Estudio de caso: Modelo de Gestión de Seguridad Ciudadana en Medellín, Colombia. [Type the document subtitle] El contenido de este documento no refleja la posición oficial del INCAE Business School. La responsabilidad por la información y las opiniones expresadas en este documento pertenece exclusivamente a sus autores. Reproducida por el INCAE Business School para servir como base de discusión en clase, no como ilustración del manejo eficaz o ineficaz de una situación administrativa.

Autor: Beatriz Mejía Restrepo Fecha: Noviembre, 2013

MODELO DE GESTIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA MEDELLÍN 2004 – 2007

MODELO DE GESTIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE “MEDELLIN, DEL MIEDO A LA ESPERANZA”, AÑOS 2004 – 2007.

BEATRIZ ELENA MEJÍA RESTREPO

MEDELLÍN 2013

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Tabla de contenido Tabla de contenido .................................................................................................................................. 2 Tabla de Ilustraciones .............................................................................................................................. 3 Presentación ........................................................................................................................................... 4 Introducción ............................................................................................................................................ 5 Medellín .................................................................................................................................................. 8 Antecedentes .......................................................................................................................................... 9 Transformación de Medellín, del miedo a la esperanza, como marco de la gestión de la seguridad ciudadana.............................................................................................................................................. 13 Modelo de gestión la seguridad ciudadana en Medellín ..................................................................... 17 Fortalecimiento Institucional ............................................................................................................. 18 Prevención del delito ......................................................................................................................... 23 Promoción de la convivencia ............................................................................................................. 27 Participación del sector empresarial .................................................................................................. 28 Resultados............................................................................................................................................. 32 Otros resultados asociados a la consolidación de la seguridad. .......................................................... 38 Inversión en seguridad....................................................................................................................... 38 Factores de éxito del modelo ............................................................................................................. 39 Referencias ........................................................................................................................................... 42

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Tabla de Ilustraciones

Ilustración 1.Índice de Desarrollo Humano - IDH 2001/2006 en Medellín, (Alcaldía de Medellín 2007). 14 Ilustración 2. Índice de Calidad de Vida. ICV 2001/2006 en Medellín (Informe de Gestión 2004 - 2007) 15 Ilustración 3. Modelo de Regreso a la Legalidad, Paz y Reconciliación, (Alcaldía de Medellín, 2006)

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Ilustración 4. Incautación y decomiso de armas de fuego entre 2004 - 2006,(Sistema de Información de la Secretaría de Gobierno, 2007). 27 Ilustración 5. Tasa de Homicidio de Medellín (por 100 mil hab), (Sistema de Información para la Seguridad y Convivencia (SISC), años 2001- 2007)

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Ilustración 6.Comparativo Homicidios en Colombia, Medellín, Cali, años 2003 - 2007.

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Ilustración 7.Vinculación de desmovilización al proceso de reintegración a 2007 (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas Desmovilizadas - (ACR) y el Programa Paz y Reconciliación de la Alcaldía de Medellín). 35 Ilustración 8.Encuesta de Cultura Ciudadana. Percepción de Seguridad año 2007)

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Presentación

El caso de estudio presentado está enmarcado dentro de la investigación ¨Seguridad Ciudadana y Sector Empresarial Centroamericano: Identificación de Buenas Prácticas y Creación de una Red de Expertos en Seguridad Ciudadana” de la Iniciativa del Sector Privado Centroamericano (CAPSI, por sus siglas en ingles) que facilita el INCAE Business School con el patrocinio del Banco Mundial y el sector empresarial de Centroamérica. Con el presente documento se busca aportar al análisis de la apuesta por la transformación de la ciudad en materia de seguridad ciudadana en Medellín, durante el gobierno municipal de Sergio Fajardo Valderrama entre los años 2004-2007, como parte de una propuesta integral de ciudad mejor conocida como el Modelo Medellín.

La estrategia de seguridad presenta tres premisas básicas que se desarrollarán a lo largo del documento: 1) Recuperación de la confianza de los diferentes actores como condición indefectible para avanzar en la transformación, 2) liderazgo indelegable del gobierno municipal en la toma de decisiones y acciones frente a la seguridad y la convivencia y 3) Planeación estratégica como garantía de la eficiencia en las inversiones en seguridad. Estos fueron elementos trasversales en el desarrollo de programas y proyectos orientados a fortalecer la seguridad ciudadana, que estuvieron presentes tanto en la propuesta integral de ciudad que fue marco de la estrategia de seguridad, como en la toma de decisiones y acciones derivadas de la estrategia misma. El análisis concluye la identificación de los factores de éxito que se infieren como los que mayor contribución a la transformación de la ciudad en material de seguridad. Para efectos del presente estudio no fue analizado el proceso de desmovilización como acuerdo político, sino como la respuesta del gobierno municipal ante la nueva realidad de cientos de jóvenes de la ciudad con los que el Estado había tenido una deuda social histórica.

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Introducción

El modelo de gestión de la seguridad ciudadana en Medellín-Colombia implementado durante el Período de Gobierno 2004-2007, en cabeza del Alcalde Sergio Fajardo Valderrama, ha sido reconocido internacionalmente por sus grandes avances en materia de reducción de delitos, transformación urbano-espacial y percepción ciudadana de la seguridad. Esta ciudad pasó de registrar la mayor tasa de homicidios en el mundo en la década de los 90´s (381) a bajarla en el año 2007 (26), por debajo del promedio de ciudades como Río de Janeiro (42), San Salvador (104), Caracas (130), New Orleans (95), por cada 100.000 habitantes (Fajardo, 2006).

Durante estos 4 años, el gobierno municipal implementó un conjunto de estrategias encaminadas a romper el ciclo inter-generacional de la violencia, en el marco de una propuesta integral de ciudad, mejor conocida como El Modelo Medellín, bajo el ideal Medellín, Del Miedo a la Esperanza, cuyo reto fue la resolución de dos problemas fundamentales en la ciudad: 1) desigualdades y deuda social histórica acumulada y 2) violencia con raíces profundas. Entre los resultados de esta política se destaca la reducción en un 73% de los homicidios de la ciudad, bajo el reto de “cerrar la puerta a la delincuencia y abrir la puerta de la oportunidad” (Fajardo, 2009)

Si bien el caso de estudio se centra de manera específica en las estrategias implementadas para la reducción de los índices de criminalidad y consolidación de entornos de convivencia, lo primero que habría que entender es que los resultados en esta materia no obedecen a los méritos de las estrategias de seguridad de manera exclusiva, sino a su engranaje con una propuesta integral de ciudad que le apalanca y cataliza sus beneficios, entendiendo así la violencia como un fenómeno multi-causal, cuyo riesgo está en función de las amenazas del entorno y vulnerabilidad social de la población. De igual forma, se hace indispensable considerar la respuesta del gobierno municipal a la coyuntura de un proceso de desmovilización, producto de un acuerdo de gobierno nacional con los grupos paramilitares, los cuales integraban cientos de jóvenes de los barrios de Medellín. Dicho proceso, además de ser el primero en el país

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en desarrollarse a partir del acuerdo, sería el primero y único de naturaleza urbana, lo cual se derivó en el diseño de un modelo de regreso a la legalidad que hizo parte del Modelo de Seguridad de la ciudad.

Lo segundo que habría que entender para analizar el caso de Medellín, es que, tal como lo plantean algunos estudios con evidencia empírica en Colombia y en Medellín, por Jaramillo (1998) Sánchez (2007) y Beltrán y Salcedo (2007), Giraldo (2008) solo en un menor porcentaje existe una relación directa entre la tasa de homicidios y las condiciones socioeconómicas de la población, por lo cual el riesgo de violencia no obedece a condiciones de pobreza sino que está dada por una serie de relaciones entre amenazas (y oportunidades para el crimen) y vulnerabilidades de índole individual, familiar y comunitario, dadas unas condiciones de inequidad,

exclusión

social y débil presencia del Estado. (Sánchez 2001), demuestra que solo entre el 3% y 13% de las diferencias en las tasas de homicidios están asociadas a variables socioeconómicas y el porcentaje restante se relacionan con la presencia de actores armados, intensidad de narcotráfico, interacción entre ambas fuerzas e ineficacia de la justicia. De igual forma, (Giraldo 2008, 3 ) logra hacer un paralelo entre el comportamiento de la tasa de homicidios y los fenómenos de urbanización de la guerra por parte de organizaciones armadas, el escalonamiento de la oleada narcoterrorista y los acuerdos de paz.

