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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blas Buono Correa Peticionario Certiorari v. 2009 TSPR 166 Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
177 DPR ____
Recurrido
Número del Caso: AC-2008-20 Fecha: 28 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente: Hon. Carlos López Feliciano
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. José A. Andreu Fuentes Lcdo. Pedro J. López Bergollo Oficina del Procurador General: Lcda. Isabel Sánchez del Campo Procuradora General Auxiliar
Materia: Mandamus Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blás Buono Correa Peticionario v. Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
AC-2008-20
Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009 Este
caso
nos
brinda
la
oportunidad
de
expresarnos en torno a los criterios a utilizar para delimitar
la
zona
marítimo
terrestre.
En
particular, nos corresponde evaluar si, al realizar el deslinde de la referida zona, el Departamento de Recursos recurrir
Naturales al
y
criterio
Ambientales de
hasta
(DRNA)
donde
puede
llegan
las
mayores olas en los temporales aunque el área objeto del
deslinde
califique
mareas.
Asimismo,
considerar
si
las
como
una
tenemos
la
características
sensible
a
las
oportunidad
de
topográficas
geográficas del espacio a deslindar constituyen un
y
AC-2008-20 criterio
2
que
debe
considerar
el
DRNA
al
delimitar
esta
zona. El
DRNA
sostiene
que
en
la
tarea
de
realizar
el
deslinde de la zona marítimo terrestre se deben utilizar, en conjunto, el criterio de “hasta donde baña el mar los terrenos en su flujo y reflujo” y el de “hasta donde llegan las mayores olas en los temporales”, que se recogen en la Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968, junto a factores
bióticos
estudio.
y
abióticos
presentes
en
la
zona
de
A su juicio, la conjunción de estos factores
determina el límite interior de la zona marítimo terrestre. En
apoyo
a
dicha
contención
el
DRNA
cita
el
Manual
de
Procedimientos para el Deslinde del Límite Interior Tierra Adentro de los Bienes de Dominio Público Marítimo-Terrestre adoptado
por
dicha
agencia
como
guía
para
los
procedimientos de deslinde de la zona. Por el contrario, el peticionario, señor Blas Buono Correa, rechaza el argumento del DRNA y nos plantea que en aquellos lugares costeros donde las mareas son sensiblescomo
alega
ocurre
en
sus
terrenos—
la
zona
marítimo
terrestre es aquella parte de la costa que baña el mar en su flujo y reflujo; es decir, hasta donde llega la marea más alta, sin más. I. El peticionario es el propietario de tres (3) fincas en
el
Barrio
Puerto Rico. DRNA
un
Aguirre,
Sector
Punta
Arenas,
en
Salinas,
El 18 de febrero de 2003, éste solicitó del
deslinde
de
la
zona
marítimo
terrestre
ya
que
AC-2008-20 interesaba
3 construir
una
casa
de
recreo
en
una
de
las
fincas y necesitaba obtener los permisos correspondientes para lo que se requería ese deslinde. Dos años más tarde, el 13 de diciembre de 2005, el Lcdo. Javier J. Rúa, Subsecretario del DRNA, le envió una carta en la que le comunicó que las fincas objeto de la petición de deslinde se encontraban completamente ubicadas dentro de la zona marítimo terrestre.
No obstante, aclaró
que dichas propiedades no podían considerarse de dominio público ya que habían sido adquiridas con anterioridad a la vigencia de la Ley de Aguas de 1866. su
delimitación
de
la
zona
El DRNA reconoció que
marítimo
terrestre
era
sin
perjuicio de los derechos adquiridos por el peticionario según reconocidos por la legislación decimonónica. Así las cosas, el 10 de enero de 2006, el peticionario presentó un recurso de revisión ante el DRNA, al amparo del Artículo 15.5 del Reglamento 4860. éste
alegó,
entre
otras
cosas,
Mediante dicho recurso, que
era
improcedente
la
delimitación de la zona marítimo terrestre mediante Mapa Preliminar
pues
tal
mecanismo
era
inaplicable
al
caso,
procediendo en su lugar un deslinde físico de los terrenos. El 10 de julio de 2006, el Secretario del DRNA, Hon. Javier Vélez
Arocho,
decretó
el
cierre
de
la
solicitud
del
peticionario y emitió una orden para que la División de Agrimensura
del
DRNA
procediera
a
realizar
el
deslinde
solicitado en el término de treinta (30) días. El
DRNA
no
realizó
el
deslinde,
por
lo
que
el
peticionario presentó ante el Tribunal de Primera Instancia
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4
una petición de mandamus.
Solicitó del tribunal que le
ordenara al Secretario cumplir con su deber ministerial de realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre. El 14 de noviembre de 2006, se celebró una vista con antelación a la vista en su fondo.
Como resultado de ello,
el tribunal dictó una sentencia por “transacción en corte abierta”
mediante
estipulado habría
de
terrestre
por
la
las
concluir en
un
cual
partesel
ordenó
que
deslinde
término
de
el
-habiéndose
Secretario
de
cuarenta
la
zona
(40)
ello
del
DRNA
marítimo
días.
Sin
embargo, el Secretario no realizó el deslinde en el término estipulado, por lo que Buono Correa presentó una solicitud para que se le encontrara incurso en desacato civil.
El
Secretario se opuso a la solicitud y alegó que la zona marítimo terrestre se extendía tierra adentro más allá de los terrenos del peticionario, motivo por el cual tanto los colindantes como el municipio debían ser notificados del plano
de
deslinde
para
que
tuvieran
la
oportunidad
de
impugnarlo de ser necesario. El 28 de febrero de 2007, el foro de instancia celebró una vista de desacato en la cual le ordenó al Secretario realizar el deslinde en un término de noventa (90) días. Sin
embargo,
la
agencia
estableció
que
debido
a
la
extensión y complejidad del trabajo no era posible cumplir con la encomienda en el término dispuesto por el tribunal. En virtud de ello, solicitó un plazo adicional de nueve (9) meses para completar el deslinde.
El foro de instancia
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5
denegó este término y fijó un plazo final de treinta (30) días so pena de desacato. Luego de varios trámites procesales, se celebró una vista de desacato.
Las partes presentaron sus respectivas
teorías sobre el alcance de la delimitación tierra adentro de la zona marítimo terrestre.
El tribunal recibió tanto
evidencia testifical como documental a esos efectos.
Luego
de la vista las partes presentaron sendos memorandos de derecho delineando sus respectivas posiciones. El 20 de septiembre de 2007, el Tribunal de Primera Instancia emitió una resolución en la que determinó, en lo que nos concierne, lo siguiente: [S]e ordena al Secretario del DRNA, a culminar el deslinde de la zona marítimo terrestre en los terrenos del demandante conforme el criterio del lugar, hasta donde el mar baña los terrenos en su flujo y reflujo, con total abstracción del criterio de las mayores olas en los temporales, y conforme al estudio de marea preparado por el agrimensor, Emilio López Rivera y aceptado como correcto por los funcionarios del DRNA. En este caso en particular donde las sensibles, no aplica lo relativo al las mareas no son sensibles por ende entrar en consideraciones de a dónde mayores olas en tiempo de temporal. Además,
el
foro
de
instancia
mareas son caso donde no hay que llegan las
determinó
que
era
correcta la posición del peticionario a los efectos de que los manglares no se consideran parte de la zona marítimo terrestre sólo por el hecho de ser manglares. concluyó,
invocando
como
fundamento
nuestro
Dicho foro dictamen
en
Rubert Armstrong v. E.L.A., 97 D.P.R. 588 (1969), que la existencia de manglares en las fincas del peticionario no
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6
demostraba, necesariamente, que éstas se encuentran en la zona marítimo terrestre. El
Secretario
del
DRNA
presentó
un
certiorari ante el Tribunal de Apelaciones.
recurso
de
En su petición
adujo que para delimitar la zona marítimo terrestre en los terrenos del peticionario se tiene que utilizar el criterio de “hasta donde las olas del mar bañan los terrenos en su flujo y reflujo”, junto al criterio de “hasta donde llegan las mayores olas en los temporales”, además de la presencia de
factores
vegetación
bióticos
salitrosa,
y que
terrenos bajo estudio.
abióticos, puedan
como
estar
manglares
ubicados
en
y los
Sostuvo que su posición respecto a
qué constituye la zona marítimo terrestre responde a su conocimiento y pericia sobre esta materia. El peticionario se opuso a la petición de certiorari. Además,
solicitó
la
desestimación
del
recurso
bajo
el
fundamento de que en éste se expresó que comparecía ante el Tribunal de Apelaciones el DRNA y no el Secretario del DRNA, quien figuró como parte demandada ante el Tribunal de Primera Instancia. El Tribunal de Apelaciones validó la posición del DRNA de que en la delimitación de la zona marítimo terrestre en los
terrenos
del
peticionario
procede
utilizar
los
criterios de “flujo y reflujo del mar” y de las “mayores olas en los temporales” de la Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico de 1968 en conjunto con los factores abióticos y
bióticos
presentes
en
dichos
terrenos.
El
tribunal
intermedio le confirió total deferencia a la determinación
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7
del DRNA habida cuenta de que el legislador delegó en éste la prerrogativa de poner en vigor la política pública sobre la conservación de los recursos naturales. de
la
agencia,
intervención Apelaciones presentada
razonó
dicho
judicial. dispuso
por
el
foro,
Por
de
la
señor
Ante la pericia
era
improcedente
último,
el
solicitud
de
Buono
Correa.
Tribunal
la de
desestimación
Sostuvo
que
el
recurso no debía desestimarse sin la previa oportunidad de enmendar
la
comparecencia
para
incluir
en
ésta
al
Secretario del DRNA.1 Inconforme, Tribunal
mediante
el
peticionario
recurso
de
recurrió
apelación.
ante En
este
síntesis,
expone que erró el Tribunal de Apelaciones al otorgarle deferencia al DRNA en su posición sobre los criterios que deben regir el deslinde de la zona marítimo terrestre.
El
27
de
de
junio
de
2008,
acogimos
el
recurso
certiorari y expedimos el auto solicitado.
como
uno
Ambas partes
han comparecido por lo que pasamos a resolver.
1
El peticionario aduce que erró el Tribunal de Apelaciones al permitir esta enmienda. En el recurso de certiorari presentado ante el foro apelativo intermedio se identificó en el epígrafe como demandado y peticionario al Secretario del DRNA y en la comparecencia se señaló al DRNA como la parte peticionaria. Sostenemos que esta incongruencia constituyó un error o inadvertencia excusable en las formalidades del recurso que no privó al Tribunal de Apelaciones de su jurisdicción. Véase, Regla 34 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XXII-A R. 34. Éste, claramente, no abusó de su discreción al permitir la enmienda para incluir en la comparecencia del recurso al Secretario del DRNA.
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8 II. A
El
deslinde
administrativo
de
la
zona
marítimo
terrestre es sin duda una función de vital importancia para el Estado pues establece los límites del dominio público marítimo respecto las propiedades colindantes.
Aun cuando
el deslinde implique una declaración sobre la naturaleza física del terreno como zona marítimo terrestre, lo cierto es
que
“en
derechos”.
ningún
caso
tiene
carácter
declarativo
de
C. Horgué Baena, El deslinde de costas, Madrid,
Ed. Tecnos, 1995, pág. 215.
Ésta es una operación jurídica
y técnica que tiene como resultado materializar sobre el terreno
las
definiciones
legales.
En
este
tenor,
la
profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 228, lo describe “como un acto que se circunscribe a constatar una realidad física
lo
que
presupone
una
labor
de
interpretación
jurídica de conceptos y de las definiciones legales de los mismos y, además, una labor técnica de comprobación sobre el terreno de tales características”. Toda
vez
que
el
acto
de
deslindar
consiste
en
la
aplicación práctica de preceptos legales, el deslinde de la zona
marítimo
terrestre
requiere
que
se
determine
el
alcance de esta zona según se define en nuestra legislación y reglamentación. este
tema
Histórico,
nos
Ahora bien, cualquier discusión sobre lleva
habida
a
un
cuenta
que
entronque nuestra
con
el
normativa
Derecho sobre
el
litoral costero se remonta a la Ley de Aguas española de 1866.
Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo XCVI,
AC-2008-20 Segunda
9
Parte,
1866,
pág.
294-346.
Esta
legislación
especial se hizo extensiva a Puerto Rico mediante la Real Orden de 8 de agosto de 1866. pág.
supra,
618.
Véase
Rubert Armstrong v. E.L.A.,
además,
San
Gerónimo
Caribe
Project, Inc. v. E.L.A., res. 31 de julio de 2008, 2008 T.S.P.R. 130, 174 D.P.R. ___,(2008).
