IMPUESTO DE DELINEACION URBANA – Elementos del tributo / LICENCIA PARA LA CONSTRUCCION DE OBRAS – Generaba el impuesto de delineación urbana para el 2005. El impuesto se liquidaba sobre el monto total del presupuesto de obra o construcción / PRESUPUESTO DE OBRA – Determinación. Variación con los costos ejecutados en la obra. No es equiparable a los costos efectivamente ejecutados / DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Gozan de presunción de veracidad. La carga de la prueba la tiene la Administración Conforme con las normas transcritas, la expedición de la licencia para la construcción de obras generaba el impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital y el gravamen debía liquidarse sobre el monto total del presupuesto de obra o construcción. En aplicación del inciso 2° del artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la Resolución 1291 de 1993 que fijó el método para determinar el presupuesto de obra. En este orden de ideas, para determinar el presupuesto de obra, el contribuyente debía calcular el valor aproximado de las expensas en las que podía incurrir para la realización de la obra, teniendo en cuenta las exclusiones que señala el artículo transcrito. Las expensas estimadas en el presupuesto puede que no coincidan con los costos efectivamente ejecutados, porque es factible que estos varíen durante el desarrollo de la obra. De lo anterior, la Sala concluye que la Secretaría de Hacienda modificó la declaración privada de la sociedad para liquidar el gravamen sobre los costos efectivamente ejecutados que certificó el revisor fiscal, no obstante que, según el artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 y el artículo 1° de la Resolución 1291 de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la base gravable del impuesto de delineación urbana es el presupuesto de obra o construcción, el cual, como se explicó, no es equiparable a los costos efectivamente ejecutados. En este punto, la Sala reitera que la presunción de veracidad de los hechos consignados en las declaraciones privadas se mantiene mientras la Administración no solicite la comprobación especial de los mismos, ya que, a partir de ese momento, la carga de la prueba se traslada al contribuyente y es éste quien debe entrar a demostrar la veracidad de los hechos que declaró. En el sub.-lite, como se precisó, el demandante allegó el documento que la Secretaría de Hacienda solicitó como prueba del presupuesto de obra. Así las cosas, la actora cumplió con la carga de la prueba que le asigna la ley y demostró la veracidad de los hechos que declaró. FUENTE FORMAL: DECRETO DISTRITAL 352 DE 2002

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá D.C, treinta (30) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-27-000-2008-90277-01(19010) Actor: VAVILCO LTDA

Demandado: DISTRITO CAPITAL

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 10 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso: “1. SE DECLARA LA NULIDAD de la Resolución 442 DDI 061329 de 10 (sic) julio de 2007, mediante la cual la Dirección Distrital de Impuestos profirió liquidación de revisión respecto de las declaraciones del impuesto de delineación urbana, presentadas con ocasión de la licencia de construcción LC 04-2-0711 de noviembre 16 de 2004, y de la licencia de construcción 05-4-1067 de 21 de agosto de 2008, expedida por la Oficina de Recursos Tributarios, en lo tocante a la liquidación oficial que recae sobre la declaración privada presentada por la sociedad el 21 de septiembre de 2005, esto es, la vinculada a la Licencia de Construcción No. 05-4-1067. 2. SE DECLARA LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución DDI 046836 de 8 de agosto de 2008, expedida por la Oficina de Recursos Tributarios, esto es, en lo tocante a la liquidación oficial que recae sobre la declaración privada presentada por la sociedad el 21 de septiembre de 2005, esto es, la vinculada a la Licencia de Construcción No. 05-41067. 3. A título de restablecimiento del derecho se declara en firme la declaración privada presentada por VAVILCO LTDA. el 21 de septiembre de 2005, relativa a la Licencia de Construcción No. 05-41067”. ANTECEDENTES

VAVILCO LTDA. presentó las declaraciones del impuesto de delineación urbana por la expedición de las licencias de construcción LC 04-2-0711 del 16 de noviembre de 20041 y 05-4-1067 del 21 de septiembre de 20052 para la realización de obras en la CL 151 9 28 y CL 169 45 10 IN 1 de Bogotá.