Sin embargo, para efectos de este estudio, se consideran

variables determinantes en la seguridad ciudadana que trascienden los entramados políticos entre grupos armados y narcotráfico pero que son asiento de ambas fuerzas, los elementos legitimadores del uso de la violencia en las comunidades, los medios para acceder a la justicia y la consolidación de una cultura de ilegalidad en Medellín; todos estos abordados por el gobierno municipal durante el cuatrienio 2004-2007.

En un aparte final de este estudio, se realizará un análisis sobre los resultados y los factores de éxito del Modelo, a la vez de que se intenta hacer un comparativo entre Medellín y Cali y Medellín y Colombia (promedio) durante el período 2004-2007, en el cual se infieren factores que determinan una diferencia en el comportamiento, a pesar de que ambas ciudades estuvieron afectadas por el fenómeno de la desmovilización y

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las políticas del orden nacional. Se toma el caso de Cali por ser una de las ciudades que más se ha asemejado a Medellín en términos de población, importancia a nivel país e historia de violencia asociada al narcotráfico. Sin embargo, es claro que Medellín, debido a sus características de delito y la dinámica social, no podría compararse para efectos científicos con ninguna otra ciudad de Colombia. De igual modo, se suscita una reflexión acerca de la sostenibilidad de los resultados.

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Medellín

Medellín es la capital del departamento de Antioquia, en Colombia, y la segunda más poblada del país, así como la segunda en importancia después de Bogotá. Está situada al noroccidente del país y su población es de 2.499.080 habitantes (2012). El 90% de la población se concentra en el área urbana que constituye el 30% del territorio total. Su población es relativamente joven, pues el 70% de sus pobladores tienen entre 5 y 44 años de edad y 275.700 habitantes tienen entre 18 y 24 años. EL PIB de la ciudad fue 27.673 millones de dólares en el 2011 y su tasa de desempleo del 12,2%.

Durante el siglo XX, Medellín fue polo de desarrollo industrial de Colombia, especialmente en el sector textil y la construcción, por lo cual es cuna de grandes empresarios a nivel nacional. En la actualidad, la ciudad cuenta con la infraestructura necesaria para la realización de grandes eventos de talla mundial y la recepción de visitantes, con excelentes servicios de movilidad y una enriquecida agenda cultural; todo esto, a partir de la transformación lograda desde el año 2004.

A partir del año 2005, la ciudad se posiciona a nivel de Latinoamérica como destino de la inversión extranjera por las condiciones de competitividad en costos y la consolidación de los cluster de la energía eléctrica, construcción, turismo de negocios y diseño y moda; es así como empresas como Hewlett Packard, Kimberly Clark y Holcim (Suiza) instalaron centros de operación allí. En el año 2013, Medellín obtuvo el reconocimiento como la ciudad más innovadora del mundo, disputando el primer lugar con Tel Aviv y New York.

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Antecedentes

Durante el primer lustro de los años 80, el crecimiento de la industria cocalera en Colombia y el surgimiento del narcotráfico alrededor de la producción y distribución de la droga y sus actividades derivadas como el control territorial para el expendio, la vigilancia, el ajuste de cuentas, entre otras, promovieron la conformación de grupos delincuenciales conformados mayoritariamente por jóvenes en las comunidades más vulnerables de la ciudad (principal escenario de sus actividades). Esto sumado a la penetración en la ciudad de la propuesta miliciana influenciada por la revolución cubana y los ideales izquierdistas.

El fenómeno narcotraficante logró penetrar otras esferas de la sociedad como líderes políticos, altos oficiales militares y de la policía, el aparato judicial, entre otros, y le declaró la guerra al gobierno. “Medellín experimentó un proceso de apaciguamiento y retiro del Estado que dio lugar a

la

aparición de órdenes facticos paralelos a lo estatal, en cabeza de actores armados irregulares, bandas y pandillas, todo esto en el marco del conflicto armado y el narcotráfico”, (Giraldo, 2007 ,2).

Adicionalmente, hasta 1988, el poder se concentraba en el nivel nacional que elegía los mandatarios locales y les otorgaba un poder limitado en el ejercicio de sus funciones de gobierno. A principios de los 90´s, el Estado comienza la guerra contra el narcotráfico y se desata en la ciudad una oleada de violencia inimaginable. Los grupos armados comienzan a instauran en las comunidades nuevas formas de control y orden social, cooptando las libertades hasta en las esferas más íntimas de la cotidianidad de las personas de los sectores en los que estos ejercían el control:

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[…] “Bandas, combos, milicias, autodefensas y otros grupos ejercieron su poder en algunos barrios periféricos, controlaron sus calles y quebradas, implantaron normas arbitrarias y decidieron sobre la vida cotidiana de las personas. Fue la Medellín del miedo. Paralelamente el Estado fue incapaz de garantizar vida, honra y bienes de los ciudadanos. El narcotráfico corrompió valores y costumbres, e impuso nuevos ideales, basados en la ilegalidad y violencia. El afán de enriquecerse a toda costa primó sobre todo. En este contexto la fuerza pública perdió el respaldo de muchas comunidades, lo que dificultó su trabajo”. (Fajardo, 2007, 36)

La construcción social de esta población en entornos afectados por la presencia histórica de esto grupos se vio permeada por valores favorables al conflicto y la ilegalidad, la alteración en la escala de valores sociales se tornó permisiva a dichas prácticas dado el deterioro del tejido social en las comunidades y los imaginarios colectivos establecidos culturalmente en entornos marcados por el conflicto armado dieron una alta valoración a las figuras que lograron alcanzar ideales de poder y reconocimiento social por medios ilegales y, la mayoría de las veces, hostiles. Sumado a esto, los proyectos de vida de los jóvenes se ven afectados por las escasas oportunidades sociales en su entorno, generando desesperanza frente a su futuro y abriendo una puerta de entrada para la instrumentalización de este grupo etáreo en función de los intereses económicos del narcotráfico y las organizaciones criminales. Los jóvenes fueron los más afectados en medio de la guerra. Fueron llevados en su gran mayoría a integrar combos y bandas, tanto como modo de sobrevivencia como forma de representación de las identidades juveniles en la ciudad.

Es por esta razón que cuando hablamos de manifestaciones de violencia en la ciudad, así como de escasez de oportunidades, se habla de proyectos de vida de los jóvenes de la ciudad. “Algunos analistas consideran que durante la segunda mitad de la década de 1990, las autoridades locales permitieron un retiro paulatino del Estado local del control de la seguridad y convivencia en los sectores más marginados de la ciudad. Al respecto, señalan que durante esos años dominó la percepción de que la violencia que vivía la ciudad (…)”. (Laboratorio Medellín,2011,60)

En el año 1991 se reportó la tasa de homicidios más alta de la historia, 381 homicidios

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por cada 100 mil habitantes, lo que representa 6.658 homicidios para un promedio de 18,5 homicidios cada día en la ciudad. Medellín se convirtió en el sitio de la máxima de la expresión de la violencia asociada con el narcotráfico a nivel mundial. (Medellín A. d., Multimedia Seguridad Ciudadana, 2006) Durante los años siguientes, la ciudad siguió reportando las tasas de homicidios más altas de Latinoamérica y el mundo.

Para finales de los años 90´s y principios de los años 2000, tras la captura y dada de baja del reconocido capo narcotraficante Pablo Escobar, se reconfigura el escenario de la violencia criminal en Medellín. A pesar de que el Estado logra dar un gran golpe a la estructura narcotraficante, en las comunidades más vulnerables aún permanecían las armas a disposición de los grupos delincuenciales, mano de obra calificada para la guerra y un escenario socialmente desesperanzador, en donde paralelamente a la circulación de dinero producto de las actividades ilegales en manos de quienes le servían a la estructura, persistían una condiciones de vida precarias y un Índice de Desarrollo Humano (IDH) por debajo de 75% en el 2001. En la zona nororiental de Medellín se registró un IDH por debajo de 68% y la tasa de homicidios más altas de la ciudad. (Alcaldía de Medellín, 2007)

El narcotráfico se transforma, se conforman nuevos grupos y las milicias que se habían diluido en el accionar delictivo comienzan a resurgir, al igual que las autodefensas empiezan a sustraer los grupos y bandas delincuenciales en el territorio. Surgen entre estas nuevas formas de financiamiento como el micro-tráfico, la extorsión y el asesinato a sueldo e incluso fuentes legales como juegos de suerte y azar en las comunidades, lavaderos de vehículos de servicio público, entre otros. Miles de Jóvenes de la ciudad se convierten en ¨freelancers” de la guerra. Mano de obra calificada a disposición del más fuerte. Un informe de la Secretaría de Gobierno de Medellín, revela que aproximadamente 10.000 jóvenes de la ciudad integraban algún combo o banda delincuencial.