Dicha ley dio paso a
la adopción de piezas legislativas posteriores que, a su vez, sirvieron de base para “configurar la legislación y reglamentos Puerto
vigentes
Rico”
en
relativas
marítimo terrestre.
las a
agencias
la
administrativas
delimitación
de
la
de
zona
A. Lugo (editor), Cartilla de la Zona
Marítimo-Terrestre, UPRG-B-200, Vol. 18, Núm. (1-30), 2004, pág. 23. B La Ley de Aguas de 1866 constituyó un esfuerzo por la sistematización de normas jurídicas anteriores relativas a las
aguas
terrestres
y
marítimas,
con
el
interés
de
“fija[r] los derechos y obligaciones del Estado y de los particulares,
prescindiendo
considerarse
como
ejecutivo”.
F.
Pan
de
Legislación
Tribunales Aguas,
9na
y
ed.,
de
todo
Reglamentario Montojo
Madrid,
Ed.
y
lo
propio
(editor), Universal, Góngora,
que
pu[diese] del
Revista
Poder de
Legislación
[1952?],
pág.
los de 16.
Véase, S. Martín-Retortillo, La Elaboración de la Ley de Aguas de 1866, 32 Rev. Adm. Púb. págs. 11-54 (1960). La Ley de Aguas de 1866, en su Título I, proclamaba que eran de dominio nacional y uso público:
las costas o
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fronteras marítimas, el mar litoral, y las playas.
La
playa se define en esta ley como: el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de las mareas. Forma su límite interior o terrestre la línea hasta donde llegan las más altas mareas y equinocciales. Donde no fueren sensibles la mareas, empieza la playa por la parte de tierra en la línea adonde llegan en las tormentas o temporales ordinarios. Artículo 1 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 295. En
la
exposición
de
motivos
de
la
citada
ley
se
expresó que al declarar las playas como bienes de dominio público
se
persiguió
el
objetivo
de
“restablecer
la
disposición de nuestras antiguas Leyes, que, de acuerdo con las romanas, les fijaban por límite aquel dónde alcanzan las
olas
del
mar
en
sus
temporales
ordinarios,
espacio
bastante para las necesidades de navegación y pesca...”. Rubert Amstrong v. E.L.A., supra, pág. 620. Montojo, op. cit. pág. 20. época
sostenían
que
la
Véase, F. Pan
En ese tenor, autores de la
definición
de
“la
playa”,
era
equivalente a lo que se había entendido en Las Partidas como “ribera del mar” o la orilla del mar por los romanos. M. Colmeiro, Derecho administrativo español, 4ta ed., T. II, Madrid, 1876, pág. 7, citado en C. Horgué Baena, op. cit., pág. 30 esc. 9.
Este criterio es sostenido en la
actualidad
autores
Martínez
por
varios
Escudero,
Playas
y
modernos.
Costas
Su
Véanse,
Régimen
L.
Jurídico
Administrativo, 2da ed., Madrid, Ed. Montecorvo S.A., 1986, pág. 38; L. Pérez Conejo, Lecciones de Dominio Público, Universidad de Málaga, 2007, pág. 119-120 (“las playas de
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11
1866 eran lo que los romanos llamaban ‘orillas del mar’ y en la época medieval se denominaban ‘riberas del mar’, y que se referían a toda la franja litoral y no como se le conoce en la actualidad.”) Ahora bien, la doctrina no es unánime en cuanto a este parecer.
La profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 31,
sostiene
que
la
definición
introdujo
un
criterio
alternativo “que no estaba ni en los textos romanos ni en las Partidas pues,…, en éstos se atendía a las mayores crecidas
del
mar
sin
diferenciar
el
fenómeno
temporales— que pudiera producirla”.
-mareas
o
Afirma que con la
definición de playa de la Ley de Aguas de 1866 “se opera una
restricción,
al
menos
conceptual,
del
terreno
que
pudiera considerarse playa, al negarse la posibilidad [de] que
mayores
ideales
olas
marcadas
relevantes”.2
por por
Id.
temporales
las
mareas,
rebasaran en
donde
las
líneas
éstas
fuesen
Igual criterio expresa la profesora
Desdentado Daroca (“la concepción plasmada en la Ley de 1866 es más restrictiva que la recogida anteriormente en Las Partidas…”).
2
E. Desdentado Daroca, La expropiación de
Horgué Baena fundamenta su posición en que la delimitación de las playas adoptada en la Ley de Aguas de 1866 responde al proyecto elaborado por Cirilo Franquet para el 1859, el cual sirvió de antecedente a dicha ley y “expresamente conectaba las mareas al Atlántico y refería los temporales al Mediterráneo, donde las mareas son apenas sensibles…”. Op. cit., pág. 31. El proyecto de Franquet, en su artículo 10 conceptuaba la playa como “todo el espacio que bañan las pleamares en el Océano y las mayores olas durante las tempestades en el Mediterráneo”. Id., citando a Proyecto de un Código General de Aguas, Madrid, Imprenta Nacional, 1859, pág. 11.
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12
los enclaves privados en la zona costera, Navarra, Thomson Civitas, 2007, pág. 25. La
definición
de
playa,
objeto
de
la
referida
discusión doctrinal, se mantuvo vigente en el ordenamiento español hasta que el Título I de la Ley de Aguas de 1866 se desgajó
de
ese
estatuto
y
se
convirtió,
con
algunas
modificaciones, en la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880.3 Colección
Legislativa
de
España,
Segunda Parte, 1880, pág. 787-800.
Madrid,
Tomo
CXXIV,
Véanse, L. Martínez
Escudero, op. cit., pág. 41; L. Pérez Conejo, op. cit., págs. 119-20. lineamientos
Aunque la Ley de Puertos de 1880 siguió los generales
de
la
Ley
de
Aguas
introdujo varias modificaciones relevantes.4
de
1866,
Entre ellas,
identificó por primera vez el concepto de zona marítimo terrestre en sustitución del término playa de la Ley de Aguas de 1866.
L. Pérez Conejo, op. cit., págs. 119-20.
Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág.35. A pesar de este cambio en los términos, la doctrina sostiene
que
conceptualmente
la
definición
de
la
zona
marítimo terrestre prescrita en la Ley de Puertos de 1880 mantuvo los criterios que imperaban bajo la definición de playa de la Ley de Aguas de 1866. cit., pág. 35. 3
C. Horgué Baena, op.
Véanse además, L. Martínez Escudero, op.
En Puerto Rico se mantuvo vigente la Ley de Aguas de 1866 hasta 1886 cuando fue sustituida por la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 y la Ley de Puertos de 1880. 4 Algunas de esas modificaciones se incorporaron para ampliar la categoría de los bienes considerados de dominio público, mientras que otras para dejar establecido con mayor claridad “la posible existencia de enclaves privados en la costa”. E. Desdentado Daroca, op. cit., pág. 26.
AC-2008-20 cit.,
13
pág.
42;
E.
Rivero
Ysern,
Las
afecciones
y
desafecciones naturales de la zona marítimo-terrestre en el Derecho español, en: Estudios en Homenaje a López Rodó, Madrid, Vol. II, 1972, pág. 348. La zona marítimo terrestre quedó configurada en la Ley de
Puertos
de
1880
como
“el
espacio
de
las
costas
o
fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean. Esta zona marítimo terrestre se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas.”
Artículo 1 de la Ley de
Puertos de 1880, supra, pág. 787-88. nacional
y
Dicha zona quedó
declarada
del
dominio
perjuicio
de
los
derechos
particulares”.
Id.
Véanse, San Gerónimo Project, Inc. v.
que
uso
público,
correspondan
“sin
a
los
E.L.A., supra; C. Horgué Baena, op. cit., pág. 34-35. Puede observarse que textualmente la definición de la zona
marítimo
terrestre
de
la
Ley
de
Puertos
de
1880
refleja la existencia de dos criterios para determinar su extensión:
uno
de
ellos
para
los
lugares
donde
sensibles las mareas y el otro donde no lo sean.
sean En el
primero de los casos, la zona se delimitaría en función del flujo y reflujo de la marea; en el segundo, a base de hasta donde lleguen las mayores olas en los temporales.
Tal
distinción,
que
sin
embargo,
no
goza
de
la
simplicidad
aparenta si consideramos que al ser el concepto de zona marítimo terrestre equivalente al de playa de la Ley de
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14
Puertos de 1866, su alcance es objeto de igual discusión en la doctrina.5 Tras
esbozar,
a
grandes
rasgos,
las
distintas
posiciones de la doctrina española sobre el alcance del término
playa
marítimo
bajo
la
terrestre
Ley
bajo
de
la
Aguas Ley
de
de
1866
Puertos
y
la de
zona 1880,
examinaremos el trato particular que estas leyes proveían para los espacios terrestres inundables por las aguas del mar.
Asimismo,
reseñaremos
algunos
aspectos
relevantes
sobre el desarrollo más reciente en la legislación española sobre costas que resultan ilustrativos en cuanto al alcance de la legislación decimonónica que le precedió. C Antes de examinar las disposiciones de la Ley de Aguas de
1866
y
la
Ley
de
Puertos
de
1880
relativas
a
los
terrenos inundables por las aguas marinas, cabe referirnos a nuestras expresiones en Rubert Amstrong v. E.L.A.
En
dicho caso se inició un pleito sobre reivindicación contra el
Estado
Libre
Asociado
siendo
el
objeto
de
la
controversia unos terrenos que incluían áreas cubiertas por marismas y manglares. 5
Resolvimos que los bienes objeto de
La profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 35, señala que debido a que el concepto playa y el de zona marítimo terrestre se refieren a un mismo espacio se mantuvo bajo ésta última el criterio alternativo del mar en su flujo y reflujo en la costa del Atlántico y las olas en los temporales en las costas del Mediterráneo. Si ambos conceptos en efecto son equivalentes, se sostendría con igual vigor la postura doctrinal que sugiere que simplemente se reafirmó el criterio unitario de lo que se consideraba “ribera del mar” o la “orillas del mar” de las Partidas y el derecho romano.
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15
reivindicación,
independientemente
de
que
estuviesen
comprendidos o no como parte de la zona marítimo terrestre, eran bienes de dominio particular pues se adquirieron como tales mucho antes de la Ley de Puertos de 1880 e inclusive antes de la Ley de Aguas de 1866. Señalamos, entonces, que aunque asumiéramos que los terrenos “eran sensible[s] a las mareas y que con el cambio de éstas se extravasaran en ell[os] las aguas del mar, o sea, que la Parcela [objeto de la controversia] era una marisma…” las disposiciones de la Ley de Puertos de 1880 reconocían la titularidad privada sobre “este tipo de zona ‘marítimo terrestre’”.
Rubert Amstrong v. E.L.A., supra,
pág. 624. De otra parte, citando a Pueblo v. Dimas, 18 D.P.R. 1061, 1072 (1912), afirmamos que en el ordenamiento español los
manglares
recibían
un
trato
particular
pues
se
consideraban como montes del Estado “aunque contituy[er]an terrenos inundados”.6 629.
Rubert Amtrong v. E.L.A., supra, pág.
Véase, Scaevola, op. cit., pág. 143.
Señalamos que
los manglares estaban comprendidos bajo la definición de montes establecida por Real Decreto de 21 de abril de 1876 el cual proveía para el deslinde y conservación de los montes
de
Rubert
Amtrong
6
la
Corona v.
existentes
E.L.A.,
en
supra,
Cuba
pág.
Y
Puerto
629-630.
Rico. Véase,
En virtud de las Reales Órdenes de 24 de febrero de 1838 y de 1ro de marzo de 1839 se podían calificar los montes como bienes: “de dominio particular […], comunes, propios de los pueblos y de establecimientos públicos […], y montes baldíos y realengos […] propiedad del Estado, y cuya administración corresponde, por tanto, al Gobierno”. Q. M. Scaevola, Código Civil, Madrid, 1891, T. VI, pág. 144.
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16
Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo CXVI, 1876, pág. 359-361.
Mediante dicho decreto se definieron los
montes como “todos los terrenos destinados particularmente a la producción de maderas y leñas, y a las tierras de pastos no cultivadas” y se distinguía entre los “montes públicos” y “montes de particulares”. montes
de
particulares
los
pertenecieran al dominio privado. En
vista
del
trato
que
Se consideraban
Id.
que
con
justo
título
Id. la
legislación
especial
española otorgaba a estos bienes, rechazamos la tesis de que “los manglares o marismas de la zona marítimo terrestre [fuesen], por sólo esa condición de manglares, bienes de dominio y uso público de los de aquella naturaleza que están fuera del alcance del comercio de los hombres”. pág. 630, citando a Pueblo v. Dimas, supra.