El 7 de marzo de 2007, la Secretaría Distrital de Hacienda expidió el Requerimiento Especial 2007EE43066, en el que propuso liquidar el impuesto a

1 2

Folios 6 y 7 c.a. Folios 51 y 53 c.a.

cargo de la sociedad sobre los costos de la obra efectivamente ejecutados, que certificó el revisor fiscal e imponer la sanción por inexactitud.

Con escrito radicado el 12 de junio de 2007, la demandante dio respuesta al requerimiento especial3.

El 10 de julio de 2007, el demandado profirió la Liquidación Oficial de Revisión 2007EE162460 (Resolución 442DDI061329) para modificar las declaraciones de la demandante en la forma como se indicó en el requerimiento especial4. El 13 de septiembre de 2007, la actora interpuso recurso de reconsideración5.

La Administración Distrital, mediante Resolución DDI 046836 del 8 de agosto de 2008, terminó el proceso de determinación oficial frente a la declaración que se presentó por la licencia de construcción 04-2-0711 y “confirmó” la decisión respecto de la licencia 05-4-10676.

DEMANDA

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., VAVILCO LTDA. solicitó la nulidad de la Resolución 442DDI061329 del 10 de julio de 2007 (Liquidación Oficial de Revisión 2007EE162460), y de la Resolución DDI 046836 del 8 de agosto de 2008, proferidas por la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que la sociedad no adeuda suma alguna derivada de los actos demandados.

Invocó como normas violadas las siguientes:

3

-

El preámbulo y los artículos 2, 338 y 363 y de la Constitución Política.

-

Artículo 158 del Decreto Extraordinario 1421 de 1993.

-

Artículos 33 y 64 del Decreto Distrital 807 de 1993.

-

Artículos 71, 72, 75 y 76 del Decreto Distrital 352 de 2002.

Folios 106 a 110 c.a. Folios 111 a 117 c.a. 5 Folios 118 a 134 c.a. 6 Folios 140 a 150 c.a. 4

-

Resolución de Planeación Distrital 1291 de 1993.

En el concepto de la violación expuesto en la demanda y en su corrección, el demandante propuso los siguientes cargos:

1. Violación de los principios de justicia y equidad en materia tributaria

Conforme con el artículo 71 del Decreto Distrital 352 de 2002, el hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia de construcción, sin que sea relevante si se construye o no la edificación, o si el valor de la construcción resulta ser superior al liquidado en el presupuesto. Entonces, la liquidación del impuesto que se efectúa es definitiva.

Según el artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002, la base gravable es el monto total del presupuesto de obra o construcción y la entidad distrital de planeación debe fijar el método para determinar dicho presupuesto.

De acuerdo con el inciso 2° del artículo 338 de la Constitución Política, el sistema y el método para definir los costos y beneficios de los servicios que generan tasas, deben ser fijados mediante ley o acuerdo.

Dado que la estructura del impuesto de delineación urbana se asemeja a la de las tasas, el método para determinar el presupuesto debió ser fijado mediante acuerdo.

En la Resolución 1291 de 1993, el Departamento de Planeación Distrital dispuso que para determinar el presupuesto de obra, el constructor debe efectuar una estimación razonada del mismo.

En los actos demandados, el Distrito Capital desconoció el Concepto 132 de 1994 y modificó la declaración de la sociedad para liquidar el gravamen sobre los costos realmente ejecutados, en oposición a lo dispuesto en las normas en comentario.

La Secretaría de Hacienda pretende gravar la construcción de inmuebles, como ocurre en Medellín (numerales 1 y 3 del artículo 86 del Acuerdo 57 de 2003) y en Cali (artículos 16, 20 y 22 del Acuerdo 32 de 1998).

La implementación del sistema descrito se propuso en el Proyecto de Acuerdo Distrital 634 de 2008 que radicó la Alcaldía Mayor de Bogotá, pero dicho sistema no había sido aprobado para la fecha en que se presentaron las declaraciones.

El demandado, al ajustar el impuesto de delineación urbana a la realidad de la construcción, modificó el hecho generador, la causación y la base gravable del impuesto de delineación urbana y desconoció los artículos 71, 72 y 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 y 338 de la Constitución Política.

2. Fijación del costo mínimo del presupuesto

En ejercicio de las facultades concedidas por el artículo 76 del Decreto Distrital 352 de 2002, Planeación Distrital, mediante la Resolución 574 del 19 de julio de 2007, fijó los precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato para la elaboración del presupuesto de obra que constituye la base gravable del impuesto de delineación urbana.

