Estudio de caso: Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva en Chile. [Type the document subtitle] El contenido de este documento no refleja la posición oficial del INCAE Business School. La responsabilidad por la información y las opiniones expresadas en este documento pertenece exclusivamente a sus autores. Reproducida por el INCAE Business School para servir como base de discusión en clase, no como ilustración del manejo eficaz o ineficaz de una situación administrativa.

Autor: Alejandro Espriú Guerra Fecha: Diciembre, 2013

Instituto Centroamericano de Administración de Empresas

INCAE

Seguridad Ciudadana y Sector Empresarial Centroamericano: Identificación de Buenas Prácticas y Creación de una Red de Expertos en Seguridad Ciudadana

Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva Chile

Consultor: Mtro. Alejandro Espriú Guerra

México, D.F. Diciembre de 2013

PROGRAMA PLAN CUADRANTE DE SEGURIDAD PREVENTIVA ÍNDICE I. Presentación

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II. Resumen ejecutivo (abstract)

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III. Introducción

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IV. Características del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva

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4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6.

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Objetivo General Objetivos específicos Población Objetivo Sobre los cuadrantes Servicios policiales Coordinación inter e intrainstitucional

V. Asociatividad social y comunitaria

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VI. Innovaciones del Programa

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VII. Eficacia y Eficiencia del Plan Cuadrante

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7.1. Situación del problema años previos al Plan 7.2. Eficacia: Desempeño del Programa a nivel de Fin 7.3. Eficiencia: Aspectos relacionados con los recursos financieros del Programa 7.4. Análisis de eficiencia por componentes/actividades 7.5. Oferta vs Demanda

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VIII. Lecciones aprendidas

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8.1 Factores de éxito 8.2 Debilidades a atender

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IX. Conclusiones

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Fuentes de información

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Esquemas y Cuadros Esquema 1. Procesos, resultados e impactos del PCSP

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Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Cuadro 7.

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Principales Características del Plan Cuadrante Ventajas de la sectorización por cuadrantes Componentes del servicio de patrullaje preventivo focalizado Componentes del servicio de atención de procedimientos Componentes del servicio de fiscalización de establecimientos Componentes del servicio de cumplimiento de órdenes judiciales Principales funciones del Encargado de la Oficina de Asuntos Comunitarios Cuadro 8. Principales funciones del Delegado de Cuadrante Cuadro 9. Avance del PCSP en comunas Cuadro 10. Victimización y Temor 2005-2012 según ENUSC Cuadro 11. Delitos de mayor connotación social 2005-2012 Cuadro 12. 100 comunas con PSCP consideradas en la ENUSC 2011 Cuadro 13. Gasto operacional estimado del PCSP 2003-2007 Cuadro 14. Fuentes de financiamiento del Programa Plan Cuadrante 2003-2006 Cuadro 15. Desglose de la Estimación del Gasto Devengado de los Recursos Asignados y Reasignados a la operación de Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva en Personal, Bienes y Servicios de Consumo, Inversión y otros Cuadro 16. Presupuesto 2009-2013 Carabineros de Chile Cuadro 17. Gasto efectivo 2009-2013 Carabineros de Chile Cuadro 18. Gasto de producción (estimado) promedio por Comuna, Cuadrante, Por Carabinero y por Beneficiario Cuadro 19. Gasto de producción (estimado) promedio por Comuna, Cuadrante y por Beneficiario, según comunas implementadas con déficit y comunas implementadas sin déficit Cuadro 20. Estándar de tiempo de fiscalización y frecuencia por tipo de evento Cuadro 21. Total número operacional. Comunas, unidad territorial, cuadrantes y dotaciones PCSP, 2003 a 2006 Cuadro 22. Victimización y Temor, 2005-2012 según ENUSC Cuadro 23. Variables generales para ponderar inversión-costo-efecto del PCSP

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PROGRAMA PLAN CUADRANTE DE SEGURIDAD PREVENTIVA

Presentación Este documento forma parte de la consultoría que el autor brinda al Instituto Centroamericano de Administración de Empresas, INCAE, con el fin de orientar modelos de participación social en programas de seguridad ciudadana a partir de la revisión de experiencias y buenas prácticas internacionales. El texto que se presenta a continuación forma parte del Proyecto “Seguridad Ciudadana y Sector Empresarial Centroamericano: Identificación de Buenas Prácticas y Creación de una Red de Expertos en Seguridad Ciudadana” y tiene como principal objetivo proveer información específica respecto al Programa Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (PCSP) instaurado por la institución policial ‘Carabineros’ de Chile desde finales de los años noventa. Con dicha idea en mente, el contenido de este documento provee un breve apunte sobre los antecedentes que incentivaron el diseño e implementación de este Programa; describe las características que lo han convertido en un referente a nivel regional; analiza, en la medida de lo posible y a partir del margen que la propia información disponible lo permite, la eficacia y la eficiencia con la que el Plan Cuadrante ha sido implementado; revisa el grado de innovación del Programa; identifica sus mecanismos de relación con la comunidad y presenta algunas de las lecciones aprendidas y de los factores considerados relevantes para alcanzar cierto nivel de satisfacción en sus resultados. Este texto no pretende convertirse en una receta que determine lo que hay que hacer o no para implementar un programa de este tipo en otras latitudes del continente. Por el contrario, tan sólo intenta convertirse en un espacio de conocimiento respecto al tipo de elementos (institucionales y programáticos, particularmente en términos de diseño, planeación, gestión y evaluación) que han probado tener una incidencia real y positiva en la instrumentación de iniciativas encaminadas a fomentar mejores niveles de seguridad ciudadana, como el PCSP. Vale la pena señalar también que, a pesar de contar con un enfoque de eficacia y eficiencia, este documento tampoco busca convertirse en un diagnóstico costo-efectividad del Programa Plan Cuadrante; en primer lugar porque la información existente y disponible es a todas luces insuficiente para llevar a cabo un estudio de esta naturaleza pero, además, porque la misma construcción del Programa al interior de la institución policial y en el marco de una dinámica asociada a su operatividad rutinaria hace prácticamente imposible diferenciar qué acciones específicas pertenecen a dicho Programa y cuáles no. Para la realización de este documento se hizo uso de diversas y reconocidas fuentes secundarias de información (incluso se obtuvo acceso a un texto de evaluación que no ha sido publicado) donde destacan: a) Informe Final de Evaluación del Programa Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva del Ministerio de Defensa y la Subsecretaría de Carabineros, Junio 2007. b) Nuevo Manual Operativo del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de la Dirección General de Carabineros de Chile, Septiembre 2010.

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c) Resultados y recomendaciones, Análisis del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile en comunas de la Región Metropolitana de Santiago realizado por la Fundación Paz Ciudadana, Noviembre 2012. Adicionalmente, la investigación se apoyó en la realización de entrevistas personales (vía medios electrónicos) a tres especialistas chilenos con amplio conocimiento práctico y teórico en la materia: a) Lucía Dammert, académica e Investigadora en la Universidad de Santiago de Chile, consultora de organismos internacionales y ex asesora del Ministerio del Interior de Chile. b) Alejandra Mohor, coordinadora del área de prevención del delito y la violencia en la Universidad de Chile y coordinadora del área de policía y sistema de justicia en el Centro de Estudios sobre Seguridad Ciudadana en la misma Universidad. c) Teniente Coronel Enrique Bassaletti, Jefe del Departamento de Análisis Criminal de Carabineros de Chile. Se espera que este texto aporte a un entendimiento más profundo y más real del Programa Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva y, a partir de ello, se recuperen características, elementos, mecanismos y metodologías que puedan propiciar el fortalecimiento de otras iniciativas similares que se están (o estarán) llevando a cabo en diversos rincones de nuestra región.

II. Resumen ejecutivo (abstract) En 1997, Carabineros de Chile dio inicio a la implementación de un programa piloto del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (PCSP), iniciativa que a lo largo de los años se ha ido extendiendo hasta convertirse prácticamente en su sello institucional. El presente documento revisa la experiencia del PCSP y analiza los distintos elementos, características y factores que lo componen y lo mantienen como un referente de buenas prácticas a nivel regional. Este texto señala que, a pesar de presentársele como una estrategia operativa destinada a reducir la victimización, aumentar la percepción de seguridad y mejorar la relación entre Carabineros y la comunidad, el Plan Cuadrante ha sido más bien exitoso en la construcción de metodologías que le posibiliten a la Institución evidenciar políticamente los vacíos de recursos necesarios para hacer su trabajo de forma efectiva al tiempo que le ha permitido generar una serie de herramientas, sistemas y mecanismos destinados a fortalecer sus funciones. Los resultados de impacto, en términos de eficacia y eficiencia respecto a las metas planteadas, no son comprobables dada la limitada información disponible. Por otro lado, la relación institucional con la comunidad y otros sectores sociales no ha alcanzado los niveles esperados.

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PROGRAMA PLAN CUADRANTE DE PREVENCIÓN SOCIAL

III. Introducción Sean cuales fueren las formas de percibir o representar los desafíos que plantea la seguridad, lo cierto es que las organizaciones policiales actuales despliegan nuevas maneras de organizar y desempeñar sus funciones, y ello en un entorno caracterizado por la complejidad de problemas comunes: violencia, temores asociados al crimen y la delincuencia, marginalización social y física de sectores cada vez mayores de la población, conductas y actos no cívicos y urbanización incontrolada. (Chalom et al, 2001)

La noción del término ‘seguridad’ ha ido mutando a lo largo del tiempo para ajustarse a las realidades sociales, culturales y políticas en las que este concepto encuentra un espacio para su contextualización. Esto ha sido un denominador común para todas las regiones del planeta y, desde luego, América Latina no ha escapado de esta realidad. Dos variables han estado siempre al centro de la discusión regional: el objeto receptor de dicha seguridad y las amenazas contra las cuales dicho objeto busca protegerse. Así, el subcontinente americano transitó primeramente de un enfoque basado en la protección de las fronteras a uno centrado en garantizar la continuidad de las instituciones del Estado; posteriormente, la tendencia se ha movido hacia una visión preocupada por el mantenimiento del orden público para –en los últimos años– posicionar al ciudadano como eje de las políticas públicas en la materia. Las amenazas también han ido evolucionando: la antaña preocupación por posibles intervenciones territoriales de origen externo se transformó en la necesidad de preservar el referido orden público ante un enemigo interno que, por lo regular, se identificaba con la afronta de grupos subversivos. Hoy en día, las amenazas se asocian directamente con conductas delictivas y antisociales que ponen en riesgo el orden público y, en Estados más modernos, con factores que impiden el pleno ejercicio del derecho humano a la seguridad. Como resultado del aumento en cantidad y complejidad de las demandas sociales asociadas al ámbito de la seguridad, las instituciones policiales, como entidades representantes del Estado, han tenido que ir modernizando sus propios mecanismos de respuesta y provisión de servicios a la sociedad. Las implicaciones de esto han sido tan profundas en algunos casos que han llevado a las propias Policías a instrumentar reformas que trascienden lo cosmético (cambio de nombre o imagen; incipiente reacomodo organizacional; ajuste normativo superficial, etc.) para adentrarse en los verdaderos contenidos: cambios en la filosofía, en las funciones policiales, en la estructura jerárquica, en las prácticas formales e informales, en las metodologías operativas, etc. El caso de los Carabineros de Chile sin duda se acerca más a esta última visión. Desde mediados de los años noventa, esta policía preventiva de carácter militarizado dio inicio a un proceso de modernización institucional. Al observar los cambios y desafíos que la sociedad chilena experimentaba, en 1996 Carabineros decidió abrir paso a una “readecuación de los métodos de 5

sistemas de trabajo policial, de tal forma de responder con mayor eficacia y eficiencia en la mantención de los niveles de seguridad de las personas y sus bienes” (Carabineros, 2010). Desde entonces, dicha institución dio inicio a la priorización de una función orientada hacia la gestión y gerenciación de servicios policiales como método de renovación institucional y de satisfacción a las demandas y necesidades sociales. Bajo ese contexto, y con inspiración en el Modelo de Policía Comunitaria, popular en la región por esas épocas, surgió el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (PCSP). En 1997, Carabineros dio inicio a la implementación de un programa piloto (de este Plan), construido por la propia Institución (con colaboración del Instituto de Administración y Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile) y el cual fue puesto en marcha en un principio en el sector sur de Santiago para posteriormente (a partir del 2002) ampliarse a territorios fuera de la Región Metropolitana. En términos oficiales, el Plan Cuadrante ha sido presentado como una estrategia operativa destinada a sectores urbanos, con el objetivo de reducir la victimización y la sensación de temor de la ciudadanía por medio de una mayor eficacia y eficiencia de la función policial (Carabineros, 2010). Sin embargo, la realidad es que este Programa, de manera intencional o no, le ha significado a Carabineros la oportunidad idónea de crear metodologías que le posibiliten evidenciar políticamente los vacíos de recursos necesarios para hacer su trabajo de forma efectiva al tiempo que le ha permitido generar una serie de herramientas, sistemas y mecanismos destinados a fortalecer su función operativa. En otras palabras, le ha significado incentivos orientados al interior de la institución más que al exterior. Al respecto, Dammert (2013) señala que “El Plan Cuadrante se originó como una estrategia institucional para evidenciar la carencia de personal e infraestructura para realizar la labor de un patrullaje de acuerdo a los estándares que ellos consideraban necesarios […] Surge como una búsqueda institucional”. Esto es a todas luces relevante en tanto que permite comenzar a identificar los trasfondos detrás de la instrumentación de este Programa y por lo tanto entender mejor por qué se han privilegiado ciertos ámbitos (como el fortalecimiento de la función operativa) sobre otros (como la asociatividad con la comunidad y diversos sectores sociales). Dicha hipótesis se fortalece además con señalamientos como el presentado en el Informe de Evaluación de la DIPRES (Ministerio de la Defensa, 2007), el cual indica que “respecto a la definición de los problemas que justifican el Programa, el PCSP no presenta un diagnóstico sistemático de los problemas que pretende resolver. No hay claridad en la definición de los dos problemas claves identificados: victimización y sensación de inseguridad. Por tanto, no se incorpora en el diagnóstico una identificación y comprensión de los factores que inciden (agudizan o alivian) los problemas que han sido la base de justificación del Programa.” No obstante lo anterior –y como se verá en los siguientes apartados– el Plan Cuadrante ha generado resultados suficientes, al menos en términos de innovación, desarrollo institucional y mejora en la provisión de servicios policiales, para valerle renombre como ejemplo de buena práctica internacional y para seguir manteniendo a Carabineros como una de las instituciones en la que más confían los ciudadanos chilenos, además de una de las Policías mejor evaluadas a nivel regional. En las últimas encuestas publicadas, Carabineros alcanzó un porcentaje de confiabilidad de 40.8%

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según la Encuesta de la Universidad Diego Portales (2013) y 48% de acuerdo al Centro de Estudios Públicos de Chile (2013).1 IV. Características del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva 4.1. Objetivo General De acuerdo al Manual Operativo del Plan Cuadrante, el objetivo general de este Programa es: “Desarrollar servicios policiales orientados e informados, con énfasis en la función preventiva, en el área territorial de un cuadrante, incorporando técnicas modernas de gestión operativa, manteniendo con la comunidad una permanente integración que posibilite un trabajo coordinado, sistematizado y orientado a la resolución de problemas relacionados con la seguridad de las personas y sus bienes. Ello demanda utilizar la tecnología, metodologías, modelos e instrumentos disponibles para hacer más eficiente la función policial, disponiendo de un sistema de control de gestión que monitoree los indicadores para los diferentes tipos de objetivos, con el propósito de contribuir a disminuir el delito, reducir el temor y con ello mejorar la calidad de vida de la población” (Carabineros de Chile, 2010). En otras palabras, de acuerdo a Carabineros, el Plan Cuadrante es una estrategia operativa orientada a satisfacer las necesidades de seguridad de la comunidad mediante la disminución de los índices delictuales y la reducción de la sensación de inseguridad. Esto ocurre a través de un sistema de vigilancia territorial, dividido en sectores, el cual (en principio) busca enfatizar la relación policíacomunidad al propiciar mayores niveles de colaboración y asociatividad entre ambas partes. No obstante, como se verá más adelante, parece haber una diferencia significativa entre lo que se propone y lo que realmente ocurre. 4.2. Objetivos específicos De acuerdo al mismo Manual Operativo (Carabineros, 2010), los objetivos específicos recaen en la descripción a detalle de la manera en la que se planea alcanzar el objetivo general. Para ello, propone hacer una diferenciación de tres ámbitos que soportan al Programa y que se trastocan de forma secuencial: a) Procesos y recursos que permiten generar: b) Resultados o productos que a su vez propician: c) Impactos No obstante su buena valoración global, una mirada más profunda de las evaluaciones permite observar que Carabineros es mejor calificado por labores sociales que por aquellas policiales vinculadas al control del delito. En general, son los más victimizados, los más inseguros y los sectores populares —específicamente los jóvenes de bajos ingresos— quienes tienen una mirada más crítica y tienden a desconfiar de Carabineros de Chile. Aún así, la mala evaluación de ciertos grupos sociales vulnerables frente a las violencias y delitos no suele traducirse en un rechazo a la institución sino más bien en una exigencia de mayor presencia y eficacia policial (Ministerio del Interior, 2005 en Oviedo, 2007) 1

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Procesos y Recursos

Resultados y Productos

Impactos

• Mejorar el Índice de Cobertura Policial (IDCP): Potenciar la oferta de recursos humanos y logísticos y optimizar la configuración y asignació de los medios en el territorio. • Mejorar las competencias del personal: por la vía de la formación, especialización, perfeccionamiento y/o reentrenamiento. • Efectuar georreferenciación y focalización de la actividad delictual • Realizar sectorización de la oferta por cuadrantes • Aumentar el trabajo integrado con la comunidad. • Mejorar la productividad del recurso humano: haciéndolo sentire responsable de lo que ocurre en “su” área de vigilancia. • Potenciar el sentido de pertenencia del Carabinero con su cuadrante logrando que los ciudadanos sientan al Carabinero más cercan • Aumentar la cobertura de vigilancia preventiva: Obteniendo un despliegue diferenciado que permita actuar tanto oportuna

• Focalización de recursos: a cada cuadrante sobre la base de la realidad policial. • Aumentar número de detenciones eficaces • Disminuir el tiempo de respuesta al tener como responsabilidad áreas más pequeñas de vigilancia. • Mejorar confianza entre los ciudadanos • Aumento de la tasa de denuncia con el fin de conocer de mayor y mejor forma la actividad delictual.

