DOCUMENTOS DE TRABAJO

La Relación SEP-SNTE Frente al Reto Educativo Janina Cuevas Zúñiga Febrero 2012

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La relación SEP-SNTE frente al reto educativo Janina Cuevas Zúñiga* Febrero 2012 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 425

Clasificación temática: Educación

RESUMEN El presente estudio es un análisis del Sindicato de Trabajadores de la Educación SNTE) como grupo de presión y actor social hegemónico en el acontecer de la educación pública. Se propone explicar la relación del SNTE con la SEP para plantear como hipótesis que, en los últimos años, no se han dado los resultados esperados en términos de la calidad educativa. Se aborda la manera en que dicha relación se ha transformando en la última década a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) y la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE). Se concluye que la vinculación entre estas dos instancias se ha afinado significativamente en cuanto a compromisos de tipo político, pero también que la consolidación de las alianzas y acuerdos que tienen como eje la mejora de la calidad de la educación aún no han dado los frutos esperados. Ante la actual deuda educativa, se debe consolidar la transformación de la relación entre ambas instancias mediante mecanismos de rendición de cuentas y la ponderación de los aspectos académicos por encima de los intereses políticos. El estudio pone énfasis en dos espacios institucionales de discusión entre la SEP y el sindicato: la Comisión SEP-SNTE para Carrera Magisterial y la Comisión Rectora de la ACE, ya que en la actualidad es ahí donde se dan los principales aspectos de negociación entre ambas instancias, lo que incluye factores académicos que impactan el logro educativo de los niños y niñas mexicanas. El estudio, en términos generales, es una invitación a replantear la relación SEP-SNTE en torno a aspectos académicos y de logro educativo, sin dejar de lado la necesidad de redefinir las funciones que corresponden al Sindicato y su intervención en la política educativa del país

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E- Mail. [email protected] Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Contenido Introducción ................................................................................................................................... 1 Relevancia de la investigación ...................................................................................................... 3 Objetivo..…………………………………………………………………………………………3 Planteamiento y delimitación del problema ................................................................................... 3 Hipótesis.…………………………………..…………………………………………………… 4 CAPÍTULO I................................................................................................................................... 5 El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) como grupo de presión y actor social hegemónico en la educación mexicana ............................................................................................... 5

1.1

Antecedentes ................................................................................................................ 5

1.2

Grupos de presión ...................................................................................................... 10

1.3

Actores sociales ........................................................................................................ 12 1.3.1 Instituciones Privadas .......................................................................................................... 13 1.3.2 Organizaciones sin fines de Lucro ...................................................................................... 13 1.3.3 Organizaciones de la sociedad Civil y otras organizaciones sociales ................................. 13 1.3.4 Sindicatos ............................................................................................................................ 15

CAPÍTULO II................................................................................................................................ 17 Acuerdos recientes entre la SEP y el SNTE ...................................................................................... 16

2.1 Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica(ANMEB) ............. 17 2.2 Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) ............................................................. 26

CAPÍTULO III............................................................................................................................... 30 Espacios institucionales para el diálogo entre el SNTE y la SEP......................................................... 29

3.1 Comisión SEP-SNTE para Carrera Magisterial ............................................................ 31 3.2 Comisión Rectora de la ACE ........................................................................................ 37 CAPÍTULO IV .............................................................................................................................. 43 Perspectiva. Reflexiones finales ...................................................................................................... 43

BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................ 48

INTRODUCCIÓN

En 2011, la Secretaría de Educación Pública (SEP) cumplió 90 años de su creación y la mirada en retrospectiva sobre los logros y avances en el marco de su competencia se hacen aún más evidentes en su aniversario. La Secretaría, como instancia encargada de crear condiciones que permitan asegurar el acceso de todas las mexicanas y los mexicanos a una educación de calidad, en el nivel y modalidad que la requieran y en el lugar donde la demanden, plantea una visión para el año 2025, en donde México cuente con un sistema educativo amplio, articulado y diversificado, que ofrezca una educación para el desarrollo humano integral de su población. El sistema deberá ser reconocido nacional e internacionalmente por su calidad y tiene que constituirse en el eje fundamental del desarrollo cultural, científico, tecnológico, económico y social de la Nación. Sin embargo, hasta ahora, la relación entre la SEP y el SNTE no presenta resultados relevantes para la calidad educativa, a pesar de que se ha desarrollado una relación institucional de acuerdo y negociación para tal efecto.

Pensar en una educación pública en México que cumpla con esas características y objetivos invariablemente remite a la reflexión sobre los resultados insuficientes que distintas pruebas nacionales e internacionales nos ofrecen como diagnóstico del logro educativo de los alumnos, así como el desempeño tan cuestionado que han mostrado las y los maestros en el concurso de plazas docentes. En su comparecencia de 2011 ante la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, el Secretario de Educación Pública, Alonso Lujambio Irazábal, afirmaba: “nunca he dado cuentas alegres en materia educativa, pues reconozco que hay aún grandes retos a superar”.

Ante este panorama, se abre un importante cuestionamiento sobre el rumbo que ha de llevar la política educativa en el país y la forma en la que ésta deberá propiciar la articulación con los actores involucrados, especialmente con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, pues en todo este proceso el gremio magisterial, como fuerza política indudable, tiene un peso significativo en el sistema educativo. Históricamente, la mezcla entre asuntos educativos con los políticos generados por la intrincada relación entre la Secretaría y el SNTE, ha profundizado la complejidad para franquear los retos educativos. Varios expertos definen como simbiótica a dicha relación, en una unión orgánica, pues aseguran que poseen un entrelace estructural y funcional. Los asuntos de interés para los docentes no sólo son de 1

incumbencia para la Secretaría, también lo son para el Sindicato. Los ascensos, cambios, designación de plazas, sanciones, el sistema de formación y evaluación, se encuentran bajo un control mixto1. La revisión de dos acontecimientos relativamente actuales puede ayudar a comprender cómo se ha ido acomodando esta relación entre la Secretaría y el sindicato y cuál es la dinámica actual que rige su funcionamiento. Por un lado, a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB, 1992), en donde se encuentran las bases del actual esquema de federalismo educativo, se fijaron ciertos parámetros de interrelación con el sindicato, cuya marca llega hasta el presente2. Por otro lado, un suceso más actual, y que se presentó en parte como una consecuencia coyuntural de la alternancia en el ejecutivo, se encuentra en la firma de la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) como el intento concreto que suscribieron la Secretaría y el sindicato en 2008 con el objetivo de propiciar e inducir una amplia movilización en torno a la educación que permitiera la transformación del sistema educativo nacional.

El repaso histórico y descripción de los acontecimientos mencionados resultan fundamentales para comprender las estrategias y el contexto que permitieron al SNTE incrementar su poder político y proteger la integridad de la organización, manteniéndose hasta la actualidad como el principal actor social en la definición e implementación de las políticas públicas en materia de educación. Actualmente, el SNTE realiza funciones que le son propias como organización gremial, pero también como un poderoso grupo de presión, y su dirigencia mueve hilos en las contiendas electorales con el fin de mantener y acrecentar su influencia3.

Una parte significativa de este documento se enfoca en el estudio de las circunstancias que se desarrollaron en los dos pactos políticos mencionados y sus consecuencias, pero enfatizando un aspecto fundamental que se considera como la principal fuerza catalizadora de la relación SEP-SNTE, y que se vislumbra como la menos clara. En ese acontecer histórico y dado el escenario político que representa, ¿en dónde se ubican los aspectos académicos en torno a los cuales, tanto la Secretaría como el SNTE, funcionan? ¿Qué impacto ha tenido el creciente poder político del SNTE en el logro educativo? Estas preguntas surgen ante el panorama poco satisfactorio que reflejan las evaluaciones

1

Soca de Iñigo, Juan Martín, SEP-SNTE en http://www.elporvenir.com.mx/notas.asp?nota_id=479732 Brambila Loyo, Aurora, Política Educativa y Actores Sociales en Arnaut, Alberto y Giorguli, Silvia (coordinadores) Los grandes problemas de México tomo VII: Educación, El Colegio de México, 2010, pp. 190-195. 3 Ibid, p. 197. 2

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sobre el logro educativo, como la prueba ENLACE o sobre el nivel con el que un maestro o maestra concursa por una plaza para servir en el Sistema Educativo Nacional ante unas metas tan ambiciosas como las estipuladas por la SEP y que se mencionaron al principio de este documento. Relevancia de la investigación

El 2012 es un año electoral que representa no solamente la alternativa de conocer la nueva orientación que tomará el país en materia económica, política y social, sino también un replanteamiento de las relaciones y vínculos entre las instituciones del Estado, los corporativos, los sindicatos y la sociedad. Debido a la trascendencia de la participación política que ha tenido el SNTE en las últimas elecciones y por el poder que tiene el gremio en la República Mexicana, el presente estudio resulta relevante para comprender cómo puede establecerse un nuevo marco de negociación desde las instituciones del Estado, desde el propio sindicato y desde la sociedad civil.

Objetivo El propósito primordial de esta investigación es que se identifiquen áreas de oportunidad para que la relación SEP-SNTE, sencillamente dé frutos en el marco institucional del proyecto conjunto para mejorar la calidad. En esa perspectiva, se trata de que se reconozca que la relación de la Secretaría y el Sindicato hasta ahora ha estado en punto de inacción real para que existan verdaderos cambios institucionales que lleven a una mejora de la calidad educativa.

Además, se propone presentar un análisis sobre las cuestiones académicas que la SEP y el SNTE deben a su vínculo como instancias involucradas directamente con el Sistema Educativo Nacional. Dichas cuestiones académicas se consideran clave de un verdadero avance en la calidad educativa, de ahí su importancia. En este sentido, será de especial importancia valorar en qué circunstancias la relación SEP-SNTE ha permitido avanzar positivamente hacia la mejora del logro educativo y en cuáles aún no hay resultados satisfactorios, tratando de delimitar cuáles fueron las causas para que sucediera de esa manera. Asimismo, mediante un planteamiento crítico y analítico se estudiarán los antecedentes de las relaciones entre el SNTE y la SEP, como institución de estado, para comprender cómo se han vinculado estas dos instancias, qué ventajas y áreas de oportunidad se reflejan en dicha relación y qué perspectivas se observan de cara a los acontecimientos políticos actuales. 3

Planteamiento y delimitación del problema ¿Cuál es la razón por la cual, la relación SEP-SNTE en el marco del ANMEB y la ACE, no se ha traducido en cambios en la calidad de la educación? ¿Por qué a pesar de que se federalizó la educación construyendo sistemas estatales y aparentemente el Sindicato de los maestros está dispuesto a reconocer el imperativo de la calidad educativa, no se ha llegado a ningún resultado significativo en términos de las mediciones aceptadas universalmente para medir el aprendizaje de los alumnos del sistema educativo?

