SUMARIO AMPARO COLECTIVO. Art. 43 Constitución Nacional. Derechos difusos. Protección del medio ambiente. Legitimación de los vecinos para solicitar la eliminación de un basural R. 173076 - "Seiler María Leticia c/ MCBA s/ amparo" - CNCIV - SALA D 28/08/1995 Si la Administración es la actividad práctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume como propios, es indudable que la administración municipal, al ser indiferente ante un predio cuyas condiciones son inconvenientes para los habitantes de la ciudad y para las personas que en él habitan y que afecta indudables derechos de los vecinos lindantes al mismo, no cumple adecuadamente con su deber esencial de velar por los intereses de la comunidad.Si la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires cedió en el año 1990, mediante el decreto 2.203, un predio para que en el mismo se instalara un Centro do Atención de la Mujer golpeada, y en lugar de ello funciona allí un basural donde un grupo de personas recogen y amontonan desperdicios, no puede aceptarse que la Municipalidad alegue que es ajena a esa problemática." TEXTO COMPLETO Buenos Aires, 28 agosto de 1995. Vistos. Considerando: I. Contra la sentencia dictada a fs. 76 apela la M.C.B.A., cuyo memorial obrante a fs. 98/113 fue contestado por la actora a fs. 121/123.Antes de abordar los agravios de la demandada, corresponde efectuar una prieta síntesis de lo acontecido en el presente proceso.A fs. 9 se presenta la Sra. María Leticia Seiler quien, invocando su calidad de vecina del Barrio de San Telmo, promueve una acción de amparo contra la M.C.B.A. a los efectos de que se disponga el traslado de, los ocupantes, sub-ocupantes y/o terceros del predio de propiedad de dicho Municipio, ubicado entre las calles Defensa, Cochabamba, Bolívar y Av. San Juan y en su defecto se proceda a la limpieza, colocación de servicios sanitarios y eléctricos a los ocupantes del mencionado asentamiento.La actora reseña que hace aproximadamente seis años se encuentran viviendo en el predio 25 a 39 personas en condiciones infrahumanas, quienes por no contar con las mínimas necesidades de higiene generan un daño directo al medio ambiente, en atención a los desechos que las personas y animales que conviven con el grupo generan.A fs. 23 al contestar el informe la M.C.B.A. manifiesta que el predio de referencia es de propiedad de la Comuna, que el mismo fue expropiado para la construcción de la Autopista 25 de mayo, y cedido mediante el Decreto 2203/90 al Consejo de la Mujer (Secretaría de Gobierno).A fs. 47/59, ante el requerimiento del Sr. Juez "a-quo" a la Municipalidad a fin de que expida un informe circunstanciado sobre los hechos materia de este amparo, dicho organismo amplía su primer informe y brinda toda una serie de razones en virtud de las cuales considera que el amparo no puede prosperar (no se ha intentado la vía administrativa previa, la actora no acredita la ineptitud de las la otras vías ordinarias o sumarias, no existe un deber concreto o expresamente determinado que obligue a la Comuna a actuar contra el asentamiento mencionado

en autos, la situación planteada no constituye un caso o controversia, la demanda promovida es extemporánea y la actora carece de legitimación).A fs. 76 obra la sentencia de primera instancia que admitió el amparo interpuesto, y dispuso que "el municipio proceda a la limpieza, colocación de servicios sanitarios y eléctricos en el predio objeto de reclamo a fin de que cesen las causas que lo tornan inapropiado para el asentamiento humano que allí se instaló, sin perjuicio de las facultades de M.C.B.A. para darle el destino a los terrenos e inmuebles de su propiedad dentro de un adecuado ejercicio de su potestad y de allí la improcedencia de disponer en esta sede el destino del bien".Dicho pronunciamiento es apelado, como ya se dijo, por la Municipalidad quien formula las siguientes críticas: a) la resolución es arbitraria por cuanto no especifica cuál es la disposición normativa que expresa y concretamente determina el deber de instalar servicios eléctricos, sanitarios en un predio que le pertenece y que es clandestinamente ocupado;; b) el pronunciamiento reposa en un daño meramente conjetural por cuanto no surge cual es la lesión que en forme concreta, directa e inmediata infringe la Municipalidad al accionante; c) la sentencia pasa por alto que el actor carece de legitimación procesal activa en los términos del art. 43 segunda parte de la Constitución Nacional, por cuanto la accionante no invocó ni probó su calidad de "afectado"; d) no se ha acreditado la ineptitud de otras vías judiciales -sumarias, ordinarias, e incluso combinación de éstas con medidas cautelares-; e) la resolución es arbitraria por cuanto no se funda en derecho sino en apreciaciones personales del juzgador, ya que no existe ninguna norma que permita sostener que la M.C.B.A. está obligada a proveer electricidad a quienes han ocupado sin permiso ni autorización alguna un