• Disminuir la victimización. • Reducir el temor y contribuir a la mejora en la calidad de vida de la sociedad.

Fuente: Elaboración propia a partir del Manual de Operación del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva, 2010.

4.3. Población Objetivo El Plan Cuadrante está concebido para abarcar a la totalidad de la población que habita en las comunas2 prioritariamente urbanas, sin que variables sociodemográficas (como el rango de edad promedio o el nivel socioeconómico) sean consideradas. En el año 2000, a comienzos de la implementación del Programa, el criterio para definir la población objetivo era principalmente aquellas comunas urbanas de más de 100.000 habitantes No obstante, a medida que el PCSP fue evolucionando, se estableció, en el año 2010, una meta consistente en comunas con al menos una composición urbana-rural de 70% - 30% respectivamente, lo que permitió definir una población La comuna es la unidad territorial en que se divide la provincia para efectos de su administración local. Tiene por objeto facilitar la prestación de servicios, satisfacer los intereses locales y estimular la organización y participación de la comunidad. El gobierno municipal representa la instancia más cercana de encuentro entre la ciudadanía y sus autoridades. 2

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objetivo total de 158 comunas (Carabineros de Chile, 2010). En el año 2012, Carabineros (Carabineros en Cifras, 2012) reportó una cobertura de 137 comunas, lo equivalente a 621 cuadrantes y al 86.3% de la población nacional según resultados preliminares del Censo INE 2012. De acuerdo al Comandante Bassaletti, Jefe del Departamento de Análisis Criminal de Carabineros de Chile, la meta de cobertura total se alcanzó en este 2013 (Bassaletti, 2013). Vale la pena señalar también que la priorización e incorporación de comunas se compone además de una fórmula que valora otros criterios, como problemas de victimización e índices de mayor vulnerabilidad social (tasa de desempleo e incidencia de droga, por mencionar algunos). Adicionalmente, se consideran factores como la medición de la oferta y demanda de servicios policiales, lo que a su vez determina el Índice de Cobertura Policial (IDCP), según se explicará más adelante.

¿Qué?

Cuadro 1 Principales Características del Plan Cuadrante Estrategia operativa orientada a satisfacer las necesidades de seguridad de la comunidad  Disminución de los índices delictuales  Reducción de la sensación de inseguridad.



Comunas con al menos una composición urbana-rural de 70% - 30% respectivamente Población objetivo de 158 comunas (2010)

     

Desarrollo de metodologías de gestión operativa Sectorización territorial Responsabilidad territorial Determinación de oferta y demanda de servicios policiales Uso efectivo de sistemas de información Trabajo integrado con la comunidad

 ¿A quién?

¿Cómo?

Fuente: Elaboración propia

4.4. Sobre los cuadrantes Un cuadrante hace referencia a unidades territoriales en las que, de acuerdo a criterios previamente establecidos, se subdivide la geografía sobre la cual se busca administrar y/o brindar servicios policiales. Dichos criterios, parametrizados por la Dirección de Planificación y Desarrollo de Carabineros, tienen como finalidad posibilitar la definición técnica de dichas zonas de forma tal que puedan exhibir cierta homogeneidad en términos de extensión, población, características urbanas, situación socio-policial del área, etc. A continuación se describen dichos criterios (Ministerio de Defensa, 2007): a) Restricciones de los medios: Se estableció empíricamente que una patrulla recorre 82 Kilómetros promedio durante un turno de 8 horas (realizando sólo la función de prevención) por lo que el tamaño máximo que puede tener un cuadrante para asegurar al menos un patrullaje completo es de 82 km lineales.

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b) Consideraciones de diseño vial y accidentes geográficos: Para la determinación de los cuadrantes debe tenerse especial consideración de la red vial existente, en términos de prever que los desplazamientos no sean interrumpidos o entorpecidos. Si por ejemplo existiera el curso de un río, cerro, línea férrea u otro accidente en el camino, entonces se designan los cuadrantes de tal forma de que éstos no queden divididos. c) Consideraciones de organización de las actividades: Este elemento tiene un sentido menos restrictivo que los dos anteriores, en términos de establecer los cuadrantes en sintonía con las actividades productivas, comerciales, de vivienda, de gobierno y otras. Por ejemplo, los lugares con centros cívicos en donde habitualmente están desplegados los servicios de gobierno, centros financieros y comerciales deben estar comprendidos en un solo cuadrante (a no ser que haya más de uno, en cuyo caso se consideran cuadrantes diferentes). La idea es poder especializar la oferta policial en función de las actividades. d) Diseño radial concéntrico: En lo posible, los cuadrantes deben ser determinados tomando en consideración una distribución concéntrica de los mismos, de forma tal que vayan anexándose desde el “cuadrante cívico”, hacia la periferia del sector de la Unidad. Lo anterior facilita los desplazamientos y con ello los tiempos de respuesta, además de que asegura una cobertura más homogénea de todos los cuadrantes cuando los medios de vigilancia deben acceder al cuartel, por ejemplo para dejar detenidos. A partir de todas estas características es posible determinar el Perfil de un Cuadrante (información de interés policial específica y característica del sector útil para la planificación y ejecución de los servicios policiales) y posteriormente asignar Unidades de Vigilancia Equivalente. Una U.V.E. es una expresión valorizada de los recursos humanos y logísticos que posee la Institución en términos de sus particulares capacidades operativas; por ejemplo:  1 Furgón con 3 Carabineros = 1,00 U.V.E.  1 Radiopatrullas con 2 Carabineros = 0,8 U.V.E.  1 Moto Todo Terreno con 1 Carabinero = 0,45 U.V.E  1 Carabinero Montado = 0,3 U.V.E.  1 Carabinero a Pie = 0,2 U.V.E. Fuente: División de Carabineros (2013)

     

Cuadro 2 Ventajas de la sectorización por cuadrantes Asegura mayor cobertura territorial. Mejora la distribución de los recursos Disminuye los tiempos de respuesta Facilita el conocimiento del sector por el Carabinero haciendo más efectiva su actuación Facilita la supervisión y el control Con la medición de la carga de trabajo es posible introducir algunos criterios básicos de equidad y eficiencia

Fuente: Carabineros de Chile, Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (2012)

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4.5. Servicios policiales Los servicios policiales previstos en el PCSP se refieren a las acciones asociadas al quehacer policial con el fin de lograr los objetivos establecidos en el Programa. No obstante, vale la pena señalar que estas acciones se llevan a cabo en todas las Unidades de Carabineros (conocidas como Comisarías) formen o no parte del Plan Cuadrante. En otras palabras, los cuatro servicios que se presentan a continuación se brindan tanto en comunas donde se aplica el Plan Cuadrante como en donde no, aunque quizás la diferencia entre unas y otras radica en la estructura que brinda la zonificación por cuadrantes, la cual permite focalizar los esfuerzos a partir de información generada específicamente para esa demarcación territorial. Esto nos empieza a hablar ya de las dificultades que existen para diferenciar lo que a nivel institucional (de Carabineros) forma parte del Plan Cuadrante y lo que no, ya que –como se señalará más adelante en términos programáticos de eficacia y eficiencia– además de ciertas herramientas metodológicas, no existe una distinción contundente en términos de lo que la comunidad recibe directamente a partir de la instrumentación de este Programa. El PCSP prevé pues el otorgamiento de los siguientes servicios a la comunidad: a) Patrullajes preventivos focalizados: Se refiere al o los medios de vigilancia policiales utilizados en terreno con el objetivo de prevenir o evitar la ocurrencia de ilícitos. Se habla de focalización ya que se hace uso de las tendencias delictuales del cuadrante y de la información policial recolectada para orientar la manera en la que se llevará cabo esta actividad. Cuadro 3 Componentes del servicio de patrullaje preventivo focalizado El proceso de producción del componente se resume en el siguiente proceso: 1. Procesamiento de la información específica del sector determinado (cuadrante). 2. Determinación de los medios, en tipo y cantidad, adecuados para satisfacer las necesidades de un sector en un periodo de tiempo. 3. Entrega de instrucciones y tareas específicas al Personal, que realizará servicio en terreno. 4. Inicio del patrullaje preventivo en el sector de responsabilidad asignado. 5. Cumplimiento de las tareas específicas asignadas, además de las estipuladas por el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva (PCSP). De igual forma el Carabinero cumple otras funciones, tales como de información a las personas, acoge inquietudes de la comunidad relacionadas con problemáticas tanto policiales, como de aspectos viales, señalizaciones, etc. 6. Verificación en terreno de las condiciones del sector y registro de nuevas situaciones o factores de riesgo. 7. Registro de la información obtenida. 8. Entrega de la información en la Unidad Operativa. Fuente: Carabineros de Chile, 2010

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b) Atención de procedimientos: Consiste en brindar el servicio asociado al quehacer policial; es decir, actuar en respuesta a la solicitud de alguien que lo requiere o de alguien en su representación. Cuadro 4 Componentes del servicio de atención de procedimientos El proceso de producción del componente se resume en el siguiente proceso: 1. Recepción y priorización del procedimiento. 2. Asignación del recurso que se ajusta al tipo y ubicación del procedimiento. 3. Concurrencia al procedimiento. 4. Atención del procedimiento. 5. Registro del procedimiento y entrega de antecedentes a la Unidad Operativa. Fuente: Carabineros de Chile, Manual de Operaciones del Plan Cuadrante, 2010

c) Fiscalización de establecimientos: Consiste en verificar que los respectivos establecimientos comerciales cumplan con las normativas legales correspondientes a determinadas obligaciones establecidas en leyes y reglamentos, como por ejemplo la Ley de Alcoholes, Ley de Tránsito, Ley de Vigilantes Privados, etc. a las que están sometidas personas y establecimientos. Cuadro 5 Componentes del servicio de fiscalización de establecimientos El proceso de producción del componente se resume en el siguiente proceso: 1. Procesamiento de información de establecimientos que requieren ser fiscalizados. 2. Definición de la frecuencia de fiscalización. 3. Fiscalización de establecimientos, de acuerdo a la frecuencia definida. 4. Notificación de infracciones constatadas. 5. Registro del procedimiento y entrega de antecedentes a la Unidad Operativa Fuente: Carabineros de Chile, Manual de Operaciones del Plan Cuadrante, 2010

d) Cumplimiento de órdenes judiciales: Consiste en hacer cumplir las órdenes provenientes de los tribunales tales como arresto, citación, detención, etc., además del cumplimiento de medidas cautelares. Cuadro 6 Componentes del servicio de cumplimiento de órdenes judiciales El proceso de producción del componente se resume en el siguiente proceso: 1. Recepción de la orden judicial. 2. Procesamiento de la orden judicial. 3. Definición del recurso apropiado para dar cumplimiento al mandato judicial. 4. Cumplimiento de la orden judicial e informe de la diligencia. 5. Registro del procedimiento y entrega de antecedentes a la Unidad Operativa. Fuente: Carabineros de Chile, Manual de Operaciones del Plan Cuadrante, 2010

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4. 6. Coordinación inter e intrainstitucional Estructuralmente, la institución policial depende directamente del Ministerio de Defensa Nacional, donde se encuentra inserta la Subsecretaría de Carabineros. Como lo señala Informe de Evaluación de la Dirección General de Presupuestos (Ministerio de Defensa, 2007): En términos del PCSP, la Unidad Responsable del Plan Cuadrante es la Dirección Nacional de Seguridad y Orden Público (DIOSCAR), misma que depende directamente de la Subdirección General de Carabineros de Chile. La DIOSCAR es pues el área encargada de ejecutar el PCSP y ejercer una función de coordinación con otras entidades institucionales en tres ámbitos: 1. Formulación y elaboración de proyectos de inversión 2. Ejecución y gestión a nivel nacional 3. Control y fiscalización Para efectos de la formulación y elaboración de los proyectos de inversión se estructuran equipos de trabajo en conjunto con la Dirección de Planificación y Desarrollo (DIPLADECAR), Dirección Nacional de Personal (DIPECAR) y Dirección Nacional de Logística (DILOCAR), los que aplican la metodología para la formulación y evaluación de proyectos de vigilancia policial. Una vez determinadas las comunas a ser implementadas (según la metodología de incorporación de comunas) se realiza un estudio de actualización de la oferta y la demanda policial para determinar los déficits de servicios que deben ser cubiertos. La DIPLADECAR es el órgano técnico que aplica la metodología mientras que la DILOCAR y DIPECAR evalúan en terreno los requerimientos en el área de sus competencias que deben ser incorporadas en cada uno de los proyectos. En lo referente a los mecanismos de coordinación del Programa, la Institución posee dos referentes ubicadas en la DIOSCAR: 1.- Ejecución del PCSP a través del Departamento de Seguridad Preventiva, el cual ejecuta y coordina la operacionalización del Plan mediante las respectivas Jefaturas de Zonas, Prefecturas y Comisarías dependientes. 2.- Coordinación del PCSP y relación con otras instituciones Estos referentes se materializan a distintos niveles (intra y extra) organizacionales de la siguiente forma: La DIOSCAR, a través de su Departamento de Seguridad Preventiva, integra equipos internos de trabajo para: a) Elaborar los planes cuadrantes a ser implementados en el próximo período, para lo cual se realizan reuniones de trabajo y se efectúan visitas a terreno, de tal manera que se definan en forma local los requerimientos asociados a recursos humanos, logísticos y tecnológicos que son

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necesarios para el funcionamiento del plan, revisando y actualizando toda aquella información que permite estructurar los cuadrantes, determinar la oferta, demanda y déficit de recursos y en general analizando todas aquellas variables que inciden en el funcionamiento del mismo. En estos equipos de trabajo, de carácter resolutivo, cuyo funcionamiento es periódico (hasta el envío del proyecto), participan, además del departamento antes mencionado, oficiales de la DIPLADECAR, DILOCAR y DIPECAR. b) Implementar los Planes Cuadrantes, para lo cual se realizan una serie de sesiones de trabajo destinadas a coordinar las distintas acciones de detalle que están involucradas en la implementación de un nuevo plan, desde la ejecución de los distintos procesos de reposición y adquisición de infraestructura, vehículos, vestuario, equipamiento, etc., hasta que dichos recursos sean entregados en el terreno para su operación. Por otra parte, se estudian también las dotaciones que integrarán estos nuevos planes cuadrante de tal forma que se pueda asignar el recurso humano requerido en cantidad y calidad. Esta instancia de implementación tiene también asociado un proceso de inducción/capacitación del personal para operar con esta estrategia de servicios policiales. c) Operar los Planes Cuadrantes, donde el Departamento de Seguridad Preventiva recibe los diferentes niveles locales y evalúa permanentemente la información respecto a la variación de recursos experimentada por las unidades con plan cuadrante de seguridad preventiva. A partir de esta información, el Departamento ejecuta las acciones pertinentes destinadas a asegurar que las Comisarías dispongan de la totalidad de los recursos (humanos, tecnológicos y materiales) necesarios para dar una adecuada respuesta a las demandas de servicios policiales por parte de la comunidad. Toda esta dinámica de coordinación basada en metodologías previamente establecidas permite asumir que los mecanismos intrainstitucionales operan de forma adecuada toda vez que utilizan la estructura organizacional de Carabineros como principal pilar para le gestión del Plan Cuadrante. Sin embargo, al parecer esto no sucede cuando se trata de coordinación interinstitucional. Sin duda, el PCSP necesariamente se coordina con otros programas relacionados, particularmente con aquellos instaurados en el Ministerio del Interior. No obstante, de acuerdo al Informe de Evaluación de la DIPRES (Ministerio de Defensa, 2007) “Aunque el programa posee algún grado de coordinación con programas similares, aún es a nivel de iniciativas específicas. Se requiere un mayor desarrollo y complementariedad con otros actores relacionados directa e indirectamente con el quehacer de la estrategia Plan Cuadrante (Subsecretarías de Carabineros e Interior, División de Seguridad Ciudadana, Policía de Investigaciones, Ministerio Público, etc.)” En este mismo respecto, el informe de la Organización Paz Ciudadana (2012) también establece que “Aun es necesario fortalecer las relaciones interinstitucionales”.