Sin embargo, como esta resolución es posterior a la liquidación de revisión, no puede servir de referencia para determinar el impuesto a cargo de la sociedad, de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución. Así las cosas, el presupuesto de la obra se debía liquidar conforme con la Resolución 1291 de 1993, no con base en los índices de precios de CAMACOL o CONSTRUDATA.

3. Sanción por inexactitud

En este caso, la actora y el demandado difieren al interpretar el derecho aplicable.

La sociedad no incluyó en su declaración datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados. De este modo, no procede la imposición de la sanción por inexactitud, en los términos del artículo 64 del Decreto Distrital 807 de 1993.

Las sentencias que menciona el Distrito Capital no son pertinentes para resolver la controversia, porque analizan impuestos cuya estructura y elementos son distintos a los del impuesto de delineación urbana.

4. Valoración probatoria

En el proceso administrativo, se aportaron pruebas que justifican la diferencia entre el presupuesto de obra y el costo real de la construcción, las cuales deben ser valoradas de forma adecuada en instancia judicial, en aplicación del espíritu de justicia a que se refiere el artículo 683 del Estatuto Tributario.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Distrito Capital solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda con los argumentos que se resumen a continuación:

En el caso, se presentó la revalidación de licencias que regulaba el Decreto Distrital 600 de 1993, modificado por el Decreto Distrital 389 de 1994, y que desapareció con el artículo 24 del Decreto 1052 de 1998. La revalidación se otorgaba cuando vencía el plazo de la licencia, siempre que se mantuvieran las condiciones previstas en las normas y en las especificaciones técnicas, pero, si éstas variaban, se debía cumplir con los nuevos requisitos.

Así mismo, se expedía una nueva licencia de construcción por la cual había que presentar la declaración del impuesto de delineación urbana, pero el pago que se efectuaba con la segunda declaración correspondía a la diferencia entre la primera declaración y la revalidación, como se explicó en el Concepto 565 de 1997.

Por otra parte, el impuesto de delineación urbana se genera por la expedición de la licencia de construcción. Los sujetos pasivos del impuesto son los propietarios del predio y están obligados a declarar el gravamen cada vez que se configure el hecho generador, de acuerdo con los artículos 9 del Acuerdo 28 de 1995, 71, 72, 74 y 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 y el Concepto 973 de 2003.

En la Resolución 1291 de 1993, que reglamentó el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993, el Departamento de Planeación Distrital dispuso que la base gravable del impuesto de delineación urbana fuera el presupuesto de obra, y para su cálculo, se deben tener en cuenta los valores presentes de los materiales, mano de obra, arrendamiento de equipo, imprevistos, los posibles incrementos del costo y la tendencia alcista.

Si el valor presupuestado es inferior a los costos promedio del mercado quiere decir que el contribuyente subestimó los costos y debe corregir la declaración del impuesto de delineación urbana. El artículo 754 del Estatuto Tributario Nacional permite al Distrito Capital apoyarse en datos estadísticos del sector de la construcción para liquidar el impuesto a cargo de la actora, ya que dicha información se considera como un indicio.

La actora subestimó los costos de la obra en el presupuesto que elaboró, ya que no corresponde al valor real de la construcción efectivamente realizada; además, las cifras reportadas no coinciden con los valores por metro cuadrado que se indican en las estadísticas oficiales del sector de la construcción que proporcionan CONSTRUDATA y CAMACOL.

Los artículos 96, 97, 98, 99, 100, 101 y 102 del Decreto Distrital 807 de 1993 respaldan la decisión de levantar la liquidación oficial de revisión, frente a la licencia de construcción a 04-2-0711, que el demandado adoptó en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.

La modificación de la licencia de construcción se debe solicitar antes del vencimiento de la licencia inicial. Solo se solicita prueba del pago del impuesto de delineación urbana si con las modificaciones se incrementa el área construida, pero si el incremento del área construida hace que el presupuesto varíe, la declaración que se presente para obtener la modificación de la licencia sustituye la declaración inicial.

Cuando el presupuesto aumenta o disminuye como consecuencia de la ampliación o modificación de la obra, es necesario corregir la declaración inicial, al igual que liquidar y pagar el mayor impuesto a cargo si éste se genera.