Según cifras del Municipio de Medellín (2009) (Sistema de Información para la Seguridad de Medellín - SISC), la tasa de homicidios en la ciudad era de 174 por cada

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100 mil habitantes, mientras en Colombia era de 64, situándose este como el país con la mayor tasa en el continente, por encima de las registradas por el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Convivencia para El Salvador, Venezuela, Guatemala y Brasil.

Para el año 2002, se estimó la presencia en la ciudad de 650 bandas

criminales armadas, tres bloques paramilitares de las AUC, cuatro estructuras del Ejército de Liberación Nacional –ELN–, diversas unidades de un bloque de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y un grupo miliciano independiente conocido como Comandos Armados del Pueblo, CAP. Merchán, Arcos (2011).

A partir del año 2002, el Gobierno Nacional implementa una política de seguridad denominada ¨Política de Seguridad Democrática” y cuyo éxito se le atribuye al debilitamiento de los grupos armados guerrilleros FARC y el ELN, e inicia acuerdos con las Autodefensas Unidas de Colombia, con el que empieza una desmovilización paulatina de sus diferentes facciones armadas, iniciando con 864 excombatientes del Bloque Cacique Nutibara, en noviembre de 2003 en la ciudad de Medellín. Desde ese momento hasta el año 2006, con la última desmovilización, la ciudad fue receptora de 4.164 ex miembros de grupos paramilitares, de los cuales 3.884 fueron beneficiarios activos del programa Paz y Reconciliación durante la Administración de Fajardo Valderrama. (Alcaldía de Medellín 2007).

Bajo este contexto, los índices a nivel nacional empiezan a disminuir, y Medellín se comporta bajo la misma tendencia. Sin embargo, a partir de este momento, el reto del gobierno municipal es el dar sostenibilidad al proceso, evitando la reincidencia de esta población en actividades delictivas y su reorganización en nuevas bandas, toda vez que miles de jóvenes en las comunidades continuaban a disposición de las organizaciones criminales que lograran cooptar el control territorial en los diferentes sectores de la sociedad.

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Transformación de Medellín, del miedo a la esperanza, como marco de la gestión de la seguridad ciudadana

El concepto de seguridad para la administración municipal durante el período de estudio, no puede desligarse del concepto de desarrollo humano, coincidente en el enfoque de Seguridad Humana promovido por la Organización de las Naciones Unidas. Este integra un conjunto más amplio de dimensiones humanas que contemplan dos premisas: libertad respecto a las necesidades básicas y libertad respecto al miedo. Este enfoque sustenta la gestión realizada por el gobierno de Medellín.

Los elementos transversales en la Transformación de Medellín, fueron: 1) el criterio de priorización de la inversión para la intervención social basada en información sobre mediciones y estadísticas relacionadas con la Calidad de Vida (ICV) y el Desarrollo Humano (IDH), lo cual fortalece el proceso de planeación estratégica sobre los territorios, 2) los principios de la gestión pública basados en la transparencia de las finanzas públicas y la transparencia en la contratación, como condición para la generación de la confianza de la ciudadanía hacia el gobierno municipal, 3) la participación de los demás sectores de la sociedad y la construcción de ciudad como compromiso de toda la ciudadanía y 4) la integralidad de la intervención a través de las proyectos urbanos desarrollados (Alcaldía de Medellín, 2004).

Durante el período de gobierno la identificación del Índice de Desarrollo Humano y el Índice de Calidad de Vida en cada uno de las comunas de Medellín, (Las comunas son la unidad geográfica para criterios de organización administrativa de la ciudad), fueron criterio para el desarrollo de diferentes proyectos socio-urbanísticos que estuvieron acompañados de una oferta integral del Estado para acceder de manera equitativa a servicios sociales que propendían por el desarrollo de capacidades de cada uno de sus habitantes. Al finalizar el periodo de gobierno 2004-2007, la administración municipal evidencia un incremento en dichos indicadores, tal como lo muestran las siguientes gráficas, según información producida por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal:

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Ilustración 1.Índice de Desarrollo Humano - IDH 2001/2006 en Medellín, (Alcaldía de Medellín 2007).

Medellín pasó de un IDH de 79,3 en 2001 a 80,4 en 2006. A pesar de que el incremento para la ciudad es de 1 punto, la comuna 1 – Popular – que presentaba el menor IDH (67,8) incrementó su índice en 7,72 puntos (74). Allí se desarrolló un proyecto urbano integral PUI que permitió una mejoría en los indicadores sociales. Entre estos se destaca el indicador de espacio público con la generación de más de 125.000 m2. El indicador que prevaleció durante 53 años y que era 0,65 m2/habitante, se incrementó en 2,3 veces, lo que constituye un indicador final de 1,48 m2/habitante. (Fajardo, 2007).

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Ilustración 2. Índice de Calidad de Vida. ICV 2001/2006 en Medellín (Informe de Gestión 2004 - 2007)

Medellín pasó de un índice promedio de 68,1 en el 2001 a 83,8 en el 2006. Según Encuesta de Calidad de Vida. (Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, 2006)

Respecto al manejo de las finanzas públicas, Medellín recibió varios reconocimientos, entre estos, el otorgamiento de la calificación AAA a la ciudad de Medellín por la Sociedad Calificadora de Valores Fitch Ratings. Los diferentes gremios empresariales, organizaciones y ciudadanos empezaron a confiar en la gestión gubernamental, lo que permitió que el presupuesto de la ciudad se incrementara considerablemente por alianzas, cooperación internacional y recaudo de impuestos. La ejecución de

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presupuesto programado para dar cumplimiento al plan de desarrollo fue superado, de manera que el 100% de los programas y proyectos fueron financiados en su totalidad e incluso adicionados en presupuesto.

(Fajardo, Informe de Gestión. Indicadores

Generales del Plan de Desarrollo, 2004-2007). Según las cifras reportadas por la administración municipal, los Ingresos Tributarios del Municipio de Medellín presentaron durante este periodo de Gobierno un cumplimiento de los ingresos por encima de lo programado (en el 2004 en un 6%, en el 2005 en un 11% y en el 2006 en un 16% por encima). De Igual forma, la ejecución de presupuesto fue superada (en el año 2004 se superara lo programado en un 12%, en forma similar para el 2005 en un 29%, en el 2006 un 45% y para el 2007 en un 55%). De otra parte, la relación entre gastos de funcionamiento vs inversión social fue invertida. Se sostuvo una inversión del 81% frente a los gastos de funcionamientos de 15%, rompiendo la tendencia trazada durante las anteriores administraciones municipales (los 4% restantes corresponden al servicio de la deuda). (Municipal, 2007) Esto marco un hito para que los ciudadanos empezaran a creer en sus gobernantes y cooperaran solidariamente en la propuesta de ciudad.

La confianza se vio reflejada, no solo en la población residente de la ciudad, sino también en actores foráneos. La ciudad se posiciono a nivel de Latinoamérica como destino de la inversión extranjera por la calidad y cobertura de los servicios públicos, además de la calidad en el talento humano, la solidez empresarial, los costos competitivos y los clúster de la confección, la construcción, la energía y el turismo de negocios. Entre 2006 y 2007 la ciudad pasó del puesto 34 al 25 en las mejores ciudades para hacer negocios en Latinoamérica, según la revista América Economía. (Económica, 2007).

Las cifras demuestran, que la adecuada planeación con criterios informados, no solo permitió posicionar una imagen óptima de Medellín para favorecer los procesos sociales, sino también que la confianza adquirida logró generar las condiciones para alcanzar una transformación.

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Modelo de gestión la seguridad ciudadana en Medellín El compromiso con la seguridad ciudadana durante la Administración de Sergio Fajardo Valderrama se inscribió en el Plan de Desarrollo “Medellín, Compromiso de toda la Ciudadanía”, en el eje de Medellín, Gobernable y Participativa. La Transformación de ciudad propuesta, soportada en el enfoque de Seguridad Humana, fue el marco de actuación del gobierno para el desarrollo de una estrategia integral de seguridad. Dicha Transformación, en sus aspectos esenciales ha sido ampliamente sistematizada y difundida. Sin embargo, pocos son los análisis realizados de manera específica sobre las premisas y acciones que determinaron la estrategia de seguridad ciudadana durante este período, en parte por no estar lo suficientemente documentada, y de otro lado, por atribuir de manera sobre-meritoria el éxito al proceso de desmovilización de excombatientes.