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V. Asociatividad social y comunitaria Carabineros tiene experiencia de trabajo en la comunidad mas no “con la comunidad”, sino más bien asintiéndola. Enrique Oviedo (2007) En el tema de asociatividad con la comunidad, el PCSP prevé la existencia de una Oficina de Asuntos Comunitarios, la cual funciona a nivel de Comisarías y tiene como objetivo mantener una relación cercana con los vecinos y la comunidad organizada para adoptar mecanismos de solución a los problemas de seguridad que se demanden. Dicha oficina se integra por un Encargado y por los Delegados de Cuadrantes, cuya cantidad depende del número de cuadrantes en cada Unidad Territorial. A continuación se presentan las principales funciones del Encargado de la Oficina de Asuntos Comunitarios: Cuadro 7 Principales funciones del Encargado de la Oficina de Asuntos Comunitarios 

Conocer las características sociales y culturales del sector territorial de la Unidad.



Planificar para períodos previamente definidos (mensual, trimestral o semestral), las diferentes actividades que deberán desarrollar los Comisarios y Delegados de Cuadrante con las Autoridades Locales, Organizaciones Comunitarias, etc.



Dirigir y orientar el trabajo comunitario y de integración que deben desarrollar los Delegados de Cuadrantes.



Identificar y reconocer aquellas demandas implícitas en la comunidad organizada y traducirlas en “input” para la Oficina de Operaciones.



Coordinar las relaciones entre las autoridades o personas representativas de la comunidad con el Jefe de la Unidad y el Subcomisario de los Servicios.



En conjunto con los Delegados de Cuadrantes, generar los canales de comunicación apropiados con la comunidad para que ésta contribuya a alcanzar los objetivos y metas propuestas por la Unidad Policial en materias de prevención y control de la delincuencia.



Mantener un registro de las personas que actúan como interlocutor entre la comunidad y la Comisaría (formales e informales).



Coordinar con el Encargado de la Oficina de Órdenes Judiciales, las tareas y actividades que deben realizar los Delegados de Cuadrantes, en el proceso de búsqueda de personas extraviadas y que correspondan al respectivo cuadrante.

Fuente: Carabineros de Chile, Manual de Operaciones del Plan Cuadrante, 2010

Por su parte, los Delegados de Cuadrante tienen como objetivo principal ejecutar e impulsar las acciones de integración y comunicación con los vecinos y grupos intermedios de un determinado cuadrante, como se verá a continuación:

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Cuadro 8 Principales funciones del Delegado de Cuadrante 

Aumentar la integración de Carabineros con la comunidad y su participación en los programas y actividades siendo la cara visible e interlocutor válido entre las demandas de seguridad y las posibles soluciones que la Institución puede entregar



Hacerse conocido de sus habitantes y conocerlos para lo cual debe procurar el reconocimiento y en especial la confianza de sus vecinos.



Cumplir con las diferentes actividades designadas por el Comisario y Encargado de Asuntos Comunitarios con las Organizaciones Comunitarias, víctimas de delitos, etc.



Realizar reuniones de trabajo con las Juntas de Vecinos u otros organismos comunitarios de acuerdo a la planificación respectiva.



Concurrir permanentemente a la Oficina de Operaciones de la Unidad, con la finalidad de conocer los análisis delictuales de su cuadrante



Efectuar diariamente recorridos a pié o en vehículo si así fuese necesario, por los diferentes sectores de su cuadrante, conforme a una pauta de patrullaje vecinal, interactuando con sus vecinos y propiciando una relación de trabajo cercana y efectiva.



Realizar charlas a los vecinos sobre materias de prevención de delictual, tránsito, etc., o bien coordinar con el estamento Institucional respectivo para efectuarla, con el propósito de incrementar el conocimiento y la autoprotección de las personas.

Fuente: Carabineros de Chile, Manual de Operaciones del Plan Cuadrante, 2010

Para el desarrollo del trabajo integrado entre estas dos figuras y las Autoridades Locales (ALs) y Organizaciones Comunitarias (OCs), el Plan Cuadrante ha definido una metodología estandarizada a través de la cual se busca homologar la forma en que actualmente se vinculan las Unidades Territoriales con dichas ALs y OCs. A continuación se presentan las actividades (subprocesos) consideradas dentro de este proceso: 

Generación de un Listado de Autoridades Locales y Organizaciones Comunitarias, consistente en construir una base de datos con la totalidad de las ALs y OCs que se encuentran en la comuna y con las cuales se busca mantener vinculación.



Planificación de Reuniones con dichas Autoridades Locales y Organizaciones Comunitarias.



Ejecución de Reuniones que sostendrá el representante Institucional con las ALs y OCs. Comprende una explicación a los asistentes sobre la realidad sociopolicial del sector donde se encuentra ubicada la Junta de Vecinos y la comunicación del avance de determinadas acciones que se hayan acordado realizar con anterioridad, específicamente en lo relacionado con compromisos asumidos y/o requerimientos a otros actores de la Seguridad Pública.



Análisis de las Actas de Reunión con el propósito de identificar los diferentes temas y requerimientos que se deben direccionar a la Unidad Operativa a fin de clasificarlos en virtud de sus diferentes ámbitos de solución.

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

Confección de requerimiento a otros actores de la seguridad pública que deben intervenir en la solución de determinadas problemáticas que planteen las OCs. El Encargado de Asuntos Comunitarios asume la responsabilidad de confeccionar dichos requerimientos (oficios) hacia estos actores.

Toda esta serie de funciones y actividades (subprocesos) da luz, de nueva cuenta, del orden, detalle y rigor con el que está estructurado el Plan Cuadrante. No obstante, como sucede con otros casos, lo planeado no necesariamente corresponde con lo que ocurre en la realidad. El Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva es visto como un referente para otros esfuerzos en América Latina, particularmente cuando se trata de implementar iniciativas de policía comunitaria. De hecho, el PCSP no sólo incorpora muchos de los elementos asociados a la policía de proximidad o policía comunitaria (pues en mucho está inspirado en este modelo) sino que al mismo Programa se le ha reconocido como un ejercicio pionero en la materia. Sin embargo, lo anterior no obsta para reconocer que el Plan Cuadrante también ha sido objeto de importantes críticas respecto, entre otras cosas, a la incongruencia que existe entre los objetivos que persigue y las acciones implementadas para alcanzarlos. El tema de la relación con la comunidad, situada por los mismos Carabineros como elemento central para la prevención, es un ejemplo de ello. Al respecto, el Informe de Evaluación de la DIPRES señala que: “…se aprecia un nivel de inconsistencia entre el Fin y propósito del Programa respecto a sus Componentes. Los Componentes mencionados (Patrullajes Preventivos, Atención de Procedimientos, Fiscalización de Establecimientos y Cumplimiento de Órdenes Judiciales) tienen en conjunto un énfasis de control y mantenimiento del orden público, de modo que la gestión de Carabineros sea lo más expedita y eficiente posible. El Fin y el Propósito del Programa se orientan por otra parte a problemas que requieren de un enfoque preventivo con una alta participación de los diferentes agentes en la comuna” (Ministerio de Defensa, 2007). Esto representa un claro ejemplo de desarticulación entre los componentes del Programa ya que gran parte de los esfuerzos detrás del Plan Cuadrante han estado orientados hacia el fortalecimiento de los mecanismos, metodologías, herramientas e instrumentos de control, orden y efectividad de la operatividad policial, dejando de lado otros elementos fundamentales como la asociatividad y participación de sectores sociales y privados. Por un lado, en el discurso programático, la institución policial afirma que: “Los cambios sociales nos indican que sólo trabajando juntos, unidos, lograremos prevenir el aumento de la delincuencia y, de esta forma, vivir en barrios más tranquilos. Pero este objetivo requiere de esfuerzos compartidos; de hombres, mujeres, abuelos, niños y nosotros, los Carabineros, que mediante una estrecha comunicación, podremos conocer las características del sector en que usted vive, elaborando en conjunto proyectos y planes de prevención, que posibiliten un servicio más confiable, rápido y eficiente. Ésa es la meta. Permitir y facilitar la integración de nuestra Institución con la comunidad, convertirnos en fieles colaboradores en la resolución de aquellos problemas que afectan su calidad de vida…” (División de Carabineros, 2013)

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No obstante, la evidencia empírica parece haber demostrado que el acercamiento con la comunidad, lejos de centrarse en una dinámica de asociatividad –donde las metas policiales empatan con las ciudadanas en materia de seguridad– más bien se ha limitado hasta el momento a un colaboracionismo enfocado al intercambio de información considerada útil para el interés policial. En otras palabras, la campaña de modernización policial empezada por Carabineros desde mediados de los años 90 (y con el Plan Cuadrante como su principal exponente) ha tenido como sustento filosófico la optimización de los procesos internos, delegando a un segundo plano la relación con la comunidad. Paradójicamente, esto contrasta con la apuesta hecha por Carabineros –tras el retorno a la democracia en los noventa– de fortalecer su relación con la sociedad tras haber sido percibido como un ente represor durante la dictadura militar. Como lo señala Alejandra Mohor (2013) es de hecho a partir de este contexto que el Plan Cuadrante se diseña como un programa de acercamiento con la comunidad y desde el cual se logran captar recursos para su ejecución (particularmente del BID). Y añade “En mi opinión, el Plan Cuadrante es un programa que ha sido muy interesante en relación a la metodología para la asignación de servicios en los territorios, me parece relevante que las policías cuenten con mecanismos que permitan objetivar los requerimientos de un territorio para asignar los recursos policiales. Eso es sin duda destacable, pero eso no es policía de proximidad”. De hecho, la visión histórica de colocar a la ciudadanía como mero receptor de las políticas de seguridad y relegarla a un plano de participación limitada a la delación, la denuncia o la transferencia de información sigue inserta en la institucionalidad desde la cual se opera el PCSP. Esto no sugiere que no existan comunas específicas donde los liderazgos y personalidades de los Comisarios permitan un nivel más profundo de interacción con los ciudadanos y otros sectores (como el empresarial y académico); lo que quiere decir es que los procesos de acercamiento con la comunidad requieren de transformaciones institucionales (como la descentralización y la coordinación interinstitucional) que no han ocurrido en Carabineros, ”una organización policial reconocida por su carácter militar, con un mando unificado y jerarquizado [que no ha] planteado cambios institucionales y [cuya] estructura no deja espacio a la descentralización de la toma de decisiones”. (Oviedo, 2007) Esta centralización y jerarquía se evidencian en el informe de Paz Ciudadana (2012) cuando, al hablar sobre el contacto con la comunidad, se afirma que la “interrelación [ocurre] de manera unilateral desde el lado de Carabineros en el sentido de definir qué se debe hacer”. Desde este punto de vista, a pesar de que el Plan Cuadrante ha sido exitoso en el diseño e implementación de metodologías útiles para la adecuada distribución de los recursos (humanos, técnicos y económicos), no existe hasta el momento un modelo de participación ciudadana que fortalezca la relación policía-comunidad para la resolución de sus problemas de temor, violencias y delitos (Oviedo, 2007). Este argumento se respalda también por lo señalado en el Informe de Evaluación de la DIPRES (Ministerio de Defensa, 2007) cuando dice que aunque el PCSP contempla reuniones con la ciudadanía organizada a nivel de cuadrante, y a nivel local (comunal), no se ha trabajado una metodología de participación que asegure la entrega de información pertinente y el desarrollo de una relación proactiva entre la ciudadanía y el carabinero.” Al respecto, resulta importante señalar que inclusive el alcance de estas sesiones con la ‘ciudadanía organizada’ es sumamente limitado, en tanto que son regularmente grupos reducidos de las mismas personas con las que se reúnen cotidianamente. En este sentido, Dammert (2013) habla de “audiencias cautivas” y cuando se le

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pregunta sobre otros sectores, como el empresarial, afirma que “este Programa no es una práctica de vinculación con el mundo privado”. Finalmente, vale la pena mencionar que recién este año se puso en marcha, en cuatro comunas del país, un programa piloto del llamado Modelo de Integración Carabineros – Comunidad (MICC). Esta parece ser de hecho una iniciativa que Carabineros ha venido arrastrando desde hace años y que justamente busca responder a algunas de estas críticas. No obstante, la muy poca información disponible hace pensar que dicho Modelo no es otra cosa que la réplica de la misma dinámica y filosofía con la que ha venido operando Carabineros y el Plan Cuadrante pero con acceso a mayores recursos. De hecho, Carabineros (2013) centra la información pública de este Modelo en un convenio a través del cual la “Subsecretaría de Prevención del Delito traspasa recursos financieros con el fin de que se adquiera el material necesario para la ejecución de este modelo de una manera óptima. Con estos recursos se adquieren vehículos, material tecnológico (computadores, impresoras, etc.) material de oficina, material de difusión, entre otros…” Adicionalmente, especifica que algunas actividades que contempla este Modelo son el desarrollo de un diagnóstico, de un plan de trabajo y el patrullaje preventivo focalizado, actividades que ya de por sí se hacen como parte del PCSP. Actualmente, el MICC se encuentra en marcha en 4 comunas y se prevé ampliarlo próximamente a 6 más. Lejos de una relación de asociatividad que los coloque en el mismo nivel de autoconcepción respecto a la coproducción de la seguridad, en el PCSP los ciudadanos siguen manteniendo un rol pasivo que se traduce en la falta de retroalimentación en temas tan importantes como la dirección, la calidad y la efectividad de los servicios policiales. De hecho, entre los años 2003 y 2007, el Programa fue evaluado a través de encuestas a ciudadanos; sin embargo, la perspectiva se centró en los procesos y aspectos metodológicos al interior de los cuadrantes dejando de lado ámbitos fundamentales relacionados directamente con la proximidad y la participación social. Más allá del monitoreo que realiza Carabineros en el marco del control de gestión, lo observado hasta este punto pone de manifiesto la necesidad absoluta de poder generar instrumentos que permitan evaluar el componente de proximidad a partir de la percepción y el conocimiento que los ciudadanos realmente tienen sobre quiénes son sus delegados, cuáles sus acciones, si realmente se atiende la problemática social y si han sido convocados a colaborar activamente con Carabineros a través de algún mecanismo de participación social. Lo anterior es un requisito indispensable si se considera que la orientación operativa de Carabineros debiera depender significativamente de lo que piense la ciudadanía a la que presta sus servicios y de los requerimientos o intereses de distintos sectores de la sociedad.

