Universidad de Talca Instituto de Investigación y Desarrollo Educacional

El cambio en el diseño institucional de la universidad. Prof. Gustavo Hawes B. IIDE – U. de Talca Mayo de 2001 Antecedentes. La historia institucional de la universidad chilena a partir de la reforma de 1981. El tema relacionado con el diseño institucional es ciertamente provocativo, en particular por las condiciones en que se encuentra en la actualidad la universidad chilena, que la convierten en un caso relativamente anómalo e inédito en el marco de la universidad latinoamericana tradicional. En efecto, en primer lugar las universidades enfrentan una variedad institucional notable en el marco del país como efectos de la reforma de 1981 y la consiguiente desregulación del sistema de educación superior. De las ocho universidades existentes a la fecha, tres de ellas con carácter nacional 1 , en la actualidad nos encontramos con cerca de 65 universidades, de orden de los 100 institutos profesionales y casi 200 centros de formación técnica. De esta forma, no sólo se abre la oferta de vacantes para la educación superior, sino que el modelo de la universidad como única expresión de la educación superior deja paso a una variedad no conocida en el país. La emergencia de nuevos formatos institucionales (universidades privadas pagadas sin aporte estatal, exclusivamente docentes de pregrado, como norma); además de los institutos profesionales y los centros de formación técnica, y la correspondiente oferta de nuevas formas de profesionalización y aumento de vacantes implica para las universidades tradicionales la pérdida de un mercado prácticamente cautivo hasta los años 80. De esta forma se introduce el componente de competitividad y competencia para captar recursos por la vía de los mejores puntajes de las pruebas de admisión, a la vez que se impone el concepto de colegiatura obligatoria y común (no diferenciada) para todos los estudiantes, atendiendo al hecho de que la educación de pregrado es de rentabilidad privada y no social. La necesidad de captar recursos económicos desata una competencia incrementada por estudiantes por vía de creación de programas de profesionalización en las carreras más apetecidas por el mercado consumidor (estudiantes, familias, empresa); especial atención recibieron las carreras de bajo requerimiento de infraestructura y alta demanda social: ingeniería comercial y psicología, derecho y periodismo, fueron las principales “carreras estrella” del proceso de despliegue de oportunidades. La presión también se ejerce en las universidades estatales, particularmente entre las universidades recientemente creadas,

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Son las universidades de Chile y ex Técnica del Estado (actual Universidad de Santiago) con sedes regionales en todo el país, y la Universidad Católica de Chile con sedes entre Santiago y Temuco.

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las que deben crear nuevas carreras para cumplir con la legalidad vigente 2 , focalizando sus preferencias sobre las ya mencionadas. La desregulación se expresa principalmente en la casi eliminación de las barreras legales para la creación de nuevas instituciones, así como la oferta de alternativas de carreras. El Consejo Superior de Educación (CSE) que en la actualidad es el único regulador –y con capacidades notablemente restringidas– sólo aparece diez años después, con la dictación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) el 10 de marzo de 1990. Durante los primeros diez años, el gobierno de la época prácticamente no intervino, en el sistema de educación superior, excepto por las crecientes restricciones económicas y financieras que imponía a las propias universidades estatales, además de la violenta intervención militar en las aulas, así como la persecución de toda idea e iniciativa que amenazara la estabilidad de la dictadura. La intervención militar en las universidades del Estado significó una reducción de su volumen, la restricción de áreas del conocimiento 3 , la eliminación de carreras 4 , la supresión de cargos y la expulsión de cientos de académicos. En lo organizacional, la instalación de estatutos autoritarios, modelados sobre el concepto militar de la organización, en que se niega en la práctica toda participación de los académicos (por cierto menos aún de los estudiantes y del personal no académico). Luego del advenimiento de los gobiernos democráticos, a contar de 1990, la situación cambió en algunos aspectos, específicamente el control político e ideológico, pero no varió en lo relacionado con la gestión financiera ni tampoco en los aspectos de legalidad 5 . Los cambios posteriores han sido menores, específicamente la incorporación de nuevas carreras a las que requieren grado previo de Licenciado, pero en sustancia la situación sigue siendo más o menos la misma. En términos de política, se tiene inicialmente un Estado que se hace más ajeno incluso a sus propias universidades, desentendiéndose de las mismas en sus aspectos sustantivos, pero manteniendo férreo control político por la vía de los rectores delegados y sus amplísimas atribuciones, un control estricto también por la vía del financiamiento, y las facilidades otorgadas a la iniciativa privada para la creación de planteles de carácter privado. En la actualidad se asiste a un replanteamiento de los criterios para asignación de los recursos financieros por el Estado, que pasa a ser una herramienta principal de política universitaria, de hecho una forma de presión sobre la universidad. Entre las iniciativas más destacadas de los gobiernos democráticos post–dictadura se tienen: •