Id.,
Esta expresión
sugiere que si bien los manglares y marismas podían ser parte de la zona marítimo terrestre ello no implica que fuesen bienes del dominio público. Así, en San Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A. citamos ilustrar
Rubert la
Amstrong
existencia
marítimo terrestre.
v. de
E.L.A
enclaves
con
el
propósito
privados
en
la
de
zona
Indicamos que en Rubert Amstrong v.
E.L.A reconocimos la posibilidad de que los manglares y marismas
de
“propiedad leyes
la
y
título
especiales
Project
v.
zona
particular”,
antes
E.L.A.,
marítimo
ello
discutidas.
supra,
E.L.A., supra, pág. 630.
terrestre
citando
en
San a
constituyeran virtud
Gerónimo
Rubert
de
las
Caribe
Amstrong
v.
Es decir, no descartamos que los
AC-2008-20
17
manglares y marismas pudiesen estar comprendidos como parte de
la
zona
marítimo
terrestre
sino
que
reconocimos
que
éstos podrían constituir enclaves privados comprendidos en esta
zona
en
virtud
de
la
legislación
especial
decimonónica. Específicamente, la Ley de Aguas de 1866 y la Ley de Puertos de 1880 disponían que “[e]n las charcas, lagunas o estanques
del
agua
del
mar,
formulados
en
propiedad
particular, no susceptibles de comunicación permanente con aquel
por
medio
de
embarcaciones,
solamente
podr[ía]n
pescar sus dueños sin más restricciones que las relativas a salubridad pública”.
Artículo 15 de la Ley de Aguas de
1866, supra, pág. 297; Artículo 11 de la Ley de Puertos de 1880, supra, pág. 790.
Véase, E. Desdentado Daroca, op.
cit., pág. 28. Además, la Ley de Aguas de 1866 prescribía que el gobierno
español
podía
marismas
propias
del
pueblos”
cuando
navegación
de
ello
los
“conceder Estado no
ríos
o
para de
resultara o
su
uso
desecación comunal
perjudicial
conservación
de
los
las
de
los
para
“la
puertos”.
Artículo 26 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 299. Asimismo,
se
permitía
la
desecación
de
los
marismas
de
propiedad particular tras la autorización del Estado y si ello
no
redundaba
indicados.
Id.
en
perjuicio
de
los
intereses
antes
Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág. 33;
Rubert Amstrong v. E.L.A., supra. Posteriormente, la Ley de Puertos de 1880 estableció un mecanismo de concesiones de las marismas pertenecientes
AC-2008-20 al
18
Estado
“o
“desecadas,
del
domino
cultivadas
o
público”
aprovechadas
para de
que
otra
fuesen
manera…”.
Artículos 51 y 55 de la Ley de Puertos de 1880, supra, págs. 797-98.
Además, se dispuso que para la desecación y
saneamiento de las marismas declaradas terrenos insalubres se seguirían las disposiciones de la Ley de Aguas de 1866 respecto a “los terrenos pantanosos”.7
Se permitía, en
Id.
síntesis, la desecación de las marismas fuesen éstas bienes de propiedad particular o pertenecientes al Estado, si ello no incidía sobre los intereses de navegación y pesca y luego
de
gobierno. pág.
37;
haber Id. L.
obtenido
el
permiso
correspondiente
del
Véanse además, C. Horgué Baena, op. cit.,
Martínez
Escudero,
op.
cit.,
pág.152;
E.
Desdentado, op. cit., pág. 28. La profesora Horgué Baena, op. cit., pág. 37, indica que aunque tanto la Ley de Aguas de 1866 como la Ley de Puertos de 1880 hacían referencia a las marismas, ninguna de
ellas
disponía
dicho concepto.
qué
debía
entenderse
comprendido
bajo
No es hasta la Ley de 24 de julio de 1918
(conocida como Ley Cambó) sobre desecación y saneamiento que la marisma se definió en el ordenamiento español “como aquel
7
terreno
inundado
por
las
aguas
del
mar
que
El Capítulo X del Título Tercero de la Ley de Aguas de 1866 indicaba que podían desecarse las lagunas o terrenos pantanosos a discreción de sus dueños. Artículo 100 de la ley de Aguas de 1866, supra, pág. 312. De otra parte, se establecía que en caso de que los terrenos fuesen declarados insalubres procedería forzosamente su desecación. Artículo 104 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 313.
AC-2008-20
19
permaneciese
encharcado
insalubres”.
o
que
produjese
emanaciones
Id., citando el artículo 1 de la Ley Cambó.
En ese tenor, el profesor Pérez Conejo op. cit., pág. 123-24,
comenta
que
las
marismas
eran
consideradas:
espacios improductivos, focos de enfermedades infecciosas, y
en
general
consecuencia
perjudiciales de
dicha
a
la
salud
percepción
pública.
se
Como
estimulaba
su
desaparición “mediante su desecación y saneamiento por los particulares, otorgándoles una concesión a perpetuidad o lo que es lo mismo la propiedad sobre los terrenos desecados”. Id.
Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág. 37 esc. 26. Avances posteriores en el campo científico propiciaron
el abandono de esa concepción pues se identificaron las marismas
como
espacios
necesarios
para
el
desarrollo
y
supervivencia de especies bióticas de valor ecológico. L. Pérez Conejo, op. cit., pág. 124.
Dicho cambio discursivo
se reflejó, a su vez, en el trato recibido por las marismas en la esfera legal.
Id.
En el ordenamiento español, constituyó un paso en esa dirección el Reglamento en ejecución de la Ley de Costas de 26
de
Abril
de
1969
(Ley
28/1969),
aprobado
Decreto 1088/1980, de 23 de mayo de 1980.
por
Real
Aunque dicha ley
no incluía disposiciones específicas sobre las marismas, el Reglamento
de
1980
declaró
expresamente
que
encontraban incluidas en el dominio público. Baena, op. cit., pág. 43.
éstas
se
C. Horgué
Ello le otorgó nuevo vigor a una
controversia doctrinal que había precedido la adopción del Reglamento,
referente
a
si
las
marismas
“podían
ser
AC-2008-20
20
encuadradas
en
la
definición
de
zona
marítimo
terrestre
como una parte de la misma…”, aunque ello sin perjuicio de los derechos adquiridos por particulares.
Id., pág. 43,
esc. 38. La controversia antes indicada se disipó, al menos en el ordenamiento español, al adoptarse la Ley de Costas del 28 de julio de 1988 (Ley 22/1988).8 artículo
3
incluidos
de
en
albuferas,
la
esa
ley
zona
marjales,
dispuso
marítimo
esteros,
Específicamente, el
que
se
terrestre
y
en
considerarían “las
general
marismas,
los
terrenos
bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar”.
Véase, C. Horgué Baena, op. cit., pág.58.
Al indica
comentar que
este
cambio,
“[d]ifícilmente
la
puede
profesora
Horgué
admitirse
que
Baena en
la
definición de zona marítimo terrestre dada en la Ley de 1969 quedasen comprendidas todas estas realidades…”. pág. 60.
Id.,
Sugiere que a lo sumo podían considerarse como
parte de la zona marítimo terrestre las marismas, según disponía
el
Reglamento
de
1980.
Id.
Es
decir,
la
inclusión de dichos espacios en la zona marítimo terrestre constituyó una expansión de la definición provista en la Ley de Costas de 1969 que mantenía, a su vez, la definición decimonónica de la zona marítimo terrestre al conceptuarla 8
Surge de la Exposición de Motivos de esa ley su objetivo de mantener bajo el dominio público “los espacios naturales que reúnan las características del medio, [y] además establecer los mecanismos que favorezcan la incorporación de terrenos al dominio público, ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial”. C. Horgué Baena, op. cit., pág. 57.
AC-2008-20
21
como el espacio litoral:
“que baña el mar en su flujo y
reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios, en donde no lo sea.” Artículo 1 de la Ley de Costas de 1969, supra. Horgué Baena, op.
Véase, C.
cit., pág. 41.
Sobre la inclusión de terrenos inundados por las aguas del mar como parte de la zona marítimo terrestre, citamos in
extenso
la
siguiente
distinción
elaborada
por
el
profesor Pérez Conejo: Hemos de diferenciar la zona marítimo-terrestre en sentido genuino o auténtico de la zona marítimo-terrestre por extensión. La diferencia estriba en la permanencia o no del agua en su contacto con la tierra. Así, la zona marítimo terrestre en sentido auténtico comprende la zona del mar que fluye y refluye, no quedándose estancada en la tierra (zona terrestre-marítima). Por su parte, se considera zona marítimoterrestre por extensión a la superficie comprendida por las marismas, las albuferas, los marjales, los esteros, y los terrenos bajos inundables de vez en cuando. Se trata, en definitiva, de terrenos bajos que son inundados periódicamente por las aguas del mar o del viento marino y en los que el agua permanece estancada (zona marítima-terrestre). Op. cit., pág. 123. Así pues, la legislación española incluyó como parte de la zona marítimo terrestre ciertos terrenos inundados periódicamente por las aguas del mar aunque éstos no se encuentren expuestos de forma continua al flujo y reflujo de
las
expansivo
mareas. de
Éste
la
no
legislación
constituye española
el
único
pues,
ámbito
además,
se
incorporaron las playas como bienes de dominio público. Las
leyes
españolas
sobre
costas
de
1969
y
1988
incluyeron las playas como una clase adicional de bien de
AC-2008-20
22
dominio público. con
una
Dicho concepto, no obstante, se reintegra
acepción
claramente
distinta
atribuía en la Ley de Aguas de 1866. 1969 definió las playas como:
a
la
que
se
le
La Ley de Costas de
“las riberas de mar o de las
rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana,
con
vegetación
nula
o
escasa
y
característica”.
Artículo 1 de la Ley de Costas de 1969, supra. Sostiene
Horgué
Baena
que
dicha
definición:
“contemplaba una clase diferenciada de bien demanial, en la medida en que sólo se tenía en cuenta las características del terreno,[…], sin vincularlo a la acción de oleaje”. Op. cit., pág. 42.
Bien podría ocurrir que los espacios
que corresponden a la playa coincidan en ciertas áreas con los
espacios
marítimo
comprendidos
terrestre,
extensión
de
aunque
terreno
terrestre o viceversa.
bajo
la
la
playa
configurado Id.
definición podría
como
de
zona
exceder
zona
la
marítimo
Véase, L. Martínez Escudero,
op. cit., pág. 47-48. D A diferencia de España, donde se han suscitado cambios significativos en la legislación sobre costas, en Puerto Rico continuaron vigentes las disposiciones de la Ley de Puertos
de
1880
tras
el
cambio
de
soberanía
hasta
la
aprobación de la Ley de Muelles y Puertos de 1968, Ley núm. 151 de 28 de junio de 1968, según enmendada, 23 L.P.R.A. secs. 2101 et seq. E.L.A., (1992).
supra;
Véanse, San Gerónimo Project, Inc. v.
López
Sobá
v.
Fitzgerald,
130
D.P.R.
46
Surge de la Exposición de Motivos de la Ley de
AC-2008-20 Muelles
y
23 Puertos
de
1968,
que
ésta
se
adoptó
con
el
objetivo de reglamentar la navegación y el tráfico marítimo de
las
aguas
navegables
de
Puerto
Rico,
sus
puertos
y
muelles y con el objetivo de conferir a la Autoridad de Puertos el control y administración de estas aguas “para beneficio
del
Pueblo
de
Puerto
Rico
en
interés
de
la
navegación y el comercio…”. Esta
ley
no
alteró
la
definición
de
zona
marítimo
terrestre proveniente de la legislación decimonónica y esta zona quedó descrita por el legislador como: el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico. Artículo 1, Sección 1.03 de la Ley de Muelles Puertos de 1968, supra, 23 L.P.R.A. 2103 (n).
y
La citada definición se incorporó en iguales términos en
el
Reglamento
para
el
Aprovechamiento,
Vigilancia,
Conservación y Administración de las Aguas Territoriales, los
Terrenos
Sumergidos
bajo
éstas
y
la
Zona
Marítimo-
Terrestre (Reglamento 4860) promulgado por el DRNA, el 29 de diciembre de 1992, el cual rige el deslinde de esta zona.9
Aunque el Reglamento 4860 adoptó textualmente la
definición de zona marítimo terrestre provista en la Ley de 9
Igual definición la encontramos en el Reglamento de Zonificación de 2000 promulgado por la Junta de Planificación y el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Acceso a Playas y Costas de Puerto Rico de 1983, también promulgado por la Junta de Planificación.
