FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO MAESTRÍA EN DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA -ESPECIALIDAD EN PROCESOS POLÍTICOS Y DEMOCRACIAPROMOCIÓN 2010-2012 LA PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS POLÍTICAS PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA IDENTIDAD. EL CASO DE PERÚ TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS PRESENTA: CARLOS HINOJOSA GARCÍA BAJO LA DIRECCIÓN DE: DR. MANUEL CANTO CHAC LECTORAS: DRAS. ARIADNA ESTÉVEZ Y MARIANA CELORIO SUÁREZ CORONAS

Nueva York. Febrero 2013

..y la motivación continúa… ..and the motivation persists…

por aquellos que están aquí, pero no pueden probarlo. for those here but unable to prove it. por aquellos cuyas vidas se han visto debilitadas desde el primer día. for those whose lives have been undermined from day one. por aquellos cuyos derechos fundamentales han sido obstruidos. for those whose fundamental rights have been hindered.

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  ÍNDICE Resumen………………………………………………………………………………......v Introducción…………..…………………………………………………………………...1 Capítulo I: El Derecho a la Identidad - El Subregistro…………………………………..13 I.- Derecho a la Identidad – Concepto Difícil de Definir …………………………...13 La Identidad y Su Complejidad………………………………………...………..15 El Derecho Fundamental a la Identidad – Marco Normativo……………………16 El Derecho al Nombre – Nombre Propio ……………………………………......19 La Identidad Legal…………………………………………………………….....20 La Nacionalidad………………………………………………………………….21 La Ciudadanía …………………………...………………………………………22 El Registro de las Personas ………………………………………...……………23 Los Registros Civiles…………………………………………………………….25 II.- Subregistro y la Indocumentación……………………………………………….25 III.- Políticas Públicas para Atender el Subregistro y la Indocumentación………….30 Las Políticas Públicas – Una Visión Conceptual Teórica ……………………….31 Políticas Públicas con Enfoque de Derechos Humanos …………………………33 Etapas de las Políticas Públicas …………………………………………………34 La Participación Ciudadana……………………………………………………...36 La Participación de la Sociedad Civil a partir del Ámbito Internacional………..39 La Participación Ciudadana en el Perú…………………………………………..40 Capítulo II: La Identidad y el Registro de Personas en el Perú, El Subregistro y las Políticas Públicas, Participación Ciudadana …………………………………………….44 I.-El Derecho a la Identidad en el Perú………………………………………………44 La Ciudadanía……………………………………………………………………48 El Registro de las Personas ………………………………………………...……48 Ciclo de la Documentación en el Perú …………………………………………..49 El RENIEC……………………………………………………………………….51 II.- El Subregistro y la Indocumentación en el Perú…………………………………52 La Primer Línea de Base de Subregistro en el Perú ……………………………..54 Subregistro: Estimaciones Recientes – Trabajo por Hacer …………...…………54 Variables en la Indocumentación………………………………………………...57 Barreras que Impiden la Documentación en el Perú …………………………….58 Limitada Participación Social en las Políticas Públicas para la Documentación..61

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Capítulo III: El Análisis de Políticas, Diagnóstico: Planes y Políticas Contra el Subregistro, Diagnóstico: Programas y Proyectos de Acción Contra la Indocumentación……………………………………..…….…………………………… 64 I.- Análisis de Políticas y Programas………………………………………………...64 II.-Diagnóstico: Planes y Políticas Contra el Subregistro…………..………………..71 A) Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 ……………………………………………………..71 B) Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011-2015………………….75 Un Análisis Preliminar…………………………………………………………...78 III.-Diagnóstico: Programas y Proyectos De Acción Contra La Indocumentación…………………………………………………………...…….85 A) Campañas de Registro y Sensibilización en Zonas Urbano-marginales y contextos de multiculturalidad. El caso de la comunidad autogestionaria de Huaycán – Perú…..……...……………………………………………………….85 B) Las Experiencias de Documentación en Escenarios Postconflicto: Caso Huancavelica – Perú…………..…………………………………………………89 Capítulo IV: Estrategia Metodológica ………………………………..……………….94 Antecedentes del Estudio y el Método…...……………………………………....94 El Universo del Estudio………………………………………………………….95 El Método y las Técnicas………………………………………………………...95 Información Documental………………………………………………………...97 Estudios de Caso…………………………………………………………………99 Entrevistas Directas - Plan y Diseño de la Guía……………..…………………101 Muestra y Entrevistas Directas Semidirigidas…………….……………………102 El Análisis de Datos………..…………………………………………………...104 Retos y Limitantes……………………………………………………………...106 Logro de los Objetivos Planeados………………………………………………107 Conclusiones………………………………………………………………...………….108 Recomendaciones………………………………………………………………………116 Referencias Bibliográficas……………………...………………………………………119 Anexos………………………………………………………………………………….124      

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RESUMEN. Existen tendencias teóricas que posicionan la participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas como componente esencial para la efectiva creación de planes de acción en la esfera de desarrollo público. La participación ciudadana tiene como propósito el contribuir a la satisfacción de ciertas demandas sociales y es elemento de legitimación de las acciones de gobierno que pretenden aliviar problemáticas sociales concretas y en consecuencia, es fuente esencial para el fortalecimiento democrático. A partir del 2005 se ha comenzado a trabajar en la elaboración de políticas y estrategias para universalizar el registro civil y la documentación en el Perú y se ha logrado incluir de forma paulatina la participación de los diversos sectores de la sociedad. Este trabajo ve la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración de planes y políticas desarrolladas por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) tendientes a mitigar el subregistro e indocumentación de las personas como paliativos de la pobreza y exclusión social en el Perú. Se establece de esta manera, que a pesar que ha habido avances en la apertura de las oportunidades y espacios para participar, las organizaciones de la sociedad civil continúan teniendo mayor grado de intervención en el ámbito operativo y de implementación que en el de planificación y toma de decisiones. PALABRAS CLAVE: derecho a la identidad, registro civil, identificación, formulación de políticas públicas, participación, organizaciones de la sociedad civil. ABSTRACT. There are theoretical models that position civil society’s participation in the policymaking process as an essential component for the effective design of action plans affecting the public sphere. Citizen’s participation contributes to the fulfillment of social demands and legitimizes government actions intended to alleviate specific social problems; hence, social participation is an essential element in strengthening democracy. Since 2005, Peru started developing public policies and strategies to attain universal civil registration and proper identification for all Peruvians. Combined efforts made possible the inclusion of the various sectors of society throughout the policymaking process. This paper analyses civil society organizations’ participation in the design of plans and policies developed by the Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) to mitigate the under-registration of births and identification and subsequently lessen poverty and social exclusion in Peru. Although progress has been made in creating opportunities and spaces for participation, civil society organizations continue to have greater involvement at the operational and implementation stages of policies than at the planning and decision-making stage.     KEYWORDS: right to an identity, civil registry, policymaking process, participation, civil society organizations.  

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  INTRODUCCIÓN El derecho a una identidad, a obtener una nacionalidad, al reconocimiento de una ciudadanía y capacidad jurídica -y a obtener un documento oficial de identificación- son derechos humanos fundamentales de todas las personas. El acto oficial de registro civil es un medio de prueba privilegiado que da fe de el lugar, fecha, hora, filiación o vínculos familiares, sexo, etc., de un nacimiento y esta intrínsecamente ligado a la vida jurídica de las personas1, es de igual forma, la base para la identidad y en consecuencia de la nacionalidad y ciudadanía. Otorga por sí solo, el acceso a la garantía de los derechos, instituyendo a su vez responsabilidades y obligaciones de y ante terceros. Los Estados están obligados y tienen el compromiso universal de otorgar y facilitar el libre acceso al derecho fundamental de la identidad personal de todo individuo dentro de su jurisdicción. Están obligados también a proveer un documento oficial que demuestre y sea prueba fehaciente de su identidad. Para ello, los gobiernos de los Estados deben asegurar y proveer el acceso al registro de nacimiento o registro civil desde el nacimiento de un individuo y consecuentemente garantizar la provisión de un documento que demuestre su identidad personal como son las actas o certificados de nacimiento. Los Registros Civiles2 son las figuras institucionales administrativas de cualquier gobierno encargadas legítimamente de llevar a cabo y dejar constancia de los actos relativos al estado civil de las personas como el nacimiento, matrimonio, muerte, etc. El

                                                                                                                1   En   la   actualidad   se   ha   desatado   gran   debate   y   controversia   respecto   al   comienzo   de   la   vida   jurídica   de   las   personas.  Existen  legislaciones  que  establecen  la  sujeción  a  derechos  que  ostenta  la  personalidad  jurídica,  desde   el  nacimiento  de  una  persona,  mientras  que  otras  la  establecen  desde  el  momento  de  su  viabilidad,  es  decir  de  la   concepción   o   comienzo   de   vida   intrauterina.   Este   trabajo   no   pretende   el   estudio   de   los   diversos   sistemas   jurídicos  al  respecto.  

2  Los  Estados  cuentan  con  diversos  mecanismos  para  registrar  los  nacimientos  y  demás  actos  relativos  al  estado  

civil   de   las   personas.   La   denominación   de   las   instituciones   encargadas   de   hacerlo   varía   según   las   particularidades   legales,   infraestructura,   capacidad   administrativa,   fondos   y   tecnología   disponibles,   así   como   prácticas   de   administración   de   cada   país.   Para   efectos   de   este   trabajo,   me   referiré   a   ellos   de   manera   general   como  Registro  Civil.  

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  registro de nacimiento es la constancia oficial del nacimiento de un individuo y constituye de manera oficial la existencia de un(a) niño(a). La inscripción en el registro de nacimiento de un niño(a), es la base para la obtención de un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento determina la nacionalidad del niño. De igual forma, el certificado de nacimiento es la base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, generalmente acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificación oficial3. La inscripción registral se considera como la materialización del acto positivo del inicio a la personalidad jurídica de las personas y regula la coexistencia social según los cúmulos de normas aplicables tanto a nivel local como universal. Facilita la posibilidad de acceso a los derechos fundamentales disponibles y garantizados para todos, sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (Cortés, 2011: 27). La falta de registro de nacimiento y consecuentemente de un documento oficial que demuestre la identidad de cualquier persona es uno de los principales factores que obstaculizan su pleno desarrollo personal e inhibe considerablemente sus posibilidades para potencializar sus oportunidades. La falta de registro e identificación son también factores determinantes que sostienen la exclusión social, que asociada con la pobreza y marginalidad crean un círculo vicioso que afecta tanto el entorno social en donde se desarrolla la persona, como también en los ámbitos político, económico y cultural. Por otro lado, la falta de registros efectivos de personas también dificulta el desarrollo y la planeación económica y social de cualquier Estado así como la elaboración de estadísticas confiables para planificar políticas de desarrollo social.                                                                                                                 3   Un   documento   de   identidad   es   un   documento   privado   que   contiene   los   datos   personales   de   un   individuo   para   permitir   la   verificación   de   la   identidad   de   cualquier   persona.   Es   usualmente   expedido   de   manera   oficial   por   autoridad  administrativa  designada  por  el  Estado.  Existen  variantes  respecto  a  sus  requisitos,  características  y   obligatoriedad  según  el  Estado  de  residencia  del  individuo.

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La falta de registro -denominada tanto en piezas teóricas como en usos prácticos como subregistro- es una representación cuantitativa que revela la diferencia entre el número de nacimientos en determinado lugar versus el número de nacimientos inscritos (registrados) en ese mismo lugar. En años recientes se ha documentado ampliamente el endémico problema del subregistro en el mundo y en América Latina. Las consecuencias que trae el subregistro son enormes, analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos, como desde una perspectiva de desarrollo económico y social. De igual forma, el subregistro afecta no solo a individuos o grupos específicos como inmigrantes, mujeres, jóvenes, analfabetas, pobres, etc., sino que trae consecuencias negativas a sociedades enteras tanto en áreas rurales como urbanas.   El subregistro afecta actualmente a millones de niños y adultos, haciéndolos vulnerables ante las exigencias de las sociedades contemporáneas. Según los datos más recientes de UNICEF, el problema del subregistro de menores de cinco años asciende al 49% del total de niños nacidos con vida en el mundo entero4. En Latinoamérica, el aproximado de niños sin registro se estima hasta en un 9%, mientras que en el Perú se estima que el subregistro a descendido hasta un 7%5 (UNICEF, 2012: 122-123). La falta de un documento idóneo y legal que demuestre la identidad de una persona se le conoce como indocumentación. La indocumentación se presenta con diversas variables, por diversos motivos y en diversos grados. En la actualidad, la indocumentación afecta siempre negativamente según el contexto individual de cada persona, sin embargo se ha                                                                                                                 4   El   más   reciente   informe   de   sobre   el   Estado   de   la   Infancia   en   el   Mundo   de   UNICEF,   publicado   en   febrero   de   2012   contiene   estadísticas   relativas   al   estado   del   registro   civil   de   niños   menores   de   cinco   años   durante   el   periodo  de  las  Encuestas  de  Indicadores  Múltiples  por  Conglomerados  Multiple  Indicator  Cluster  Surveys  (MICS)   más  recientes  hasta  el  año  2010.  Los  MICS  cuentan  con  el  apoyo  de  UNICEF  y  son  una  de  las  bases  más  amplias  y   actualizadas   de   información   para   medir   el   progreso   de   los   diferentes   objetivos   para   el   desarrollo   de   niños,   incluyendo   los   Objetivos   de   Desarrollo   del   Milenio   (ODMs).   Para   mayor   información   sobre   sus   estadísticas   consúltese:  www.childinfo.org  .     5   Las   cifras   y   porcentajes   sobre   el   subregistro   varían   según   la   fuente,   el   tipo   de   información   recabada   y   el  

periodo   en   que   se   llevan   a   cabo   las   investigaciones.   En   sección   más   adelante   se   presentarán   las   diferentes   cifras   disponibles  de  diversas  fuentes.      

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  comprobado ampliamente su relación negativa directa en la salvaguarda de los derechos fundamentales como acceso a la educación, salud, trabajo, vivienda, ambiente familiar, acceso a beneficios sociales proveídos por el Estado, así como protección contra la explotación laboral y sexual, el tráfico de menores, reclutamiento ilegal de menores para servir a grupos armados, etc.   A la fecha, no existe suficiente información certera o datos uniformes sobre el problema del subregistro e indocumentación en personas adultas que demuestren siquiera un porcentaje aproximado que enfrentan los Estados ante esta problemática, convirtiendo su estudio, atención y mitigación en un reto extraordinario. Solo en las últimas décadas y mayormente en los últimos años, el tema del registro civil y la identificación de las personas a generado un interés particular debido a su correlación e implicaciones directas respecto a los diferentes entornos del desarrollo humano, incluyendo por supuesto, la protección y promoción de los derechos humanos, la reducción de la pobreza, la disminución de las brechas existentes en la educación básica, acceso a servicios de salud, seguridad, vivienda y demás de carácter social, así como a la apertura y relativo incremento a la participación política y la búsqueda en la consolidación y estabilidad de la gobernabilidad democrática. Dada la responsabilidad que recae ante los Estados de crear y garantizar las avenidas necesarias para abatir el endémico problema del subregistro de las personas y de otorgar los medios para la obtención de un documento de identificación oficial, se han dado a la tarea de implementar mecanismos de apoyo y establecer políticas públicas tendientes a universalizar el registro y el derecho a la identidad. En este sentido, los distintos países dentro de sus planes nacionales y en coordinación con organismos internacionales y de asistencia internacional, han incluido en sus programas de reforma de Estado la promoción y desarrollo de políticas públicas e implementación de programas tendientes a mitigar el subregistro y garantizar el acceso al derecho a la identidad.

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    Las políticas públicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de atender un problema o situación determinada. Las políticas públicas son el producto de la actividad intelectual y de las acciones tendientes a encontrar soluciones a problemas públicos acotados (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14). Estudiosos de la materia consideran a las políticas públicas como pactos entre Estado y sociedad, en donde ocurre una relación interactiva entre éstos y en donde la participación de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificación de las necesidades y posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las políticas públicas son medidas de gobierno que incorporan la decisión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. (Aguilar, 1992: 41). A pesar que entre los mecanismos para plantear e impulsar políticas públicas, se tienen que tener en cuenta las normas jurídicas locales e internacionales, los actores principales, la infraestructura y recursos disponibles, la persuasión social es uno de los elementos más críticos, ya que cualquiera que sea la decisión a implementar, ésta debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servirá. De igual forma, debe entenderse que los resultados de cualquier política pública no se pueden garantizar de ninguna manera, ya que su efectividad depende enteramente de la forma en como se discutan, aprueben y apliquen sus contenidos. (CEPAL- ILPES, 2007: 10) Tanto las bases teóricas relativas a la elaboración e implementación de políticas públicas en general como las más recientes conclusiones de diversos Estados y organismos internacionales que buscan erradicar el subregistro de las personas, coinciden que la participación de los sectores de la sociedad civil en el desarrollo de las políticas públicas es esencial para una mejor conformación e implementación de sus programas.

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  Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ocupan un espacio público entre la familia y el Estado, cuyo objetivo es agenciar los intereses de individuos y proveer de voz a muchas personas frente a los procesos de diálogo y toma de decisiones en los asuntos públicos. Las OSC brindan un elemento legitimador en el fortalecimiento de las democracias. Al difundir ideas, suministrar experiencias o aportar conocimientos localizados ayudan a nutrir la definición de agendas y estrategias del Estado, promueven el intercambio de diálogo e información entre los gobiernos y grupos sociales respecto a la formulación, implementación y mejora de programas y políticas de desarrollo, independientemente del área específica de atención. De igual forma, las participación de las OSC en la toma de decisiones públicas, genera un aumento en los distintos niveles de transparencia, credibilidad y legitimidad de los mismos (OEA, 2003) (Democracia Activa, 2012). En este sentido, la participación de las OSC toma vital importancia en los procesos de elaboración de políticas públicas y programas tendientes a velar por la garantía del acceso al derecho a la identidad en todas sus representaciones. Por una parte, las OSC sirven como la vía informativa más adecuada para proveer información actualizada respecto al estado de la documentación o indocumentación en determinados grupos sociales. Sirven como medio de información entre las comunidades -o asentamientos humanos- y los actos de gobierno, proveen espacios para el diálogo y acercamiento entre instituciones del Estado y la sociedad civil en todos sus niveles, promueven acuerdos y coordinación de acciones que permitan luchar eficazmente contra la indocumentación. Por otra parte, sirven también como promotores o agentes generadores de confianza entre las comunidades y las autoridades, como portadores de información y conocimiento localizado e inclusive como los entes implementadores de diversos programas y proyectos. A pesar de los avances en los proyectos de universalización del registro en la región en los últimos años, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la

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  inclusión social en la elaboración de políticas públicas continúa siendo limitada6. La falta o escasa participación integral de los sectores sociales para quienes se construyen esas políticas públicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial repercuten en la integración entre gobierno y la sociedad respecto a las medidas a tomar. Para que este tipo de falencias se reduzcan al mínimo, es necesario que por lo menos se abran criterios de oportunidad, calidad y transparencia en tanto a la participación de los actores involucrados. Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan a los sectores más vulnerables de la población (afectados en mayor porcentaje por la falta de registro e indocumentación) tienen poca influencia en la creación y desarrollo de políticas públicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir –o atender siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes a quienes tienden a representar.   La República del Perú, representa uno de los casos en la región que ha destacado por sus grandes avances en la lucha contra el subregistro y la indocumentación. Ha avanzado favorablemente en la documentación de los peruanos así como en la prevención de la indocumentación, especialmente en los sectores de la población con mayor pobreza y víctimas de la exclusión social. En el año 2005, Perú por medio del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) desarrolló una estrategia nacional para formular, implementar y monitorear acciones encaminadas a documentar a los indocumentados denominado “Plan Nacional para la Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 20052009” (El Plan Nacional, de aquí en adelante), cuyos logros y experiencias sirvieron como antecedente y pauta para continuar el esfuerzo nacional para atender el problema del subregistro tal y como se establece en el “Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015” (El Plan, de aquí en adelante). Ambos planes nacionales apoyados de otros elaborados por otras instituciones de gobierno- abrieron la posibilidad,                                                                                                                 6

 UNICEF  participación  en  EACID  Guatemala  2011  y  Comisión  de  Gestión  de  Cumbres  Interamericanas  y   Participación  de  la  Sociedad  Civil  en  las  actividades  de  la  OEA,  Consejo  Permanente/CISC-­‐17/03.  

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  tanto a los diversos ministerios y agencias de gobierno como a las organizaciones de la sociedad civil, de participar en las comisiones de planeación y elaboración de políticas a seguir para aliviar el problema de la documentación. Este estudio analizará el contexto del Perú durante la elaboración de el Plan Nacional y el Plan, que como instrumentos de gestión pública que atienden la exclusión social, se desarrollaron en coordinación con organizaciones públicas, la sociedad civil y organismos de cooperación internacional con el objetivo de salvaguardar el derecho a la identidad de los peruanos. Los dos planes contienen acciones a desarrollarse de manera conjunta entre el Estado y la sociedad civil y cuyos objetivos primordiales son facilitar el acceso a la documentación, y en particular la de los grupos más vulnerables en el Perú7, tomando en cuenta la transversalidad de los enfoques de género, interculturalidad y el respeto a la diversidad y diferencias. A pesar que el problema de la indocumentación afecta extraordinariamente a todos los países de la región, el caso reciente del Perú ofrece un ejemplo estratégico por haber conseguido cerrar la brecha de la indocumentación y ampliar sus esfuerzos para erradicarla y por ello lo tomamos aquí como muestra y laboratorio de estudio. En este sentido, este estudio se centra precisamente en analizar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de políticas públicas encaminadas a abatir el problema del subregistro y la indocumentación en el Perú en su época reciente. Persigue explorar las conjeturas del conocimiento convencional y explicar entorno a nuestra hipótesis respecto a la insuficiente participación de las OSC en los procesos de elaboración de políticas públicas enfocadas a mitigar el problema del subregistro y la indocumentación y en especifico en el caso del Perú.

                                                                                                                7  Personas  con  discapacidad,  adultos  mayores,  niños,  niñas  y  adolescentes,  mujeres,  personas  víctimas  de  la   violencia  política,  los  que  viven  en  situación  de  pobreza  y  pobreza  extrema.  

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  Este estudio requiere de la mezcla y adaptación de varias técnicas de investigación. Debido a la escasez de información en el tema, es necesario desarrollar un estudio que capture la esencia del problema tomando en cuenta los diversos métodos y herramientas disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prácticas recientes de los procesos de elaboración y el nacimiento de políticas públicas y nos ayude a demostrar la real participación de los sectores de la sociedad civil. A fin de lograr nuestro objetivo, nos tendremos que centrar en el estudio e investigación de casos de reciente creación diseñados para atender la problemática derivada por la falta de inscripción en los registros y la necesidad de restituir la identidad a quienes la han perdido así como promoverla ante aquellos que se ven perjudicados por la ausencia de documentación. Identificaremos la realidad que yace sobre la participación de la sociedad civil en el proceso de elaboración de mecanismos preventivos de cara al subregistro e indocumentación en el Perú. En este sentido, utilizando como base metodológica central la del análisis de políticas públicas, será necesario en primer lugar abordar las definiciones de los términos clave más concernientes con el tema, establecer los antecedentes sobre la problemática del subregistro y la indocumentación en general, así como específicamente los relativos al caso del Perú. De igual forma, se analizarán los más recientes datos e información teórica y práctica referentes al derecho a la identidad, sus componentes, acepciones y derivados de manera global. En segundo lugar se establecerán y definirán aquellos componentes y etapas que comprenden el proceso de elaboración estructuración de las políticas públicas8, y en específico las que se estudian en este trabajo.

                                                                                                                8   El   proceso   de   elaboración   de   Políticas   Públicas   esta   conformado   por   un   ciclo   de   momentos   analíticos   de   calidad  e  interdependientes  entre  sí  y  comprenden  por  lo  general:  a)  la  identificación  y  definición  de  problemas,   b)  la  formulación  de  alternativas  de  solución  -­‐políticas,  c)  la  adopción  de  la  decisión,  d)  la  implantación  y  e)  la   evaluación.      

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  Por otra parte, utilizando elementos de la técnica metodológica de estudio de caso, se examinaran algunas de las políticas públicas y programas derivados de los planes elaborados por el RENIEC incluyendo sus antecedentes, participantes, objetivos y metas previstas respecto a la universalización del registro y la identificación. Bajo esta aproximación, nos adentraremos en el estudio del fenómeno de la indocumentación en el Perú, asegurándonos recopilar la más reciente evidencia cualitativa que nos permita evaluar y llegar a concluir de manera conjunta con las demás herramientas que utilizaremos. El estudio atenderá, desde dos perspectivas diferentes, la participación de las organizaciones de la sociedad civil en las fases de definición del problema y diseño del Plan Nacional de Restitución de la Identidad y su subsecuente, el Plan Nacional Perú contra la Indocumentación. El primer matiz a atender es el relativo a “la letra de la ley”, es decir, verá las bases que fundamentan el derecho a la identidad, el contenido y contexto de aquello que legalmente da lugar a la participación de las OSC durante el proceso de elaboración de las políticas públicas. El segundo, consistirá en los puntos de vista, percepciones y realidad práctica de aquellos entes involucrados en la elaboración de los planes materia de esta investigación. De igual forma y para complementar la secuencia del método escogido, es necesario considerar el “estatus quo” sobre el tema. Para ello, será necesario investigar y denotar el estado actual del subregistro y la indocumentación en el Perú, las acciones que se han tomado y contribuido a que el Perú sea uno de los países en la región con mayor éxito en su esfuerzo de alcanzar la universalización del registro y la documentación de personas. Dado que a la fecha no existe información o estudios que aclaren lo que aquí pretendemos y que ayude a corroborar nuestra hipótesis y detalle las circunstancias respecto a la participación de las OSC durante la elaboración de políticas públicas es necesario utilizar una herramienta más que complemente nuestro método de investigación de análisis de políticas públicas por medio de entrevistas cualitativas semiestructuradas. En este sentido, la única forma de obtener una descripción detallada y explicación del

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  comportamiento del fenómeno que buscamos, es por medio de entrevistas profundas tanto con miembros de las organizaciones de la sociedad civil como con miembros de las instituciones gubernamentales participantes en la elaboración de los planes nacionales y sus políticas públicas. De esta manera obtendremos información directa y de primera mano sobre sus respectivas experiencias durante el proceso de elaboración de la política pública, programa o proyecto en el que hayan participado. El estudio de la información cualitativa recabada por todos los medios utilizados aquí nos proveerá con suficientes bases para establecer las relaciones, similitudes, prácticas y un conocimiento profundo sobre el entorno alrededor de la participación de las OSC peruanas en los procesos de elaboración de políticas públicas. El conjunto de métodos utilizados es el más adecuado para conocer y entender con validez y confiabilidad, el entorno real sobre el problema y fenómeno contemporáneo que estudiamos y a la vez, nos permite evaluar la multiplicidad de posibilidades, variables y fuentes que se interrelacionan entre sí. Del análisis de los materiales extraeremos la información necesaria para obtener resultados y concluir sobre nuestro objetivo de investigación. Este trabajo se divide en cuatro capítulos. El primero, nos conducirá a un mejor entendimiento sobre derecho a la identidad, sus componentes y su estrecha relación con los derechos fundamentales. Hablará de sus definiciones, marcos teóricos y legales, sus consecuencias y vínculos con los conceptos de identidad civil y legal, nacionalidad, ciudadanía así como su relación con los registros civiles, los actos de registro civil y los procesos de identificación oficial de las personas. En su segunda sección atenderá el tema del subregistro y la indocumentación a nivel global y tocará brevemente algunas de sus trascendencias e implicaciones para el desarrollo humano. Expondrá a su vez, las bases teóricas sobre la elaboración de políticas públicas, sus componentes y sobre la participación de la sociedad civil como parte de su estructuración.

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  El segundo capítulo presenta el marco conceptual del derecho a la identidad en el Perú y discute el subregistro y la indocumentación. Introduce algunas de las consecuencias del subregistro con los mecanismos e iniciativas puestos en marcha recientemente para su alivio. El tercer capítulo, una vez presentado el contexto del Perú, hará un breve análisis del Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 y su subsecuente; el Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 20112015, que dan origen a programas destinados a erradicar el subregistro y el fortalecimiento al derecho a la identidad. Aquí se abordará particularmente la participación de la sociedad civil durante el proceso de elaboración de ambos planes como parte integral y herramientas primordiales dentro de la política macro del Perú para abatir la pobreza y disparidad social9. El cuarto capítulo presenta un recuento de la estrategia metodológica que permitió hacernos de la información necesaria para lograr nuestro objetivo. En este se especifican las técnicas utilizadas para recopilar y analizar la información para llegar a concluir que justifican la validez y confiabilidad de nuestro instrumento. El trabajo concluirá presentando recomendaciones y cursos de acción para mejorar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de políticas públicas tendientes a mitigar el subregistro de personas.