La proposición de pasar del crédito fiscal al crédito solidario, para luego, en la actualidad, pensar en el financiamiento privado de las colegiaturas (privatización del crédito fiscal);

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La idea fuerza de proveer al financiamiento de la demanda y no de la oferta, con lo cual la atención se traslada a los estudiantes y sus familias.

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El establecimiento de criterios de eficiencia en el manejo de las universidades con aporte fiscal y la asignación de recursos adicionales para las que presenten los me-

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Para obtener el estatus de universidad se requería dictar tres carreras de aquellas que exigen el grado de Licenciado como requisito para el título profesional (carreras definidas en el Art. 12° del DFL 1 de 1981). 3 Es el caso de la sociología, que fue prácticamente barrida de todas las universidades del país. 4 Específicamente aquellas que eran más proclives al cambio, más contestatarias frente al gobierno militar; entre ellas sobresalían las de pedagogía y de servicio social. 5 Es bueno recordar que la última ley promulgada por la dictadura saliente, el 10 de Marzo de 1990, es la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE); el presidente Aylwin asumía el mando de la nación el día 11 de Marzo del mismo año.

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jores índices; claro que esto no significa inyectar recursos frescos al sistema, sino que quitar a los menos eficientes para premiar a los más eficientes. El problema del rediseño institucional de la universidad. Origen y naturaleza. El desafío que estimula este proceso proviene del diagnóstico del Banco Mundial (World Bank, 2000) que se expresa en la necesidad de sistemas en que se desarrollen cualidades como: •

“suficiente autonomía, en la medida que los gobiernos suministren clara supervisión, evitando la administración excesiva;

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estratificación explícita, que permita a las instituciones poner en juego sus fortalezas y satisfacer diferentes necesidades a la vez que competir para obtener recursos monetarios, docentes, estudiantes;

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cooperación y capacidad competitiva por medio de las cuales el capital humano y físico, al igual que el conocimiento y las ideas, puedan incorporarse en forma provechosa al sistema creando, por ejemplo, lo que podría denominarse ‘fondo común de aprendizaje’, que permita que estén al alcance de todos los estudiantes los instrumentos para la docencia (computadores, bibliotecas y laboratorios), y

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una apertura creciente que aliente a las instituciones de educación superior a desarrollar vínculos para compartir conocimiento (e ingresos) con la empresa, y a profundizar el diálogo con la sociedad que lleve a los estados-naciones a fortalecer la democracia y a desarrollar capacidades de adaptación” (página 13).