Las declaraciones que presentan quienes no están obligados a declarar no producen efectos legales, mientras que, las declaraciones radicadas por los obligados que presentan ciertas irregularidades, se tienen por no presentadas.

Para que la declaración se tenga por no presentada, es necesario que la Administración Tributaria expida un auto previo, debidamente motivado y que indique los recursos que proceden en su contra, como explicó la Corte Constitucional en la sentencia C – 844 del 27 de octubre de 1999.

El término para proferir el auto declarativo es de dos años, contados a partir del vencimiento del plazo para declarar o de la presentación de la declaración, si ésta fue extemporánea, tal y como sostuvo la DIAN en los Conceptos 053528 del 6 de junio de 2000 y 034851 del 18 de junio de 2003.

Los artículos 144 y siguientes del Decreto Distrital 807 de 1993 permiten a los contribuyentes solicitar la devolución de los saldos a favor que se generen en las declaraciones privadas, de los pagos en exceso y de los pagos de lo no debido.

El contribuyente paga en exceso cuando cancela un valor mayor al que correspondía. En cambio, el pago de lo no debido ocurre cuando no se tiene la obligación de declarar ni de pagar.

Como el hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia de construcción, la obligación de declarar de la demandante surgió y carece de sustento alegar que el pago no era debido, más aún si se tiene en cuenta que las declaraciones privadas quedan en firme después de cierto tiempo.

Para que proceda la sanción por inexactitud, se requiere que coincidan los elementos subjetivo y objetivo, los cuales analizó el Consejo de Estado en las sentencias del 4 de marzo de 1993, Exp. 4366, C.P. Guillermo Chahin Lizcano; del 13 de diciembre de 1995, Exp. 7164, C.P. Delio Gómez Leyva; y, del 18 de mayo de 1990, C.P. Jaime Abella Zárate.

La sanción es improcedente si el contribuyente demuestra que no realizó los hechos que generan la sanción, que el error en la interpretación cuenta con soporte legal, que no se trató de la omisión, descuido o negligencia en la aplicación de la norma, y que no consiste en un error de derecho, pero si el contribuyente ignora las disposiciones que regulan la materia, no puede alegar que su criterio es distinto al de la Administración.

En todo caso, el pronunciamiento previo por parte de la entidad frente al tema impide al contribuyente alegar diferencia de criterios porque ya existe un precedente.

La comparación de la contabilidad de la compañía con los datos declarados permite determinar si se configura el elemento objetivo de la sanción, o si, por el contrario, se presenta diferencia de criterios.

La contabilidad debe estar ajustada a las prescripciones legales, toda vez que si en la investigación se observa que la contabilidad del contribuyente presenta irregularidades, no es dable alegar diferencia de criterios para justificar la inexactitud de la declaración.

SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

Mediante el Acuerdo 20 de 1940, el Concejo de Bogotá creó el impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital, para gravar la construcción de edificios nuevos y la refacción de los existentes. La Tesorería Distrital debía liquidar el tributo sobre el valor del presupuesto aprobado por la Secretaría General de Obras Públicas y el pago se exigía como requisito para la expedición de la licencia de construcción.

A partir del Acuerdo 28 de 1995, el hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de las licencias de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación de obras y urbanización de terrenos.

El artículo 158 del Decreto Ley 1421 de 1993 aclaró que la base gravable del tributo en el Distrito Capital es el monto total del presupuesto de obra o construcción; que Planeación Distrital sería la entidad encargada de fijar el método a seguir para liquidar el presupuesto y que los precios mínimos de costo podrían corresponder a metro cuadrado y a estrato.

Planeación Distrital, a través de la Resolución 1291 de 1993, fijó el método para liquidar el presupuesto de obra.

Posteriormente, el Decreto Distrital 600 de 1993, modificado por el Decreto Distrital 389 de 1994, dispuso que a la solicitud de licencia de construcción se adjunte la declaración del impuesto y la constancia de su cancelación.

El artículo 33 del Decreto Distrital 807 de 1993, modificado por el artículo 33 del Decreto Distrital 422 de 1996, estableció que los sujetos pasivos del impuesto son los propietarios de los predios sobre los cuales se expide la licencia de construcción.