Estas son las preguntas que guían la presente investigación y que serán

respondidas por el estudio de la vinculación SEP-SNTE, analizada como un proceso y en el contexto tanto del ANMEB como del ACE. El ensayo se enfocará a un lapso de tiempo determinado cuando la relación SEP-SNTE tuvo un viraje importante después de la firma del ANMEB y posteriormente con la firma de la ACE. Ambos acontecimientos aún marcan el estado actual del vínculo entre las dos instancias. Para lograr este acercamiento, el trabajo se dividirá en cuatro apartados: El primero es un breve recuento de los orígenes del SNTE y un marco teórico que permite estudiar al SNTE como un actor social hegemónico en el tema de políticas educativas en México y como un grupo de presión con grandes influencias políticas y económicas en el quehacer del gobierno mexicano. Para este apartado se consideraron las principales premisas sobre teoría de grupos y se caracterizaron aspectos de los grupos de presión. Asimismo, se realizó un comparativo de otros actores sociales y su posición respecto el SNTE como el mayor actor social, en contrapeso con la labor de la SEP. El segundo apartado plantea el origen, contexto y objetivos del ANMEB y la ACE pues ambos pactos delimitan la situación actual entre la SEP y el SNTE. En el tercer apartado se concreta el estudio de las dos comisiones actuales que representan los principales espacios de negociación entre el Sindicato y la SEP, ambos derivados de los mismos acuerdos mencionados: la Comisión Nacional SEP-SNTE para Carrera Magisterial y la Comisión Rectora de la ACE. En este análisis se pondrá especial atención a los aspectos académicos que en cada una de éstas se trata actualmente. Finalmente, se encuentra un capítulo con algunas reflexiones sobre el rumbo que habrá de tomar el SNTE como grupo de presión y actor social hegemónico respecto a la instancia gubernamental encargada de administrar y dirigir las políticas de educación pública en México, la SEP, ante el fuerte reto educativo que enfrenta el país. En este sentido lo que este estudio pretende responder es: ¿en qué medida han sido útiles los acuerdos para la mejora del logro educativo en México y qué tan efectivas han sido las instancias creadas para darles seguimiento? 4

Hipótesis

En medio de su creciente poder político y en la definición del sindicato como el mayor grupo de presión y actor social hegemónico en el ámbito de la educación pública del país, se han instaurado la Comisión Nacional SEP-SNTE y la Comisión Rectora de la ACE como instancias en donde se liberan acuerdos entre la SEP y el SNTE sobre aspectos académicos de impacto para el logro educativo. Ambas instancias, generadas en la coyuntura de dos Acuerdos (ANMEB y ACE), representan un avance como espacios formalmente reconocidos por el sindicato y la Secretaría, que representan un instrumento de negociación frente al reto educativo en México. Sin embargo, la hipótesis planteada es que no es suficiente este esfuerzo pues la calidad de la educación aún es deficiente y no se perciben mejoras sustanciales desde la creación de ambas Comisiones.

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CAPÍTULO I

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) como grupo de presión y actor social hegemónico en la educación mexicana

La idea de recuperar momentos específicos del origen y consolidación del SNTE es un tema extenso y complejo. La labor de la presente investigación no pretende hacer un recuento histórico exhaustivo sobre el sindicato. Sin embargo, conocer la naturaleza de su conformación y tener presentes ciertos elementos fundacionales son necesarios para comprender su naturaleza y evolución como grupo de presión y actor social hegemónico en materia de educación pública mexicana.

1.1 Antecedentes

Desde la década de los 30, los fines del gobierno eran claros respecto del sindicalismo mexicano: crear organizaciones de tipo corporativo para lograr el control sobre sus agremiados y brindar estabilidad a la vida nacional. La necesidad del Estado de desarticular los distintos poderes locales y consolidar su poder central lo incentivó a formar organizaciones campesinas, sindicales y populares con el propósito de: 1) movilizarlas verticalmente para apoyar las políticas del gobierno y tener votantes activos, 2) regular las relaciones laborales en forma centralizada, 3) tener un mecanismo controlado de canalización de demandas y 4) contar con actores sociales controlados y subordinados4. Con esta perspectiva el Presidente Lázaro Cárdenas unificó los sectores sociales y los supeditó al gobierno agrupándolos en corporaciones de forma que todos pertenecieran a una organización gremial, única y nacional, con dirigentes leales al presidente en turno. Bajo este marco corporativista, en 1944, el presidente Manuel Ávila Camacho ordena la unión de todos los sindicatos magisteriales: el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). A partir de ese momento, el SNTE

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Islas Bacilo, Luis Esteban, El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y la Calidad de la Educación en México, Tesis ITAM, 2009.p. 52.

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constituyó por mucho tiempo un elemento importante para el corporativismo del Partido Revolucionario Institucional (Partido de la Revolución Mexicana, por aquél entonces).

Se puede decir que la consolidación del SNTE moderno se dio con la elección de Jesús Robles Martínez como Secretario General del gremio en 1949. Desde ese momento en adelante, el SNTE concentró un gran poder central y dio fin a la autonomía de decisiones de las delegaciones locales. Esa situación desencadenó una fuerte tensión ante el surgimiento de movimientos disidentes como la época de 1956 a 1960 y el movimiento disidente de la fracción 9 del SNTE.

En la década de los 70, el entonces secretario general del Sindicato, Carlos Jonguitud Barrios, fundó una organización interna que funcionaría como un vehículo que le permitiera conservar el liderazgo en el Sindicato durante 15 años. La organización se dio a conocer como Vanguardia Revolucionaria (VR). Este movimiento se convirtió en un mecanismo de control total del gobierno hacia la base docente y, durante 17 años la única manera de ascender en el escalafón magisterial y de participar en la escala de mando del sindicato fue a través de la pertenencia a VR.5

En la época de Jonguitd surgió un importante grupo disidente que existe hasta la fecha. Se trata de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) la cual se formó como un espacio de confluencia de núcleos magisteriales en un esfuerzo que aglutinaba la mayoría de las fuerzas opositoras magisteriales en contra de Jonguitud Barrios y VR. Como ellos mismos se definen “La CNTE es una organización de masas conformada por los trabajadores de la educación democráticos del país, independientemente de la burguesía y su estado, del charrismo sindical y de cualquier organismo político, es decir, no es propiedad de nadie más que de los propios trabajadores de la educación”.6

Desde sus inicios, la CNTE ha realizado movilizaciones importantes por mejoras salariales y en contra de la dirigencia nacional del SNTE lo que le ha valido tener fuertes altibajos en sus 30 años de

5

Ibid. p. 28. Página oficial de la Coordinadora http://cntrabajadoresdelaeducacion.blogspot.com/ 6

Nacional

de

Trabajadores

de

la

Educación

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vida. Un poco más adelante hablaremos más sobre la CNTE como actor social aún vigente que busca ser el contrapeso del SNTE.

Hasta 1989, durante el mandato del Presidente Carlos Salinas de Gortari, se destituye a Jonguitud Barrios ante la falta de cohesión sindical y los primeros intentos de modernización de la educación educativa. Se nombra a Elba Esther Gordillo Morales como Secretaria General y con la descentralización de la educación se vinieron fuertes retos para el Sindicato y su nueva dirigente, por ejemplo la creación de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN), la cual representaba el sistema de control y evaluación docente, dando un golpe al control que el SNTE tenía sobre el sistema de formación y capacitación de los maestros, así como el control técnico y administrativo del magisterio.

Como reacción a estos sucesos se celebraría el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en la que supuestamente el SNTE cedía a la descentralización de la educación a cambio de otras ganancias sindicales al interior de la SEP, específicamente en las instancias de educación básica. El ejemplo más claro tiene que ver con la creación de Carrera Magisterial que surgió como herramienta de incentivo y promoción de los mejores maestros a través de la evaluación.

El ANMEB representa un acontecimiento importante que marcó la relación y vínculo actual entre el SNTE y la SEP. El estudio de los compromisos y consecuencias de este pacto entre ambas instancias resulta fundamental para los fines de esta investigación, razón por la cual se ahondará más en el análisis de éste así como del último acuerdo SEP-SNTE que es la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE, 2000).

Fue en el periodo del Presidente Vicente Fox, cuando el SNTE, comandado por Elba Esther Gordillo Morales logró extender su poder e influencia política a los niveles más altos. Actualmente tiene un partido independiente, el Partido Nueva Alianza; en 2007 fue nombra Presidenta vitalicia del SNTE y logró posicionar gente allegada a ella a dirigir instancias como la Lotería Nacional y la Subsecretaría de Educación Básica.

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Ante esta realidad que guarda el Sindicato, en la última versión de su Estatuto puede encontrase cuales son los objetivos de la organización:

Capítulo 2, Artículo 107:

El Sindicato tiene como objeto social y fines: I. Defender los derechos laborales, sociales, económicos y profesionales de sus miembros; II. Mantener la unidad de sus integrantes a nivel nacional y defender la autonomía sindical; III. Luchar por el desarrollo personal y el logro de las aspiraciones de sus agremiados; IV. Pugnar por el fortalecimiento del sistema educativo nacional, en apego al contenido del Artículo Tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Promover y orientar la participación de la sociedad en el proceso educativo; VI. Pugnar por el mejoramiento, calidad y equidad de la educación; VII. Promover la incorporación de los contenidos regionales a la educación nacional y contribuir a la eficiencia del sistema educativo nacional; VIII. Promover el establecimiento de condiciones de trabajo compatibles con las necesidades particulares de cada entidad de la República Mexicana; IX. Promover la revisión periódica de las condiciones de trabajo, formación, actualización, capacitación y superación profesional, evaluación y estímulos al servicio de los trabajadores de la educación, sobre parámetros vinculados al mejor desempeño; y X. Promover que se garanticen e incrementen los niveles de escolaridad de grupos marginados, favoreciendo la educación indígena, bilingüe y pluricultural, la alfabetización,

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Estatuto del SNTE (www.snte.org.mx)

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la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior.

El simple recuento de algunos de los principales momentos de la historia del SNTE nos deja bosquejar la idea de cómo este se ha convertido en un grupo de presión fundamental que incide en las decisiones educativas en México. Para conceptualizar y teorizar sobre el Sindicato como grupo de presión dentro de la SEP se hará uso de un marco referido a la teoría de grupos y caracterizaciones básicas de los grupos de presión. Asimismo, se hará una contextualización del SNTE como actor social prácticamente hegemónico frente al resto de los actores sociales que tienen presencia en el campo educativo en México.

1.2 Grupos de presión

El origen de los grupos de presión se puede explicar bajo la lógica de la teoría de grupos. Un pensamiento que ha ayudado a crear un escenario positivo para la propagación del punto de vista de que los grupos de presión son favorables, es el término pluralismo. Si bien el pluralismo se ocupa de mucho más que de los grupos de presión, esta doctrina política resulta pertinente para comprender su importancia pues sostiene que las asociaciones privadas de toda clase, especialmente los sindicatos, las iglesias y las cooperativas, deben desempeñar un papel fundamental en la sociedad y, el Estado no debería ejercer poder ilimitado sobre la pluralidad de esas asociaciones privadas. Así, el pluralismo al hacer hincapié en la espontaneidad, libertad y carácter voluntario de la asociación privada, crea un sentido positivo hacia este tipo de grupos en contraste con la índole compulsoria y coercitiva del Estado.8

Esta necesidad de permitir la conformación de grupos de presión puede encontrar sus fundamentos en teóricos como Emile Durkheim pues creía en las causas sociológicamente naturales y en los efectos

8

Olson, Mancar, La lógica de la acción colectiva. Bienes Públicos y la Teoría de Grupos, Ed. Limusa, 1992, pp. 125-126

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sociológicamente deseables de una red de asociaciones organizadas ocupacionalmente, y quería un sistema de gobierno en el cual esos grupos desempeñaran un papel mucho más importante.9

Estas teoría han sido la base para la proliferación de los grupos de presión desde hace varias decenas de años pues en muchos sentidos se ven a estos como puentes entre el estado y la sociedad. Generalmente, los grupos de presión interactúan con las instituciones del Estado y para lograrlo cabildean, es decir, utilizan información y la manejan en momentos específicos y la conducen con el objetivo de influir en las decisiones y políticas públicas del gobierno. En el caso particular de un sindicato, son grupos de presión que promueven intereses de clase o gremiales y son grupos sectoriales. Estos, a diferencia de un segundo tipo de grupos de presión que son los grupos de causa, por ejemplo protección del medio ambiente, establecen una relación con el gobierno de manera más institucionalizada y permanente.

De esta forma, el motivo que da origen a los grupos de presión se centra en injerir en las acciones que afectan los intereses de sus miembros. Si bien, el objetivo es intervenir, difícilmente buscan asumir responsabilidad directa en la gestión del tema a defender. Existen varios autores que tratan de establecer los mecanismos con los que operan los grupos de presión. Si se considera la clasificación de Moddie y Studdert-Kennedy, tenemos los siguientes tipos: la persuasión y la intimidación.10

La persuasión se refiere a la forma de presión mediante la propaganda y la información que llevan a negociaciones que buscan convencer sobre el bien común e interés particular que busca el determinado grupo.

La intimidación se basa en acciones de amenaza del uso de la fuerza o no colaboración con el gobierno en caso de no aceptarse la propuesta del grupo de presión. La efectividad de esta práctica, recae en que se tengan los recursos económicos y políticos necesarios para generar amenazas creíbles.