AC-2008-20
24
Muelles y Puertos de 1968, el trasfondo legal bajo el cual se promulgó esta pieza reglamentaria no se limita a esta ley ni a la legislación española previamente discutida. Antes bien, al promulgarse el Reglamento 4860, el DRNA tuvo ante sí un amplio desarrollo legislativo en el área ambiental, cuya consideración resulta fundamental para la controversia
que
nos
ocupa.
Dicha
legislación
está
cimentada en la política pública ambiental establecida en la
Constitución
de
Puerto
Rico
sobre
la
conservación de nuestros recursos naturales.
más
eficaz
Veamos.
III. Ante
la
necesidad
imperante
de
la
conservación
de
nuestro entorno ambiental, la Constitución de Puerto Rico estableció
como
política
pública
"la
más
eficaz
conservación de los recursos naturales, así como el mayor aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la
comunidad...".
L.P.R.A. Tomo 1. D.P.R
656,
D.P.R.
676
449,
afirmado
que
Art.
VI,
Sec.
19,
Const.
E.L.A.,
Véanse, Misión Ind. P. R. v. J.P., 142 (1997);
460 la
(1995). citada
Paoli En
Méndez
v.
repetidas
disposición
Rodríguez, ocasiones,
138
hemos
constitucional
no
constituye sólo “la expresión de un insigne afán” ni se reduce “a un mero postulado de principios”. Misión Ind. P.R.
v.
J.C.A.,
145
D.P.R.
908,
919-20
(1998);
Paoli
Méndez v. Rodríguez, supra, pág. 460, citando a J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, San Juan Ed. U.P.R., 1982 Vol. III, pág. 235.
“Se trata, más bien, de
un mandato que obliga a todos los componentes del Estado y
AC-2008-20
25
prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste”.
Misión Ind. P.R. v. J.C.A,
supra, pág. 919. (Énfasis en el original.)
Más aún, hemos
afirmado que la política pública ambiental establecida en la Constitución de Puerto Rico “fija de modo incuestionable el criterio jurídico primordial para juzgar la validez o interpretar el significado de cualquier norma o decisión relativa
al
uso
o
la
protección
formulada
por
agencia,
departamento,
gubernamental”.
Asamblea
de
los
recursos
Legislativa
municipio
o
o
por
naturales cualquier
instrumentalidad
Id., pág. 919–20.
A casi dos décadas de haberse establecido el referido mandato, éste fue reafirmado por la Asamblea Legislativa al adoptar la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley núm. 9 del 18 de junio de 1970 (Ley núm. 9),10 12 L.P.R.A. 1121 et seq. (ed. 2003).
Municipio de Loíza v. Sucesión Marcial
Suárez, 154 D.P.R. 333, 348 (2001).
Véanse además, Misión
Ind. P. R. v. J.C.A., supra, pág. 920; Paoli Méndez v. Rodríguez, supra, pág. 462.
Como una respuesta al problema
del marcado deterioro ambiental y los riesgos que éste ya representaba para la salud y el bienestar general de la comunidad, la Asamblea Legislativa afirmó “la importancia crítica de restaurar y mantener la calidad medio ambiental al 10
total
bienestar
y
desarrollo
del
[ser
humano]…”.
La Ley núm. 9 fue sustituida por la Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004, 12 L.P.R.A. 8001 et seq. No obstante, al momento de adoptarse el Reglamento 4860 estaba vigente la Ley núm. 9. La Ley Núm. 416 mantuvo esencialmente las disposiciones de la Ley núm. 9 a las cuales hacemos referencia.
AC-2008-20
26
Artículo 3 de la Ley núm. 9, 12 L.P.R.A. 1123 (ed. 2003). A través de la Ley núm. 9 se sostuvo como política pública el utilizar todos los mecanismos disponibles para promover las condiciones que permitiesen la coexistencia armónica entre el ser humano y su medio ambiente.
Como medio
Id.
para cumplir con la política pública trazada se afirmó, entre
otras
medidas,
la
responsabilidad
del
Estado
de
“preservar los importantes aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio…” y “asegurar para todos los
puertorriqueños
paisajes
seguros,
saludables,
productivos y estéticos y culturalmente placenteros”.
Id.
Además, la Ley núm. 9 exigió que los departamentos, las agencias, las corporaciones públicas, los municipios y las
instrumentalidades
implementaran
y
del
administraran
Estado todas
las
interpretaran, leyes
y
cuerpos
reglamentarios del país “en estricta conformidad” con la política pública antes enunciada.
Artículo 4 de la Ley
núm. 9, 12 L.P.R.A. sec. 1124 (ed. 2003).
Véase además,
Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 921.
Municipio de
Loíza v. Sucesión Marcial Suárez, supra, pág. 348. Otro estatuto mediante el cual el Estado, a través de la Asamblea Legislativa, “ha reiterado su compromiso con la más
eficaz
conservación
de
los
recursos
naturales”
es,
precisamente, la Ley Orgánica del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Ley núm. 23 del 20 de junio de 1972, 3 L.P.R.A. 151 et seq. supra,
págs.
462-63.
Dicha
Paoli Méndez v. Rodríguez, ley
le
impuso
al
DRNA
la
responsabilidad de implementar “en lo que respecta a la
AC-2008-20
27
fase operacional” la política pública ambiental contenida en la Constitución de Puerto Rico. núm. 23, 3 L.P.R.A. sec. 153.
Artículo 3 de la Ley
Por su parte, al Secretario
del DRNA se le confirió la facultad de aprobar aquella reglamentación necesaria para llevar a cabo los objetivos de la ley.
Artículo 5 de la Ley núm. 23, 3 L.P.R.A. sec.
155(d). La ley orgánica del DRNA delegó a dicha agencia la facultad
y
el
deber
de
las
conservación
de aguas
“[e]jercer
la
vigilancia
territoriales,
los
y
terrenos
sumergidos bajo ellas y la zona marítimo-terrestre […]”. Artículo Además,
5
de
la
mediante
L.P.R.A.
sec.
Ley el
núm.
23,
artículo
156,
se
3
6
L.P.R.A.
de
la
transfirieron
sec.
Ley al
155
núm. DRNA
23,
h. 3
ciertas
facultades que previamente correspondían al Departamento de Transportación y Obras Públicas (DTOP) en virtud de la Ley núm. 6 de 29 de febrero de 1968. estableció
el
Área
de
La citada Ley núm. 6
Prevención
de
Inundaciones
y
de
Conservación de Playas y Ríos como una división del DTOP. 12 L.P.R.A. sec. 255.
Esta Área de Prevención ejercía,
entre otras, las siguientes funciones: el estudio y control de las inundaciones; la vigilancia, conservación, limpieza y
control
de
erosión
de
las
playas;
el
deslinde
y
saneamiento de la zona marítimo-terrestre; y la vigilancia y
atención
de
los
manglares
pertenecientes
al
Estado.
Sección 2 de la Ley núm. 6, 12 L.P.R.A. 255 a. Entendemos que el legislador, al transferir al DRNA dichas
facultades,
reflejó
su
preocupación
de
que
estas
AC-2008-20
28
funciones se ejercieran en armonía con las exigencias de conservación y preservación que esta agencia viene obligada a
implementar.
Estimamos,
pues,
que
tal
actuación
legislativa no constituyó un mero ejercicio accidental sino el reconocimiento patente de la necesidad de llevar a cabo el deslinde de esta zona en estricta conformidad con la política
pública
ambiental
que
el
DRNA
está
obligado
a
implantar. Luego de haber adoptado la Ley núm. 23 la Asamblea Legislativa
aprobó
la
Ley
de
Vigilantes
de
Recursos
Naturales y Ambientales, Ley Núm. 1 del 29 de junio de 1977, 12 L.P.R.A. 1201 et seq. nuevamente, eficaz
enfatizó
la
preservación
y
Esta medida legislativa,
política
pública
conservación
sobre
de
los
“la
más
recursos
naturales de Puerto Rico, patrimonio y riqueza de nuestro pueblo”. Artículo 2 de la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales, 12 L.P.R.A. 1202.
En vías de
implementar dicha política pública, la Asamblea Legislativa afirmó la necesidad de establecer un cuerpo de vigilantes adscrito al DRNA para promover la “protección, supervisión, conservación, naturales”. La
Ley
defensa
y
salvaguarda
de
los
recursos
Id. de
Vigilantes
de
Recursos
Naturales
y
Ambientales incluyó entre sus disposiciones la siguiente definición del término zona marítimo terrestre: El espacio de las costas el mar en su flujo y sensibles las mareas, y temporales, en donde las e incluye los terrenos
de Puerto Rico que baña reflujo, en donde son las mayores olas en los mareas no son sensibles ganados al mar y las
AC-2008-20
29
márgenes de los ríos, hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término sin condiciones significa la zona marítimo-terrestre de Puerto Rico, según se define en las leyes aplicables. Artículo 3 de la Ley de Vigilantes de Recursos Naturales y Ambientales, 12 L.P.R.A. 1203(i). Como puede observarse, la Ley de Vigilantes reprodujo en torno a esta zona la definición que surge de la Ley de Muelles y Puertos de 1968. orígenes
en
marcadamente
un
Una definición que tiene sus
contexto
distinto,
físico,
pero
que
social se
ha
e
histórico
reproducido
y
mantenido esencialmente inalterada en piezas legislativas aún vigentes en nuestro ordenamiento. Así pues, el esquema estatutario vigente al momento de aprobarse el Reglamento 4860 mantenía una definición cuyos orígenes
se
remontan
a
una
legislación
decimonónica
enfocada en la administración de la zona marítimo terrestre conforme a los intereses comerciales y económicos de la época.
No
definición
obstante,
la
interpretación
realice
en
la
se
actualidad
que
de
debe
esta estar,
necesariamente, enmarcada en la política pública ambiental que rige en nuestro ordenamiento y exige la conservación y preservación
de
la
zona
marítimo
terrestre
como
recurso
natural de gran valor ecológico, sociocultural y ambiental. El DRNA tiene el deber ineludible de ejercer las facultades que
ostenta
deslinde,
de
concernientes manera
a
cónsona
esta con
zona,
entre
la
política
ellas
su
pública
ambiental que rige en nuestro ordenamiento. Dentro de este marco legal se promulgó el Reglamento 4860.
AC-2008-20
30 IV.
La sección 1.2 del Reglamento 4860 señala como base legal para su adopción la obligación que le impone al DRNA la Ley núm. 23 de implantar la política pública sobre la más
eficaz
conservación
de
nuestros
recursos
naturales.
Asimismo, alude a los deberes y facultades que le confiere la
citada
ley
en
torno
a
la
vigilancia,
conservación,
saneamiento y deslinde de la zona marítimo terrestre. El
Reglamento
4860
identifica
como
uno
Id.
de
sus
objetivos principales establecer los criterios y mecanismos necesarios indicadas.
para
cumplir
las
responsabilidades
Sección 1.3 del Reglamento 4860.
antes
Se resalta en
la declaración de propósito de esta pieza reglamentaria que es responsabilidad del DRNA, además de delimitar la zona marítimo terrestre, el “asegurar su integridad y adecuada conservación,
adoptando,
en
su
caso,
las
medidas
de
protección y restauración adecuadas”. Id. Ahora
bien,
el
Reglamento
4860
puntualiza
que
la
definición de la zona marítimo terrestre según configurada en la Ley de Muelles y Puertos de 1968, supra, no responde a
las
necesidades
preservación.11 Id. 11
contemporáneas
de
conservación
y
En ese tenor, el Reglamento 4860 señala
El Reglamento 4860 sostiene dicha definición al disponer en su sección 2.108 que constituye la zona marítimo terrestre: “el espacio de las costas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar, las accesiones y aterramientos que ocasiona el mismo y los márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. El término, sin
AC-2008-20
31
que la definición vigente responde a intereses imperantes en
otro
contexto
histórico
y
social
por
lo
cual
“no
satisface la realidad natural, ni exigencias contemporáneas de conservación, preservación y saneamiento…”.12 Así
pues,
reglamento
en
el
la
DRNA
declaración afirmó
la
de
Id.
propósito
necesidad
de
de
este
atemperar
“expresiones legales históricas con realidades naturales y científicas Reglamento
contemporáneas”. precisó
los
En
Id. criterios
ese que
tenor, deben
el ser
considerados al delimitar la zona marítimo terrestre. Primeramente, Reglamento
4860
se
que
se
dispuso
en
consideraría
la un
sección bien
de
1.4
del
dominio
público: La ribera del mar, y de las rías, que incluye la zona marítima-terrestre, determinada mediante deslinde o delimitación certificada por el Departamento, a tenor con los criterios establecidos en los artículos 3 ó 15. Se considerarán incluidas en esta zona aquellas marismas, manglares, pantanos, y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas. _______________________ condicionar, significa la zona marítimo terrestre de Puerto Rico”. 12 En el artículo 2 del Reglamento 4860 se definen estos términos de la siguiente manera: 1) conservación “concepto de planificación y manejo que implica la guarda, protección, defensa, control y utilización limitada de un sector considerado como un recurso natural, cultural o ecológico, con el propósito de mantener sus condiciones y características naturales”; 2) preservación - “concepto de planificación que implica el cuidado y protección de un sector designado como un recurso natural, cultural, o ecológico único o importante, con el propósito de mantener su condición y características únicas y especiales, con el fin ulterior de estudiarlo y contemplarlo en forma restringida, limitada y controlada”; 3) saneamiento “conjunto de acciones dirigidas a mejorar las condiciones existentes en un lugar y encaminadas a eliminar aquellas que afectan adversamente los recursos existentes en el mismo”.
