción; Refinación; Gas y Petroquímica básica y; petroquímica). Régimen fiscal Se prevé que en 10 años, México deje de depender mayoritariamente de los recursos petroleros. Por lo cual, el Ejecutivo deberá instrumentar un plan de adaptación para disminuir la carga fiscal y eliminar el pasivo laboral. A los 10 años, el recurso transferido a la SHCP no podrá ser mayor al 50% de lo que se proyecte captar por el Fondo. Contempla un pago de derechos más bajo; además, el remanente derechos podrá reinvertirse en su totalidad o se transferirá una parte al presupuesto como si fuera un dividendo que podrá emplearse para gasto en escuelas, hospitales, infraestructura de agua o carreteras. Se propone descargar fiscalmente a Pemex reformando la Ley Federal de Derechos. Modificar la tasa del Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos, reduciéndola de 71.5% a 62.5% que será de forma gradual en 5 años; se modifica el límite del monto de deducción de costos, gastos e inversiones 26

deducibles por barril de petróleo crudo equivalente al pasar de 6.5 a 8.00 dólares; y en el caso del gas natural no asociado también se aumenta el límite de 2.7 a 3.0 dólares por cada mil pies cúbicos de la molécula. En lugar que Pemex dé su pago anticipado de Derechos diario y semanal, lo dé mensualmente. Estas medidas llevarán a acumular en 5 años la inversión requerida (150 mil millones de pesos). Refinación y petroquímica La refinación y la petroquímica se abren al sector privado, es decir, se permite la construcción de refinerías y complejos petroquímicos, privados. Se acepta la participación privada en actividades de refinación y petroquímica por medio de permisos. Sólo Pemex podrá invertir en refinerías y en petroquímica sólo se acepta la participación privada en los términos actuales.

Transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de petrolíferos y petroquímicos Se abrirá a la competencia el sector del transporte, almacenamiento, distribución y comercialización. No se permitirá la integración vertical de las empresas. Los clientes podrán elegir por precio y calidad en el servicio. Se permitirá la instalación de estaciones de servicio para la venta de gasolinas. Se otorgan permisos a privados para realizar actividades relacionadas al transporte, almacenamiento, distribución y comercialización. Se permite la participación privada en la construcción de gasoductos y en el abastecimiento de insumos para Pemex (con límites).

Fondo Mexicano de Petróleo

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Se propone la creación del Fondo Mexicano de órgano constitucionalmente autónomo dotado con personalidad jurídica y patrimonio propio, que administre la renta petrolera y busque su máximo beneficio. Su estructura se integrará por un Presidente y una Junta de Gobierno, designados por el Ejecutivo Federal y ratificado por el Senado. En un año se deberá expedir la ley que regule dicha institución. Este Fondo recibirá los derechos de los recursos petroleros de Pemex y los demás operadores, retendrá lo y enterará a la SHCP de los derechos que le corresponden. No hay propuesta.

Se propone a nivel de ley secundaria la creación de un Fondo de Excedentes Petroleros que se puedan invertir en obras y acciones sociales.

Comisión Nacional de Hidrocarburos Se propone elevar a rango Constitucional a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, como órgano encargado de regular la exploración y extracción de hidrocarburos provenientes de formaciones geológicas, cualquiera que fuera su estado físico. Dicha Comisión tendrá la responsabilidad de otorgar concesiones a Petróleos Mexicanos y a los demás operadores. Se habla de darle más facultades.

Se propone convertirla en un organismo descentralizado

Comisión Reguladora de Energía. Se incorpora en el artículo 28 Constitucional como parte de los órganos reguladores en materia energética, tendrá bajo su responsabilidad el otorgamiento, autorización y revocación de concesiones para la generación y distribución de energía eléctrica que realicen los particulares, así como para la refinación, procesamiento, distribución, transporte y almacenamiento del petróleo y de los hidrocarburos, conforme a las condiciones que prevea la legislación. Deberá regular la generación, control operativo, transmisión, 28

distribución, comercialización y desarrollo eficiente del suministro y venta de energía eléctrica, que realicen el Estado y los particulares. Se habla de darle más facultades.