9

Durkheim, Emile, The División of Labor in Society, en Ibid., p. 127. Moddie, Graeme y Studdert-Kennedy, Gerald: Opiniones Públicas y Grupos de Presión. Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1975. 10

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Adicional al modo en el que pueden llegar a operar, algunos estudios han establecido cinco características principales de los grupos de presión 1) son grupos organizados, 2) expresan conscientemente intereses parciales o particulares, 3) ejercen presión sobre el poder público para obtener sus fines; 4) no buscan ejercer por si mismos el poder público y 5) no asumen la responsabilidad de las acciones adoptadas bajo su influencia.11

El SNTE, como grupo de presión de tipo sectorial, responde a las características mencionadas y su poder político ha crecido en tal medida que, como actor social, ha desarrollado algunas características específicas que le han permitido monopolizar los asuntos relacionados con la educación ya que prácticamente todos los otros actores sociales se encuentran excluidos. Una parte de la explicación se encuentra en el peso del corporativismo y en la acumulación de recursos económicos, utilizados con gran habilidad que le han permitido adaptarse a contextos cambiantes: a la liberalización política, a la descentralización educativa y a la alternancia. El SNTE que se mantiene como el principal actor social para la definición e implementación de las políticas del subsistema, realiza funciones que le son propias como la organización gremial, pero también actúa como un poderoso grupo de presión.12

1.3 Actores sociales

Si se considera a los sindicatos como un tipo de actor social, podemos analizar el nivel de influencia y presencia del SNTE en el terreno de las políticas públicas educativas y en el acontecer político mexicano respecto de otros actores sociales. Para el caso de esta propuesta de investigación, se plantea, la siguiente clasificación de grupo de actores sociales: instituciones privadas, organizaciones sin fines de lucro, organizaciones sociales y sindicatos

11 12

Islas Bacilo, Op. Cit. pp. 35-37 Brambila Loyo, Op. Cit. p. 201.

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1.3.1 Instituciones Privadas

Conformadas por empresas privadas que puedan contribuir y/o participar en el proyecto. Este rubro se puede ejemplificar con una agrupación que, si bien conforma una asociación civil, promueve la participación de empresarios y sociedad civil en general, para apoyar a la Educación Básica con las mejores prácticas. Empresarios por la Educación (ExEB) es un actor social que busca impulsanr el modelo de Escuelas de Calidad, que opera en un grupo de escuelas en varios estados del país. Organiza distintos foros, fondea proyectos y emite opiniones sobre las políticas educativas actuales.

1.3.2 Organizaciones sin fines de Lucro

Se considera que una organización sin fines de lucro es un grupo organizado con propósitos distintos a generar ganancias y en el cual ninguna parte de los ingresos de la organización es distribuida a sus miembros, directores u oficiales13. En este ámbito, se puede hacer mención del Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi) el cual auspicia la llamada Red por la Educación.

Otra forma de participación es por medio de programas específicos por ejemplo, Lazos, que es un programa de la Fundación México Unido y que, desde hace varios, busca incidir en la formación en valores de niños y jóvenes de escasos recursos. Este programa informa que en la actualidad beneficia a 47 000 niños en 24 estados de la República.

1.3.3 Organizaciones de la sociedad Civil y otras organizaciones sociales

Hay diversas definiciones sobre las organizaciones de la sociedad civil (OSC) pero de manera general se dice que una OSC es una asociación de ciudadanos que, haciendo uso de recursos simbólicos y materiales, capacidades organizacionales y afinidades emotivas y morales, actúan colectivamente a

13

Las organizaciones sin fines de lucro y la ley, Recursos Informativos para la recaudación de fondos, Embajada de Estados Unidos (http://www.usembassy-mexico.gov/bbf/bfdossierS_Fondos_ley.htm)

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favor de alguna causa y persiguen algún interés material o simbólico situándose por fuera del sistema político.14

Un ejemplo importante para este tipo de actores sociales es la asociación civil Mexicanos Primero, que se constituyó en 2005 y desde entonces defiende el lema “Sólo la educación de calidad cambia a México”. Esta OSC publica reportes sobre las brechas educativas y los principales retos y problemas del sector educativo público en México. Sus principales esfuerzos giran en torno a la realización de campañas de comunicación con las que ha logrado un buen nivel de penetración en la opinión pública. Asimismo, participa del llamado Consejo Ciudadano Autónomo por la Educación (CCAE) que se define a sí mismo como “un espacio de diálogo y acuerdo que parte de la idea de que la educación es un asunto de todos”.15

Suma × la Educación es otra de las organizaciones civiles con presencia; estructurada como una red tiene entre sus principales acciones aportar 5000 observadores externos al proceso de aplicación de la prueba ENLACE. Otro actor social que figura Observatorio Ciudadano de la Educación (OCE), asociación civil formada principalmente por investigadores que desde hace más de 10 años se han dado a la tarea de producir y difundir análisis sobre los principales temas de la agenda educativa.16

Loyo Brambila menciona en uno de sus estudios otro actor social adicional a los que se han mencionado y sería pertinente plantearlo también para esta investigación. Se trata de la Unión Nacional de Padres de Familia (UNPF) el cual mantiene posiciones firmes en torno a la educación y defiende lo que considera la libertad de educación. Define la libertad de educación como “el derecho humano y natural para educar a nuestros hijos en nuestras convicciones debiendo, en un acto de reflexión, elegir la escuela que refuerce la educación de la familia”. El Estado, añade, deberá acercar este derecho a los padres de familia, sin importar condición social o económica.17

14

Olvera Alberto, Ponencia sobre Desarrollo Político, Secretaría de Gobernación, 2010. Página web oficial de Mexicanos Primero (www.mexicanosprimero.org) 16 Brambila Loyo, Op. Cit. p. 210. 17 Brambila Loyo, Op. Cit. p. 190. 15

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Dentro de la clasificación como otras organizaciones sociales, existe un actor social que se mencionó en apartados anteriores y que resulta especialmente importante pues pareciera ser que es el actor más fuerte ante el SNTE aunque no lo suficiente como para ser un contrapeso efectivo del sindicato. La vigencia de la CNTE representa un logro después de estar envuelta en un constante conflicto con la corriente hegemónica del SNTE. Actualmente reivindica su presencia en 25 de las 55 secciones que conforman el sindicato. No obstante, debemos admitir que no significa un verdadero desafío para la dirigencia del SNTE dado que su participación en la mayor parte de las secciones se limita a núcleos reducidos de activistas. Al interior de la coordinadora se mantiene un debate en torno a los ejes que debe asumir su estrategia sindical. Este debate tiene como polos a la Sección 22 de Oaxaca y, por la otra, el magisterio democrático de Michoacán. Mientras los maestros oaxaqueños se mantienen en la posición de profundizar la lucha contra los llamados institucionales en la estructura del SNTE, buscando mediante las movilizaciones y la organización ampliar sus espacios dentro de las secciones sindicales, el polo que lidera Michoacán se inclina mayormente hacia la construcción de comités paralelos18. 1.3.4 Sindicatos

El SNTE como actor social es la organización gremial más influyente de Latinoamérica al representar cerca de un millón 500 mil trabajadores al servicio de la educación19. Los intereses del SNTE fluctúan desde la posibilidad de instaurar estrategias relacionadas con los derechos laborales y prestaciones de sus miembros, hasta la injerencia en espacio político que le dotan de poder en la agenda del gobierno mexicano. El alcance del SNTE en la administración del Sistema Educativo Nacional abarca aspectos incluso como la promoción de maestros, creación y asignación de plazas, entre otros.

Esta situación ha posicionado al SNTE como un actor social y grupo de presión que se establece frente a frente con la SEP como protagonista en la definición de la política educativa y un elemento imprescindible para la toma de decisiones. Estos poderes que el SNTE detenta, se han convertido en un obstáculo para que la SEP implemente políticas educativas efectivas y concurrentes con la calidad de la educación20. Precisamente, el objeto de estudio de esta investigación, busca profundizar el análisis de la relación que se deriva de la naturaleza del SNTE como el grupo de presión más fuerte 18

Íbid, p. 192 Fuente: Estadística página web SNTE en Isalas Bacilio, Op.Cit., p. 17. 20 Iaies, Legarralde e Inclán, Evaluación de Sistemas Educativos en México. Buenos Aires, Fundación Centro de Estudios de Políticas Públicas (CEED), 2006. 19

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en el tema educativo en México y como actor social casi hegemónico respecto del tema. Más adelante se profundizará en el origen y estado actual de los conflictos entre el SNTE y la SEP.

Adicional al SNTE, se pueden mencionar otros pequeños sindicatos en los estados. Estos han nacido de la coyuntura de problemas políticos locales y han sido impulsados por los gobernadores y secretarios de educación estatales. Valorando su participación en la política educativa y los conflictos magisteriales, por ahora no significan tampoco un desafío al poder del SNTE.

Es así como se considera al SNTE como un grupo de presión de tipo sectorial que aunado a su naturaleza de actor social hegemónico en materia educativa ha propiciado que el control y administración del magisterio sea una responsabilidad mixta entre el sindicato y la Secretaría de Educación Pública. Es incluso interesante reconocer que el sentido de pluralismo por el que se fomenta la existencia de los grupos de presión, como se plantea en la teoría de grupos, se ve prácticamente nulificada ante el enorme poder concentrado por el SNTE, que en muchas ocasiones obstaculiza las decisiones de la SEP y monopoliza el terreno de la participación de otros actores sociales.

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CAPÍTULO II

Acuerdos recientes entre la SEP y el SNTE Como se ha mencionado a lo largo de este estudio, los acuerdos sustanciales entre la SEP y el SNTE tienen su antecedente en el impulso por parte del sindicato a la mejora de las condiciones laborales de sus agremiados, sin embargo, también ha generado compromisos basados en la mejora de las políticas educativas de largo aliento, que a la fecha han orientado de manera determinante el rumbo de la educación básica en México. Nos referiremos a dos acuerdos relativamente recientes que guardan sustento en el compromiso de las dos partes, y de otros actores, por modernizar y dotar de calidad a la política educativa estatal.

2.1 Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)

La firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en mayo de 1992, suscrito por el Gobierno Federal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación significó la llegada de un largo trayecto de negociación entre los principales actores involucrados en la educación pública de nuestro país y representó también el inicio de un amplio y variado proceso de reforma.

Dicho acuerdo planteó la tarea de la modernización de la educación básica a partir de dos grandes ejes de transformación: una reforma educativa, que dio lugar a una reformulación de sus planes, programas, contenidos y materiales, así como a las primeras acciones de reestructuración del sistema de formación de docentes, introduciendo además cambios importantes en el sistema de remuneración de los profesores; y una reforma político-administrativa, que vino a modificar las bases de sustentación del sistema educativo nacional por medio de la redistribución de la función social educativa entre los distintos órdenes de gobierno y la sociedad, a través de, por una parte, un proceso de descentralización de la operación de los principales servicios educativos prestados por la SEP y,

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por otra, la promoción de la participación social, mediante la conformación de nuevas figuras colegiadas.21

Aunque el sistema se dividía en 32 nuevos subsistemas, el sindicalismo y por lo tanto el manejo de las relaciones laborales siguió articulándose a partir de una instancia nacional en el corazón del poder central del sindicato. Más allá de las expectativas que pudo haber suscitado el ANMEB, está claro que dicho acuerdo no se proponía menos que lograr la descentralización del sistema educativo hacia una estructura compuesta por 32 sistemas estatales que efectivamente lograra desempeñarse en la perspectiva de una lógica incremental de reforma hacia logros no sólo cuantitativos sino cualitativos del sistema escolar. La propia líder del magisterio expresaba ya desde 1992 lo siguiente:

“Rezagos en la cobertura educativa; altas tasas de reprobación y deserción; desbalances en la calidad de la enseñanza; crecientes disparidades entre las áreas urbanas y rurales; deficiencias pedagógicas, y un magisterio empobrecido y relegado en su formación y actualización, son algunos de los rasgos que delinean el perfil de un sistema educativo que no ha sabido acompañar a estos tiempos. Son esos, también, los componentes que llevaron a los maestros, a lo largo de tres años de intensas negociaciones, a reclamar cambios. El ANMEB constituyó la expresión formal de un compromiso entre el gobierno federal, los gobiernos de los estados y el SNTE, para dar ese jalón que imponía el diagnóstico de la educación en México”. 22

El proyecto de descentralización educativa pudo realizarse en el sexenio en curso debido a que hubo voluntad política para hacerlo y se encontró la fórmula factible, pero fue determinante que el SNTE estaba pasando él mismo por un proceso de signo descentralizador, debido a que después de la renuncia del jefe máximo del Sindicato, las dirigencias locales bajo su cobijo se quedaron sin centro. Al final, veían como su tabla de salvación el proyecto de descentralización frente al reacomodo y la depuración de la nueva dirigencia nacional del gremio.