Conforme con los artículos 70 a 78 del Decreto Distrital 352 de 2002, vigentes para los años 2004 y 2005, el sujeto activo del impuesto era el propietario del predio en el que se realizaría el hecho generador, que a su vez era la expedición de la licencia de construcción (entre otros eventos). La base gravable era el monto total del presupuesto de obra o construcción; la causación ocurría cada vez que se presentara el hecho generador, y, la tarifa, correspondía al 2.65 del monto total del presupuesto.

En el caso, el demandado determinó el impuesto a cargo de la actora con fundamento en los costos ejecutados de la obra que la sociedad informó en la respuesta al requerimiento especial. El Distrito Capital restó a los costos directos de obra que certificó el revisor fiscal ($11.051.906.000) el presupuesto que la sociedad

declaró

($4.800.000.000)

y

así

determinó

la

diferencia

de

$6.251.906.000.

La información que suministraron CONSTRUDATA y CAMACOL no sirvió de fundamento para la expedición de los actos demandados, pues no se hace referencia específica a estadísticas proporcionadas por estas entidades.

En este orden de ideas, el Distrito Capital desconoció los artículos 158 del decreto Ley 1421 de 1993 y 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 que establecen que la base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de la obra o construcción.

Toda vez que en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración la Administración “levantó la liquidación oficial del impuesto” respecto de la licencia de construcción LC 04-2-0711, el análisis de legalidad de los actos demandados se concretó sobre la modificación de la declaración privada que la sociedad presentó el 21 de septiembre de 2005 por la licencia de construcción 05-4-1067.

RECURSO DE APELACIÓN

El demandado interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con los argumentos que a continuación se sintetizan:

La Secretaría de Hacienda comparó la base gravable del impuesto de delineación urbana que la sociedad declaró con los costos en que efectivamente incurrió para realizar las obras, y, por la diferencia que encontró, inició el proceso de fiscalización.

La preparación del presupuesto es un proceso cualitativo y cuantitativo en el cual se analiza la influencia del entorno, se realiza un estudio económico para determinar los costos previsibles de la ejecución de la obra en condiciones reales y se examinan los planos y las especificaciones técnicas.

El presupuesto mantiene el plan de operaciones de la empresa dentro de límites razonables. De manera que, para que cumpla con su finalidad, es necesario que se acerque a la realidad.

La Administración advirtió que el presupuesto de obra en que la actora se basó para liquidar el impuesto no cumplía con las características anotadas, pues, carecía de soportes que permitieran encontrar la causa de la diferencia entre el presupuesto y el costo ejecutado de la obra.

Según los artículos 1604 del Código Civil y 177 del Código de Procedimiento Civil, la carga de la prueba es dinámica y ambas partes deben aportar al proceso las pruebas que sustentan sus pretensiones.

Dentro del trámite administrativo, se solicitó a la demandante que allegara las pruebas que soportan el presupuesto que declaró. En respuesta, la sociedad discriminó cada concepto que utilizó para elaborar dicho presupuesto, la cantidad que debía emplear, los precios de cada ítem y el costo aparente.

Ante la diferencia entre los costos presupuestados y los efectivamente realizados, la Administración solicitó al contribuyente que explicara la situación, pero éste no presentó datos objetivos que justificaran la desproporción.

La demandante estaba obligada a suministrar la información requerida sin errores, debido a que se podría afectar la función fiscalizadora que el artículo 209 de la Constitución asigna a la Dirección Distrital de Impuestos.

Los datos errados que utilizó el contribuyente generaron un menor impuesto a cargo. Por ende, correspondía al demandante desvirtuar las afirmaciones de la Administración.

Dado que la información que remitió la sociedad no estaba completa y que no se justificó la causa de la variación, los costos efectivamente ejecutados constituían el referente válido para determinar los valores correctos del presupuesto de obra.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El demandante y el demandado reiteraron los argumentos de la demanda y de la contestación, respectivamente.

El Ministerio Público estimó que el fallo de primera instancia debe confirmarse, por los siguientes motivos:

La Administración modificó las declaraciones que presentó la sociedad, debido a que, en su criterio, los valores reales de la obra constituían la base gravable del impuesto.

Para determinar la base gravable, la Secretaría de Hacienda se basó en el valor final de la obra que certificó el revisor fiscal de la demandante y en indicios obtenidos de la Revista Construdata.