Plantea convertirlo en un organismo descentralizado

Sustentabilidad ambiental El Estado tiene la obligación de asegurar el uso eficiente y sustentable de los recursos energéticos, por medio de estrategias y programas integrales de mitigación y adaptación al cambio climático. La ley contemplará criterios y mejores prácticas para la eficiencia en el uso de la energía, disminución en la generación de gases y compuestos de efecto invernadero, baja generación de residuos y emisiones así como la menor huella de carbono en todos sus procesos. El Sistema Eléctrico Nacional debe contar con un diseño adecuado para permitir e impulsar el aprovechamiento de las energías renovables. Uno de los objetivos de la reforma es corregir las limitaciones del modelo actual para agregar capacidad de energías renovables a gran escala por medio de la creación de un mercado competitivo de generación. Administrado por el Estado a través de un operador independiente y el establecimiento de certificados de energías limpias. Se crea el Instituto Nacional de las Energías Renovables como un centro de investigación en la materia.

Energía eléctrica Eliminar la restricción constitucional de la competencia (generación y transmisión) y una reforma legal que permita separar las actividades de generación, despacho, transmisión y distribución (con enfoque regional) de energía eléctrica. El Centro Nacional de Control y Energía (CENACE) se transformará en un operador independiente.

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La Secretaría de Energía será la responsable de la política y la planificación del sector eléctrico, que tomará como base las recomendaciones del Operador independiente y la Comisión Reguladora de Energía. La Comisión Reguladora de Energía regulará la transmisión y la distribución (tarifas, condiciones contractuales, calidad en el servicio) y vigilará la competencia en generación (por medio de permisos y reglas de mercado) sujetando a CFE a una regulación asimétrica. CFE estaría sujeta a la competencia y tendría autonomía de gestión y flexibilidad en colocación accionaria. Asimismo, se propone que el Ejecutivo Federal proponga al Congreso un programa de sustitución de subsidios generalizados por subsidios focalizados. Se expedirá la Ley Orgánica de la CFE para reorganizar las funciones administrativas y corporativas de dicha empresa. Se establecerá un techo financiero para su capitalización (propuesta que se enviará a la Cámara de Diputados)

Se pretende abrir un mercado de generación de energía sin que se pierda la rectoría del Estado en la transmisión y distribución. Establece exclusividad del Estado en el control del sistema, transmisión y distribución, aunque planteando la posibilidad de contratos en estas dos últimas.

Se mantienen los esquemas de cogeneración y autoabastecimiento.

Comentarios sobre la propuesta panista: La propuesta panista es la que crea más competencia en el sector energético que actualmente está bajo una estructura de monopolio (cuya única empresa es Pemex). Se introducen esquemas de competencia en actividades de exploración y explotación del petróleo y los demás hidrocarburos a través de concesiones otorgadas a otros operadores (privados nacionales y extranjeros). Asimismo, la refinación, la petroquímica, el sector de transporte, distribución y almacenamiento de hidrocarburos y todos sus productos derivados también se abrirían a la competencia. La apertura del sector a la competencia, permitirá el ingreso de empresas que aporten nuevas inversiones, tecnología y procesos eficientes, que maximicen la producción y la utilidad. 30

Ofrece un menú de alternativas a la inversión privada tomando los modelos más utilizados en la industria global y las mejores experiencias internacionales. Pemex podrá participar sólo o asociándose. Además se partirá de una ronda cero donde Pemex podrá elegir qué pozos explorar y explotar. Lo que se espera, es que si hay un número determinado de yacimientos de petróleo sin explotar, se puedan dar concesiones de exploración y explotación por medio de licitaciones. Esto permitiría obtener recursos por la concesión, el pago de derechos, asimismo, las empresas pagarán los impuestos por su actividad empresarial (ISR, IVA, IEPS, IETU). Los consumidores obtendrán beneficios derivados del abasto, precio, idoneidad del energético y eficiencia. La inversión y competencia privada en refinación, distribución y venta final de energéticos como la gasolina, el gas y la energía eléctrica harán que los precios de la gasolina y del gas tiendan a converger a los precios del mercado de Norteamérica donde actualmente se encuentran los precios más bajos del gas natural. Bajo este esquema de concesiones para compartir riesgos y beneficios con Predomina el control en manos de un jugador dominante o monopolio público (PEMEX), pero permite la asociación con empresas privadas, incentivada por contratos en los que se comparte la producción o las utilidades. Comentarios sobre la propuesta del PRI Se elimina la restricción de que sólo el monopolio estatal pueda hacerlo todo, la participación de los privados sólo se dará mediante asociaciones con PEMEX. Bajo este concepto hay dos esquemas de pago 1).- Compartición de producción: el petróleo que se extrae del subsuelo puede ser dividido (compartición de producción) entre los asociados o 2).- Compartición de utilidades: el petróleo es recibido por el monopolio estatal para su venta y se dividen las ganancias. Un aspecto que es muy importante resaltar es la capacidad para dar certidumbre jurídica y los incentivos correctos. Podría darse una reducción de precios debida a la reducción en los costos de producción y una mayor oferta de energéticos y electricidad. No obstante, si se mantiene la distribución y venta en un proveedor monopólico, éste fijará los precios en el 31