21

Veloz Ávila, Norma Isle, Poder Sindical y participación social en la educación básica: disputa por la gestión educativa (el caso de Puebla), Tesis doctoral, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, agosto 2003. (http://conocimientoabierto.flacso.edu.mx/medios/tesis/veloz_ni.pdf) 22 Gordillo, Elba Esther “El SNTE Ante la Modernización de la Educación Básica” en El Cotidiano, Num. 51, noviembre-diciembre de 1992, página de internet (http://www.elcotidianoenlinea.com.mx).

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A partir de la firma del Acuerdo y de las acciones que se desencadenaron, la federalización educativa quedó con una base jurídica mucho más firme en sus dos principales frentes: el de la descentralización, en donde quedaba como facultad de los estados y municipios, la de ofrecer servicios de educación básica y normal; y el de la integración, pues el gobierno federal consolidaba sus facultades exclusivas en los aspectos normativos del Sistema Educativo Nacional.23

A diez años de la firma del ANMEB, el 8 de agosto de 2002 se formalizó el Compromiso Social por la Calidad de la Educación. Diversos actores sociales acudieron a la firma del documento que constituía una poderosa alianza vinculada por la comunión de un interés nacional: elevar la calidad de la educación. Suscribieron el acuerdo el presidente Vicente Fox (testigo de honor), la SEP, el SNTE, asociaciones nacionales de padres de familia, 31 gobernadores y el jefe de Gobierno del DF, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), empresarios, legisladores, organizaciones religiosas, editores de periódicos, Televisa, Televisión Azteca y Telmex.24

Lo que se expresó en la firma de dicho compromiso es que el gran eje para la transformación educativa en México era mejorar la calidad y atender prioritariamente los problemas de falta de equidad, para hacer posible que todos los mexicanos aprendan para la vida y a lo largo de toda la vida. En ese sentido, se proponía que era necesario contar con un sistema de educación cimentado en los valores humanos universales. Un sistema pertinente, integrado, diversificado, flexible, innovador y dinámico; coordinado con la sociedad en su conjunto, con el sistema de ciencia y tecnología, con el sector cultural y con el aparato productivo.

23 Alberto Arnaut señala que el proyecto de descentralización significó un avance para el Sistema Educativo mexicano, puesto que permitía salir de la lógica de uniformidad y absorción de los sistemas educativos locales. En Arnaut Alberto, La Federalización educativa en México, COLMEX-CIDE, 1998. 24 Observatorio Ciudadano de la Educación, “Compromiso" por la calidad: Incumplimiento de los firmantes Directores y supervisores, sin concurso de oposición, octubre 2003. (http://www.observatorio.org/comunicados/comun109_3.html)

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La transformación del sistema educativo, de acuerdo con los firmantes, suponía cinco retos principales:

• La transición demográfica, que implica un crecimiento mayor de la población en edad laboral frente a la población dependiente, con la intención de aprovechar el bono demográfico de entonces.

• La transición política, que demanda la afirmación de una identidad nacional cada vez más incluyente, así como el fortalecimiento de los valores propios de la democracia: la solidaridad, el respeto, la participación social y la rendición de cuentas en el ámbito escolar y de cara a la sociedad.

• La transición social, que exige resolver con la mayor urgencia las desigualdades entre los grupos sociales, las regiones geográficas y los géneros, que caracterizan la realidad nacional. Ello implica la responsabilidad de atender plenamente las necesidades educativas de personas con capacidades diferentes, distintos grupos de edad y grupos étnicos y culturales diversos.

• La transición económica, que trae consigo la intensificación creciente de los flujos de intercambio económico y financiero, y también del conocimiento.

• La transición cultural, que reclama ciudadanos con las actitudes y las aptitudes necesarias para adaptarse a un contexto de cambio acelerado en todos los órdenes, y conscientes de la necesidad de fortalecer la identidad nacional.

Para asegurar que el Compromiso Social se convirtiera en el compromiso de todos por la calidad de la educación, se requirió establecer tanto los propósitos y principios comunes, como las responsabilidades específicas de quienes lo suscribieron. Los propósitos y los principios que guiaron esta suma de voluntades en apoyo a la gestión del sistema educativo son: 20

1. “Ratificar el absoluto acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto al carácter público, obligatorio, laico y gratuito de la educación que imparte el Estado. La vigencia de estos principios es el fundamento de una educación democrática. 2. Reiterar el compromiso con la sociedad mexicana de ofrecerle una educación de buena calidad, que permita a los niños y niñas mexicanos alcanzar los más altos estándares de aprendizaje, sin distinción de género, etnia o condición social. Se asumió el mismo compromiso de fortalecer la calidad de los servicios educativos de los niveles medio superior y superior, así como de los programas especiales para adultos. 3. Ratificar el respeto a los derechos laborales y profesionales de los trabajadores de la educación en todos sus niveles y modalidades. 4. Conjugar adecuadamente los enfoques centrados tanto en el aprendizaje como en la enseñanza, para que el alumno aprenda a aprender, aprenda para la vida y a lo largo de toda la vida. 5. Formar ciudadanos que aprecien y practiquen los derechos humanos, así como la paz, la responsabilidad, el respeto, la justicia, la honestidad y la legalidad. 6. Transformar los centros educativos en comunidades de aprendizaje. 7. Abatir el déficit de espacios escolares y adaptar sus instalaciones y equipo a cada orientación pedagógica pertinente, así como abrirlos a la comunidad para que se conviertan en espacios de articulación social. 8. Formar docentes que propicien la capacidad de aprendizaje independiente de los educandos, que incorporen el uso de las tecnologías más adecuadas en los procesos de enseñanza y de aprendizaje, y que eduquen con valores mediante el ejemplo cotidiano. 9. Actualizar en forma permanente al magisterio en el uso de las tecnologías educativas y en las orientaciones pedagógicas vigentes. En este propósito, las instituciones habrán de propiciar la participación de los investigadores y los especialistas del ramo. 10. Garantizar, según establece la Ley General de Educación, los mecanismos de participación social para mejorar la calidad educativa en todos los niveles, con especial énfasis en la orientación a los padres de familia. 11. Conformar organismos participativos para evaluar integralmente el proceso educativo, que considerara los diferentes contextos y las diversas situaciones socioeconómicas de los alumnos, así como la diversidad de los recursos institucionales.

21

12. Propiciar el incremento de los recursos económicos destinados al Sistema Educativo Nacional.”25

De acuerdo con este compromiso, una educación de calidad y equitativa implicaba, para el nivel básico, enfocarse al desarrollo de "comunidades comprometidas con el aprendizaje". La propuesta de configurar estas comunidades consideraban las siguientes características: una visión clara y compartida de los objetivos educativos; organización colegiada del trabajo; concentración del esfuerzo en la mejora continua de la calidad; mayores márgenes de autonomía para la organización y administración de recursos; profesores empeñados en servir de ejemplo de disciplina, respeto y creatividad; participación de los padres de familia para hacer de cada hogar un centro de aprendizaje e involucrar a las familias en las actividades de la escuela; supervisores que facilitan la mejora de la práctica docente, mediante la formación de grupos de aprendizaje y procesos de autoevaluación.

Así, la transformación de las escuelas en "comunidades comprometidas con el aprendizaje" requería impulsar un conjunto de cambios en rubros fundamentales, como los siguientes:

• Aprovechamiento del tiempo de aprendizaje. Supone ampliar y hacer uso óptimo del tiempo de la jornada escolar, enriquecer el currículo incorporando actividades que podrían ser el desarrollo del gusto por la lectura, la educación física y artística, así como el aprendizaje de un segundo idioma y de la computación.

• Adecuadas condiciones de trabajo. Suponen un ambiente escolar saludable y seguro en el que alumnos, profesores y directivos puedan desarrollar todo su potencial creativo; un ambiente en el que dispongan de infraestructura digna, equipamiento suficiente, material de apoyo y acceso a la tecnología. Los profesores requieren además contar con grupos reducidos de alumnos, oportunidades de actualización y superación profesional permanente, así como reconocimientos y estímulos.

25

Compromiso por la Calidad de la Educación, firmado el 8 de agosto del 2002, tomado de www.snte.org.mx/pics/pages/alianzadoctos_base/comp_sce.doc.

22

• Transformar la gestión. Supone un proyecto escolar con objetivos de enseñanza y de aprendizaje, ambiciosos y mensurables, que orienten y articulen el trabajo cotidiano; que propicien el desarrollo de las habilidades y competencias de gestión y organización del trabajo educativo, así como la formación pedagógica de los directivos.

El sustento de una comunidad comprometida con el aprendizaje son los directores con liderazgo, los supervisores con un alto nivel académico y los maestros que atienden de manera eficaz y con pedagogías y didácticas diferenciadas a sus alumnos.

Por su parte, los compromisos que adquirió el SNTE consistieron en asumir sin condiciones el compromiso de que los educandos, aun aquellos con limitaciones, puedan lograr el mejor éxito escolar. Ofrecieron trabajar en colaboración con las instituciones de educación superior y los diversos centros de investigación y desarrollo tecnológico de excelencia, para poner al día los conocimientos disciplinarios y la formación pedagógica. Para ello optarían por una trayectoria de actualización intelectualmente estimulante, en el marco de los programas institucionales.

El SNTE, convencido de la necesidad de llevar a cabo una profunda transformación en el sistema educativo, “asumió el compromiso de impulsar una nueva cultura laboral orientada hacia la mejora de la calidad, de las formas de organización y gestión escolar; así como de fomentar una actitud responsable y comprometida entre los trabajadores de la educación con su materia de trabajo y con el derecho de los mexicanos a contar con una educación de buena calidad y equitativa”.26

Asumió también que compartía, además, con las organizaciones sociales interesadas en la educación, el principio de corresponsabilidad para mejorar el funcionamiento regular de los servicios y tareas inherentes. Por ello, se comprometió a impulsar acciones para alentar la capacitación permanente del magisterio; a fomentar la innovación desde la comunidad educativa e incidir en el fortalecimiento de

26

Íbidem.

23

los perfiles pedagógicos de los responsables de la docencia, la dirección, la supervisión y la jefatura de sector, y así poder impulsar medidas para que el acceso a estos cargos mediante exámenes de ingreso al servicio y las promociones de los docentes y los directivos a través de concursos de oposición.

Asimismo, se comprometió a profundizar entre los agremiados una cultura sindical democrática, participativa, propositiva y respetuosa de los derechos individuales y colectivos. De igual manera a establecer una relación con las autoridades educativas respetuosa, clara, transparente y propositiva, privilegiando la construcción de acuerdos.

La firma del Compromiso Social debía cumplir, entre otros objetivos estratégicos, con la ansiada meta de lograr un crecimiento real del presupuesto nacional en materia educativa. Desde esa perspectiva, el Compromiso social se entendía como una "... medida coadyuvante para el cumplimiento de los objetivos y acciones que en el propio Programa se establecen".

En dicho compromiso se definen políticas públicas específicas para racionalizar y democratizar la distribución de la autoridad educativa. Con el Compromiso Social el SNTE abandonaba, en un gesto de renacida democracia, su tradicional forma de control corporativo, pues se comprometía: "... a impulsar acciones para alentar la capacitación permanente del magisterio; a fomentar la innovación desde la comunidad educativa e incidir en el fortalecimiento de los perfiles de los responsables de la docencia, la dirección, la supervisión y la jefatura de sector, impulsando medidas para que el acceso a estos cargos sea mediante exámenes de ingreso al servicio y las promociones de los docentes y los directivos se lleven a cabo por medio de concursos de oposición."