El requerimiento especial no es claro en cuanto a la forma como se estableció la diferencia que sirvió de base para liquidar el impuesto a cargo de la demandante En todo caso, dicha diferencia corresponde a los costos directos del valor final de la obra.

En los actos demandados, el Distrito Capital desconoció el artículo 158 del Decreto Ley 1421 de 1993 que prevé que la base gravable del impuesto de delineación urbana es el presupuesto de obra, no el valor final de la misma.

El demandado no desvirtuó el presupuesto de obra que presentó la actora. Ni siquiera cuestionó porqué los valores presupuestados eran inferiores a los costos efectivamente realizados.

El artículo 742 del Estatuto Tributario obliga a la Administración a demostrar los hechos que sustentan la determinación de los tributos. En el caso, la Administración no cumplió con este requisito, debido a que el método que utilizó para liquidar la base gravable no figura en la ley y no aparece probado en el expediente.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala decide sobre la legalidad de la Liquidación Oficial de Revisión 2007EE162460 (Resolución 442DDI061329) del 10 de julio de 2007 y de la Resolución DDI 046836 (2008EE224401) del 8 de agosto de 2008, actos mediante los cuales la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá modificó la declaración privada del impuesto de delineación urbana que VAVILCO LTDA. presentó para la expedición de la licencia de construcción 05-4-1067 del 21 de septiembre de 2005.

En concreto, precisa si los costos efectivamente ejecutados para la construcción de la obra constituían la base gravable del impuesto de delineación urbana que la actora declaró.

El Decreto Distrital 352 de 2002, que regía para el año 2005, regulaba el impuesto de delineación urbana de la siguiente manera: “Artículo 71. Hecho generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá.” “Artículo 72. Causación del impuesto. El impuesto de delineación urbana se debe declarar y pagar cada vez que se presente el hecho generador del impuesto." Artículo 73. Sujeto activo. Es sujeto activo del impuesto de delineación urbana, el Distrito Capital de Bogotá, y en él radican las

potestades tributarias de administración, control, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

fiscalización,

Artículo 74. Sujeto pasivo. Son sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana los propietarios de los predios en los cuales se realiza el hecho generador del impuesto. Artículo 75. Base gravable. La base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de obra o construcción. La entidad distrital de planeación fijará mediante normas de carácter general el método que se debe emplear para determinar este presupuesto.” Conforme con las normas transcritas, la expedición de la licencia para la construcción de obras generaba el impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital y el gravamen debía liquidarse sobre el monto total del presupuesto de obra o construcción.

En aplicación del inciso 2° del artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la Resolución 1291 de 1993 que fijó el método para determinar el presupuesto de obra, así: “Artículo 1°. El presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos. Los costos a que se refiere este artículo se deben estimar para excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación.” En este orden de ideas, para determinar el presupuesto de obra, el contribuyente debía calcular el valor aproximado de las expensas en las que podía incurrir para la realización de la obra, teniendo en cuenta las exclusiones que señala el artículo transcrito.

Las expensas estimadas en el presupuesto puede que no coincidan con los costos efectivamente ejecutados, porque es factible que estos varíen durante el desarrollo de la obra, como explicó la Sala en oportunidad anterior7:

7

Sentencia del 5 de diciembre de 2011, Exp. 17954, C.P. William Giraldo Giraldo.

“Estos costos no deben corresponder necesariamente con el valor real de la obra, por cuanto al momento de solicitar la licencia de construcción se pueden estimar unos valores que en el desarrollo de la obra podrían variar, ya sea para aumentar o disminuir los gastos inicialmente presupuestados. Lo anterior encuentra sustento en que el impuesto se origina por la expedición de la licencia de construcción, trámite previo a la iniciación de las obras, que impide que en ese momento se conozca el valor real de las mismas, máxime cuando para dicha época no existía una regulación de costos mínimos por metro cuadrado o estrato, establecida por una entidad oficial.” Ahora bien, en la declaración objeto de controversia, VAVILCO LTDA. afirmó que el presupuesto para la construcción de la obra era de $4.800.000.000 y sobre esta suma liquidó el impuesto a cargo8.

La Secretaría de Hacienda, mediante auto de verificación, solicitó a la demandante que informara el total de costos directos en que incurrió para la construcción de la obra. En respuesta, el revisor fiscal de la sociedad certificó que los costos directos, a 31 de diciembre de 2006, ascendieron a $11.051.905.8629.