nivel que maximice su utilidad, que en el caso de PEMEX y CFE, podría estar ligada a criterios políticos y/o recaudatorios. Comentarios sobre la propuesta del PRD. Se propone la participación privada por medio de proveedores de servicios en distintas cadenas de la industria cuyo control recae en los monopolios estatales CFE y PEMEX. Bajo este esquema PEMEX y CFE asumen la totalidad de los riesgos y se apropia de las ganancias de la venta de los energéticos y sus derivados. La empresa privada se beneficia únicamente por el pago por el servicio contratado. La inversión esperada es marginal y la transferencia de tecnología es limitada debido a la dispersión de contratistas y a los nulos incentivos para compartirla. Se mantiene la distribución y venta en un proveedor monopólico, éste fijará los precios en el nivel que maximice su utilidad, que en el caso de PEMEX y CFE, podría estar ligada a criterios políticos y/o recaudatorios. En el marco de las propuestas de las tres principales fuerzas políticas, a continuación de da una explicación más extensa y comparada de las diferentes formas de contratación: La concesión Es el mecanismo pionero de las formas de contratación. Se define como el otorgamiento de un derecho específico sobre bienes y servicios para realizar algún tipo de actividad (exploración, explotación, servicios, etc) por un lapso de tiempo. Propiedad del hidrocarburo Los yacimientos son de la nación. El operador toma posesión del recurso a boca de pozo.

Ingresos para el Estado Regalías* (%de la producción) Reparto de utilidades Bonos de asignación Pagos por ocupación de área (uso de suelo).

Compensación del operador Utilidades netas. Recuperación de inversiones (amortización y depreciación)

Inversión El operador absorbe toda inversión en exploración, desarrollo y explotación.

Deducibilidad de los costos. Se reconocen las deducciones al 100%, de las inversiones de capital y costos operativos.

32

Impuestos sobre la renta. Impuestos ambientales.

Regalías: Primer pago que realiza el operador de a cuerdo a la cantidad y valor del petróleo (porcentaje o escala móvil). Ganancias –regalías= ingreso neto – deducciones = ingreso gravable. Renta económica= ingreso – pagos a factores de la producción (incluyendo la inversión). Por lo general, se acuerda que a los seis meses se empiecen los trabajos de exploración, a los 18 meses por lo regular se terminan las operaciones geofísicas y a los dos se prevé que ya se ha completado el pozo de prueba10. Contratos de producción compartida. Es aquel contrato por medio del cual, la producción se divide entre el Estado (o empresa estatal) y la empresa inversionista. Esta división de la producción se realiza en función de la inversión, de la cantidad de hidrocarburos extraída, etc. Propiedad del hidrocarburo Las reservas del subsuelo son de la Nación. El Estado comparte la propiedad del hidrocarburo a boca de pozo

Ingresos para el Estado Regalías (% de la producción). Bonos de asignación. Pagos por ocupación de área. Impuestos sobre la renta. Impuestos ambientales.

Ganancia para el operador La producción que comparte con el Gobierno. Utilidades netas. Recuperación de inversiones de capital (amortización y depreciación).

Inversión

Deducibilidad

El operador Hay un tope aporta toda la anual de inversión de deducibilidad. exploración, desarrollo y explotación.

Contratos de utilidad compartida Propiedad del hidrocarburo

Ingresos para el Estado

Ganancia para el operador

Inversión

10

Coyoc, Luis Fernando. Régimen transnacional de la exploración y la explotación de hidrocarburos en México. Un análisis de los contratos integrales de desempeño o incentivados., Tesis de Economía. ITAM. 2013. Pag 150

33

Las reservas del Impuestos. subsuelo son de la Parte de Nación. utilidades El Estado no comparte la propiedad del hidrocarburo.

El pago es en El operador las efectivo aporta toda la inversión de exploración, desarrollo y explotación.