Frente a ello, el compromiso social del SNTE con la sociedad mexicana resultaba de trascendencia fundamental para mejorar la calidad de la educación. Entre otros aspectos, uno de fundamental importancia era abrir las puertas para que en concursos de oposición, lejos de las convencionales

24

maneras de asignar el cargo, los profesores, directores, supervisores de zona y jefes de sector iniciaran un paulatino rejuvenecimiento de sus circuitos técnico-pedagógicos.27 Además, con la puesta en marcha del Programa Nacional de Educación 2001-2006, se llevaron a cabo acciones, iniciativas y programas novedosos; entre ellos, resalta el capítulo especial dedicado a la Educación para la Vida y el Trabajo, para lo cual se creó el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (Conevyt). Uno de los proyectos que por entonces se consideró muy novedoso fue Enciclomedia, el cual consistía en digitalizar el contenido de los libros de texto gratuitos y vincularlos con distintos recursos audiovisuales e interactivos con el fin de contar con mayores elementos para enriquecer el proceso de enseñanza-aprendizaje.

De igual manera, en 2001 se creó la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe (CGEIB) con el propósito primordial de mejorar y ampliar las oportunidades educativas de la población indígena, así como promover relaciones más igualitarias y respetuosas entre los miembros de distintas culturas. Entre sus principales acciones estuvo la fundación de las llamadas universidades interculturales, así como el desarrollo de programas de formación docente con una perspectiva intercultural y la elaboración de libros de texto para educación básica en lenguas indígenas.

La evaluación del sistema educativo fue también un tema de preocupación dentro del PNE, por lo que se propuso la creación de una instancia que, de modo sistemático, llevara a cabo esa tarea. En consecuencia, en agosto de 2002 se fundó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) con el encargo de “ofrecer a las autoridades educativas y al sector privado herramientas idóneas para la evaluación de los sistemas educativos, en lo que se refiere a educación básica (preescolar, primaria y secundaria) y media superior”.28

Ibid. Al respecto, el Observatorio Ciudadano de la Educación señalaba que “En todo caso, el compromiso menos notorio pero más importante es que el SNTE se compromete a que el mecanismo de acceso a la cadena de dirección, supervisión y jefaturas de sector sea "mediante exámenes de ingreso al servicio y concurso de oposición para la promoción" y se establezca un examen de conocimientos para el ingreso de maestros. Si se establecen las condiciones para cumplir a cabalidad este acuerdo, sobre todo si se considera la experiencia con el programa de carrera magisterial, ello será lo realmente novedoso del compromiso social. Todavía es una promesa y habrá que esperar su puesta en operación.”, http://www.observatorio.org/pdfdocs/comun082.pdf. 27

“Para impulsar estas tareas y los retos que tenemos por enfrente, se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, que habrá de llevar sobre sus hombros la responsabilidad de poner en movimiento todo este esfuerzo. Es un organismo de enorme trascendencia, del cual se rehuyó en el pasado el formarlo, y el cual tiene la tarea precisamente de evaluar la situación en la que se encuentra nuestro proyecto educativo. No más ocultamiento, ahora serán públicas y transparentes todas las cifras del Sistema Educativo Nacional.”, tomado de la versión 28

25

Otra de las iniciativas que trascendieron este periodo fueron los Consejos de Participación Social en Educación, anunciados en el PNE y creados en 2000. Dichos consejos comenzaron a operar sin mucho éxito y contaban con poco apoyo del gobierno federal.

Durante esa etapa se hicieron reformas a la educación preescolar (2004) y a la educación secundaria (2006). Un aspecto sustantivo que se consideró para este último proceso fue la necesidad de articular la educación primaria con los niveles adyacentes, es decir, con la educación preescolar y la educación secundaria y, en consecuencia, favorecer el desarrollo de competencias durante la educación básica. Con base en las reformas que se realizaron en 2004 y 2006, se establecieron los cimientos del perfil de egreso de la educación básica y las competencias para la vida.29

Si bien en ese periodo no se establecieron indicaciones más definidas respecto a las políticas del nuevo gobierno en materia sindical, pues era evidente que las estructuras sindicales obstaculizaron, en el régimen pasado, muchos intentos de renovación, el PNE 2001-2006 sí enunciaba ya el establecimiento de un acuerdo conjunto entre la SEP y el SNTE para mejorar la calidad de los procesos y los resultados de la educación.30

2.2 Alianza por la Calidad de la Educación (ACE)

La denominada Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), suscrita en mayo de 2008 por el Gobierno Federal y el SNTE, estableció la necesidad de “impulsar la reforma de los enfoques, asignaturas y contenidos de la educación básica”, con el propósito de formar ciudadanos íntegros capaces de desarrollar todo su potencial. La ACE se postuló como un medio para transformar la educación, sin embargo, las bases sobre las que se construyó carecen de una agenda educativa clara. Para algunos expertos, uno de los rasgos deficientes de la ACE consiste en que sobredimensiona la

estenográfica del discurso del presidente Vicente Fox al formar el Compromiso por la Calidad de la educación en 2002, http://fox.presidencia.gob.mx/actividades. 29 30

La política educativa de Fox a examen, en http://www.observatorio.org/publicaciones/politica.html. Latapí Sarre, Pablo, Horizontes de la educación, Lecturas para maestros Vol. II, Santillana, México, 2003.

26

importancia de la evaluación y, en cambio, proporciona ideas generales y poco orientadoras respecto a los fines del desarrollo educativo dentro de un proyecto de futuro para el país.31

Con la Alianza se pretendía, una vez más, transformar la educación y para ello se convocó el concurso de diversos actores sociales para unir esfuerzos que permitiera avanzar hacia una política de Estado en educación. Como en el ANMEB, el Compromiso social por la calidad de la educación, el gobierno federal tuvo que garantizar la participación activa del SNTE para poder llevar a cabo sus políticas educativas.

La Alianza se proponía impulsar una transformación por la calidad educativa convocando a otros actores indispensables para esta transformación: legisladores, gobiernos estatales y municipales, autoridades educativas estatales, padres de familia, estudiantes de todos los niveles, sociedad civil, empresarios y academia, para avanzar en la construcción de una Política de Estado.

El objetivo central de la Alianza es el de propiciar e inducir una amplia movilización en torno a la educación, a efecto de que la sociedad vigile y haga suyos los compromisos que reclama la profunda transformación del sistema educativo nacional.

La Alianza concibe al federalismo educativo como el espacio en que los diferentes actores habrán de participar en la transformación educativa y de asumir compromisos explícitos, claros y precisos. Por ello se propuso avanzar en una agenda de compromisos que, en conjunto, articulen una estrategia clara e incluyente para hacer de la educación una efectiva Política de Estado, capaz de transformar y poner al día el sistema educativo32.

Con este propósito, se realizaron consultas y se formularon propuestas y compromisos reflejados en al Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Sectorial de Educación y el Cuarto Congreso Nacional

31 32

Brambila, Loyo, Op. Cit. p. 196. Página web de la Alianza por la Calidad de la Educación (alianza.sep.gob.mx/)

27

y Segundo Encuentro Nacional de Padres de Familia y Maestros del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Con base en el Artículo Tercero Constitucional, quienes suscribieron la Alianza se comprometieron a impulsar un conjunto de acciones con base en cinco ejes:

Eje I. Modernización de las escuelas. Con el propósito de garantizar que los centros escolares sean lugares dignos, que sirvan a su comunidad, libres de riesgos, que cuenten con la infraestructura y el equipamiento necesarios y la tecnología de vanguardia, apropiados para enseñar y aprender.

Eje II. Profesionalización de los maestros y de las autoridades educativas. Con el propósito de garantizar que quienes dirigen el sistema educativo, los centros escolares y quienes enseñan a nuestros hijos sean seleccionados adecuadamente estén debidamente formados y reciban los estímulos e incentivos que merezcan en función del logro educativo de niñas, niños y jóvenes.

Eje III. Bienestar y desarrollo integral de los alumnos. Con el propósito de ponderar el mejoramiento del bienestar y desarrollo de niños, niñas y jóvenes como condición esencial para el logro educativo.

Eje IV. Formación integral de los alumnos para la vida y el trabajo. Con el propósito de modificar el currículo, para que la escuela pueda asegurar una formación basada en valores y una educación de calidad, que propicie la construcción de ciudadanía, el impulso a la productividad y la promoción de la competitividad para que las personas puedan desarrollar todo su potencial.

Eje V. Evaluar para Mejorar. Con el propósito de favorecer la transparencia y la rendición de cuentas, y servir de base para el diseño adecuado de políticas educativas.

El análisis de las circunstancias en las que se firmaron tanto el ANMEB, así como la ACE nos permite claramente ver el nivel de control que tiene el SNTE, así como el enorme peso que detenta como grupo de poder y actor social hegemónico al interior de la SEP. Por un lado, el ANMEB representó el establecimiento de las bases del federalismo educativo, retomadas posteriormente en la Ley 28

General de Educación. Con este hecho se consiguió implantar una importante reorganización del subsistema. Es innegable que estos cambios y otros aspectos presentes en el Acuerdo, formaron parte de una agenda gubernamental para la educación básica cuya fuerza dinamizadora provino del reformismo político y económico del proyecto encabezado por el Presidente Carlos Salinas. En todo este proceso se observó la impresionante capacidad adaptativa del Sindicato. La dirigencia encabezada por Elba Esther Gordillo utilizó los cuantiosos recursos económicos y organizativos para ampliar el rango de acción de las secciones sindicales.33

Por su parte, la ACE tiene hasta la fecha diversos niveles de aceptación entre los actores educativos. Los ánimos de rechazo que se manifiestan en contra de ésta por parte de varios académicos y expertos, surgen principalmente por la idea de que no es una propuesta de diálogo con otros actores sino producto de un acuerdo tomado al más alto nivel, lo que pone en evidencia la fuerte relación que existe actualmente entre el gobierno federal y el SNTE. En el aspecto académico, se ha criticado fuertemente el hecho de que la Alianza fue diseñada sin haberse aprovechado el conocimiento disponible acerca de la dinámica del cambio educativo. Al proponer una profunda reforma curricular, ni siquiera mencionó la necesidad de promover el proceso de desarrollo experimental que era indispensable para llevar esa reforma exitosamente a la práctica; por el contrario, trunca el que se ha venido haciendo paulatinamente a los nuevos enfoques que se propusieron desde 1993.34

La trascendencia de ambos acuerdos marca el acontecer actual de la relación SEP-SNTE. Como se explicó, dentro de los propósitos de cada uno de los mismos yacen aspectos académicos y de mejora profesional de los maestros. Sin embargo, los resultados aún no se hacen evidentes y la deuda educativa prevalece. Saber qué sucede dentro de los mecanismos de negociación de cada uno de los Acuerdos resulta relevante para intentar desentrañar las razones por las cuales la relación SEP-SNTE aún no resulta lo suficientemente definida y la supuesta colaboración que ambos pactos supondrían no han permitido hacer frente al reto educativo en México.

33

Brambila Loyo, Op. Cit. p. 191.

34

Observatorio Ciudadano de la Educación, Alianza por la Calidad de la Educación: Entre la crítica y la apariencia, retomado con modificaciones de la Revista Este País, no. 217, de abril de 2009, pp. 70-74 (www.observatorio.org/comunicados/EducDebate21_Alianza.html)

29

CAPÍTULO III

Espacios institucionales para el diálogo entre el SNTE y la SEP

Para los maestros y las maestras mexicanas existen dos instituciones que definen su trabajo diario: la SEP y el sindicato. La primera como la instancia que determina de manera exclusiva los contenidos del currículum y el segundo como la representación del organismo que establece las pautas del quehacer laboral de los docentes y del personal de apoyo a la educación. Los mecanismos de articulación entre estas dos instancias se han venido definiendo con el tiempo no con pocas dificultades, pero la negociación ha llegado hasta un punto en el que los acuerdos rebasan por mucho el mero interés laboral.

Es importante resaltar que los puestos más altos de la función pública en educación en las entidades están abiertos para, y de hecho están dominados, por los miembros del sindicato. Es un hecho que estos puestos están considerados como “premios” que el sindicato puede otorgar a sus miembros y se incorporan a la jerarquía de posiciones que los maestros pueden aspirar para tener movilidad en el Sistema (escalafón). Evidentemente estos puestos son considerados como de alto poder desde el punto de vista de los maestros afiliados. Los directores de las escuelas, los supervisores de zona y los jefes de sector controlan los aspectos fundamentales de la vida laboral de los maestros y sus carreras profesionales. Puesto que sus deberes normalmente necesitan de la aprobación del SNTE, este sistema exige la legitimidad de dichas autoridades más por parte el sindicato que de la misma SEP.