                                                                                                                9  Existe  un  vínculo  muy  estrecho  entre  la  erradicación  de  la  pobreza  y  el  DNI  ya  que  éste  es  la  llave  de  acceso   para  cantidad  de  servicios  y  beneficios  sociales  en  el  Perú.  

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CAPÍTULO I EL DERECHO A LA IDENTIDAD EL SUBREGISTRO I.- DERECHO A LA IDENTIDAD - CONCEPTO DIFÍCIL DE DEFINIR Es importante formarnos una amplia comprensión sobre lo que yace dentro el derecho a la identidad antes de adentrarnos a analizar algunas de las prácticas y mecanismos que pretenden corregir, reforzar y garantizar el acceso universal a ese derecho fundamental, como la elaboración de políticas públicas con la participación de los mismos derechohabientes a través de –o intermediados por- diversas organizaciones de la sociedad civil. El derecho a la identidad es amplio y complicado. Se ha venido analizado desde distintos marcos teóricos, doctrinas filosóficas, cuerpos legales e instrumentos internacionales, y a pesar de sus marcadas diferencias, parece que encuentran coincidencia en una cosa: el derecho a la identidad representa un núcleo de derechos encaminados a la protección de la persona humana en su individualidad ante una sociedad. El derecho a la identidad es la base de acceso y necesario para hacer efectivos otros derechos fundamentales. Así, el derecho a la identidad comprende un conjunto de derechos vinculados estrechamente y abarca temas complejos como la identidad, al nombre, la nacionalidad, la ciudadanía, la personalidad jurídica y la identificación personal por un lado; mientras que por el otro, envuelve subtemas y consecuencias de éstos, como la identidad civil, la identidad legal, la apatridia, la doble nacionalidad, el subregistro, la indocumentación, etc. El derecho a la identidad se complica aún más ya que si bien es cierto sus componentes están insertos en numerosos cuerpos legales e instrumentos vinculantes de manera particular, no hay uno en donde se establezca concreta o explícitamente el derecho a la

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  identidad en sí. No existe todavía una visión unitaria sobre la definición del derecho a la identidad (OEA, 2008). La doctrina internacional desarrolla el derecho a la identidad cuando consagra el reconocimiento de la personalidad jurídica del individuo, mismo que está integrado por el derecho al nombre, a la filiación, a la inscripción en el registro y a la nacionalidad (RENIEC, 2012: 8). En este sentido y solo recientemente, algunos países han tomado las medidas necesarias para incluir en sus cartas magnas y cuerpos legales el reconocimiento a los derechos incluidos dentro del derecho a la identidad con el fin de cumplir con su obligación de inscribir los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y demás actos que afectan la condición del estado civil de las personas así como a llevar a cabo procesos apropiados de identificación. Perú es uno de éstos países y lo ha hecho de una manera integral, en donde ha combinado experiencias y acciones multidisciplinarias provenientes tanto del Estado, la sociedad civil y de organismos especializados en busca de soluciones al problema del subregistro con el objetivo de alcanzar la universalidad del registro civil.   Parte de este capítulo atiende brevemente el marco conceptual de los componentes más importantes y derechos intrínsecamente asociados con derecho a la identidad. Sin embargo, no es por demás mencionar que no es materia de este estudio adentrarnos a estudiar los pedestales filosóficos, teóricos o culturales respecto a la caracterización de la naturaleza humana y el principio de dignidad en el que se funda y recae el derecho a la identidad individual. En este sentido, desarrollaremos el estudio basados en las definiciones y acercamientos aceptados dentro de los marcos teóricos de aplicación internacional y de aplicación en el Perú.

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  De igual forma, este capítulo presenta una visión generalizada a la problemática del subregistro de personas y la indocumentación de manera global. LA IDENTIDAD Y SU COMPLEJIDAD Identitas en latín, significa el conjunto de rasgos propios de un individuo (o de una comunidad) que lo caracterizan frente a los demás. Identitas deriva del término griego “tautotés” que confusamente provine de términos referentes a “ lo mismo” o “el mismo”. Parece ser un concepto bastante claro que refiere pertenencia, pero en la actualidad sigue existiendo controversia y divergencia en la forma definitoria de la identidad. Hay juristas que por una parte conceptualizan la identidad como “el ser en sí mismo ante la visión de los otros”, ilustración que enmarca la individualidad desde una perspectiva ajena al individuo y reflejada desde el ámbito en que el individuo mismo se desarrolla, es decir la sociedad en que se encuentra (De Cupis, 1982: 3). Por otra parte, hay quienes difieren de ese acercamiento y la definen como “todo aquello que hace que cada cual sea uno mismo y no otro”, definición que proyecta la particularidad del individuo hacia afuera, es decir, que permite a los demás distinguir al individuo dadas sus particularidades, “su mismisidad” (Fernández Sessarego, 1992: 113). En este sentido, coincidimos en establecer que la identidad comprende elementos estáticos e invariables -visibles externamente- como el nombre, sexo, edad, lugar de nacimiento, etc. y que también incluye elementos dinámicos -en constante movimiento-, que van modificándose según el entorno y realidad cambiante del individuo como la política, cultura, religión, ideología, residencia, estado anímico, mental, psicológico, etc. Queda claro entonces que la identidad comienza con la concepción misma del ser humano y que va cambiando y evolucionando gradualmente según su desarrollo y particularidades de la situación en que se encuentra. La identidad refiere al ser humano como único e intenta diferenciarlo de los demás, haciéndolo un ser humano exclusivo y único. Hace del ser humano un ser irrepetible y ante esas particularidades y singularidades le establece la protección del Estado.

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Esa protección del Estado respecto al derecho a la identidad, es uno de los mismos cimientos que justifican la existencia del Estado y regulan el reconocimiento de la dignidad humana y constituye la base hacia todos los otros derechos, haciéndolo de esta manera un derecho fundamental (Vergara y Pique, 2010: 176). El Estado identifica y registra a sus ciudadanos, reconociendo así, la existencia formal de quienes dan cuenta de su presencia como personas y dotándolas del derecho fundamental a la identidad como base de sus otros derechos (RENIEC, 2012: 16). La identidad individual por su parte, es la percepción de sí mismo en relación con los otros, lo que significa que el individuo se autodetermina dentro de un esquema de particularidades personales y se diferencia con respecto a los otros (Tamargo, 2010: 93). Esta doble cara, incluye tanto la necesidad de ser único y la de pertenencia en un ámbito social. Un ser y por lo tanto una identidad, es decir un ser con una identidad particular y diferente a la de los demás, pero con la necesidad de ser reconocido y ser parte de un estatus formal que lo involucre en la vida social de un corporativo (Paula Siverino 2010: 57). La identidad, según Skliar, incluye también la concepción de lo que es propio y las diferencias que existen con lo que es del otro o los otros (Skliar, 2008). EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IDENTIDAD – MARCO NORMATIVO Los instrumentos internacionales de derechos humanos así como el marco legal del Perú, reconocen la vigencia y universalidad no solo del derecho al nombre y a la identidad, sino de los demás derechos inherentes de éstos, como el derecho -y obligación del Estado- a ser registrado, a la obtención de su personalidad jurídica, a un ambiente familiar, a una nacionalidad y consecuentemente a obtener una ciudadanía. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su preámbulo indica: “Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”. El mismo cuerpo agrega en su artículo 1º: “Todos

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  los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos…”(Declaración Universal de los Derechos Humanos, Preámbulo). Por su parte la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) establece en su artículo 11º inciso 1) “Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad…”. Mientras que su numeral 18º indica: “Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos. La ley reglamentara la forma de asegurar este derecho para todos, mediante nombres supuestos, si fuere necesario”. De igual forma, en su artículo 20º, se complementa el espectro del derecho a la identidad ya que señala: …“corresponde al sujeto la nacionalidad propia del Estado en cuyo territorio ha nacido, a menos que tuviera derecho a otra” (Convención Americana sobre Derechos Humanos). El artículo 16º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” refuerza el derecho de los hijos matrimoniales o extramatrimoniales, estableciendo: “Todo niño tiene derecho a medidas de protección por parte de su familia, la sociedad y el Estado, independientemente de su filiación (Protocolo de San Salvador). Por su parte la Declaración de los Derechos del Niño reconoce el derecho al nombre y a la nacionalidad de los niños. Este cuerpo legal brinda especial protección a grupos humanos tradicionalmente menos favorecidos por parte de los Estados (Declaración de los Derechos del Niño). La Convención sobre los Derechos del Niño en su artículo 7 inciso 1) establece: “El niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y en medida de lo posible, a conocer sus padres y a ser cuidado por ellos”. En su numeral 8º inciso 1 se establece: “Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilícitas” (Convención sobre los Derechos del Niño).

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El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 24º incisos 2) y 3) establecen: “Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre” y “Todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad”. (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). De igual manera, la resolución 7/29 del Consejo de Derechos Humanos en su informe Nº A/63/53 de marzo del 2008, “Informe del Consejo de Derechos Humanos, “Los derechos del Niño” en su título III “ Protección y promoción de los derechos del niño y no discriminación contra los niños, incluidos los niños en situaciones difíciles”, subtítulo: “Identidad, relaciones familiares y registro de nacimientos”, numeral 16: “Insta a los Estados Partes a que intensifiquen sus esfuerzos para cumplir las obligaciones que les impone la Convención sobre los Derechos del Niño, lo que comprende su nacionalidad, su nombre y sus relaciones familiares, tal como los reconoce la ley, posibiliten la inscripción del niño inmediatamente después del nacimiento, cualquiera sea su condición, velen por que los procedimientos de inscripción sean aquellos, expeditos, eficaces y gratuitos y hagan tomar conciencia de la importancia de registrar los nacimientos a nivel nacional, regional y local” (Convención sobre los Derechos del Niño). La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo también establece en su artículo 12º inciso 1) el derecho que las personas con discapacidad tienen al reconocimiento de su personalidad jurídica en todas partes. Mientras que en su artículo 18º inciso 1b) prohíbe expresamente la privación de la capacidad para obtener, poseer y utilizar documentación relativa a su nacionalidad u otro documento de identificación a personas con discapacidad en razón de esa condición (Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad). El derecho a la identidad entonces se deriva de la dignidad inherente al ser humano y como tal es de carácter universal, inalienable, intransferible e irrenunciable, por ello, pertenece a todas las personas sin discriminación y estando el Estado obligado a garantizarlo mediante la ejecución de todos los medios que disponga para hacerlo

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  efectivo. Este constituye un ámbito de tutela y protección, haciéndolo exigible y ejecutable (Vergara y Pique, 2010: 176). El derecho a la identidad contiene el derecho a tener una personalidad, el derecho al nombre y el derecho a tener una nacionalidad. Su protección y su reivindicación son exigibles ante los órganos jurisdiccionales. Tiene un doble carácter como todos los demás derechos fundamentales: el subjetivo, consistente en que ningún ente estatal podrá lesionarlo, y el objetivo, que exige al estado, como su principal garante, a que lleve todas las medidas y mecanismos tendientes a su defensa. (Vergara y Pique, 2010: 176). EL DERECHO AL NOMBRE – NOMBRE PROPIO El derecho al nombre es parte integral del derecho a la identidad. El nombre es uno de los atributos de la personalidad que genera tanto derechos y deberes. Todos los seres humanos deben de tener nombre para identificarse. Una vez inscrito en el registro respectivo sirve para informar a terceros (Adriazen Olaya, 2010: 333) Los diversos países regulan la forma en que se deben establecer los nombres de las personas. Existen varias formas de conformarlo. Generalmente se establece del “nombre de pila”10 o praenomina, que es aquel que los padres asignan al nacer. El segundo, nomina, que significa ‘llamar’ proviene del latín appellitáre, appelláre y que consiste en los apellidos de los padres. El orden y cantidad de apellidos, se establece según las legislaciones de cada Estado. El nombre es el medio más simple de identificación e individualización del ser humano, establece el vínculo con la familia y significa el reconocimiento del vínculo con los padres. El nombre posibilita el acceso a otros derechos y son esenciales para la formación y preservación de la identidad de un ser humano. El derecho al nombre, está relacionado con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, la cual consagra de manera explícita el derecho a la identidad.                                                                                                                 10  Que  tiene  origen  cristiano  proveniente  del  bautismo  de  la  Pila  Bautismal  

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  Como elementos del derecho a la identidad son indispensables tanto para niños como para adultos ya sea en ámbitos familiares o dentro de una sociedad o para con el Estado. (Hernández Alarcón 2010: 355) LA IDENTIDAD LEGAL La identidad legal implica el reconocimiento legal de la existencia de las personas por parte de los Estados. Es un derecho humano y social fundamental. La identidad legal es una condición mixta obtenida por medio del registro de nacimiento o el registro civil, el cual otorga a la persona una identidad (nombre y nacionalidad) y variables de identificación única y personal, tales como datos biométricos relacionados con un número de identidad único.

(Harbitz, Boekle-Giuffrida, 2009: 5). La identidad legal otorga

ciudadanía, convirtiéndola así en un derecho que otorga derechos, llámese derecho a la educación, vivienda, trabajo, participación política y demás. Incluida como derecho fundamental en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 6º, la identidad legal se universaliza, es decir la hace disponible para todos, “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica…” añadiendo también, en su numeral 15º, el derecho a la nacionalidad, analizado más adelante. La Convención sobre los Derechos del Niño, en sus numerales 7º (b) y 8º (a) y (b), también sustentan fundamento para la protección del derecho a la identidad legal respectivamente, comenzando en la inscripción del nacimiento, al nombre y a la nacionalidad. El artículo 7º inciso b) estipula: “Los Estados Partes velarán por la aplicación de estos derechos (nombre, nacionalidad y a conocer a sus padres..) de conformidad con su legislación nacional y obligaciones que hayan contraído en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en esta esfera, sobre todo cuando el niño resultara de otro modo apátrida”. Por su parte, el artículo 8º inciso b) indica: “Cuando un niño sea privado ilegalmente de alguno de los elementos de su identidad, o de todos de ellos, los Estados Partes deberán

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  prestar asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente su identidad. En este sentido se debe entender que la identidad legal se concretiza por medio de procedimientos específicos e interrelacionados, como son el registro oportuno de los nacimientos y la obtención de un documento nacional de identificación que reconoce al individuo como sujeto de derechos y protección del Estado (Harbitz y Benítez, 2010), (Tamargo, 2010: 92). Es considerada la combinación de factores que permite a la persona acceder a derechos, beneficios y deberes incluyendo el registro legal y acceso a nombre, filiación, fecha de nacimiento e identificación y número único de identificación con características biométricas (Harbitz y Tamargo, 2009: 5). LA NACIONALIDAD La nacionalidad es otro derecho que es complejo y esta intrínsecamente vinculado con el derecho a la identidad. La nacionalidad es considerada como el vínculo entre el individuo y un Estado (o varios). La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 en su artículo 15º, establece el derecho y obligación respecto a la nacionalidad a nivel internacional: “Toda persona tiene derecho a una nacionalidad”. El mismo artículo reglamenta que: “A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”. La Constitución Política del Perú reconoce en su artículo 2º inciso 21 el derecho a la nacionalidad, al establecer: “Toda persona tiene derecho…: “A su nacionalidad. Nadie puede ser despojado de ella. Tampoco puede ser privado del derecho de obtener o de renovar su pasaporte dentro o fuera del territorio de la República”. De igual manera, los artículos 52º y 53º, regulan el concepto de la nacionalidad. Es importante establecer que los diferentes sistemas jurídicos combinan dos aspectos para la determinación originaria de la nacionalidad: el jus sanguinis (derecho a la sangre), que determina la pertenencia de una persona según la estirpe familiar, y el jus soli (derecho al

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  suelo), que determina el criterio de la nacionalidad basado en el lugar de su nacimiento. De igual manera existe el jus domicili (derecho al domicilio) que aunque con más restricciones respecto a la residencia en determinado lugar, también puede conducir al otorgamiento de una determinada nacionalidad. La nacionalidad se genera a partir de aquellos medios otorgados por los registros civiles, es decir, el registro de inscripción y el acta de nacimiento. Estos generan el vínculo entre el individuo y el Estado y revelan el reconocimiento oficial de su membresía ante una comunidad política. Membresía que le otorgará la facultad de disfrute de derechos y garantías, estableciendo al mismo tiempo sus respectivas obligaciones. La nacionalidad en el Perú se puede obtener ya sea por nacimiento, sean hijos de padres peruanos, naturalización o por opción, debiendo tener residencia en el Perú. LA CIUDADANÍA La ciudadanía implica la relación de derechos y responsabilidades de un ciudadano para con el Estado que la otorga. Sin embargo, el constante debate del significado y alcances de la ciudadanía siguen en boga de las sociedad modernas, complicándose aún más con los procesos de globalización y la necesidad que ha tenido que establecer el Estado hacia una adaptación a las condiciones neoliberales con estrategias de gobernabilidad más efectivas y ante una participación más activa de comunidades e individuos (Fach 2000, citado en la Guía de la Materia de Sociología. Flacso-México 2010-2012: 49). No hay espacio para reflexionar sobre los debates de lo que representa la ciudadanía -o lo que debería constituir-, sin embargo coincido que existen factores que ilustran un acercamiento a la interpretación de la ciudadanía en tiempos contemporáneos, como son: la posesión de ciertos derechos y deberes dentro de una sociedad determinada; la pertenencia a una comunidad política como el Estado y la oportunidad de participar en las cuestiones públicas de acuerdo a las normas (Lukes y García, 1999 :12). Así, ciudadanía es un estado que sugiere pertenencia social y política a un país e implica

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  derechos y obligaciones políticas y ciertos privilegios. El no estar registrado o no tener documentos afecta invariablemente el acceso a la garantía de los derechos cívicos, políticos y sociales de un individuo. Existen derechos políticos garantizados a los ciudadanos y estos no pueden ser ejercidos sin una identidad legal, ya que el derecho al voto, a participar y a ser electos puede garantizarse únicamente a quién es determinado ciudadano de buena fe de un Estado, por tanto el ciudadano es quien detenta derechos. Por otro lado, los derechos sociales—el derecho al acceso equitativo a cualquier tipo de bienestar o servicio social como la salud, la educación, la pensión y los beneficios para la reducción de la pobreza—van a estar restringidos ya que el acceso a dichos servicios está conectado a la existencia legal formalizada (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 18/44) La ciudadanía entonces está íntimamente relacionada con el establecimiento de los derechos políticos, que incluye la participación, sin embargo se debe hacer la distinción sobre la temporalidad de ese derecho, ya que dependiendo de ciertas características y espacios históricos, puede cambiar y limitarse según diferencias socioeconómicas, socioculturales, de ámbito territorial, etc. (Kimlika, 1999: 145). EL REGISTRO DE LAS PERSONAS Para poder analizar la participación de sectores de la sociedad en las políticas públicas que pretenden universalizar el registro de las personas y la documentación, es necesario también discutir brevemente los aspectos relativos al registro y documentación de las personas en general, dejando para más adelante el análisis detallado del caso del Perú. La documentación de los actos del estado civil de las personas y la obtención de un documento oficial que reconozca y legitime a un individuo ante los demás, como se ha visto, son parte primordial y pilares del derecho fundamental a la identidad, el derecho para garantizar otros derechos.

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  El registro es el acto por medio del cual, un ente administrativo de gobierno legitimado para ello, registra los actos y hechos vitales de las personas y los autentica ante terceros. De igual forma hemos visto que el acto de registro de nacimiento y la obtención de una partida – acta o certificado- de nacimiento sirven como la base la derecho a la identidad. La inscripción en el registro de nacimiento de un niño(a), es la base para la obtención de un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento determina la nacionalidad del niño. De igual forma, el certificado de nacimiento es la base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, habitualmente acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificación oficial. La inscripción registral no solo da inicio a la personalidad jurídica de las personas y demarca y regula la coexistencia social según los cúmulos de normas aplicables a nivel local como universal, sino que facilita el acceso a la garantía de los derechos fundamentales para todos, sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. El registro de nacimientos usualmente tiene cuatro modalidades: el registro oportuno es el que se realiza en forma gratuita en los plazos establecidos por las leyes de cada país (en general 30 o 60 días a partir del nacimiento)11, el registro o inscripción tardía que se realiza fuera de los plazos establecidos por la ley en cada país, la cual requiere el pago de aranceles y trámites tanto administrativos como judiciales; la ausencia de registro cuando no se cuenta con ninguna inscripción o registro legal del nacimiento de la persona (en general estas situaciones requieren procesos administrativos y/o judiciales para su resolución), y el doble registro, resultante de los escasos o deficientes controles y medidas de seguridad que permiten la duplicación de inscripciones y de emisión de documentos (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).                                                                                                                 11   Plazos   varían   según   los   estados.   Para   listado   de   términos   respecto   registros   tardíos   en   varios   países   de   Latinoamérica  consúltese:  Gobernabilidad  Democrática  Ciudadanía  e  Identidad  Legal.  Banco  Interamericano  de   Desarrollo,  Mayo  2009  en  www.iadb.org/publications/http://www.iadb.org  

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  LOS REGISTROS CIVILES Como se ha venido presentando, tanto en los marcos legales internacionales como en los nacionales, los Estados están obligados a otorgar la garantía al derecho fundamental de la identidad. Están obligados a llevar cuenta y registro de los actos relativos al estado civil de las personas, como el nacimiento, el matrimonio, adopciones, muerte, etc. De igual manera, están obligados a proveer constancia de la identidad de cada individuo dentro de su jurisdicción. Es la plena responsabilidad del Estado otorgar una identidad a cada ciudadano y protegerla a través del registro civil y la identificación (Harbitz y BoekleGiuffrida, 2009: 16/44). Para ello, los gobiernos de los Estados deben asegurar y proveer el acceso al registro de nacimiento o registro civil desde el nacimiento de un individuo y consecuentemente garantizar el suministro de un documento que demuestre su identidad personal como son las actas o certificados de nacimiento. Los Registros Civiles son las figuras institucionales administrativas de los gobiernos encargadas legítimamente de llevar a cabo todas las acciones pertinentes para asegurar el cumplimiento de su obligación respecto al derecho humano de la identidad. II.- EL SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIÓN La falta de registro -denominada tanto en piezas teóricas como en usos prácticos como subregistro- es una representación cuantitativa que revela la diferencia entre el número de nacimientos en determinado lugar versus el número de nacimientos inscritos (registrados) en ese mismo lugar. Según Ordóñez, el concepto del subregistro se refiere a la omisión de información con respecto al sistema de estadísticas vitales de un país (Ordóñez, 2010 – inédito). Por su parte, la falta de un documento idóneo y legal que demuestre la identidad de un individuo se le conoce como indocumentación. La indocumentación se presenta con diversas variables, por diversos motivos y en diversos grados.

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  El subregistro y consecuentemente la indocumentación de cualquier persona es uno de los principales factores que alimentan la obstáculos para su pleno desarrollo personal al inhibir sus posibilidades para potencializar sus oportunidades y que generan y sostienen la exclusión social. (BID, 2007:18/319); (BID, 2006: 4) Ambas circunstancias afectan siempre negativamente según el contexto individual de cada persona, sin embargo se ha documentado ampliamente su daño directo en la salvaguarda de los derechos fundamentales como en la educación, salud, trabajo, vivienda, ambiente familiar, explotación laboral y sexual, acceso a beneficios sociales, etc. y por ende es elemento generador de la exclusión social. La exclusión social, tiene muchas expresiones, pero un factor común y determinante dentro de todas es la falta de un documento de identidad, que asociada con la pobreza y marginalidad son a su vez factores que se expanden socialmente por todos sus aspectos, tanto en lo político, económico y cultural (Harbitz y Tamargo, 2009: 30). De igual manera, el subregistro y la indocumentación no son hechos que afectan en un solo momento durante la existencia del individuo, sino que afectan la trayectoria de la vida de las personas y tienen implicaciones y efectos devastadores desde una aproximación de desarrollo personal como social (Tamargo, 2010: 90). El subregistro y la indocumentación son problemáticas que se van presentando por lo general de manera gradual, pero se puede establecer que la falta de registro temporal o tardío es la base para la mayoría de las situaciones de indocumentación en el transcurso de la vida de las personas y hasta su edad adulta. Si no se registra un menor desde su nacimiento, el establecer la identidad de ese sujeto es sumamente difícil, como también lo es la obtención de un certificado de nacimiento, que a su vez es una herramienta para demostrar o dar cuenta de su origen y nacionalidad y facilitar la salvaguarda de sus derechos fundamentales inherentes y que le corresponden.

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  No es por demás recordar que los beneficios que se derivan del acto de registro son incuestionables. El acto de registro documenta y establece de maneara oficial y permanente las características del individuo y sirve como la base documental legal idónea sobre los hechos vitales de las personas (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 7/44). De igual forma, un registro continuo, seguro y efectivo dificulta la falsificación de documentos y en consecuencia previene que se vean afectados los vínculos de familia y los derechos provenientes de éstos. Un sistema registral unificado y coordinado con las demás instituciones del Estado e inclusive con órganos de protección internacional puede llegar a disminuir –en parte- el tráfico de personas, la substitución familiar, la modificación ilegal de los lazos familiares, etc. Un documento que demuestre la identidad y la edad de una persona previene o dificulta primordialmente la explotación de menores en el ámbito laboral, en el reclutamiento armado, la prostitución o el matrimonio forzado prematuro, etc. (Duryea et al 2006: 5). De igual forma, asegura el trato adecuado sobre la impartición de justicia infantil y juvenil. Por ejemplo, un procesado menor de edad debe ser tratado por los mecanismos y ante los árbitros judiciales adecuados de tal manera que se le asegure un trato conforme a las leyes aplicables y nunca ser tratado o encarcelado junto con los adultos. Más allá de los beneficios que genera el acto de registro y la obtención de un certificado de nacimiento a un menor de edad, también se extienden durante la mayoría de edad. Se ha demostrado que en la mayoría de los Estados, la obtención de un certificado o acta nacimiento es primordial para la obtención de otros documentos base para el desarrollo de cualquier ser adulto, como la obtención de un carnet o documento de identidad, licencia de conducir o pasaporte, para solicitar trabajo o beneficios sociales, para la obtención de seguros, trámites de herencias, créditos, pensiones, como por supuesto ejercer el derecho a participar en los asuntos públicos, en los procesos electorales, obtener la elegibilidad para participar como candidato, o bien, simplemente para la contratación de bienes y servicios básicos necesarios para una vida en sociedad como acceso a vivienda, empleo, servicios de energía, agua, etc. La lista en inagotable y

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  múltiple dependiendo de la situación personal de cada individuo (Harbitz y BoekleGiuffrida, 2009: 5/44). Por el contrario, la falta de registros efectivos de personas también dificulta el desarrollo y la planeación económica y social de cualquier Estado. Afecta de sobremanera la gobernabilidad democrática de cualquier Estado, perturbando inicialmente la promoción del desarrollo humano, el crecimiento económico y por supuesto la planeación efectiva de servicios públicos (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 13/44). Existen varias formas de evaluar el nivel de subregistro de nacimientos, entre ellas es el comparar información de censos nacionales con proyecciones en base a información censal sobre nacidos entre un año calendario y las estadísticas de nacimientos del sistema de salud. También se puede comparar información extrapolada de las Encuestas de Demografía y Salud (DHS) con la información de las estadísticas vitales nacionales. Se puede también analizando las inscripciones tardías de años subsecuentes ante los Registros Civiles – es decir nacidos en un determinado año, pero registrados en años subsecuentes. Ambas, representan complejos procedimientos y no es por demás indicar que no hay metodologías científicas para medir el subregistro adecuadamente y la cuantificación de la problemática en realidad sigue siendo un problema en sí. (Ordóñez, 2010 – inédito). De cualquier manera, en las últimas décadas se ha trabajado incansablemente y se han dedicado recursos para el estudio de la problemática del subregistro y la indocumentación. Este esfuerzo se ha llevado de manera conjunta por organizaciones internacionales y por los diversos estados en particular. En este sentido, el Perú ha sido innovador en el campo del desarrollo de políticas públicas y sociales tendientes a lograr la universalización y restitución del registro civil de las personas. A pesar que en la última década ha habido avances considerables respecto al registro de nacimientos de niños menores de cinco años en el mundo entero, continua existiendo una

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  brecha considerable para lograr que el cien por ciento de los niños cuenten con un registro formal desde su nacimiento. Un Estado sin conocimiento certero de la población dentro de su jurisdicción, no puede de manera efectiva crear mecanismos de planeación y de prevención general, estadística poblacional así como para prever sus necesidades, establecer políticas demográficas, o la asignación de recursos presupuestales en determinadas áreas que demuestren necesidad imperante o bien para la programación y proyección de planes de desarrollo inmediatos y futuros así como para la prevención y asistencia en desastres naturales, etc. Solo hasta finales de los años 90, como efecto de las transformaciones de los sistemas políticos y de gobierno en la mayoría de los Estados de la región, la adopción y diseño de políticas sociales y otros factores trascendentales como conflictos entre países o dentro de sí, la migración ilegal, el incremento en las remesas de dinero provenientes del exterior, etc., que se comenzó a prestar importancia al impacto causado por la indocumentación respecto al acceso de los servicios, al ejercicio de los derechos, el desarrollo económico, etc. (Harbitz y Tamargo, 2009: 3); (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 8). Una mirada general sobre el subregistro nos muestra cifras alarmantes. Se estima que en el mundo entero alrededor de 51 millones de nacimientos no son registrados cada año12. Esta número representa a uno de cada cuatro niños que nacen. Aún cuando los países subdesarrollados presentan un porcentaje aproximado de por lo menos 49% de registros de manera legal, las diferentes regiones presentan una situación muy diferente13. Según UNICEF el mayor porcentaje de subregistro14 a nivel global se presenta en el este y sur de África, que aunque su número ha disminuido considerablemente, el porcentaje                                                                                                                 12   Las   cifras   y   porcentajes   varían   según   los   informes   y   metodologías   analizadas.   Sin   embargo   a   manera   ilustrativa   en   este   documento   se   toman   las   cifras   más   actualizadas   provenientes   de   las   estadísticos   globales   apoyados  por  UNICEF  -­‐  MICS.         13   Las  estadísticas  representan  a  los  países  menos  desarrollados  y  aquellos  en  desarrollo  y  no  incluyen  China,  

por  no  haber  bases  de  datos  comparativas  para  hacerlo.      