Durante el cuatrienio, el modelo de gestión de la seguridad ciudadana se enmarcó en los mismos principios fundamentales de la Transformación de Medellín. El ejercicio legítimo del poder, la presencia de las autoridades tomadoras de decisiones en los territorios, el acercamiento de la justicia y entes de seguridad a los ciudadanos, la coresponsabilidad, el espacio público como lugar de encuentro para la convivencia, la priorización de los problemas y los territorios, la participación ciudadana y la reconciliación fueron los elementos centrales de la gestión. Para lograrlo, el gobierno municipal se ocupó de establecer unos mínimos que constituían premisas para el logro de los objetivos: Confianza, Liderazgo y Planeación.

En el desarrollo de este modelo se implementaron, de manera simultánea, estrategias, programas y proyectos que se pueden categorizar en tres (3) componentes principales: 1) fortalecimiento institucional, a través de un enfoque de gerencia de la seguridad y presencia legítima del Estado, 2) prevención del delito, a través del

programa de

reintegración de desmovilizados, los programas de prevención de jóvenes en riesgo y los mecanismos de regulación y 3) promoción de la convivencia, a través del fortalecimiento de la re-significación del espacio público y la pedagogía ciudadana para

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la autorregulación. Todos estos integraron el modelo de gestión de la seguridad que se intenta explicar a continuación: Fortalecimiento Institucional Bajo el concepto de Gerencia de la seguridad, la planeación estratégica, la coordinación interinstitucional y el cumplimiento de metas fueron conceptos indefectibles. De otra parte, lograr la presencia legítima del Estado en el territorio era condición sine coa non para avanzar hacia una ciudad segura.

En principio, el gobierno municipal se ocupó de establecer una relación estrecha con las autoridades nacionales y departamentales en materia de seguridad. El apoyo del nivel central sería fundamental, teniendo en cuenta que se iniciaba el proceso de reintegración de excombatientes de las Autodefensas Unidas de Colombia – AUC, en cabeza del gobierno nacional. De igual forma, el apoyo del ente nacional

en la

incorporación del pie de fuerza de la policía fue fundamental para garantizar la presencia de las autoridades en el territorio, bajo el precepto de respeto por el ciudadano y seguridad en manos del Estado al servicio de la comunidad. La comunidad debía empezar a confiar en el Estado y el Estado debía propender por un acercamiento amigable y transparente. Solo así se lograría su cooperación en el establecimiento de entornos de convivencia.

De otra parte, era importante fortalecer las relaciones de los organismos de seguridad y justicia en la ciudad con el gobierno municipal y entre estos, ampliando los canales de comunicación para avanzar en la unicidad de criterios y prioridades, estableciendo estrategias conjuntas entre las entidades competentes e implementado un sistema de seguimiento a las metas, de las cuales dependería el apoyo en inversión de recursos por parte de la Secretaría de Gobierno.

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“Para que el Estado ejerciera una presencia legítima en el territorio, era indispensable que el aparato Estatal no fuera débil...”, expresó en la estrevista Gustavo Villegas Restrepo, Secretario del Gobierno Municipal 2004-2006, fue premisa del gobierno municipal, razón por la cual orientó gran parte de sus esfuerzos y recursos al fortalecimiento de los organismos de Seguridad y Justicia en Colombia como la Policía y la Fiscalía que son entes nacionales que dependen del nivel central.

Brindó apoyo para su funcionamiento y modernización institucional con una significativa inversión de recursos que fueron desembolsados de acuerdo al cumplimiento de metas por parte de dichos organismos. Si bien el gobierno central era el responsable por ambas cosas, fue una apuesta por garantizar mayor eficiencia en el cumplimiento de mentas conjuntas. La administración municipal invirtió durante el cuatrienio más de 65 millones de dólares en la construcción de centros de atención inmediata de la policíaCAI´s; algunos de estos fueron móviles y otros ubicados en las comunidades con mayores índices de criminalidad, al igual que en las zonas periféricas de la ciudad, estas son las zonas más altas desde donde históricamente los actores armados ilegales tenían el control sobre el territorio, al facilitar el atrincheramiento y la visibilidad.

Se construyeron nuevas obras de infraestructura y se adecuaron otras para el mejoramiento de los centros de operaciones de la Policía y la Fiscalía, se equiparon con más de 500 motos y 60 vehículos, se financió el mantenimiento del parque automotor en su totalidad y se suministró el combustible necesario para su funcionamiento. Cabe resaltar que ambos organismo dependen del orden nacional, el cual debe propender por su funcionamiento, lo cual hacer más meritoria la tarea de la administración municipal en relación a la magnitud del apoyo. Se invirtió en la ampliación y mantenimiento de sistema de video-vigilancia y las alarmas comunitarias, con la instalación de 479 cámaras y 547 alarmas. (Fajardo, 2007).

Otras de las necesidades evidenciadas por las autoridades de la ciudad dentro del modelo de seguridad fueron el reconocimiento y fortalecimiento de las capacidades personales de quienes integraban los entes encargados de atención ciudadana, entre

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funcionarios del gobierno, policiales y judiciales. Por una parte, la administración municipal, consciente del valor del trabajo de cada uno de los agentes que integran el cuerpo policial, decide emprender un programa de estímulos, según el cual al oficial o suboficial le era reconocido y compensado su esfuerzo a través de un incentivo de acuerdo al cumplimiento de metas. Entre estos se encontraban cenas familiares, salidas para la dispersión y el entretenimiento familiar, pago de servicios públicos y financiamiento la matrícula en una institución universitaria para un miembro de la familia, en la medida en que demostrara un cumplimiento de metas. Esto aplicaba para aquellos que cumplían una función dentro de un territorio específico en cada una de las estaciones de la ciudad.

De otro lado, la administración llevó a cado programas de atención a los funcionarios de comisarías e inspecciones, con el propósito de fortalecer su salud mental, mejorar su bienestar laborar, y como efecto colateral, brindar una mejor atención a la ciudadanía a través de los mecanismos dispuestos para tal fin. También los funcionarios de la policía se beneficiaron de planes de formación para la cualificación del servicio prestado a la ciudadanía.

De manera simultánea a cada intervención, el gobierno municipal trabajó en la recuperación de la confianza, como condición indispensable para construir ciudad. Este fue uno de los factores determinantes en el modelo de gestión de la seguridad, en la medida en que permitió elevar el nivel de co-responsabilidad y cooperación, juego limpio y comunicación eficaz por parte de los actores involucrados. El primer paso para avanzar en la recuperación de la confianza ciudadana en las entidades del Estado fue recuperar la confianza entre las entidades mismas. Con este propósito, se desarrollaron canales efectivos de comunicación y coordinación interinstitucional entre los responsables de la seguridad ciudadana en los niveles de Policía, Fiscalía y Administración municipal, instaurando comités semanales de planeación, se realizaban de manera semanal y eran presididos por el Secretario de Gobierno, que daría respuesta al Plan de Seguridad Anual, formulado entre los mismos actores al iniciar cada vigencia, en cabeza del Secretario de Gobierno Municipal, que permitía socializar

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las prioridades en materia de seguridad y convivencia, acordar estrategias conjuntas, establecer metas y hacer seguimiento periódico al cumplimiento de las mismas. Así mismo fortalecía y enriquecida lo que se llaman Consejo de Seguridad, en cabeza del Alcalde y con asiento de todas los comandantes y directores regionales de las fuerzas de seguridad de orden nacional, además de Policía y Fiscalía. Esta estrategia fue un giro en la concepción de la gestión de la seguridad en la ciudad y factor determinante para avanzar de manera contundente y sostenible en la recuperación de la confianza y la gobernabilidad. “Uno de los logros más destacables de este espacio fue avanzar en la compresión de las necesidades de los organismos responsables de la seguridad y la justicia. Tener en la misma mesa dialogando al comandante municipal de la policía, el director de la fiscalía y nosotros como administración municipal fue fundamental para la articulación para objetivos comunes, lo cual nos permitió asumir el liderazgo de la seguridad con la colaboración de las entidades”, expresó en la entrevista Gustavo Villegas, Secretario de Gobierno Municipal 2006-2007.

Con la recuperación de la confianza interinstitucional, las condiciones para avanzar en la recuperación de la confianza de la comunidad en las autoridades estuvieron dadas. Era tarea del Estado, entonces, llegar con todas las herramientas de desarrollo y con los mecanismos para acercar las instituciones a la comunidad. En este momento El Estado ejercería su presencia legítima en el territorio. “No es posible recuperar la confianza en el Estado con un Estado ausente… es indispensable que todo el aparato Estatal vuelque su atención al lugar en donde se desarrolla el problema, a la comunidad”, aportó en la entrevista Gustavo Villegas. Debía avanzarse en el acercamiento de las autoridades a la comunidad y fortalecer los canales de comunicación para facilitar su co-responsabilidad en la gestión de la seguridad.