El hecho de que el Sindicato controle la mayoría de las posiciones administrativas en los estados explica también el tremendo poder que el SNTE tiene. Esta característica de la relación SEP-SNTE hace que las peticiones de los maestros, por ejemplo, la trasferencia de una escuela a otra, alguna promoción o ayuda financiera, dependan de la aprobación del SNTE. Este sistema ha provocado a lo largo del tiempo todo tipo de corrupciones y ha facilitado el control de posibles disidentes a través de mecanismos como su transferencia a escuelas alejadas, la negación de sus solicitudes de transferencia, ausencia de promociones y en general el retiro de todo apoyo posible. 30

Los cambios en las condiciones de empleo así como en la política educativa, como la formación y actualización de los maestros, cambios en el plan y programas de estudio, modificaciones en los requisitos profesionales obligatorios, entre otros, siempre han producido un conflicto con el sindicato y descontento con los agremiados. De esta forma todos los cambios de política pública tienen un potencial para generar conflicto y disrupción en la educación pública. Lo anterior aunado a que gran parte de la burocracia central de la SEP es remplazada cada seis años (o más frecuentemente, si el Secretario es removido) y a la introducción de nuevos programas y reformas, como elementos que inevitablemente exacerban el conflicto35.

Para arribar a acuerdos que permitan avanzar en la configuración de una relación que dirima estos conflictos, la SEP y el SNTE han instalado espacios que permiten dar seguimiento a los acuerdos previos y consolidar las demandas de profesionalización e incentivos de los docentes afiliados al sindicato. Dos de estas instancias están representadas actualmente por la Comisión Nacional SEP SNTE para carrera magisterial y Comisión rectora de la ACE.

El acercamiento y valoración de los avances que cada Comisión ha logrado hasta el momento se hace necesario para ser consecuentes con la hipótesis planteada al inicio de esta investigación. Tanto Carrera Magisterial, como la Comisión Rectora de la ACE, concentran componentes académicos que impactan en el logro educativo de los alumnos. En ambas instancias se dan los espacios para que ambos, sindicato y Secretaría dialoguen y acuerden lo concerniente a cuestiones de orden laboral pero también sobre formación continua de los maestros, evaluación del desempeño e incentivos.

3.1 Comisión SEP-SNTE para Carrera Magisterial

Cook, María Lorena, Organizing dissent: unions, the state and the Democratic Teachers’ Movement in Mexico, Pennsylvania State University Press, 1996, PP. 110-120. 35

31

La SEP y el SNTE firmaron el 25 de mayo de 2011 un Acuerdo para reformar el Programa Nacional de Carrera Magisterial, PNCM. Esta reforma ocurre a 18 años de iniciado el programa y a 13 años de la última modificación al mismo. Este programa, tiene tres facetas: por un lado es instrumento de política pública para promover cambios en los objetivos del sector; por otro, es un esquema de incentivos para los maestros con el propósito de mejorar la calidad de la educación básica que se imparte; y, adicionalmente, su diseño revela la relación de poder entre la SEP y el SNTE.36

El PNCM surgió en 1993 como un sistema de promoción horizontal que permite la movilidad salarial con base en el desempeño y no con base en el escalafón vertical de puestos. Este programa surgió como parte del Acuerdo firmado en 1992 entre la SEP y el SNTE para desconcentrar el sistema de educación pública básica: mediante éste se trasladó a los estados la administración del sistema federal de escuelas públicas.

Antes del Programa de Carrera Magisterial existía un sistema de promoción y otro de estímulos: Escalafón Tradicional y Esquema de Educación Básica respectivamente, de los cuales sólo el primero subsiste. El Escalafón Tradicional es un sistema de promoción con una estructura piramidal, en donde para ascender al nivel inmediato superior deben retirarse los funcionarios en servicio, renunciar, jubilarse, morir, o bien que sean creadas nuevas plazas. Este sistema regula las promociones dentro del sistema educativo mediante un concurso entre varios candidatos, se basa en una calificación de méritos y no en evaluaciones. Por su parte, el Esquema de Educación Básica se formalizó en 1987 y terminó su vigencia en marzo de 1993, al concluir es captado por Carrera Magisterial. Era un sistema de estímulos que buscaba promover el mejoramiento de la calidad de la educación mediante el pago de un estímulo por las horas dedicadas a actividades cocurriculares. Se ponderaban la preparación La SEP señala que “El Programa ha tenido logros cuantitativos y cualitativos; por lo que respecta a los primeros se ha atendido el 82.67% de las solicitudes de incorporación, asimismo se ha dado respuesta a un 28.07% de las demandas de promoción. La inversión destinada a Carrera Magisterial se ha incrementado año con año a tal grado que el irreductible en el 2000 alcanza un monto de 16 mil millones de pesos. En lo que se refiere a los avances cualitativos ha consolidado una cultura de evaluación y superación del magisterio lo cual ha renovado el interés de los profesores por el estudio, conocimiento y manejo de los nuevos planes y programas, así como por los métodos de enseñanza-aprendizaje. Aunado a ello se está consolidando la actualización, capacitación y profesionalización, consideradas ahora como una actividad permanente y natural en el docente. También se ha contribuido a eliminar irregularidades administrativas y de organización del servicio.”, Logros del Programa Nacional de Carrera Magisterial, http://www.sep.gob.mx/es/sep1/cncm_logros. 36

32

profesional y los años de servicio como requisitos para ingreso. No se previeron mecanismos de movilidad dentro de sus diferentes categorías y nunca tuvo mecanismos de control y seguimiento de las acciones de fortalecimiento curricular, por lo cual su impacto en la calidad de la educación nunca fue claro.37

Al implementar el PNCM, México se convirtió en uno de los pocos países en el mundo que vinculan el salario docente con el desempeño. El diseño del programa cuenta con todos los elementos deseables en esta clase de programas: múltiples factores que apuntan no únicamente a una dimensión del trabajo docente, sino a varias de ellas (resultados de los alumnos, conocimientos del maestro, antigüedad, actualización, etc.); una evaluación que incluye elementos medidos con pruebas estandarizadas (aprovechamiento escolar, preparación profesional y actualización), así como con valoraciones del desempeño por parte de directivos y colegas (desempeño profesional). Incluye también puntos por antigüedad y por estudios y cursos de actualización, lo que en teoría incentivaría la retención de los maestros en el sistema educativo y su continua mejora de conocimientos y habilidades docentes.

La evaluación es además voluntaria y provee a los maestros participantes de mejoras salariales sustanciales en caso de concluir con éxito su evaluación. De esta forma, el incentivo no es tan pequeño que no resulte atractivo para los maestros o que no compense el costo de someterse a un proceso anual de evaluación. Además, el sistema ha estado operando por más de 15 años, lo que le debería haber llevado a un grado importante de consolidación y a que sus efectos fueran visibles. En su estudio sobre esquemas de incentivos y compensación docente, la OCDE sugiere que toma entre ocho y 10 años para que los nuevos esquemas de compensación basados en desempeño logren consolidarse y mostrar efectos positivos.

Sin embargo, estudios como el realizado por la consultora RAND señalan que el programa no está teniendo el impacto esperado, de acuerdo con sus propios parámetros de calidad.38 Se podría argumentar que la medida de aprovechamiento escolar es deficiente como aproximación al concepto

37

Antecedentes del PNCM, http://www.sep.gob.mx/es/sep1/cncm_antecedentes. “Haciendo camino. Análisis del Sistema de Evaluación e impacto del Programa de Estímulos Docentes de Carrera Magisterial en México” Para ver más sobre el estudio: http://www.rand.org/news/press/2007/02/06/index1.html. 38

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más amplio de calidad educativa. Sin embargo, hay poco desacuerdo en el sentido de que el aprendizaje de los alumnos en relación con lo estipulado en planes y programas de estudio es en teoría un indicador clave del impacto del programa. También podría argumentarse que el diseño de la evaluación es débil y no logra captar de manera adecuada el impacto del programa, al no contar estrictamente con un grupo de comparación ajeno al programa.

El PNCM tiene un diseño institucional similar al del sector educativo desconcentrado, con una Comisión Nacional formada por representantes de la SEP y el SNTE, Comisiones Estatales integradas por las autoridades educativas de cada estado y las correspondientes secciones sindicales, y un órgano de evaluación en las escuelas formado por el Director y los representantes sindicales. En cada ámbito se determinan asuntos para la evaluación de los maestros, en donde la evaluación final se decide en la Comisión Nacional del PNCM. Para cada estructura institucional ocurre la negociación de la autoridad educativa con el sindicato de maestros lo cual determina el resultado final del PNCM que equivale a cuántos maestros se incorporan y promueven cada año.

Para evaluar el desempeño de los maestros frente a grupo, el PNCM en 1993 estableció un sistema de puntos sobre diversos componentes de los cuales los relacionados con el logro educativo son: desempeño profesional (evaluado por actividades del maestro en la escuela, con valor de 10%), aprovechamiento escolar de los niños (evaluado por exámenes aplicados a los alumnos con 20%) y Preparación profesional (evaluado por una examen a los maestros con 28%). Esos factores representan 58% de la puntuación total. Cada maestro debe permanecer en promedio un mínimo de 3.5 años para aspirar a ser promovido al siguiente nivel, de modo que un maestro que entra al nivel A tiene un horizonte mínimo de 14 años para alcanzar el último nivel, de un total de cinco niveles, que es el E. Además, bajo los lineamientos de 1993 una vez alcanzado cualquiera de los cinco niveles nunca se pierden incluso si no había promoción.

El PNCM tuvo poco cambios desde 1993. En 1998, la única modificación que se introdujo fue en el puntaje del componente de Desempeño Profesional que disminuyó al pasar de 35% a 10%. La razón fue que la evaluación de este factor la realiza un cuerpo formado en cada escuela por el director, los maestros miembros del Consejo Técnico y el representante del sindicato. Todos ellos son miembros

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del SNTE. La tendencia era asignar el puntaje máximo, lo cual mostraba que se estaba dando prioridad a un interés gremial y no a una valoración objetiva del desempeño del maestro en la escuela. El cambio de 1998 reveló la necesidad de evaluar a los maestros frente a grupo con instrumentos externos y neutrales a los intereses de los actores involucrados; es decir, no se puede ser juez y parte. Por otro lado, la ausencia de cambios desde 1998 mostró también la permanencia de un status quo donde los intereses predominantes fueron los sindicales.

El Acuerdo para reformar el Programa Nacional de Carrera Magisterial cambia el sistema de puntos y las condiciones de promoción y permanencia en el programa. Los componentes relacionados con el logro educativo pasan de representar 58% a 75% de la puntuación total pero cambia la importancia relativa entre ellos. El primero de estos es el componente de Logro académico de los alumnos el cual ahora tiene un peso de 50% en la calificación total de la evaluación del maestro (antes de 2011 era de 30%); el segundo factor es el componente de Preparación profesional que ahora tiene un peso de 5% (anteriormente era de 28%) y, por último, el componente Actividades cocurriculares tiene un peso de 20% (antes en un factor llamado de Desempeño profesional con un peso de 10%). Este último incluye actividades adicionales a la jornada de trabajo lo cual será valorado con el Programa Anual de Trabajo de la escuela y evaluado por el Consejo Técnico Escolar y, además, será del conocimiento del Consejo Escolar de Participación Social. Los otros dos componentes de la evaluación son Formación continua (20%) y antigüedad (5%).

El Logro académico de los alumnos se medirá, en algunos casos, con los resultados de evaluaciones externas como ENLACE, aunque ese examen sólo se aplica a estudiantes de 3º a 6º año en las materias de español, matemáticas y una tercera materia que varía anualmente y de 1º a 3º de secundaria.39

Un problema, desde el punto de vista de la gestión educativa, es que un examen estándar no considera las diferentes condiciones socioeconómicas que enfrentan las escuelas y que afectan el logro académico de los alumnos, incluso dentro de una misma zona urbana.

39

Lineamientos Generales del Programa Nacional de Carrera Magisterial, 9 de agosto de 2011.