Las necesidades del desarrollo son amplias e integrales, no bastando desarrollar los elementos puramente relacionados con el crecimiento económico: las humanidades, la filosofía, el arte son componentes esenciales del desarrollo; pero el mercado no da directamente cuenta de ellos. Adicionalmente, el mismo Banco Mundial plantea la necesidad de que los gobiernos se retiren de la escena como actores o conductores de la educación superior, manteniendo más bien un rol de supervisor (World Bank, 2000:13). Esto implica que los gobiernos, en cuanto agentes del Estado, renuncien a toda capacidad de intervención sobre el sistema de educación superior. Ahora bien, no parece tomarse conciencia todavía en el concierto de las universidades chilenas (al menos públicamente) sobre los desafíos del tiempo que viene, en particular proyectando los impactos que sobre la organización universitaria tendrán cuestiones como la globalización, las tecnologías de la información, la disolución de las profesiones, la aparición de nuevas formas y ofertas de formación profesional Un punto estratégico a establecer –y de no menor relevancia– es la decisión por el enfoque que se adopta: si es mejoramiento, adaptación, o bien reingeniería. El mejoramiento buscará fundamentalmente optimizar lo que la universidad hace en la actualidad, incrementando la eficiencia, velocidad, calidad, etc., pero sin poner en tela de juicio lo apropiado de sus acciones. Un proceso de adaptación implica movimientos mayores en la organización, porque requiere una interacción clara con el medio y el desarrollo de procesos de ajuste a las demandas emergentes. Finalmente, la reingeniería que consiste en un redise-

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ño o cambio radical, en contraposición de la mejora gradual: se tiene una innovación concentrada en un período de tiempo relativamente breve. Las diferentes universidades reaccionarán frente al mundo que viene de diferentes maneras: algunas mejorarán lo que hacen, otras se adaptarán en el corto alcance, y otras apuntarán a cambios radicales. La racionalidad que sustente cada una de estas opciones es algo sobre lo que no se tiene información pero que eventualmente implicará la forma especial en que se analicen las tensiones entre los cambios sociales, la misión institucional, y las particulares inercias al interior del propio sistema. Factores asociados al problema. El problema del rediseño institucional se enmarca en un conjunto de factores que harán que pueda tomar diferentes vías y en diferentes grados. Entre los componentes más importantes se encuentran el marco legal, el carácter público o privado, las resistencias o inercia institucional, y las nuevas condiciones sociales y organizacionales que se enfrentan. El marco legal tiene especial importancia porque para algunos fija los mínimos y para otros establece regulaciones adicionales (universidades públicas), lo que las condena a una eficiencia menor en el marco del modelo libremercadista actual; en otras palabras, la legislación no pone a todas las instituciones en el mismo pie de autonomía para desenvolverse en un medio donde la competencia es la clave y la única vía para desempeñarse y sobrevivir en el medio. Por una parte, garantiza reglas mínimas para las instituciones de origen y financiamiento privado, y por la otra fija normas adicionales y cortapisas a las propias universidades del Estado, inhibiéndolas en su capacidad de reacción y de alguna manera condenándolas a perder terreno frente a la iniciativa privada. En vista de lo anterior las universidades públicas deben preguntarse si acaso su formato de tales será viable en un gobierno de derechas, o bien lisa y llanamente si es viable bajo las condiciones que a la fecha ya comienzan a visualizarse, independiente del color del gobierno de turno. Además, se tienen las resistencias internas provenientes de los respectivos marcos legales (estatutos) como de las fuerzas refractarias propias de gran parte de la academia. Esta refractariedad se aguriza cuando se trata de una lógica de “composición down-top”, desde arriba hacia abajo, donde los actores finales –académicos, administrativos, estudiantes– no tendrán rol alguno. Tampoco es viable la opción que va desde las partes hacia el todo, donde la propuesta de cambio se contaminará con orientaciones corporativistas y gremialistas. Sin embargo, puede plantearse también la viabilidad de la “estructuración armónica entre los intereses individuales de los académicos con los intereses corporativos”. En la perspectiva de las condiciones sociales y organizacionales, se pueden considerar los tres grandes componentes del cambio, al decir de Hammer y Champy (1994): los clientes asumen el mando o control de la organización; la competencia se intensifica; el cambio se vuelve constante. Los tres componentes señalados se advierten claramente en el panorama de la educación universitaria chilena. Primero, la progresiva traslación del poder decisor sobre el ingreso desde la oferta a la demanda. Las iniciativas ligadas a traspasar los recursos (becas, créditos, vouchers, o cualquier otro instrumento de financiación) implican necesariamente poner las decisiones en manos de quienes van a asumir el rol de “clientes” o “usuarios” que