Contratos de servicios (puro, de riesgo e incentivado) Este tipo de contrato es entre el Estado (o empresa del Estado) y una empresa para que esta brinde un servicio específico que se refiera a actividades de hidrocarburos (exploración o explotación). El pago no necesariamente depende de la producción. En estos contratos el Estado no le da muchos derechos a la empresa y éste puede decidir las actividades que realizará ésta.

Propiedad del hidrocarburo

Ingresos para el Estado

Las reservas son Impuestos de la nación. El operador actúa como contratista (contrato de servicios, puro). No toma posesión sobre hidrocarburos en superficie (contrato de servicios, de riesgo)

Ganancia Inversión para el operador Tarifa por La inversión barril. del capital corre por cuenta del Estado.

Deducibilidad Se deducen los costos asociados a la prestación del servicio.

Contratos de riesgo11 11

Es una modalidad que pueden adoptar los contratos de exploración, localización, perforación y explotación de recursos naturales. Consiste en asignar la carga y responsabilidad de las inversiones, así como todos o partes de los riesgos del negocio de explotación petrolera, a la empresa contratista que ha accedido prestar el citado servicio. De acuerdo con el éxito que se tenga en la exploración y producción del hidrocarburo, dependerá la posibilidad de que este contratista pueda recuperar sus inversiones y demás costos, más un premio que se le

34

Propiedad del hidrocarburo Las reservas son de la nación.

Ingresos para el Estado Ingresos por ventas menos lo que se le da al contratista.

Ganancia para el contratista Se establece un mecanismo de remuneración que es un porcentaje del valor de las ventas o ganancias. Se establece un pago relacionado al precio de los hidrocarburos en el mercado.

Inversión El Estado adquiere la propiedad sobre las instalaciones y equipos. El riesgo geológico y operativo lo absorbe el contratista.

Contratos de desempeño o incentivados Propiedad del hidrocarburo Las reservas son de la nación.

Ingresos para el Estado Ingresos por ventas menos lo que se le da al contratista.

Ganancia para el contratista El pago depende que haya ingresos, pero no depende de las ventas o ganancias. Además hay una compensación por barril producido.

Inversión La realiza el contratista

Entre las diferencias de una concesión y un contrato, se encuentran las siguientes: 

Las concesiones otorgan la propiedad de hidrocarburos a las empresas concesionarias a boca de pozo, mientras que los contratos no otorgan la propiedad de los hidrocarburos.



Las concesiones dan mayor libertad a las empresas concesionarias y el Estado o empresa estatal, no necesariamente participa.



Hay diferencias en las formas de pago: en los contratos de producción compartida se paga con hidrocarburos; en los contratos de riesgo se paga en efectivo un porcentaje de la producción relacionada con el valor de las ventas del hidrocarburo; y en los contratos de desempeño o incentivados el pago se

conoce como risk fee, es decir, una prima que equivale a un porcentaje por parte de lo extraído, la cual puede ser remunerada a través del pago equivalente en divisas de dicho porcentaje o la entrega de dicho porcentaje del hidrocarburo extraído como pago en especie (royalty in kind).

35

relaciona con la producción pero no se paga por las ventas o ganancias y el pago es en efectivo. 

Un contrato tradicional de servicio, el pago es en efectivo y no se relaciona con la producción; además, el contratista

no absorbe nada del riesgo

geológico y comercial. 

En el caso de la concesión, la empresa que gana la licitación es la que absorbe los costos de operación y los gastos de inversión, mientras que en los casos de contratos de utilidad compartida, el ente estatal es el que paga los gastos de inversión y costos de operación.



En la concesión, a las ventas se les resta los gastos de operación y los derechos, resultando la utilidad de la empresa sobre la que se paga el ISR. Mientras que en los contratos de utilidad compartida a las ventas se les restan los derechos, impuestos, gastos de inversión y costos de operación, resultando la utilidad, que se divide entre el gobierno y la empresa.

Específicamente, en México las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos están catalogadas como áreas estratégicas por lo que sólo se pueden realizar por el Estado, dando cabida solamente a los contratos de servicios tradicionales (no de riesgo) basándose en el artículo 6 de la Ley Reglamentaria y en el 5 de la Ley de Pemex en donde se faculta a Pemex a establecer relaciones contractuales con personas físicas o morales.