AC-2008-20
32
[…] (Énfasis suplido.) En iguales términos, la sección 2.17 del Reglamento 4860
indica
aquellas
que
marismas,
general,
los
la
zona
marítimo
albuferas,
terrenos
terrestre
marjales,
bajos
que
“incluye
estuarios,
se
y
inundan
en
como
consecuencia del flujo y reflujo de las mareas con su lecho y subsuelo”.
Podemos observar, que el Reglamento adoptó
como parte de la zona marítimo terrestre los espacios que se incorporaron expresamente a ésta en España a través de la Ley de Costas de 1988. De otra parte, el Reglamento aclara, en la sección 1.5,
que
se
excluyen
de
su
aplicación
los
terrenos
de
dominio particular que estén enclavados en la zona marítimo terrestre,
aunque
aplican
a
éstos
las
disposiciones
Reglamento 4860 relativas a su deslinde.
del
La sección 3.1
del Reglamento 4860, aplicable al presente caso, dispone que el deslinde de la zona marítimo terrestre se realizará de
oficio
o
a
petición
de
parte
interesada
certificado por el Secretario del DRNA.
y
será
Exige, la sección
3.2 del citado reglamento, que toda petición de deslinde incluya
“la
información
necesaria
para
establecer
la
demarcación histórica tierra adentro de dicha zona”.13 13
La citada sección 3.2 precisa que en aquellas áreas en que exista evidencia de que las playas, riberas y orillas del mar se han alterado mediante acción humana, el DRNA debe presumir: “que el límite histórico tierra adentro de la zona marítimo-terrestre es aquel más distante tierra dentro que pueda determinarse haciendo referencia a
AC-2008-20 En
33
segundo
establece información
que
lugar, al
efectuar
histórica
consideración
la
otros
sección un
requerida,
factores.
3.3
del
deslinde, el
DRNA
Reglamento
además podrá
Específicamente
de
la
tomar
en
prescribe
que: [e]n aquellos lugares de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles la mareas, se considerarán también los rasgos topográficos y geográficos del lugar, tanto históricos como actuales, incluyendo, sin limitarse a la presencia de dunas, manglares, marismas, marjales y albuferas, rías, playas, entre otros.14 Esta enumeración
sección aún
del
más
Reglamento
extensiva
que
4860 la
realiza
incluida
en
una las
secciones 1.4 y 2.17 antes citadas, pues incluye, además, como elementos a considerar las dunas y las playas, entre otros.
En particular, las playas se definen en la sección
2.73 del Reglamento, en términos similares que la Ley de Costas de 1969 de España, como la “ribera del mar o del océano
formada
de
arena
no
consolidada,
ocasionalmente
_______________________ estudios topográficos e hidrográficos, planos autorizaciones, concesiones, licencias, franquicias permisos anteriores, mapas o cartas de mareas navegación.[…] 14
de o o
El artículo 2 del Reglamento provee las siguientes definiciones: 1) duna – “promontorio de arena fina, con o sin vegetación, transportada en las playas por acción del viento”; 2) manglares – “formación vegetal propia de las zonas litorales tropicales compuesta por especies de árboles que generalmente poseen órganos accesorios de respiración que les permiten colonizar terrenos sujetos a intrusiones de agua salada”; 3) ”marisma – terreno bajo y pantanoso que se inunda con las aguas del mar”; 4) marjales – “terrenos pantanosos”; 5) albufera – “laguna formada por la creciente del mar”; 6) rías – “entrante marítimo debido a la anegación, por parte de las aguas marinas, de la zona baja de algunos valles fluviales. Ensenada amplia.”
AC-2008-20 grava
o
34 pedregales,
en
superficies
casi
planas,
con
pendiente suave, con o sin vegetación característica”. Tras enunciar los factores topográficos y geográficos antes
indicados,
subsidiario
para
el
Reglamento
determinar
los
establece
límites
de
un la
método
zona,
en
lugares en donde son sensibles las mareas, cuando no esté disponible
la
información
histórica
o
actual
sobre
las
características geográficas y topográficas antes reseñadas. En tales instancias, la sección 3.3 dicta que el DRNA debe considerar
toda
la
información
disponible
“con
énfasis
particular en las mareas equinocciales”.15 Por
último,
la
sección
3.3
el
Reglamento
4860
prescribe que en aquellos lugares en los que la marea no sea
sensible
el
DRNA
información
histórica
información
generada
podrá que
utilizar,
tenga
mediante
además
disponible,
modelaje
de
la
aquella
matemático,
y
estudios computadorizados realizados por el DRNA u otras agencias estatales o federales. De las secciones antes citadas surgen varios criterios que evidentemente inciden sobre la definición histórica de la zona marítimo terrestre.
Ello según afirma el DRNA
responde a la necesidad de atemperar su interpretación a las exigencias actuales de conservación y preservación. Al adoptar el Reglamento 4860 el DRNA, primeramente, sostuvo un criterio dual para establecer los límites de la 15
Se definen las mareas equinocciales como reflujo del mar que baña las riberas durante año en la primavera y en el otoño en que el por el Ecuador da a la noche igual duración Sección 2.59 del Reglamento 4860.
el “flujo y la época del sol, pasando que el día”.
AC-2008-20
35
zona marítimo terrestre. Se distingue entre los criterios para precisar los límites de la zona marítimo terrestre “[e]n aquellos lugares de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles la mareas” y otros para los espacios litorales “donde las mareas no son sensibles”.
Sección 3.3 Reglamento 4860.
Además, el citado reglamento precisó que en las costas de
Puerto
Rico
considerarse lugar. estos
donde
los
rasgos
las
mareas
son
topográficos
sensibles
y
deben
geográficos
del
En ausencia de información histórica o actual sobre rasgos,
terrestre
entonces,
haciendo
se
delimitará
énfasis
la
particular
zona
en
marítimo
las
mareas
equinocciales. Así pues, el Reglamento 4860 no dispone que “las olas en
los
mayores
temporales”
constituye
un
factor
a
considerar al delimitar la zona marítimo terrestre en las costas de Puerto Rico donde las mareas son sensibles. el
contrario,
aquellos sensibles.
reafirmó
espacios
que
dicho
criterio
litorales
donde
las
aplica
mareas
no
Por en son
En consonancia con ello, la sección 1.4 del
Reglamento 4860 señala que son parte de la zona marítimo terrestre los acantilados que estén en contacto con el mar o con dicha zona “hasta el nivel más alto alcanzado por las olas en tormenta”. En suma, en su interés de atemperar y esclarecer la definición de la zona marítimo terrestre provista por la legislación vigente, el Reglamento 4860 sostuvo un criterio dual para delimitar esta zona pero, a su vez, precisó que
AC-2008-20 el
DRNA
36 no
debe
pasar
por
alto
las
características
topográficas y geográficas que refleje el espacio sobre el cual se realizará el deslinde, en aquellos lugares donde sean sensibles las mareas. Ello nos obliga a considerar si el DRNA, al incorporar por
vía
de
reglamentación
geográficos
enunciados,
los
los
rasgos
cuales
no
topográficos se
y
encuentran
especificados en la legislación vigente, actuó dentro de sus facultades de reglamentar o si, por el contrario, su actuación fue ultra vires.
Examinemos los principios del
derecho administrativo que, en lo referente a este último aspecto, deben regir nuestra función revisora. V. A Las agencias administrativas ostentan la facultad que, en su caso, le delegue la Asamblea Legislativa para adoptar reglas de carácter legislativo cuyos efectos trasciendan a la
comunidad
P.R.T.Co.,
157
en
general.16
D.P.R.
203,
Caribe 211
Comms.,
(2002).
Véanse
Inc.
v.
además,
Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105, 13032 (2002); J.P. v. Frente Unido Pro Defensa del Valle de Lajas, 165 D.P.R. 445, 469-70 (2005).
Expone el profesor
Demetrio Fernández, “que la acción de reglamentación de la agencia 16
va
dirigida
precisamente
a
darle
contenido
y
En el derecho administrativo, “[u]na regla legislativa es la que crea derechos, impone obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley.” Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra, pág. 146, citando a Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 692 (2000).
AC-2008-20 fijarle
37
precisión
a
la
política
pública
encomendado a la agencia implantar”.
que
se
le
ha
Demetrio Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed. rev., Bogotá, Ed. Forum, (2001), pág. 110. Al promulgar un reglamento, las agencias deben cumplir estrictamente viabilizar
los
la
requisitos
participación
que
establece
ciudadana
la
en
ley
el
para
proceso
decisional administrativo y posibilitar así la expresión de aquellos cuyos intereses podrían verse afectados a raíz de la
actuación
administrativa.
Asoc.
de
Depto. de Salud, supra, págs. 131-32.
Fcias.
Com.
v.
Se requiere para la
validez procesal de una norma reglamentaria que ésta se promulgue en por
la
cumplimiento con los procedimientos pautados
ley
especiales.
orgánica
de
la
agencia
o
por
las
leyes
Id., pág. 130
De otra parte, la validez de una reglamentación está sujeta, en términos sustantivos, a que: delegado
a
actuación
la
el
administrativa
reglamentación poderes
agencia
arbitraria
o
esté
promulgada
delegados;
y
poder
caprichosa.
reglamentar;
autorizada
esté
(4)
de
(1) se le haya
dentro
por de
ley los
la
reglamentación
M.&
B.S.,
Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326 (1987).
Inc.
v.
(2)
la
(3)
la
amplios no
sea
Depto.
Véanse además,
Asoc. de Fcias Com. v. Depto. de Salud, supra, pág. 130; Carrero v. Depto. de Educación, 141 D.P.R. 830, 837 (1996); Luan Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 550 (1990).
AC-2008-20
38
Según surge de los criterios esbozados, primeramente, al
determinar
la
validez
de
una
regla
de
carácter
legislativo es indispensable examinar si en su adopción la agencia
excedió
delegados.
los
Para
poderes
dicho
y
facultades
análisis
que
le
recurrimos
a
fueron la
ley
habilitadora como “mecanismo legal [mediante el cual se] le delega a la agencia los poderes necesarios para actuar de conformidad
con
el
propósito
legislativo”.
Amieiro
González v. Pinnacle Real Estate Group, res. del 26 de marzo
de
2008,
D.P.R.___(2008).
2008
T.S.P.R.
52,
Véase
además,
Caribe
págs.
8-9,
Comms.,
Inc.
173 v.
P.R.T.Co., supra, pág. 211. Así, el ejercicio de nuestra función revisora requiere que precisemos si la actuación de la agencia se ajusta al poder delegado y a la política establecida por la Asamblea Legislativa.
Véase,
Comisionado
de
Seguros
P.R.I.A., 168 D.P.R. 659,667 (2006).
de
P.R.
v.
En ese tenor, la
reglamentación para ser válida debe estar “de acuerdo con las
disposiciones
promulgó”.
estatutarias
bajo
las
cuales
se
Carrero v. Depto. de Educación, supra, 837.
Véanse además, P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980); Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra. Como
un
último
criterio
para
determinar
la
validez
sustantiva de una norma reglamentaria debe considerarse si ésta adolece de arbitrariedad o irracionabilidad. Dominicci
v.
Depto.
(1999).
Véase
de
además,
Educación,
148
Carrero
Depto.
v.