14   El   informe   de   sobre   el   Estado   de   la   Infancia   en   el   Mundo   de   UNICEF   del   2012   (The   State   of   the   World’s  

Children  2012)  presenta  los  indicadores  de  registro  de  nacimiento  de  niños  menores  de  cinco  años  al  momento  

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  llega a alcanzar hasta el 65% de nacimientos no registrados. Mientras que Asia del Sur, se estima que el porcentaje llega al 64%. En el Oriente Medio y el Norte de África el porcentaje alcanza el 25% mientras que en América Latina y el Caribe se estima hasta un 9% lo que significa más de 1.1 millones de niños menores de 5 años de edad no cuentan con registro (UNICEF, 2012: 123); (UNICEF, 2010: 5). Los porcentajes de subregistro relativos a niños menores de cinco años, coinciden que por lo general éstos viven en la pobreza, sufren de algún tipo de exclusión social o sus familias han sido desplazadas forzosamente de sus residencias o sus padres son analfabetas o viven en países en donde los sistemas de registro no existen o no operan adecuadamente o sufren de conflictos armados. También demuestran que el mayor índice de indocumentación se da en zonas rurales15. Por otro lado, entre las barreras que limitan que los padres registren a sus hijos se citan primordialmente el costo y la distancia que significa acudir a los centros de registro (UNICEF, 2005: 4-23). III.- POLÍTICAS PÚBLICAS PARA ATENDER EL SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIÓN Los problemas generados por el subregistro y la indocumentación inciden de manera diferencial ante ciertos sectores de la población, generando consecuencias sociales que requieren atención para fomentar la promoción de los derechos de la población en general y garantizar la igualdad de oportunidades a través del pleno ejercicio de la ciudadanía. Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Estado debe de crear y garantizar las avenidas necesarias para abatir el endémico problema del subregistro de las personas y de otorgar los medios para la obtención de un documento de identificación oficial. Parte de las obligaciones asumidas dentro del marco de derecho internacional es el de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, por lo cual el Estado se debe abstener de

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          de  la  encuesta.  Incluye  casos  en  que  el  registro  de  nacimiento  fue  mostrado  al  encuestador  o  en  que  las  personas   a  cargo  del  menor  (madre  o  tercero)  indicaron  que  el  registro  ya  había  ocurrido.                

15  Tabla  comparativa  completa  en  UNICEF  en:  http://www.childinfo.org/birth_registration_tables.php    

 

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  inferir o limitar su disfrute, mientras que la obligación de realizarlos implanta que el Estado debe adoptar medidas positivas para facilitar su disfrute. Estas obligaciones se traducen en el establecimiento de políticas públicas y la implementación mecanismos de apoyo y programas tendientes a mitigar el subregistro, universalizar el registro y expandir la garantía de acceso al derecho a la identidad. Entre los principales objetivos para el desarrollo en el Perú, se observan -entre otros más concretos- el interés de abatir la exclusión social y la pobreza, fortalecer el crecimiento económico, erradicar la disparidad social, extender la provisión de servicios sociales de manera uniforme. En este sentido, y dado el contexto del Perú, se ha determinado que una de las principales vías para comenzar a atender estos compromisos, es la documentación de las personas. Después de identificadas las poblaciones marginadas y aquellos sectores afectados por la pobreza y situaciones de vulnerabilidad, se ha determinado que el acceso a la documentación es un tema de interés y prioritario en la agenda pública peruana y que requiere el involucramiento de todos los niveles de gobierno, sea nacional, regional y local (Plan Nacional RENIEC, 2011:8). Sin embargo, antes de adentrarnos al estudio del esfuerzo peruano en la elaboración de los Planes Nacionales de promoción al acceso al derecho a la identidad y algunas políticas y programas de acción, es necesario hacer una pausa y adentrarnos a exponer los aspectos teóricos relativos a las políticas públicas y la forma en que la sociedad civil se involucra en su elaboración. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS – UNA VISIÓN CONCEPTUAL TEÓRICA Hay que comenzar por concretar brevemente los dos conceptos. El concepto de política (policies) refiere a una parte de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objeto o resolver un problema (Aguilar, 1995:49). La política forma parte de un conjunto de prácticas y normas que emanan de uno o varios actores públicos (Meny,

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  1992: 89). La política atiende acciones, decisiones y omisiones de los actores involucrados en asuntos públicos. El concepto de lo público refiere al espacio social y no privado (aunque sí guiado por intereses individuales) que permite la argumentación participativa activa sobre asuntos de interés general (Aguilar, 1992). Las políticas públicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de atender un problema o situación determinada. Las políticas públicas, son el producto de la actividad intelectual para identificar acciones de alivio para aquellas situaciones sociales que afectan a la sociedad y procuran la búsqueda de soluciones en razón de su valor público y cuya intencionalidad ha sido definida por la interlocución entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14). Estudiosos de la materia consideran a las políticas públicas como pactos entre Estado y sociedad, en donde ocurre una relación interactiva entre éstos y en donde la participación de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificación de las necesidades y posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las políticas públicas son decisiones de gobierno que incorporan la decisión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. (Aguilar, 1992: 41). Se entienden como una visión de largo plazo o una aspiración respecto del funcionamiento deseable de una sociedad y por ello implican una acción intencionada. Se consideran “intervenciones sociales del Estado” debido a refieren las formas en que el Estado actúa sobre las condiciones de vida y las condiciones de reproducción de la vida de la población. O’Donnell y Oszlak sostienen que las políticas públicas son el conjunto de las tomas de posición del Estado (acciones u omisiones) frente a una cuestión con la intención de aportar alguna forma de resolución (Claudia Danani, 2009 - citada en Tamargo 2010: 100).

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  Esta acepción sostiene la participación de la sociedad civil y otros actores y requiere procesos de confrontación, negociación, acuerdo sobre las base de diferentes necesidades, visión y expectativas. Por lo que se reconoce un ámbito de vida que no es privado sino colectivo y público que requiere intervención de gobierno sobre las cuestiones problematizado socialmente en donde otros actores también movilizan intereses, recursos y acciones (Tamargo, 2010: 102). En palabras de Canto, “las políticas públicas son cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.¨ (Canto,1966: 6 - versión ampliada). POLÍTICAS PÚBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS Cunill aduce principalmente dos fuentes que generaron cambios en la forma en que se piensa sobre las políticas públicas y sociales como parte de la obligación de los Estados ante el cumplimiento efectivo de los derechos humanos. Por una parte, la autora señala a las Naciones Unidas ya que su principal enfoque de desarrollo social esta ligado intrínsecamente con las estrategias de reducción de la pobreza y por ende haciendo prevalecer la defensa de los derechos humanos. Por el otro lado, menciona la influencia que Banco Mundial ha tenido en las estrategias para cambiar la institucionalidad social de los países subdesarrollados, encausándolos de esta manera a tomar un enfoque de derechos humanos en los marcos normativo respecto a sus estrategias y programas sociales contra la pobreza. (Cunill, 2010: 3) En este sentido, el requerimiento de los derechos humanos propicia la exigibilidad de determinados servicios y prestaciones, entre ellos, la integralidad en su diseño y suministro, así como a la universalización de acceso para todos.

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  A pesar que de entre los mecanismos para plantear e impulsar políticas públicas, involucran las normas jurídicas locales e internacionales, los actores principales, la infraestructura y recursos disponibles, también la inclusión social juega un papel elemental en su formulación, ya que cualquiera que sea la decisión a implementar, ésta debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servirá. Respecto a la definición de las políticas públicas y las estrategias para acoplarlas dentro de un enfoque de derechos humanos, como declara Abramovich, se sostiene que a pesar que éste establece criterios de obligación correlativa y de garantía así como la base del marco conceptual para la formulación y evaluación de las políticas, la relación con los derechos humanos no trata de imponer a los Estados ni a los sujetos involucrados fórmulas o esquemas limitantes, sino que por el contrario promueven la propiedad y orientación de las mismas, dejando espacio suficiente para tomar las medidas que se consideren más adecuadas para garantizar el ejercicio de determinados derechos. En este sentido los instrumentos internacionales fijan estándares orientadores para las políticas públicas así como para su posterior verificación respecto a si se ajustan a ciertos estándares como la razonabilidad, adecuación, progresividad, igualdad o simplemente a las normas que establecen derechos. Es así que se aduce que el derecho internacional de los derechos humanos no es creador de políticas públicas, sino que marca únicamente estándares marco para que cada Estado las defina de acuerdo a su necesidad y realidades contextuales (Abramovich, 2006: 43). De igual forma, se sostiene que la participación como método para identificación de necesidades y prioridades es clave en la determinación y elaboración de políticas. ETAPAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Según lo presenta Aguilar, existen diversas posturas sobre las etapas de elaboración de las políticas públicas. Mientras que Laswell las agrupa en: a) inteligencia, b) promoción, c) prescripción, d) invocación, e) aplicación, f) terminación y g) evaluación; De León y Brewer consideran: a) iniciación, b) estimación, c) selección, d) implementación, e) evaluación y f) terminación. Howgwood y Gunn sugieren: a) decidir sobre que decidir, o

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  establecimiento de la agenda, b)

decidir como decidir o filtración de la cuestión,

c)definición de la cuestión o pronóstico, d) determinación de objetivos y prioridades, e) análisis de opciones, implementación y control de la política, f) evaluación y revisión, g) mantenimiento – sustitución o terminación de la política. De igual forma, Anderson divide el proceso en: a) identificación del problema y formación de la agenda, b) formulación, c) adopción, d) implementación y e) evaluación. Si bien es cierto que estas difieren, habitualmente hay consenso en que la elaboración de las políticas públicas se componen de un número de pasos o momentos analíticos de calidad e interdependientes entre sí que se denominan en conjunto como el ciclo de las políticas públicas. El ciclo comprende según concluye Canto (Canto 1966: 8 versión ampliada). a)

Agenda: Que comprende una selección de asuntos que se considera que un

determinado tipo de autoridad puede y debe abordar en determinado tiempo. Se deben definir adecuadamente los problemas o temas a atacar. Los temas escogidos se deben a dos preceptos: la capacidad de argumentación de los participantes y el peso político de los demandantes. b)

Análisis: Ya establecida la agenda y el problema, se deben analizar las alternativas

para su solución. c)

Decisión: Establecidas las alternativas, es necesario decidir por una de ellas, es

decir, la política, teniendo en cuenta que nunca será optima, ya que invariablemente se dejan ciertas insatisfacciones entre los participantes. d)

Implementación: Es la puesta en marcha de las políticas públicas. Aunque es

común que se presenten brechas entre lo acordado y lo ejecutado. e)

Evaluación: Es la medición del espacio entre los resultados esperados y los

obtenidos. La evaluación puede servir no solo como la conclusión de una política, sino como la primera etapa de la siguiente, ya que por lo general se requiere de continuidad y de bases para ello.

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  La participación ciudadana es clave en las estrategias y políticas de desarrollo como método de identificación de necesidades y prioridades en los niveles bajos de gobierno, es decir, el local, regional, comunitario, etc. Sin embargo también existen normas de participación y consulta en los procesos de decisión de políticas públicas que están directamente definidos en normas internacionales y constitucionales en los cuales se definen las instancias de protección de los derechos humanos (Abramovich, 2006: 45). Como lo es el caso del Perú respecto al derecho a la identidad que aquí analizamos. Es importante mencionar que los resultados que pueda traer una política pública, independientemente de haberse calculado y previsto todas sus fases y analizado sus participantes con la más alta probidad posible, no se puede garantizar su efectividad, ya que ésta depende enteramente a la forma en como se discutan, aprueben y apliquen sus contenidos. (Stein y Tommasi, 2006: 393) (CEPAL- ILPES, 2007: 10). No es por demás indicar tampoco que cada caso, inclusive proveniente de la misma política pero aplicada en sector poblacional diferente puede traer resultados totalmente diferentes. Es decir, no hay una formula generalizada aplicable a todas las circunstancias en que una problemática se puede presentar. Sin embargo es importante señalar lo que Abramovich expresa respecto a que en los casos de incorrecta o fallida implementación de alguna política no necesariamente desemboca en el incumplimiento de derechos, ya que esto solo se presenta cuando el Estado incumple sus obligaciones (Abramovich 2006: 43). LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Si bien es cierto, la democracia representativa no puede permitir la participación de todos y cada uno de los ciudadanos en la toma de decisiones de manera directa, en donde hay grupos selectos de representantes que toman las decisiones por los demás. Ante esta limitante surge el modelo de la democracia participativa, que supone la solución al problema de organización más allá de la representación para participar en las decisiones y que trae consigo a nuevos actores, como la sociedad civil (Canto 1966: 5).

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  La democracia participativa brinda el derecho igual para todos al autodesarrollo alcanzable solo por medio de una sociedad participativa con el interés de velar por el buen funcionamiento de la política y la observancia de los problemas colectivos. De igual forma, procura una sociedad con conocimiento de factores clave y decisivos respecto a los actos de gobierno (Held, en cita de Canto, 1966: 4). Cohen y Arato sostienen que en la democracia participativa la participación activa en el gobernar y en el ser gobernado -así como en la forma de la voluntad y opinión públicahace a los buenos líderes y los buenos ciudadanos. Destacando que no solo las élites pueden adquirir una cultura democrática y lograr llegar a encontrar compromisos entre ambos, por lo que surge la necesidad de crear espacios públicos para la participación efectiva de la ciudadanía. La participación ciudadana se entiende como un medio privilegiado de la sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones públicas. Consta de acciones en donde se dirimen problemas específicos para encontrar soluciones comunes en una sola acción compartida. La participación, como especialidad de la democracia participativa, toma rasgos en la apertura de espacios institucionales donde los ciudadanos intercambian, dialogan, consensúan y debaten con la autoridad y con otros grupos ciudadanos sobre asuntos relevantes de interés colectivo. La colaboración de la sociedad civil con el gobierno en la elaboración e implementación de políticas públicas se puede dar en varios niveles. Canto hace referencia a las siguientes: por un lado, el nivel de información es el que sugiere conocimiento sobre los presupuestos, programas, planes y normas del sector gubernamental y son indispensables para cualquier tipo de participación. El segundo nivel es de consulta, en donde el gobierno obtiene información sobre las propuestas y opiniones de la ciudadanía. El tercer nivel referido como decisión es aquel en que se dan opiniones, pero de carácter obligatorio para quien realiza la consulta (plebiscito, referéndum o presupuesto

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  participativo). En cuarto nivel se tiene la delegación que se da cuando el gobierno delega acciones en la implementación de programas a organizaciones de la sociedad civil. Otro nivel es el de asociación en donde el gobierno y la sociedad civil acuerdan, según sus capacidades, la realización de políticas o programas en común. La última y sexta etapa es la de control, que funciona como mecanismo de evaluación o vigilancia sobre las acciones del sector público (Canto, 1966). Cunill refiere en términos generales que la participación ciudadana es la intervención de la sociedad civil en la esfera pública. Y ante ésta se dan varios tipos de colaboración con el Estado: 1) la macro-participación, que surge en los procesos de dimensión nacional, 2) la participación de nivel intermedio, que se da en la definición de políticas sectoriales o regionales y 3) la micro-participación, que es la que se acerca más al destino cotidiano de los individuos y grupos pequeños (Cunill, 1991: 57). De igual forma la autora identifica a la participación ciudadana dentro de un continuo que se traslada desde participación en el diagnóstico de la situación, la elaboración de opciones o decisiones o la formulación de políticas, programas o proyectos de desarrollo, pasando por la ejecución y hasta la evaluación (Cunill, 1991: 57). Por lo general, se entiende en la práctica que la participación de la sociedad civil – o de las organizaciones de la sociedad civil- se dan por lo general en el último eje de ese continuum de participación, es decir en las cuestiones micro, que es una etapa que bien se establece con los resultados de la investigación que aquí se conduce. En el caso del derecho a la identidad y acceso a la documentación y ciudadanía, el Estado sigue siendo el medio insustituible para garantizarla y establecerla. Sin embargo, la participación ciudadana puede influenciar directa e indirectamente en el establecimiento de políticas y prácticas tendientes a mitigar el problema; por medio de elecciones en el primer caso o en espacios públicos de identificación y comunicación de problemas en el segundo (Mariñez, 2009).

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  LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL A PARTIR DEL ÁMBITO INTERNACIONAL La exclusión social y la pobreza son factores que afectan el crecimiento económico, el desarrollo social y la estabilidad democrática. La exclusión tiene una naturaleza multidimencional que hace que la creación de soluciones para combatirla sea extremadamente difícil. Por ello, que organismos internacionales concuerdan que ante la poca evidencia de soluciones eficientes para disminuirla y de acciones que hayan probado eficaz funcionamiento, ven la necesidad de contribuir en la promoción de estrategias de inclusión con el objetivo de erradicar la pobreza, el hambre, la desigualdad, enfermedad, etc. La terminología de “inclusión” ha venido a estar en boga y ha tomado fuerza dentro de la promoción de las fórmulas de gobierno para mejor conducir las cuestiones públicas. Se habla de la inclusión de la sociedad civil en la elaboración, desarrollo, implementación y evaluación de las políticas públicas, y en especial aquellas que ven por los sectores más vulnerables, que por lo general son los que por su situación son los que están excluidos de la toma de decisiones sobre asuntos públicos y que pretenden favorecerlos (BID: 2007: 220). La Organización de las Naciones Unidas por una parte, ha mostrado su interés en crear espacios para que la sociedad civil, representada por organizaciones no gubernamentales, participe en la creación de políticas dentro del sistema general de la ONU y de sus órganos dependientes y asociados que cargan gran parte de la estructuración del mundo actual, como el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional, etc. Ejemplo de ello, son las más de 14,000 ONGs registradas y acreditadas ante el Consejo Económico y Social como entidades consultivas en temas de diversa naturaleza. Por otra parte, se han abierto canales de participación de la sociedad civil en instancias de importancia global como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que dentro de sus ocho objetivos, 18 metas y 48 indicadores, son pertinentes para los Estados como para

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  sociedades en general. A los Estados les son guías para el diseño de sus políticas, planes y programas mientras que a la sociedad les abre la puerta para darle seguimiento a los compromisos del gobierno en la promoción de medidas para reducir la pobreza. Regionalmente, la participación de la sociedad civil dentro la Organización de los Estados Americanos, que dentro del Departamento de Asuntos Internacionales, se avoca a ver los asuntos relacionados con la sociedad civil y de desarrollar y ejecutar las actividades y estrategias designadas para promover y ampliar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en todas las actividades vinculadas con la OEA16. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PERÚ La participación ciudadana en asuntos públicos en el Perú también está perfectamente enmarcada en cantidad de cuerpos legales y en todos ellos se establece de una forma u otra, la obligación del Estado a garantizarla y por la otra, las variadas formas de acceso en la participación y especialmente en el desarrollo de políticas y estrategias de Estado para combatir la pobreza y en pro de la justicia social, tendientes éstas a la universalización del acceso a los servicios de educación y salud, la generación de empleos, el respeto a los derechos sociales y la institucionalización de un Estado moderno y descentralizado al servicio de los ciudadanos. La Constitución Política del Perú, en su Titulo I, Capítulo I sobre los Derechos Fundamentales de la Persona, específicamente el artículo 2º inciso 17) enmarca entre los derechos de las personas el de “participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum” (Constitución Política del Perú 1993).

                                                                                                                16  Para  mayor  información  sobre  las  actividades  coordinadas  entre  las  OSC  y  la  OEA  dirigirse  a  la  página     http://www.oas.org/es/sre/dai/sociedad_civil/index.shtml      

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  La Ley 26300, Ley de los derechos de participación y control de los ciudadanos, establece y regula entre sus preceptos como los derechos de participación de los ciudadanos: a) la Iniciativa de Reforma Constitucional; b) Iniciativa de formación de leyes; c) Referéndum; d) Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales; y e) Otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales (Ley 26300, Ley de los derechos de participación y control de los ciudadanos 1994). El Acuerdo Nacional17 hace mención explícita a la participación ciudadana permanente dentro de los marcos constitucionales. En su Primera Política de Estado, hace referencia a la consolidación del régimen democrático y demarca a “la democracia representativa como la base de la organización del Estado, misma que se refuerza y profundiza con la participación ciudadana permanente, ética y responsable…”. Por su parte, su Décima Política de Estado, la Reducción de la Pobreza, da prioridad a la lucha contra la pobreza y a la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas con equidad de género. A su vez, privilegia la asistencia a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Con este objetivo el Estado se compromete, entre otras cosas a: fomentar el pleno ejercicio de la ciudadanía y la participación de los ciudadanos en situación de pobreza en la identificación de necesidades, el diseño de soluciones y la gestión de programas. La Vigésimo Cuarta Política de Estado, Afirmación de un Estado eficiente y transparente, estipula el compromiso de construir y mantener un Estado eficiente que atienda las                                                                                                                 17   El   Acuerdo   Nacional,   suscrito   en   julio   22   del   2002,   es   el   conjunto   de   políticas   de   Estado   elaboradas   y  

aprobadas  sobre  la  base  del  dialogo  y  del  consenso,  luego  de  un  proceso  de  talleres  y  consultas  a  nivel  nacional   con  el  fin  de  definir  un  rumbo  para  el  desarrollo  sostenible  del  Perú  y  afirmar  su  gobernabilidad  democrática.  El   Acuerdo   Nacional,   tras   el   llamado   del   Presidente   de   la   República,   reunió   a   los   siete   partidos   políticos   con   representación   en   el   Congreso   y   siete   de   las   organizaciones   de   las   sociedad   civil   con   más   representatividad   nacional  y  el  Gobierno.  El  Acuerdo  Nacional  es  un  espacio  para  consolidar  la  transición  democrática  que  permite   la   expresión   de   la   sociedad   civil   y   contribuye   a   la   construcción   de   una   democracia   basada   en   el   dialogo   y   la   participación.   Para   mayor   información   sobre   el   Acuerdo   Nacional   visítese:   http://www.acuerdonacional.pe/compromiso-­‐dialogo    

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  demandas de la población y asegure su participación en la gestión de las políticas públicas y sociales, así como en la regulación de los servicios públicos en los tres niveles de gobierno. En este sentido, se establece el compromiso de mejorar la capacidad de gestión del Estado mediante la reforma integral de la administración pública en todos sus niveles. Por último, la Vigésimo Octava Política de Estado, sobre la plena vigencia de la Constitución y de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial, establece entre otros, el compromiso a adoptar políticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia (Acuerdo Nacional, 2002). Desde la perspectiva normativa, la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, en su capítulo III, de las relaciones del Estado con el Ciudadano, en su artículo 8º de la Democracia Participativa, indica que el Estado debe promover y establecer mecanismos para una adecuada democracia participativa de los ciudadanos a través de mecanismos directos e indirectos de participación. En su artículo 9º indica que el ciudadano tiene derecho de participar en los procesos de la formulación presupuestal, fiscalización, ejecución y control de la gestión del Estado, mediante los mecanismos que la normatividad establezca (Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado 2002). El CEPLAN18 por su parte, define seis ejes estratégicos para orientar las acciones de desarrollo integrado del estado. Estos son: a) Derechos fundamentales y dignidad de las personas, b) Oportunidades y acceso a los servicios, c) Estado y gobernabilidad, d) Economía, competitividad y empleo, e) Desarrollo regional e infraestructura y; f) Recursos naturales y ambiente.

                                                                                                                18  El  Centro  Nacional  de  Planeamiento  Estratégico  –  CEPLAN  se  crea  como  instrumento  técnico  de  gobierno  y   gestión  pública  para  orientar  el  desarrollo  del  país  hacia  el  2021,  por  lo  cual  establece  el  PLAN  BICENTENARIO   bajo  DS  Nº  054-­‐2011-­‐PCM  

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  Las labores del RENIEC están comprendidas en el primer eje “Derechos fundamentales y dignidad de las personas”. Con el objetivo de erradicar la pobreza extrema y eliminar las barreras sociales de género, culturales y de otro tipo que limiten las libertades humanas, el RENIEC se ha dado a la tarea de identificar con el DNI a todos los peruanos radicados en el Perú (98.9%) y a expedir DNI a aquellos menores que no cuentan con él (40.3%) (Plan Estratégico Institucional RENIEC 2012-2016). De igual manera y dentro de las políticas públicas nacionales en las cuales esta el RENIEC apoyando al gobierno central directamente son los programas sociales: JUNTOS, PENSION 65 y CUNA MAS, que atienden a los más pobres del país, a los adultos mayores en situación de pobreza y a niños de 0 a 3 años respectivamente, al poner a disposición de las entidades ejecutoras la información nominal de los beneficiarios que residen en los 800 distritos más pobres del Perú. Ha tomado también el RENIEC la labor de identificar prioritariamente a la población indocumentada. Por lo que respecta a acciones para mejorar la educación, el programa BECA 18, que permite a los jóvenes de escasos recursos continuar con sus estudios superiores en instituciones publicas y privadas, el RENIEC ha intensificado la identificación de menores de edad y ha realizado campañas de sensibilización e importancia de la identificación. Por lo que respecta al Aseguramiento Universal de Salud en la Ley Nº 29344, se tiene como objetivo brindar igualdad de oportunidades a todos los peruanos en el acceso de prestaciones de salud y solicita que el DNI sea el documento a partir del cual se reconoce la condición del asegurado.

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CAPÍTULO II LA IDENTIDAD Y EL REGISTRO DE PERSONAS EN EL PERÚ EL SUBREGISTRO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARTICIPACIÓN CIUDADANA La primera sección de éste capítulo desarrolla en torno al derecho a la identidad en el Perú y su marco conceptual y jurídico actual. Examina los preceptos que enmarcan los conceptos de ciudadanía, la forma en como esta organizado el registro de las personas y las etapas que comprenden el ciclo de la documentación. Nos presenta de igual manera, una visión general sobre el órgano rector de la identidad en el Perú, el RENIEC. La segunda sección, nos encamina sobre los datos del subregistro y la indocumentación e introduce las nociones que prevalecen sobre las encrucijadas que se presentan al tratar de hacer estimaciones numéricas del subregistro y la indocumentación en el Perú. Habla de igual forma, de las variables de la indocumentación y de las barrearas que se han identificado cuando se trata de erradicar el problema. Por último, se analizará la relación que surge entre las organizaciones de la sociedad civil respecto a su participación en los procesos de elaboración de políticas públicas para mitigar el subregistro y la indocumentación. I.- EL DERECHO A LA IDENTIDAD EN EL PERÚ. De un análisis de las normas que regulan el derecho a la identidad en el Perú destacamos que éste ampara la inscripción en los registros de nacimiento, protege el derecho al nombre, determina el derecho a la nacionalidad, resguarda el derecho a conocer a los padres en las medidas de lo posible y enmarca la identificación oficial de las personas a través del DNI.