Haciendo eco de otro de los principios del modelo de gestión, el gobierno municipal debía abrir la puerta a la participación ciudadana, y la seguridad no podía quedar exenta de ello. Los Comité Locales de Gobierno, fueron espacios en los que la comunidad

construía

conjuntamente

con

la

administración,

socializaba

sus

problemática y sugería cursos de acción. Esta fue una forma de descentralizar los

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servicios de atención al ciudadano y una herramienta de democracia participativa. La presencia de CAI´s cercanos bajo el concepto de Policía Amiga, en adición al Programa Zonas Seguras y el Plan Cuadrantes de la policía nacional, favorecían la nueva imagen de la policía en la ciudad.

De igual forma, la presencia en la comunidad de todos los funcionarios de alto nivel que lideraban los entes responsables de la seguridad, en una serie de eventos comunitarios realizados en el marco del programa Autoridades Legítimas, fue una estrategia que aportó al acercamiento, el fortalecimiento de la confianza, la comunicación gobiernocomunidad y el conocimiento de la realidad comunitaria e institucional. Este constituyó un espacio de sensibilización en doble vía poco usual entre los gobernantes de la región. De esta estrategia de acercamiento y descentralización de la función pública en materia de seguridad, también hicieron parte las Unidad Permanente de Justicia - UPJ y las Casas de Justicia, ambas como espacios para la atención en servicios integrados al ciudadano. Estas últimas fueron ubicadas en diferentes zonas de la ciudad, a fin de generar una relación más responsable con el beneficiario a partir del conocimiento de la realidad propia de su territorio. También los Comité Locales de Gobierno, que evidenciaron un gran salto hacia la participación ciudadana en materia de convivencia desde la Administración Fajardo, fueron espacios que fortalecieron las relaciones de confianza y generaron cooperación y coordinación entre el Estado y los ciudadanos. Estos, coordinados por el Inspector, reúnen al comandante de estación, comisario de familia y técnico social de la Alcaldía, para articular el trabajo de las otras secretarías y dependencias del orden municipal.

Estas estrategias estaban apalancadas por la demás estrategias de Transformación de Ciudad, entre las cuales se encontraban los Proyectos Urbanos Integrales -PUI y las demás intervenciones urbanísticas integradas a la oferta de los servicios y programas gubernamentales con sus componentes de desarrollo.

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Prevención del delito El segundo de los dos componentes del Modelo de Seguridad, se integró por tres (3) estrategias principales que permitieron asegurar el terreno social para el cambio y generar oportunidades para que los jóvenes de la ciudad lograr construir un proyecto en la legalidad, lejos de los circuitos de violencia que habían marcado la historia de los barrios de Medellín durante tantos años. De una parte, el programa de reintegración de desmovilizados de las grupos armados Paz y Reconciliación, sumado a los programas de prevención de violencia para jóvenes en riesgo y de contextos vulnerables y un ejercicio de regulación que también fue fundamental para ejercer control sobre la criminalidad.

Uno de los más importantes decisiones del gobierno municipal fue asumir el liderazgo del proceso de reintegración de desmovilizados que la ciudad heredaba del proceso de negociación con las Autodefensas Unidas de Colombia - AUC. Este acompañamiento se llevó a cabo bajo el Programa de Paz y Reconciliación, que además durante el último año de gobierno fomentó el desarme y la desvinculación de jóvenes pertenecientes a combos y bandas en la ciudad para ofrecerles una alternativa en la legalidad, a través de los esfuerzos institucionales para el acceso al estudio y la generación de ingresos. En su gran mayoría, los grupos de las AUC se valían de jóvenes de las mismas comunidades para el desarrollo de las actividades ilícitas, de manera que los combatientes de la guerra en la ciudad permanecían en sus propios barrios, a pesar de no integrar formalmente las filas de los grupos armados ilegales sino que se organizaban en combos y bandas que prestaban sus servicios a estos grupos.

El Programa de Paz y Reconciliación se constituyó en la punta de lanza de gobierno municipal en el contexto nacional del momento, ya que este desarrolló un modelo de atención a las personas desmovilizados de grupos armados basada en la confianza en el Estado y la reintegración social de cada uno de ellos. Si bien, la gran mayoría de los

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integrantes de combos y bandas no pertenecían formalmente a las estructuras de los grupos armados, de su existencia dependía que unos y otros en el territorio se movilizaran de acuerdo a las fuerzas de poder y control territorial. De un programa de reintegración exitoso dependería que las oportunidades de los jóvenes de vincularse a organizaciones delictivas cada vez fueran menos. Fue entonces una alternativa para la prevención terciaria del delito para evitar la reincidencia y a su vez apuntaría a un nivel de prevención secundaria focalizada en los jóvenes en riesgo. (Reintegración, 2004).

Ilustración 3. Modelo de Regreso a la Legalidad, Paz y Reconciliación, (Alcaldía de Medellín, 2006)

En el 2004, bajo lo que se denominó “modelos de regreso a la legalidad”, se desmovilizaron 864 personas, para llegar a una cifra de 4.186 personas fuera de los grupos armados en el 2007, con la confianza depositada en un nuevo proyecto de vida y en el respaldo del Estado para hacerlo efectivo. A esto se le suma la cifra de jóvenes en riesgo con los que se trabajaron en sectores focalizados de la ciudad. Más que representar un típico programa de Desarme, Desmovilización y Reintegración DDR, El Programa Paz y Reconciliación representaba la oportunidad y el apoyo individualizado que el gobierno municipal ofrecía a los jóvenes y adultos que por años habían sido

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protagonistas del conflicto, para que fueran protagonistas de la paz. La apuesta era romper el ciclo intergeneracional de la violencia y por este propósito se trabajó con una generación completa de victimarios y su entorno cercano al que pertenecen miles de jóvenes de combos y bandas.

Los resultados de este programa al finalizar el año 2007 fueron positivos. A pesar de que entre el 10-15% de los desmovilizados desertaron del programa, 3.532 jóvenes hicieron parte de procesos de acompañamiento y seguimiento en su reintegración social. El programa propendía por su bienestar psicosocial, la vinculación a procesos formativos y de capacitación y el apoyo para la generación de ingresos por la vía legal.

Como segunda estrategia para la prevención del delito, se desarrollaron programas sociales de atención a jóvenes en riesgo de violencia que aún no habían sido integrados a grupos delincuenciales y con aquellos con una segunda oportunidad para ejercer su proyecto de vida en la legalidad después de haber pagado su deuda con la justicia.

El acompañamiento a este último grupo se iniciaba desde los centros

penitenciarios y posteriormente al recuperar su libertar, con el fin de evitar la reincidencia.

Aproximadamente 1.678 jóvenes en cárceles y 1.100 post-penados fueron beneficiados con el acompañamiento en prevención de violencia, formación en artes y oficios y estímulo para iniciativas productivas. Simultáneamente 966 jóvenes sin ningún tipo de antecedentes judiciales integraban programas como Guías Ciudadanos para la promoción de una cultura ciudadana de legalidad. Los esfuerzos del gobierno no se centraron solo en aquello que habían hecho parte del conflicto armado, sino que se trabajaba en programas integrales de prevención segundaria del delito, focalizadas en aquellos jóvenes que se encontraba en entornos de riesgo, con el fin de fortalecer sus capacidades para desarrollar un proyecto de vida en la legalidad. Estos programas integraban elementos de acompañamiento psicosocial, formativos y de generación de ingresos. Adicionalmente 12.000 jóvenes de Medellín de barrios en condición de desventaja social, se vincularon a programas educativos de formación laboral, con una

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inversión de aproximada de US 10.200.000 $ (equivalente a $ 18.310 millones de pesos colombianos) y cooperación internacional de US $ 1 millón.

Se diseñó un

programa de formación laboral dirigido especialmente a población mayor de 29 años, caracterizada por clasificarse como población no formada para el trabajo y a su vez pertenecer a estratos socioeconómicos bajos. Se beneficiaron 5.270 personas, con una inversión cercana a US $ 2 millones, según (IBIS)

Otro de los elementos integradores de este componente fue el fortalecimiento de los mecanismos de regulación y control en la ciudad. La administración municipal inició un control exhaustivo al espacio público, a través de la regularización de comerciantes informales, que en muchos casos era fachadas de sitios de distribución de economías ilegales. 8.200 venteros fueron autorizados para ejercer la actividades de la venta informal, debidamente identificados, carnetizados y asignados en los lugares dispuestos en el espacio público.