predio de dominio público municipal: f) no se ha probado el daño ambiental invocado por la actora; g) la demanda de amparo el manifiestamente extemporánea (ver fs. 98/113).La actora, por su parte, al contestar el memorial peticionó la confirmación de la sentencia en base a los siguientes argumentos: a) la resolución no es arbitraria pues se apoya en lo dispuesto en el art. 41 de la Constitución Nacional y en el decreto N° 2203/90 de la M.C.B.A. por el cual el predio en cuestión fue cedido al Consejo de la Mujer (Secretaria de Gobierno); b) su legitimación emana del art. 41 de la Constitución Nacional y de la vecindad existente; c) el planteo de extemporaneidad del amparo es improcedente pues no existe un acto u omisión puntual desde el cual puedan correr los quince días que establece el art. 2 de la ley 16.986; y d) la Constitución no ha incluido como requisito de procedencia del amparo que no exista "otro medio administrativo más idóneo".A fs. 132, y ante la intimación formulada por este Tribunal la actora denuncia como su domicilio real el de la calle Bolívar 1.... piso 4 depto. "B", acompaña copia certificada de su título de propiedad y manifiesta que el mismo se encuentra a 25 metros del predio que motiva el presente amparo.A fs. 134 , obra un informe, realizado por el Prosecretario Letrado de este Tribunal, acerca del estado actual del predio de referencia. II. Planteada en estos términos la cuestión, corresponde determinar en primer lugar si el actor se encuentra legitimado para interponer la presente demanda de amparo. El art. 43, segundo párrafo de la Constitución Nacional establece que podrán interponer la acción de amparo, en defensa de los derechos de incidencia colectiva, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que tengan

por finalidad la protección de esos derechos, las que serán reglamentadas por ley.Por ello, más concretamente, el interrogante a resolver es si la actora se encuentra "afectada", en los términos exigidos por la norma constitucional, por el estado en que se encuentra el predio de referencia.A fin de resolver tal cuestión, es importante repasar los alcances que ha merecido tal concepto tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. Barra, por ejemplo, puntualiza que el concepto de "afectado" equivale a decir que el demandante debe tener un interés personal y concreto, es decir un verdadero derecho subjetivo y que su agravio debe ser además específico (conf. Barra, Rodolfo C. "La acción de amparo en la Constitución reformada: la legitimación para accionar" en el diario La Ley del 14 de noviembre de l994). Rivas, desde otra óptica, se lamenta de que el art. 43 no hubiera creado una autentica acción popular, y propugna concederle al término "afectado" un sentido global comprensivo de la idea de "todo habitante" (conf. Rivas, Adolfo A. "El amparo y la nueva Constitución de la República Argentina" en el diario La Ley del 13 de diciembre de 1994). En una posición amplia también se ubica Bidart Campos quien, al comentar favorablemente una sentencia dictada por un Tribunal de Córdoba, manifiesta que reviste el carácter de "afectado" quien como miembro de una determinada sociedad apuntala con la acción de amparo la preservación de un patrimonio histórico (conf. Bidart Campos "Patrimonio Histórico-Cultural, Acción de Amparo, Intereses Difusos y Legitimación Procesal" en E.D. 159-359). Gimeno Sendra, por su parte, y aún cuando el régimen del amparo español no es similar al nuestro, en punto a la legitimación requerida por ordenamiento jurídico de su país, equipara el concepto de "persona directamente afectada" con el interés legítimo que tiene el ciudadano que reclama el restablecimiento de un derecho conculcado (conf., Gimeno Sendra "Constitución y Proceso" pág. 231, ed. Tecnos, Madrid, 1988). También es importante recordar que recientemente la Cámara Nac. en lo Contencioso Administrativo, Sala III, admitió la legitimación de un ciudadano para cuestionar -por la vía del amparo- un concurso de selección de proyectos de inversión, instalación y operación de plantas de tratamiento de residuos peligrosos (ver C.N. Cont-Adm., Sala III, setiembre 8-1994 "Schroder Juan C. c/ Estado Nacional (Secretaría de Recursos Naturales) s/amparo" en diario E.D., del 14 de diciembre de 1994); y que la propia Corte Suprema de Justicia,, con anterioridad a la reforma constitucional, había reconocido la legitimación de dos vecinos de Río Reconquista que plantearon la inconstitucionalidad del decreto 2125/78 que establecía un régimen de cuotas de resarcimiento por los efluentes contaminantes que los establecimientos industriales vuelcan en los ríos (ver CSJN, "incidente promovido por la querella s/inconstitucionalidad del decreto 2125 del PEN", Boletín de Jurisprudencia de la C.S. I. 173 XX, del 19-11-87).A partir de lo expuesta, y cualquiera sea la posición que se adopte frente al art. 43 de la Constitución Nacional, no cabe ninguna duda de que la Sra. Seiler está legitimada para reclamar por un predio que está a pocos metros de su domicilio real, ya que independientemente de lo que más adelante se dirá acerca de los derechos que la M.C.B.A. ha conculcado, no puede negarse que lo que allí acontece la afecta de un modo directo. Su legitimación es palmaria pues, independientemente del interés de toda la comunidad en preservar un predio urbano en condiciones de higiene