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  Dentro del marco normativo, debemos comenzar indicando que Perú reconoce constitucionalmente el resguardo de los derechos humanos y manifiesta su aplicabilidad en todo tiempo y lugar, su protección a las personas en todo momento en tanto a sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales19. De igual forma, Perú ha firmado y ratificado los principales instrumentos y tratados de derechos humanos internacionales dándoles así una jerarquía constitucional. Así los tratados celebrados por Perú que están en vigor, son parte del derecho nacional. El marco jurídico en este sentido comienza desde el artículo 1º de la Constitución Política del Perú (CPP) indica: “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado” (Constitución Política del Perú 1993). Si bien el derecho a la identidad fue reconocido como derecho fundamental en la Constitución de 1993; la Constitución de 1979 a pesar de no haberlo contenido explícitamente como tal, reconocía el derecho a un nombre propio -mismo que esta relacionado con el derecho a la identidad. A pesar que éste no haya sido reconocido explícitamente, se le considera como derecho fundamental ya que éstos son anteriores a los ordenamientos constitucionales. El artículo 2º, inciso 1) constitucional establece que toda persona tiene derecho a “…su identidad …”. De igual forma en su inciso 19) “..a su identidad étnica y cultural”. Por su parte los artículos 177º y 183º constitucionales designan y atribuyen autonomía y crean respectivamente el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) como el organismo encargado de velar por su efectiva vigencia: El texto del citado numeral establece “El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil tiene a su cargo la inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que modifican el estado civil. Emite las constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el padrón electoral. Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales la información necesaria para el cumplimiento                                                                                                                 19  Art.  44  Constitución  Política  del  Perú.  

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  de sus funciones. Mantiene el registro de identificación de los ciudadanos y emite los documentos que acreditan su identidad” (Constitución Política del Perú 1993). De igual manera, el Código Civil en su artículo 5º manifiesta “ El derecho a la vida, a la integridad física, a la libertad, al honor y demás inherentes a la persona humana son irrenunciables y no pueden ser objeto de cesión”. Por su parte los artículos 19º y el 26º respectivamente, regulan el derecho al nombre, ligado éste con el derecho a la identidad, incluyendo: …“Toda persona tiene derecho y deber de llevar un nombre. Este incluye los apellidos”; y …“Toda persona tiene el derecho a exigir que se le designe por su nombre…”. Muy importante también resulta lo establecido en el artículo 25º del mismo ordenamiento civil, en donde indica que la inscripción en los registros de estado civil constituye prueba del nombre. Por su parte el artículo 29º, regula cuestiones relativas al cambio de nombre por motivos justificados (Código Civil de 1993). De la misma manera, el Código de los Niños y Adolescentes amplifica sobre el derecho a la identidad y que en su artículo 6º regula: “El Niño y el adolescente tienen derecho a la identidad, lo que incluye el derecho a tener un nombre, a adquirir una nacionalidad y en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y llevar sus apellidos. Tiene también el derecho al desarrollo integral de su personalidad. Es obligación del Estado preservar la inscripción e identidad de los niños y adolescentes, sancionando a los responsables de su alteración, sustitución o privación ilegal, de conformidad con el Código Penal”. Por último es necesario destacar diversos cuerpos legales peruanos relacionados con el derecho fundamental a la identidad, como la Ley Nº 29032 del 2007, que ordena se expida nueva acta de nacimiento tras el reconocimiento tardío de paternidad o maternidad; la Ley Nº 22175 de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario, que designa a los registros civiles a cargo de las municipalidades o jefes de la comunidad en su defecto; la Ley Nº 29312 de 2009, que regula la reposición de actas de nacimiento; la Ley Nº 29462 de 2009 que establece la gratuidad de la inscripción de nacimiento, de la

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  primera copia certificada del acta y amplia el término para presentar el certificado de nacido vivo con motivos de registro ordinario. Así mismo existe cantidad de documentos de políticas públicas sociales, que aunque de menor rango y jerarquía, originan instrumentos legales y administrativos que hacen referencia al compromiso del Estado con la promoción y resguardo del ejercicio al derecho a la identidad. Entre ellos se encuentran: El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2006-2010, el cual promueve la disminución de indocumentación en mujeres; el Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia 2002-2010 (ahora Ley 28487), que contempla el goce y ejercicio del derecho al nombre e identidad para todos los niños y niñas; el Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad 2009-2018, que provee la inclusión y participación plena de personas con discapacidad, en especial en cuestiones de registro y concientización (Plan RENIEC, 2005: 30) (Plan Nacional RENIEC, 2011:32). Existen también otros documentos que incluyen la Política de Estado dedicadas precisamente a abatir el problema de la indocumentación, como la incorporada en el Presupuesto por Resultados20 que promueven el otorgamiento del acta de nacimiento y del DNI de forma gratuita a personas en situación de pobreza, y aquellas que buscan al mejor rendimiento del gasto público, como la necesidad de contar con un DNI a fin de poder beneficiarse de cantidad de programas sociales. Ejemplo reciente de esto, se tiene el Decreto de Urgencia21 Nº 044-2010 que dicta las medidas económicas y financieras destinadas a lograr la identificación gratuita y otorgamiento de DNI a menores de hasta 14 años.                                                                                                                 20   La   Ley   28411–   Ley   General   del  

Sistema   Nacional   de   Presupuesto,   incorpora   elementos   para   la   implementación  de  estrategias  para  la  elaboración  del  Presupuesto  Público.  Busca  por  una  parte  la  resolución  de   problemas  sociales  críticos  basándose  en  productos  y  resultados  medibles  sobre  la  base  de  indicadores  a  favor   de   la   población.   La   asignación   de   fondos   se   hacen   por   insumos   conectados   a   productos   en   específico   como   número  de  DNI  entregados  a  los  más  desfavorecidos.  

21   Las  Constituciones  del  79  (art.  132)  y  la  del  93  (art.  118)  incorporaron  esta  figura  en  su  texto  con  el  cual  se  

faculta  al  Presidente  de  la  República  a  dictar  normas  con  fuerza  de  ley  en  materia  económica  y  financiera  cuando   así   lo   requiera   el   interés   nacional   y   con   cargo   de   dar   cuanta   al   Congreso,   quien   a   su   vez   puede   modificar   o   derogarlos.  Con  los  decretos  de  urgencia  el  Congreso  habilita  al  Ejecutivo  a  legislar  en  materias  específicas  y  por   plazos   determinados.   Lo   que   parece   darle   autorizaciones   de   colegislador.     Para   antecedentes   históricos   de   los   decretos   de   urgencia   véase:   Reforma   Política   en   Perú   en   Reforma   Política   y   Electoral   en   América   Latina   1978-­‐ 2007.  Instituto  de  Investigaciones  Jurídicas.  UNAM.  México.      

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LA CIUDADANÍA En Perú el derecho a la ciudadanía está inserto en La Constitución Política del Perú que contiene, en su artículo 30º: “Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años. Para el ejercicio de la ciudadanía se requiere la inscripción electoral”, lo que limita la ciudadanía a aquellos que cuentan con 18 años, o que se han escrito antes del cierre del padrón electoral. Habiendo también excepciones que permiten la inscripción electoral a menores de 18 años por cuestiones de emancipación. Sin embargo, Perú no restringe a la ciudadanía en cuanto a su aspecto jurídico, ya que reconoce el derecho ciudadano de los niños, niñas y adolescentes, cuya garantía y protección específica implican los derechos a la identidad y al nombre. El artículo 31º por su parte, permite a los ciudadanos a participar en asuntos políticos, votando o siendo votados, mientras que el 33º, indica las causales de suspensión de ciudadanía, sea por interdicción, pena privativa de libertad o sentencia que inhabilite los derechos políticos. Por último cabe identificar, que el artículo 35º concede la facultad de ejercer sus derechos de manera individual o a través de organizaciones políticas conforme a ley. EL REGISTRO DE LAS PERSONAS En Perú, la materia registral tiene su base aparte de la Constitución Política, el Código Civil y en la Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que disponen que el RENIEC es la entidad encargada de organizar y mantener el registro único de identificación de las personas naturales e inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad (Ley 26497). El RENIEC está cargado con la responsabilidad de emitir los documentos que acreditan la identidad de las personas, constituyendo desde ese entonces el documento oficial de identidad de todos los peruanos y peruanas (Art 27º Ley 26497). En el Perú, se reconocen dos documentos de identidad: el Acta o Partida de Nacimiento y

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  el Documento Nacional de Identidad (DNI). El primero, considerado por uso y costumbre como el documento de identificación de los niños, niñas y adolescentes (aunque actualmente ya se emite DNI para menores dentro del objetivo de consolidar el DNI como documento único de identificación), recoge datos históricos y de afiliación de la persona que le permiten distinguirse de los demás. El DNI es el documento oficial de identificación que relaciona los datos básicos del individuo con su imagen y datos biométricos. Para obtener un acta de nacimiento y consecuentemente el DNI, se requieren ciertos requisitos y procedimientos previos. A este proceso se le llama “ciclo de la documentación”. CICLO DE LA DOCUMENTACIÓN EN EL PERÚ 1   Certijicado  de   Nacido  Vivo    (CNV)  

2   Acta  de  Nacimiento     (AN)  

3   Documento  Nacional   de  Identidad     (DNI)  

El ciclo de la documentación comienza con un documento denominado Certificado de Nacido Vivo (CNV)22, que es el certificado de ocurrencia del nacimiento que incluye la atención del parto y los datos del nacido. Es expedido de manera gratuita23 por el Ministerio de Salud, ya sea en hospitales, clínicas públicas o privadas y es siempre el requisito para la tramitación del DNI24. Debe estar sellado por el profesional de salud que lo expide. En caso de no contar con éste, en casos excepcionales, los padres deben                                                                                                                 22   Aprobado   por   resoluciones  

de   la   Gerencia   de   Operaciones   Nº   188-­‐2001-­‐GO/RENIEC   y   Nº05-­‐2003-­‐GO/RENIEC,  actualizado  por  Resolución  de  Gerencia  de  Operaciones  Nº  30-­‐2003-­‐  GO/RENIEC.  

23  Resolución  Ministerial  N°  766-­‐2010-­‐MINSA,  Aprueba  la  Directiva  Administrativa  N°  166-­‐MINSA/OGEI-­‐V.01,  

de  fecha  6  de  octubre  de  2010,  en  cuyo  numeral  6.3.  señala  lo  siguiente:  Gratuidad.  El  registro  y  la  expedición  de   los   certificados   del   nacido   vivo   y   de   defunción   es   completamente   gratuito,   bajo   cualquier   circunstancia,   incluyendo   los   partos   domiciliarios,   bajo   responsabilidad   de   los   Directores   o   Jefes   de   los   Establecimientos   de   Salud  públicos  y  privados,  así  como  del  personal  de  salud  responsable  del  registro  correspondiente.   24  La  Ley  Nº  29462  de  noviembre  de  2009  vino  a  modificar  algunos  artículos  de  la  Ley  Orgánica  del  RENIEC  con  

el  objeto  de  facilitar  el  registro  y  permitir  acceso  a  la  documentación  de  manera  abierta  y  ajustada  a  la  realidad   sociocultural  del  Perú.  En  este  sentido,  se  autoriza  la  presentación,  de  manera  opcional  y  en  caso  de  ausencia  del   Certificado   de   nacido   Vivo   a   otros   documentos:   partida   de   bautizo,   certificado   de   matricula   escolar   (con   años   cursados)  o  declaración  jurada  de  dos  personas  ante  el  registrador  civil.  

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  presentar otros documentos que sustenten el nacimiento, como partida de bautismo, matrícula escolar o declaración jurada. Para el caso de contener errores, el CNV puede substituirse por otro tras la petición del interesado25. Cuando no hubieren establecimientos de salud en la localidad del nacimiento, la ley faculta a las autoridades políticas, judiciales o religiosas a expedir una Declaración Jurada de Nacimiento, y en donde no hubieran esta autoridades, se autoriza a los jefes de la comunidad o Apu26. El Acta de Nacimiento (AN) es el documento público que acredita los datos relativos a la identidad e identificación de la persona (nombre, filiación, datos de los padres, lugar de nacimiento, etc.) y constituye un requisito obligatorio para la obtención del DNI. El Documento Nacional de Identidad (DNI) es el documento público, personal e intransferible que constituye la única cédula de identidad personal para la realización de todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y demás que por mandato legal requieran su presentación27. Es preciso que el nombre del titular consignado en el DNI coincida con el nombre que aparece en el Acta de Nacimiento. El DNI tiene como principal función la identificación de las personas, diferenciándolas así de los demás. Se expide a todas los peruanos desde su nacimiento y es utilizado como el documento para ejercer el derecho al sufragio según las leyes. Existen varios tipos de DNI, todos ellos con la misma función de identificación oficial y                                                                                                                 25  Resolución  Ministerial  N°  766-­‐2010-­‐MINSA,  Aprueba  la  Directiva  Administrativa  N°  166-­‐MINSA/OGEI-­‐V.01,  

de   fecha   6   de   octubre   de   2010,   en   cuyo   numeral   6.2   señala   lo   siguiente:   Subsanación   de   errores   u   omisiones.   Todo  error  u  omisión  cometido  al  momento  de  llenar  los  formularios  debe  ser  subsanado  por  el  mismo  personal   de   salud   que   registro   los   datos   o,   excepcionalmente,   por   su   superior   jerárquico,   mediante   la   emisión   de   un   nuevo  certificado.  La  subsanación  procederá  a  requerimiento  de  la  persona  solicitante  del  registro  de  un  hecho   vital  o  por  observación  de  la  oficina  registral,  y  será  otorgado  previa  comprobación  en  la  historia  clínica,  de  ser   posible,   de   la   existencia   del   sustento   suficiente.   El   certificado   con   errores   u   omisiones   debe   ser   anulado   una   vez   expedido  el  nuevo  certificado.     26  El  término  Apu  refiere  a  jefe,  encargado  o  persona  a  cargo  de  cierto  asentamiento  humano.     27  Artículo  26  de  la  Ley  26497  

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  prueba de la nacionalidad peruana. El DNI para menores de 16 años que no brinda la capacidad de participación en los procesos políticos y es de carácter voluntario y de apariencia física diferente al de los mayores de edad (plástico color amarillo). El DNI para los mayores de 17 años que se puede solicitar al cumplir los 17 años de edad y con el cual los jóvenes se inscriben en el registro obligatorio militar según legislación correspondiente, cuenta con la información electoral correspondiente que será activada cuando se cumpla la mayoría de edad. El DNI para mayores de edad, es intransferible y personal y constituye la única cédula de identidad personal para efectos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y otros por mandato legal. Es además el único título de derecho al sufragio y su uso es obligatorio. El DNI con subtítulos en inglés, que brinda facilidades en ámbitos de identificación fuera del Perú y en un futuro se pretende el DNI electrónico, proyecto aún que pretende identificar presencial y electrónicamente la identidad del titular28. EL RENIEC El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) como órgano constitucional especializado y autónomo en la Constitución del 1993. La carta magna lo establece como una institución especializada y autónoma encargada de realizar y unificar de manera centralizada lo referente a los registros de identidad de las personas y a diversos actos vinculados a su estado civil. El RENIEC es el órgano rector del sistema de identificación. Constitucionalmente, el RENIEC tiene la obligación de la inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y demás actos que modifican el estado civil. Está cargado también con la obligación de mantener un registro de identificación de los ciudadanos emitiendo los documentos respectivos que acrediten su identidad29. Aparte de tener la responsabilidad de los registros civiles, también está cargado con la elaboración del registro electoral, dándose así una interdependencia entre el Registro                                                                                                                 28  Para  información  detallada  del  DNI  véase  pagina:  http://www.reniec.gob.pe/portal/acercaDni.htm#   29  Artículo  183  Constitución  Política  del  Perú.    

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  Civil, el Registro Electoral y el padrón o lista electoral. Este último que consistente en los ciudadanos habilitados para sufragar en determinados procesos electorales. La inscripción en el Registro Electoral es automática (Tuesta, 2007: 849). En este sentido, a pesar que el RENIEC forma parte del sistema electoral peruano, junto con el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y de actuar en autonomía, los tres organismos mantienen relaciones de coordinación dependiendo de sus atribuciones individuales30. Las labores primordiales y cotidianas del RENIEC recaen en el campo de la identificación y el estado civil de las personas. Por medio del Registro Civil, se establece una relación entre los derechos humanos y el Estado (RENIEC, 2010:8). Así, el RENIEC debido a su labor registral, contribuye de manera transversal con cualquier política de Estado, especialmente aquellas en contra de la pobreza, para la cual, es inminente que cada persona cuente con un registro de identidad válido (RENIEC 2010: 9). El RENIEC está encargado de formular lineamientos y políticas públicas orientadas a atender la problemática que afrontan las personas indocumentadas y ofreciendo de igual forma insumos estadísticos vitales y demográficos para aquellas políticas de planificación, estrategia y programas de desarrollo socioeconómico. II.- El SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIÓN EN EL PERÚ. En años recientes se ha documentado ampliamente el endémico problema del subregistro en el mundo y en América Latina y se han tratado de identificar sus consecuencias para tomar medidas específicas y desarrollar estrategias de solución. El Perú no ha sido la excepción. Ha quedado ampliamente documentado que las consecuencias que trae consigo el subregistro son enormes, analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos,                                                                                                                 30  Art.  177  Constitución  Política  del  Perú.  

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  como desde una perspectiva de desarrollo económico y social. Existe también evidencia que vincula al subregistro y la indocumentación con la exclusión social, particularmente en mujeres, niños, grupos étnicos, migrantes, etc. (Harbitz, Tamargo, 2009: 3) El subregistro afecta no solo a individuos sino que trae consecuencias negativas a comunidades enteras, tanto en áreas rurales como urbanas y afecta su desarrollo social y económico. El subregistro afecta actualmente a millones de niños y adultos, haciéndolos vulnerables ante las exigencias de las sociedades contemporáneas. (BID, 2010: 9) Se ha constatado que el mayor problema del subregistro y la indocumentación se presenta en zonas rurales y urbano-marginales. Más afectados se ven quienes viven en pobreza o pertenecen a grupos étnicos indígenas o afrodescendientes y que además afecta más a las mujeres (OEA, 2011). Sin embargo, expertos aseguran que el determinar un porcentaje nacional sobre el subregistro es sumamente complicado ya que de la misma problemática se desprende que no hay uniformidad y sus diferencias siempre se acentúan inclusive dentro de una región o de un grupo humano con características semejantes a otro dentro del mismo país. (Duryea et al 2006: 5), (Ordóñez, 2010 inédito). A pesar del arduo trabajo y avances en la lucha por alcanzar la universalización registral en las últimas décadas, todavía no existen metodologías científicas para medir el subregistro adecuadamente y la cuantificación de los cientos de miles de individuos afectados en realidad continua siendo un problema en sí. Las estadísticas disponibles muestran cifras diferentes sobre el estado del subregistro y la indocumentación en el Perú. Sin embargo, se sabe que en la última década ha habido significantes logros en el avance de registros, restitución de identidad y expedición de DNI. Lo anterior debido en parte a las transformaciones en el formato y diseño de las políticas sociales a finales de los años 90 y durante los 2000 que han resaltado la importancia del registro y la documentación respecto al acceso a servicios y el ejercicio de derechos por parte de los ciudadanos y ciudadanas.

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  LA PRIMER LÍNEA DE BASE DE SUBREGISTRO EN EL PERÚ. Perú, al igual que muchos otros países que enfrentan problemas provenientes del subregistro y la indocumentación, no contaba con estadísticas sobre la indocumentación, ni de su situación geográfica, de género o edad en que afectaba con mayor intensidad. Antes de la elaboración del Plan Nacional de Restitución de la Identidad 2005-2009, el RENIEC partió de un esquema que les ayudara a identificar el subregistro e indocumentación, por lo que se dieron a la tarea de cruzar el total estimado de la población -que en junio del 2005 ascendía a 27,964,77431- con la base de datos de mayores de edad del RENIEC -que en marzo del 2005 incluía 15,698,501 adultos32resultando que el 91% de la población adulta se encontraba documentada y por ende generando un 9% de subregistro sobre la población estimada a aquel entonces. Por lo que respecta a las estimaciones de subregistro de niños, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) en 2002 estimó que 626,714 niños habían nacido en ese año, mientras que el RENIEC fue únicamente notificado del registro de únicamente 516,616, lo que es un 82% del total de los nacimientos estimados. Lo que quiere decir que aproximadamente el 18% de los nacimientos no habían sido registrados. Las cifras fueron calculadas año tras año y lograron ofrecer un acercamiento al total de la población peruana indocumentada de aproximadamente 3,411,183 al momento de la elaboración del plan. SUBREGISTRO: ESTIMACIONES RECIENTES – TRABAJO POR HACER Según las estimaciones provenientes de UNICEF – que en gran medida se basan en las MICS33- se desata que el subregistro en menores de cinco años en América Latina en la                                                                                                                 31  Según  las  estimaciones  y  proyecciones  del  Población  1950-­‐2050  del  INEI.     32  En  mayo  del  2003  RENIEC  comenzó  a  emitir  DNIs  para  menores  en  carácter  facultativo.   33   MULTIPLE   INDICATOR   CLUSTER   SURVEYS.   Es   un   programa   internacional   de   encuestas  

en   hogares   desarrollado   por   UNICEF   que   produce   la   mayor   fuente   de   información   estadística   sobre   niños   y   mujeres.   Las   encuestas   recolectan   información   cara   a   cara   por   medio   de   entrevistas   en   hogares   que   representan   muestras   nacionales.   Las   MICS   desde   la   mitad   de   los   años   90   ha   producido   estimados   estadísticos   internacionales   comparables  de  una  serie  de  indicadores  en  áreas  de  salud,  educación  protección  infantil  y  VIH/SIDA.  En  cuanto   a   protección   infantil,   las   encuestas   cubren:   registros   de   nacimiento,   desarrollo   temprano,   alimentación   en   infantes   y   niños,   atención   a   enfermedades   como   malaria,   cuadros   de   vacunación     otros   incluyendo   diarrea   y   neumonía.   Desde   los   90,   las   MICS   se   han   transformado   en   instrumentos   confiables   que   brindan   información   basada  en  evidencia  necesaria  para  la  implementación  de  políticas  y  programas  en  beneficio  de  sus  ciudadanos.        

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  última década ha bajado considerablemente de un 14% en 2000 a un 11% en 2007 y hasta un 9% en 2012. Los datos sobre el subregistro e indocumentación en personas adultas no es conocida y a la fecha no existe suficiente información certera al respecto que evidencia la problemática real que enfrentan los estados para su mitigación. En el Perú, según el INEI, las estadísticas más recientes de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES continua 2011) muestran que el 7.2% de los niños menores de cinco años no están inscritos en la Municipalidad o en la Oficina Registral del RENIEC. Presentando a su vez que la mayor incidencia en subregistro se presenta en las áreas rurales, en donde alcanza hasta un 9.2% mientras que en las áreas urbanas asciende a un 6.0%. De igual forma se presenta que la problemática del registro afecta mucho más a las regiones de la selva rural en donde el porcentaje asciende hasta 17.5% comparativamente con la regiones de la selva urbana en donde el subregistro se estima hasta en un 8.6%. Le siguen las regiones de la costa, aunque con porcentajes mucho más bajos, en donde se ve en Lima metropolitana con un 4% mientras que el resto de la costa presenta un 3.4% de subregistro infantil. Y por último se tiene que la zona de la Sierra rural se presenta un 3.5 % mientras que en la Sierra urbana llega a alcanzar hasta un 2.4% de niños menores de cinco años no registrados debidamente. La encuesta demográfica viene a confirmar lo arriba señalado en cuanto a que factores como la educación y la pobreza son elementos asociados y consecuentes respecto al problema del subregistro. Por una parte, se observa que existe mayor porcentaje de niños no registrados en aquellos lugares en donde no se cuenta con educación primaria, alcanzando un 8.6% mientras que ese porcentaje baja gradualmente en situaciones en donde hay educación secundaria con un 5.6% y educación superior con solo 1.1%. Por lo que respecta al nivel socioeconómico o riqueza, queda claro que el subregistro afecta a los más pobres, ya que aquellos que se encuentran en el quintil inferior el porcentaje

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  asciende a 10.3%, llegando a disminuir considerablemente y de manera descendente según los cinco quintiles que representan la riqueza hasta llegar a un .3% en los sectores más ricos. (INEI - ENDES Continua 2011: 129-130). Por otro lado, los datos más recientes utilizados como línea de base para la elaboración del Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015, basadas en el Censo de Población y Vivienda 2007 que sostienen que en el Perú hay un total de 29,764,951 habitantes, de los cuales 4,719,961 no han completado la etapa final del ciclo de documentación y por ende no han conseguido su DNI lo que significa que un 15.86% de la población total34. De este 15.86% la gran mayoría corresponde a menores de 18 años. El mismo ejercicio censal del 2007, reveló que cerca del 1% de la población total no se encontraban inscritos en el Registro Civil, ascendiendo esta cifra a 277,596 peruanos entre mayores y menores de edad. De igual manera se reveló que el mayor porcentaje de afectados por la falta del registro se encuentran en la zonas de mayor población, como lo es Lima, Loreto, Piura, La libertad y Ucayali que representan más de la mitad de la población indocumentada en el Perú. En cuanto a cuestiones de género, se observa que las mujeres sufren de un mayor porcentaje de indocumentación comparativamente con los hombres, en donde su presentación asciende al 56% contra el 44% de los varones, y de éstos se desata que hasta un 75% de indocumentados son menores de edad y de éstos, un 47% corresponde a niños entre uno y cinco años, mientras que otro 23% corresponde a niños menores de un año. De este aproximado, se percibe que las ciudades con mayor densidad de población representan los más altos índices de personas indocumentadas. Ejemplo de ello, es que del total del estimado de personas sin DNI (4,719,961) un 22.57%, es decir 1,065,211 se concentran en el departamento de Lima. Por lo que respecta a las regiones naturales, la Sierra y la Selva son los que representan los indicadores más altos de indocumentación, en donde se llega a alcanzar hasta un 54% en algunas regiones.                                                                                                                 34  Estimaciones  del  RENIEC  actualizados  al  15  de  diciembre  del  2010.  