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determinan cuál es la oferta que aceptan sobre la base de algunos criterios. Por otra parte, la universidad se ve cada vez más ligada a las demandas de la empresa, debiendo ajustarse a la misma, con lo cual en cierto modo “pierde” la autonomía en el plano académico, toda vez que se plantea como una oferta de servicios que es regulada por el mercado, no por ella. La intensificación de la competencia no requiere ser comentada: es un hecho completamente evidente que de ocho universidades iniciales en el plazo de veinte años se haya alcanzado a 65 instituciones, sin que la población haya aumentado en similar proporción. Por consiguiente, para un mercado de estudiantes más o menos igual, ha aumentado la oferta de vacantes en la formación superior. Por ello es que en la actualidad las universidades no pueden confiar en tener 8, 10 o 15 postulantes por cada vacante: hoy por hoy las mejores tasas alcanzan a 4 o 5 postulantes por vacantes, siendo la norma una relación mucho menor. También el tema de la captación de estudiantes se ha constituido en un problema central para la administración universitaria actual. Finalmente existe la presencia del cambio como estado constante. Esto plantea una serie de desafíos a considerar en el rediseño institucional: el primero es cómo mantener la identidad en el cambio, fluir en los eventos sin dejar de ser. En segundo lugar, poder discriminar aquellos cambios que son relevantes de los que sólo son superficiales, sin afectar las estructuras de profundidad. El tercer desafío es poder distinguir entre los cambios actuales y los que se avecinan; el pensamiento proactivo y estratégico se hace imprescindible en este caso: una universidad no puede estar en un estado de reactividad permanente, haciendo frente a todos los cambios, sino que debe ser capaz de proactuar en términos de los que se avecinan, siempre que sean relevantes (segundo desafío) y que no le impliquen perder su identidad de tal (primer desafío). El caso de la Universidad de Talca. La Universidad de Talca es una universidad relativamente pequeña, situada entre dos potencias urbanas, Santiago y Concepción, que paulatinamente ha ido apropiando un territorio (VII Región) y una población, que constituyen su base demográfica en cuanto estudiantes. El consenso universitario se expresa en el documento Visión 2000 (U. de Talca, 2000) donde se expresa una misión compartida y una aspiración corporativa que se expresa en las “ideas fuerza” de excelencia, dimensión humana, liderazgo, eficiencia, y vinculación internacional (U de Talca, 2000:16). El mismo documento señala entre los objetivos estratégicos institucionales los de impartir programas de pregrado y postgrado de excelencia así como también programas de investigación, cimentados en un cuerpo académico y profesional de jerarquía. Similarmente se consideran como objetivos estratégicos la incorporación de la cultura de la evaluación, el fortalecimiento de la relación universidad–entorno, un ambiente que estimule el desarrollo humano e intelectual de sus miembros, la internacionalización de las actividades facilitando el accionar en un mundo global y multicultural, así como la optimización de la gestión corporativa en lo administrativo y académico. En su afán de desarrollo con excelencia, la universidad se ha sometido a una exigente evaluación por parte de la CRE (Comisión de Rectores de universidades de Europa), en pos de lograr la acreditación a nivel internacional. El informe de la comisión Todo lo anterior muestra una universidad orientada al cambio.

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Referencias. CRE Institutional Evaluation Programme. 2001. Institutional Review of the University of Talca. CRE reviewers’ report. Draft. Talca: Marzo 2001 (documento interno) Hammer, Michael & Champy, James. 1994. Reingeniería. Bogotá: Grupo Editorial Norma. Hammer, Michael. 1997. Beyond Reengineering. How the process-centered organization is changing our work and our lives. New York: Harper-Collins Publishers. Universidad de Talca, 2000. Visión 2000. Talca: U. de Talca World Bank. 2000. La Educación Superior en los Países en Desarrollo: Peligros y promesas. Washington: World Bank, Grupo Especial sobre Educación Superior y Sociedad.

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