razonables, existe en la actora un interés particular en revertir el cuadro de situación descripto. Téngase presente que la Sra. Seiler y los demás vecinos de la cuadra, son los que deben soportar diariamente la existencia del basural referido.En el mismo sentido, Zannoni ha puntualizado que "el hábitat natural, el equilibrio ecológico, la salubridad del medio ambiente, constituyen bienes participados colectivamente por todos, más allá del daño personal o individual que la contaminación, la degradación del hábitat o del medio ambiente pueden provocar" (conf. Zannoni, Eduardo "La Reforma Constitucional y La Protección De Los intereses Difusos" en la Revista de Derecho Privado y Comunitario N° 7 "Derecho Privado en la reforma constitucional", pág. 101, ed. Rubinzal-Culzoni).Cabe recordar, a mayor abundamiento, que en las IX Jornadas Nacionales de Derecho Civil se concluyó que la responsabilidad por contaminación es objetiva y que, en el supuesto de aplicación, corresponde la responsabilidad colectiva. Por tanto y en ese orden de ideas cada uno de los miembros de la comunidad afectados tiene legitimación para obtener la preservación del medio ambiente. III. Ahora bien, al contestar el informe establecido en el art. 8 de la ley 16.986, la MCBA ha alegado que no existe ningún deber jurídico que deba cumplir en relación al predio de referencia.Tal posición es llamativa. En efecto, si la Administración es la actividad práctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume como propios (conf. Díez, Manuel María "Manual de Derecho Administrativo" pág. 41, ed. Plus Ultra), es indudable que la administración municipal, al ser indiferente ante un predio cuyas condiciones son inconvenientes para los habitantes de la ciudad y para las personas que en él habitan y que afecta indudables derechos de los vecinos lindantes al mismo, no cumple adecuadamente con su deber esencial de velar por los intereses de la comunidad.En este punto, resulta sumamente acertada la observación de Tawil cuando señala que "el actual proceso de desregulación o repliegue de la intervención estatal visible en la mayor parte de las naciones con independencia de su orientación política no debe llevar al error de olvidar que el Estado continúa teniendo a su cargo el cumplimiento de ciertas misiones básicas. De no ser así su propia existencia carecería de todo justificativo" (conf. " Tawil, Guido "Administración y Justicia" Tomo 1, pág. 299).Por lo expuesto, si la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires cedió en el año 1990, mediante el decreto 2.203, un predio para que en el mismo se instalara un Centro do Atención de la Mujer golpeada, y en lugar de ello funciona allí un basural donde un grupo de personas recogen y amontonan desperdicios, no puede aceptarse que la Municipalidad alegue que es ajena a esa problemática.Por el contrario, era dable esperar que las comuna explicara -en esto proceso- las dificultades que se lo plantearon para solucionar el problema social que significa hoy en día ese predio. IV. En cuanto a la inadmisibilidad del amparo, es importante recordar que el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presento Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales".Vale señalar ello, por cuanto más allá de las controversias que genera el nuevo art. 41 de la Constitución Nacional, en punto al alcance que debe concedérsele al concepto daño ambiental (ver Natale, Alberto A. "Protección del medio ambiento en la reforma constitucional" en diario La Ley del día 22-12-94), este Tribunal juzga que la omisión de la Municipalidad permite que se

genere un daño con dichas características.Cabe afirmar lo expuesto por lo siguiente. El art. 41 de nuestra Constitución señala que "todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo". Como se observa, el constituyente adoptó una previsión amplia y es por ello que el concepto de "equilibrio" exigido por la norma constitucional significa que las modificaciones efectuadas al ambiente por el hombre deben verse acompañadas de respuestas que permitan alcanzar un equilibrio de los ambientes transformados por la acción humana (conf. Tawil, Guido "La cláusula ambiental en la Constitución Nacional" en el diario La Ley del 15 de mayo de 1995, Pág. 6. Es importante destacar que dicho autor ha tenido en consideración la exposición de la convencional Roulet durante los debates de la Convención Constituyente).En tal inteligencia, si la Municipalidad decidió, en su momento, producir una transformación de la importancia de una autopista, cabe