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  Por su parte el RENIEC, en su Plan Estratégico Institucional 2012-2016 (PEI), y a pesar que las últimas cifras disponibles no segregan a los niños menores de cinco años y los incluyen dentro de la categoría de 0 a 17 años, también presentan porcentajes estimados de subregistro en varios años con avances significativos. Según las proyecciones de población utilizadas del INEI al 30 de junio del 2011, existen 29,729,694 peruanos35, de entre los cuales 14,781.682 son hombres y 15,016,012 son mujeres. El RENIEC ha hecho proyecciones y manifiesta que de entre éstos, 10,677,694 eran menores de 17 años a la fecha del estudio. De igual se reporta que el porcentaje de población identificada con DNI asciende a 29,153,883 peruanos que cuentan con DNI, esto quiere decir que un 97.83% de los peruanos están debidamente identificados. De la misma forma, se reporta que el número de menores de diecisiete años con DNI asciende a un 86.60%. Sin embargo, no se especifica cuantos de éstos son niños menores de cinco años. Como se desprende de los ejemplos presentados arriba respecto a las divergencias en las estadísticas y aproximaciones de población sin registro o sin documento de identidad, nos percatamos que todavía hay una brecha para superar la fragmentación en la forma en como se ha llegado a recabar información y su comparabilidad y confiabilidad continúan siendo retos en la definición y cuantificación del problema. A pesar que no se confirman cifras y que no hay unificación en las metodologías para su estandarización, los resultados coinciden en vincular del subregistro y la indocumentación con la exclusión social. VARIABLES EN LA INDOCUMENTACIÓN El problema de la indocumentación es complejo y como quedo señalado su cuantificación es mucho más. Para comprender la complejidad es necesario visualizar las diferentes formas y variables en que se presenta. Como vimos, una persona indocumentada es aquella persona que por falta de documentación legal de identidad no logra tener acceso a                                                                                                                 35  Sin  incluir  a  los  más  de  787,000  que  se  han  registrado  viven  en  el  extranjero  y  sostienen  residencia  fuera  del   Perú  

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  las garantías para el ejercicio de sus derechos o puede cumplir con sus obligaciones y deberes como parte de un grupo social. La indocumentación se presenta en dos grados primordialmente: a) la indocumentación absoluta, cuando una persona no ha sido inscrita en el registro de nacimientos y por tanto carece de Partida de Nacimiento y del Documento de Identidad y b) la indocumentación relativa, cuando la persona ha sido inscrita en el registro de nacimientos pero no ha concluido el ciclo de la documentación, o habiéndolo hecho, su inscripción se tornó en inexistente. Dentro de este último parámetro existen diferentes variables: a) personas que nunca gestionaron su documento de identidad, b) personas que perdieron sus actas de nacimiento debido al deterioro o desaparición de los libros de registro, c) registros que presentan errores en sus nombres y/o apellidos u otros datos, d) personas que extraviaron su documento y no volvieron a gestionarlo y e) personas que poseen un documento sin validez por cambios en los mismos sistemas de documentación de los países, como ha sucedido en el Perú con la transición de la Libreta Electoral por el DNI (Harbitz y Tamargo, 2009: 19) En el Perú se presentan todos los tipos y variables de casos de indocumentación. Se ha reconocido que la problemática de la indocumentación en el Perú esta relacionada con la pobreza y exclusión, la discriminación e inapropiada educación, cuestiones que ponen de manifiesto los riesgos sociales y la vulnerabilidad de aquellos que viven en estas condiciones. Se estima que a mayo del 2011, Perú logro reducir sus índices de pobreza del 30.8% al 27.8%36, sin embargo, como es de esperarse, los grupos más excluidos siguen sufriendo del problema sobre la inequidad en al acceso a la identidad legal. BARRERAS QUE IMPIDEN LA DOCUMENTACIÓN EN EL PERÚ En este sentido, tenemos presente que el subregistro y la indocumentación son problemas                                                                                                                 36  Instituto  Nacional  de  Estadística  e  Informática  (INEI)  Informe  Técnico:  Evolución  de  la  Pobreza  2007-­‐2011   visible  en  www.inei.gob.pe    

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  estructurales en el Perú y que la problemática esta plenamente reconocida como prioridad y política de Estado y por la sociedad civil. Se afirma entonces que los sectores en situación de pobreza y excluidos son los más afectados y enfrentan una serie de barreras cíclicas ante al acceso a la identidad legal tal y como lo expone Tamargo: a) Barreras geográficas: consistente en la residencia en zonas aisladas y de difícil acceso; b) Barreras económicas: relativas a la pobreza y la exclusión, tanto en zonas rurales como urbanas; c) Barreras socioculturales: vistas desde la población misma respecto al idioma, lengua, vida familiar y social, cuestiones del rol de género y la relación con el Estado y la sociedad; d) Barreras culturales: vistas desde la perspectiva estatal, en donde funcionarios de los registros no comprenden o aceptan la diversidad cultural y étnica de ciertos sectores y; e) Barreras de cobertura y oferta de servicios del Estado son limitados en zonas pobres y aisladas en donde se concentran grupos étnicos o con niveles de pobreza superior (Tamargo 2010 :90). Por su parte, el RENIEC desde el 2005 tuvo presentes y corroboró cantidad de barreras coyunturales que afectan el acceso al derecho a la identidad, algunas de ellas ya superadas, otras que continúan estando presentes. Entre ellas destacan: a) Barreras políticas: consistentes principalmente en el desconocimiento de las autoridades sobre el papel crucial de la documentación y su valor ante la elaboración de estadísticas, la importancia del registro oportuno como medida preventiva a la indocumentación, la desapropiada provisión de recursos para atender la problemática del subregistro e indocumentación; b) Barreras administrativas: que incluyen entre otros, el excesivo número de requisitos para los trámites de documentos de identidad, la carga al ciudadano en la tramitación de sus documentos de identidad, problemas presupuestales, falta de capacitación adecuada para el desarrollo de labores de identificación, unificación de un sistema nacional de identificación;

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  c) Barreras legislativas: entre las que destacan la falta de adecuación cultural y geográfica en normas en tanto a los plazos para iniciar el trámite, la falta de difusión de normas relativas al derecho a la identidad que pueden generar beneficios a sectores; d) Barreras económicas: como la insuficiencia de fondos disponibles para el sistema de identificación, costos por servicios relacionados con la identificación, costos indirectos con cargo al ciudadano para tramitar como traslados, perdidas por dejar de trabajar, preparación de documentos de sustento; e) Barreras respecto a la incongruencia con la realidad cultural y comunitaria: que incluyen una desatención cultural en las políticas públicas de identidad, falta de difusión de información respecto a la identidad, la interacción inapropiada entre servidores públicos y ciudadanos de diversas etnias, la falta de conocimiento de costumbres respecto al nombre, su pronunciación y escritura, etc.; f) Barreras respecto al genero en tanto las madres solteras se ven imposibilitadas de dar el apellido del padre que no los reconoce, así como la percepción cultural relativa a la vida pasiva de la mujer, lo que genera menor documentación que el hombre; g) Barreras geográficas respecto a la localización de oficinas de registro, los costos que esto genera para que los derechohabientes se trasladen a tramitar documentación; y h) Barreras relacionadas con el conflicto armado, que trajo como consecuencia la destrucción de oficinas del registro y de documentos de identidad de muchos sectores, los desplazamientos forzados que origino el conflicto, el temor a identificar a personas para no ser identificados por células terroristas, la expedición de documentos alternativos de identificación37 (Plan Nacional 2005-2009). De igual forma, el mismo RENIEC ha identificado una serie de barreras que impiden la documentación y resultan ser los obstáculos principales para responder a las necesidades y demandas actuales de la población. Entre ellas se encuentran: a) Insuficiente infraestructura para cubrir necesidades a nivel nacional; b) Elevado costo de los derechos de tramitación de inscripción extemporánea;                                                                                                                 37   Durante   el   conflicto   armado   1980-­‐2000,   hubo   instancias   en   las   que   con   la   intención   de   desvincular   al   ciudadano  con  el  Estado,  se  destruyeron  los  documentos  de  identidad  y  registros  obligando  tanto  a  las  fuerzas   armadas   como   a   los     grupos   terroristas   a   otorgar   documentos   alternos   provisionales   para   llevar   controles   de   población.  Véase  Informe  Final  de  la  Comisión  de  la  Verdad  y  Reconciliación  de  agosto  28,  2003.  

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  c) Inadmisibilidad de actas de nacimiento con errores en la tramitación del DNI; d) Dificultades de la población para cumplir con requisitos del trámite del DNI; e) Falta de información en general sobre la importancia de la identidad en general, del DNI y de los procedimientos para accederlo (Plan 2011-2015).

LIMITADA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA DOCUMENTACIÓN. Con todo lo anterior expuesto nos damos cuenta que tanto el marco jurídico internacional y local aplicables en el Perú, como el cuadro conceptual y teórico sobre la participación de la sociedad civil y de las políticas públicas, revela la posibilidad y necesidad de inclusión de los sectores excluidos en la elaboración de mecanismos para atender los problemas sociales que los afligen y limitan su pleno desarrollo. Los países de la región en coordinación con organismos internacionales y agencias de cooperación han comenzado a trabajar arduamente en la universalización del registro de nacimiento y la garantía de acceso al derecho a la identidad. A pesar de los avances en los proyectos de universalización del registro en la región en los últimos años, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la inclusión social en la elaboración de políticas públicas continua siendo limitada38. La falta o escasa participación integral de los sectores sociales para quienes se construyen esas políticas públicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial repercuten en la integración entre la gobierno y la sociedad respecto a las medidas a tomar. Inclusive se dice que las políticas públicas no son tan públicas y no siempre responden a las necesidades de las grupos o personas a quienes van dirigidas39. Por otra parte, ha quedado plenamente demostrado que los mejores resultados de las políticas públicas surgen cuando la sociedad civil ha participado en sus diferentes etapas, dando                                                                                                                 38

 UNICEF  participación  en  EACID  Guatemala  2011  –  presentación  PPP  disponible  en:   http://www.aecid.es/es/noticias/2011/2011-­‐06/2011-­‐06-­‐16-­‐encuentro-­‐oea.html  

39  Revista  Jurídica  IUS,  Universidad  Latina  de  America  visible  en:    

http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm  

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  así cierta forma y desde su concepción, elementos de legitimación a las acciones públicas en beneficios de los ciudadanos. Datos recientes provenientes de los organismos multilaterales que han tomado parte importante en el desarrollo de políticas públicas interesadas a universalizar el registro civil, como la OEA por medio de su Programa de Universalización de la Identidad Civil en las Américas (PUICA)40, o los esfuerzos que ha venido tomando UNICEF, Plan Internacional, el BID y otros organismos como CLARCIEV, coinciden que a pesar de que ha habido avances en la problemática del subregistro y estiman que todavía hasta un 9% de los niños que nacen en América Latina y el Caribe no son registrados y no cuentan con un documento que los identifique oficialmente. Coinciden de igual manera que la pobreza es un factor que conduce al subregistro y amplifica el grado de vulnerabilidad de los sectores más afectados por la falta de registro, limitando y marginalizando su acceso cantidad de servicios y derechos. Sectores que por lo general no son incluidos en la toma de decisiones41. En este orden de ideas, se entiende que por lo general el diseño de las políticas públicas se realiza “en el escritorio” atendiendo fines políticos o intereses de algunos de los actores, sin embargo, se considera que no es la forma adecuada ya que al momento de implementarlas tienden a surgir errores o bien, el fin para el cual se diseñó no llega a cumplirse. No es claro de igual forma, si estas políticas se desarrollaron “desde arriba” y si efectivamente se incluyeron a los diversos sectores de la sociedad civil y en especial de los sectores a quienes fueron dirigidas. Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan a los sectores más vulnerables de la población tienen poca influencia en la creación y desarrollo de políticas                                                                                                                

40  Para  mayor  información  véase  el  portal  de  la  página  de  la  Secretaría  de  Asuntos  Políticos  de  la  OEA:  

http://www.oas.org/es/sap/dgpe/puica.asp  y  la  sección  de  ACCIONES  CONCRETAS    de  la  resolución  de  la  OEA  -­‐   AG/RES.  2362  (XXXVIII-­‐O/08).   41  Véase  Informe  Final  VIII  Encuentro  del  Consejo  Latinoamericano  y  del  Caribe  de  Registro  Civil,  Identidad  y   Estadísticas  Vitales  (CLARCIEV).  Guatemala  Octubre  2011.  Visible  en   http://www.oas.org/es/sap/dgpe/puica.asp  y  estimaciones  del  BID  visibles  en:   http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-­‐de-­‐prensa/2011-­‐09-­‐21/registro-­‐de-­‐identidad-­‐y-­‐ nacimiento,9555.html  

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  públicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir –o atender siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes.   Durante la reunión de CLARCIEV de Octubre del 2011 en Antigua, Guatemala, quedó establecido también que ya no es suficiente el establecimiento de políticas públicas para prestar un servicio a la población, sino que los ciudadanos deben percibir los servicios como satisfactorios y benéficos para la solución de problemas concretos en la obtención de los registros. De igual manera es tan importante que quede documentado que niveles de aceptación existen sobre los servicios derivados de las políticas establecidas para establecer bases y propuestas para mejorarlas y mejorar servicios42. Dado lo anterior, surge la necesidad de estudiar acciones concretas en donde se demuestren las prácticas recientes de participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas relativas al derecho a la identidad y la universalización del registro civil. Para ello nos enfocaremos en el caso reciente de Perú y en específico a los planes, proyectos y programas promovidos por el RENIEC en su época reciente.

                                                                                                                42

 Véase  Informe  Final  VIII  Encuentro  del  Consejo  Latinoamericano  y  del  Caribe  de  Registro  Civil,  Identidad  y   Estadísticas  Vitales  (CLARCIEV).  Guatemala  Octubre  2011.  Visible  en:   http://www.oas.org/es/sap/docs/dgpe/8CLARCIEV_s.pdf      

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  CAPÍTULO III EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS DIAGNÓSTICO: PLANES Y POLÍTICAS CONTRA EL SUBREGISTRO DIAGNÓSTICO: PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCIÓN CONTRA LA INDOCUMENTACIÓN

I.- ANÁLISIS DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS Siguiendo la metodología de análisis de políticas públicas, esta sección nos posiciona hacia un breve análisis de los planes nacionales, políticas y programas que el Perú institucionalizó para contrarrestar la problemática del subregistro y la indocumentación en su época reciente. Específicamente los provenientes del RENIEC. Este es un ejercicio multidimensional que describe y analiza algunas de las herramientas en torno al tema del derecho a la identidad en el Perú y específicamente en aquellas que ven la participación de la sociedad civil en la lucha contra el subregistro y la indocumentación. Se busca proporcionar información a la forma en como se da esa participación y a ofrecer posibles soluciones para fortalecer el espacio de acción respecto a su delimitada participación. Siguiendo la propuesta de Parsons, se tomará parte para describir y analizar los procesos de las políticas implementadas, mientras que por otro lado, el prescriptivo, se harán referencias a las mejores prácticas con el objetivo de consolidar información y contribuir a encontrar las mejores soluciones al problema (Parsons, 1995: 34). Se buscará añadir, a lo propuesto en los capítulos anteriores, conocimiento sobre aspectos de la formulación de políticas públicas destinadas a contravenir la problemática del subregistro y la indocumentación en el Perú. Tema de reciente atención en los ámbitos de desarrollo sustentable, especialmente en la reducción de la pobreza como elemento primordial para la gobernabilidad democrática.

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  En este sentido, el análisis comprenderá dos breves secciones. Primero, se abordará la forma en como es que llega a establecerse el marco para la elaboración de los diversos planes nacionales relativos a la lucha contra la indocumentación y en especial a los planes nacionales que el RENIEC en el Perú recientemente introdujo para atender la problemática del subregistro y la indocumentación. Planes que llaman a la sociedad civil a participar a la par con instituciones del Estado. Por otra parte, se analizarán algunos de los programas más representativos asociados de éstos, precisamente con el objetivo de explicar el grueso de la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la lucha por universalizar el registro y abrir el acceso a la identificación formal. Para el análisis, en primer lugar se toma como base el Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009, que representa el arranque de varias de la iniciativas y esfuerzos que han servido como elementos facilitadores en la lucha contra la indocumentación en el Perú. De igual manera y aunque en menor magnitud –debido a su reciente elaboración- abordaremos el más reciente Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015. Ambos planes permiten hacer un análisis preciso respecto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil durante sus etapas de diagnóstico y elaboración. La segunda sección atenderá algunas de las políticas públicas y programas -acciones concretas que el gobierno lleva a cabo para realizar sus funciones públicas y atender los problemas públicos- emanados de las estrategias de los Planes Nacionales que nos ocupan y abordará la participación de las organizaciones de la sociedad civil en sus diversos niveles. Siguiendo la metodología elegida de análisis de políticas públicas, tal y como lo establece Aguilar, nos permitirá identificar acciones tendientes a afectar aquellas situaciones problemáticas sociales que tanto el gobierno como su sociedad pretenden solucionar. Por

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  medio del análisis casual43 precisaremos la realidad de la situación basada en la acción de gobierno – los planes y políticas relativas a la universalización del registro y la documentación- y definiremos las acciones lógicas idóneas para su atención, sin menospreciar claro, el deseo y exigencia de la sociedad. (Aguilar, 2009: 11). Partiendo de la definición descriptiva que nuestro autor hace de las políticas públicas, “como un conjunto de acciones intencionales y causales orientadas a la realización de un objetivo de interés público en donde las acciones, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen y modifican en el tiempo de manera constante y coherente, nos centramos en que las políticas públicas se configuran de una manera delimitada relativas al marco jurídico, moral y de valor que sustentan la validez de su objetivo”, nos percatamos que las que aquí estudiamos precisamente surgen de los planes estratégicos de gobierno, lo que nos hace concebir de entrada que se trata de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocución que se ha dado entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía, que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales, y que forman un patrón de comportamiento entre el gobierno y la sociedad (Aguilar, 2009: 16). Aquí veremos si es así. El contexto por el cual se denota la necesidad de la documentación universal y restitución de la identidad en el Perú, como mencionamos anteriormente, no es un tema reciente, ya que como en todo el continente la disparidad social y la exclusión han sido temas que atañen la historia del desarrollo de la región, sin embargo, es preciso retomar elementos de la historia reciente del Perú en donde por primera vez se comienza a hablar y a establecer acciones respecto a la problemática de la indocumentación y a analizar que medidas se han tomado para su alivio. Tras el fin del conflicto armado entre los años de 1980 y el 2000, que surge -entre varios aspectos determinantes- bajo un contexto de exclusión social preexistente, se evaluó que                                                                                                                 43   El  análisis  causal  se  basa  en:  a)  Información  objetiva:  sobre  hechos  sociales  considerados  problema  público;   b)   conocimiento:   sobre   sus   componentes,   causas   y   objetivos   sociales   deseados;   y   c)   cálculo:   respecto   al   tipo   y   costo  de  la  acciones  idóneas  para  resolver  los  problemas  presentados.      

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  el derecho a la identidad y los desplazamientos forzosos fueron los que afectaron más gravemente un deterioro en la calidad de vida de las personas en zonas rurales con niveles de pobreza44 que ya se encontraban en calidad de exclusión, trayendo consecuencias, que hasta la fecha, continúan siendo pilar de la problemática de la indocumentación en general. De esta manera, la situación de los indocumentados (y en especial de los sectores marginalizados) se ha considerado como punto esencial desde ese entonces para cualquier política de Estado que pretende atender los problemas de las víctimas. Surge entonces el Plan Integral de Reparaciones en el que se enmarca un Programa de Restitución de Derechos con el objeto de reestablecer el ejercicio pleno y efectivo de los derechos ciudadanos civiles y políticos a las víctimas indocumentadas, garantizándoles condiciones de igualdad (Defensoría del Pueblo, 2005: 14). El Programa de Restitución de Derechos, aprobado por Ley 28592 y su reglamento, piden la regularización de la situación de los indocumentados, por lo que se llevan acciones coordinadas con el RENIEC, el Ministerio de Justicia y los Gobiernos regionales y locales. Se dio a la tarea de implementar campañas de documentación en las regiones de Ayacucho, Apurímac, Huancavelica y Junín. De igual forma se estableció un programa para la reducción de requisitos probatorios en los trámites de inscripción y reinscripciones en aquellos registros civiles siniestrados. Por otro lado, como otra herramienta a favor del derecho a la identidad se encuentra el Plan Nacional de Derechos Humanos, el cual plantea la modificación de los procedimientos legales y administrativos para la obtención del DNI haciéndolos gratuitos o disminuyendo sus costos de la mayor manera posible en los sectores más pobres y vulnerables. Establece mecanismos especiales de registro e inscripción en zonas de población indígena.                                                                                                                 44   El  informe  de  la  Comisión  de  la  Verdad    y  Reconciliación  establece  que  un  79%  de  la  totalidad  de  la  víctimas   del   conflicto   vivía   en   zonas   rurales   y   excluidas   socialmente,   lo   que   permitió   que   el   mismo   se   extendiera   en   tiempo  y  geográficamente  más  fácil  en  esas  zonas.  El  informe,  presenta  testimonios  en  los  cuales  se  da  cuenta   que  el  documento  de  identificación  -­‐Libreta  Electoral-­‐  fue  utilizado  como  agente  legitimador  de  la  violencia.    

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Aunado a los planes anteriores surgen otros, que en independencia con los promovidos por el RENIEC, pretenden tomar en cuenta los mejores acercamientos para atender la documentación universal en el Perú. En este sentido se observan otros documentos de políticas públicas también marcan el cometido del Estado peruano con la promoción y resguardo del derecho a la identidad. El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-200545 que promueve y garantiza la igualdad trato y oportunidades para las mujeres y promueve participación equitativa en todos los ámbitos políticos, sociales y económicos del país. Este Plan al igual que otros, hacen referencia al requisito de contar con los documentos de identidad, el acta de nacimiento y el DNI. El Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-201046 contiene explícitamente el goce y ejercicio del derecho al nombre y a la identidad para todos los niños y niñas. Mientras que el Compromiso Político Social y Económico de Corto Plazo del Acuerdo Nacional y la Hoja de Ruta 2004-2006 contemplan el derecho a la identidad con énfasis en los registros de nacimientos extraordinarios, gratuitos y obligatorios. Por otra parte, existen cantidad de estrategias tendientes a luchar contra la pobreza y la exclusión social que imperan en el Perú y que toman como base el derecho a la identidad como elemento esencial a incluir en sus políticas de inclusión social con el objetivo de acelerar la documentación de aquellos sectores afectados por la indocumentación. Tal es el caso del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), que ha cometido esfuerzos a lanzar una cruzada cívico-nacional por el derecho al nombre y la identidad denominada “Mi Nombre” que tiene como objetivo promover la inscripción de niños, niñas y mujeres accedan a la documentación necesaria para el pleno ejercicio de                                                                                                                 45  Decreto  Supremo  Nº  001-­‐2000-­‐PROMUDEH  del  1  de  febrero  de  2000.   46  Decreto  Supremo  Nº  003-­‐2002-­‐PROMUDEH  del  7  de  junio  de  2002.  

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  sus derechos civiles y políticos, en el cual establecen estrategias que pretenden establecer la garantía al derecho al nombre y la identidad. Dicha campaña, en coordinación con el RENIEC y otras entidades estatales, busca viabilizar la documentación de personas en zonas alejadas y en donde no se cuentan con los medios económicos para realizar inscripciones ya sean ordinarias y extemporáneas. De igual manera, entre otros de lo muchos programas que pretenden atender el subregistro, existe dentro del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud “Parsalud II”, la campaña “Mi derecho a la identidad y aseguramiento” del Ministerio de Salud (MINSA), que ha identificado como causa indirecta de afección al acceso de salud, el no reconocimiento de la mujer, el niño y la niña como sujetos de derechos debido a las varias expresiones y niveles de indocumentación que los afectan. La campaña establece líneas de acción como la asistencia legal, difusión y sensibilización así como “educomunicación” dirigida al sector salud para que coordine con otras entidades en la promoción del derecho a la identidad y por ende el derecho a la salud. Busca acciones coordinadas e intersectoriales que permitan el pleno acceso a los servicios de salud. En todos estas acciones se busca la interlocución con diversos sectores de la sociedad civil, tanto para proveer asistencia en la inclusión del problema en la agenda pública como en las políticas derivadas de ésta47. Tras haber visto los diferentes ejemplos se denota que la Política Nacional respecto al derecho a la identidad en Perú no cuenta con un esquema focalizado. Se establece de igual forma que no hay concordancia con la cantidad de planes y acciones de manera homogénea respecto a la forma en que cada entidad atiende el tema. La mayoría de los entrevistados en este ejercicio, tanto del sector público como parte de las organizaciones de la sociedad civil, manifestaron que esa falta de coordinación es precisamente uno de los principales obstáculos en la unificación de mecanismos y esfuerzos contra el problema de la documentación, creando duplicidad de acciones, gastos innecesarios y pérdidas de recursos de todas clases.                                                                                                                 47  Campaña  Mi  Derecho  a  la  Identidad  y  Aseguramiento  –  Propuesta  Técnica.  MINSA  

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  A pesar que las diversas entidades del gobierno reconocen la labor del RENIEC como el órgano técnico y especializado que atiende el registro de ciudadanos y encargado de la emisión de documentos de identificación, lo continúan teniendo como una entidad aleatoria o anexa a las acciones planeadas en sus diversos planes. En este sentido la Defensoría del Pueblo, afirmó que “no contamos con políticas públicas que combatan efectivamente los problemas que afectan a enormes sectores desfavorecidos, cuyo permanente estado de exclusión se traduce, en la práctica, en una situación de segregación y discriminación” al referirse respecto a los procedimientos de identificación de las personas (Defensoría del Pueblo, 2006). Como parte de los hallazgos de las entrevistas y documentos analizados para esta investigación, encontramos que la falta de coordinación entre los diferentes órganos de gobierno, son uno de los principales factores que hace que la sociedad civil se vea limitada o no cuente con los espacios adecuados para efectivamente participar en la elaboración de políticas, planes y proyectos tendientes a solucionar el problema de la documentación. En palabras de un entrevistado se hace referencia a esta situación: “…representamos a los más grupos que se puedan, pero no se puede a todos, es difícil establecer vínculos con todas las organizaciones representativas. No hay fondos para vincular a todas con las muchas políticas. Lo importante es que se establezcan políticas universales y no que vean por ciertos sectores únicamente, ese ha sido uno de los problemas de las políticas en nuestro país y de los varios proyectos que se repiten vez a vez y más todavía que no hay coordinación interagencias, es una guerra entre ellos para ver quien se adjudica el triunfo o publicidad de ciertas acciones. Eso pasa muchísimo.” A grandes rasgos y tras la comparativa de respuestas de ambos grupos que conformaron la muestra de entrevistas, los pertenecientes al sector de la sociedad civil y los representantes del aparato gubernamental, se logró observar que la participación de las organizaciones de la sociedad civil, a pesar de estar debidamente nombradas como parte

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  integral de los planes nacionales promovidos por el RENIEC, su labor participativa sobresale como circunstancial. Circunstancial en el sentido que cuando se llegó a contar con su participación, el plan ya se encontraba en etapas avanzadas de su elaboración y eso generó muy poco espacio para intercambiar y proveer información respecto a las acciones a tomar. De igual forma se considera circunstancial, toda vez que algunas organizaciones de la sociedad civil llegan a intervenir de mera casualidad, no por convocatoria oficial ni por solicitud de información o recomendación de acciones correctivas. La situación cambia en la elaboración del segundo plan, el Plan Nacional, ya que la experiencia permitió establecer nuevos métodos de acercamiento y mayor apertura para con las OSC representativas y que trabajen con grupos prioritarios. Dada la complejidad del tema y los positivos resultados en cuanto a la documentación en general que Perú ha demostrado en los años recientes, es importante adentrarnos al estudio de una de las herramientas que surgen de la política nacional y en especial aquella que recae sobre el órgano facilitador de la identidad en el Perú, el RENIEC. II.- DIAGNÓSTICO: PLANES Y POLÍTICAS CONTRA EL SUBREGISTRO A).-

PLAN

NACIONAL

DE

RESTITUCIÓN

DE

LA

IDENTIDAD:

DOCUMENTANDO A LAS PERSONAS INDOCUMENTADAS 2005-2009. El Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005 – 2009 (Plan), es un documento de política social elaborado por el RENIEC, que establece la problemática de la población indocumentada y marca acciones orientadas a revertir y prevenir el problema de indocumentación. El Plan Nacional fue elaborado por una Comisión de Alto Nivel presidida por el RENIEC y aprobado el 11 de julio del 2005, bajo la Resolución Jefatural (RENIEC) Nº 772-2005JEF/RENIEC. Tomó en cuenta lo contenido en la Resolución Jefatural (RENIEC) Nº 692-2004- JEF/RENIEC en la cual se presentan los criterios para conformar la Comisión Especial de Alto Nivel que a llevó cabo la elaboración del Plan.