D.P.R. de
Franco
703,
712
Educación,
AC-2008-20
39
supra, págs. inválida
837-38.
una
regla
Hemos reiterado que se considera que
merezca
la
calificación
de
arbitraria o caprichosa por carecer de conexión racional con el estatuto que autoriza su creación. Así previa
pues,
el
ejercicio
consideración
e
de
Id.
reglamentar
interpretación
presupone
por
parte
la del
organismo administrativo del estatuto o la política pública cuya
implementación
irracionabilidad
o
le
ha
sido
arbitrariedad
encomendada. como
La
elementos
para
dilucidar la validez sustantiva de una norma reglamentaria implican cierta deferencia a la construcción normativa que, mediante
reglamentación,
el
organismo
administrativo
realice en torno a la legislación cuya implementación le corresponde.17
Ello
descansa
en
la
noción
de
que
las
agencias administrativas, dada la especialidad que se les atribuye,
están
en
posición
de
adoptar
reglas
que
se
ajusten adecuadamente a la política pública o a la ley que se les ha encomendado aplicar. B Expuestos los requisitos para la validez sustantiva de una regla legislativa, recalcamos que una vez un organismo administrativo adopta una norma reglamentaria está obligado 17
Sobre este particular señala el profesor Frank Cross, que desde una perspectiva pragmática, se justifica la deferencia a los organismos administrativos bajo la premisa de que éstos: “’may adjust their interpretations to new facts, policies, and even political values.’ A deference doctrine thus represents a pragmatic recognition of the ability of agencies to discern the statutory interpretation most in the public interest.” F. Cross, The theory and practice of statutory interpretation, California, Stanford University Press, 2009, pág. 111.
AC-2008-20
40
a observarla estrictamente pues la misma opera como límite a su discreción.
Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147
D.P.R. 750, 764-65 (1999).
Véanse además, García Cabán v.
U.P.R., 120 D.P.R. 167, 175 (1987); T-Jac, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partership, 148 D.P.R. 70, 81 (1999).
En
ese tenor, hemos sido enfáticos en que una vez una agencia promulga
una
norma
reglamentaria
“debe
cumplirla
y
aplicarla en la manera en que está concebida, sirviendo siempre
a
los
propósitos,
pública que la forjaron”.
los
objetivos
y
la
política
T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum
Limited, supra, pág. 81. Como
norma
general,
las
agencias
administrativas
interpretan y aplican en primera instancia las leyes y los reglamentos cuya administración le corresponde. Pro-Mej., Inc. v. J. P., supra, 761.
Com. Vec.
En el ejercicio de
dichas funciones los organismos administrativos están en mejor
posición
de
“armonizar
los
propósitos
legislación], con las situaciones de día a día”. No
obstante
lo
anterior,
las
agencias
[de
la
Id. “no
pueden
simplemente eliminar sus reglamentos y reinstalarlos, sin el beneficio del proceso de reglamentación, a través de reglas interpretativas” o amparándose en el conocimiento especializado que se le atribuye.18 Depto. de Salud, supra, pág. 148-149. 18
Asoc. Fcias. Com. v. Ello lesionaría la
Las reglas interpretativas no pueden estar reñidas con normas establecidas mediante el proceso de reglamentación. Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra, pág. 146. Una regla interpretativa no tiene fuerza de ley pues se limita a “clarificar o dar uniformidad a procedimientos internos” de la agencia. Id.
AC-2008-20 garantía
41 de
una
participación
adecuada
por
parte
de
aquellos cuyos intereses se verían afectados por la norma que
se
pretende
reglamentación.
implantar
Sobre
E.L.A., res. del
este
eludiendo aspecto
en
el
proceso
López
Leiro
de v.
25 de enero de 2008, 2008 T.S.P.R. 8,
pág. 8-9, 173 D.P.R.__ (2008), expusimos lo siguiente: Los reglamentos administrativos crean un estado de Derecho que protege a quienes actúan bajo sus disposiciones. Las agencias administrativas, por tanto, no pueden ignorar sus propias reglas y fundamentar sus actos en una autoridad interpretativa superior debido a su particular experiencia. Por esto, las interpretaciones que las agencias realicen de sus propios reglamentos deben ampararse en la razón y en la afinidad con sus leyes habilitadoras. (Citas internas omitidas.) Permitir
que
las
agencias
actúen
al
margen
de
los
reglamentos que promulgan, alterando sus disposiciones bajo el pretexto de reglas interpretativas o al amparo de la experiencia
que
se
les
atribuye,
sería
dotar
a
los
organismos administrativos de una discreción ilimitada, lo cual ha sido rechazado firmemente por este Tribunal.
Asoc.
Fcias. Com. v. Depto. de Salud, supra. VI. A
la
luz
de
la
determinar
si
actuó
Apelaciones
al
revocar
discusión
que
correctamente la
orden
antecede, el
mediante
debemos
Tribunal la
cual
de el
Tribunal de Primera Instancia ordenó que el Secretario del DRNA certificara el deslinde de la zona marítimo terrestre utilizando, únicamente, como base para ello unos estudios de marejadas.
A su vez, debemos evaluar si es sostenible
AC-2008-20 la
42
posición
intermedio,
del de
DRNA,
que
avalada
procede
por
el
considerar
foro en
apelativo
conjunto
los
criterios de “las mareas en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales” para establecer los límites de
la
zona
marítimo
terrestre.
De
otra
parte,
nos
corresponde resolver si el DRNA puede recurrir a los rasgos topográficos y geográficos enunciados en el Reglamento 4860 para establecer los lindes de dicha zona a pesar de que éstos
no
se
contemplan
legislativa vigente. también
sostuvo
expresamente
en
la
definición
Recordemos que la sentencia recurrida
la
posición
del
DRNA
en
cuanto
a
este
último aspecto. Enfatizamos que la presente controversia se centra en el
alcance
legislación
de
una
española
salvaguardar
los
ha
del
siglo
intereses
social e histórico. terrestre
definición
sido
que
se
19
con
imperantes
incorporó el
en
en
la
propósito
de
dicho
contexto
La definición de la zona marítimo ampliamente
abordada
por
la
doctrina
española desde una perspectiva histórica con el propósito de dilucidar el alcance de sus distintos componentes.
Así,
la doctrina acude a la intención del legislador español de siglo 19 con la aspiración de esclarecer de manera afín a la
misma
los
distintos
conflictos
que
se
suscitaban
en
torno a esta zona del litoral costero. No obstante, no debemos circunscribirnos a un análisis relativo a la génesis de la definición de la zona marítimo terrestre bajo el fundamento de que ésta se mantiene en nuestro ordenamiento según se configuró en la legislación
AC-2008-20
43
decimonónica. textual
e
Limitar nuestro análisis a dicha dimensión
histórica
tendría
el
efecto
impermisible
de
soslayar la política pública ambiental actual establecida por la Constitución de Puerto Rico y firmemente reiterada por la Asamblea Legislativa. No podemos resolver esta controversia a espaldas de la política pública ambiental dispuesta en la Constitución de Puerto Rico, cuando esta Alta Curia ha reiterado que su expresión constituye un mandato para todos los componentes del Estado. nos
Tampoco podemos resolver la controversia que
ocupa
reafirmado eficaz
ignorando con
vigor
conservación las
que
la
Asamblea
Legislativa
la
necesidad
“crítica”
de
nuestros
recursos
imponiéndole
a
agencias
implementar,
administrar
e
del
Estado
de
más
naturales,
el
interpretar
la
ha
sus
deber leyes
de y
reglamentos de forma que se asegure el cumplimiento con la misma. El
Reglamento
4860
constituye,
precisamente,
el
esfuerzo del DRNA de ejercer los deberes que le impone su ley
orgánica
cumpliendo,
a
su
vez,
con
implementar la política pública ambiental.
su
función
de
Coincidimos con
el DRNA en que el alcance que le atribuya dicha agencia a la
definición
necesariamente, conservación
y
de
la
zona
marítimo
terrestre
atemperarse
a
necesidades
preservación
de
las la
misma,
pues
debe,
de
de lo
contrario su actuación contravendría la política pública cuya implementación le encomendó la Asamblea Legislativa.
AC-2008-20
44
Ahora
bien,
la
construcción
normativa
que
el
DRNA
realizó a través de su facultad de reglamentar no puede exceder
el
ámbito
del
poder
que
le
ha
sido
delegado.
Examinemos si las disposiciones aplicables del Reglamento 4860 son sostenibles a la luz del poder de reglamentación delegado mediante la Ley núm. 23. Un
análisis
de
las
secciones
pertinentes
del
Reglamento 4860 demuestra que a través de éste el DRNA sostuvo, sin duda alguna, un criterio dual para establecer los límites de la zona marítimo terrestre.
El Reglamento
distingue entre los factores que deben ser considerados en los
deslindes
que
se
realicen
en
los
espacios
costeros
donde son sensibles las mareas y aquellos aplicables donde no lo sean.
En cuanto a este aspecto el DRNA reprodujo
textualmente la distinción contemplada en la definición de la zona marítimo terrestre vigente en la legislación. consiguiente, constituyó
no
una
podemos
actuación
afirmar
ultra
vires
que
tal
por
parte
Por
proceder de
este
organismo administrativo. El DRNA no puede descansar en reglas interpretativas ni en el conocimiento especializado que se le atribuye para adelantar
una
posición
que
claramente
dispuesto en el Reglamento 4860. puede
descansar
en
el
Manual
contravendría
lo
En ese tenor, el DRNA no de
Procedimientos
para
el
Deslinde del Límite Interior Tierra Adentro de los Bienes de
Dominio
Público
posición
de
mayores
olas
Marítimo-Terrestre
aplicar en
los
conjuntamente temporales”
el en
para
sostener
criterio lugares
de
donde
su
“las son
AC-2008-20
45
sensibles las mareas. Ello contravendría lo prescrito en el Reglamento 4860 el cual opera como límite a la discreción de la agencia. De
otra
parte,
realizar
el
deslinde
aquellas
costas
mareas,
debe
histórica
y
geográficos deslinde.
el
de
de
la
Puerto
tomarse actual
del
Reglamento zona
Rico
en
en
dispone
marítimo
donde
son
consideración
sobre
espacio
4860
los el
se
al
terrestre,
en
sensibles la
rasgos
cual
que
las
información
topográficos lleva
a
cabo
y el
En ausencia de esta información se delimitará la
zona en función de las mareas equinocciales. Al considerar las definiciones que el Reglamento 4860 provee para los rasgos topográficos y geográficos que deben considerarse
al
identificamos
deslindar
que
la
zona
comparten
el
marítimo
elemento
terrestre,
de
que
son
formaciones naturales que dependen de la acción directa, aunque no ininterrumpida, de la marea o el agua del mar. El
elemento
éstos
-con
calificarían
común
entre
excepción como
los de
“terrenos
espacios las
enumerados
playas
bajos
que
y se
las
es
dunas-
inundan”
acción directa de la marea o del agua del mar.
que
por
Por su
parte, las playas y las dunas constituyen otros factores tan estrechamente vinculados a la zona marítimo terrestre que deben ser considerados al momento de determinar sus límites.
Así
lo
estableció
el
DRNA
al
aprobar
el
Reglamento 4860, ejerciendo su conocimiento especializado. Recordemos
que
el
elemento
rector
al
adoptar
esta
reglamentación lo fue el interés de atemperar la definición
AC-2008-20
46
de la zona marítimo terrestre a los adelantos científicos, la política pública ambiental y las necesidades actuales de conservación y preservación de la zona marítimo terrestre. El
DRNA
estimó,
amparándose
en
su
conocimiento
especializado y el desarrollo del conocimiento científico, que la inclusión de los factores antes mencionados resulta indispensable para la conservación e integridad misma de la zona.
Así
lo
señaló
el
Tribunal
de
Apelaciones
en
la
sentencia recurrida al sostener que el Reglamento 4860 se adoptó
al
amparo
de
el
avance
en
las
ciencias
y
la
tecnología, según el criterio experto de la agencia. Concluimos
que
la
inclusión
de
dichos
factores
constituyó un ejercicio válido por parte del DRNA de la facultad
de
reglamentar
que
le
delegó
la
Asamblea
Legislativa mediante la Ley núm. 23.19
Sostenemos que el
DRNA,
al
actuó
marco
de
orgánica.
adoptar la
dicha
política Además,
reglamentación, legislativa
afirmamos
expresada
que
la
dentro
del
en
ley
su
reglamentación
examinada no es arbitraria o caprichosa pues no descansa en 19
Es preciso puntualizar que la sección 3.3 del Reglamento 4860 no incluye una enumeración taxativa de los factores topográficos y geográficos que puede considerar el DRNA al realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre. En esta ocasión nos limitamos a examinar si es válida la consideración de los factores expresamente incluidos en la sección 3.3. Queda para una ocasión futura el examen sobre la validez de otros factores que, en circunstancias particulares, el DRNA determine necesario considerar al establecer los límites de la zona marítimo terrestre. La validez de cualquier otro factor dependerá de que el DRNA no exceda el ámbito de los poderes que le han sido delegados y de que su aplicación no adolezca de arbitrariedad o irracionabilidad. Mediante su facultad reglamentadora el DRNA no puede arribar a resultados insostenibles bajo la normativa antes expuesta.