Por su parte, una campaña masiva para el desarme en la ciudad y la incautación de las armas en circulación que estaban en manos de civiles fue apoyada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD. A partir del denominado ¨Plan Desarme”, se lograron incautar 42.000 armas blancas entre 2006 y 2007 y entre 2004 y 2007 se destruyeron más de 80 mil armas blancas e incautar 26.997 armas de fuego.

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Ilustración 4. Incautación y decomiso de armas de fuego entre 2004 - 2006,(Sistema de Información de la Secretaría de Gobierno, 2007).

La lucha contra el microtráfico fue otra variable que mostró firmeza por parte de las autoridades. Durante el cuatrienio se llevaron a cabo las primeras expropiaciones a residencias identificadas como sitios de expendio de drogas, en un trabajo conjunto con los organismos de seguridad y justicia. A estos sitios se les ordenó expropiación por vía administrativa, siendo Medellín ciudad pionera en el país en dichas acciones. Posteriormente esta estrategia inspiró una ley que sería radicada en el Congreso de la República.

De igual forma, se realizaron inversiones en dotación de cámaras de

seguridad y el programa de alarmas comunitarias, que pretendía emprender acciones de disuasión a la delincuencia común. Promoción de la convivencia La Alcaldía de Medellín, en su integralidad, promovió la convivencia en cada lugar, grupo étareo y dimensión del desarrollo, bajo su lema ¨Medellín, Del Miedo a la Esperanza”. Más que un lema, esta fue la apuesta en la transformación de ciudad y disminuir los niveles de violencia fue prioridad de la Administración. El espacio público

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fue resignificado con cada obra de infraestructura desarrollada. Sitios de pánico en donde se arrojaban los muertos en la época de mayor violencia, fueron transformados en sitios para el encuentro ciudadano, la recreación y la sana convivencia. El toque de queda nunca fue una opción para controlar la seguridad en la ciudad. Por el contrario, la comunicación pública se basaba en una invitación a la ciudadanía para vencer el miedo, salir a las calles, caminar en las noches y pasear los sitios que antes representaban dolor y ahora esperanza. Se desarrollaban partidos de futbol entre miembros de barrios enemigos en las zonas de fronteras, como mensaje de reconciliación, de convivencia, de transformación. Se implementó el Programa Ciudadanía de la Noche bajo el lema Medellín Despierta para la Vida que buscó resignificar la noche y avanzar hacia una ciudad 24 horas, en donde “los espacios se colman y la seguridad y ciudad se mejora con ciudadanos y ciudadanos disfrutando de la noche”. (Medellín, 2004-2007). El objetivo de este componente, más que el control, fue la autorregulación de los ciudadanos, para lo cual se inició un proceso de construcción de un Manual de Convivencia Ciudadana con la participación de los habitantes de cada comuna de Medellín, que derivaban en pactos de concertación. Al finalizar la administración se realizaron 57 pactos de convivencia en la ciudad, derivados de la construcción conjunta del Manual. Participación del sector empresarial La Administración de Fajardo Valderrama se caracterizó por su convocatoria a diversos sectores de la sociedad entre empresarial, académico, social y civil. Muchos de las Secretario de despacho que conformaban del gabinete del alcalde provenían de estos sectores. Esto facilitó un entendimiento de los intereses propios de cada sector y su conciliación en una propuesta de ciudad que aportará a la resolución de los problemas sociales para subsanar la deuda histórica en las comunidades y avanzara hacia una ciudad con mayores niveles de convivencia. Es así como se invita al sector empresarial a contribuir con los diferentes programas y a generar propuestas que impulsaran el desarrollo bajo un enfoque de inclusión social.

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La primera y más contundente contribución se logró con el proceso de reintegración social de jóvenes desmovilizados. A partir del 2004, La Asociación Nacional de Industriales – ANDI, promovió la vinculación de un gran número de empresas al Programa de Paz y Reconciliación, bajo una mirada de responsabilidad social con la ciudad y con los ciudadanos. Esta entidad se encargaría de dar a conocer entre sus afiliados la importancia de participar de la consolidación del proceso de paz y socializar los beneficios que ésta traería para el desarrollo de un modelo que buscaba que Medellín pasara del miedo a la esperanza. Esto facilitó la participación de 387 empresas, entre pequeñas y medianas empresas – pymes y grandes empresas, que apoyaron iniciativas productivas, acompañaron procesos de formación laboral y brindaron empleabilidad a personas desvinculada del conflicto, entre desmovilizados de grupos armados, jóvenes que habían pertenecido a combos y bandas y personas que salía de los centros penitenciarios después de pagar su condena.

El apoyo a esta población constituía un gran reto, considerando los altos niveles de estigmatización social a los que ésta se veía enfrentada. La Alcaldía permitiría la participación de estos en procesos de selección, una vez pasaran por el proceso de acompañamiento psicosocial y de formación que les brindaría el programa. A pesar de la dificultad del reto, grandes empresas como Almacenes Éxito, Argos, Suramericana de Seguros, Bancolombia, Protección, entre otras, aceptaron la invitación y vincularon a 1.835 personas de las 3.532 que se encontraban en proceso de reintegración social, según la (Agencia Colombiana para la Reintegración, 2007),

En el caso de la promoción a la empleabilidad, la alcaldía fue clara en explicar a los empresarios, que el joven se vincularía a la organización en igualdad de condiciones y sin ningún favoritismo o tratamiento especial, acogiéndose al proceso de selección corriente en el que también participarían otros ciudadanos y a partir del cual podría ser o no vinculado según sus méritos. En contraste, la ubicación de empleo para los desmovilizados del resto del país fue uno de los grandes traspiés para el proceso, el

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apoyo del sector privado se mostró renuente a contratar o asesorar a los desmovilizados y el sector público no ha tenido la capacidad para absorber a esta población, lo cual redunda en la deserción de esta población del proceso de reincorporación a la vida civil.

La convocatoria empresarial, no solo se llevó al ámbito de población desvinculada del conflicto. El Programa Jóvenes con Futuro logró que 12.000 participantes se beneficiaran del apoyo del sector privado a su formación, con la incorporación de aprendices al interior de sus organizaciones.

Las modalidades de participación fueron diversas. Diversas empresas acogieron a cientos de jóvenes como nuevos empleados, se conformaron redes interdisciplinarias entre el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y grandes empresas de la ciudad y el país para la elaboración de contratos de aprendizaje de los jóvenes en proceso de formación y empresarios se vincularon al Banco de Conocimiento que promovía una de las cajas de compensación familiar más grande del país para brindar asesoría técnica y de negocios a proyectos productivos iniciativa de los participantes en los procesos de la Alcaldía, a través del estudio la viabilidad del proyecto, el cumplimiento de los requisitos para el montaje, y el tipo de proveedores y mercancías que serían adquiridas. Otras modalidades de apoyo fueron la administración de fondos de inversiones por parte de las empresas empleadoras, el aporte de tierras en comodato para el desarrollo de las iniciativas productivas y el financiamiento de programas de capacitación y fortalecimiento institucional en los niveles gerencial y de gestión de recursos.

Un avance más en la participación del sector privado en la transformación de la ciudad fue el programa Ciudadanía de la Noche, que promovía prácticas ciudadanas saludables para vivir la ciudad a través de actividades culturales, comerciales, recreativas y deportivas en las horas de la noche, en las que históricamente se había generado miedo y sensación de inseguridad. Este programa estimularía la prolongación de la vida nocturna, con efectos favorables para los comerciantes, quienes debían

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comprometerse con campañas como ¨Rumba Segura”, para la prevención del abuso de alcohol, el consumo de sustancia psicoactivas y demás prácticas nocivas que redundan en la inseguridad de la ciudad. El gobierno municipal inició un proceso de diálogo permanente con comerciantes de establecimientos abiertos al público, que llevó a la creación de la Federación de comerciantes por la noche (FEDECON), que contó con 28 asociaciones de comerciantes. De allí se derivaría 55 pactos de concertación entre la Alcaldía y los comerciantes y la extensión del horario para más de 700 comerciantes en la ciudad, supeditados a los buenos resultados en el mejoramiento de la convivencia entre los ciudadanos en las horas de la noche, que se evidenciarían en la reducción accidentes de tránsito, riñas callejeras y lesiones personales. (Medellín Cultural, 2008)

El compromiso del sector empresarial con el desarrollo del país tuvo un gran impulso. La comprensión de la importancia de su participación fue tal que en Agosto de 2006 se crea el Programa “Medellín Cómo Vamos”, como alianza interinstitucional privada que tiene como principal objetivo hacer evaluación y seguimiento a la calidad de vida en la ciudad. El programa cuenta con la participación de la fundación del grupo empresarial más grande de la región y uno de los más grandes del país, los dos diarios de mayor importancia en Medellín y Colombia, la Universidad, la Cámara de Comercio y las Cajas de Compensación Familiar con mayor participación.

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Resultados

A continuación se presentan los principales resultados en materia de seguridad ciudadana:

Para efectos del análisis, se usan cifras del último año del gobierno de la administración municipal anterior, con propósitos comparativos. De igual modo, se presentarán comparativos con la Ciudad de Cali, cuya dinámica social también ha estado marcada históricamente por el narcotráfico, la confrontación armada y la violencia juvenil. Esta ciudad en los años 90 se diputaba con Medellín el segundo lugar en importancia entre las ciudades del país y fue catalogada como la segunda más violenta después de ésta.

Los resultados en Medellín en lo que respecta a la seguridad ciudadana son contundentes y claros. Una mirada integral a los indicadores puede evidenciarlo, no solo por el comportamiento de los homicidios sino también por el comportamiento de otros delitos de impacto social, la índices de reincidencia en cárceles, la percepción ciudadana frente a la seguridad, el incremento de la inversión extranjera, entre otros indicadores. Al finalizar el año 2003, Medellín reportaba una tasa de homicidios de 98,2 por cada 100.000 habitantes. Esta cifra disminuyó a 26,3 para el cierre del año 2007, según datos integrados por (Alcaldía de Medellín, 2007)

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Ilustración 5. Tasa de Homicidio de Medellín (por 100 mil hab), (Sistema de Información para la Seguridad y Convivencia (SISC), años 2001- 2007)

Muchos de los estudios realizados atribuyen la disminución de los homicidios al proceso de desmovilización que desarmó a 867 personas de las Autodefensas Unidas de Colombia en noviembre de 2003 y 4.164 en total para el cierre de 2007. Si bien es cierto que este tuvo gran incidencia en el mejoramiento de la ciudad, la tasa de homicidio nacional muestra como a pesar de disminuirse, no lo hizo en la misma proporción que Medellín que logró una reducción del 73%, mientras para Colombia la reducción fue del 30%. En Cali, la tercera ciudad más grande del país después Medellín y que al igual que ésta ha sido altamente afectada por la presencia de grupos armados y el fenómeno de narcotráfico, los homicidios se redujeron en un 19% durante el período de estudio. (Información suministrada por Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, 2007), datos integrados de Instituto Colombiano de Medicina Legal, Fiscalía y Policía Nacional, y datos para la Ciudad de Cali.

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Ilustración 6.Comparativo Homicidios en Colombia, Medellín, Cali, años 2003 - 2007.

Sin embargo, y a pesar de no conocerse con exactitud el porcentaje de incidencia de la desmovilización en la seguridad, pueden destacarse los resultados en Medellín en términos de reintegración social y regreso a la vida civil de esta población. Según cifras de permanencia en el programa (Reintegración P. d., 2007) (tabla 1), un dato aproximado de reincidencia en actividades delictivas puede estimarse se en 30% de la población desmovilizada del país. En el caso de Medellín, esta cifra se calcula para este año en 15%, ya que de 4.164 desmovilizados, 3.532 continuaban vinculadas a las actividades del programa Paz y Reconciliación y hacían parte del sistema de seguimiento monitoreo de que la Organización Internacional para las Migraciones - OIM realiza durante el proceso, lo que equivale al 85% de personas. El porcentaje de reincidencia es solo un cálculo aproximado y no refleja con precisión la realidad, ya que personas que no siguieron vinculadas al programa de reintegración pudieron estar

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desarrollando su proyecto de vida en la legalidad y prefirieron mantenerse al margen de la institucionalidad, bien sea por razones de seguridad, de estigmatización o de incredulidad. En esta ciudad, el 52% de la población atendida se encontraba vinculada laboralmente, lo que representaba el 36 % del total de vinculados en el país. El Programa Paz y Reconciliación de Medellín, tuvo la virtud de abanderarse del proceso de reintegración de la población desmovilizada, con un modelo de acompañamiento que fue pionero en el país y que a demás evidencio resultados tangibles y confiables. La OIM dio cuenta de eso al vincularse con el sistema de seguimiento y monitoreo que posibilitaba revisar periódicamente los avances del mismo y le permitió credibilidad y reconocimiento.

Lugar

N° total de

N° de

N° de

N° de

desmovilizado

desmovilizado

desmovilizad

desmovilizado

s

s en proceso

os vinculados

s en

de

laboralmente

actividades de

reintegración

generación de ingresos

Colombia

45.041

31.671

5.054

2.344

Medellín

4.164

3.532

1.835

1.241

Ilustración 7.Vinculación de desmovilización al proceso de reintegración a 2007 (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas Desmovilizadas - (ACR) y el Programa Paz y Reconciliación de la Alcaldía de Medellín).

Si bien es cierto que la baja en las tasas de homicidios durante este período se atribuye en gran parte a negociación del gobierno con grupos paramilitares y su consecuente desmovilización, la administración municipal jugó un papel predominante en el comportamiento de la seguridad ciudadana, en la medida en que además de fortalecer los procesos de reintegración de desmovilizados (como programa sin precedentes a nivel internacional), puso en marcha estrategias integrales que lograran aprovechar una coyuntura de reordenamiento de poderes en las comunidades y la recuperación del

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control del territorio en manos del Estado, para crear institucionalidad y ocupar los espacios vacíos con la presencia legítima del Estado en las comunidades y su oferta de servicios orientados al fortalecimiento de capacidades del ciudadano para apostarle a proyectos de vida en la legalidad. Muchos son los logros de Medellín si se habla de reducción de la tasa de homicidios y la desmovilización, pero sería miope afirmar que los méritos son atribuibles de manera exclusiva a este fenómeno. La seguridad en la ciudad no solo mejora en función de la tasa de homicidio (atribuida mayormente al control territorial y el micro tráfico de drogas en los barrios) Según (Policía Nacional, 2007) otros delitos, como las lesiones personales también disminuyeron en Medellín durante el cuatrienio. También la extorción fue un indicador que pasó de 145 en 2003 a 86 en 2007. En el caso de Cali, la tendencia fue contraria, puesto que las lesiones se incrementaron de 1291 a 3422, así como la extorción que se incrementó de 62 a 71 en estos mismos años. (Policía Nacional, 2007). La cifra de reincidencia en cárceles en Medellín pasó de 33% en el 2003 a 9,5% en el 2007 (Secretaría de Gobierno, 2007). Estas cifras, respalda la aseveración de que no solo la tasa de homicidios disminuye, sino que efectivamente menos personas se encontraban delinquiendo en la ciudad.

Contrario a otra inferencia que pudiera hacerse al indicador de manera aislada, los esfuerzos interinstitucionales por incrementar los mecanismos de control y de justicia fueron fortalecidos, De hecho, la percepción ciudadana frente al trabajo de la Policía es más favorable que en mediciones de otros años. En la Encuesta de Percepción Ciudadana 2006, el 72% de las personas dicen sentirse satisfechos con la atención de la Policía, mientras que para Colombia este indicador se mantuvo en 51%. De igual forma, la Encuesta de Cultura Ciudadana, reporta una confianza en la administración municipal de Medellín del 50% de los ciudadanos, frente a un 15% en la ciudad de Cali, que presentó también un indicador bajo en el 2007 en términos de la respuesta a sí la ciudad es segura (del 10% frente al 43% en Medellín). Medellín por su parte, obtuvo el indicador más alto en percepción de seguridad entre las demás ciudades del país para las que se efectuó la encuesta. (Encuesta Anual de la Fundación Seguridad y

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Democracia – Criminalidad y Victimización en las ciudades más importantes de Colombia, 2006 - 2007). Respecto a la percepción de sí consideran que la ciudad es segura y muy segura, el 51% contestó afirmativamente, en las Encuestas de Percepción Ciudadana del Centro de Estudios de Opinión de la Universidad de Antioquia, efectuada en el 2005.

Descripción/Ciudad

Medellín

Ciudadanos que perciben la ciudad como 43%

Cali 10%

Segura Ciudadanos que confían en la Alcaldía

50%

15%

Ilustración 8.Encuesta de Cultura Ciudadana. (Percepción de Seguridad año 2007)

Según la Encuesta Anual de la Fundación Seguridad y Democracia en el 2006, Cali contaba con uno de los niveles más altos de percepción negativa sobre la situación de seguridad en la ciudad. El 74% de los encuestados considera que es una ciudad insegura, mientras que en Medellín lo consideran solo un 16%, en contraste como el promedio en las seis ciudades más importantes de Colombia donde se realizó esta encuentra, que fue en promedio de 55%. En Cali solo el 2% considera que la ciudad es segura mientras que el promedio para las seis ciudades está en 9%. (Democracia, 2006) Otro indicador valioso es el que se evidencia en la misma encuesta que en Medellín el 35% de las personas dicen sentir agresividad y violencia en la ciudad, mientras que el promedio nacional es de 69%.

No solo la percepción de seguridad de las personas residentes de la ciudad mejoró, sino también la de los extranjeros, cuyas visitas se incrementaron en un 164% en el período de estudio, con respecto al 2003, según informo la Agencia de Cooperación Internacional de Medellín.

Los indicadores de desarme en la ciudad también son favorables. 26.997 armas de

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fuego armas de fuego fueron incautadas o decomisadas entre 2004 y 2007 y 42.000 armas blancas entre 2006 y 2007. Esta campaña tuvo gran impacto en la cultura ciudadana, al punto que en el año 2005 niños y niñas entregaron voluntariamente 9.800 juguetes bélicos. Otros resultados asociados a la consolidación de la seguridad. ● La inversión extranjera directa alcanzó más de los US $500 millones en 2008, con un crecimiento anual del 46% desde el año 2002. ● Incrementos en visitantes extranjeros. El número registrado en aeropuerto internacional pasó de 38.885 en 2004 a 65.414 en 2007. ● Vínculos con 12 países para participar en la transformación de Medellín y con 201 personalidades mundiales con interés de invertir en Medellín, entre 2004 y 2006. ● Incremento en un 35% en las ventas de los comerciantes de la noche, a partir de la iniciativa “Medellín Despierta para la Vida”. ● 10 nuevos proyectos hoteleros en la Ciudad, tanto de firmas nacionales como internacionales (1.200 nuevas camas.) ● 7 inversiones extranjeras adicionales por más de US $60 millones y 1.000 nuevos empleos directos. ● 16 eventos internacionales en los 3 primeros años, que generaron negocios por US $360 millones. (Medellín g. d., 2007) Inversión en seguridad Entre los componentes de fortalecimiento institucional, prevención del delito, mecanismos de regulación y promoción de la convivencia, el gobierno local invirtió la suma de US $6.299 millones durante el cuatrienio, cifra que no incluye las inversión en los proyectos urbanos integrales que hicieron parte de la Transformación de Medellín y cuyos objetivos trasversales impactaron las áreas de educación, el desarrollo económico y por supuesto, la seguridad.

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Factores de éxito del modelo El análisis concluye que el éxito de los resultados en esta materia puede atribuirse principalmente a dos factores fundamentales, lo cuales generaron las condiciones para que la reducción contundente en los índices de violencia en la ciudad fuera posible, siendo estos: 1) La recuperación de la confianza de la comunidades, las de los organismos con competencias en la seguridad y en la sociedad civil y 2) la puesta en marcha de un modelo de gerencia de la seguridad basado en el trabajo colegiado y la coordinación interinstitucional en cabeza del gobierno municipal; ambos logrados en el marco de una propuesta integral de ciudad que hizo que fuera una realidad el ideal “Medellín, del Miedo a la Esperanza”. ➢ La generación de confianza entre los actores involucrados en la seguridad ciudadana: Es visible durante todo la estrategia de seguridad desarrollada es este período, que como premisa en el desarrollo de sus componentes estuvo presente la generación de confianza ciudadana entre actores institucionales e incluso con los que habían sido agentes de violencia y confrontación armada y a quienes el país les brindaba una oportunidad. En el caso de la ciudadanía era claro que el Estado tenía una deuda social de muchos años, que los factores de desarrollo humano eran precarios y que la dinámica de violencia había restado calidad de vida e instaurado el miedo. Lograr su confianza era un esfuerzo coordinado de todas las áreas de la administración municipal y de las autoridades de gobierno que aceptaron el reto de salirse de sus escritorios para conocer la realidad en las comunidades, caminarse el territorio y hacerse presente allí, no solo a través de funcionarios de mandos medios, sino desde la cabeza que era el alcalde y sus secretarios de despacho, como tomadores de decisión. ➢ En segunda instancia, la administración municipal se preocupó por entender las posturas y necesidades particulares de los actores interinstitucionales responsables de la seguridad en la ciudad como la policía, el ejército y la fiscalía, con quienes históricamente las relaciones estaban limitadas a la rendición de cuentas. Producto de esta cercanía y comunicación permanente, la administración municipal apostó por el

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apoyo a su funcionamiento, el fortalecimiento de las capacidades humanas de sus funcionarios y su modernización, lo que lograría la eficiencia en el desempeño. Fue un salto que permitió asumir responsabilidades, no por ley sino por convicción.

Los actores del conflicto que habían sido por años fuente de violencia y causantes de miedo, pero que a la vez niños represados en cuerpos de jóvenes y adultos a los que la trama social envolvió, ahora necesitaban ser acompañados sin prejuicios. Al tiempo que la administración municipal se ocupaba de fortalecer todos los mecanismos de control para evitar la reincidencia en delitos, una mirada humana al conflicto debía ser el complemento que posibilitara que miles de jóvenes y adultos se sostuvieran en su apuesta por otra forma de vida. Esta cercanía facilitaría ambos objetivos. ➢ El trabajo colegiado entre los responsables de la seguridad: La apertura de espacios para la coordinación interinstitucional fue una de las decisiones acertadas de la administración municipal. Una fluida y clara comunicación entre los actores es el primer paso para la movilización hacia objetivos comunes con esfuerzos particulares. Más allá del intercambio de información, los espacios de encuentro facilitaron acuerdos, permitieron delimitar el nivel de co-responsabilidad y asegurar la inversión para su consecución. Esto fue muy importante a la hora de asegurar que la lectura de los problemas bajo contextos determinados era acertada, permitiría pertinencia y oportunidad en el delineamiento de directrices y aseguraría un mayor alcance. Si bien en Colombia los Alcaldes son los jefes de policía por delegación, los organismos de seguridad y de justicia dependen del nivel central y los comandantes de cada región son subordinados del director nacional de la Policía. En este sentido, asegurar la cooperación, la aceptación de directrices y la efectividad en las acciones fue un reto para el gobierno local, que de ser asumido con determinación lograría la integralidad en las intervenciones. Por supuesto, el trabajo mancomunado con el Gobierno Nacional no podía quedar al margen de la estrategia de seguridad, por lo cual la administración municipal orientó sus esfuerzos para lograr su respaldo, independientemente de que Presidente y Alcalde representaran movimientos políticos distintos.

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➢ De otro lado, la coordinación con comerciantes de la noche para promover una ciudad segura, fue otro de los aciertos en aras de disminuir los niveles de inseguridad asociados al consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas. Se establecieron pactos de concertación en los cuales los comerciantes pondrían todos los recursos operativos y comunicacionales al servicio de la seguridad y el gobierno municipal realizaría una extensión de horarios por establecimiento, en la medida en que se cumplieran metas. ➢ Los resultados en materia de seguridad de las posteriores administraciones evidencian, que pese a que el modelo de transformación social tuvo continuidad, con una alta inversión en educación, infraestructura y bienestar social, la estrategia de seguridad ciudadana tuvo un viraje, con la restructuración del Programa Paz y Reconciliación, la discontinuidad en los mecanismos empleados para la coordinación interinstitucional entre el gobierno municipal y los organismos de justicia y la disminución de la confianza ciudadana en las instituciones. Esto a su vez redundó en el alza de las tasas de homicidios.

Según

el

Varón, director de Seguridad Ciudadana de

General la

Policía

Orlando Nacional, en

Páez 2009,

el

comportamiento de la tasa de homicidios del País, que se redujo en un 2% contrastaba con la Medellín que se incrementó en un 64% y la de Cali que lo hizo en un 17%. Para el 2011, Medellín cerró con 69,6 homicidios por cien mil habitantes. (Alcaldía de Santiago de Cali, 2009)

➢ Un análisis del diario más importante de la ciudad. (El Colombiano, 2013), plantea que pese a que el gasto social de la administración municipal posterior a la de Fajardo Valderrama fue superado en casi el doble del presupuesto (de 6,1 billones de pesos frente a 11,2), la tasa de homicidios también se vio duplicada. Dicho análisis confirma, que si bien la gestión de la seguridad debe estar enmarcada en un modelo de transformación social consecuente con el objetivo de disminuir la violencia, la estrategia en términos de coordinación y fortalecimiento institucional y la generación de condiciones de confianza entre actores, no deben ser descuidados por la ciudad.

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