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La Comisión de Alto Nivel se conforma por representantes de instituciones del Estado, entre las que a aparte de su Presidencia regida por el Gerente de Restitución de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) del RENIEC, se encuentran: • El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) • Ministerio de Educación (MINEDU) • Ministerio de Salud (MINSA) • Ministerio del Interior (MININTER) • Ministerio de Defensa (MINDEF) • Representante de la Defensoría del Pueblo • Representante del Consejo Nacional de Descentralización • Representante del Consejo Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos, y Afro Peruanos (CONAPA) • Representante del Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapacidad (CONADIS) • Representante de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza • Representante de la Escuela Nacional de Registro del Estado Civil e Identificación (ENRECI-RENIEC) • Representante de la Sun Gerencia de Identidad y Estado Civil del RENIEC • Representante de la Sociedad Nacional de Beneficencia. De igual forma la resolución que da vida al Plan indica que la Comisión podrá invitar a las organizaciones de la sociedad civil que puedan contribuir al logro de sus objetivos como:   • Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva (ARPI) • Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán • Instituto de Diálogo y Propuesta • UNICEF En el Plan se establece como objetivo del RENIEC de sentar la bases para construir una “cultura de la identificación” para que todos los peruanos tomen conciencia de la

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  importancia de ejercer el derecho a la identidad. Se establece de igual forma el propósito de contribuir a que todos los peruanos y peruanas ejerzan su derecho a la identidad y en consecuencia obtengan su DNI. En particular ve por aquellos que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad y riesgo de exclusión social: niños, niñas adolescentes, personas con discapacidad, adultos mayores; y población en extrema pobreza ya que es en esos sectores donde se han demostrado los más altos índices de personas indocumentadas (pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, habitantes de zonas alejadas y a pobladores de zonas urbano marginales o zonas afectas por el conflicto armado) y que no han podido obtener su documento nacional de identificación. Los lineamientos del Plan se basan en dos ejes fundamentales: a) La Prevención de la Indocumentación, para evitar el aumento de personas indocumentadas y cuyo objetivo es atender a los niños y adolescentes. b)Restitución de la Identidad, que intenta documentar a las personas indocumentadas, con especial énfasis a los grupos vulnerables ya señalados.   Ante estas prioridades, el Plan llama a la elaboración de políticas que garanticen el ejercicio del derecho al nombre y a la identidad con participación de la sociedad civil. Políticas que se abordan desde ámbitos multisectoriales. El Plan de igual forma establece una serie de tácticas encaminadas a lograr documentar a los peruanos indocumentados, poniendo énfasis, como hemos venido insistiendo, en la personas en citación de pobreza y vulnerabilidad. Dentro de estos dos objetivos primordiales, el mismo Plan otorga cierta responsabilidad a las Organizaciones de la Sociedad Civil, aunque únicamente se percibe que se da por medio de acciones de incidencia en correlación con las responsabilidades de los otros organismos del Estado. Entre las incluidas dentro del objetivo general de restitución de identidad y de

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  documentar

a

las

personas

indocumentadas

se

encentran:

a)

Asistencia

al

empadronamiento de la población indocumentada a nivel nacional, b) Realización de talleres informativos respecto a procedimientos registrales y la importancia de la documentación, c) Asistencia en campañas de inscripción de nacimientos y tramitación de DNI, d) garantizar la gratuidad del certificado de nacido vivo en los centros de salud a nivel nacional, e) y darle seguimiento a las propuestas normativas. Por lo que respecta a la prevención de la indocumentación y la reducción de las barreras en torno al ciclo de la documentación destacan: a) Elaboración de propuestas de modificación de la Ley Nº 26497 (Ley del RENIEC) con el Decreto Supremo Nº 015-98 (Reglamento de Inscripciones para el Registro de Nacimientos) para equiparar el plazo para el registro de nacimiento a 30 días y para la inscripción extemporánea, b) propuesta para la reforma de los artículos 21 y 392 del código civil para permitir la inscripción de nacimiento con mención del padre que no hubiera reconocido c), proponer normatividad para permitir a Comunidades Campesinas integrarse al sistema de registros civiles, d) proponer normatividad que autorice a los jefes de comunidades nativas la emisión de la Declaración de Jurada de Nacimiento, e) proponer la gratuidad del examen médico para constatar la ocurrencia del parto domiciliario y f) buscar compromiso de todos los sectores de los gobiernos nacional, regional y local, sociedad civil, para la incorporación del Plan Nacional de restitución como parte de su política institucional en todo lo que competa. El Plan, a pesar de haber culminado su etapa de acción, continúa siendo la base de estrategias para el desarrollo de planes de los diversos sectores tendientes a cerrar la brecha de indocumentación en el Perú. Como ejemplo tenemos la campaña “mi derecho a la identidad y aseguramiento” del MINSA descrita arriba. De igual manera, el Plan sirvió de pauta para la elaboración de una estrategia subsecuente para abatir la indocumentación, surgiendo así, El Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015 (Plan Nacional).

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  B).- PLAN NACIONAL PERÚ CONTRA LA INDOCUMENTACIÓN 2011-2015 El Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015 (Plan Nacional), es un plan que toma como eje central el tema del desarrollo humano e identidad y prioriza el otorgamiento del DNI para los niños niñas y adolescentes, la solución a las dificultades que tienen los integrantes de las comunidades indígenas para la construcción de su identidad según usos y costumbres, atiende la situación de la transexualidad y los afrodescendientes, las personas privadas de la libertad y en general a todos los sectores en situación de vulnerabilidad. Surge como complemento inmediato del Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 analizado anteriormente, y pretende la articulación entre entidades públicas y la sociedad civil para el reconocimiento jurídico de las personas “invisibles” con el objeto de que ejerzan sus derechos en pos de la inclusión social y desarrollo humano. El Plan Nacional, considera al DNI como un indicador de inclusión social y como requisito fundamental para que los peruanos y peruanas se beneficien de los programas sociales y de desarrollo implementados por el Estado. El Plan Nacional fue elaborado y aprobado por el RENIEC bajo Resolución Jefatural Nº 548-2011-JNAC/RENIEC48, con el propósito de continuar la implementación de la política social de acercamiento a la ciudadanía y atender las necesidades de documentación de la población en situación de vulnerabilidad y exclusión. Durante el proceso de elaboración del Plan Nacional (y su predecesor en nombre) se formó la Comisión de Elaboración del Plan Nacional de Atención de la Problemática de la Indocumentación: 2011 – 2015, mismo que incluyó miembros representantes de las siguientes entidades de gobierno y sociedad civil:                                                                                                                 48   Mediante   Resolución   Jefatural   Nº   -­‐016-­‐2011-­‐JNAC/RENIEC   se   aprobó   el   “Plan   Nacional   de   Atención   de   la  

Problemática  de  la  indocumentación  2011-­‐2015”,  de  fecha  18  de  enero  de  2011,  se  autorizó  la  propuesta  de  las   Gerencia   de   Restitución   de   identidad   y   Apoyo   Social   a   cambiar   de   nombre   por   actual   “Plan   Nacional   Perú   contra   la   indocumentación   2011-­‐2015”   con   el   objetivo   de   resaltar   aspectos   de   inclusión   e   involucramiento   de   las   instituciones  del  estado,  la  sociedad  civil  y  la  población  en  general.        

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  • Por parte del RENIEC estuvieron incluidos: o Gerencia de Restitución de la Identidad y Estado Civil o Gerencia de Operaciones Registrales o Gerencia de Registros de Identificación o Gerencia de Registros Civiles o Gerencia de Planificación y Presupuesto o Gerencia de Informática o Gerencia de Imagen Institucional o Centro de Altos Estudios Registrales • Ministerio de Educación (MINEDU) • Ministerio de Defensa (MINDEF) • Ministerio de Salud (MINSA) • Ministerio del Interior (MININTER) • Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) • Defensoría del Pueblo • Consejo Nacional de Integración de las Personas con Discapacidad (CONADIS) • Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos, y Afro Peruanos (INDEPA) • Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza • Asociación de la Municipalidad del Perú (AMPE) • Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán • Instituto Defensa Legal • UNICEF • OEA En el Plan Nacional también se establece la creación de una Comisión Externa de Monitoreo con el objetivo de evaluar los avances y dificultades en la ejecución del Plan Nacional, así como para planificar de manera consensuada las acciones orientadas al logro de sus objetivos y metas. Esta comisión esta integrada por: • RENIEC • Ministerio de Educación

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  • Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social • Ministerio de Salud • Defensoría del Pueblo • Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapacidad (CONADIS) • Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) • Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Género • Centro de Desarrollo Étnico (CEDET) • Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza • Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán • Instituto Defensa Legal • UNICEF • OEA El Plan Nacional, plantea una serie de acciones a desarrollarse de manera conjunta con las entidades de Estado, privadas y la sociedad civil con el objeto de facilitar el acceso a la documentación de una manera transversal respecto a los enfoques de género, interculturalidad y el respeto a la valoración de la diversidad y las diferencias. Los lineamientos del plan son los mismos adoptados por el Plan anterior: a) la prevención de la indocumentación, por medio de acciones encaminadas a sostener el avance en materia de documentación (según los índices plasmados en los informes de resultados de años anteriores) así como a evitar el aumento de personas indocumentadas; y b) atender el problema de la indocumentación por medio de acciones concretas para permitir el acceso al nombre y la identidad de los grupos más vulnerables al hacer los tramites gratuitos y llevar servicios a los lugares remotos y categorizados como aquellos con mayor afección. De igual forma se prende el ajuste de normas respecto a realidades socio culturales del Perú. Entre los objetivos estratégicos del Plan Nacional se encuentran: a) la diseminación de información respecto a la importancia de la documentación, b) comprometer e informar a

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  actores respecto al derecho al nombre e identidad, c) atención oportuna de la población indocumentada (por medio de articulación entre las OSC), d) adecuación de políticas públicas para la documentación para que superen barreras culturales, administrativas, políticas, geográficas, económicas, etc. y; e) implementación de políticas públicas para otorgar acceso permanente de atención en zonas de difícil acceso. De entre las políticas públicas que se persigue consolidar para atender la documentación, se encuentran varias que incluyen la participación de la sociedad civil -aunque no de manera específica- de manera aleatoria y en conjunción con las demás instituciones miembros de la Comisión, entre ellos destacan: •

La institucionalización del DNI como requisito para acceder a los principales servicios de Estado (educación, salud, servicios sociales).

•

Implementación de promotores comunitarios del derecho a la identidad.

•

Registro gratuito a menores de edad por medio de registros itinerantes.

De igual forma, el Plan Nacional, al contrario del anterior, incluye la elaboración de una Comisión Externa de Monitoreo conformada por miembros de las representaciones que formaron parte en la elaboración y quienes están cargados con el monitoreo y medición respecto al nivel de cumplimiento de las metas señaladas. La Comisión convocará cada año con el fin de planificar actividades a ser ejecutadas y cada seis meses con el objetivo de monitorear las metas programadas. A pesar que el Plan Nacional es de reciente creación y todavía se encuentra en la etapa de planeación de algunas de estas etapas y acciones, su proceso de elaboración ya nos permite espacio para hacer un breve análisis de la forma en como participaron las organizaciones de la sociedad civil en el momento de su elaboración. UN ANÁLISIS PRELIMINAR De ambos planes se advierte que tanto agencias de gobierno como algunas selectas organizaciones de la sociedad civil tuvieron acceso a participar en la elaboración de los planes.

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De la información recabada se advierte que la participación de las OSC nombradas a participar en la elaboración de los planes fue incidental hasta cierto punto, es decir, su participación fue accesoria a la de aquellos organismos de gobierno participantes, debido por una parte al número desproporcionado entre ambos sectores, el momento en que unen a las mesas de coordinación, así como a las proposiciones tomadas en cuenta en los documentos finales. La elaboración de los planes resultó de dos niveles diferentes de mesas de coordinación. Las reuniones de carácter ejecutivo, que fueron las que aportaron la forma de organización, la solicitud y provisión de información, la búsqueda de capacidades y posibles acciones a seguir. Mientras que las reuniones de coordinación de carácter operativo, tuvieron la labor de buscar la forma de apoyar lo que se había construido en el nivel anterior. Se dan en momentos y con participantes diferentes, lo que según se informó, demostró un reto en el seguimiento y establecimiento de responsabilidades para ciertos organismos y sectores. En la elaboración del primer plan, se advirtió concretamente que a pesar que algunas de las organizaciones invitadas estuvieron presentes en reuniones de coordinación previas a la elaboración de el Plan -independientemente de cómo llegaron a ser incluidas-, su participación se limitó a la provisión y deslinde de información y difusión de los proyectos ante sus sectores representados. Para el segundo, el Plan Nacional, se advirtió que ya contando con el antecedente del anterior, hubo mucho más fluidez y se logró abrir a más organizaciones representativas en las reuniones, e inclusive en los procesos para monitorear el trabajo a ejecutar. Como se advierte de los listados de participantes en ambos planes, se evidencia una muy limitada participación de los organismos representantes de la sociedad civil, determinada ésta por el limitado número organizaciones de la sociedad civil “seleccionadas” y nombradas, comparativamente con los representantes de las entidades de gobierno. Esto según el RENIEC, no significó que de entrada se haya viciado la participación de la

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  sociedad civil en la elaboración de planes y políticas, simplemente denota el lugar que se le da, o más bien que se le dio, en ese entonces a la voz de la sociedad civil organizada, siendo este un lugar secundario e incidental comparativamente con el ente estatal. También se advierte, y específicamente en la Resolución Jefatural Nº 692-2004JEF/RENIEC que crea la Comisión de Alto Nivel para elaborar el Plan Nacional de Restitución 2005-2009, que la participación de las organizaciones queda desde su inicio en un cierto vacío interpretativo y limitado, ya que literalmente se autoriza a la Comisión de Alto Nivel para la elaboración del plan a “poder invitar a las organizaciones de la sociedad civil”. No solo se deja la propuesta abierta, sino que la limita únicamente a cuatro organizaciones con presencia nacional en el Perú. Se destaca que para la elaboración de Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015, el ámbito de participación se abre un poco más y llama a la participación de más organizaciones de la sociedad civil representativas de otros sectores de la sociedad peruana y la forma en que se llevan a cabo las reuniones son un tanto más organizadas. Sin embargo, al igual que el caso anterior, se limita a nombrar a las organizaciones que han de participar. Ya hay un antecedente y se conoce que formato es el mejor para trabajar en conjunto, según información proporcionada por personal involucrado en la redacción del Plan Nacional. Las entrevistas que se realizaron se incluyeron preguntas precisamente en torno a la selección de las organizaciones que fueron “invitadas” a tomar parte en la elaboración de los planes. Los resultados fueron contundentes y sorpresivos inclusive. La mayoría de los encuestados, tanto parte de los entes gubernamentales y de la sociedad civil no pudieron dar cuenta a ciencia cierta de qué fue lo que motivo a decidir sobre cuales organizaciones deberían haber tomado parte en la elaboración de los planes. Se estimó que fueron aquellas organizaciones que trabajan directamente con los grupos prioritarios y que cuentan con presencia permanente en la capital, sin embargo no se llegó a concluir la base de cómo es en realidad que se nombran determinadas OSC específicamente.

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  De igual manera la mayoría de los encuestados de la sociedad civil, coincidieron que su relación y participación – independientemente de su nivel de interacción- fue circunstancial y en algunas veces tardía ya ante el proceso de elaboración de los planes. Coincidieron las respuestas en que su llegada a integrarse en los planes fue accidental o por medio de contactos personales con individuos con cierta relación en el proceso. Inclusive desde la perspectiva del RENIEC, hubo coincidencia en atestar que inclusive la participación de la sociedad civil fue simbólica o emblemática, especialmente en el primer plan (el segundo ya poseía un forma más establecida) ya que éste se elaboró por el estado y las OSC participaron únicamente con provisión de informes y datos para corroborar o corregir lagunas en las líneas de base de algunos de los sectores poblacionales que forman parte del objetivo del plan. Lo anterior se observa en las siguientes transcripciones de algunas de las entrevistas: Entrevistado # 1. “En realidad nosotros llegamos a participar casi “por accidente”. Nos enteramos desde estas iniciativas desde el 2002 cuando varias de nuestras actividades en la promoción de titulación de tierras para un sector marginado, requería que utilizáramos estadísticas de cuantas personas existían en cierta localidad que trabajábamos. Al acudir al RENIEC a solicitar la información nos dimos cuenta que ellos mismo no tenían la información completa y que la base del problema de falta de acceso a la tenencia de la tierra era motivo precisamente por la falta de documentación e identidad”. “Al meternos más y más al estudio del caso, se nos pidió que compartiéramos la información que habíamos recabado en varios programas y de ahí comenzó a surgir la relación. Se firmó convenio y continuamos trabajando de manera amable pero con muy poca incidencia”. Entrevistado # 2. “Nuestra relación en la elaboración de la PP es indirecta. Por lo general trabajamos con la Defensoría en asuntos más focalizados, o en problemas individuales, que son sensibles y permeables para nuestro grupo representado. Por lo general, acudimos a la defensoría a solicitar

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  ayuda en la restitución de partidas de nuestros representados. De hecho, la Defensoría es la que nos invita a participar en las mesas con el RENIEC. Nos integramos al final del plan, ya no pudimos colaborar más pero sin nos solicitaron un informe dado que las estadísticas que tenían no estaban ajustadas a la realidad. Tenían una línea de base muy pobre y errada y como parce que estamos haciendo mucho ruido nos pusieron como grupo de evaluación en la mesa. Por una, parque por que llegamos por medio de un interlocutor de ambas instituciones, pero no por invitación del gobierno en busca de información realmente representativa”. Entrevistado # 9. “No estamos tan ligados al gobierno como las de mujeres, indígenas y demás. Hay una gran disparidad. Somos parte del problema nacional pero en realidad no se nos toma en cuenta como debería. Nuestro problema es que no estamos considerados como vulnerables, ya que la zona donde radicamos es rica… bueno no tan pobre como las demás…”. “ La única participación que vemos en puerta será más adelante en los monitoreos, y lo haremos siempre y cuando se estructure y financie adecuadamente, nos metimos a esto por que nuestras estadísticas son mucho mejores que las del RENIEC, pero no porque se nos haya convocado para saber más de nuestros problemas”. Destacó también la falta de coordinación en torno a comunicación y estructura para lograr acceso y participar en las cuestiones relativas al plan(es). La mayoría de los encuestados manifestaron que debido a la falta o lo esporádico de las comunicaciones y convocatorias para reunión se dificultó el proceso de organización de materiales y sustentos para los diagnósticos situacionales. Así quedó plasmado en varias entrevistas: Entrevistado # 6. “En función como parte de la Comisión externa. Estamos esperando estrategia y convocatoria. No hay reuniones formales

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  todavía. No puedo esperar por que no tienen agenda todavía, pero yo tengo que atender mis cosas. Ellos a sus cosas y yo a cuidar mis chanchos…” “No hay agenda, no hay pautas, no se esta trabajando. Se está aprendiendo a trabajar…”. Entrevistado # 4 RENIEC. “Existe mucho comportamiento "estanco" donde cada Institución -Municipalidad, Institución Pública (salud, educación, etc.) el mismo RENIEC, HACEN LO SUYO EN FORMA INDEPENDIENTE REPETITIVA,

SU

ALCANCE

ES

MENOR.

LAS

INSTANCIAS

DE

COORDINACION NO SON FUERTES. La población beneficiaria no participa en el diagnóstico, ni en el proceso mismo, es el proceso repetitivo de intervención y error, donde se evidencia las falencias en la estrategia aplicada y se busca superarla en la siguiente”. Entrevistado # 7. “El problema de la participación es que hay un problema de invisibilización por no dar acceso. Sin abrir canales de comunicación la participación seguirá siendo circunstancial y de poca efectividad. Lo que en realidad queremos es ayudar a cumplir metas, pero para hacerlo se necesitan líneas abiertas y es claro que todavía no las hay.”   Por último, cabe destacar que como impedimento también se encontró que la falta de fondos y asignaciones de fondos especiales hacia las OSC han sido un factor determinante en su poca participación en asuntos y acciones de largo plazo como lo es la promoción del derecho a la identidad y la identificación. Todas las OSC manifestaron y coincidieron que su funcionamiento proviene de fondos privados obtenidos primordialmente por agencias de cooperación internacional o donaciones de entes privados. Dado que su subsistencia se debe al manejo de programas específicos, cuando se requiere de ejecutar acciones fuera de sus programas, su participación se ve limitada al uso de fondos no asignados, cuestión que taja desde raíz su posibilidad de hacer oír su voz.

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  Así lo manifestaron los entrevistados. Entrevistado # 2. “Es difícil encontrar fondos para continuar participando en espacios e iniciativas como estas, especialmente cuando somos nosotros que tenemos que meter el pie para que nos incluyan. Las OSCs se deben a sus proyectos y deben seguir en ellos, no podemos dedicar tiempo y menos dinero a iniciativas en donde no hay controles certeros, es decir pautas de acción de cada participante. Al menos eso se siente”. “Las ORGs se pelean por los fondos disponibles y la supervisión de proyectos. Ahora que Perú esta saliendo de sus mala racha económica los fondos de están yendo a otros países, y por ende el trabajo de campo. El trabajo en los municipios es difícil ya que siempre hay cambios de gobierno y es difícil continuar las relaciones.” “La relación que hemos tenido ha sido amigable y abierta y el RENIEC esta tomando seriedad al asunto. Se abren problemas pero el problema es que no se les da seguimiento la mayoría de las veces”. Entrevistado # 1. “Somos una organización a nivel nacional que representa grupos vulnerables. Tenemos fondos de ONGs internacionales, pero ni un sol por parte del gobierno, por eso que la participación se ve limitada. Gracias a nuestro esfuerzo “privado” hemos logrado “meter el codo” y comenzar la relación, pero hay un punto de quiebre”. Entrevistado # 7. “A nivel nacional se hace difícil la participación, lo que sí ocurre, es que en los niveles más bajos, si hay real participación, es decir en la implementación de políticas a nivel local y en los programas. Pero los dos problemas principales que todos enfrentamos es que sin dinero no se avanza y sin organización y coordinación no funcionan las cosas”.

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  III.- DIAGNÓSTICO: PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCIÓN CONTRA LA INDOCUMENTACIÓN En este apartado nos centramos al análisis de dos iniciativas puestas en marcha dentro del marco de la política social promovida por el RENIEC para atender las necesidades de documentación de las personas en las que se ha demostrado la efectiva participación de organizaciones la sociedad en las diversas etapas de elaboración como en la ejecución en sus diversas etapas. A) CAMPAÑAS DE REGISTRO Y SENSIBILIZACIÓN EN ZONAS URBANOMARGINALES Y CONTEXTOS DE MULTICULTURALIDAD. EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTOGESTIONARIA DE HUAYCÁN - PERÚ. Como parte de los esfuerzos efectuados desde la elaboración del Plan Nacional de Restitución de la Identidad. Documentando a las personas Indocumentadas 2005-2009 y con el objetivo de atender de manera integral el problema de la indocumentación, el RENIEC en alianza con la Organización de Estados Americanos (OEA), formuló y ejecutó un proyecto de que incluyó acciones para hacer accesible el servicio registral en la Comunidad Autogestionaria de Huaycán49. El objetivo principal del proyecto buscó la disminución de la indocumentación como consecuencia de la omisión de registros de nacimiento y la obtención del DNI a los pobladores de la zona. El proyecto facilitó el servicio registral en zonas alejadas, flexibilizó los requisitos para la tramitación del DNI y estableció su gratuidad. Buscó de igual manera sensibilizar a la población y a los actores involucrados respecto a la importancia del derecho al nombre y a la identidad. Dentro del proyecto se establecieron metas cuantitativas con el propósito                                                                                                                 49   Huaycán   es   una   zona   poblacional   urbano-­‐marginal   en   extrema   pobreza   con   un   elevado   porcentaje   de   migrantes  o  descendientes  de  migrantes  del  interior  del  Perú  afectados  por  la  violencia  política  que  se  dio  en  los   años   80   y   90   entre   los   cuales   predomina   la   indocumentación.   Huaycán   es   considerada   una   comunidad   autogestionaria   que   a   lo   largo   de   su   reciente   historia   (creada   a   las   afueras   de   la   Municipalidad   Metropolitana   de   Lima  solo  en  el  año  de  1984  para  brindar  vivienda  a  población  de  escasos  recursos)  ha  tratado  de  superar  sus   problemas  de  exclusión  social,  económicos  y  culturales.  Dentro  del  modelo  autogestionario,  los  pobladores  son   corresponsables,  junto  con  el  Estado  de  la  provisión  de  los  servicios  básicos.      

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  de documentar con DNI a 5,000 niños, niñas y adolescentes y a 500 mayores de edad; de igual forma se buscó realizar por lo menos 400 registros de nacimiento50. El proyecto se desarrolló por medio del trabajo articulado con los actores locales, como la población del lugar, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales. El proyecto, desde su planificación hasta su ejecución, contó con la participación de grupos representativos locales y adaptó sus actividades entorno a la realidad de la zona. Como cimiento del proyecto, el RENIEC se dio a la tarea de crear un diagnóstico de las instituciones representativas en la localidad, incluyendo autoridades, dirigentes sociales, y pobladores con el objeto de crear alianzas y aliados para el desarrollo e implementación de las diversas actividades. En un primer plano se llevó a cabo el empadronamiento de la población con el objeto de saber las bases reales a tratar. Se identificaron de igual manera centros educativos localizados estratégicamente según la concentración de la población vulnerable y se desarrolló una estrategia de desplazamiento a las zonas periféricas de la comunidad. Con el fin de fortalecer la relación con los pobladores se determinó llevar el servicio registral a los pobladores y no esperar a que éstos acudieran a las instalaciones municipales. Se desarrollaron a la par campañas intensivas de sensibilización respecto a la importancia de contar con documentos de identidad por medio de charlas, talleres y obras teatrales dirigidas tanto a los aliados locales como a la población beneficiaria del proyecto. Durante todo el proceso de formulación del proyecto, se contó con la participación de organizaciones sociales locales y se llevó una estrategia continua para identificar aliados y creación alianzas de cooperación. De igual forma, se elaboraron planes de monitoreo con actividades específicas encargadas a las organizaciones civiles que permitieran evaluar y determinar ajustes necesarios al proyecto para lograr sus objetivos.                                                                                                                 50  Metas  puestas  según  los  fondos  disponibles  para  la  ejecución  del  proyecto.  

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  La planificación de operaciones destacó por haber sido un proceso participativo en donde se tomó en cuenta las opiniones de los dirigentes de las organizaciones representativas de la comunidad y de la municipalidad. En este sentido, la participación de los actores locales no solo trascendió en la elaboración del proyecto, sino que también fue clave en la implementación de los diversos componentes asumiendo roles y responsabilidades concretas. Como ejemplo se mencionan algunas de ellas: La Organización Vecinal, que es la organización representativa de los vecino(a)s de Huaycán, asumió como roles principales: la asistencia en la selección de la zonas de Huaycán y de las escuelas en donde se ejecutaría el proyecto; la difusión del proyecto por lo que respecta a la documentación de adultos y los beneficios de la documentación en general; apoyo al empadronamiento de los adultos indocumentados, y como punto muy importante, los dirigentes se convierten en testigos de las personas adultas que carecen de acta de nacimiento. Por su parte la Asociación de desplazados Mama Quilla, que es una asociación que representa a los desplazados por la violencia política en varios asentamientos humanos, incluyendo el de Huaycán tomó como responsabilidad la de reunir a grupos de desplazados para brindar información sobre el proyecto en general; apoyo al empadronamiento de adultos indocumentados; y como interlocutor entre indocumentados y el RENIEC. La Radio Parroquial Emmanuel, que es una emisora cultural que promueve comunicación para el desarrollo, tomó como roles los de difusión del proyecto de forma gratuita y la realización de entrevistas con autoridades con el objetivo de dar mayor fuerza a los mensajes sobre la documentación.

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  La UGEL Nº 0651, que como órgano desconcentrado del Ministerio de Educación con jurisdicción en Huaycán y el distrito de Ate, se comprometió en asistir en la participación de los instituciones o centros educativos a participar así como a lograr compromisos por parte de los directores y maestros para mantenerse comprometidos con el proyecto. De igual forma se dedicó a supervisar que las campañas de sensibilización se llevaran a cabo bajo los lineamientos establecidos por el RENIEC. Por su parte las Instituciones Educativas (IEs) participantes se enfocaron a desarrollar actividades de sensibilización, levantamiento de información sobre indocumentados dentro de los centros, desarrollo de fichas de empadronamiento de indocumentados (alumnos como de sus padres) y asistencia en el llenado de fichas de menores en programas de educación inicial cuyos padres no podían hacerlo. Por último destacó que la Asociación de Padres de Familia (APAFAS) asumió, aparte de su rol cotidiano de promover que los padres de familia participen activamente en el aprendizaje de los alumnos, el de coordinar con la organización vecinal de Huaycán para la identificación de la población indocumentada y la difusión del proyecto. De la evaluación del proyecto destaca que la estrategia de trabajo utilizada de forma concertada entre aliados locales (organizaciones de la sociedad civil de la zona) y los órganos de gobierno local, facilitó e hizo posible hacer un acercamiento entre el Estado y la comunidad. Se abrieron canales de confianza en la elaboración del plan de acción del proyecto, precisamente por contar con la participación de las organizaciones sociales representativas en Huaycán. De igual forma y tras la apertura de comunicación horizontal y espacio entre ambos, la comunidad se dio cuenta que el RENIEC adoptó sugerencias y presentaba propuestas coherentes y ajustadas a su realidad para ayudar a solucionar la problemática de la indocumentación. Ejemplos de lo anterior quedan plasmados en palabras de algunos de los entrevistados.                                                                                                                 51   Unidades   de   Gestión   Educativa   Local   proporcionan   soporte   técnico   pedagógico   a   las   Instituciones   Educativas   dentro   de   zonas   jurisdiccionales   determinadas   con   el   objeto   de   asegurar   calidad   educativa   y   servicios   en   igualdad  de  condiciones.      

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Entrevistado # 2. “Una de las lecciones aprendidas a tener en cuenta es la que se dio en el proyecto de Huaycán -del que muchos hablan-, y aunque sea una pequeña muestra de lo importante que es nuestra presencia (OSCs) en todo el proceso, sirve para darnos cuenta que traemos beneficios a acciones de gobierno. Desgraciadamente no siempre es así. No tenemos mucha influencia a niveles más altos, es difícil consensuar a nivel nacional”. Entrevistado # 1. “con nuestro trabajo logramos hacer que el tema de la identidad en general se tomara en cuenta en la agenda del Estado…”; “…los resultados se ven mucho más cuando estamos trabajando por medio de las comunidades específicas, en donde por medio de nuestras filiales locales, coordinamos con los gobiernos locales para que metan y ajusten también sus acciones a lo que ya se trabajó a lo macro en la capital, la respuesta local sobre bases concretas es mucho más eficiente; ahí se notan los avances sobre acciones concretas”. Entrevistado # 14. RENIEC. De las mejores lecciones que hemos visto son, como te diste cuenta en el proyecto, la consulta constante con los aliados y beneficiarios del proyecto. Desde el principio se trabajó en la sensibilización y difusión y de esa manera se les involucra activamente para que tomen roles específicos. También es importante, aunque costoso, la definición con quien trabajar localmente para obtener un mayor conocimiento de la realidad local y sin dejar de atender las cuestiones multiculturales con las que nos enfrentamos casi a diario”.