35

El diseño del PNCM en 1993 mostró la capacidad del sindicato para definir el perfil del programa. Este programa no sólo incluyó a maestros frente a grupo sino también a Directores, Supervisores y administrativos con actividades pedagógicas.

En cada ámbito de la estructura organizacional del PNCM, la nacional, la estatal y la escolar, ocurre la negociación de la autoridad educativa con el sindicato de maestros. Hay dos elementos que perfilan los intereses dominantes en estas negociaciones. El primero es el hecho de que en las escuelas todos los miembros del órgano de evaluación están sindicalizados. El segundo, es que la decisión final de ingreso y promoción de maestros es de la Comisión Nacional SEP-SNTE; por esta razón, las autoridades estatales tienen la tendencia a no confrontar al sindicato de maestros en el ámbito estatal. De esta manera, los resultados del PNCM dependen de las negociaciones SEP-SNTE a nivel nacional.

El Acuerdo para reformar el Programa Nacional de Carrera Magisterial modifica este balance de poder entre la SEP y el SNTE creado desde 1993. Por un lado, se otorga un peso mayor a un instrumento externo y neutral a los actores como es el examen ENLACE y, por otro lado, se vincula al PNCM con la política de Participación Social a través del componente de actividades cocurriculares.

La política educativa en los últimos 10 años tiene un interés creciente en el involucramiento de los padres de familia en la toma de decisiones en las escuelas. Esta toma de decisiones da forma a la planeación escolar. La última disposición de la SEP en junio de 2010 fue la publicación de los lineamientos para poner en funcionamiento a los CEPS, en el Acuerdo 535, a través de los cuales se impulsa la política de participación social. El Acuerdo para reformar el PNCM lo vincula con esta política de Participación Social.

Los CPSE fueron diseñados para servir como instancias de participación y coordinación entre los diferentes actores escolares, para mejorar diversos aspectos de la calidad educativa y sus condiciones en las escuelas. De manera ideal, deben estar integrados por el director de la escuela –quien funge

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como su presidente–; un docente que, al mismo tiempo, debe de ser el representante del SNTE y un padre de familia –que tiene que ser el presidente de la Asociación de Padres de Familia–. También se plantea la posibilidad de que participe un alumno y otro padre de familia, además de algún miembro distinguido de la comunidad donde se ubique la escuela: un líder vecinal, el sacerdote, ama de casa, etcétera.

El supuesto de los CEPS es que con la debida coordinación entre estos actores, de acuerdo con los enfoques de la gobernabilidad y la gobernanza, se pueden mejorar diversos aspectos de la educación como las actividades lúdicas, la activación física y la lectura. La infraestructura también se incluye como otra dimensión en la que pueden intervenir estos consejos. No obstante los mencionados intentos formales por incentivar la democratización del ámbito escolar a través de la formación de ceps en las cerca de 200 mil escuelas de educación básica, en la opinión pública se han generado diversas polémicas entre las que destacan: a) el grado en que los consejos logran ser constituidos y funcionar; b) la forma y alcances que la acción de los actores que participan en ellos contribuye a elevar la calidad educativa en las escuelas, al menos en alguna de sus vertientes; c) si dichos consejos han servido para elevar la cohesión social de los actores de lo escolar; y d) la contribución que los CEPS han hecho o no a las relaciones de horizontalidad, es decir, de igualdad entre los actores en cuanto al poder de decisión en aspectos específicos del ámbito escolar.40

El Acuerdo para reformar el Programa Nacional de Carrera Magisterial incluye como componente a las actividades cocurriculares (con un peso de 20%) las cuales se relacionan con el Plan Anual de Trabajo de la escuela, que se valoran por el Consejo Técnico Escolar (integrado por los maestros y el director de la escuela) y será del conocimiento del Consejo Escolar de Participación Social (o CEPS formado por representantes de padres de familia, maestros, directivos y otros miembros de la comunidad).

Olivo Miguel Ángel, Alaníz Hernández Claudia, Reyes García Luis, “Crítica a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza: una discusión con referencia a los consejos escolares de participación social en México”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, Número 50, Volumen XVI. JULIO-SEPTIEMBRE de 2011. 40

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De esta manera, el Consejo Técnico formado por miembros del sindicato de maestros tendría como contrapeso al CEPS. Este último tiene el papel de representar los intereses de la comunidad escolar. Este papel dependerá del desarrollo de los CEPS, el cual será diverso, pero se establece un marco institucional que potencialmente puede hacer contrapeso al dominio de los intereses meramente sindicales.

Cabe advertir que el término “contrapeso” no significa “confrontación” entre padres de familia y maestros. El éxito de la política de Participación Social depende de la creación de relaciones de colaboración y confianza en la comunidad escolar; es decir, entre padres de familia, maestros y directivos. Por ello, crear un contrapeso a los intereses gremiales de los maestros en el PNCM implica que las decisiones en las escuelas deberán estar basadas en la colaboración y no en una confrontación entre padres de familia y maestros. Un aspecto del PNCM que reduce, pero no elimina, el peligro de crear fricciones es que el peso del componente actividades cocurriculares es solo de 20%. Para reducir al máximo ese riesgo es importante desarrollar de manera paralela al PNCM procesos de colaboración de la comunidad escolar en la gestión escolar.

El Acuerdo de mayo establece los elementos relevantes para modificar el PNCM. Un avance es que 50% de la evaluación de un maestro frente a grupo depende de un instrumento externo y neutral a los actores, como es el examen ENLACE, pero éste se aplica a alumnos de 3º a 6º de primaria y de 1º a 3º de secundaria. Un segundo aspecto relevante es que se relaciona el PNCM con la Política de Participación Social. Estos dos elementos mencionados representan 70% de la evaluación total de un maestro, el cual es el mínimo necesario para permanecer o para obtener una promoción y mantener los incentivos económicos otorgados por el PNCM. 41

3.2 Comisión Rectora de la ACE

41

Reforma a la Carrera Magisterial, Modificación del balance de poder SEP-SNTE, Claudia Santizo Rodall, http://laisumedu.org.

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La comisión rectora de la ACE es el órgano que instrumenta los acuerdos de la Alianza y constituye la estructura operativa que implementa los cinco ejes temáticos mencionados con anterioridad. Asimismo, se organizaron 22 mesas de trabajo integrada por igual número de miembros de la Secretaría de Educación Pública y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

En este sentido, las mesas de trabajo presentan y articulan los consensos necesarios para dar cumplimiento a los planes, programas y proyectos derivados de las metas planteadas por la Alianza, así como construir de manera consensuada propuestas y mecanismos para la planeación e instrumentación de las estrategias, líneas de acción y metas derivadas de los acuerdos de la Alianza, para aprobación de la Comisión Rectora.42

A su vez la Comisión Rectora constituiría el órgano colegiado de máxima autoridad de la Alianza, coordinaría, aprobaría y daría seguimiento a cada una de las acciones que se realizan para el cumplimiento de los acuerdos comprometidos en la Alianza; aprueba asimismo los documentos que envían las mesas de trabajo, previamente validados por las coordinaciones de eje, para su implementación. Las resoluciones acordadas por la Comisión, son enviadas por el Secretariado Técnico SEP-SNTE a los Coordinadores de Eje, para que estos a su vez, informen a sus coordinadores de mesa y se dé seguimiento a las observaciones correspondientes.43

Los temas que se abordan en la Comisión Rectora pueden resumirse en el siguiente cuadro en donde puede notarse claramente los aspectos académicos en los que ambas instancias se involucran mediante este espacio de diálogo.44

42

Funcionamiento General Alianza por la Calidad de la Educación, http://alianza.sep.gob.mx/organizacion1.html 43 Juan Carlos Amador Hernàndez, La Alianza por la Calidad de la Educación y su importancia en el marco del quehacer legislativo. Revista Universa, 31 de enero de 2011. 44 Fuente: SEP. (http://alianza.sep.gob.mx/index_017.php), Íbid.

39

Fuente: Amador Hernández, Juan Carlos, La Alianza por la Calidad de la Educación y su importancia en el marco del quehacer legislativo. Revista Universa, 31 de enero de 2011 .

Se definieron los lineamientos para su operación y funcionamiento, con el fin de que las diferentes entidades que conforman la Alianza encuentren los espacios y canales de comunicación adecuados para avanzar en la construcción de los compromisos asumidos.

Al revisar los informes que la Comisión Rectora reporta en su página oficial, se vislumbran avances y aún muchos retos alrededor de los cinco ejes. Uno de los aspectos que se puede considerar como elemento relacionado con factores académicos es el que corresponde a la profesionalización y que está incluida en el eje 2. Hasta el momento, los avances más significativos al respecto, versan sobre la actualización del Catálogo Nacional de Formación Continua y Superación profesional 2010–2011 40

y cómo éste ha fortalecido el Catálogo Nacional con la Comisión Nacional SEP–SNTE de Carrera Magisterial, a fin de que los programas de formación continua (cursos de 40 horas) se integren a la relación de Cursos autorizados para que cuenten con puntaje.

Un segundo punto importante en el ámbito de profesionalización es lo concerniente al Convenio de colaboración con la Universidad Nacional Autónoma de México a través del Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación (IISUE), para el diseño e implementación del Diplomado "Reforma Integral de la Educación Básica 2009", para docentes de primaria sobre los enfoques, contenidos y metodologías didácticas de los nuevos planteamientos vinculados con la Reforma.

Asimismo, se tienen evidencias de la incorporación de 758 Asesores Técnico Pedagógicos (ATP) al Curso Básico de Formación Continua para Maestros en Servicio Planeación Didáctica para el Desarrollo de Competencias en el Aula 2010 y otros procesos de formación, actualización y profesionalización. Finalmente, para fortalecer la profesionalización de los docentes en las escuelas normales se han impulsado las siguientes acciones principales: mejorar el perfil y el desempeño del personal académico de las escuelas normales; mejorar el desempeño de los estudiantes de las escuelas normales; extender las prácticas de evaluación para mejorar la calidad de las instituciones, programas y estudiantes y revisión de los planes de estudio que ofrecen las Escuelas Normales con base en resultados de evaluaciones nacionales.

En lo que respecta a impulsar la reforma de los enfoques, asignaturas y contenidos de la educación básica, se observa otro punto fundamental de discusión que involucra cuestiones de índole académico. Muestra es que se buscar impulsar la reforma de los enfoques, asignaturas y contenidos de la educación básica. Los avances presentados hasta el informe de 2011, mencionan la implementación de la estrategia de consolidación de Preescolar asì como la evaluación de la Reforma de Preescolar al realizar la Evaluación externa sobre las condiciones en que operan los centros de educación preescolar y su asociación con los resultados de aprendizaje de los alumnos.

Tras el análisis de estos avances desde la creación de la ACE es evidente que el componente académico ha tomado un papel importante en la agenda de discusión de ambas instancias desde la

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Comisión Rectora. Sin embargo, aún son mayores los aspectos sobre financiamiento, infraestructura y aspectos que no refieren directamente al contenido que se da en el núcleo de la práctica educativa45.

Lo delicado de los temas que se tratan desde la Comisión Rectora ha provocado diversas reacciones en el magisterio. Si se valorara su aceptación, el dictamen no sería precisamente favorable ya que en la actualidad se han presentado diversas manifestaciones de rechazo. Por ejemplo, la nueva dirigencia del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE, manifestó en diciembre de 2011 se fortalecería la estrategia jurídica e intensificará la movilización política en contra de ACE, la evaluación universal y los nuevos lineamientos de carrera magisterial. Informó que después de dos años y medio de dilaciones se realizará la primera audiencia en relación con la demanda interpuesta por alrededor de 30 mil docentes contra la ACE. Dentro de los principales argumentos de esta demanda por nulificar la ACE se encuentran aspectos como la evaluación obligatoria que, según los demandantes, viola derechos laborales de los maestros.46 Asimismo, se han dado acciones de protesta: marchas, mítines y toma de instalaciones sindicales y casetas de peaje, así como la instalación de plantones permanentes contra la aplicación de la ACE en estados como Morelos, Puebla, Guerrero, Quintana Roo, Campeche y Baja California Sur, entre otros.

Como argumenta Loyo Brambila, “Los resultados de esta apuesta han sido mixtos. Por una parte, en los meses posteriores a la firma de la ACE se hicieron públicas declaraciones del sindicato en el sentido de que la SEP no estaba cumpliendo con los compromisos adquiridos. Se llegaba así a una

45

En su forma más simple, el núcleo de la práctica educativa está compuesto por el maestro y el estudiante en presencia del contenido. Para David Hawkins, filósofo de la educación, este núcleo está formado por el "Yo"(el maestro), el "Tú" (el estudiante) y el "Eso" (el contenido). David Cohen y Deborah Ball desarrollaron y estudiaron más a fondo este marco de trabajo y, de acuerdo con ellos, es la relación entre maestro, estudiante y contenido y no las cualidades de cada uno de éstos por separado, lo que determina la naturaleza de la práctica educativa; asimismo, cada parte del núcleo desempeña su propio papel y contribuye con distintos recursos al proceso educativo. En su trabajo sobre la práctica educativa, Walter Doyle ubica a la tarea educativa en el centro del núcleo, pues, dicho de manera simple, la tarea educativa es el trabajo que realmente se les pide a los estudiantes que realicen durante el proceso de educación; no se trata de lo que los maestros creen que están pidiendo a los estudiantes ni de lo que el programa dice que se les debe pedir que hagan, sino, como se mencionó, de lo que en efecto se les pide. Por ejemplo, si en una clase de ciencia "avanzada" se les pide a los estudiantes que memoricen todos los elementos químicos y su estructura atómica. El modelo del núcleo de la práctica educativa brinda un marco de trabajo básico para saber cómo intervenir en el proceso educativo y mejorar la calidad y el nivel de aprendizaje de los estudiantes. Elmore, Richard, The Instructional Core en City Elizabeth A., Elmore Richard F., Fiarman Sarah E., y Teitel Lee, Instructional Rounds in Education: A Network Approach to ImprovingTeaching and Learning, Harvard Education Press, Cambridge, Mass., 2009. pp. 4-6. 46 Educación a Debate, Maestros realizarán su primera audiencia contra la ACE, Miércoles 7 de diciembre de 2011. (http://educacionadebate.org/2011/12/07/maestros-realizaran-su-primera-audiencia-contra-la-ace/).

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situación inédita. El sindicato pretendía colocar a la autoridad en una condición defensiva, con el agravante de que el blanco del reclamo era la cabeza de la SEP, mientras que la Subsecretaría de Educación Básica, en los hechos un territorio sindical, se mantenía al resguardo. El sindicato, asentado ahora también en la Subsecretaría (el Subsecretario de educación básica hasta diciembre de 2011, Fernando González, es yerno de Elba Esther Gordillo), poseía recursos suficientes para formular políticas, para plantear reformas curriculares y para hacer “bajar” directrices administrativas e incluso cambios curriculares”47.

47

Brambila Loyo, Op. Cit., p. 210.

44

CAPÍTULO IV Perspectiva. Reflexiones finales

Como hemos señalado a lo largo de este documento, la relación entre la SEP y el SNTE se ha transformando considerablemente en la última década, y los mecanismos de vinculación entre estas dos instancias se han afinado significativamente, aunque, como se ha señalado, en lo sustancial aluden a compromisos de tipo político y no a la consolidación de las alianzas y acuerdos que tienen como eje la mejora de la calidad de la educación. Es decir, hasta el momento tienen pendiente el dar cuenta de la transformación y mejora que ha tenido la educación en el país a partir de la firma de los documentos suscritos y de las acciones emprendidas en conjunto con el motivo de transformar las políticas educativas en beneficio de maestros y alumnos.

Ya se ha comentado en los capítulos que preceden a estas líneas que la ausencia de claridad en torno a los dispositivos de gestión por los que pasan los acuerdos políticos entre la SEP y el sindicato, algunas veces han sido atravesados por la mediación política y los intereses electorales de ciertos grupos de poder. El propio sindicato ha logrado diversas prerrogativas para sus agremiados apelando al poder que ejerce no solamente al interior de la propia SEP, sino como grupo de presión externo y politizado, que lo empodera y permite su accionar como un gremio unificado, aunque no exento de pugnas al interior.

De acuerdo con estudios de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), de cada 100 pesos que el gobierno federal destina a la SEP, 84.5 son para salarios de los profesores, 10.6 para otros sueldos y 5 para gasto corriente. Además, el 1 por ciento del salario de los docentes se descuenta para cuotas sindicales, aunque el concepto por dichas cuotas ha aumentado cada año.48 Sólo por concepto de cuotas, el SNTE recibe más de 100 millones anuales, lo que lo ha colocado,

48 Milenio Diario, 17 de noviembre de 2009, de acuerdo con una aseveración de Lourdes Morales, integrante de Alianza Cívica, organización que realizó un trabajo de investigación sobre la intervención del SNTE en procesos electorales, la SEP funge como “administrador” porque los estados descuentan el monto, lo envían a la dependencia federal y ésta lo entrega al sindicato.

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durante ya algunas décadas, como el gremio más fuerte de Latinoamérica. Sin embargo, se desconoce por completo la situación económica de esta organización gremial, y ni siquiera se sabe cuántos maestros sindicalizados hay en el país.

Asimismo, en febrero de 2010, Vernor Muñoz Villalobos, relator especial sobre el Derecho a la Educación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), señalaba que la intromisión del gremio magisterial en la Secretaría de Educación Pública obstruye el avance educativo, por lo que es recomendable que se concrete una “diferenciación de funciones”.49

Por lo anterior, y con base en lo analizado en este documento, podemos afirmar que la coyuntura política actual permitirá poner sobre la mesa de discusión la relación entre la SEP y el SNTE con base en tres consideraciones básicas:



La necesidad de determinar y delimitar las funciones que corresponden al sindicato en torno a su intervención en la política educativa del país.



La implementación de un mecanismo de rendición de cuentas para informar sobre los avances sustanciales en la mejora del logro educativo derivados de los acuerdos y alianzas entre la SEP y el SNTE.



La necesidad de ponderar los aspectos académicos por encima de los intereses políticos de las dos instancias.

Es fundamental revalorar el vínculo que se ha establecido entre estos dos entes, bien para fortalecer los compromisos que permitan contribuir a la mejora de las condiciones de los maestros en servicio y a su profesionalización constante; bien para modificar aquellos convenios que buscan la

Milenio Diario, 19 de febrero de 2010, “Desde el punto de vista de la obligación de los Estados en el derecho a la educación, hay que recalcar que el actor frente al cual se exige y se hace justo el derecho a la educación es la SEP y no el sindicato”, puntualizó Vernor Muñoz. 49

44

modernización y mejora de la calidad educativa; o bien para generar dispositivos que permitan modificar acuerdos que no abonan en la consolidación de las instituciones y a la consecución de los propósitos educativos.

Al inicio de este trabajo, se planteó la hipótesis que sustentaba que en medio del creciente poder político y en la definición del sindicato como mayor grupo de presión y actor social hegemónico en el ámbito de la educación pública del país, se instauraron la Comisión Nacional SEP-SNTE y la Comisión Rectora de la ACE como instancias en donde se liberan acuerdos entre la SEP y el SNTE sobre aspectos académicos de impacto para el logro educativo. Ambas instancias, generadas en la coyuntura de dos Acuerdos (ANMEB y ACE) son dos espacios formalmente reconocidos por el Sindicato y la Secretaría que representan un importante medio de negociación frente al reto educativo en México.

Con base en ese planteamiento se dirigió esta investigación, caracterizando inicialmente al sindicato como el grupo de presión que ha monopolizado el ámbito de los actores sociales actuales que pueden influir en el Sistema Educativo Nacional, muestra de ello es que en ninguno de los dos Acuerdos estudiados fue incluido algún otro actor social para ser parte activa de los pactos suscritos. La posibilidad de que el SNTE haya logrado concretar esta privilegiada posición, se explica mediante las concesiones que el sindicato logró que le proporcionaran para resguardar su integridad como representación nacional y que concretó desde el ANMEB, en donde se establecieron las bases del federalismo educativo. Posteriormente, se dio continuidad a esta tendencia con la realización del Compromiso Social, suscitado en el contexto de la alternancia en el 2000 y con lo que el SNTE logró deslindarse del PRI, con quien había colaborado estrechamente para fortalecerse como actor político. Desde el Compromiso Social hasta la fecha, el SNTE ha ganado mucho en el terreno político y en particular en las contiendas electorales. La habilidad de sus dirigentes por adaptar al sindicato de manera eficiente a la liberalización política, a la descentralización y a la alternancia ha permitido posicionarlo como un fuerte grupo de poder frente y dentro de la SEP.

De continuar así la relación entre ambas instancias, todas las comisiones, grupos o espacios que se generen, como lo vimos en la Comisión SEP-SNTE para Carrera Magisterial o en la Comisión Rectora de la ACE, seguirán siendo espacios carentes de negociaciones con fines de mejora del logro 45

educativo. El SNTE y la SEP tienen una amplia historia de pactos administrativos, laborales, presupuestales y hasta políticos pero a lo que este estudio invita es a apostarle a los momentos de diálogo entorno al compromiso con cuestiones académicas que impactan la calidad de la educación en México. De tal suerte, aún con los esfuerzos que se llevan a cabo en estos espacios de diálogo estos se han mostrado insuficientes, pues no se han logrado mejoras sustanciales y los resultados en el logro educativo de los alumnos aún es magro. Muestra de ello se refleja en los resultados de ENLACE 2011: En primaria, en matemáticas, el 63% de los alumnos evaluados fueron calificados con un nivel insuficiente y elemental. El 37% como bueno y excelente. En español, un 60% de los alumnos obtuvieron un nivel insuficiente y elemental y el 40% bueno y excelente. Los resultados en secundaria fueron: En matemáticas, el 84.2 % de los alumnos obtuvieron un nivel insuficiente y elemental y el 15.8 % bueno y excelente. En español, sólo el 17.1% consiguieron un nivel bueno y excelente, lo que representa una disminución del .5% en relación con el año pasado.50

Una propuesta que plantea este estudio para potenciar estos espacios de diálogo es pensar en la posibilidad en una dinámica que no sea bilateral SEP-SNTE, sino que se comiencen a involucrar activamente a otros actores sociales, expertos, investigadores. Ya en algún momento existió el Consejo de Especialistas en Educación, creado en el 2005 como una instancia en materia de planeación y política educativa de la Secretaría de Educación Pública. Era una buena iniciativa a la que no se le dio continuidad pero, la idea de juntar a otros actores, investigadores, analistas y maestros apartidistas que conocen a profundidad la problemática del Sistema Educativo Nacional para generar propuestas que verdaderamente incidan en las decisiones, parece ser una buena opción.

Lo que resulta preocupante y desalentador es que aún con el poder político de los líderes nacionales y locales del SNTE, estos no han logrado que los docentes cuenten con los recursos necesarios y pertinentes para su desarrollo profesional. Por el contario, ese poder ha sido utilizado para resguardar a grupos al interior de la organización que se oponen o boicotean políticas de evaluación a maestros y alumnos o para evitar la ubicación de los maestros en ciertas escuelas, y para evitar que las autoridades elijan, en función de aptitudes profesionales, quiénes deben ser directores, supervisores o jefes de sector.

50

Consultar resultados en la página oficial de la prueba ENLACE: http://www.enlace.sep.gob.mx/ba/

46

Ante este panorama la SEP tiene importantes tareas por resolver, partiendo de la premisa de que del logro al determinar y delimitar las funciones que corresponden al sindicato en torno a su intervención en la política educativa del país, dependerá la claridad en la posición de las autoridades frente a los objetivos que la SEP detenta como la instancia encargada de administrar y dirigir la educación pública en México. Sólo mediante la rendición de cuentas que informe de los avances sustanciales derivados de las alianzas SEP-SNTE y el reposicionamiento de los aspectos académicos respecto de los políticos en la dinámica de ambas instancias será más útil la relación SEP-SNTE para la educación. La posibilidad de construir una relación más provechosa que favorezca el derecho a la educación de las y los niños mexicanos necesita de muchas transformaciones y éstas habrán de pensarse desde el objetivo más trascendental que da sentido a la existencia de ambas instancias, que es una educación pública de calidad.

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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C. a petición del Partido Acción Nacional. Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite

Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C. Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F.

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