Algunos casos de contratos en hidrocarburos en otros países: Brasil: Cuenta con un sistema de concesiones a particulares para explotar y explorar el recurso (hidrocarburo) a cambio del 5% ó 10% de regalías. Colombia: Antes usaba el contrato de asociación en donde la empresa estatal Ecopetrol participaba en los proyectos. En la actualidad la empresa estatal compite con otras empresas. El contratista tiene independencia en el manejo de la actividad y las regalías que está obligado a pagar son del 5% al 25%, según la producción y el producto. 36

Ecuador: En este país se permiten 3 tipos de contratación: los de participación, los de servicios y los de campos marginales. Hay una activa participación de la empresa estatal Petroecuador como socio en contratos de servicios y participación. Gran Bretaña: Se permiten las concesiones, el Estado es el duelo de los yacimientos petroleros y otorga el derecho de subastas públicas y programadas. Las fases de explotación y exploración están separadas. Indonesia: Las actividades de hidrocarburos se encuentran bajo la jurisdicción del Ministerio de Energía y Recursos Minerales. La adjudicación de contratos se hace bajo un programa en donde las áreas sobre las cuales se va a operar se hacen públicas, se reciben las propuestas de los interesados y el Gobierno negocia con ellas para invertir conjuntamente. Irán: El Estado recibe propuestas sobre proyectos en diferentes territorios y éste negocia los términos de los contratos con cada empresa que participe. El Estado paga al inversionista por los servicios brindados y no comparte utilidades. Una vez que se ha iniciado la producción, el proyecto es administrado por una empresa estatal. Noruega: Tiene un sistema de concesiones en donde los hidrocarburos son propiedad del Estado, pero al ser extraídos pasan a ser propiedad del inversionista. La concesión la otorga el Ministerio de Petróleo y Energía. Venezuela: Actualmente sólo existe el contrato de impuestos y regalías; por medio de éste la empresa estatal PDVSA participará siempre asociado con inversionistas con un 51% en cada proyecto petrolero. Respecto a la teoría del agente-principal, las propuestas por partido quedarían así:

Partido

Principal Comisión Nacional de Hidrocarburos

Agente Pemex y empresas.

Este esquema permite que Pemex opere como una verdadera empresa y que se obtenga el máximo beneficio del sector de hidrocarburos. Al incorporar las concesiones de reparto de producción, se 37

Ejecutivo

Pemex

Ejecutivo

Pemex

incentiva al agente a realizar los proyectos al menor costo. En este modelo el Ejecutivo (SHCP) es quien da línea a Pemex sobre su nivel de inversión, régimen impositivo y empresas contratadas para participar en la exploración y explotación de hidrocarburos en campos no convencionales. Al sólo aprobar los contratos de repartición de utilidades no hay los suficientes incentivos para operar con los menores costos. Pemex no compite y está sujeto a un régimen fiscal asfixiante y a un sindicato con incentivos viciados. Esta propuesta prácticamente deja igual el escenario. Porque aun cuando diga que Pemex funcionará como una empresa, no deja de ser un monopolio y no ofrece alternativas para compensar el boquete fiscal que se provocaría con su propuesta.

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VIII. .- Conclusiones Sin duda, las propuestas del PRI y del PRD dejan al Estado como Principal y a Pemex como el Agente, mientras que el PAN convierte a la CNH en Principal y a Pemex en Agente (junto con las demás empresas). Esta diferencia se refleja en los incentivos, debido a que mientras el Estado (como SHCP) sujete a Pemex a los intereses fiscales y no a los intereses de la empresa, los incentivos no llevarán a un desempeño eficiente en la exploración y explotación de hidrocarburos, dado que el margen de inversión de Pemex para modernizarse es limitado. Toda vez que más de 33% de la recaudación proviene de los ingresos petroleros y existe, además, un sindicato que no rinde cuentas. En cambio, en la propuesta panista, la CNH fungiría como Principal, licitando las concesiones de acuerdo a la eficiencia de las empresas participantes (incluyendo a Pemex), esto llevaría a tratar a Pemex como una verdadera empresa, atendiendo la necesidad de una mayor inversión para su modernización. Esto asume que el régimen fiscal al que está sujeto tendría que cambiarse y que los recursos que se dejarían de transferir al fisco, se compensarían con la entrada de recursos derivados de las concesiones a empresas privadas y de los impuestos. La necesidad de una reforma energética que sirva como palanca para el desarrollo ha marcado el debate sostenido por las tres fuerzas políticas, en ese sentido es muy probable que pronto se apruebe una propuesta intermedia que incluya la participación privada en exploración y explotación, manteniendo la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos, bajo un esquema de repartición de utilidades. La propuesta del PAN en materia de electricidad pretende eliminar la restricción constitucional de la competencia (generación y transmisión) y una reforma legal que permita separar las actividades de generación, despacho, transmisión y distribución (con enfoque regional) de energía eléctrica y permite transformar al Centro Nacional de Control y Energía (CENACE) en un operador independiente que regule este sector; mientras que en la iniciativa del PRI se pretende abrir un mercado de generación de energía sin que se pierda la rectoría del Estado en la transmisión y distribución, manteniendo la exclusividad del Estado en el