esperar de la Comuna una respuesta que equilibre la transformación operada en el ambiente. No resulta aceptable, por consiguiente, que la actora además deba soportar debajo de la misma un predio en las condiciones ya descriptas.Y siendo evidente la violación a ese derecho constitucional, su reparación debe provenir a través de la garantía constitucional por excelencia: el amparo. Ello así, por cuanto lo que aquí se requiere es la protección rápida del derecho constitucional conculcado, no resultando necesario para dilucidar la presente cuestión un ámbito de debate que supere el limitado marco de este proceso.Como bien puntualiza Augusto Morello, "para la tutela de los derechos constitucionales fundamentales, no hay nada más idóneo, en principio, que el amparo" (conf. Augusto M. Morello "El amparo después de la reforma constitucional" en "Derecho Privado en la reforma constitucional Revista de Derecho Privado y Comunitario, N° 7, pág. 231; ed . Rubinzal-Culzoni).También es importante destacar que, al decir de Tawil, los constituyentes previeron -esencialmente- como vía de protección jurisdiccional del medio de ambiente a la acción de amparo prevista en el art. 43 de la Constitución (conf. Tawil, Guido, ob. cit. en la nota anterior, pág. 10). V. En lo que atañe al agravio vertido por la Municipalidad respecto a que el amparo es extemporáneo, en atención a lo dispuesto en el art. 2 inc. e de la ley 16.986, el mismo tampoco ha de prosperar.En efecto, es cierto que nuestro sistema procesal se asienta sobre la base de una amplia revisión por parte del Poder Judicial de los actos emanados de la Administración publica, aunque sometida a ciertas condiciones de procedencia de la acción -habilitación de la competencia judicial por agotamiento de la instancia administrativa, integrada con el plazo de caducidad que pretenden asegurar que sea la misma administración quien resuelva sus conflictos jurídicos (conf. C.S., octubre 26-1993 "Serra Fernando y otro c/Municipalidad de Buenos Aires" diario La Ley del 10 de marzo de 1995). Pero al mismo tiempo, debe decirse que para la habilitación de la instancia judicial existe una doble vía administrativa: la reclamatoria y la recursiva.La primera prospera cuando se pretende de la Administración el cumplimiento de una obligación de hacer (como sería en la especie la de restaurar el equilibrio ambiental), de no hacer o dar y no existe acto administrativo que exteriorice esa voluntad. A su vez la misma no está sujeta a formalidades ni existe plazo específico alguno para interponerlo, rigiendo solamente el plazo de prescripción de la acción que se intente (conf. Pearson, Marcelo M. "Manual de Derecho Administrativo" pág. 130, ed. AbeledoPerrot).Asimismo, esta vía del reclamo administrativo es una excepción y el libre acceso a la jurisdicción la regla, y sólo se requiere el primero cuando la futura

pretensión tramite por la vía ordinaria, mas no cuando se trata de un proceso sumario o sumarísimo como el amparo (art. 32 inc. d de la ley 19.549; conf. Bianchi, Alberto "¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa?" en el diario La Ley del 10 de marzo de 1995, pág.3).Sentado ello, y no resultando posible determinar a partir de que momento debía iniciarse el cómputo del plazo de caducidad previsto en la ley 16.986, ya que no es factible precisar cuando se ha producido la omisión de la Municipalidad en reparar el daño ambiental, el mismo debe tenerse por no ocurrido. Ello así, toda vez que dicho plazo debe ser interpretado con un criterio restrictivo, lo que ha llevado a la doctrina a sostener que en caso de duda acerca de si ha transcurrido o no el plazo se debe estar por la apertura del amparo, y que igual temperamento se debe adoptar cuando se carecen de datos acerca del momento en el cual se debe tener por iniciado dicho plazo (conf. Rivas, Ado1fo "El amparo", ed. LaRocca, pág. 205). VI. Si, en cambio, resulta atendible la queja de la Municipalidad por los términos en que fue condenada. En efecto el art. 41 de la Constitución Nacional impone el deber de "recomponer" lo cual importa la adopción de las medidas necesarias para restablecer el equilibrio ecológico afectado, más no la obligación de prestar servicios a terceros que han ocupado el predio.Por todo lo expuesto, se Resuelve: 1) Confirmar la sentencia de fs. 76 en cuanto admite el amparo interpuesto por la Sra. María Leticia Séller; 2) Revocar dicho pronunciamiento en cuanto impone a la M.C.B.A. instalación de servicios sanitarios y eléctricos; 3) Condenar a la Comuna, a que en plazo fijado en el pronunciento recurrido (60 días) adopte las medidas necesarias para restablecer el equilibrio ecológico afectado de acuerdo al destino determinado por aquélla (art. 41 de la Constitución Nacional);; 4) Imponer las costas de esta instancia al demandado vencido. Notifíquese por Secretaría con habilitación de días y horas. FDO: DOMINGO A. MERCANTE - EDUARDO M. MARTINEZ ALVAREZ ALBERTO J. BUERES