VI. Innovaciones del Programa Abordado desde el punto de vista de una estrategia operativa, el PCSP representa un cambio en la administración y gestión policial a partir de la cual se han incluido importantes elementos innovadores, particularmente en lo que se refiere al desarrollo de metodologías, procedimientos e instrumentos de trabajo relacionados con la modernización del servicio policial. Dichos elementos se identifican como innovadores por su condición vanguardista en al menos dos sentidos: por un lado, fueron generados para darle sustento y viabilidad al Programa, lo que implica una construcción desde los cimientos y ajustada a la realidad institucional; por el otro, no existen antecedentes de esta

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naturaleza en ninguna otra institución policial de la región, mucho menos en la década de los noventa cuando el PCSP comenzó a ser instrumentado en Chile. En pocas palabras, la planeación, diseño e implementación de las diversas metodologías de trabajo asociadas al PCSP constituyen pues uno de los hitos más importantes del proceso de modernización de Carabineros de Chile y un referente para los procesos de reforma policial en las instituciones (racional-burocráticas diría el especialista David Bailey) de América Latina, siendo éstas las que le han valido la sustentabilidad técnica y científica al Plan Cuadrante y el crédito suficiente para que se busquen replicar en otros países (como Colombia y Honduras, por mencionar algunos). A continuación se presentarán algunos de estos elementos considerados entre los más innovadores del Programa. a) Unidades de Vigilancia Equivalente (U.V.E) Las Unidades de Vigilancia Equivalente, tal cual fueron descritas anteriormente, han sido críticas para cuantificar el verdadero aporte que cada medio de vigilancia representa en el sistema operativo y, con ello, estimar el nivel de vigilancia policial con que cuenta un sector determinado en un momento específico del tiempo. La misma unidad de medida es utilizada para cuantificar la magnitud de la demanda o requerimientos de la población por servicios policiales. De esta manera, es posible calcular el nivel de vigilancia conforme a los recursos existentes en cada cuadrante, posibilitando así la obtención del Índice de Cobertura Policial. Los atributos considerados para la estimación de la calidad del servicio policial que presta cada tipo de patrullaje son los siguientes: 

Grado de percepción: indica el grado en que un tipo de patrullaje puede detectar los posibles problemas que existen en la comunidad y que requieren de intervención policial.



Oportunidad de acción: mide la relación de rapidez con que se obtiene respuesta frente a un determinado evento que requiere de acción policial.



Efecto sorpresa: mide el cambio de riesgo de ser sorprendidos para los posibles delincuentes producto de cada tipo de vigilancia policial.



Efecto presencia: mide cuanto más se previene producto de que esté presente un tipo de vigilancia y no otro.

b) Índice de Cobertura Policial (IDCP) Una de las primeras modificaciones que el PCSP introduce al quehacer operacional de Carabineros es la incorporación de una metodología de asignación de recursos –sin precedentes en la región– orientada a la redistribución de los medios que dispone cada Comisaría para atender las necesidades de su población. La Metodología de Nivel de Vigilancia permite construir un Índice de Cobertura Policial (IDCP) a partir de la información cuantitativa que entrega el cálculo de la oferta y demanda de servicios policiales. Básicamente, este indicador permite conocer el déficit de recursos con relación a la

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magnitud de la oferta. Cuando este índice es menor a uno implica que la oferta está por debajo del nivel de vigilancia, es decir, la unidad está operando con déficit de recursos. Cuando es mayor que uno, refleja que los servicios policiales debieran ser efectivos en la contención y control del delito. Tanto la oferta como la demanda de servicios policiales se expresan en la misma unidad de medida: UVE (unidades de vigilancia equivalentes, como se vio anteriormente), lo que permite determinar los recursos necesarios y adecuados conforme a la realidad socio-policial de cada sector territorial. La estimación de cada uno de los componentes de la oferta 3, en conjunto con la cuantificación de la demanda de recursos policiales4 permite determinar hasta qué punto se están cumpliendo las exigencias de la población con los recursos actuales, lo que ha representado un elemento esencial para justificar el reacomodo y optimización de los recursos que se utilizan. c) Metodología de priorización e incorporación de comunas La división de Unidades Territoriales en sectores homogéneos más pequeños es la base para que el Plan Cuadrante pueda operar efectivamente. Entre otras cosas, dicha división permite generar el Índice de Cobertura Policial y evaluar más fácilmente los servicios policiales, pero además da la pauta para que se planee la forma en la que el Programa puede irse expandiendo. En este sentido, una de las innovaciones asociadas al crecimiento del Plan Cuadrante recae justamente en la metodología de priorización e incorporación de comunas al PCSP. Dicho procedimiento metodológico implica la medición de determinadas variables en una fórmula matemática que arroja como resultado un ranking y, en función de los recursos humanos, de infraestructura, logísticos y tecnológicos que se requieran, permite identificar las comunas en las cuales se deberá instaurar el Plan Cuadrante. Las variables, con su peso específico, corresponden a:  Demanda, medida en Unidad de Vigilancia Equivalente (U.V.E.) / 10%  Tasa de Desempleo de la comuna / 10%  Nivel de Déficit de recursos policiales de la comuna / 20%  Índice de Victimización (medido a través de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana) /40%  Prevalencia de Droga (obtenido a partir de la Encuesta efectuada por el CONACE) / 20%. Aunque sencilla, esta metodología permite establecer criterios específicos que lleven al PCSP a crecer de manera ordenada y controlada, evitando así reproducir dinámicas negativas que repercutan en el aumento de la brecha entre la oferta y la demanda de servicios policiales.

Para la estimación de la oferta se contempla la dotación total del cuartel policial (con detalle de la cantidad de recursos que efectivamente cumplen servicios en la población y servicios intracuartel); el Coeficiente de Respaldo para Vehículos; el Coeficiente de Dotación de Personal y el Efecto Vigilancia Cuartel Fijo (el cual considera la vigilancia que otorga cada Carabinero en los desplazamientos que realiza al llegar y cuando se retira del cuartel). 4 La demanda por servicios policiales se calcula sobre la base de cinco factores definidos por Carabineros, mismos que coinciden con los cuatro servicios operativos que debe cumplir toda Unidad Territorial (prevención, procedimientos, fiscalización y órdenes Judiciales según se vio anteriormente) y uno más que se refiere a los servicios extraordinarios. 3

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d) Desarrollo de nuevos Instrumentos de Trabajo Otro de los aspectos relevantes ha sido la generación de instrumentos de trabajo que se han ido incorporando a las operaciones como una forma de potenciar los resultados del Programa. Aquí se incluyen la carta de situación, pautas de patrullaje y pautas de entrevista, entre otras, las cuales están siendo utilizadas en forma masiva desde el 2006. Estos instrumentos no sólo facilitan la operatividad de los servicios policiales sino que además permiten que haya una aplicación homogénea de procedimientos y recolección de información. e) Sistema Táctico de Análisis Delictual (STAD) Una medida de optimización operativa ha recaído en la implementación del sistema táctico de análisis delictual, consistente en reuniones programadas entre jefes de unidades de Carabineros y sus superiores para realizar revisiones a los patrones delictuales. En estas reuniones se discuten los procedimientos para combatir el delito y para ello se hace uso de herramientas tecnológicas disponibles como mapas georreferenciados; tablas comparativas y gráficos a partir de bases de datos correlacionadas; y aplicaciones electrónicas considerando también los recursos policiales disponibles. Aunque reciente (2010), esta práctica es relevante en tanto permite optimizar la efectividad operativa de los servicios policiales haciendo uso de diversos instrumentos tecnológicos. f) Procedimientos de actualización de las Metodologías asociadas al PCSP El PCSP representa una estrategia operativa con una orientación programática, basada fundamentalmente en un trabajo policial dinámico, focalizado y, por lo tanto, necesariamente sensible al cambio de circunstancias. Así, el Plan Cuadrante ha establecido plazos y procedimientos para la actualización de metodologías, nuevos criterios de asignación de recursos, incorporación de nuevos indicadores de control de gestión, mayor cobertura de los sistemas tecnológicos de apoyo, modificación del despliegue operativo y reconfiguración de los cuadrantes (Carabineros, 2010). Todas estas metodologías y procedimientos dan cuenta de la alta complejidad y nivel de detalle que representa la implementación de una organización programática tan sofisticada como es el Plan Cuadrante. Sin duda, el camino para llegar al punto actual ha supuesto un cambio estructural y organizacional importante con implicaciones relevantes en términos de innovación de contenidos y prácticas institucionales. No obstante, los resultados en el terreno de la eficacia y la eficiencia no son tan claros como lo han sido en el ámbito operativo. En la siguiente sección se comentará por qué.

VII. Eficacia y Eficiencia Para el desarrollo de esta sección se ha acudido a la información disponible en instrumentos de medición como la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, que en recientes años ha incluido en buena parte de sus muestras a comunas que forman parte del PCSP; las encuestas propias de Carabineros de Chile de percepción y evaluación ciudadana respecto de sus servicios; los datos que surgen de la evaluación del PCSP realizada en 2007 por mandato de la Dirección de

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Presupuestos del Ministerio de Hacienda; así como un estudio desarrollado por la Fundación Paz Ciudadana en el 2012. En el ámbito de eficiencia no ha sido posible obtener información monetaria desagregada que nos dé una escala exacta de los recursos tanto iniciales como transferidos anualmente a las actividades del Plan Cuadrante. Lo anterior debido a que dicho Programa no representa un rubro específico de asignación presupuestaria corriente. Por el contrario, sus asignaciones forman parte del presupuesto de Carabineros de Chile, institución que depende directamente del Ministerio del Interior. En consecuencia, tampoco es un ámbito contable de gestión separada dentro de Carabineros de Chile, lo que ha hecho imposible obtener la relación recursos-componentes-actividades del programa y cruzarlo con la satisfacción o no de la demanda. Por lo tanto, no ha sido posible hacer un análisis de costo-beneficio como tal dada la imposibilidad de tener el valor monetario real de los recursos de inicio del Programa y por la consecuente dificultad –no menor– para ponderar los servicios otorgados en el marco del PCSP a precios de mercado, la seguridad pública-ciudadana es difícil de dimensionar en tal esquema, pues consta de diferentes aristas que involucran una variedad de demandas sectoriales (por ejemplo residenciales, comerciales y por estratos de ingreso etc.). Esta condición es reconocida por el Teniente Coronel Enrique Bassaletti, Jefe del Departamento de Análisis Criminal, quien afirma: “No existe un método todavía que permita medir eficiencia económica; por decirlo así, cuántos millones de dólares se ha invertido en el Plan Cuadrante versus cuánto ha sido lo que ha redituado en resultados esa inversión” (Bassaletti, 2013). En este mismo sentido, la especialista en Seguridad Ciudadana Lucía Dammert (2013) señala: “Es difícil saber el costo-efectividad o costo-beneficio de este Programa porque es complicado diferenciar las actividades rutinarias o de trabajo convencional de la policía con las otras que se enmarcarían en el Plan Cuadrante… y presupuestariamente no se pueden distinguir”. En virtud de lo anterior, lo que se hace a continuación es una exploración a partir de la información disponible, lo cual permite plantear tres variables generales a considerar en un ejercicio de toma de decisión para la inversión, a saber: la evolución en recientes años de la victimización y percepción del temor en Chile; el grado de cobertura del PCSP en comunas, y los recursos financieros destinados a través de la institución Carabineros de Chile. 7.1. Situación del problema años previos al Plan Hacia la segunda mitad de la década de los noventa, Chile experimentó un importante incremento en sus índices delictivos. De acuerdo con información de un estudio realizado en 2004 por un grupo de expertos en Seguridad Ciudadana y el Ministerio del Interior, la tasa de denuncias captadas por Carabineros por concepto de delitos de mayor connotación social muestra que en el año 1995 las denuncias comenzaron a aumentar progresivamente hasta su máximo histórico en el año 2003, cuando se registraron 2,191 denuncias por delitos de mayor connotación social por cada 100,000 habitantes (Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, 2004). Entre los años 1997 y 2003, la tasa de aprehensiones por delitos de mayor connotación social por cada 100, 000 habitantes, registró un aumento de 110.1%. Esta tendencia tuvo lugar tanto en los delitos contra las personas como aquellos contra la propiedad. La tasa de delitos contra las personas

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pasó de 56.5 a 84.6% en ese periodo, mientras la correspondiente a ilícitos contra la propiedad aumentó de 63.8 a 168.2%. Según datos de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior (2004) un 38.7% de los adultos mayores de 18 años en el Gran Santiago había sido víctima de algún delito de gran connotación social como violencia, lesiones, delitos/abuso sexual, robo con fuerza, hurto, robo de vehículo, o robo de accesorios de vehículo durante el 2001. De estos, un 11% fueron delitos contra la persona y un 33.1% fueron contra la propiedad. Hacia el año 2003, de acuerdo con un estudio denominado índice de Paz Ciudadana de la Fundación Paz Ciudadana-Adimark (2003), la victimización era de 38.6%. El mayor aumento de las detenciones de esos años se registró para el caso del hurto. Esto es consistente con el hecho que, a su vez, la población penitenciaria haya aumentado sostenidamente desde 1990. En base a información del estudio mencionado del Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana (2004), hacia el 2002 los recluidos aumentaban en un promedio de 19,434 por año. Entre otras cosas, el repunte de las estadísticas delictuales observado durante la década de los noventa propició la introducción de cambios en la dinámica de los servicios policiales, situación que, como se comentó anteriormente, complementó el contexto y la oportunidad para el origen del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva. Desde el año 2000 hasta el 2002, la implementación del PCSP se empezó a desplegar en una modalidad de déficit respecto de la demanda de servicios policiales en las comunas. Hacia 2006, el Plan Cuadrante se encontraba operacionalmente en 72 comunas, expandiéndose gradualmente hasta alcanzar las 137 en el 2012 (como puede apreciarse en el siguiente cuadro). Como se mencionó al inicio de este texto, en entrevista personal, el Comandante Bassaletti afirmó que en el 2013 el PCSP alcanzó las 150 comunas, logrando así la cobertura total de las comunas urbanas en el país (Bassaletti, 2013). Cuadro 9 Avance del PCSP en Comunas Años

PCSP

2000-2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

65

7

7

9

12

0

15

27

Comunas acumulada

65

72

79

88

100

100

115

137

Población beneficiada

9,034,251

9,857,924

10,789,985

11,298,891

11,814,678

11,814,678

12,318,595

13,000,000

N/d

% Cobertura

60%

65%

71%

75%

78%

78%

81%

85.4%

N/d

Comunas año

por

Fuente: Elaboración propia en base a información de Carabineros de Chile. El año 2010 no reporta avance en número de comunas.

7.2. Eficacia: Desempeño del Programa a nivel de Fin Es difícil estimar si el Programa ha contribuido al logro del Fin dado que el PCSP no tiene control de todos los factores que efectivamente podrían converger para disminuir la victimización o aumentar la sensación de seguridad de la población. Estos grandes desafíos de la seguridad ciudadana en Chile son focos hacia los cuales apuntan un conjunto de programas bajo la política nacional Chile Seguro.

24

2013 13 150

Al respecto, el Comandante Bassaletti apunta: “Tendríamos que tener los otros factores bajo control. El Plan Cuadrante es un plan de operaciones, una estrategia de operaciones que cambió el estado del arte en Chile respecto de cómo se prestaban estos servicios y con ello pretende contribuir –pero no directamente o automáticamente– a la reducción de la percepción de la victimización y el temor” (Bassaletti, 2013). Por lo tanto, el Plan Cuadrante se enfoca principalmente en la aplicación de una metodología, ciertamente innovadora, que permite una mejor asignación de los recursos con que cuenta la institución ejecutora (de acuerdo a ésta, para mejorar su eficiencia y eficacia), en función de su interpretación de la demanda por servicios policiales. Como ya lo apuntaba la evaluación instruida en 2007 por la Dirección General de Presupuestos, para realizar un análisis de cuánto es (y cómo se caracteriza) la contribución del Plan Cuadrante a disminuir la victimización y la sensación de temor (su Fin), se tendría que contar con una evaluación de impacto que fuese capaz de delimitar y separar factores externos al Programa que también pueden incidir en el logro del Fin (por ejemplo, la ejecución de otros programas públicos de prevención social y situacional que apuntan al mismo Fin), y que estime el impacto atribuible al Plan. Hasta el momento, ello no ha sucedido. No obstante lo anterior, se presentan a continuación los resultados de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) del 2005 al 2012, así como las Encuestas de Percepción y Evaluación de Carabineros de los años 2003, 2005 y 2007. En lo que corresponde a la ENUSC, la victimización en los hogares en 2005 fue de 38.3%, en el 2008 era de 35.3%, en 2010 de 28.2%, y en 2012 bajó hasta un 26.3%. Según esta mismas mediciones, los robos de alta connotación social, como el hurto descendió de 11% en 2008 a 8.1% en 2012; el robo por sorpresa pasó de 9.8% en 2008 a 4.6% en 2012; el robo con fuerza de 7.8% en el año base de 2008 a 4.4% en 2012; el robo con violencia de 7.6% en 2008 a 4.3% en 2012 y las lesiones bajaron de 2.2% 2008 a 1.6% en 2012 con un repunte en 2009 a 3.1%. En lo que respecta a la percepción del temor, mientras que en el 2008 un 10.3% de los hogares se decían muy seguros, en 2012 un 11% se sentían en esa condición, en el 2008 un 35.1% de los hogares se sentía medianamente seguro y en el 2012 era de 39.3%. Por otro lado, mientras en el 2008 un 44% se sentía expuesto al delito, en 2012 esto era de 40%.También se puede notar que el porcentaje de hogares que denunciaron al menos un delito aumentó de 43% en 2008 a 45.8% en 2012.