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control del sistema, transmisión y distribución (aunque plantea la posibilidad de contratos en estas dos últimas). La del PRD deja al marco legal prácticamente igual. Existen experiencias internacionales, como el caso Noruego o el de Brasil, en donde el sector energético ha brindado un atajo para alcanzar metas de desarrollo en el corto plazo. Todo esto depende de la participación ciudadana informada, de acuerdos entre partidos, de la transparencia en la forma de conceder permisos, de proporcionar un marco legal que dé certidumbre a la inversión y que tienda un puente entre la inversión y el bienestar social. Existen aspectos que deben estudiarse con mayor profundidad como es el gas lutitas, debido a la curva decreciente en su explotación y a los efectos que puede tener sobre los mantos friáticos. En resumen, la propuesta del PRD cierra la posibilidad del sector privado en la exploración y explotación de hidrocarburos; la del PRI permite la participación pero sólo mediante contratos entre Pemex y las empresas privadas (en los cuales Pemex absorbe todo el costo); la del PAN, abre el abanico de posibilidades y permite concesiones (de reparto de utilidades y producción), de reparto de riesgos, permite asociaciones, contratos, etc… todo ello, con la finalidad de abrir a la competencia a este sector, quitarle la onerosa carga fiscal a Pemex y permitiendo compensar los recursos destinados al fisco (derivados del régimen fiscal actual de Pemex) con los pagos derivados de las concesiones y de los impuestos de las empresas privadas que extrajeran hidrocarburos mediante concesiones. México posee una oportunidad en este tiempo para beneficiarse de los recursos petroleros que se encuentran en el subsuelo, también cuenta con las condiciones políticas para aprobar una reforma adecuada; en ese sentido, lo único que se necesita es: que prevalezca el interés de la Nación a la que le urge desarrollarse, por encima de los intereses políticos.

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X Bibliografía CALVA, José Luis. Crisis energética mundial y futuro de la energía en México. Consejo Nacional de Universitarios. México 2012. CASTAGNINO, Renzo. Formas contractuales en la industria de hidrocarburos peruana. Revista Derecho y Sociedad, Lima Año XX No. 35. 2010. CIE. Elementos Clave de las Propuestas del PAN, PRI y PRD. México, 2012. HUERTA, Carlos. Petrobras: petróleo, finanzas públicas y desarrollo. Revista Ola Financiera. Vol 5, No 12 (2012). http://www.revistas.unam.mx/index.php/ROF/article/view/40389 IMCO. Nos cambiaron el mapa: México ante la revolución energética del siglo XXI. México 2012. Reforma energética del Ejecutivo (PRI) http://www.sener.gob.mx/reforma/original.html Reforma energética del PAN http://www.pan.org.mx/propuesta-de-reforma-energetica-del-pan/ Reforma energética del PRD http://www.adnpolitico.com/gobierno/2013/08/19/documento-integro-iniciativade- reforma-energetica-del-prd

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Sitios de internet http://www.pemex.com/acerca/informes_publicaciones/Documents/pn_14-18_131031.pdf http://www.gas.pemex.com/NR/rdonlyres/17981CE5-1993-4E9D-94F37E0EFFD4C/0/130308GasNatural.pdf http://contratos.pemex.com/Paginas/preguntas.aspx http://www.cnh.gob.mx/portal/Default.aspx?id=707 http://www.ri.pemex.com/index.cfm?action=content§ionID=16&catID=12155 http://www.oilproduction.net/cms/index.php?option=com_content&view=article&id=987:definicion-dereservas-petroleras&catid=57:reservorios&Itemid=121 http://openoil.net/wiki/es/index.php?title=Definici%C3%B3n_de_las_Reservas_de_Hidrocarburos. http://www.eia.gov/forecasts/aeo/source_natural_gas_all.cfm#netexporter http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/columnas/carlos-mota/26798-movimiento-mundial-contra-elfracking-del-gas-shale.html

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional. Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.

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