En el requerimiento especial, el demandado concluyó que el valor del presupuesto que la demandante declaró no era correcto, luego de efectuar el siguiente análisis10: “El siguiente cuadro muestra comparativamente las diferencias encontradas entre el valor declarado por el contribuyente y los costos directos de cada obra, en relación con las licencias de construcción (…) LC 05-4-1067, expedida el 21/09/2005, objeto de este requerimiento: PRESUPUES COSTOS TO DIRECTOS DECLARADO SEGÚN DIFERENCIA FOLIOS LICENCIA IMPUESTO CERTIFICACI ENCONTRAD DE ÓN DE A DELINEACIÓ REVISOR N URBANA FISCAL LC 05-4- $4.800.000.00 $11.051.906.00 $6.251.906.00 53 y 891067 0 0 90” 0 En la parte resolutiva del requerimiento, la Administración propuso modificar la declaración, así11: 8

Folio 53 c.a. Folio 90 c.a. 10 Folio 101 c.a, 11 Folio 104 c.a. 9

“Respecto a la declaración y pago del impuesto de delineación urbana correspondiente a la licencia de construcción LC 05-4-1067 expedida el 21/09/05, por la obra realizada en la CL 169 45-10 IN 1, la siguiente modificación: CONCEPTO Total Presupuesto de Obra o Construcción Impuesto a cargo Total valor sanciones Saldo a cargo

LIQUIDACIÓN LIQUIDACIÓN PRIVADA PROPUESTA PO 4.800.000.000 11.051.906.000 FU VS HA

124.800.000 0 124.800.000

287.350.000 260.080.000 547.430.000”

En los actos demandados, la Secretaría de Hacienda reiteró los argumentos que propuso en el requerimiento especial. En efecto, adujo que el presupuesto debía ajustarse al valor real de la construcción, y que, por tanto, la actora debió liquidar el impuesto sobre la base de $11.051.906.00012.

De lo anterior, la Sala concluye que la Secretaría de Hacienda modificó la declaración privada de la sociedad para liquidar el gravamen sobre los costos efectivamente ejecutados que certificó el revisor fiscal, no obstante que, según el artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 y el artículo 1° de la Resolución 1291 de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la base gravable del impuesto de delineación urbana es el presupuesto de obra o construcción, el cual, como se explicó, no es equiparable a los costos efectivamente ejecutados.

Por otra parte, la Sala observa que a lo largo del proceso de determinación oficial, la Secretaría de Hacienda se enfocó en establecer los costos en que efectivamente incurrió el demandante al construir la obra.

El demandado no practicó pruebas que se encaminaran a verificar si el presupuesto de obra tuvo en cuenta la realidad económica del sector de la construcción. Se limitó a pedirle a la actora que certificara los valores presupuestados13. La demandante allegó la información requerida14 que corrobora la veracidad de las cifras declaradas.

De esta manera, no es cierto que la Administración se valió de datos estadísticos para determinar la inexactitud del presupuesto de obra que la demandante 12

Folios 115 y 146 c.a. Requerimiento de información del 21 de diciembre de 2005, folio 1 c.a. 14 Folios 63 a 68 c.a. 13

declaró, ni tampoco, que solicitó los documentos soporte de dicho presupuesto. Además, los supuestos datos no fueron puestos en conocimiento de la demandante.

En este punto, la Sala reitera que la presunción de veracidad de los hechos consignados en las declaraciones privadas se mantiene mientras la Administración no solicite la comprobación especial de los mismos, ya que, a partir de ese momento, la carga de la prueba se traslada al contribuyente y es éste quien debe entrar a demostrar la veracidad de los hechos que declaró15.

En el sub.-lite, como se precisó, el demandante allegó el documento que la Secretaría de Hacienda solicitó como prueba del presupuesto de obra. Así las cosas, la actora cumplió con la carga de la prueba que le asigna la ley y demostró la veracidad de los hechos que declaró.

En este orden de ideas, el recurso de apelación no está llamado a prosperar, y, por consiguiente, se confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección (E)

15

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Ausente con permiso

Sentencia del 18 de agosto de 2011, Exp. 17693, C.P. William Giraldo Giraldo.

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