PCSP

Cuadro 10 Victimización y Temor 2005-2012 según ENUSC (Porcentaje) Años 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Victimización

38.3

38.4

34.8

35.3

33.6

28.2

31.1

26.3

Muy seguro

n/d

n/d

n/d

10.3

10.2

12.7

10.6

11

Medianamente seguro

n/d

n/d

n/d

35.1

33.9

37.2

36.4

39.3

Muy inseguro

n/d

n/d

n/d

25

25

23

24.5

21.2

Hogares que denunciaron al menos un delito

n/d

n/d

n/d

43

45.5

43.7

46

45.8

Fuente: Elaboración propia

25

Cuadro 11 Delitos de mayor connotación social 2005-2012 (Porcentajes por cada 100.000 habitantes) Años

PCSP 2005

2006

2007

2008

2009

2011

2010

2012

Hurto

11

9.9

8.9

9.4

9.1

8.6

9.1

8.1

Robo por sorpresa

9.8

10.9

7.8

7.8

7.4

4.9

6.2

4.6

Robo con fuerza

7.8

7.8

5.6

5.2

5.3

4.3

5.7

4.4

Robo con violencia

7.6

7.8

7.5

6.5

5.9

5.0

5.3

4.3

Lesiones

2.2

2.8

2.3

2.5

3.1

1.8

2.5

1.6

Fuente: Elaboración propia

Esto nos muestra que efectivamente, según estas mediciones, podemos ver en Chile una tendencia sostenida a la disminución de la victimización y del temor. Sin embargo, es todavía difícil ponderar hasta dónde ha tenido que ver el PCSP en esta tendencia positiva. En los recientes años, generalmente las muestras de hogares de la ENUSC toman en cuenta comunas donde el PCSP se está implementando; por ejemplo en la ENUSC de 2011 de las 101 comunas evaluadas, 100 de éstas estaban dentro del Plan Cuadrante. Así, en tal encuesta (ENUSC 2011), se identificó que en 76 de las 100 comunas de muestra con PCSP, la victimización ha experimentado una baja; en 22 de ellas ha subido y en 2 se ha mantenido igual; respecto de la no denuncia, ésta bajó en 55 comunas y subió en 45; y en lo que concierne a la percepción de temor, en 50 comunas bajó, en 48 subió y en 2 se mantuvo. Cuadro 12 100 comunas con PCSP consideradas en la ENUSC 2011

Indicadores

Victimización No denuncia Percepción del Temor

Bajan Cantidad de comunas 76 55 50

Suben

76%

Cantidad de comunas 22

55%

45

50%

48

%

Total de Comunas

Se mantiene

22%

Cantidad de comunas 2

2%

100

45%

0

0%

100

48%

2

2%

100

%

%

Fuente: ENUSC 2011, DIOSCAR-Carabineros e Instituto Nacional de Estadísticas-INE.

26

En los años 2003 y 2005, Carabineros de Chile aplicaron encuestas5 de Evaluación y Percepción de la ciudadanía; éstas, en lo referente al Plan Cuadrante, refirieron que: Respecto a la demanda por servicios policiales y su relación con la oferta percibida, los dos principales problemas sobre los que debiera actuar Carabineros, según expresaba la población entrevistada en esos años, eran la venta de drogas prohibidas y el consumo indebido de alcohol por parte de menores. Sin embargo, en el caso de los que priorizaban venta de drogas prohibidas, un 30,8% no percibía acción de Carabineros sobre este problema. En el caso de los que priorizaban consumo indebido de alcohol por menores, un 26,5% no percibía acción de Carabineros sobre este problema. En lo referente a la evaluación de la relación entre Carabineros y la comunidad (a nivel barrial), si bien se apreciaba un aumento de la buena evaluación entre el 2003 y 2005 (44,2% y 47,3%, respectivamente), se nota que sólo un 47% de los entrevistados estimaba que había una buena relación entre Carabineros y la comunidad. Ahora bien, entre noviembre de 2007 y enero de 2008, Carabineros de Chile realizó otra encuesta de percepción ciudadana en relación al Plan Cuadrante. Bajo la metodología de un muestreo de Conglomerados y una técnica de aplicaciones en hogares 6, el 27% de los hogares de la muestra declaró haber sido víctimas en el último año. Al preguntarles sobre su percepción general y confianza en las instituciones, el 76% colocaron a Carabineros y a la Policía de Investigaciones como las instituciones en las que más confiaban. Al preguntarles sobre el desempeño de Carabineros de Chile en el ámbito de seguridad pública, un 42% la evaluó con un buen desempeño y el 19% como muy bueno. No obstante, sólo la mitad (51%) de la muestra afirmó conocer el Plan Cuadrante y de éstos un 38% no sabía que se aplicaba en su comuna. De los que declararon conocer el Plan Cuadrante y que se aplica en su comuna sólo un 49% le otorgó una buena evaluación (buena 40% y Muy buena 9%). A la pregunta sobre ¿Cómo evaluaría la labor preventiva desarrollada por Carabineros en su barrio? Un 35% planteó a la vigilancia y patrullaje de calles como buena y muy buena; ese mismo porcentaje (35%) calificó como buena y muy buena la labor de prevención de accidentes de tránsito; empero sólo un 22% calificó como muy buena la labor de resolución de conflictos, mientras que un 35% la calificó como mala y muy mala. De Igual manera, a las reuniones de prevención delictual con juntas de vecinos sólo un 20% las calificaron como buena o muy buena, mientras que un 44% las evaluaron como mala y muy mala. Estos datos nos permiten ver que ciertamente el ámbito de la cercanía o proximidad con la comunidad no estaría consolidado en el trabajo de los carabineros bajo el Plan Cuadrante. Los cuadrantes que menos confían en Carabineros y que más baja calificación le otorgan corresponden a grupos socioeconómicos medios bajos, con menor antigüedad residiendo en sus comunas. En general, de los datos de esta encuesta, se obtiene que:  El patrullaje no siempre tiene la viabilidad esperada en la comunidad  El trabajo con la comunidad no es bien evaluado por la ciudadanía  Conocer la existencia del Plan Cuadrante no es equivalente a saber que se aplica en la comuna. Cabe mencionar las encuestas del 2003 y 2005 se aplicaron a una sub muestra de la ENUSC, en comunas donde el Plan Cuadrante había operado a menos 1 año. 6 El tamaño de la muestra fue de 5544 casos, con un margen de error de +- 1.2% a nivel total y +- % por comuna. 5

27

Como ya se planteó, actualmente no hay datos exactos que pudieran darnos una fotografía nítida sobre los impactos del Plan Cuadrante en relación a la Victimización y Percepción del temor; si bien, como ya se apuntó, puede constatarse una disminución constante de estas dos circunstancias en la población del país (victimización y percepción del temor), de acuerdo con las mediciones de la encuesta ENUSC no es posible desagregar y conocer con exactitud en cuánto ha contribuido el Plan Cuadrante a esta disminución y cuánto sería producto de las varias políticas de prevención social y situacional, por ejemplo, que confluyen en la estrategia nacional de seguridad Chile Seguro. Por otra parte, desde la misma labor operativa, en el terreno es difícil distinguir las actividades de carabineros que entrarían dentro del esquema de Plan Cuadrante y las que no. En un estudio demoscópico y uno longitudinal7 desarrollado por la Fundación Paz Ciudadana (2012), se analizó información de diversas fuentes8 para tratar de vislumbrar el efecto del Plan Cuadrante en la percepción de seguridad en comunas de la región metropolitana de Santiago. Para el análisis longitudinal, vale la pena citar el estudio (Paz Ciudadana, 2012) con los siguientes datos: Victimización General (ENUSC) y Plan Cuadrante: Las comunas con Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva tienen un mayor porcentaje de victimización que aquellas que no tienen Plan Cuadrante. Esto es obvio dado los criterios de elección para la implementación de este Plan en las comunas donde hay mayor población y concentración de la actividad criminal. Al respecto, si se quisiera tener un poco más de claridad sobre el comportamiento de la victimización y del temor en ambos tipos de ámbitos territoriales (comunas con PCSP y sin PCSP), podría intentarse un estudio de seguimiento de grupo de control (comunas sin PCSP versus comunas con PCSP); no obstante, en los términos de la información disponible y para los tiempos y alcance de esta consultoría, se requeriría de una investigación exprofeso que permita generar información útil a partir del cruce entre datos parciales de primera mano y sendos ejercicios de aislamiento a fin de construir grupos similares (o conglomerados) de seguimiento, permanentes en el tiempo de análisis y, por tanto, comparables.9 Paz Ciudadana (2012), Análisis del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile en comunas de la Región Metropolitana de Santiago- Subsecretaria de Prevención del Delito – Ministerio del Interior y Seguridad Publica, Santiago. 8 Para el estudio Demoscópico de Fundación Paz Ciudadana se seleccionaron 6 comunas con el fin de – a través de un estudio comparativo – identificar diferencias estadísticamente significativas en tres tipos de comunas, a saber: Comunas rurales con déficit; Comunas urbanas con déficit y Comunas urbanas sin déficit. La muestra considero 2.400 casos y su levantamiento de datos se realizó entre fin del mes de agosto y la primera quincena de septiembre. Para el estudio longitudinal, se tomó información de tres fuentes: 1. Registros de denuncias y aprehendidos de Carabineros de Chile entregados por la Subsecretaria de Prevención del Delito (2006 – 2011); 2. Encuestas de Percepción del Plan Cuadrante de Carabineros de Collect GFK y Ministerio del Interior y Seguridad Publica (2007 y 2009); 3 Encuestas Urbanas de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior y de Seguridad Publica (2006– 2011); y 4. Índice Paz Ciudadana – Adimark Gfk, de Fundación Paz Ciudadana (2006 – 2011). 9 Para ello sería necesario desarrollar un ejercicio minucioso de seguimiento de la ENUSC desde que ésta empezó a aplicarse (2003) y hacer una clasificación de las comunas muestra para cada año entre aquellas con Plan Cuadrante, sin Plan Cuadrante y además distinguir (en el grupo con PCSP) cuales tienen déficit y cuales no. En un primer término, esto implicaría un estudio de categorización y, en un segundo, de ubicación de grupos de comunas (con similares características) para poder realizar una trayectoria de seguimiento comparable en torno de la victimización en las tres tipologías de comunas. Quizás esto podría hacerse con datos de la ENUSC más o menos en una trayectoria lineal hasta los años 2008-2009; no obstante, a partir del 2010, conforme el PCSP empezó a cerrar un ciclo de cobertura total de las comunas urbanas (contexto poblacional en el cual se desarrolla la encuesta ENUSC), mismo que alcanzó en el 2013, dicha comparabilidad entre comunas con y sin Plan Cuadrante resulta más difícil, además de las consideraciones que ya se han expuesto en este trabajo y en otras evaluaciones del Programa, referentes a que tampoco podría establecerse una relación directa per se (causa-efecto) de que la reducción de la victimización o del temor en determinada comuna con PCSP se deba exclusivamente a la operación del mismo en ese territorio, como tampoco podría asegurarse que el crecimiento o la no disminución del temor y la victimización en una comuna sin PCSP se deba a que en ella no se encuentre instalado este Programa. 7

28



Robo por Sorpresa (ENUSC): Aunque ha disminuido en los últimos años, según el estudio de Paz Ciudadana, es notoria la prevalencia de este delito en comunas con Plan Cuadrante sin déficit por sobre los otros tipos de comuna. Ahora bien, el Robo con Violencia, según éste mismo análisis con datos de ENUSC, es más alto en comunas Plan Cuadrante con déficit de recursos policiales.



Índice de Percepción de la Delincuencia “alto” (ENUSC): Las comunas con Plan Cuadrante sin déficit presentan menores porcentajes de personas que califican en la categoría “alto” la delincuencia, diferenciándose significativamente de las comunas con déficit.



Índice de Trabajo de Carabineros con la Comunidad “bajo” (Ministerio del Interior y Collect): Las comunas que no cuentan con los recursos policiales necesarios, la opinión de las personas es significativamente más negativa que en las comunas que no tienen déficit. Esto se considera un buen hallazgo; ya que la labor comunitaria, con los recursos necesarios, podría ser más visible hacia la comunidad y de esta manera brindar más confianza.

En lo referente al análisis demoscópico, esta misma fuente (Paz Ciudadana, 2012) menciona los siguientes hallazgos:       

Las personas que presentan altos niveles de seguridad provienen de hogares no victimizados (en la comuna o en general), hogares de nivel socioeconómico ABC1 10 o las comunas urbanas con déficit de recursos. La no denuncia (o cifra negra) es más alta en las personas que no han tenido algún contacto con Carabineros por cualquier motivo. Las personas que califican el desempeño de Carabineros como “muy bueno” provienen de hogares no victimizados (general), los adultos de 60 años o más y de las comunas rurales con déficit o las comunas urbanas con déficit de recursos en el Plan Cuadrante. Las personas que poseen una percepción “pésima” acerca de las acciones policiales provienen de hogares victimizados (general), son mayoritariamente jóvenes de 19 a 29 años de edad o residen en las comunas urbanas sin déficit de recursos. Las personas que no tienen confianza en carabineros provienen de hogares victimizados (en la comuna o en general), hogares pertenecientes al grupo socioeconómico D 11 o a las comunas urbanas con PCSP y sin déficit de recursos. Las personas con una buena actitud hacia la integración con Carabineros han tenido algún tipo de contacto con el personal por cualquier motivo. Las personas que opinan que a los Carabineros que trabajan en el Plan Cuadrante les preocupan mucho los problemas de seguridad que afectan a la comunidad provienen de hogares no victimizados (en la comuna o en general) o se ubican en las comunas rurales con déficit de recursos.

Los hogares de nivel socioeconómico ABC1 son aquellos que se encuentran a los primeros niveles de los quintiles de población con mayor ingreso. 11 Los hogares de nivel socioeconómico D son aquello que se encuentran en los quintiles bajos de la población respecto del ingreso. 10

29

Como puede percibirse en las conclusiones anteriores derivadas del estudio longitudinal de Paz Ciudadana, en general se observa que la victimización ha tendido a estabilizarse más en las comunas sin déficit (ya que el criterio para ser cubiertas en su totalidad es porque presentan altos índices de delitos) que en aquellas con déficit (que generalmente son –comparativamente hablando– las de menor incidencia delictiva, por ello menos prioritarias en la cobertura UVE). No obstante, en la percepción del temor, las comunas con Plan y sin déficit siguen siendo las que más inseguras se sienten, así como las que más bajo califican la tarea comunitaria del PCSP. En lo que corresponde al estudio demoscópico, en la percepción de las personas convergen factores como la experiencia o no de haber sido víctimas, la edad y nivel socioeconómico en primera instancia, así como el hecho de haber tenido contacto con Carabineros por algún motivo o de pertenecer a una comuna que tiene déficit -o no- de recursos policiales en el esquema del Plan Cuadrante. En tal sentido, parecieran notarse claroscuros en el ámbito de proximidad social o comunitaria de carabineros ya que si bien el Programa desde un principio la contempló como uno de sus ejes de sustento, en la práctica este mandato ha tenido problemas para asentarse. Aunque en general la ciudadanía afirma confiar en la institución, cuando se explora el ámbito de la interacción social con los carabineros, aún perciben una institución poco cercana. Como lo apunta Alejandra Mohor (2013) “... el Plan Cuadrante no es un programa de acercamiento a la comunidad, sino una metodología de asignación de recursos para las labores que son propias de la unidad policial… ahora, si el PCSP contemplara por ejemplo, capacitación de carabineros para una correcta vinculación con la comunidad, aspectos que fueran propios de un programa de policía comunitaria, ahí sí sería un programa que pudiera tener incluso presupuesto propio”. 7.3. Eficiencia: Aspectos relacionados con los recursos financieros del Programa Como ya se señaló, en la institución de Carabineros de Chile, el PCSP no está conformado como un ente de asignación específica de recursos y, por lo tanto, no es posible distinguir un presupuesto inicial del Plan. Los recursos que se canalizan al mismo son parte de los ingresos que son transferidos desde el gobierno central, así como de otro rubro denominado “Aportes fiscales”. De igual manera, sus egresos o gasto efectivo se incluye dentro de las grandes líneas de “Gastos en personal” y “Bienes y servicios de consumo”, así como “Prestaciones de seguridad social”. No obstante, es importante mencionar que se han hecho transferencias exclusivas12 al PCSP específicamente para cubrir déficits en el avance de la cobertura policial hacia comunas que se busca atender con oferta adaptada a la demanda de los servicios policiales. El proceso presupuestario donde se designa a una comuna beneficiaria del Plan Cuadrante no implica, en principio, ninguna transferencia adicional sino que toma forma a partir de lo ya asignado en recursos corrientes –convencionales– a la comisaría donde se encuentra tal comuna y, a partir de ahí, con la delimitación de los cuadrantes se decide si ésta entrará con déficit o sin déficit en el Plan Cuadrante. Si por los niveles de incidencia delictiva se decide cubrir el déficit entonces se agrega el presupuesto extraordinario (costo adicional total) para llegar al equilibrio demanda/oferta en dicha comuna.

El presupuesto “asignado” al PCSP contempla el presupuesto asignado por la Ley de Presupuestos: incorpora lo que se requiere para implementar sin déficit el Plan Cuadrante en un número determinado de comunas, es decir, el costo adicional total que implica llevar al equilibrio la oferta y demanda de servicios policiales en las comunas a implementar en un cierto año (el presupuesto asignado a los proyectos de PCSP e nuevas comunas), y el presupuesto asignado a proyectos de supresión de déficit de comunas con PCSP implementadas sin todos los recursos, en los años que corresponda. 12

30

Ahora bien, sólo a nivel de metodología de unidades operativas para la asignación de recursos sería posible hacer una relación de eficacia-eficiencia. Derivado de ellos se distinguen algunos indicadores de costo–eficiencia más recurridos, entre ellos el Costo Anual Equivalente (CAE) el cual es sólo una derivación del Valor Actual de los Costos (VAC). El VAC de cada alternativa permite comparar, en términos de valor monetario actual, el costo total de cada una de las unidades de vigilancia para mantener continuadamente operativa la Operación de Vigilancia (OV) adicional que le incorpora el proyecto al sistema durante su vida útil o el período que se haya considerado para su evaluación. Los anteriores índices permiten hacer cálculos de costo por unidades operativas de PCSP. Tales índices no se pueden traslapar a un intento de evaluación eficacia-eficiencia a nivel de programa, entre otras cosas porque la información de asignación a nivel de programa no es tan desagregada, como la que es posible distinguir por unidad de operación. En otras palabras, sería posible construir el cálculo de los costos o recursos invertidos desde un nivel micro (por unidad operativa) para conformar una ponderación promedio de gastos anuales (por unidad y tipo de comuna) y proyectar así un gasto a nivel de programa; sin embargo, esta tarea implicaría también un ejercicio exhaustivo de ponderar costos promedios anuales, tomando en cuenta otras variables como la inflación y depreciación de los productos y servicios (en este caso los servicios de vigilancia, pero también los de aprehensiones, acudidos al llamado etc., así como productos como vehículos policiales) a precios de mercado. Esto conllevaría el desarrollo de una metodología de seguimiento en un periodo determinado de conglomerados (tipos) de comunas. En respuesta a esa dificultad, según el más reciente Informe de Cumplimiento de Compromisos Respecto de las Recomendaciones de la Evaluación del 2007 de la DIPRES (Carabineros, 2013), en la actualidad Carabineros de Chile experimenta el desarrollo de un modelo que permite establecer los recursos financieros asignados a cada una de las unidades operativas en las que se ha implementado el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva. Lo anterior sobre la base de la información entregada por los actuales sistemas de planificación y ejecución presupuestaria, sistemas contables y en general todos aquellos que permiten registrar y cuantificar los costos de inversión y gastos operacionales que realiza la Institución, definiendo los procesos requeridos para desagregar dicha información de tal forma que se establezca como centro de costo a la Unidad Operativa que entrega el servicio a la comunidad. Actualmente, se ha procedido a utilizar este modelo para el cálculo de los costos de una Unidad Operativa. Hoy en día, el sistema se encuentra en fase de experimentación y entrega la información hasta el nivel de Comisaría. Independientemente de los avances ya enunciados, en la evaluación solicitada por la Dirección General de de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en ese entonces a la Subsecretaría de Carabineros (Ministerio de Defensa, 2007), la Inspectoría General de Carabineros hizo un ejercicio de desagregación de los gastos ejercidos exclusivamente dentro del programa del PCSP con lo cual se logró hacer una aproximación del uso de recursos dentro del programa, aunque éste no consideró gastos administrativos sino exclusivamente operativos. Para ello, se estimaron los gastos operacionales asociados a la realidad de las comunas antes de la implementación del PCSP que fueron considerados como oferta dentro de los proyectos de implementación en cada año, además de los gastos operacionales asociados a las comunas implementadas con PCSP con anterioridad de dicho año. Así, entre los años 2003 y 2006 pudieron calcularse las siguientes cantidades:

31

Cuadro 13 Gasto operacional estimado del PCSP 2003-2007 (Miles de pesos chilenos de 2007) 2003

71,859,568

2004

82,507,307

2005

103,609,770

2006

120,359,685

Fuente: Elaboración propia en base a Cálculo Unitario unidad de implementación DIPRES, 2007, Inspectoría General, Carabineros de Chile

Ese cálculo de la propia institución daba cuenta que del 2003 a 2006 Carabineros de Chile había financiado la operación del Plan Cuadrante en más de un 85% con recursos de re-asignación de su presupuesto institucional (a nivel de Unidades Policiales), mientras que el 15% restante había sido financiado con recursos directamente asignados al Plan Cuadrante por el Presupuesto de la Nación13. Cabe redundar en que esta aproximación sólo tomó en cuenta la operación y no los costos de administración a nivel central del Plan Cuadrante. Las alzas que se observan en los años 2005 y 2006, tanto a nivel de total como a nivel de la porción del Plan Cuadrante financiado por la asignación directa de Ley de Presupuestos, reflejan el aumento en el número de comunas nuevas donde se implementó el Plan como también los procesos de transición de esquemas “de déficit” a “sin déficit” en comunas que ya operaban bajo el PCSP, lo que implicó recursos adicionales en tales años. Cuadro 14 Fuentes de financiamiento del Programa Plan Cuadrante 2003-2006 (Miles de pesos chilenos de 2007) Fuentes de Financiamiento

2003 Monto

2004 %

Monto

2005 %

Monto

2006 %

Monto

%

Variación 20032006 Pesos Dólar

1.Presupuestarias14 1.1.Asignación específica al PCSP (a nivel operativo) 15 1.2.Asignación específica al PCSP por ley 19.941 16

2,315,705

2,988,862 03

10,641,634 14

8,218,575

15,889,952 19

8,526,772

13,574,247 20

8, 526,772

8, 526,772

Véase anexo 2 del Informe de Ministerio de Hacienda-DIPRES (2007). Las Fuentes Presupuestarias corresponden al presupuesto asignado en la Ley de Presupuestos aprobada por el Congreso Nacional. 15 El presupuesto “asignado” se considera la porción del presupuesto asignado por la Ley de Presupuestos que se requiere para implementar sin déficit el Plan Cuadrante en una cierta comuna, es decir, el costo adicional total que implica llevar al equilibrio la oferta y demanda de servicios policiales en una comuna. Este presupuesto se basa en un estudio de costos por unidad territorial (oferta), un estudio de demanda de servicios policiales, y la construcción de un proyecto presupuestario a presentar al Ministerio de Hacienda. Este monto también contempla el presupuesto asignado a proyectos de superación de déficit de comunas con PCSP sin todos los recursos en los años 2005 y 2006. 16 El presupuesto asignado por ley 19.941 de fecha 13.04.2004 que estructura y fija la planta y grados del personal de Carabineros de Chile. 13 14

32

1,835

1.3.Estimada re-asignación al PCSP a nivel operativo17 1.4.Asignación institución responsable para soporte administrativo (ítem 21, 22 y 29, entre otros) a nivel central18 1.5.Aportes en presupuesto de otras instituciones públicas[6]19

69,543,863

97

71,299,870

86

84,441,364

81

95,942,961

Sin información

Sin información

Sin información

Sin información

No hay

No hay

No hay

No hay

80

26,399,098

No hay

2. Extrapresupuestarias20 TOTAL

71,859,568

100

82,507,307

100

103,609,770

100

120,359,685

100

48,500,117

Fuente: Cálculo Unitario unidad de implementación DIPRES, 2007, Inspectoría General, Carabineros de Chile

Así, tenemos que el presupuesto operativo de esos años, donde ya se aplicaba el Plan Cuadrante, representaba –de acuerdo al informe encargado por la DIPRES (2007)– entre un mínimo de 24,70% (2003) y un máximo 33,81% (2006) del gasto devengado de Carabineros de Chile (promedio del periodo: 29,20%) en las comunas respectivas21. Una vez más este cálculo no incorporó gastos de administración a nivel central del Programa, además de que las cifras estimadas tampoco reflejaban lo que representaría el Plan Cuadrante a nivel institucional una vez que se suplía el déficit en las comunas correspondientes. En el año 2003, el gasto en personal operacional representaba un 25% del total Institucional y el gasto operacional en bienes y servicios de consumo un 31% del total institucional. Estos porcentajes se incrementaron en los años siguientes: 2004: personal (27%) y bienes y servicios (37%); 2005, personal (30%) y bienes y servicios (40%); y 2006, personal (33%) y bienes y servicios (43%) 22. De 2009 al 2012 esta misma tendencia se prolongó, aunque ya no con datos desagregados en lo que respecta sólo al Plan Cuadrante sino que también podemos ver un incremento importante en estos ítems dentro del gasto efectivo a nivel Carabineros de Chile.

Estimación de la re-asignación presupuestaria de la operación de las unidades territoriales sin Plan Cuadrante, al Plan Cuadrante, en las comunas donde se comienza a implementar el Plan Cuadrante en dicho año. El presupuesto “re-asignado” contempla los dineros ya asignados a las unidades territoriales, “antes” de la aplicación del Plan Cuadrante, “sobre” los cuales, se agrega el presupuesto asignado (costo adicional total) para llegar al equilibrio demanda/oferta en dicha comuna. Para esta cifra, se estimaron los gastos operacionales asociados a la realidad de las comunas antes de la implementación del PCSP y que fueron considerados como oferta dentro de los proyectos de implementación en cada año, además de los gastos operacionales asociados a las comunas implementadas con PCSP con anterioridad de dicho año. 18 Son los recursos financieros aportados al Programa por la institución responsable del mismo y que están consignados en la Ley de Presupuestos en los subtítulos 21 “Gastos en Personal” e ítem 22 “Bienes y Servicios de Consumo” y 29 “Adquisición de Activos No Financieros”, u otro, del presupuesto de la institución responsable respectiva. 19 Los aportes en presupuesto de otras instituciones públicas: son los recursos financieros incorporados en el presupuesto de otros organismos públicos (Ministerios, Servicios y otros), diferentes al responsable del programa. 20 Fuentes Extrapresupuestarias: son los recursos financieros, que no provienen del Presupuesto del Sector Público tales como: aportes de Municipios, organizaciones comunitarias, los propios beneficiarios de un programa, privados o de la cooperación internacional. 21 Véase Informe Ministerio de Hacienda-DIPRES (2007). Cuadros 1 y 2.1 de Anexo 2 del presente informe. 2004: 24,70%; 2005: 27,00%; 2006: 30,19%; 2007: 33,81%. 22 Véase Informe Ministerio de Hacienda- DIPRES (2007). Cuadro 23 y Cuadro 1 del Anexo 2 17

33

1,835

Cuadro 15 Desglose de la Estimación del Gasto Devengado de los Recursos Asignados y Reasignados a la operación de Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva en Personal, Bienes y Servicios de Consumo, Inversión y otros (Miles de pesos chilenos de 2007) Fuentes de Financiamiento

2003

2004

2005

Variación 2003-2006

2006

Monto

%

Monto

%

Monto

%

Monto

%

1.Personal

59,893,691

83.35

68,675,567

83.24

80,427,399

77.62

93,233,413

77.46

35.76

2. Bienes y servicios de consumo

10,078,005

14.02

11,963,890

14.50

16,679,598

16.10

19,050,147

15.83

47.10

3. Inversión

1,887,872

2.63

1,867,850

2.26

6,502,772

6.28

8,076,125

6.71

76.62

Total estimado en gasto devengado

71.859.568

100

82,507,307

100

103,609,770

100

120.359.685

100

40.30

Fuente: Cálculo Unitario unidad de implementación DIPRES, 2007, Inspectoría General, Carabineros de Chile. La estimación del gasto devengado obedece la misma metodología expresada para estimación de presupuesto. Ver Cuadro 21 del presente informe para la especificación de los ítems incluidos en cada categoría de gasto.

Para los años siguientes (2007 al 2013) no se puede tener un panorama similar de desagregación ya que el cálculo para los años 2003 al 2006 se realizó desde la propia institución exclusivamente para el ejercicio de evaluación mandatado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. De cualquier forma, en la siguiente tabla se incluye el presupuesto para la institución Carabineros de Chile dentro del cual estarían incluidas las arenas de acción del Plan Cuadrante. Cuadro 16 Presupuesto 2009-2013 Carabineros de Chile Presupuesto vigente

Ejecución de presupuesto acumulado a agosto 2013

Denominación

2009

2010

2011

2012

2013

2013

Ingresos

522.131.079

633.996.819

714.231.209

704.418.760

823.674.019

470.034.461

1.214.039

1.406.380

1.308.328

1.598.316

2.071.479

1.753.439

0

0

0

1.806.416

1.586.598

1.407.567

0

0

0

6.548

0

11.474.201

529.947.511

634.057.809

718.701.702

700.312.667

787.276.448

467.806.665

-9.733.162

-2.235.150

-6.463.307

0

-18.280.377

-13.069.496

702.691

767.780

684.486

694.813

967.852

662.085

Transferencias corrientes Ingresos por Operación Otros ingresos corrientes Aporte Fiscal Venta de activos financieros (Operaciones de cambio) Recuperación de préstamos Saldo inicial de caja Gastos

50.052.019 537.849.244

645.060.649

673.271.739

Fuente: Información presupuestaria, Carabineros de Chile, 2013.

34

736.753.212

823.674.019

491.071.944

Como puede constatarse en el cuadro anterior, entre los años 2007 y 2013, el presupuesto para Carabineros de Chile ha experimentado un constante crecimiento, pasando por ejemplo en 2009 de 522,133,079 millones de pesos chilenos a 823,674 019 en el actual 2013 (un incremento de 63.4%). Se observa también que entre los años 2009 y 2012 el gasto ha sido un poco más de lo presupuestado, lo que implica que posiblemente se han tenido que compensar tales sobre-ejercicios presupuestarios con deuda o algunas otras fuentes de compensación. La mayor parte del gasto efectivo de la institución se ha destinado a los “Gastos en personal”, seguido de “Bienes y servicios de consumo”, en donde se identifica que entraría equipamiento e infraestructura. No obstante, como ya se ha mencionado, no es posible distinguir lo que de estos presupuestos (así como de los gastos efectivos) corresponderían exclusivamente a la operación del Plan Cuadrante. Cuadro 17 Gasto efectivo 2009-2013 Carabineros de Chile

Denominación Gastos en personal

2009 442.793.058

Presupuesto vigente

Ejecución de presupuesto acumulada agosto 2013

2010

2011

2012

2013

2013

512.203.562

542.352.772

585.526.332

619.207.787

413.591.649

Bienes y servicios de consumo

76.591.081

88.306.416

92.897.449

97.938.793

123.872.173

50.872.234

Prestaciones de seguridad social

1.750.050

2.467.131

2.080.726

2.550.385

1.181.683

665.736

Transferencias corrientes

296.880

n/d

1.312.903

1.253.357

1.303.726

1.090.761

Íntegros al fisco

n/d

n/d

n/d

22.210

n/d

n/d

Otros gastos corrientes

5.065.486

4.964.110

1.219.921

67.427

1.989

1.989

Adquisición de activos no financieros

7.616.353

18.490.960

17.820.331

27.381.539

24.929.060

2.237.489

Iniciativas de inversión

2.410.461

13.226.209

14.540.194

9.789.827

33.118.567

3.996.171

Préstamos

1.127.045

731.128

659.606

1.095.203

1.766.814

907.898

198.830

3.393.678

365.627

11.150.349

17.707.914

17.708.017

n/d

n/d

n/d

n/d

584.306

n/d

Servicio de la deuda Saldo final de caja

Fuente: Información presupuestaria, Carabineros de Chile, 2013.

A pesar de lo anterior, tanto en los años observados con la ponderación realizada desde la propia institución (2003 al 2006), como en las cifras de presupuesto y gasto de los recientes años hasta el 2012, se aprecia un aumento sostenido en los gastos asociados a personal, siendo este ítem el que lleva también el mayor porcentaje de gasto anualmente. Este aumento en nivel de gastos se puede relacionar con el aumento en el número de nuevas comunas implementadas de forma consecutiva, así como con proyectos para cubrir déficits históricos en comunas con cierta trayectoria en el Plan. Por lo tanto, pudiera considerarse que la estructura de gastos es consistente con la organización del programa, donde el recurso humano (Carabinero) es central en su proceso de producción.

35

7.4. Análisis de eficiencia por componentes/actividades Ahora bien, en la aproximación aludida realizada para los años 2003 al 2006 por la propia institución de Carabineros para el Informe de la DIPRES (Ministerio de Defensa, 2007) se observaba un aumento sostenido (23% en total), en el gasto de producción por comuna, desde $1,283,207 millones de pesos chilenos en el año 2003, hasta $1,670,818 en el año 2006. Este aumento a nivel de programa se desglosa en un descenso a nivel del conjunto de comunas sin déficit (por el mayor número de comunas operando) de un 26% y un aumento a nivel del conjunto de las comunas con déficit (12,5%). Lo anterior refleja las inyecciones de fondos frescos a las comunas con déficit durante los años 2005 y 2006. Cuadro 18 Gasto de producción (estimado) promedio por Comuna, Cuadrante, por Carabinero y por Beneficiario (Miles de $ 2007) Denominación

2003

2004

2005

2006

1,283,207

1,422,540

1,593,996

1,670,818

217,098

233,071

260,982

272,169

Por Carabinero (operaciones y servicios) (3)

7,055

7,141

7,770

7,649

Per cápita (Beneficiario) (4)

9.41

10.23

11.48

12.21

Por comuna (1) Por Cuadrante (2)

Fuente: Cálculo Unitario unidad de implementación DIPRES, 2007, Inspectoría General, Carabineros de Chile: (1) Se calcula el gasto de producción promedio por comuna dividiendo el gasto operacional total del año x por el número total de comunas operando en año x, (2) se calcula el gasto de producción promedio por cuadrante dividiendo el gasto operacional total del año x por el número total de cuadrantes operando en año x, (3) se calcula el gasto de producción promedio por personal total dividiendo el gasto operacional total del año x por el total número de personal (operaciones y servicios) en año x, (4) se calcula el gasto de producción promedio per cápita dividiendo el gasto operacional total del año x por el total número de beneficiarios (población urbana) en las comunas donde opera el PCSP en año x.

En el año 2006, el Plan Cuadrante representaba ya una inversión de, en promedio, 12.21 pesos chilenos por habitante en las comunas donde ya operaba. Esta cifra representó un aumento de un 29.7% con respecto a 2003. La misma tendencia de incremento se demuestra a nivel de cuadrante, al menos a nivel agregado: entre 2003 y 2006, hay un 20% de aumento en la inversión operacional por cuadrante. A nivel desagregado, las comunas sin déficit de recursos demostraban en ese periodo un 58% aumento en total, alcanzando un nivel de inversión promedio de $1,010,339 millones de pesos chilenos por cuadrante en el año 2006. El conjunto de las comunas con déficit de recursos aumentaban la inversión por cuadrante en un 12,5% durante el periodo. Por otro lado, en el conjunto de comunas con déficit de recursos, en ese mismo año (2006), la inversión per cápita urbana fue de $10.17 pesos chilenos y la inversión per cápita urbana en el conjunto de comunas sin déficit de recursos $ 18.24 pesos chilenos. Si se observa desde una perspectiva de tendencia, se observa entonces que en ese periodo (2003-2006) si bien permaneció dominante el gasto en comunas sin déficit, ésta fue en constante disminución (excepto en 2005), respecto del sostenido incremento en gasto que tuvieron la comunas con déficit (que pasaron de 8.90 pesos chilenos per cápita en 2003, a 18.24 pesos chilenos en 2006). 36

Cuadro 19 Gasto de producción (estimado) promedio por Comuna, Cuadrante y por Beneficiario, según comunas implementadas con déficit y comunas implementadas sin déficit (Miles de $ 2007) 2003

2004

2005

2006

Comunas con déficit

Comunas sin déficit

Comunas con déficit

Comunas sin déficit

Comunas con déficit

Comunas sin déficit

Comunas con déficit

1,213,223

3,172,764

1,277,610

3,379,092

1,320,088

2,938,639

1,385,808

Por Cuadrante (2)

207,323

423,035

218,326

587,668

225,585

751,745

Per cápita (Beneficiario) (3)

8.90

22.74

9.37

19.17

9.69

19.37

Por Comuna (1)

Comunas sin déficit

2,525,848

236,815

1,010,339

10.17

18.24

Fuente: Cálculo Unitario unidad de implementación DIPRES, 2007, Inspectoría General, Carabineros de Chile: (1) Se calcula el gasto de producción promedio por comuna dividiendo el gasto operacional total del año x por el número total de comunas operando en año x (comunas con déficit y comunas sin déficit), (2) se calcula el gasto de producción promedio por cuadrante dividiendo el gasto operacional total del año x por el número total de cuadrantes operando en año x, (comunas con déficit y comunas sin déficit) (3) se calcula el gasto de producción promedio por personal total dividiendo el gasto operacional total del año x por el total número de personal (operaciones y servicios) en año x, (comunas con déficit y comunas sin déficit) (4) se calcula el gasto de producción promedio per cápita dividiendo el gasto operacional total del año x por el total número de beneficiarios (población urbana) en las comunas donde opera el PCSP en año x (comunas con déficit y comunas sin déficit).

7.5. Oferta vs Demanda En las unidades con Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva se observa que el Índice de Cobertura Policial se comporta mayoritariamente de manera inelástica. En otras palabras, es “poco sensible” ante los cambios de la demanda porque la oferta se mantiene relativamente rígida o se mueve en dirección opuesta a como lo hace la demanda (que generalmente se expande, mientras que la oferta permanece fija). De 117 cuarteles analizados en el estudio de la Fundación Paz Ciudadana (2012), cerca del 80% de las unidades pasan de una situación de “no déficit” a déficit y presentan un incremento de la demanda, mientras que el 20% restante presenta una reducción de la oferta sin caer aún en una situación de déficit. La demanda, a su vez, es acompañada de una oferta disonante que no se mueve en sintonía con la demanda en el 84% de las veces. Este estudio lo concluye de la siguiente manera: “No se distingue en las comunas con Plan Cuadrante una gestión de oferta que se acople a la demanda -según la lógica de elasticidad de oferta-, que sea constante o tenga una tendencia al alza y que sea significativamente mayor respecto a lo que ocurre en igual parámetro en unidades sin Plan Cuadrante. Por lo tanto, no se puede evidenciar una gestión de recursos diferenciada en unidades con Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva, en relación a aquellas unidades que no trabajan bajo esta metodología” (Paz Ciudadana, 2012).

37

En otras palabras, se observa un incremento de la demanda de servicios policiales no respaldado por un aumento similar de la oferta23. Para la presente evaluación, existe poca información respecto a niveles de producción de componentes y su calidad. Por tanto, no es posible construir indicadores de eficiencia de esta índole; no obstante, se puede mencionar parte de lo revelado en la evaluación del Ministerio del Interior de 2007 y en donde a partir de la estimación del presupuesto y gasto efectivo exclusivo para el Plan, también pudo obtenerse una desagregación de tiempo de respuesta o de ejercicio de actividad en el Plan Cuadrante. Véanse los siguientes cuadros: Cuadro 20 Estándar de tiempo de fiscalización y frecuencia por tipo de evento Tipo de Evento

Característica

Tiempo promedio por fiscalización (minutos)

Frecuencia mensual de fiscalización (por cada establecimiento) de educación básica)

20

1

70

40

Fiscalización cumplimiento Ley de Instrucción Primaria Vigilancia de ingreso y salida de escolares de los colegios

A B

Fuente: Carabineros de Chile, 2007

Cuadro 21 Total número operacional. Comunas, unidad territorial, cuadrantes y dotaciones PCSP 2003 a 2006 2003

2004

2005

2006

54

54

54

54

2

4

11

18

Total comunas implementadas

56

58

65

72

Comisarías

60

64

73

83

Total de comunas implementadas con déficit de recursos entre 2000 y 2002 donde opera PCSP* Total de comunas implementadas sin déficit de recursos

Destacamentos

64

67

76

84

Cuadrantes Dotación Carabineros Operaciones y Servicios Horas promedio semanales de recarga laboral por carabinero (a nivel operacional)

331

354

397

442

10185

11554

13334

15727

Comunas sin déficit: 49,8 Comunas con déficit: 50,0 Todas las comunas: 49,9

Comunas sin déficit: 48,7 Comunas con déficit: 49,4 Todas las comunas: 49,2

Fuente: Elaboración propia, en base a Inspectoría General, Carabineros de Chile, 2007 Dentro de este acercamiento, también habría que considerar los servicios extraordinarios demandados al Programa por solicitud de municipios y la comunidad organizada. En el caso particular de los servicios extraordinarios, la mayoría no son planificados y, por tanto, difícil de ser controlados en una estimación de la demanda. Esto es un nudo crítico ya que podrían destinarse recursos en desmedro del patrullaje preventivo e impulsar la ampliación de esta brecha aludida entre disponibilidad de servicios y crecientes demandas y diversificaciones en los mismos. 23

38

Se puede notar que entre 2005 y 2006 se disminuyó el total de horas promedio semanales de recarga laboral por carabinero (a nivel operacional) en las comunas sin déficit y en las comunas con déficit de recursos, siendo el descenso relativamente menor en el grupo anterior. Ambos son ejemplos de indicadores de insumos que requeriría una mayor especificación; por ejemplo, distinguir entre horas día y horas noche, u horas calle/ horas otra asignación, como también una comparación entre Carabinero asignado al Plan Cuadrante y Carabinero asignado a otra función, para permitir un análisis evaluativo (además de contar con su medición durante el tiempo). Como ya se expuso al principio esta sección, no es posible la aplicación de una metodología de cálculo costo-beneficio debido a que es difícil saber con precisión los recursos netos iniciales del programa, lo complejo de su distinción presupuestaria anual (ya que se incluye dentro del presupuesto y gasto institucional), así como ponderar en recursos monetarios y en términos de oferta y demanda a precios de mercado los servicios públicos de seguridad ciudadana otorgados en el Plan Cuadrante. Sin embargo, lo que sí es posible sugerir es un ejercicio de comparación entre la trayectoria de disminución de la victimización y el temor con el avance en la cobertura del Plan Cuadrante presente en 2012 en 137 comunas del país y a su vez valorarlo respecto de los recursos invertidos en el programa. Es decir, se pueden distinguir tres variables generales que, con la ayuda de datos específicos de encuestas y estudios que contemplen a los conglomerados de comunas PCSP más generales (por ejemplo las que se estudian en términos de nivel socioeconómico y demandantes específicamente de cierto tipo de servicios), podrían dar una aproximación del costo –beneficio del programa. Estas variables básicas y amplias son: La evolución en la victimización y percepción de temor, el nivel de cobertura de las comunas en el PCSP y los recursos destinados a suplir la demanda de dichas comunas.

Cuadro 22 Victimización y Temor 2005-2012 según ENUSC (Porcentaje) Años PCSP

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nivel de Efecto Victimización

38.3%

38.4%

34.8%

35.3%

33.6%

28.2%

31.1%

26.3%

Muy seguro

n/d

n/d

n/d

10.3%

10.2%

12.7%

10.6%

11%

Medianamente seguro

n/d

n/d

n/d

35.1%

33.9%

37.2%

36.4%

39.3%

n/d

n/d

n/d

25%

25%

23%

24.5%

21.2%

Muy inseguro

39

Cobertura Comunas acumuladas

54

11

7

7

9

12

15

27

Comunas cubiertas

54

65

72

79

88

100

115

137

Cobertura de población en porcentaje

50%

60%

65%

71%

75%

78%

81%

85.4%

Cobertura de población absoluta

8,000,000

9,034,251

9,857,924

10,789,985

11,298,891

11,814,678

12,318,595

13,000,000

Recursos invertidos (miles de pesos chilenos) (Para los años de 2009 al 2012 las cantidades hacen referencia al presupuesto-gasto de Carabineros de Chile, donde estaría incluido el PCSP) Presupuesto

103,609,770

120,359,685

n/d

n/d

522.131.079

633.996.819

714.231.209

704.418.760

Gasto

103,609,770

120.359.685

n/d

n/d

537.849.244

645.060.649

673.271.739

736.753.212

Fuente: Elaboración propia

Así, podemos observar en el siguiente cuadro las variables más generales y sobre las que pudieran hacerse valoraciones para reflexionar si los recursos invertidos en el Plan se compensan respecto de los resultados en victimización y percepción del temor. De esta manera, si se partiera de 2005 como año base –5 años después de su implementación– con una victimización de 38.3% para ese año, una cobertura de 54 comunas y un presupuesto-gasto de $103,609,770 pesos chilenos y se estableciera un primer corte al año 2010, donde la victimización rondaba al 28.2% de la población, había una cobertura de 79 comunas con el Plan Cuadrante y un gasto incluido dentro del presupuesto de Carabineros de cerca de $645,060,649 millones de pesos chilenos y a su vez lo relacionamos con los últimos datos de 2012 donde la victimización fue de 26.3%, una cobertura de 137 comunas y un gasto incluido en el presupuesto ejercido por Carabineros de $736,753,212, podemos observar que las tendencias se han comportado en el siguiente sentido: a mayor cobertura e incremento en el presupuesto-gasto ejercido en Carabineros y Plan Cuadrante pareciera ser también que la victimización, la percepción del temor y los delitos de mayor connotación social han disminuido (de acuerdo con la mediciones de la ENUSC que en recientes años han incluido a la mayoría de las comunas con Plan Cuadrante para sus muestras) aunque, hay que ser reiterativos y contundentes con esto: con la información actual no se puede valorar con certeza hasta dónde el Plan Cuadrante ha contribuido en este comportamiento a la baja de tales índices de inseguridad en la población chilena.