B) LAS EXPERIENCIAS DE DOCUMENTACIÓN POSTCONFLICTO: CASO HUANCAVELICA – PERÚ.

EN

ESCENARIOS

La zona más pobre del Perú es Huancavelica, que es una región andina alta en donde la mayoría de la población es quechuahablante, rural y su sustento económico se basa en el

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  autoconsumo. Huancavelica fue una de las zonas afectadas por el conflicto político armado en los años 80 y 90, siendo uno de los mayores problemas – y que a la fecha continúa presentando consecuencias- la destrucción o desaparición de los registros civiles, libros y archivos por el grupo terrorista Sendero Luminoso. Dentro del marco del Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009, el RENIEC junto con el Instituto de la Defensa Legal (IDL) desarrollaron el proyecto como un mecanismo estratégico a contribuir con el problema de la indocumentación de las poblaciones más vulnerables, en extrema pobreza y afectadas por la violencia política, enfocándose así en Huancavelica. El objetivo general del proyecto fue de incrementar la posibilidad de inclusión social en una zona en donde se continúan presentando las diversas variables de exclusión debido en parte a las secuelas de la violencia política. Los objetivos específicos incluyen: a) la reducción de las barreras administrativas, geográficas y económicas para facilitar el ciclo de la documentación por medio de estrategias de documentación in situ y b) la capacitación de los actores locales y al personal registrador sobre la importancia de mitigar la exclusión social. Entre las metas se fijó la documentación de 6,000 niños, niñas y adolescentes y 600 adultos así como la elaboración de propuestas para el mejoramiento de los registros civiles afectados por el conflicto armado. Para lograr una adecuada adaptación del proyecto, se acudió a escuchar a la población afectada por la indocumentación sobre el acceso a la identificación con el objetivo de averiguar de primera mano por que no se llega a acceder a la documentación, sus afecciones respecto al nombre e identidad y cuales serían las avenidas más adecuadas para la reparación de la indocumentación. En este sentido se llevaron reuniones con grupos focales de personas indocumentadas de la región y algunos centros poblados aledaños de Angares y Huancavelica. Durante las

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  reuniones se recabaron testimonios con el objetivo de conocer la situación de primera instancia y poder así proponer soluciones a nivel colectivo y no solo enfocarse a corregir casos individuales. Entre los hallazgos más significativos, destacó que la población en general tenía conocimiento sobre el ciclo de la documentación y sobre que documentos son esenciales para hacer valer sus derechos. De igual forma, se encontró que el tema de la inscripción de nacimiento era una de los temas de mayor confusión, específicamente en cuanto a los requisitos y plazos para poder realizarlo. Siendo el acto del registro una de las razones por las cuales la mayoría de los participantes y sus familiares tenían problemas de identificación. El producto de las reuniones estableció también que las consecuencia de la indocumentación en la región eran siempre negativas ya que siempre les impedía acceder a beneficios sociales y les coarta su desarrollo pleno. Se identificaron problemas como la pérdida de documentos y la imposibilidad de obtenerlos de nueva cuenta por razones económicas o no saber la fecha del nacimiento o el lugar del registro; la presencia de errores ortográficos o en los nombres y apellidos fue uno de los problemas más comunes, seguido por la omisión de datos en las actas. Se identificaron barreras culturales, especialmente de lengua entre las autoridades y los usuarios; la doble inscripción, producto de la migración interna generada por la violencia; la falta de inscripción de niños y niñas abandonados, que nunca fueron inscritos que si lo hicieron fue de manera incorrecta; el desconocimiento del proceso de inscripción y el incumplimiento de la norma por parte de los registradores civiles. Con la información recabada en las reuniones, se dio pie a que las autoridades como el RENIEC pudiera entender las necesidades de la población por medio del desarrollo de esquemas que crearan facilidades para llevar a cabo los registros. Se determinó que el traslado para acceder a las oficinas del registro presenta altos costos ya que no hay oficinas en todas partes. También destacó la necesidad de capacitar a los registradores y a

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  abrir los procesos de registro a la realidad local, aceptando las actas y demás documentos aún si éstos cuentan con errores, omisiones o demás problemas similares. Al indagar específicamente sobre los resultados de la interacción con la sociedad un representante del RENIEC manifestó: Entrevistado # 7 RENIEC. “Es importantísimo que contactemos a los aliados locales y establezcamos alianzas con quien más se pueda. No podríamos lograr avanzar de la forma en que lo hacemos si no es por la gente en el terreno y el conocimiento del campo por parte de las organizaciones que trabajan en esos niveles.”…“A nivel operativo se trabaja muy bien con las OSC. De hecho son ellos quienes mueven la máquina de la documentación. Prácticamente nos dicen a quién hay que documentar y son quienes nos traen a la gente indocumentada para comenzar el proceso, nuestros recursos no alcanzan para hacerla labor que ellos hacen…”. Independientemente del éxito de la iniciativa en general -ya que sus resultados arrojaron documentación en exceso de las metas numéricas fijadas- destacó que la participación de los sectores afectados y poblaciones objetivo por medio de organizaciones locales en la región así como el trabajo en colaboración con los actores locales permitió garantizar la sostenibilidad de la propuesta desde la coordinación de las convocatorias formales extendidas a los actores sociales y durante la elaboración de las estrategias del proyecto, sus plazos y las responsabilidades de cada una de las entidades y organizaciones sociales participantes. Al igual que en otros proyectos puestos en marcha por el RENIEC con el objetivo de atender el problema de la indocumentación en el Perú, como rasgo principal se desprende que la participación de las organizaciones de la sociedad civil tiene mayor participación y se encuentra mejor incorporada en los niveles operativos de los planes y políticas que en el nivel centralizado de su elaboración.

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  Entrevistado # 1. “En las regiones, el Estado ha dado mucha mayor oportunidad y creando espacios para que tengamos voz y representemos nuestros intereses y los de nuestros agremiados. Ya son muchos los programas que vienen y en los que se nos da el lugar adecuado. Por ejemplo hemos participado desde la reuniones para hacer los diagnósticos, para recabar información, hacer llegar la voz a laz zonas difíciles y en algunas partes ayudamos a implementar ciertas actividades más técnicas”. Entrevistado # 9. Hemos sido cruciales para recabar y dar información al RENIEC de donde están esos bolsones de indocumentados que necesitan atención primaria. Como siempre estamos en contacto con los pobladores, sabemos perfectamente que es lo que funciona, lo que no, lo que se necesita y a quién pedirle. Sin nuestra participación, al contrario el RENIEC y las autoridades no podrían hacer sus campañas y trabajo de campo”. Hubo veces que llegaron con planes que ni conocíamos y tuvimos que trabajar con ellos desde el principio para amoldarlo a un estilo adecuado”.

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CAPÍTULO IV ESTRATEGIA METODÓLOGICA ANTECEDENTES DEL ESTUDIO Y EL MÉTODO Como ha quedado establecido anteriormente, el objetivo de este estudio fue analizar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de políticas públicas encaminadas a abatir el problema del subregistro y la indocumentación en el Perú recientemente.   El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) es el único organismo con autonomía de las demás ramas de gobierno de la República del Perú- encargado de la identificación de los peruanos. Es también la única autoridad que otorga el Documento Nacional de Identidad (DNI), registra los hechos vitales que modifican el estado civil de las personas como: nacimientos, defunciones, divorcios, etc., y que esta cargado además con la elaboración del padrón electoral para los procesos electorales. Dada la inherente relación entre el problema general del subregistro y la indocumentación en el Perú y los mandatos y atributos del RENIEC, nuestro estudio se enfocó específicamente a analizar las políticas públicas, iniciativas y proyectos puestos en marcha para combatir el subregistro y promover la documentación en el Perú a partir de la reciente creación del RENIEC en el año de 1995. La República del Perú y el RENIEC, como Estado e institución respectivamente, representan y son ampliamente considerados tanto por sus homólogos latinoamericanos, expertos en la materia y cantidad de entidades internacionales de cooperación internacional, como el ejemplo a seguir en cuanto al progreso y logros en la lucha contra el subregistro y la indocumentación. Sus políticas públicas han permitido un acelerado avance en la documentación de los peruanos así como en la prevención de la indocumentación, especialmente en los sectores de la población con mayor pobreza y víctimas de la exclusión social. Razón por la cual este estudio se centra en el Perú.

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  EL UNIVERSO DEL ESTUDIO Por lo anterior, el universo de estudio consistió en aquel que congrega al “Plan Nacional para la Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 20052009 y el Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011, los proyectos puestos en marcha para cumplir sus objetivos así como los actores invulucrados y participantes. Se hace enfásis en que a pesar que ambos Planes Nacionales literalmente incluyen la colaboración de otros órganos de gobierno e instituciones52 y de algunos de los sectores de la sociedad civil más representativos en la elaboración de planes y políticas, el estudio únicamente atiende los dos planes elaborados por el RENIEC, por ser la autoridad cargada con la obligación de otorgar la identidad en el Perú. No se pretende desvirtuar o dejar de reconocer el esfuerzo de los planes y estrategias casuales llevadas a cabo por otras oficinas u autoridades parte del gobierno del Perú respecto a la promoción de la identidad, sin embargo, creemos que el estudio se beneficia al encuadrarse en información primaria derivada del ente constitucional cargado con la tarea de identificar a los peruanos. La información de las acciones y logros de los planes y proyectos de aquellos órganos de gobierno, a pesar de estar encaminados a un mismo fin, se consideran como secundarias para este estudio debido a que éstos, en algún momento de su elaboración o implementación deben incluir al RENIEC por ser éste, como hemos establecido la autoridad competente para otorgar la identidad a los peruanos. EL MÉTODO Y LAS TÉCNICAS En este sentido, la plataforma de nuestra investigación se funda desde una perspectiva de enfoque cualitativo, que requirió el uso de varias técnicas de recopilación de materiales e información y de un plan convergente para su análisis, con el cometido siempre de llegar a concluir y elaborar las sugerencias que aquí presentamos sobre el tema que nos interesa. Dada la naturaleza y contexto de nuestro estudio, no es conveniente basarnos en un                                                                                                                 52   Aparte   de   incluir   a   diversos   Ministerios   de   Estado   como   el   Ministerio   de   la   Mujer   y   Desarrollo   Social,   el   Ministerio   de   Educación,   el   Ministerio   de   Salud,   e   Ministerio   del   Interior,   el   Ministerio   de   Defensa,   la   Defensoría   del   Pueblo,   la   Mesa   de   Concertación  de  Lucha  contra  la  Pobreza,  el  Consejo  Nacional  de  Descentralización,  UNICEF  también  incluye  a  determinados   representantes  de  la  Sociedad  Civil  peruana.  Los  Ministerios  de  gobierno  han  tomado  acciones  aleatorias  en  la  promoción  de  la   identidad  dentro  de  sus  diversos  planes.  

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  acercamiento cuantitativo, ya que pretendemos encontrar respuestas, patrones e información nueva sobre el fenómeno y problema social que nos atañe y sobre todo requiere de la interpretación y exhaustivo análisis de las múltiples realidades y experiencias de los diversos actores parte de nuestro universo de estudio y mucho más allá de lo que las estadísticas pueden mostrar. Nuestro estudio requirió adentrarnos no solo a los fundamentos, técnicas y realidad sobre la participación de las organizaciones de la sociedad civil en determinado contexto, sino que también fue necesario adentrarnos al conocimiento de bases legales, teóricas, prácticas para identificar la realidad del problema de la indocumentación y sus consecuencias, cosa que los números no nos pueden brindar. Debido a la limitada -o no documentada- información en nuestro tema particular, fue necesario tomar en cuenta los diversos métodos y herramientas de investigación disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prácticas recientes en los procesos de elaboración y nacimiento de políticas públicas, que nos ayuden a demostrar la real participación de los sectores de la sociedad civil en el contexto que nos interesa. Por ende, la investigación requirió de la mezcla y adaptación de varias técnicas de investigación. En primer lugar fue necesario la búsqueda y recolección de la mayor información documental posible proveniente de todas aquellas fuentes relacionadas con el tema de estudio y la problemática que atendemos, a fin de centrar las bases de lo que hay, lo que no y lo que necesitamos hacer para solventar las lagunas de información. En segundo lugar, y toda vez que se trata de analizar ciertos comportamientos de un fenómeno específico, procedimos a la recolección, selección y estudio de caso (proyectos) de reciente creación o implementación en el ámbito de la documentación en el Perú con el fin de comprender los antecedentes, métodos, participantes, acciones y demás circunstancias que tuvieron un papel en el desarrollo de dichos proyectos. Se vio la participación de las OSC de manera muy particular y su interacción con el RENIEC y los organismos de cooperación internacional involucrados en caso de haberlos. En tercer lugar y como elemento esencial de la investigación, procedimos al desarrollo de entrevistas

cualitativas

semiestructuradas

tanto

con

miembros

de

las

OSC

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  representativas y participantes en los planes nacionales materia del estudio, el mismo RENIEC, instituciones del gobierno peruano y cantidad de expertos representantes de organismos de cooperación internacional involucrados en nuestro universo de estudio a fin de producir información que de otra manera simplemente no se puede obtener. INFORMACIÓN DOCUMENTAL Partiendo del conocimiento previo en la materia, contactos situados en lugares idóneos para compartir y asistir en la búsqueda de documentos e información de difícil acceso o no públicos y basándonos en el interés de conocer más a fondo sobre la problemática de la indocumentación en el Perú, la investigación y recolección de información documental se formo en tres diferentes etapas. Etapas que se fueron alimentándose y ampliándose tras la obtención, lectura y análisis inicial de los documentos recolectados y la necesidad de conocer más sobre las bases y antecedentes del RENIEC, su mandato, estrategias y prácticas en torno a la lucha contra la indocumentación. Como etapa inicial, partimos con la recopilación de los dos planes nacionales elaborados por el RENIEC y sus documentos concernientes, incluyendo la Constitución Política de la Republica del Perú, la legislación correspondiente al RENIEC, resoluciones jefaturales, decretos e informes técnicos que dieron origen a los planes, tratados internacionales, reglamentos, informes y demás que dan origen y fundamentan las acciones contenidas en los planes, las acciones del RENIEC. Se procedió a su búsqueda por los medios acostumbrados como las páginas y portales de Internet de todas las instituciones relacionadas al centro de la materia, periódicos, informes anuales o de cierre de ciclo, entrevistas con funcionarios, etc. En segundo lugar, se llevó a cabo una exhaustiva recopilación de los más recientes y significativos materiales y documentos relacionados con la problemática del subregistro y la indocumentación, tanto a nivel internacional, como en el Perú. Nos centramos en la búsqueda de estudios, literatura, proyectos y estadísticas recientes elaborados por aquellas entidades y organizaciones internacionales y de cooperación líderes en el estudio de la materia, y específicamente en América Latina, incluyendo al Banco Mundial, al

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  Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de Estados Americanos, UNICEF, IDEA Internacional, CLARCIEV53 así como de gran cantidad de expertos en la materia. De la misma información y materiales obtenidos surgió la necesidad de adentrarnos en el análisis de ciertos de sus elementos bibliográficos o fuentes señaladas con el objeto de expandir y crear propias conclusiones sobre la información. Por último, la recolección de información directamente atada a las organizaciones de la sociedad civil representativas en los planes nacionales y su interacción con el RENIEC al momento de la elaboración de los planes. En esta fase, fue necesario realizar un esfuerzo extraordinario para allegarnos de información debido a que por lo general, los informes, proyectos, minutas y demás información relacionada con la participación de alguna organización en cualquier proyecto – y en especial en coordinación con el RENIEC o cualquiera otro ente gubernamental en el Perú- se consideran internos y no de uso o circulación pública en caso de existir. En este sentido, fue necesario recurrir en primer lugar a información secundaria disponible públicamente respecto a la participación de alguna organización en alguna iniciativa o proyecto relacionado con la documentación y de ahí seguir “las pistas” para identificar que organismo y que nivel de participación llevaron a cabo. Se dedicaron horas y horas de investigación, lectura de medios, llamadas telefónicas y envío de solicitudes por correo electrónico sin obtener los resultados esperados. De igual manera, esta última fase de recolección de información documental comprendió la solicitud directa al RENIEC, la OEA y el Banco Interamericano de Desarrollo sobre sus labores y formas de actuar con las OSC en los procesos de elaboración de los planes y en la ejecución de proyectos, según fuera el caso. La estrecha relación laboral del investigador con personal del RENIEC y los contactos con funcionarios de los organismos internacionales facilitó en parte la recolección de cantidad de documentos                                                                                                                 53   El  Consejo  Latinoamericano  y  del  Caribe  de  Registro  Civile,  Identificación  y  Estadísticas  Vitales  (CLARCIEV)   es  un  organismo  que  agrupa  a  instituciones  de  Registro  Civil  de  cada  uno  de  los  países  de  América  Latina  y  el   Caribe   dedicada   al   intercambio   de   experiencias   en   registro   e   identificación   de   personas   y   que   promueve   el   fortalecimiento  de  las  instituciones  registrales.  

 

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  históricos e internos, no disponibles por medios electrónicos comunes. Documentos que resultaron de gran valor para ampliar nuestro conocimiento sobre el tema. Se logró recopilar cantidad de informes de proyectos localizados en distintas regiones del Perú encaminados a fortalecer la cultura de la documentación y la provisión o restitución de la identidad. La recolección de la información documental comenzó durante el mes de marzo del año del 2012 y continuó hasta el mes de enero del 2013. Periodo de tiempo que a la vez se utilizó tanto como para definir la existencia de la tendencia sobre la participación de las OSC que generó este estudio, como para la organización de la información disponible y la estructuración y planeación de análisis a llevar a cabo. En este sentido, la información se fue analizando según se disponía de ella, lo que permitió que la investigación se adecuara de tal manera para asegurar conocimiento que permitiera una formación evaluativa en continuo. Permitió a la vez, el desarrollar técnicas de investigación adicionales que produjeran la información adecuada para cumplir con nuestro fin. Cabe destacar que una vez concluida la fase de análisis de infamación del presente estudio tuvimos oportunidad de obtener información documental adicional y reciente sobre el problema que corroboró las conclusiones vertidas aquí más allá del tiempo de nuestro estudio. ESTUDIOS DE CASO La segunda técnica de investigación utilizada para ampliar el conocimiento sobre los antecedentes, participantes, acciones y resultados respecto a la participación de las OSC en la elaboración de las políticas públicas en contra de la indocumentación en el Perú, fue el estudio de casos o proyectos provenientes de los objetivos de los planes nacionales mismos. Parte de los documentos recopilados, organizados y analizados comprenden informes finales de proyectos puestos en marcha por el RENIEC – en coordinación y con la asistencia de organismos internacionales- para atender problemáticas especificas. De los informes de proyectos disponibles, procedimos a establecer criterios para

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  seleccionar aquellos que servirían como fuentes de confirmación y ejemplo respecto a los hallazgos de la investigación. En este sentido, se tomaron en cuenta los objetivos del proyecto y su vínculo con los planes nacionales, la duración, el sector social a beneficiar, la zona geográfica –marginalidad y pobreza- la existencia del problema de indocumentación entre los pobladores y colaboración de OSC. Se realizó un escrutinio comparativo de las diferentes facetas que comprenden los proyectos, estableciéndose como elemento primordial la existencia de la sociedad civil en algunas de las etapas del mismo, ya fuera la de planeación o implementación o monitoreo. El comparativo de los casos analizados nos permitió investigar sistemáticamente y comprender los antecedentes, participantes, acciones y limitantes durante la vigencia de dichos proyectos y en especial el papel de las OSC en sus diversas etapas. Nos permitió probar desde una perspectiva definida la realidad de los planes y la forma en como se operacionalizan sus etapas, quienes toman parte de ellas y como lo hacen. Bajo esta aproximación, el estudio de caso ofreció una visión del fenómeno de la indocumentación en el Perú visto desde una perspectiva práctica y nos permitió asegurar, recopilar la más reciente evidencia cualitativa necesaria para evaluar y concluir de manera certera y veraz junto con el cúmulo de información obtenida con las demás herramientas utilizadas. El estudio de los casos analizados aquí tuvo lugar entre los meses de mayo y agosto del 2012. La información resultante del comparativo fue también utilizada como herramienta para el análisis general de la información obtenida durante la investigación. Se lograron cruzar variables que contestaran preguntas simples: como, cuando, quien, por que, etc., respecto al origen de la participación de las OSC en las políticas públicas y proyectos que abarcamos. La información recabada, sirvió a su vez como base para la elaboración del plan de entrevistas individuales a llevar a cabo como método de investigación.

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  ENTREVISTAS DIRECTAS - PLAN Y DISEÑO DE GUÍA La tercer técnica de investigación de nuestro estudio consistió en entrevistas individuales semiestructuradas desarrolladas y administradas específicamente para conocer las manifestaciones, experiencias y conocimiento proveniente directamente de la fuente que de otra manera no están al alcance del público (Acevedo 1988, Arnal 1995). Las entrevistas tuvieron como marco el obtener información de los representantes de las diferentes oficinas del RENIEC, las OSC participantes en los planes y proyectos, las organizaciones internacionales y expertos representantes de organismos de cooperación internacional comprendidos dentro del marco de nuestro universo de estudio El primer paso consistió en el diseño de una guía general para las entrevistas que incluyera la totalidad de los puntos centrales de la investigación y que permitiera dirigir las conversaciones a la obtención de descripciones detalladas y explicaciones del comportamiento del entrevistado en relación a cada uno de los puntos y categorías de estudio y fenómeno social que se persigue. La guía para las entrevistas incluyó dos secciones; una breve sección introductoria para transmitir al entrevistado información general sobre el estudio, los objetivos del mismo, antecedentes del entrevistado y la forma en que se desarrollaría la entrevista. La segunda sección consistió en el listado de preguntas simples y directas a seguir durante el curso de la entrevista. La sección introductoria permitió que el investigador identificara si efectivamente el entrevistado es la persona adecuada para proveer la información requerida así como para evaluar el grado de disponibilidad del entrevistado a cooperar y compartir información, así como para crear un ambiente de confianza adecuado para realizar la entrevista. Por su parte las preguntas fueron diseñadas de manera tal para asegurar la dirección de la conversación pero que aseguran flexibilidad y espacio para elaborar según las respuestas obtenidas. Esta modalidad garantizó no omitir datos importantes, proveyó la sistematización de información, evitó el divagar en las conversaciones y aprovechar al máximo los tiempos de las entrevistas. Permitió a su vez, dar oportunidad al entrevistado de opinar y ofrecer comentarios relativos a la participación de las organizaciones de la

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  sociedad civil entorno a la problemática del subregistro y la indocumentación. Se incluye un ejemplo de guía para entrevistas como anexo # 1. Una vez definidas las preguntas y las categorías a cubrir con la entrevista, se procedió a la selección de la muestra. La búsqueda de los entrevistados se desarrolló en tres niveles. MUESTRA Y ENTREVISTAS DIRECTAS SEMIDIRIGIDAS Primero, y tras el análisis de los planes nacionales, se buscó a funcionarios de las diferentes oficinas del RENIEC que hubieran tomado parte en la elaboración tanto de los planes o de proyectos e iniciativas derivados de los mismos. Con ayuda de contactos en el mismo RENIEC, se logró conseguir la participación del personal ideal que conocía del tema perfectamente y que había estado involucrado durante el proceso de elaboración de los planes. Se logró llevar a cabo siete entrevistas con funcionarios del RENIEC. En la mayoría de las ocasiones, hubo más de una entrevista y se realizaron preguntas de seguimiento según se creía necesario. La segunda fase de búsqueda de la muestra se enfocó en perfiles de personas que tuvieran relación directa con los planes nacionales y con la elaboración e implementación de proyectos -desde una perspectiva de asistencia internacional- para apoyar el esfuerzo del Perú en su lucha contra la indocumentación. En este sentido, y con la asistencia de contactos en las diversas organizaciones se contactó a personal de la Organización de Estados Americanos (OEA) y en especial del Programa de Universalización de la Identidad en las Américas (PUICA), quienes administran y proveen asistencia en la región -incluido el Perú- en materia de identificación. Se logró de igual manera entrevistar a expertos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM) con vasta experiencia en el tema del registro civil y autores de numerosos libros y estudios sobre el derecho a la identidad y la documentación. Bajo este perfil se logró llevar a cabo entrevistas con seis especialistas y numerosas llamadas y comunicaciones de seguimiento. Por último, la tercer etapa del muestreo consistió en la inclusión de los miembros de las

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  organizaciones de la sociedad civil (OSC) con mención o que tuvieron parte clave en la elaboración de los planes nacionales contra la indocumentación o en el desarrollo de programas y proyectos derivados de éstos. Como base se incluyeron a las organizaciones representativas como: Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, Asociación de la Municipalidad del Perú (AMPE), Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán, Instituto Defensa Legal, Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Género y el Centro de Desarrollo Étnico (CEDET). Bajo esta categoría se contactó a un total de 13 personas con los perfiles adecuados para proporcionar información detallada sobre nuestro estudio. Se lograron realizar 9 entrevistas. La gran mayoría requirió de varias sesiones y comunicaciones y llamadas telefónicas de seguimiento. Las entrevistas directas se realizaron entre los meses de agosto del 2012 y enero del 2013. El formato de las entrevistas vario según las necesidades del autor y la disponibilidad de los entrevistados. La gran mayoría se realizaron vía telefónica, por Skype, Facebook o por medio de videoconferencias y otras cara a cara en la ciudad de Washington. Las comunicaciones de seguimiento se realizaron vía correo electrónico o por teléfono. Cabe destacar que a pesar que el tiempo estimado de las entrevistas se había limitado a 30 o 45 minutos, la duración promedio de las entrevistas fue de entre 1 a 1.5 horas. La positiva y objetiva participación de los entrevistados fue esencial para la obtención de gran cantidad de información que no existía anteriormente. El perfil de los entrevistados vario según su filiación y relación con los planes o proyectos. Por una parte, se contó con la participación de profesionales con estudios superiores que fungen como representantes de alguna organización o dependencia de gobierno y por otro, se logró entrevistar a personas con conocimiento técnico en la materia, o que por cuestiones laborales se encuentran vinculados dentro del tema del registro civil, la protección de los derechos humanos y la representación de ciertos grupos sociales, etc. De igual manera, se encontró con líderes comunitarios que por su

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  posicionamiento dentro de un grupo social, se convirtieron en los representantes de facto de esos grupos. El total de entrevistas realizadas fue de veinte personas, entre las que se incluyó al menos un representantes de organizaciones civiles en el Perú, a fin de contar con las principales voces de los diferentes sectores de la población considerada como vulnerada y excluida. En este sentido se contó con la participación de representantes de comunidades afro-peruanas, indígenas, de mujeres, gay y transgénero. Todas las anteriores que también ven y representan a los intereses de los menores de edad en cada una de las áreas de su experiencia. Dado que más de tres entrevistados (de ambos círculos representativos: el de las OSC y funcionarios) solicitaron anonimato por causa desconocida al autor, creemos conveniente evitar hacer referencia directa a comentarios personales del total de las entrevistas para evitar identificación y asegurar la neutralidad y objetividad del estudio. Sin embargo se transcriben y hace referencia a secciones o partes de algunas de las conversaciones más significativas y descriptivas con el fin de ejemplificar de viva voz, sus experiencias y puntos de vista respecto a las cuestiones que nos interesan. El listado general de la muestra se adjunta como anexo # 2. EL ANÁLISIS DE DATOS El análisis de la información fue arduo y requirió de varios métodos para su mejor explotación. Por una parte, la organización y clasificación de los documentos se llevó a cabo de manera en que éstos se iba obteniendo. Tras su lectura se identificaron secciones específicas y temas de importancia y con relevancia directa con las diversas etapas del estudio, clasificándose por temas como: el derecho a la identidad, la indocumentación, actores y participación, políticas públicas, tipos de programas o proyectos, etc. De la información obtenida por medio de las entrevistas directas solo se clasificó en parte según el contenido de las respuestas brindadas, ya fuera por tema y en relación a las preguntas establecidas en la guía (o bien la intención de la pregunta) o por ser

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  consideradas como aspecto relevante y de interés para el estudio mismo. Debido a la cantidad de información y el formato en que se almaceno (notas en papel, en documentos Word, en grabaciones de voz o en video) se tuvo oportunidad de leer, escuchar o ver en repetidas ocasiones y dando lugar a cruzar o agrupar con información obtenida por otros medios. Por otra parte, una vez organizada se tomó nota de aquellos temas y palabras clave consideradas como variables base para nuestro estudio tales como: participación, política pública, proyecto/programa, organizaciones de la sociedad civil. De igual manera se identificaron razones, motivos, prácticas, comentarios y sugerencias, afirmaciones o negaciones respecto al tema central del proceso de participación, tratando a su vez de ajustar lo vertido a contestar preguntas del como, cuando, quien, por qué, etc., Dada la naturaleza del estudio mismo y la técnica empleada, no se llevó a cabo la cuantificación de la información ya que la esencia de la información que se buscaba, recaen en experiencias y hechos que no se pueden reducir a cuestiones definidas, sin embargo, de la interpretación de la información se puede encontrar la relación existente entre las variables que sustentaron la investigación. El examen de la información mostró patrones y similitudes en varios niveles de nuestras variables que permitió llevar a cabo una valoración comparativa entre los grupos de información y llegar a concluir de la manera en que se hace. De igual manera permitió sacar a la luz factores no contemplados en nuestro plan de estudio inicial y por lo tanto ofreció una mejor comprensión de la forma en cómo los actores mismos experimentaron en torno a la participación en los procesos de elaboración de políticas públicas. El método utilizado para elaborar esta investigación resultó ser el más apropiado para lograr nuestro objetivo. Por una parte, la decisión se debió en gran parte al conocimiento previo del problema social que genera el subregistro y la indocumentación. De igual manera, el acceso a información y materiales selectos y de difícil acceso, así como el acceso a personas capaces de proveer información específica, relevante y actual sobre el

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  tema fue un factor determinante para explorar más allá del conocimiento convencional respecto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas y en especial aquellas que ven el problema de la identidad y sus variables. Por otra parte, la información generada proveniente de los actores mismos reveló los antecedentes, el estado actual y aquellas ambigüedades concernientes con el problema de estudio y permitió llevar a cabo un análisis exhaustivo y una adecuada interpretación de los hallazgos con miras a proponer medidas y soluciones del problema social, dándole así una utilidad práctica en el campo. El ejercicio requirió de trabajó multidimencional y una amplia variedad de conocimientos metodológicos toda vez que describe los planes y acciones del RENIEC, analiza el contexto reciente de la documentación en el Perú, atiende un marco teórico aplicable y ofrece soluciones reales para mejorar las prácticas venideras. De igual manera, el proceso de generación de conocimiento y el escuchar directamente de los diversos actores fue determinante para evaluar y llegar a concluir sobre el problema del cual buscamos explicaciones. RETOS Y LIMITANTES Como con todo método de investigación se presentaron retos y limitantes durante el transcurso del estudio, pero que sin embargo no interrumpieron el llegar a nuestro objetivo. Entre los retos destacó en primer plano la característica subjetiva del método cualitativo, toda vez que lo “duro” de la información se valió en gran parte de la interpretación de los comentarios, puntos de vista y experiencias de los actores, lo que hace que el estudio sea difícil de generalizar y por ende concluir. De igual forma, durante la investigación surgió en más de una ocasión la problemática respecto a la subjetividad de lo que son las Organizaciones de la Sociedad Civil y los sectores a quien “representan”. Es difícil encontrar criterios uniformes respecto al alcance y delimitación de lo que encuadra el término de Sociedad Civil, sin embargo sabemos que eso es materia de estudios aparte.

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  Entre las limitantes más significativas presentadas a lo largo del proceso, nos encontramos en primer plano con la dificultad de obtener información documental y por ende el derroche de tiempo dedicado a su búsqueda. Creemos que este factor ocasionó una reacción en cadena que limitó la elaboración del estudio. Un ejemplo de esto es el concerniente con el formato y tiempo para las entrevistas ya que se preveía que éstas se conducirían en un espacio de tiempo determinado en el Perú, sin embargo, se limitó a realizar el trabajo de campo por medios electrónicos y desde el lugar de residencia del autor -o desde aquellos lugares en donde se encontrara al momento de estar disponibles los entrevistados. De igual manera, el no haber realizado las entrevistas cara a cara, generó que se dedicara más tiempo del planeado en la comunicación, ubicación y coordinación con los funcionarios de instituciones y representantes de las organizaciones parte de nuestro universo, lo que a su vez causó un retraso en el análisis de la información.   LOGRO DE LOS OBJETIVOS PLANEADOS A pesar de lo anterior, el estudio logró sus objetivos y cumplió con el cometido de conocer más sobre el problema social del cual se buscaba información. La información recabada ayudó a descubrir los patrones que rodean la participación de los sectores de la sociedad en la elaboración de las políticas públicas para contrarrestar el subregistro y la indocumentación que escogimos y nos ayudó a elaborar un ejercicio mixto –analítico teórico-práctico- para generar recomendaciones y soluciones viables. Por último, la estrategia escogida resulto la idónea debido a que los hallazgos del estudio efectivamente contribuyeron a dar respuesta a los objetivos del estudio bajo criterios de validez y confiabilidad.  

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CONCLUSIONES A pesar que las estadísticas continúan mostrando índices con miles de peruanos afectados por el subregistro y la indocumentación54, es incuestionable el enorme esfuerzo que el Perú ha venido realizando en la última década para atender la problemática que obstruye el acceso al derecho a la identidad. En años recientes se ha llegado a establecer que no es suficiente solo el atender las barreras técnicas, culturales, económicas, legislativas, políticas que contribuyen a que el problema de la indocumentación persista, sino que es necesario contar con estrategias multidisciplinarias que permitan atender a la documentación desde perspectivas congruentes con las distintas realidades sociales en el Perú. En este sentido, Perú se ha valido de cantidad de instrumentos y mecanismos para cumplir con su obligación universal de superar la indocumentación entre sus ciudadanos. Una de éstas medidas ha sido el establecer como parte de sus prioridades de política nacional, la lucha contra la indocumentación por ser un factor demostrado que alimenta la pobreza y la exclusión social obstaculizando así el desarrollo económico del Estado. Entre los programas nacionales estratégicos del Perú55, la reducción de proporción de peruanos que no obtienen registro de nacimiento o DNI es una prioridad latente. Aparte de haber instaurado cambios en sus marcos jurídicos y administrativos, establecido la indocumentación como política nacional, adoptado medidas de urgencia para contrarrestar barreras económicas y atender cuestiones culturales, geográficas, entre otras, el Perú por medio del RENIEC -como el órgano rector de la documentación- ha desarrollado planes y políticas públicas nacionales con el objetivo de ver y salvaguardar el derecho a la identidad de los peruanos.                                                                                                                 54Como   se   expuso   en   secciones   anteriores,   el   aproximado   actual   de   indocumentación   en   el   Perú   asciende   al   1%  

de   la   población.   Sin   embargo,   se   entiende   que   el   problema   del   subregistro   y   la   indocumentación   no   es   un   problema  estático  a  solucionar  con  una  sola  metodología,  sino  que  es  un  problema  cíclico  sumamente  complejo   que  se  presenta  en  diversas  formas  y  niveles  así  como  también  se  transforma  en  las  diversas  etapas  de  la  vida  de   las  personas.  Afecta  de  manera  diferente  tanto  a  grupos  sociales  como  a  individuos  y  en  particular  a  los  sectores   más  vulnerables.   55   Entre   éstos   también   se   encuentran:   Atención   contra   la   desnutrición   crónica;   salud   materna   y   neonatal;   incremento   de   aprendizaje   y   educación   básica   (hasta   el   2º   grado);   acceso   a   servicios   sociales   básicos   y   oportunidades   de   mercado;   al   agua   potable   y   disposición   de   excretas;   a   servicios   de   telecomunicaciones   (telefonía  e  Internet  en  zonas  rurales)  y  a  medios  energéticos  en  zonas  rurales.    

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  La teoría relativa a la elaboración de políticas públicas indica que la relación interactiva entre el Estado y la sociedad civil es elemento primordial en la búsqueda de soluciones a necesidades sociales. La participación de los sectores de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas es esencial para una adecuada estructuración de las acciones de gobierno que atenderán problemas colectivos, debido a que nutren el proceso decisorio con conocimiento y suministro de experiencias, ideas, necesidades y demás aspectos provenientes de la comunidad misma a quien pretende servir la medida a tomar. La participación ciudadana representa el espacio en que la sociedad civil toma parte en el proceso de decisión gubernamental por medio de un procedimiento cognitivo estructurado. En este sentido la colaboración con el Estado se presenta en diversos niveles y de diferentes formas. El objetivo de este estudio tuvo como objetivo central realizar un análisis respecto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) durante el proceso de elaboración de políticas públicas destinadas a salvaguardar el derecho a la identidad en el Perú. Tras el estudio de los planes nacionales elaborados por el RENIEC tendientes a mitigar la indocumentación se pudo observar el lugar que ocuparon las organizaciones de la sociedad civil durante su proceso de elaboración. Resultó necesario adentrarnos al estudio de proyectos representativos derivados de las políticas públicas contra la indocumentación para poder establecer certeramente el sitio de la participación de las organizaciones de la sociedad civil. Los elementos más reveladores de este estudio fueron obtenidos por medio de entrevistas con representantes de la sociedad civil peruana que participaron -o que continúan participando- de alguna manera u otra en los planes y proyectos contra el subregistro y la indocumentación en el Perú. La información relevante obtenida se compartió por medio de charlas con cantidad de funcionarios del RENIEC directamente involucrados en la elaboración de los planes o de sus acciones derivadas, con ello, se logró confirmar lo que tanto el marco teórico sobre la participación ciudadana, como los hallazgos de organismos internacionales dedicados a superar la indocumentación e inclusive lo que

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  dicta la sabiduría convencional sobre la participación ciudadana frente políticas públicas. Por último, se contó con información, comentarios y experiencias provenientes de expertos y especialistas en la materia de organizaciones internacionales que actualmente prestan asistencia y apoyo al RENIEC – y en otros países- en su esfuerzo de solventar el problema de la indocumentación. El marco sobre la cooperación que se da entre Estado y las organizaciones de la sociedad civil, según sustenta Cunill, nos sirve para determinar entorno a la participación de la sociedad civil en los procesos de elaboración de políticas públicas contra la indocumentación la sociedad civil en el Perú. Nos ayuda a esclarecer y confirmar por una parte, que el proceso de participación de la sociedad civil se localiza actualmente en un estado de transición de apertura que muestra signos positivos, pero que sin embargo evidencía que todavía falta mucho camino por recorrer para que efectivamente se abran las posibilidades de una participación más congruente y estructurada que tienda a crear el espacio de interacción entre Estado y sociedad. En este sentido y debido a los esfuerzos de los últimos años, particularmente en la elaboración de los dos planes nacionales, se comienza a mover de una fuerte participación a nivel micro, es decir, en los ámbitos de acción más reducidos y localizados en lugares donde la interacción de las OSC se da mayormente en áreas operativas derivadas esencialmente de actividades habituales, hacia un espacio más abierto de participación intermedia, en donde ya se comienza a ver presencia en la definición de necesidades para las políticas y planes regionales y encaminados a sectores sociales en particular. Tras el comparativo del proceso de elaboración de ambos planes; el Plan Nacional de Restitución de la Identidad 2005-2009 y el Plan contra la Indocumentación 2011-2015, se observa que el número de OSC participantes incrementó en el segundo plan, al incluirse, a parte de las organizaciones invitadas en el primero, a otras más consideradas como prioritarios y vulnerables de la sociedad peruana. De igual manera, tras los hallazgos derivados de las comunicaciones con funcionarios el RENIEC, se desprende que el

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  “proceso de selección” de estos grupos fue más organizado y permitió mayor tiempo para crear los vínculos de coordinación. Por otra parte, a pesar que ambos planes proveen a nivel nacional respecto a la problemática que rodea la documentación en el Perú, se percibe una limitada participación de las organizaciones de la sociedad civil representativas de todos los sectores poblacionales y culturales como los hay en el Perú. Un hallazgo importante, es que la apelación que se hace a las OSC es limitada y solo se nombra a participar a algunas de las organizaciones con presencia en la capital o con nexos previos de trabajo con el RENIEC. En este sentido, desde el momento de su elaboración, los planes se ven limitados a recibir o atender peticiones y comentarios solo de los sectores representados por organizaciones previamente identificadas. No quedaron claras las razones por las cuales se limitó esa participación y del procedimiento de desarrollo de convocatorias abiertas para allegarse de información antes de comenzar su ciclo de elaboración. Por otro lado se encontró una limitante respecto al continuum de los momentos por el cual se da la participación ciudadana. Al ubicar la participación dentro de la estructura de niveles en que ésta se presenta y que en conjunto forma un ciclo - elaboración de diagnósticos, identificación de opciones, formulación de políticas programas y proyectos, ejecución y finalmente su monitoreo-, nuestros resultados arrojan que las OSC que participaron en la elaboración de los planes, primordialmente se ubican en los niveles correspondientes a la provisión de información y consulta (aunque limitada) en el ámbito nacional ya que se identifica únicamente su presencia en provisión diagnósticos situacionales y de manera muy reducida en la elaboración de propuestas -a pesar que según se indica, no se han tomado en cuenta. El espacio de intervención de las OSC se limitó precisamente a la presentación de informes, actualización o corrección de aproximaciones de personas indocumentadas en determinadas zonas geográficas o círculos sociales.

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  A pesar que no aplica la misma experiencia para todas las OSC participantes, destacó que la mayoría de aspectos puntuales que presentaron en las reuniones de coordinación, solo algunas se llevaron a discusión y de entre éstas, solo muy pocas llegaron a las siguientes etapas. En este sentido, se desprende que la participación, a nivel macro, se dio de una manera circunstancial por varias razones. En primer lugar por que la invitación a participar no fue elaborada por un proceso equilibrado de selección de organizaciones representativas de los diversos sectores de la sociedad civil, sino que solo algunas llegan a incluirse como posibles participes. En segundo lugar, debido al momento tardío en que se incorporaron a las mesas –consecuencia de una “deficiente convocatoria”- los planes ya estaban prácticamente preparados y el espacio para proponer e intercambiar, ya había fenecido. Según algunos, se dedicó mayor tiempo a la revisión estructural y gramatical de los documentos que en las cuestiones de fondo. Inclusive, personal del mismo RENIEC llegó a manifestar que las OSC participaron de forma simbólica y emblemática en el primer plan ya que el mismo se elaboró como parte de un ejercicio gubernamental y se llamó a las organizaciones representativas únicamente para corroborar datos. A pesar de lo anterior, una de las OCS y algunos representantes del RENIEC afirman que hubo consenso sobre lo vertido en los documentos finales, especialmente en el segundo plan. De igual forma, se percibió que para la elaboración de los planes se desarrollaron dos tipos de mesas de coordinación; uno a nivel ejecutivo y otro a nivel operativo. Según se descubrió, hubo un deslinde entre ambos momentos lo que llegó a generar retos para las organizaciones de la sociedad civil, ya que fue difícil encontrar el espacio para proponer y

relacionar

la

capacidad

institucional,

estrategias,

necesidades,

acciones

y

responsabilidades para cada sector. Destacó de igual forma el desconocimiento que las organizaciones de la sociedad civil participantes tenían respecto al alcance de su participación en los planes. Según se informó, la agenda de trabajo no estaba prescrita o contenía forma a seguir y por lo tanto no se sabía hasta que punto alcanzarían sus propuestas. Por otro lado se manifestó que el contrapeso de entes gubernamentales fue un factor desfavorable para el intercambio y la discusión. En ocasiones se presentan confrontaciones entre SC y algunos entes de gobierno.

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Por otro lado, al realizar el análisis de algunos de los proyectos derivados de la política nacional en contra la indocumentación, se corrobora de nueva cuenta que la participación de las OSC se da en mucho mayor grado en los niveles micros de la acción de gobierno. Se corroboró que la actitud del mismo RENIEC – y sus aliados-, según las OSC, cambia radicalmente en los niveles más bajos respecto a la apertura de coordinación con las OSC en donde el grado de participación llega a un nivel mucho alto. Se comprobó que para la elaboración de programas y proyectos tendientes a atender ciertos de los objetivos y metas de los planes, se transita por casi todas las etapas dentro de los niveles de colaboración entre el Estado y las OSC según indican los marcos teóricos que nos traen a este estudio. Se comprobó también que la participación de las OSC no solo se presenta en mucho mayor porcentaje, sino que se vuelve necesaria para la elaboración de los proyectos como para su implementación y su sostenibilidad. Del análisis comparativo de algunos de los proyectos se deduce que la participación de los actores locales, entre los que se encuentran incluidas las OSC con representación local (a niveles regionales o locales), se logró asegurar una estratégica planeación de acciones que se pudieron implementar de acuerdo a las necesidades de las zonas en que se trabajó. Se encuentra también que de los proyectos analizados, en primer lugar se llevaron a cabo diagnósticos para saber que instituciones estatales, OSC, dirigentes, pobladores y demás con presencia e influencia en las zonas o regiones era necesario trabajar. Una vez lo anterior, el RENIEC estableció un sistema de información dirigido mantener actualizados e involucrados a las OSC y demás instituciones locales estratégicas, de los planes, objetivos y metas que se pretendían llevar a cabo para atender el problema de la indocumentación. Se consultó a la ciudadanía respecto a las propuestas a establecer y se da pie a que tomen parte de la toma de decisiones respecto a que medidas tomar. Ya instaurados los proyectos, llegan inclusive a delimitarse responsabilidades, como la de empadronar a las personas indocumentadas en las regiones o las acciones de sensibilización a nivel local respecto a la importancia de derecho a identidad. De esta

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  forma se vincula no solo con los aliados locales, sino también con los beneficiarios de los proyectos a desarrollar. En algunos de los programas analizados, se percibe de igual forma que se llegaron a elaborar mecanismos de asociación con los aliados locales, en donde inclusive se logró tal punto de participación que se llegó a contar con aportes en especie o monetarios56 para lograr el sostenimiento de las iniciativas contra la indocumentación. Por lo que respecta a la última etapa, la del control o monitoreo, se pudo percibir que a nivel local, que el RENIEC tiene plena confianza de la capacidad de las OSC para llevar a cabo estrategias de seguimiento y de reevaluación de aquellos programas que no están funcionando de la forma en que fueron planteadas. Por último, se desprende y corrobora que la participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas es todavía limitada en el ámbito del derecho a la identidad en el Perú. Se demostró un cierto avance de un plan para otro y con la integración en niveles operativos, sin embargo sin que esto indique todavía una adecuada colaboración entre las instituciones de gobierno y aquellas organizaciones de la sociedad civil en la lucha contra la indocumentación. Nos quedan presentes las palabras de una experta en la materia y funcionaria del RENIEC en torno al éxito que Perú ha tenido hasta ahora en sus esfuerzos por reducir la indocumentación y que resume en cierta forma la realidad sobre la actualidad de la participación en las políticas públicas. “…en Perú, a fin de lograr superar la indocumentación ha sido necesario una etapa agresiva de salir a documentar. Con el marco jurídico de resoluciones de urgencia que permitieran en el más corto tiempo acortar las brechas de indocumentación -basados en la simplificación de procesos administrativos de adquisiciones de compras y servicios que faciliten realizar en tiempos                                                                                                                 56   De   las   entrevistas   con   funcionarios  

del   RENIEC   que   laboraron   directamente   en   las   campañas   de   sensibilización,  se  hace  referencia  a  la  aportaciones  en  especie  como:  transportación  local,  hospedaje,  provisión   de   alimentos,   información   y   diseminación   de   estrategias,   espacios   para   montar   oficinas   temporales,   etc.,   tanto   por  parte  de  los  entes  estatales  locales  como  de  algunas  OSC  .  

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  diferentes a los normales del Estado lo requerido para lograrlo-”. Su última reflección nos permite entender la realidad peruana no solo sobre la participación sino también contra la indocumentación. Entrevista # 4 RENIEC. "…en cuanto a la participación de organizaciones de la sociedad civil en las etapas de diagnóstico y elaboración de Políticas Públicas y la implementación de políticas públicas como derechohabientes… este es el mundo ideal de la teoría…”.

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  RECOMENDACIONES Tras haber examinado el proceso de la documentación en el Perú y haber aprendido de las experiencias de la mayoría de los actores con ingerencia en los planes nacionales contra la indocumentación y algunos de sus programas y proyectos en el Perú, es necesario presentar recomendaciones con elementos para fortalecer las relaciones y mecanismos entre Estado y sociedad civil en sus esfuerzos para erradicar el problema de la indocumentación. Se recomienda: 1.- Establecer lineamientos específicos y detallados que esclarezcan la forma, el tiempo y el espacio para la apertura y construcción de alianzas entre la sociedad civil y el RENIEC a nivel nacional. En este sentido, el RENIEC debe establecer guías, basadas en su marco legal y prácticas administrativas y operacionales que dirijan a las organizaciones de la sociedad civil con interés de tomar parte en los procesos de decisión. Es necesario crear un marco en el cual se aborde la inclusión de la sociedad civil, como componente necesario, en las diversas actividades del RENIEC. 2.- Establecer una mecanismo abierto y transparente que incluya a los grupos de interés – relacionados con los procesos de documentación en el Perú-, incluyendo a las OSC, academia, profesionales, instituciones de gobierno de los tres niveles y la comunidad internacional pertinente, para que en conjunto identifiquen y seleccionen a las OSC con capacidad de participar con el RENIEC, tanto en la toma de decisiones como en las diversas etapas de la elaboración e implementación de políticas públicas. 3.- Establecer en el RENIEC una Unidad de Cooperación con las OSC, dependiente de la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) que dé seguimiento a todas aquellas actividades y prácticas entre ambos y que provea un espacio de interacción cara a cara y de manera regular con el objetivo de facilitar el intercambio de información y planeación de actividades previo a la toma de decisiones.

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4.- Habilitar un portal -de fácil localización y acceso- en la página de Internet del RENIEC, específicamente dedicado para la consulta y suministro de información (con posibilidad de interacción con el personal adecuado –ligado a la Oficina de Cooperación propuesta arriba-) de actividades, agendas y estrategias en desarrollo o en proceso de planificación para que aquellas entidades y grupos de interés tomen cuenta de ellos y busquen integración en las diferentes etapas del proceso según sus capacidades. El portal serviría como un espacio de intercambio entre RENIEC, sus aliados y la sociedad civil respecto a acciones concretas. La simplificación de un portal de esta naturaleza, no solo facilita la diseminación de información en tiempo, sino que permite además espacios para la retroalimentación y recepción de sugerencias a considerar en la mejora de planes y maximizar su alcance y eficacia 5.- Asegurar que las OSC que participantes en cualquier nivel de asuntos públicos, tengan la misma voz, oportunidad y representación que los demás órganos integrantes de las diferentes mesas y comisiones que se desprenden del proceso de elaboración de políticas públicas. 6.- Establecer un fondo de capital ligado a cada propuesta con el fin de solventar los gastos más básicos generados durante las etapas iniciales del proceso de elaboración de políticas públicas. No se pretende con esta sugerencia, brindar pagos por participar, sino que asegurar que las OSC tengan asegurado un espacio participativo al no verse limitadas por insuficiencia de fondos. De igual forma se sugiere buscar formas de financiamiento para asegurar que se le pueda dar cumplimiento a las demás etapas del proceso, llámese implementación o monitoreo de sus componentes específicos. 7.- Establecer sub-mesas de trabajo nivel inferior – local- respecto a las iniciativas y políticas en planeación siendo desarrolladas a nivel nacional y anteriores a la toma de decisiones con el objetivo de brindar espacios de participación a los diferentes niveles.

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  8.- Establecer estándares y guías para la presentación y solicitud de documentos, informes, comunicaciones y demás relativos al derecho a la identidad y en especial a las acciones relativas a las etapas iniciales de planeación de políticas y programas.

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(ANEXO # 1) EJEMPLO DE GUÍA PARA ENTREVISTAS SEMIDIRIGIDAS Dirigido a: ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL INTRO 1. Gracias por el tiempo y entrevista. 2. Quien soy y que pretendo. 3. Usar la entrevista como fuente para el estudio: a. Información clave ya que no existen documentos b. El tema es de suma importancia para poder fortalecer a las OSC durante los procesos de elaboración de PPs. c. Construir métodos y estrategias inclusivas vs. la indocumentación PRESENTACIÓN SOBRE ESTUDIO – BREVE PREGUNTAS DIRECTAS SEMIDIRIGIDAS: 1. Cuales son los antecedentes de su Organización 2. Cual es su vínculo con la Org. 3. Como es que llega la organización _______ a involucrarse en el Plan? a. Como se enteraron de la elaboración de los planes b. Cual era la estructura de la organización cuando comenzó a participar c. Que los motivo a participar 4. Como se preparó la organización para participar? 5. Participaron en la elaboración de diagnostico y de/los plan/es? a. De que forma? b. Cuantas veces se reunieron? c. Cuantos representantes acudieron a las reuniones? d. Como se financio la participación, en caso de haber incurrido gastos? 6. En que consistieron las reuniones? a. Dado que había representantes de los diferentes ministerios, pudieron ofrecer comentarios y sugerencias de manera equitativa? b. Hubo espacio para presentar sugerencias especificas y relativas al grupo que representa su organización? c. Se tomaron en cuenta sus observaciones o sugerencias en el plan? d. Quien coordinaba las reuniones? e. Que materiales se ofrecieron? 7. Que retos tuvo su organización al participar en la elaboración del plan/s? 8. Que hubiera facilitado su participación? 9. Que se considera como OSC en el Perú? Que fuerza tienen? a. Como se relacionan las OSC entre si b. Como se relacionan las OSC con el gobierno 10. Que obstrucciones cree Ud. que tienen la OSC en la participación de planes y proyectos?

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  11. Que necesita la OSC en gral. para participar activamente en la elaboración de PPs de esta naturaleza? 12. Que lecciones han aprendido de la participación como esta? 13. Cree que la SC participa de manera efectiva en la elaboración de PPs? 14. Por que cree que se dice que la SC no participa en la elaboración de PPs como lo marca los diversos cuerpos legales e instrumentos vinculantes? 15. Cuales creen que sean los siguientes pasos para fortalecer la participación de las OSC en la elaboración de PPs? 16. Cuales son las mejor lecciones aprendidas sobre el proceso de participación en general que pueda compartir? 17. Que recomendaciones podría compartir para mejorar la participación de las OSC en la elaboración de las PPs. – y en su implementación de ser el caso 18. Como compara la participación entre los distintos niveles: diagnostico, elaboración, implementación y monitoreo de PPs GRACIAS POR EL TIEMPO E INFORMACIÓN Contacto más adelante con preguntas y observaciones    

 

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    (ANEXO # 2) MUESTRA PARA ENTREVISTAS DIRECTAS SEMIESTRUCTURADAS RENIEC 1. Carlos E. Reyna Izaguirre. Gerencia de Restitucion de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) 2. Ronny Cáceres. Especialista en Campañas de Información Pública y Coordinador técnico en proyectos de inclusión social: Identidad y Ciudadanía. 3. Rocío Espejo: Asesora de la Gerencia de Restitución en temas de cooperación internacional 4. Gilmer Rivera Quiñónez. Analista de Proyectos - GRIAS 5. Víctor Alcazar: Subgerente de Apoyo Social - GRIAS 6. Katia Vega: subgerente de Restitución de la identidad - GRIAS 7. Francisco –Pancho- Ríos: Exsubgerente de Planificación del RENIEC Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 8. Mia Harbitz. Civil Registry Senior Specialist 9. Alejandra Torres. Especialista en RC y documentación Organización de Estados Americanos (OEA) 10. Pablo Zuñiga. Asesor de la Secretaría de Asuntos Políticos 11. Steven Griner. Coordinador del PUICA 12. Clara Ximena Hoyos. Secretaría de Asuntos Políticos. Departamento de Gestión Pública efectiva 13. Rebeca Omaña. Especialista PUICA Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza: 14. Dr. Federico Armillas Lafert. Presidente MCLCP Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) 15. Susana Yaman. Defensoría del Pueblo Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán 16. Blanca Fernández. Directora 17. Elena Villanueva 18. Liz Meléndez 19. Pilar Olea Instituto Defensa Legal 20. Javier de la Rosa. Coordinador área de los Pueblos Indígenas 21. Renatto Tapia. Investigador Pueblos Indígenas Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) 22. Andrés Salazar. Coordinación con Instituciones Representativas de la Amazonía

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  Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Género 23. Belissa Andia. Directora Ejecutiva 24. Francisco Andia Pérez. Presidente Centro de Desarrollo Étnico (CEDET) 25. Oswaldo Bilbao. Director Ejecutivo ARPI Selva Central 26. Héctor Santos Lucas. Dirección Institucional ARPI SC 27. Fernando Rivas Carvias. Secretario área de Gobernabilidad  

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