AC-2008-20
47
propósitos
desvinculados
legislativa
sobre
la
de
la
conservación
política y
pública
preservación
de
y los
recursos naturales que viene llamado a poner en vigor el DRNA en virtud de la Ley núm. 23. ejerció
su
facultad
de
reglamentar
Más bien, el DRNA en
función
de
las
necesidades imperantes de conservación y preservación de la zona marítimo terrestre como un recurso natural de gran valor ecológico según lo requiere su ley orgánica. Si bien sostenemos la validez sustantiva de la norma reglamentaria que establece la consideración de factores topográficos y geográficos para delimitar la zona marítimo terrestre,
a
los
fines
de
asegurar
su
integridad
y
conservación, advertimos que el DRNA no puede incurrir en arbitrariedad o irracionabilidad en la aplicación de los mismos. Al aplicar lo expuesto al presente caso, resolvemos que el DRNA no puede utilizar simultáneamente los criterios de “el mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales” al delimitar la zona marítimo terrestre en los terrenos del peticionario pues ello implicaría ir en contra
de
su
propia
reglamentación.
Más
bien,
le
corresponde al DRNA determinar si los terrenos del señor Buono
Correa
son
sensibles
a
las
mareas,
en
cuyo
caso
deberá utilizar los criterios pautados para dichos casos y no
recurrir
temporales.
al
criterio
Este
último
de
las
criterio
mayores se
olas
reserva
en
los
para
las
costas de Puerto Rico donde las mareas no son sensibles.
AC-2008-20
48
Nos resta dilucidar el planteamiento del peticionario en
lo
referente
a
si
los
manglares
parte de la zona marítimo terrestre. Reglamento
4860
define
los
pueden
considerarse
La sección 2.57 del
manglares
como
formaciones
vegetales capaces de “colonizar terrenos anegados sujetos a intrusiones
de
interpretación
agua
salada”.
conjunta
de
Sostenemos
esta
sección
y
que las
de
una
secciones
1.4, 2.17 y 3.3 del Reglamento 4860 surge que los manglares se
considerarán
terrestre
en
parte
tanto
se
integral inunden
de como
la
zona
marítimo
consecuencia
acción del oleaje o del agua del mar.
de
la
Así lo sostuvo el
Tribunal de Apelaciones al interpretar que la definición de manglares
prescrita
en
el
Reglamento
4860
sugiere
la
existencia “de una vinculación directa del área de mangle con
el
oleaje
reafirmamos manglares
marino”.
que
de
en
los
Coincidimos
tanto
terrenos
con
lo
anterior
el
DRNA
determine
del
señor
Buono
que
Correa
y
los están
sujetos a la acción directa -aunque no ininterrumpida- del oleaje
o
del
agua
del
mar,
deben
considerarse
parte
integral de la zona marítimo terrestre. Tras determinar la validez sustantiva de los factores establecidos en el Reglamento 4860, concluimos que erró el Tribunal
de
certificara
Primera el
Instancia
deslinde
de
la
al
ordenar
zona
que
marítimo
el
DRNA
terrestre,
únicamente considerando los estudios de marejadas.
El DRNA
debe considerar los rasgos topográficos y geográficos de los terrenos del peticionario a los fines de realizar el deslinde de la referida zona.
AC-2008-20 De
49
otra
parte,
sostenemos
que
no
incidió
el
foro
primario al disponer que el DRNA no debe utilizar de forma conjunta los criterios del “mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales”.
El DRNA debe aplicar
dichos criterios en estricta conformidad con lo dispuesto en el Reglamento 4860. En suma, sostenemos que al adoptar el Reglamento 4860 el DRNA actuó cumpliendo con el deber que le impone la exigencia de la más eficaz conservación de la zona marítimo terrestre como un recurso natural de trascendental valor ecológico, estético y cultural.
Consecuentemente, el DRNA
debe llevar a cabo el deslinde de esta zona en estricta conformidad con el Reglamento 4860. VII. En
virtud
de
los
pronunciamientos
que
anteceden,
confirmamos la sentencia recurrida en tanto ésta revocó la orden mediante la cual el Tribunal de Primera Instancia ordenó al Secretario del DRNA certificar el deslinde sólo en
función
del
peticionario. apelativo realizar
a el
estudio
de
Modificamos los
efectos
deslinde
de
de la
marejadas la
sometido
determinación
aclarar zona
que
marítimo
el
por
el
del
foro
DRNA
debe
terrestre
en
estricta conformidad con el Reglamento 4860 por lo que no procede que utilice conjuntamente los criterios del “mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales”. Devolvemos el caso al Tribunal de Primera Instancia para trámites posteriores compatibles con lo aquí resuelto.
AC-2008-20
50
Se dictará sentencia de conformidad.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blás Buono Correa Peticionario v. Hon. Javier Vélez Arocho; Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico
AC-2008-20
Recurrido
SENTENCIA San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009 Por los fundamentos expresados en la Opinión que antecede, los cuales se incorporan íntegramente a la presente, se dicta sentencia confirmando la sentencia recurrida en tanto ésta revocó la orden mediante la cual el Tribunal de Primera Instancia ordenó al Secretario del DRNA certificar el deslinde sólo en función del estudio de marejadas sometido por el peticionario. Modificamos la determinación del foro apelativo a los efectos de aclarar que el DRNA debe realizar el deslinde de la zona marítimo terrestre en estricta conformidad con el Reglamento 4860 por lo que no procede que utilice conjuntamente los criterios del “mar en su flujo y reflujo” y “las mayores olas en los temporales”. Devolvemos el caso al Tribunal de Primera Instancia para trámites posteriores compatibles con lo aquí resuelto. Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emite una Opinión concurrente y disidente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre con el resultado sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no interviene.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretarial del Tribunal Supremo
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Blás Buono Correa Peticionario Certiorari v.
AC-2008-20
Hon. Javier Vélez Arocho, Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales de Puerto Rico Recurrido
Opinión Concurrente y Disidente emitida por la JUEZA ASOCIADA SEÑORA FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009. En este recurso se hace necesario interpretar la Ley de Muelles y Puertos de 1968, infra, una ley anticuada, desfasada y elaborada para aplicarse en otro
contexto
social,
económico,
temporal
y
geográfico, totalmente ajeno a nuestras realidades físicas, jurídicas y sociales. obligación,
como
instrumentos
que
adjudicadores, no
ofrece
el
Ello nos impone la de
utilizar
ordenamiento
los para
interpretar el texto de manera que propenda a la protección del bien común. Ese es, a fin de cuentas, y por definición, el propósito de toda legislación. La
primera
definición
de
la
zona
marítimo
terrestre con posterioridad a la Constitución del
AC-2008-20
2
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, surge de la Ley de Muelles y Puertos, Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968. 23 L.P.R.A. secs. 2101 et seq. A su vez, la definición que allí se recoge es una reproducción directa de la Ley de Puertos
española,
hecha
extensiva
a
Puerto
Rico
por
decreto real en 1886, es decir, a finales del siglo XIX. La exposición de motivos de la Ley de Muelles y Puertos de 1968 nos ilustra que el propósito primordial de esta ley no es la protección de las costas ni la seguridad pública, sino asegurar el tráfico marítimo en interés del comercio y la administración de las aguas navegables, los muelles y las
zonas
portuarias.
Además,
al
revisar
los
poderes
generales de la Autoridad de Puertos sobre las aguas y zonas portuarias y la facultad de delimitar aquella parte de la zona marítimo terrestre que deba formar parte de la zona portuaria, notamos que tampoco denota interés en la conservación de las playas ni asigna valor alguno a la seguridad pública.20 23 L.P.R.A. secs. 2202 y 2601. La creación del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
(DRNA)
facultades
de
terrestre,
entre
y
la
delimitar otras,
transferencia y dio
proteger un
giro
a
la
éste zona
de
las
marítimo
importante
a
la
aplicación de la Ley de Muelles y Puertos pues evidenció
20
Incluso, la facultad de delimitar la zona marítimo terrestre pertenecía al Secretario del Departamento de Transportación y Obras Públicas. Dicha facultad, así como el estudio y control de inundaciones y el poder de manejar y conservar las playas, fue transferida al Departamento de Recursos Naturales mediante la propia ley habilitadora de dicha agencia. 3 L.P.R.A. sec. 156(c).
AC-2008-20
3
el compromiso del estado con el cumplimiento del mandato constitucional de procurar la más eficaz conservación de nuestros recursos naturales. Además, como bien señala la mayoría, la Ley sobre Política Pública Ambiental, la cual pauta con más especificidad en qué consiste este mandato constitucional,
requiere
de
toda
instrumentalidad
del
estado, “al máximo grado posible, interpretar, aplicar y administrar
todas
las
leyes
y
cuerpos
reglamentarios
vigentes y los que en el futuro se aprueben en estricta conformidad con la política pública enunciada”. Art. 4 de la Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004 (12 L.P.R.A. sec. 8001a(b)). Estoy
completamente
de
acuerdo
con
la
Opinión
del
Tribunal en cuanto afirma que la interpretación que se haga de la definición anticuada de zona marítimo terrestre debe ser cónsona con nuestra política ambiental de rango constitucional,
la
cual
procura
la
conservación
y
preservación de las costas y la sustentabilidad de nuestro ambiente natural y urbano. el
análisis
hermenéutico
Por ende, estoy conforme con que
utiliza
la
mayoría
para
validar la consideración de nuevos criterios incorporados en el reglamento del DRNA, los cuales están ausentes en la Ley de Muelles y Puertos, para recontextualizar la ley conforme
la
nueva
importancia
que
se
le
otorga
a
la
conservación de la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, los mismos fundamentos que permiten a la mayoría interpretar la ley y el reglamento con miras a
AC-2008-20
4
validar el uso de factores que la ley específicamente no contempla
para
delimitar
la
zona
marítimo
terrestre,
sirven de autoridad para dar una lectura distinta a la ley, más a tono con las necesidades de conservación y seguridad pública.
Desde esta óptica, concluyo que el
Secretario no viene obligado a utilizar, en todo caso, el llamado “criterio dual” al que se aferra la mayoría. En cuanto
a
este
aspecto
de
la
Opinión
del
Tribunal,
disiento. La interpretación de la mayoría limita la facultad del
Secretario
acuerdo
a
su
del
DRNA
peritaje
al
de
ejercer
hacer
un
sus
funciones
deslinde.
Con
de
ello
obvia, primeramente, que la manera en que debe realizarse un
deslinde
delegada
al
no
surge
de
Secretario
la
del
ley,
sino
de
la
facultad
DRNA,
por
su
conocimiento
especializado, de llevar a cabo una tarea de naturaleza extremadamente técnica. La
información
que
el
agrimensor
del
DRNA
debe
considerar al momento de hacer un deslinde se encuentra en el artículo 3 del reglamento del DRNA. En particular, el artículo 3.2 dispone que …el Departamento podrá hacer uso o requerir el uso de estudios, planos, mapas, fotos, modelos de computadora y documentos sobre la zona marítimo terrestre o el movimiento de las olas o, marejadas en las costas de Puerto Rico preparados por agencias e intrumentalidades gubernamentales locales y federales, tales como, pero sin limitarse a, el Departamento de Transportación y Obras Públicas, la Administración federal de Manejo de Emergencia (“FEMA”, por sus siglas en inglés), el U.S. Geológical Survey (U.S.G.S.), el Negociado de
AC-2008-20
5
Meteorología y otros. supra, págs. 28-29. Este
artículo
permite
el
Reglamento uso
de
Núm.
4860,
modelajes
de
olas
y
marejadas para medir la zona marítimo terrestre, sin hacer distinción
entre
las
costas
sensibles
a
las
mareas
y
aquellas que no lo sean. La disposición reglamentaria siguiente, que se cita en
la
opinión
del
Tribunal,
es
la
que
la
mayoría
interpreta para concluir que el reglamento establece el criterio
dual.