40

Cuadro 23 Variables generales para ponderar inversión-costo-efecto del PCSP (Victimización, Cobertura del PCSP y ponderación presupuestal-gasto) Victimización (Porcentaje)

40 38

38.3%

38.4%

36 34

34.8%

35.3%

32

33.6%

30

31.1%

28

28.2%

26

26.3%

24 22 20 18 16 14 12 10 5 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Cobertura del PCSP en comunas (Número de comunas)

140 135

137

130 125 120 115

115

110 105 100 95

100

100

2009

2010

88

90 85 80

79

75 70 65

72

60 55

54 2005

2006

2007

2008

41

2011

2012

Gasto efectivo ponderado para PCSP (para años 2005 y 2006) y gasto efectivo para Carabineros de Chile (2009-2012) (Millones de Pesos Chilenos)

736.753.212 750,000,000

673.271.739

700,000,000

645.060.649

650,000,000 600,000,000 550,000,000 500,000,000

537.849.244

450,000,000 400,000,000 350,000,000 300,000,000 250,000,000 200,000,000 150,000,000 100,000,000

103,609,770

120.359.685

n/d

n/d

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Elaboración propia

VIII. Lecciones aprendidas En las últimas tres décadas, los países de América Latina han transitado por experiencias diversas en su intento por reformar a sus propias instituciones policiales. Dichos esfuerzos han estado influenciados por al menos tres factores, mismos que han condicionado sus características y contenidos: En primer lugar, el proceso de democratización que tuvo lugar en la década de los ochenta y noventa en gran parte de la región; en segunda instancia, las transformaciones que durante esta época comenzó a advertir el Estado respecto a la descentralización de sus funciones y servicios; y, finalmente, el fuerte incremento en las tasas de delito común y de violencias, en contraposición a las amenazas de carácter interno (subversivo) que los Estados habían estado acostumbrados a enfrentar anteriormente. Así pues, en el tema de seguridad, las problemáticas experimentadas en Chile han tenido su equivalente en otros países latinoamericanos. Los marcos teóricos y conceptuales donde se ha centrado la discusión en busca de soluciones han sido prácticamente comunes y muchos de los programas y acciones implementadas en los países de hecho comparten las mismas bases. No obstante, Carabineros, respecto a otras policías regionales, parte de un punto diferente en tanto que su alto (e histórico) nivel de aprobación le ha valido la legitimidad suficiente para construir procesos que respondan más bien a diseños programáticos planificados y no a acciones reaccionarias resultantes de eventos coyunturales u ocurrencias de la administración en turno, como ocurre en gran parte del de la región. Independientemente de la evaluación de sus resultados, el caso del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva ha sido un ejemplo de continuidad respecto a un Modelo (de Policía Comunitaria) que se ha buscado instaurar, con muy variados niveles de éxito, a lo largo de prácticamente todo el 42

continente. Dicha continuidad, acompañada de procesos graduales de masificación y fortalecimiento institucional, le han valido a Carabineros y al PCSP convertirse en un referente regional de buenas prácticas. Sin embargo, lo anterior no excluye el hecho de que el propio Plan Cuadrante haya o esté enfrentando también importantes desafíos que le impiden alcanzar las metas planteadas. A continuación se presentan algunos factores clave de éxito y otros más de atención considerados focos rojos o nudos críticos para este Programa.24 Dichos elementos se presentan en forma de lecciones aprendidas en tanto se espera que, a partir de su explicitación, puedan ser considerados en el diseño e implementación de proyectos similares. 8.1 Factores de éxito En una de las secciones anteriores (innovaciones del Programa) se presentaron ya algunos elementos, asociados particularmente al ámbito metodológico del Plan Cuadrante, que lo han posicionado como un Programa con importantes réditos institucionales. A continuación se presentan otros factores de éxito (adicionales a los metodológicos ya explicados) que surgen de la apuesta que dicha institucional ha hecho por fortalecer, a través del PCSCP, su capacidad operativa y de gestión para el otorgamiento de mejores servicios policiales. a) Instrumentos operativos Prácticamente todos los procesos de ejecución de servicios y tareas se encuentran definidos y documentados, lo cual permite evidenciar un panorama completo de todo el proceso. Esto sin duda representa un factor de éxito importante para un Proyecto de esta naturaleza, no sólo porque facilita la posibilidad de homologar acciones en territorios operados por distintas personas, sino que además permite documentar toda la experiencia y, a partir de ella, facilitar el proceso de evaluación y retroalimentación. b) Control interno de gestión El sistema de control de gestión (a partir de las metodologías vistas previamente) funge como un proceso de pesos y contrapesos que permite –al menos en teoría– eficientar la operatividad policial y administrar mejor los recursos. c) Gestión de la información territorial El tratamiento que se lleva a cabo de la información a nivel central por distintas Direcciones de Carabineros (DIPLADECAR, DIOSCAR e Inspectoría General –INSGRALCAR) y que se efectúa tanto por separado como de forma conjunta permite hacer una gestión más efectiva de la información y generar análisis que se complementan y que además se traducen en conocimiento dirigido a guiar la acción de los policías en los cuadrantes.

Esta sección se construyó con base en los distintos Informes de Evaluación que sobre el Plan Cuadrante se han hecho; es decir: a) Paz Ciudadana (2004), b) DIGIPRES (2007), c) Paz Ciudadana (2012). 24

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d) Focalización y diferenciación por territorios El Plan Cuadrante reproduce un efecto diferenciador en el trabajo territorial, dado que permite operacionalizar la forma de brindar el servicio policial dependiendo de la realidad identificada en cada cuadrante. Sin duda, esto confluye en un ordenamiento focalizado para el análisis de los delitos y debería repercutir también en un mayor acercamiento con la comunidad. e) Comunicación El Plan Cuadrante forma parte de una estrategia de comunicación muy poderosa que ha llegado a todos los rincones de Chile, convirtiendo al Programa en una especie de “marca-país”. Por lo tanto, inclusive en aquellas comunas donde el Programa no opera se le conoce e inclusive se le reconoce. En este sentido, y desde el punto de vista institucional, el Plan Cuadrante recupera la esencia de la institución policial y se ubica justamente bajo el amparo de otra “marca país” que es la de Carabineros de Chile, lo cual sin duda ayuda a potenciar su aceptación. El Plan Cuadrante es pues considerado como una estrategia país ya que tiene un trato de plan supra-gubernamental que inclusive trasciende las estrategias operativas institucionales. f) Sostenibilidad Además de la legitimidad institucional a la que se hacía referencia unos párrafos atrás, el PCSP ha tenido como una clave de éxito la continuidad que ha logrado a partir de su clara inserción en las políticas y Estrategia Nacional de Seguridad Pública y por su capacidad de gestión resolutiva, misma que queda evidenciada al momento de implementar a nivel de toda la organización una determinada acción o metodología. 8.2 Debilidades a atender A pesar de los avances presentados anteriormente, es evidente que –como en cualquier proyecto en marcha– aun persisten espacios de mejora que es posible abordar. A continuación se presentan algunos de estos rubros: a) Inconsistencia programática Una de las principales críticas (y recomendaciones) al PCSP ha girado en torno a la incoherencia que el Plan presenta entre sus objetivos y las acciones implementadas para alcanzarlos. Los elementos del componente de servicios del Plan Cuadrante (patrullajes preventivos, atención de procedimientos, fiscalización de establecimientos y cumplimiento de órdenes judiciales) tienen en conjunto un énfasis de control y mantenimiento del orden público, de modo que la gestión de Carabineros sea lo más eficiente posible. Por lo tanto, no queda del todo clara la relación causaefecto entre el propósito definido por la Institución y el fin del Programa. En otras palabras, no se explicita cómo los servicios policiales –alineados más bien hacia la modernización de la operatividad– aportan a disminuir la victimización y la sensación de inseguridad en los cuadrantes.

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b) Eficacia En un ámbito asociado al anterior, la información disponible no permite dar cuenta de la eficacia con que opera el Plan Cuadrante en términos de número de actividades o cantidad de servicios prestados, y tampoco del avance del Programa en relación al Fin. Adicionalmente, como se ha comentado en este texto, el modelo de gestión del Plan Cuadrante (las actividades y los servicios que éste considera) se aplican indistintamente en comunas con o sin dicho Programa. De esta forma, Carabineros parece no considerar una modalidad diferente de actuación si se compara con aquellas unidades que de manera explícita no se insertan en el PCSP. Una de las principales consecuencias resultantes de este umbral difuminado es que al no tener certeza de lo que sí y lo que no es Plan Cuadrante, difícilmente se pueden hacer mediciones y evaluaciones confiables. c) Eficiencia Evidentemente el impacto en el área financiera/presupuestaria es el mismo, dado que el Plan Cuadrante no se encuentra inserto en la institución con una rama presupuestaria independiente, sino que se alimenta en su mayoría de recursos institucionales generales. De esta manera, el seguimiento al uso y distribución de recursos para medir la eficiencia financiera del Programa se vuelve prácticamente imposible. El PCSP utiliza criterios de eficacia y eficiencia para su instrumentación en comunas (distribución de los recursos, metodologías de gestión, etc.); sin embargo, no los considera para medir resultados a nivel Programa, lo que implica que no se puedan distinguir los insumos específicos (por ejemplo, recursos asignados y gastados del Programa) para hacer un análisis efectivo de costo-beneficio. d) Orientación real hacia la comunidad A pesar de que existen indicios de un interés por parte de Carabineros para profundizar en una relación de asociatividad con la comunidad, no se identifican mecanismos de trabajo efectivos que les permita a los ciudadanos superar el rol pasivo que poseen actualmente y que los coloque en un nivel de paridad respecto a la coproducción de la seguridad en su comuna y la solución de los problemas asociados a esta materia. La implementación de acciones, como la puesta en marcha de un Modelo de Integración Carabineros – Comunidad, no parecen ser suficientes en tanto no se contemple un cambio en la filosofía institucional que se vea reflejado en el ámbito operacional, como sería por ejemplo la descentralización en la toma de decisiones. e) Gestión del personal Una debilidad importante que se ha detectado en torno al funcionamiento de los equipos de trabajo en los cuadrantes tiene que ver con su permanencia en los territorios. No existe, de hecho, una declaración formal (documento oficial) que establezca como política la permanencia en años del personal de Carabineros en las unidades policiales. No obstante, la política de destinaciones impide que el personal permanezca más de cinco anos en un cargo aunque no define un mínimo de tiempo óptimo requerido que sea acorde con los fundamentos del Programa. Esto sin duda tiene

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implicaciones relevantes en términos de consolidar equipos de trabajos que desarrollen el programa en el largo plazo. f) Comunicación y coordinación interinstitucional Hay un vacío de comunicación, coordinación y evaluación entre las acciones implementadas por el PCSP y aquellas que efectúan otros programas que abordan los mismos problemas. Sin duda existe una divergencia en los abordajes que de estas temáticas tienen Carabineros, la Subsecretaría del Interior y la Subsecretaria de Prevención del Delito, por mencionar algunas, lo que evidentemente se traduce en la necesidad de fomentar la comunicación y discusión conjunta, algo que no sucede sistemáticamente. En particular, el rol de Carabineros, cuyos agentes acumulan gran experiencia en terreno, debiera estar asociado a proveer información específica de las tendencias, modus operandi, percepciones, etc. de los territorios en los que opera a fin de que otras instituciones gubernamentales puedan instrumentar sus programas con mayor efectividad. Por otro lado, Carabineros puede adquirir aprendizaje a partir de la experiencia que otras agencias tienen en el fomento de la participación ciudadana, la mediación, el diálogo y la resolución de problemas, por mencionar algunas actividades. g) indicadores A pesar de que el PCSP ha implicado un trabajo importante en el establecimiento de metodologías y fórmulas matemáticas a partir de las cuales se puedan tomar decisiones operativas, hay todavía recomendaciones respecto a la necesidad de desarrollar indicadores de eficacia del trabajo policial para cada unidad operativa y mecanismos de rendición de cuentas que, sobre su base, faciliten el control de gestión interna y de información a la ciudadanía. h) Sistemas de información Se ha detectado la necesidad de implementar metodologías que permitan sistematizar la experiencia completa e identificar avance del programa (tanto a nivel territorial como global) a fin de poder generar un banco de datos que permita identificar y replicar las actividades con mayor impacto y obtener información útil respecto de las actividades con poco o nulo impacto. Esto permitiría introducir las mejoras necesarias al Programa y contar con mayor sustento para informar a la ciudadanía y otros actores relevantes sobre lo que se está haciendo y cómo.

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IX. Conclusiones Como se ha podido observar a lo largo de este texto, el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva es un esfuerzo que se ha ido construyendo e implementando de forma gradual, a lo largo de prácticamente trece años. Esto de por sí ya es relevante en una región donde los procesos e intereses políticos suelen derribar proyectos institucionales, particularmente cada vez que ocurre un cambio de administración. Sin embargo, el importante grado de aceptación y reconocimiento que el PCSP ha alcanzado, tanto a nivel nacional como internacional, rebasa los terrenos de la sostenibilidad y se adentra en otros ámbitos que moldean a esta experiencia chilena. El contexto alrededor de la institución que representa Carabineros, marcado por un profundo interés por alcanzar una reconciliación con la sociedad tras el regreso a la democracia; una subsecuente y exitosa construcción de legitimidad social; un carácter militar con irrestricto cumplimiento del orden jerárquico e institucional; una reconocida habilidad comunicacional; una probada capacidad técnica y un marcado enfoque vinculado al fortalecimiento y modernización de los procesos internos, ha sido sin duda fundamental para el avance de este Programa. Difícilmente se podría explicar al Plan Cuadrante sin tener todos estos factores en mente y definitivamente tendría que sopesarse seriamente la posibilidad de reproducir un ejercicio de esta naturaleza en lugares donde la realidad parezca muy ajena a estas consideraciones. Ahora, el Modelo que Carabineros ha ido construyendo tampoco ha estado libre de tensiones, vacíos, desafíos e inconsistencias. A pesar de ser un Programa inspirado en la Policía Comunitaria o de Proximidad, el Plan Cuadrante parece haber desestimado la relación con la comunidad, situándola en un plano secundario (es decir, no prioritario) más cercano a una visión paternalista y unilateral que a una interacción entre socios. Son grupos ‘cautivos’ de ciudadanos (como representantes vecinales) los que se han convertido en receptores constantes de la estrategia de acercamiento comunitario, mientras que el grueso de la comunidad y particularmente otros sectores sociales (como el académico o el privado/empresarial) han jugado un rol prácticamente nulo. Los lugares donde estos actores han tenido una participación más activa se debe a las personalidades de los funcionarios al frente de las comunas y no a un diseño institucional. De hecho, una de las grandes críticas asociadas al PCSP radica en que Carabineros no ha sido capaz de introducirse en un proceso de transformación filosófica e institucional que le permita adaptarse a los métodos de trabajo con la población. Desde esta perspectiva, el Plan Cuadrante parece seguir avanzando en medio de una tensión difícil entre la doctrina y la práctica. A pesar de que los resultados asociados al Modelo también han sido complicados de medir, el PCSP ha contribuido directa o indirectamente a producir una menor victimización y temor; negarlo y atribuirlo sólo a las intervenciones de prevención social y situacional sería poco realista. No obstante, la falencia más importante en este sentido radica en que, si bien la institución ha comunicado muy bien las innovaciones del Plan hacia el exterior (interinstitucionalmente e internacionalmente), no ha realizado un trabajo tan contundente con la comunidad. En términos de percepción ciudadana, esto ocasiona aparentes contradicciones, identificadas claramente en los estudios realizados recientemente en comunas con PCSP. De acuerdo a dichos estudios, si bien los ciudadanos se sienten menos victimizados, por otra parte desconocen que el PCSP se está implementando en sus comunas o, en caso de sí ubicarlo, califican mal el trabajo de vinculación comunitaria de los carabineros y sólo el patrullaje es el más reconocido. Este sin duda representa un elemento fundamental a considerar y quizás piedra angular en el nivel de impacto del Programa.

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El PCSP demuestra fortalezas en el ámbito de la sostenibilidad ya que, quien lo alberga (Carabineros de Chile) posee una alta legitimidad institucional, tanto desde la ciudadanía como por parte de autoridades gubernamentales. Adicionalmente, esta institución policial cuenta con una enorme capacidad resolutiva, lo que abre la oportunidad para una constante innovación o mejoría del Programa. Asimismo, el Plan goza de una fuerte identificación en la Política y Estrategia Nacional de Seguridad Pública, lo que le ha permitido mantenerse vigente y en crecimiento. Todo lo anterior da cuenta de la realidad de claroscuros en la que se encuentra inserto el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva. Como todos los Proyectos de esta envergadura, contiene elementos que lo hacen único, focos rojos que requieren de su atención inmediata y características esenciales de las que se puede aprender mucho y que vale la pena replicar. Se espera que este texto haya logrado proveer un mayor conocimiento de esta iniciativa, considerada buena práctica y, como se hizo mención en la Presentación, que dicho conocimiento se convierta en palanca de apoyo para la instauración o fortalecimiento de otras iniciativas similares que se están (o estarán) llevando a cabo en diversos rincones de nuestra región.

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