No
obstante,
mi
apreciación
de
dicho
articulado es otra, basada en la lógica más que en el análisis textual. En primer lugar, no podemos pasar por alto que al referirse
a
mareas
las
y
lenguaje
la
distinción
que
no
directivo,
entre el
las
lo
son,
no
mandatorio
áreas
sensibles
Reglamento y
utiliza
ciertamente
a un no
excluyente de las facultades periciales del Secretario. Según el párrafo introductorio del artículo 3.3: Además de la información de documentos y factores indicadores en la sección anterior, al efectuar un deslinde se podrá tomar en consideración lo siguiente… (Énfasis nuestro.) Tomando
en
consideración
lo
anterior,
me
parece
evidente que los criterios científicos para identificar el límite tierra adentro de la zona marítimo terrestre se mencionan como aplicables a las costas sensibles a las mareas porque es en esas costas que se pueden apreciar los rasgos
geográficos
y
topográficos
señalados.21
Por
otro
Así, por ejemplo, no hay dunas ni mangles en la parte superior de un acantilado.
21
AC-2008-20
6
lado, el reglamento no excluye expresamente la aplicación de los elementos topográficos y geográficos para llevar a cabo un deslinde en los lugares que no son sensibles a las mareas. zona
Más bien, se destaca el método de deslindar la
marítimo
terrestre
en
estos
lugares
utilizando
el
criterio de “las mayores olas en los temporales” por la misma razón científica, es decir, porque probablemente en estos lugares no podrá percibirse por los sentidos ningún rasgo geográfico o topográfico que indique hasta dónde se extiende
el
terreno
que
debe
protegerse.
Por
eso
el
reglamento se refiere a modelaje matemático y estudios de computadora. Toda vez que el deslinde no es una declaración sobre los derechos al terreno, sino una operación que sirve para describir la realidad física de la costa, la discreción de la agencia para hacer un deslinde, guiada por el fin de protección de la costa y de las comunidades costeras no se debe
coartar.
razonamiento topográficos
De
nuevo,
para y
avalar
la
mayoría
el
geográficos
uso
para
de
hacer
un
utiliza los
este
criterios
deslinde,
sin
distinciones por la sensibilidad del área a las mareas, pero
se
niega
a
reconocer
el
efecto
contrario
a
este
razonamiento de la aplicación mecánica del criterio dual. Este explica
criterio
en
dual,
detalle,
se
que
la
incorporó
opinión a
la
del Ley
Tribunal de
Aguas
española en 1866 y se hizo extensivo a Puerto Rico ese mismo año. Luego, según explicamos, se incorporó a la Ley
AC-2008-20 de
Muelles
7 y
Puertos
1968.22
de
En
ninguna
de
esas
ocasiones, se hizo estudio científico alguno para adecuar la
disposición
española
a
nuestra
realidad
física.
No
obstante, los estudios científicos sostienen que hay una diferencia
crucial
entre
las
costas
españolas
y
las
nuestras. España tiene dos tipos claramente distinguibles de costas.
Geográficamente, las costas españolas se dividen
entre las del Mediterráneo, donde apenas son sensibles las mareas, y las del Atlántico. C. Horgué Baena, El deslinde de costas, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1995, pág. 186. En las costas españolas del Atlántico las mareas alcanzan hasta cinco metros y la zona costanera es, por tanto, claramente costas
“sensible”
mediterráneas
a el
las
mareas.
movimiento
Mientras,
usual
de
las
en
las
mareas
oscila entre 50 centímetros y dos metros, por lo cual se clasifican como micro-mareas (“microtidal”).23
22
Sin
También fue incluido en la Ley de Muelles y Puertos de Puerto Rico, Ley Núm. 59 del 30 de abril de 1928. 23 Véanse los estudios oceanográficos reseñados en D. López Feliciano, Análisis de la definición de “zona marítimo terrestre” en Puerto Rico: Hacia una nueva definición, 42 Rev. Jur. U.I.P.R. 451, 473 (2008). Véase, C. Horgué Baena, El deslinde de costas, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1995, pág. 31.
AC-2008-20
8
embargo,
en
invierno
“temporales”.24
D.
López
en
estas
costas
Feliciano,
Análisis
ocurren de
la
definición de “zona marítimo terrestre” en Puerto Rico: Hacia una nueva definición, 42 Rev. Jur. U.I.P.R. 451, 477 (2008). Los dos criterios de la Ley de Aguas española respondieron a esta realidad física.25 Son interesantes, en este sentido, las sentencias del Tribunal Supremo español que se refieren a deslindes en las costas del Mediterráneo y
aquellas
que
consideran
deslindes
en
las
costas
del
Atlántico, en cuanto claramente avalan el criterio dual en atención
al
área
geográfica
particular.
Véanse,
las
sentencias reseñadas en López Feliciano, supra, págs. 465469. Puerto Rico, sin embargo, está en una zona tropical en la que el comportamiento del océano Atlántico es muy diferente al de las zonas templadas. Más aún, según los datos ofrecidos en los informes del DRNA, todas las mareas que bañan nuestras costas son también micro-mareas, toda vez que no exceden, en promedio, de 35 centímetros, es 24
Aunque cotidianamente utilizamos la palabra “temporal” para referirnos a los fenómenos que abaten nuestras costas tropicales, la realidad es que los temporales que ocurren en el invierno en las costas mediterráneas no son comparables con los nuestros pues nunca alcanzan las características de los huracanes tropicales. López Feliciano, supra, págs. 471 y 477. Incluso en Francia, país que comparte con España el hecho de que sus costas se dividen entre el Mediterráneo y el Atlántico, también se reconocía el flujo y reflujo como norma general para delimitar los terrenos de dominio público, exceptuando las costas mediterráneas, donde las mayores olas en los temporales invernales sería el criterio imperante, perpetuando de esta manera la definición del litus maris del Derecho Justineano. Horgué Baena, op. cit., pág. 186. 25
AC-2008-20
9
decir, un pie. Véase, “Manual de procedimiento para el deslinde del límite interior tierra adentro de los bienes de dominio público marítimo terrestre” del DRNA, revisado en septiembre de 2005, pág. 28.26 Si
el
parámetro
de
medición
de
la
zona
marítimo
terrestre en España se condicionó a la perceptibilidad de las mareas, dada la naturaleza distinguible de sus dos tipos de costas, lo más consecuente es que en Puerto Rico se utilice un criterio basado en la naturaleza homogénea de
nuestras
costas,
es
decir,
igualmente
adecuado
a
nuestra realidad. Todo ello nos lleva a la necesidad de respetar
las
conclusiones
del
DRNA
basadas
en
su
conocimiento especializado. Además, como bien señala la Lcda. López Feliciano, el concepto de “marea sensible” es un
“concepto
jurídico
indeterminado”
cuestión técnica o científica.
y,
por
tanto,
una
López Feliciano, supra,
pág. 470. Según
los
datos
del
mismo
DRNA,
un
77%
de
la
población y 40% de nuestros suelos urbanos se ubican en municipios costeros, en donde se encuentra gran parte de nuestra infraestructura comercial y de servicios. Véase el artículo
“Retos
y
riesgos
en
el manejo de las áreas
Para un estudio más detallado sobre esta temática, refiérase a la Ponencia denominada “Sobre el Concepto de Marea “Sensible” versus “No Sensible” en la Definición de la Zona Marítimo-Terrestre en Puerto Rico: Una Verdad Inconveniente”, presentada por el Prof. Aurelio Mercado Irizarry el 1 de octubre de 2009 en la Segunda Jornada de Derecho Civil Eduardo Vázquez Bote.
26
AC-2008-20
10
costeras” de Ernesto L. Díaz, Administrador de Recursos Naturales, en la Revista de aniversario del Programa de manejo de la zona costanera, publicada en junio de 2007.27 Por ello, la interpretación de la ley y del reglamento no debe hacerse ignorando la vulnerabilidad de las costas, lo expuestas
que
quedan
las
comunidades
costeras
a
los
riesgos naturales y el deber del estado de prevenir la pérdida de vidas y propiedades. Interpretar la definición de zona marítimo terrestre de otra forma sería permitirle al estado poner en riesgo la seguridad física y económica de todos nuestros ciudadanos. Las
herramientas
legales
para
implementar
las
estrategias que protegerían al país se integran a través de
la
buena
planificación
y
de
los
ejercicios
de
interpretación a tenor con este deber del estado. Entre los
reglamentos
política
que
pública
viabilizan está
la
el
implementación
Reglamento
de
para
la el
aprovechamiento, vigilancia, conservación y administración de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo ésas y la zona marítimo terrestre, del DRNA, supra, y los reglamentos de planificación sobre la zonificación de la zona
costera
especiales
y
de
de
acceso
riesgos
a
a
las
playas
inundación.
y
sobre
Estos
áreas
esfuerzos
ofrecen oportunidades para incorporar las consideraciones de
protección
a
las
comunidades
costeras,
vidas,
Disponible en: http://www.drna.gobierno/pr/oficina/arn/recursosvivientes/ costasreservasrefugio/pmzc/publicaciones/ (última visita en septiembre 2009). 27
AC-2008-20
11
propiedades y los mismos recursos naturales que nos sirven de infraestructura verde para amortiguar la fuerza de los fenómenos naturales que frecuentemente azotan la isla. Tampoco podemos abstraernos del efecto práctico de deslindar adecuadamente el límite interior tierra adentro de
la
zona
marítimo
correctamente
las
terrestre
zonas
para
costeras
identificar
susceptibles
a
inundaciones. El
Programa
Nacional
de
Seguro
Contra
las
Inundaciones (NFIP, por sus siglas en inglés) identifica las
áreas
susceptibles
a
inundaciones
en
todo
el
territorio de Estados Unidos, incluyendo a Puerto Rico. Véase, “National Flood Insurance Act”, 42 USC sec. 4001 et seq; 44 CFR 64.3. El programa lo administra una agencia adscrita a la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA,
por
sus
siglas
en
inglés).
Las
entidades
que
procuren participar del programa deberán comprometerse con el
gobierno
federal
a
regular
el
uso
de
sus
terrenos
inundables. Para ser elegible a participar de las ayudas federales que FEMA administra, en Puerto Rico se promulgó el Reglamento Núm. 13 de Planificación, el cual reglamenta el manejo de estos terrenos susceptibles a inundaciones. Véanse,
Boletín
Resolución
Núm.
Administrativo
Núm.
JP-RP-13-6-2005
de
OE-2005-79 la
y
la
Junta
de
resalta
el
Planificación de 8 de abril de 2005. Entre
la
regulación
federal
aplicable,
“Coastal Barrier Resources Act” de 1982, 16 USC sec. 3501 et seq.
Con el fin de reducir la pérdida de vidas, el
AC-2008-20 daño
que
12 causa
innecesario
a
de
los
fondos
recursos
naturales
federales,
dicha
y
ley
el
gasto
retira
las
ayudas federales a nuevos desarrollos en las áreas que fueran identificadas como “hazardous coastal areas”. En otras
palabras,
estas
áreas
designadas
como
barreras
costeras no cualifican para los seguros de inundaciones.28 Véase, 42 USC sec. 5172; 44 CFR, Subcapítulo B, Parte 71, “Implementation Of Coastal Barrier Legislation". Es mi criterio que la política pública ambiental no resiste distinciones al momento de proteger las costas y, consecuentemente,
la
seguridad
pública
y
la
de
las
comunidades y propiedades privadas costeras, como también el
acceso
a
las
playas
y
la
debida
preservación,
conservación y saneamiento de la zona marítimo terrestre. Por
el
asunto
atendemos, realizar
de
este
tan
alto
Tribunal
nuestra
función
debe
interés
público
recordar
que
interpretativa
no
que
hoy
debemos
“meramente
a
través del manejo lógico de conceptos normativos”. Opinión disidente del Juez Asociado Fuster Berlingeri en López y otros v. Porrata y otros, 156 D.P.R. 503, 524 (2002). Aun los textos gramaticalmente más claros se vuelven oscuros con el pasar de los años si no se adecúan a la realidad en la que habrán de operar. Dicho lo anterior, me parece evidente que no permitir al
Secretario
costeros
a
del
DRNA
deslindar
base
de
criterios
nuestros
terrenos
científicos
que
Además, se prohíbe el uso de fondos federales para la construcción de carreteras o infraestructura dentro de estas zonas. 16 USC sec. 3504.
28
AC-2008-20
13
verdaderamente
salvaguarden
nuestra
primera
línea
de
defensa contra los fenómenos naturales típicos de nuestro entorno
tropical,
puede
costarnos
mucho
en
términos
económicos y de vidas humanas. Bajo el claro mandato de nuestra Constitución venimos obligados a interpretar la Ley de Muelles y Puertos de manera que asegure un futuro sustentable
a
nuestras
futuras
generaciones.
Como
la
opinión mayoritaria, según mi criterio, no logra esto en toda su extensión, respetuosamente disiento.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada