La política fiscal en Honduras Propuestas para el corto y mediano plazo

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales - ICEF Abril 2006

INDICE Pág. Resumen Ejecutivo Introducción

03 08

I.

La gestión del déficit fiscal

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A. B. C.

08 09 12

II.

La gestión del gasto público A.

B. C. D. III.

El aumento del gasto en desarrollo social y en salarios, así como la implementación de la ERP; rasgos básicos del gasto público en Honduras La Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) no es una estrategia de desarrollo (pero podría serlo) La prioridad de la inversión Hacia un presupuesto por resultados

19 22 26 30 30

A. B.

30

D.

V.

19

La gestión de la deuda externa

C.

IV.

La camisa de fuerza del déficit fiscal Condiciones que pueden afectar el déficit fiscal en el 2006 Márgenes para la gestión de déficit fiscal en el corto plazo

El alivio de la deuda La conversión del alivio de la deuda en gasto público para la Reducción de la pobreza La necesidad de una programación financiera del alivio de la deuda externa destinado a la ERP y a la Metas del Milenio Hacia una nueva política de endeudamiento externo

33 36 37

La Reforma Tributaria

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A. B. C. D. E.

39 44 46 49 56

Los condicionantes de la política tributaria Diez principios básicos de una Reforma Tributaria El fortalecimiento de la DEI La Reforma del Impuesto sobre la Renta El Impuesto sobre Ventas (ISV)

La Economía política de las reformas propuestas A. B. C.

Medidas que requieren aprobación del Congreso Nacional y proceso de aprobación requerido Las propuestas que podrían enfrentar mayor oposición La secuencia de reformas

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56 58 61

INDICE DE CUADROS Pág. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7 8

Honduras: déficit fiscal del gobierno central y del sector público América Latina y el Caribe (19 países): PIB, Gasto total del Gobierno Central y sus relaciones, 2003 Honduras: avance esperado en las metas de educación, salud y Agua potable y saneamiento según la ERP y los ODM Honduras: Inversión (% PIB) Honduras: Préstamos sin desembolsar Honduras: Alivio HIPC recibido para la ERP Honduras: Préstamos nuevos contratados Composición del Congreso Nacional de Honduras

09 20 22 27 29 34 38 58

INDICE DE GRAFICOS

Pág. 1. 2. 3. 4 5.

Composición relativa del gasto total neto del Gobierno Central Honduras: Gasto social del Gobierno Central como % del PIB Honduras: Servicio de la Deuda Pública Honduras: Servicio de la Deuda Externa Honduras: Estimaciones del alivio para la ERP

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21 21 31 32 35

RESUMEN EJECUTIVO

La gestión del déficit fiscal El presupuesto recomendado por el Gobierno de Honduras para el 2006 -presentado en marzo de ese año- supone el cumplimiento de las condiciones respecto al déficit acordadas con el FMI. Sin embargo, los resultados propuestos para HONDUTEL y la proyección del precio del barril en que se sustenta las estimaciones de la ENEE conducen a concluir que el déficit del sector público no financiero puede ser mayor. Otros agravantes pueden incluir ciertas transferencias y el financiamiento de dos programas (PRAF y PROHECO) que, ante el agotamiento de los recursos externos que los financiaban, hacen depender su continuidad de recursos propios o de la obtención de nuevo financiamiento. A lo anterior se unen las pérdidas operativas del Banco Central resultante de sus operaciones de esterilización, equivalente al 1.3% del PIB, que constituyen la principal explicación del déficit del sector público combinado. Existen ciertos márgenes para ampliar el presupuesto y el déficit, derivado de la posibilidad de ajustarlos por la inversión y el precio del petróleo, como ya fue aceptado por el FMI en el 2005, y que permitió aumentar el déficit fiscal del gobierno central de 3.0 a 3.45% del PIB. También se podría ajustar en la medida que el déficit se financiara con recursos concesionales, que podría aumentarlo en hasta un 0.77% del PIB. Sin embargo, ello no dejaría de requerir una resolución de los problemas de HONDUTEL y de la ENEE, sobre lo cual ya existe una identificación de acciones que podrían tomarse y que serían aceptables para el FMI en particular. Lo que ahora se requiere es la decisión política de avanzar en ambos casos, ya que de lo contrario el mayor déficit fiscal generaría presiones inflacionarias, apreciaría (en términos reales) el tipo de cambio y podría exacerbar reivindicaciones salariales y hacer más difícil la negociación de este tema. Parece inevitable el costo cuasi-fiscal de la esterilización para evitar una fuerte apreciación del tipo de cambio. Sin embargo, se podría facilitar un proceso de transición gradual hacia una mayor flexibilidad del régimen cambiario fomentando el desarrollo de un mercado de divisas interbancario. El gobierno también podría incidir en el uso de los ingresos de divisas resultantes de remesas favoreciendo proyectos público-privados de inversión, al tiempo que utilizara aquellos préstamos que favorecen la inversión en infraestructura o desarrollo productivo rural para contribuir a una mayor capacidad de respuesta de la economía frente al aumento de la demanda resultante de los ingresos de divisas. Si bien es cierto que las medidas adoptadas por el gobierno anterior lograron frenar el incremento de la masa salarial en términos reales, en el caso de los maestros la contención alcanza hasta diciembre del 2006, por lo que a partir del 2007 deben ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial. La propuesta existente, de integrar los pagos colaterales de antigüedad y de calificación académica en el salario ordinario de los maestros, así como la fijación de los aumentos anuales en función de la inflación esperada, junto con la introducción de tres escalas salariales según el nivel en que trabajen los docentes (primaria o secundaria), o que ocupen cargos administrativos (director, sub-

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director, etc.), está bien diseñada. Se logrará un gran avance si se finiquita una negociación con el magisterio con base en esta propuesta. El gasto público La Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) no es una estrategia nacional de desarrollo pero podría ser la base de una estrategia de este tipo. La ERP constituye una estrategia bien elaborada con una amplia participación en lo que se refiere a sus objetivos y proyectos. Sin embargo, no ha incluido negociaciones sobre temas básicos de la economía hondureña como la condicionalidad macroeconómica y los salarios, presenta una gran dispersión de proyectos sin una orientación estratégica, y ha contribuido a la proliferación de unidades ejecutoras, favoreciendo la constitución de lo que podría calificarse como un “Estado paralelo”. Frente a lo anterior se justifica una estrategia clara y sencilla de desarrollo nacional, con objetivos más vinculados a las prioridades nacionales, como la seguridad y el empleo, y con mayor articulación con las fuerzas políticas. La ERP puede ser el punto de partida para esta estrategia tomando en cuenta que ya representa un vínculo importante ente la sociedad hondureña y la comunidad internacional. Una nueva estrategia no debiera percibirse como un plan que interrumpe y sustituye a la ERP sino como un instrumento que la amplía, en un sentido temático y político. Como parte de la nueva estrategia convendría reorientar las unidades de planificación y evaluación mediante instrucciones, autoridad y capacidades para que jueguen un papel más activo en la formulación, seguimiento y evaluación de los programas e inversiones que resulten de la nueva estrategia, y que deberían quedar reflejados en el presupuesto. La inversión pública ha crecido poco en los últimos años, lo cual puede superarse con una mayor ejecución de préstamos sin desembolsar, especialmente en proyectos de infraestructura, lo cual sería congruente con el objetivo de reducir el impacto de los recursos externos sobre la apreciación cambiaria y de generar más empleo. También correspondería formular una estrategia nacional de inversiones con mayor impacto y asegurar un adecuado funcionamiento de un banco integrado de proyectos para la evaluación y seguimiento de inversiones. Ello podría complementarse con un presupuesto por resultados, para lo cual cabría aprovechar el SIAFI, al tiempo que se impulsa un auténtico cambio en la cultura de organización de todos aquéllos que tienen que ver con la formulación del presupuesto para que se definan y cuantifiquen objetivos, y para que se les dé seguimiento. La gestión de la deuda externa Honduras se ha beneficiado de un importante alivio de su deuda aunque es difícil calcular su monto exacto porque ha habido varias renegociaciones de la deuda y el servicio efectivo de la deuda en los últimos años ha sido bastante menor al servicio de deuda vencido. Así, se pagó en promedio el 87% del servicio de la deuda vencida entre 1993 y 1998, 83% de aquél observado entre 1999 y 2001 y sólo 59% del servicio vencido entre 2002 y 2005.

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Lo anterior significa que los recursos destinados a la ERP se han estimado a partir de un servicio de deuda “teórico” que realmente no se pagaba. En todo caso, partiendo de las condonaciones más recientes, el alivio de la deuda que correspondería dedicar al gasto en la ERP aumentaría sustancialmente en los próximos años, con posibles consecuencias negativas sobre los equilibrios macroeconómicos. Frente a estas dificultades convendría programar el alivio de deuda para la ERP, o para una estrategia más amplia de desarrollo si ésta fuera a formularse, posiblemente fijando un monto anual constante en el tiempo, tomando en cuenta el servicio real de la deuda en el pasado, criterios macroeconómicos, una orientación de largo plazo y las Metas del Milenio, además de otras prioridades nacionales. Por otra parte, en años recientes se ha observado una importante brecha entre los préstamos contratados y lo ejecutado, lo cual se explica en buena parte por la meta del déficit fiscal que se ha tenido que cumplir. Ello hace necesario fijar una nueva política de endeudamiento que, partiendo de las normas existentes y de las responsabilidades que le competen a la Comisión de Crédito Público, establezca un claro límite al nuevo endeudamiento externo, garantice que el nuevo endeudamiento sea compatible con la programación financiero del alivio de la deuda y con las estrategias de de desarrollo y de inversiones, y que asegure capacidades de evaluación y seguimiento de los proyectos que se financien con recursos externos. La reforma tributaria La historia reciente de la tributación en Honduras ha estado marcada por una dinámica de reformas parciales sin sentido de dirección, una estructura tributaria sesgada hacia los impuestos indirectos, el debilitamiento de la recaudación como consecuencia de procesos de apertura comercial unilateral o negociados con socios externos, la escasa capacidad fiscalizadora y de control de la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), y la reducida conciencia fiscal que parece existir en la población hondureña. Frente a esta situación, y tomando en cuenta los desafíos de cerrar la brecha fiscal y de contar con suficientes recursos para cubrir necesidades de desarrollo social y seguridad en particular (con un alto contenido de gasto corriente), se justifica una reforma tributaria. Impulsar una reforma tributaria en Honduras debiera basarse en 10 principios, que podrían ser la base de un acuerdo de reforma tributaria y que significa reconocer la necesidad de aumentar la capacidad recaudatoria del sistema, fortalecer la administración tributaria, recomponer la composición de impuestos a favor de la tributación directa, aplicar los impuestos con generalidad, mejorar la justicia distributiva del sistema, aumentar la transparencia de la actividad presupuestaria, simplificar la estructura impositiva, reducir la arbitrariedad en los procesos de gestión y de recaudación de tributos, aprovechar las sinergias y economías de escala con instituciones o actores económicos, y potenciar el uso de controles cruzados de información. Partiendo del reconocimiento anterior, el primer paso debiera ser el de fortalecer a la DEI, lo cual constituye una pre-condición para avanzar con otras reformas tributarias. La existencia de una estructura organizativa poco flexible, sin procedimientos normalizados,

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baja informatización y sin una verdadera política de personal significa que éste es el verdadero talón de Aquiles de la política tributaria hondureña. Avanzar en esta área requiere una sólida asesoría a la dirección de la DEI para desarrollar las siguientes acciones: distinguir entre las funciones de dirección y las de gestión operativa; profesionalizar la administración tributaria mediante la creación de un cuerpo de funcionarios permanentes, el refuerzo de la formación, y el establecimiento de un buen sistema de incentivos basados en evaluaciones individuales; estandarizar y mejorar procedimientos administrativos; reforzar las oficinas de asistencia al contribuyente; expandir el uso de la información de otras fuentes; y realizar evaluaciones regulares de los costos y de la consecución de objetivos. Una vez se haya avanzado con este fortalecimiento de la DEI se podrá implementar una reforma del impuesto sobre la renta, distinguiendo entre el IR de personas naturales y el de personas jurídicas (empresas). La gran cantidad de exenciones y beneficios fiscales para las empresas presuponen un efecto positivo sobre la actividad económica hondureña. Sin embargo, no existen estudios rigurosos que verifiquen la realidad de esta conclusión. Por otra parte, la exoneración del pago del impuesto en Honduras no asegura que las empresas extranjeras no los paguen ya que se encuentran sujetas al pago del impuesto sobre la renta en su país de origen, con lo cual en la práctica la administración tributaria hondureña la transfiere recursos a la administración tributaria de otro país. Lo expuesto justifica eliminar las exoneraciones y exenciones. La reducción de exenciones y exoneraciones permitiría ampliar la base imponible y reducir las tasas máximas (a 20%) e incluso el número de tramos, simplificando así al impuesto. Lo que ya se ha avanzado, con el apoyo del FMI, en elaborar un código centroamericano de conducta sobre incentivos fiscales puede ser una base importante para una nueva legislación nacional en esta materia. En el caso de las personas naturales convendría incluir el conjunto de ingresos (salarios, rentas inmobiliarias e inmobiliarias y otras) como una única base imponible sujeta a una tasa progresiva, aparte de las ganancias de capital, que estarían sujetas a otra tasa fija. En el caso de las empresas amerita especial atención la regulación de los precios de transferencia y la aplicación de normas de subcapitalización para evitar el abuso del endeudamiento entre empresas vinculadas para evadir impuestos. Otras acciones complementarias podrían incluir el aumento del Impuesto sobre el Activo Neto (IAN) hasta el 2%, aplicándolo como impuesto mínimo que de ser superior al IRS funcionaría como pago a cuenta, y la utilización de retenciones y pagos a cuenta siempre que se produjeran hechos imponibles gravables. Economía política de las reformas Pareciera útil distinguir, al menos para propósitos analíticos, tres momentos de reforma, identificados con base en la necesidad de a) combinar las iniciativas de reforma fiscal que generarán mayor oposición con otras que puedan aglutinar esfuerzos, y b) mantener separadas las agendas de los grupos que más se oponen a algunas de las reformas, con el fin de evitar coaliciones amplias en contra del conjunto de las reformas.

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A título ilustrativo un primer momento podría incluir el impulso de las medidas indispensables a corto plazo para evitar un fuerte aumento del déficit fiscal en el 2006, lo cual podría incluir las acciones tendientes a mejorar las finanzas de Hondutel y la ENEE y eventualmente otras medidas de emergencia para reducir gastos y aumentar los ingresos del Estado en el corto plazo. Un segundo momento podría incluir la negociación de sueldos y salarios de maestros y empleados de salud. El tercer momento podría centrarse en la reforma tributaria. La información disponible sugiere que las alianzas en el Congreso podrían ser más factibles con fuerzas políticas vinculadas al gobierno anterior durante los dos primeros momentos, puesto que los temas a tratar fueron parte de lo que ya habían negociado con el FMI, mientras que las alianzas en el tercer momento serían más difíciles y posiblemente tendrían que incluir a otras fuerzas políticas. Simultáneamente podrían impulsarse otras acciones menos polémicas en cada uno de los momentos. Como opciones para el primer momento estaría la formulación de una estrategia nacional de desarrollo, mientras que durante el segundo podría incluirse el fortalecimiento de la DEI y la nueva política de alivio y endeudamiento externo. En la tercera se podría avanzar con un presupuesto por resultados.

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INTRODUCCION A continuación se presenta un informe sobre política fiscal en Honduras, solicitado al Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEF) por parte del Ministro de Finanzas de Honduras. El informe se centra en la gestión del déficit fiscal, la gestión de la deuda externa, la gestión del gasto público y la reforma tributaria. En cada caso se presenta un breve diagnóstico o recuento de desafíos así como propuestas de corto y mediano plazo, y se termina con algunas consideraciones sobre la viabilidad política de las propuestas. El informe ha sido preparado con base en aportes de Edna Armendáriz, Ernesto Paz, José Félix Sánz y Pablo Sauma, bajo la coordinación de Juan Alberto Fuentes, y tomando en cuenta los valiosos aportes y el acceso a la información que proporcionaron directores y funcionarios de la Secretaría de Finanzas de Honduras. El informe ha sido financiado por el PNUD y la cooperación sueca en Honduras. Las opiniones expresadas son la exclusiva responsabilidad del ICEF.

I.

LA GESTION DEL DEFICIT FISCAL

A.

La camisa de fuerza del déficit fiscal

A partir del 2004 se encuentra vigente en Honduras un acuerdo con el FMI para 'Poverty Reduction and Growth Facility' (PRGF), el cual plantea entre sus principales metas 'atender las crecientes presiones fiscales que enfrenta el Gobierno', "como única manera de contar con financiamiento adecuado para los programas que sustentan el crecimiento y combaten la pobreza, los dos objetivos básicos de la sociedad hondureña". Este acuerdo es muy amplio, y contempla reformas o cambios que no se limitan a la política fiscal, pero en el caso específico de lo fiscal sobresalen los compromisos iniciales de alcanzar como máximo un déficit del sector público combinado de 3% en el 2004, de 2.5% en el 2005 y de 1.7% en el 2006, y en el caso del gobierno central de 3.5%, 3% y 2.5% respectivamente. Como puede observarse en el cuadro siguiente, en los dos primeros años de ejecución del acuerdo se han cumplido las previsiones en materia de déficit, e inclusive, cuando se considera el PIB observado los logros superan lo pactado. Esta estricta disciplina fiscal se constituye en una verdadera 'camisa de fuerza' para el gasto público, pues dados esos límites predeterminados los aumentos en el gasto solamente serán posibles por la vía del aumento en los ingresos del sector público. Al asumir sus cargos, las nuevas autoridades del país realizaron algunas modificaciones al presupuesto previamente elaborado para el 2006, dando como resultado el denominado 'presupuesto recomendado', y en cuya versión al 13 de marzo del 2006 se sustentan los comentarios que se realizan a continuación. Básicamente los ajustes consistieron en reducir en un 10% los gastos corrientes de la mayoría de los ministerios y dependencias -con excepción de lo relativo a educación, salud y seguridad pública-, disminuir algunos gastos

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de capital, y aumentar algunos rubros atendiendo principalmente a compromisos asumidos por el actual Presidente durante la campaña. Como se aprecia en el cuadro siguiente, el nuevo presupuesto supone el cumplimiento de las condiciones respecto al déficit acordado con el FMI. Sin embargo, como se verá más adelante, hay algunas condiciones que pueden afectar el déficit en el 2006, y que resultarían en el incumplimiento de esas metas.

Cuadro No. 1 Honduras: déficit fiscal del gobierno central y del sector público (base devengado), 2003-2006.

Cifras en millones de lempiras Déficit del gobierno central Déficit sector público combinado** Déficit sector público no financiero Pérdidas operativas del BCH PIB proyectado PIB observado

2005 prelim.

2006 presup.*

2003

2004

7,415.8

4,727.4 4,096.0

4,715.8 2,971.0

4,109.3 2,936.9 691.9 2,245.0

118,544 120,465

134,512 137,208

152,498 157,705

173,080 --

6.3 5.1

3.5 3.0

3.1 1.9

2.4 1.7 0.4 1.3

6.2 5.0

3.4 3.0

3.0 1.9

---

% respecto al PIB proyectado Déficit del gobierno central Déficit combinado público Déficit sector público no financiero Pérdidas operativas del BCH % respecto al PIB observado Déficit del gobierno central Déficit combinado público

* Se refiere al 'presupuesto recomendado' al 13 de marzo del 2006. ** Sector público no financiero más las pérdidas operativas del Banco Central de Honduras. Fuente: SEFIN y BCH.

B.

Condiciones que pueden afectar el déficit fiscal en el 2006

Frente a la importancia que tiene la gestión del déficit fiscal como un determinante básico del éxito o fracaso del programa de reducción de la pobreza y de aumento del crecimiento, conviene identificar aquellos factores que pueden incidir en mayores desequilibrios fiscales en el 2006. Entre estos se encuentran los siguientes:

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1.

HONDUTEL

Los resultados propuestos para HONDUTEL en el 'presupuesto recomendado' podrían agravar seriamente el déficit fiscal, pues por una parte es posible que no se obtengan los resultados previstos de las 'políticas de comercialización' propuestas para mitigar el impacto de las reducción en sus ingresos originada en la apertura del mercado de la telefonía y la reducción de tarifas de llamadas de larga distancia nacionales e internacionales y, por otra, la ejecución del plan de inversiones podría resultar en un déficit cercano a los 1.100 millones de lempiras, es decir, un 0.6% del PIB, que afectaría el logro de las metas fiscales propuestas.1 Como se propone más adelante, la situación de HONDUTEL y sus posibles soluciones deben evaluarse con una perspectiva de más largo plazo.

2.

ENEE

En este caso, además de la difícil situación que enfrenta y que debe ser atendida en un plazo mayor, como se destaca más adelante en este informe, se podría ver afectada en la ejecución presupuestaria del 2006 por el precio del petróleo. La estimación contemplada en el 'presupuesto recomendado' se sustenta en una proyección del precio del barril de búnker de US$ 41, pero se estima que el precio que se podría esperar para el año es de US$ 48, con lo cual el déficit de esta entidad podría aumentar hasta en 800 millones de lempiras, es decir, en casi un 0.5% del PIB. Si se considera además que la demanda de energía aumenta un 10% anual, el déficit podría aumentar hasta en un 1% del PIB.

3.

CAFTA

Estimaciones del FMI indican que las pérdidas de ingresos por la entrada en vigencia del CAFTA equivaldría a un 0.25% del PIB. Estas estimaciones están basadas en lo que podría significar importar los mismos bienes de los Estados Unidos sin pagar aranceles. Sin embargo, este porcentaje podría aumentar a más de 0.3% si hubiera cierta desviación de comercio, es decir, importaciones con menor precio (libre de aranceles) procedentes de los Estados Unidos que sustituirían las importaciones procedentes de otros países con mayor precio (incluyendo aranceles) que no tienen acuerdos de libre comercio.

1

Sin acciones de ningún tipo, la apertura del mercado de la telefonía y la reducción de tarifas de llamadas de larga distancia nacionales e internacionales estaría reduciendo el balance operativo de HONDUTEL en el 2006 en lo equivalente a 1 punto porcentual del PIB (su superávit operativo estaría pasando de ser el equivalente al 2.1% del PIB en el 2005 al 1.1% en el 2006), con lo cual aumentaría el déficit del sector público en su conjunto.

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4.

El costo de la esterilización con deslizamiento cambiario y aumento de remesas

Las remesas han crecido significativamente en los últimos años, pasando de representar alrededor de 7% del PIB en 2000 a 21% del PIB en 2005. El crecimiento anual de las remesas fue particularmente notorio en 2005, con una tasa de crecimiento superior al 50%. Si se mantiene la política de deslizamiento cambiario y las remesas continúan con esta tendencia creciente (o a la tasa de crecimiento promedio de los últimos 5 años, de 34%),2 el banco central tendrá que continuar esterilizando los flujos de divisas para controlar la liquidez, con lo cual generará un costo cuasi-fiscal. Este costo de la esterilización fue equivalente a alrededor de 1% del PIB en 2004 y 2005, lo cual representó una carga significativa para el fisco, aún cuando el deslizamiento nominal del tipo de cambio en el 2005 se redujo en comparación con el año anterior.3 Esto ilustra cómo, en la medida que se quiera evitar la apreciación cambiaria, ello tendrá un costo cuasi-fiscal alto. Si se mantiene la política de deslizamiento cambiario, y continúa aumentando la tasa de crecimiento de las remesas, el costo cuasi-fiscal de la esterilización podría aumentar en el 2006 en comparación con el 2005. De acuerdo con el Banco Central y el FMI este costo podría alcanzar el equivalente a un 1.3% del PIB en el 2006 que, sumados al déficit proyectado para el conjunto del sector público combinado ese año (0.4% del PIB), permitirían cumplir con la meta del déficit total del sector público combinado de 1.7% del PIB para el 2006. Hay que tomar en cuenta, además, que nuevos desembolsos de préstamos (concesionales) también podrían contribuir a la apreciación adicional del tipo de cambio.4 5.

Otros agravantes del déficit

Hay otras condiciones que no han sido contempladas en el 'presupuesto recomendado' y que podrían resultar en un aumento del déficit previsto para el año 2006. Cuatro son los más importantes: a)

la transferencia prevista a las alcaldías del país de recursos del presupuesto nacional;

b)

la transferencia de la reserva del 7% del sueldo de policías y bomberos al Instituto de Previsión Militar (IPM);

c)

el financiamiento del Programa de Asignación Familiar (PRAF); y

2

En la medida que también aumenten los ingresos de capital asociados a un mayor desembolso de préstamos concesionales externos también habrá una presión para que el tipo de cambio se aprecie. 3 Las pérdidas en el 2004 fueron de L 926.2 millones y 2005 de L 1,088.5 millones. 4 El impacto preciso dependerá del monto adicional y de si el gasto adicional resultante de estos desembolsos se orienta a mayores importaciones o a una demanda para bienes y servicios locales no transables. El impacto también puede reducirse en la medida en que este gasto contribuye a corto plazo a aumentar la productividad de la economía hondureña.

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d)

el financiamiento del Programa Comunitaria (PROHECO).

Hondureño

de

Educación

En estos dos últimos casos el agotamiento de los recursos externos que los financiaban hacen depender su continuidad de recursos propios o de la obtención de nuevo financiamiento.

C.

Márgenes para la gestión del déficit fiscal en el corto plazo

La gestión del déficit fiscal requiere, por una parte, evitar las presiones de gastos o amenazas de menores ingresos que podrían aumentar el déficit fiscal pero, a su vez, conviene explorar los márgenes de maniobra existentes en el 2006 y los años siguientes. 1.

HONDUTEL

HONDUTEL se verá afectada a partir del 2006 por la pérdida de ingresos debido a la reducción en la tarifa de salida de tráfico internacional (de US$ 0.50 a US$ 0.20 por minuto), por la reducción en la tarifa de tráfico de larga distancia nacional, y por la apertura del mercado de la telefonía. Hay un conjunto de medidas que ya han sido definidas y que permitirán equilibrar las finanzas de la institución (menor ajuste salarial a los empleados, aumentos en el derecho de línea, aumentos en la tarifa de tráfico local, la ampliación de servicios de internet y otras). Varias de estas medidas ya han sido acordadas previamente con el FMI.5 Más allá del impacto sobre el déficit fiscal, el país enfrenta el reto de 'salvar' la institución, pues de no intervenirse en los diferentes aspectos que ya han sido identificados, a juicio de varios expertos probablemente para el año 2010 la institución entrará en una situación de quiebra técnica. Se trata de una decisión política.

2.

ENEE

En el caso de la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), si bien es cierto que en el año 2005 presentó un balance operativo con saldo positivo, aún se ve afectada por los costos altos de los contratos convenidos con proveedores privados, los altos costos de personal, el incremento en los costos de generación de energía térmica por el aumento en el precio de los combustibles fósiles, y la ausencia de ajustes de las tarifas para compensar los consiguientes aumentos de costos. Al igual que en el caso anterior, hay propuestas de solución, que requieren implementación.6

5

El gobierno anterior, en su memorando suplementario de noviembre de 2005, indicó que la adopción de las medidas convenidas sobre HONDUTEL serían una acción previa a la cuarta revisión del PRGF de Honduras. 6 En este caso intervienen varios aspectos relativos a la política energética de Honduras, que superan los propósitos de este informe.

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3.

Salarios

Para el año 2005 se estima que del total de sueldos y salarios pagados por el gobierno central (incluyendo aportes patronales), un 71.9% del total correspondió a maestros y personal beneficiado por el Estatuto del docente y al personal de salud, beneficiado por diversos estatutos que les atañen. La proporción de sueldos y salarios que corresponde a maestros subió continuamente de representar el 46.5% del total de gastos en sueldos y salarios del gobierno central en 1997 hasta un 54.5% en el 2005, mientras que en el caso del personal de salud no se observa una tendencia creciente. La situación en el año 2005 es el punto superior de un proceso iniciado años atrás. Si bien es cierto que las medidas adoptadas por el gobierno anterior lograron frenar el incremento de la masa salarial en términos reales, en el caso de los maestros la contención alcanza hasta diciembre del 2006, por lo que a partir del 2007 deben ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial, principalmente en la hora clase y el sueldo base. Además, muchas de las solicitudes por los colaterales de antigüedad y calificación académica presentadas a partir del 2004, quedaron pendientes pues su pago excedía los montos anuales pactados para cubrir esos pagos; por lo que se prevé que a partir del 2007 se exigirá el pago de los montos pendientes. En marzo del 2005 la SEFIN y el BCH presentaron ante el FMI una propuesta de "política de remuneraciones a docentes a partir del 2007". Según la misma, ante el escenario de aumentos en el valor de la hora clase con base en la inflación esperada y dejando los colaterales de antigüedad y calificación académica sin modificar, el aumento salarial a los maestros en el año 2007 provocará que la relación salarios del gobierno central respecto al PIB supere en 1 punto porcentual el techo previsto para ese año (que es de 9.2% del PIB). Ante escenarios menos restrictivos, la relación podría superar en 3.8 puntos el límite establecido. En síntesis, si bien podría postergarse la presión salarial durante el 2006, será inevitable en el 2007, con lo cual también habría una presión para que aumente –en ausencia de otras medidas- el déficit fiscal. La piedra angular de la propuesta presentada por la SEFIN y el BCH en el 2005 sobre la política de remuneración a docentes a partir del 2007 es la integración de los pagos colaterales de antigüedad y de calificación académica en el salario ordinario de los maestros, así como la fijación de los aumentos anuales en función de la inflación esperada, tal como aplica a los demás servidores públicos en virtud de la mencionada Ley de Reordenamiento del Sistema Retributivo del Gobierno Central del año 2003. El otro aspecto fundamental de la política es la introducción de tres escalas salariales según el nivel en que trabajen los docentes (primaria o secundaria), o que ocupen cargos administrativos (director, sub-director, etc.). La propuesta está bien diseñada y se logrará un gran avance si se finiquita una negociación con el magisterio que considere la integración de los pagos colaterales

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dentro del salario ordinario, así como lograr los ajustes en función de la inflación esperada. La propuesta de las escalas salariales, tal como está planteada, es un poco complicada en su aplicación por la existencia de mínimos y máximos y ajustes cuando se alcancen esos límites. Por ello, parece más conveniente la definición de una escala más amplia pero predeterminada, que incorpore de una vez las posibles diferencias en los aspectos que son considerados en el pago, tales como el título que tenga el docente, la antigüedad, la calificación académica y otros. Un ejemplo de las categorías en la escala sería: maestro no titulado de primaria, maestro titulado de primaria 1, maestro titulado de primaria 2, y así hasta un máximo de 5 en el caso de la primaria; luego seguiría profesor de secundaria no titulado, profesor de secundaria titulado 1, profesor de secundaria titulado 2, y de esa forma hasta profesor de secundaria titulado 5, para luego continuar con las categorías docenteadministrativas (director y subdirector) y administrativas propiamente (asistentes, etc.). Para cada una de las categorías se deben definir claramente los requisitos en términos de los aspectos a considerar, como se indicó anteriormente: título, antigüedad, calificación académica, etc. Conforme los educadores vayan avanzando en sus cualidades, irán avanzando en la escala. La condición para ser ubicado en una categoría debe ser la comprobación, mediante atestados, de las características personales de cada maestro, y no el sueldo que devenga actualmente -como se indica en la propuesta-. Esto se propone en el entendido de que hay incentivos o pagos colaterales que se pagan en la actualidad pero que no están debidamente comprobados o documentados. Más allá de la negociación con los representantes magisteriales, será necesario avanzar en la administración de los salarios de los docentes, especialmente en lo que se refiere al registro de los maestros, la actualización de sus expedientes, y la verificación de las cargas horarias. Otros salarios Además de los incrementos salariales contemplados en otros estatutos, el gobierno enfrentará presiones para incrementar los salarios del resto de los empleados públicos que no se ven beneficiados por estatutos, pues en los últimos años la política salarial hacia ellos ha sido muy restrictiva, e inclusive ha favorecido más a los asalariados de categorías salariales más bajas, con el consecuente impacto en el cierre de las brechas salariales, pero especialmente el desincentivo a los recursos humanos más calificados. 4.

La política cambiaria

El régimen cambiario actual - una banda cambiaria con un rango de 7% por arriba y debajo del tipo de cambio base que se ajusta periódicamente - limita la capacidad de

14

ajuste de la economía ante choques externos.7 En el contexto de entradas de divisas significativas, el régimen cambiario actual presenta un margen limitado para una apreciación cambiaria nominal, con lo que se podría reducir la necesidad de esterilizar (y reducir el costo cuasi-fiscal) para controlar la mayor liquidez. Sin embargo, la transición hacia un régimen cambiario más flexible como una medida para reducir la necesidad de esterilizar las entradas de divisas, y por lo tanto, reducir el costo cuasi-fiscal, presenta tres dificultades. En primer lugar, los agentes privados se encuentran “cómodos” con el régimen cambiario actual. En la práctica el riesgo cambiario es cero, por lo que los agentes no cubren sus posiciones financieras contra movimientos en el tipo de cambio. Además, los instrumentos para protegerse o cubrir el riesgo cambiario no se han desarrollado en Honduras.8 En segundo término, una mayor flexibilidad del régimen cambiario, en un contexto de entradas significativa de remesas, posiblemente acompañadas de un mayor desembolso de recursos externos concesionales para aumentar la inversión, llevaría a una apreciación del tipo de cambio real (por la vía de una apreciación nominal del tipo de cambio). Como consecuencia, el sector exportador perdería competitividad, lo que se reflejaría en un aumento en el déficit de la cuenta corriente.9 Permitir un proceso de apreciación real del tipo de cambio no pareciera ser la mejor manera de enfrentar el proceso de apertura comercial que surge de la entrada en vigencia del CAFTA. Lo anterior plantea un dilema entre un régimen de deslizamiento cambiario que viene siendo equivalente a un subsidio indirecto para los productores de bienes exportables e importables, reflejado en el costo cuasi-fiscal de la esterilización, y la dificultad de insertarse exitosamente en la economía mundial con un tipo de cambio que se está apreciando en términos reales y sin aumentos claros de la productividad. En tercer lugar, la venta de divisas en un contexto de apreciación cambiaria puede favorecer la dolarización creciente de la economía, con una reducción de la proporción de activos nacionales en la banca privada, y puede reducir el crédito para el sector privado en la medida que el crédito en dólares es limitado. Así, aunque una mayor flexibilidad del régimen cambiario permitiría una política monetaria más independiente (con lo cual se podría, por ejemplo, reducir las tasas de interés), al mismo tiempo la apreciación cambiaria crearía incentivos para pedir prestado en dólares, ya que el costo de hacerlo sería menor. Además, en un momento en que la liberalización del encaje sobre préstamos en dólares está teniendo lugar, esto 7

El FMI ha recomendado con frecuencia una mayor flexibilidad del régimen cambiario para reducir vulnerabilidades y sugiere como precondiciones el fortalecimiento del sector financiero y los instrumentos de política monetaria. 8 Debido a que una parte de los préstamos bancarios están dolarizados, movimientos del tipo de cambio hacia la depreciación tendrían un efecto negativo en el balance de las empresas (con préstamos en dólares), lo que podría afectar eventualmente al sistema bancario a través del riesgo crediticio. 9

En un caso extremo, una pérdida continua de competitividad junto con el desequilibrio externo podría producir nerviosismo en los mercados y presionar al tipo de cambio hacia la depreciación reflejándose en una caída de las reservas internacionales.

15

llevaría a un aumento de la exposición de los bancos a movimientos en el tipo de cambio. Por lo tanto, una mayor flexibilidad del régimen cambiario a corto plazo parece ser una opción poco viable para manejar a corto plazo las entradas significativas de divisas y reducir el costo cuasi-fiscal, ya que podría poner en riesgo el dinamismo del sector externo. En otras palabras, parece inevitable el costo cuasi-fiscal de la esterilización para evitar una fuerte apreciación del tipo de cambio. Sin embargo, hay dos medidas que podrían llevarse a cabo, y que podrían facilitar un proceso de transición gradual hacia una mayor flexibilidad del régimen cambiario: a)

El Banco Central podría flexibilizar el monto diario de venta de divisas, y podría reducir los requerimientos de concentración de divisas -actualmente de 100% puesto que el Banco Central es el único intermediario de divisas- mediante la creación de un mercado de divisas interbancario. Este sería un primer paso para crear un mercado cambiario líquido y eficiente para descubrir el “precio” a través de una asignación descentralizada de divisas, y así prepararse para un mejor momento para flexibilizar el régimen cambiario.

b)

El gobierno podría incidir en la composición del gasto asociado a los ingresos de divisas, tanto por el lado de las remesas como por el lado de los préstamos desembolsados.10 En ambos casos convendría tratar de incidir sobre la demanda agregada y sobre la oferta o capacidad de respuesta de la producción. En particular, se recomienda: i.

Favorecer la ejecución de proyectos de inversión asociando al sector público con el privado (con esquemas de compromiso mutuo de aportar recursos, como se ha hecho en México o El Salvador) para reducir el uso de los recursos por remesas en consumo y aumentar el uso de estos recursos en inversión productiva.

ii.

Orientar el gasto público adicional, y en particular los desembolsos de préstamos externos, preferentemente a la inversión en el sector no transable (infraestructura).

Debe tomarse en cuenta que el mayor gasto, tanto el procedente de las remesas como el que podría resultar de un mayor desembolso de préstamos concesionales, estaría presionando sobre la demanda agregada de Honduras, lo cual a su vez se canalizaría a bienes transables que podrían satisfacerse con mayores importaciones (y en mayor razón con la entrada en vigencia del CAFTA) sin aumentos de precios, 10

Otra opción sería llevar a cabo un ajuste fiscal, reduciendo el déficit significativamente para enfrentar los efectos expansivos de las masivas entradas de divisas, pero en Honduras la política fiscal tiene muy poco espacio para jugar este papel.

16

y a bienes no-transables (ciertos servicios, la construcción), sector donde podrían aumentar los precios debido a una menor capacidad de respuesta productiva para atender este aumento de la demanda. Este desequilibrio entre aumentos de precios de no transables frente a transables equivale a una apreciación del tipo de cambio, pero en alguna medida podría reducirse al fortalecer la capacidad de respuesta con inversiones en el sector no transable. Lo anterior reduciría la presión inflacionaria de las entradas de divisas y, por lo tanto, la necesidad de ejercer operaciones de esterilización. También aumentaría la capacidad de respuesta productiva frente a la mayor demanda agregada. Al mismo tiempo, el sector público estaría aumentando su gasto en inversión real -el cual presenta un evidente rezago- con perspectivas de contribuir a la productividad y la competitividad que facilitarían flexibilizar el régimen cambiario en un período posterior. Debe reconocerse, sin embargo, que estas orientaciones, basadas en la necesidad de evitar una mayor apreciación cambiaria, pueden entrar en conflicto con un mayor gasto público orientado principalmente al gasto social. En este caso, el gasto tiende a tener un componente importante de gasto corriente y no de inversión, con lo cual no se favorece un fortalecimiento de la capacidad de producción a corto y a mediano plazo (aunque sí a largo plazo), mientras que provoca un aumento de la demanda que puede incidir tanto en el aumento de las importaciones como en el aumento de precios del sector no transable, con lo cual contribuiría a la apreciación cambiaria. Lo anterior sugiere la necesidad de aumentar la carga tributaria para contar con una base sostenible para financiar el gasto social, evitando así que tenga efectos perniciosos sobre la estabilidad macroeconómica. 5.

Ajustador de inversión y de precio del petróleo

En el 2005, como parte de la tercera revisión del Acuerdo con el FMI, éste aceptó que la meta del déficit pudiera aumentar en 0.25% del PIB para gastos adicionales que estuvieran dentro de la ERP, y en 0.2% por gastos resultantes del mayor costo de combustibles. Esto significa que la meta de referencia para el déficit del gobierno central para el 2005 efectivamente fue de 3.45% del PIB y no de 3.0% como estaba contemplado en el programa original. Si se aplica la misma reducción del déficit (0.5% del PIB) a partir de la meta revisada, significaría que la nueva meta para el 2006 debiera ser 2.95% del PIB en el 2006. El déficit para el sector público combinado también podría aumentar de 1.7% a 2.2% del PIB para ese año. La pregunta clave es si continúan existiendo las razones que justificaban este ajuste.11 La respuesta es afirmativa. Por una parte, y ante el bajo dinamismo de la inversión pública en el pasado – que lamentablemente se mantiene en el presupuesto propuesto para el 2006 - y frente a los desafíos de favorecer un mayor crecimiento 11

Tómese en cuenta que al solicitar un ajustador al déficit fiscal por inversión y precios del petróleo, se puede generar cierta presión inflacionaria que podría apreciar el tipo de cambio real, especialmente si el gasto adicional tiene lugar en bienes y servicios no transables como salarios.

17

que reduzca la pobreza (especialmente en el área rural, donde es mayor), se justifica desembolsar y ejecutar una mayor proporción del significativo monto de préstamos concesionales ya contratados pero sin desembolsar.12 En el contexto del programa con el FMI, no se establece explícitamente un “límite” anual para la ejecución de los fondos externos de desembolso, los cuales financian en parte el programa. Sin embargo, el límite para la ejecución de estos recursos está dado (implícitamente) por el déficit fiscal, ya que con los gastos corrientes ineludibles, si se gasta más de US$215 millones no se cumpliría la meta del déficit anual.13 Además, la condonación adicional de deuda multilateral resultante del acuerdo del G 8 estaría resultando, según estimaciones del FMI, en un alivio del servicio de la deuda equivalente a 0.5% del PIB durante los próximos años, lo cual tendría que reflejarse en un monto adicional de recursos gastados por el gobierno de Honduras para alcanzar las Metas del Milenio. Por otra parte, la Unidad de Inteligencia Económica considera que los precios del petróleo en 2006 permanecerán altos, mostrando una disminución hacia 2007 (16%). Este escenario parecería indicar que el banco central seguirá enfrentando el reto de manejar la presión inflacionaria que podría generarse por el impacto de altos precios del petróleo (junto con la liquidez generada por una entrada de divisas sustancial), sobre todo en 2006. 6.

Precisión del concepto del déficit fiscal con préstamos concesionales

Un tema que merece consideración adicional es la definición del déficit fiscal, específicamente con relación a cómo se integran en él las donaciones o recursos con un alto grado de concesionalidad. En numerosos programas PRGF se establece un déficit con donaciones y uno sin donaciones, siendo el más relevante aquél que no incluye donaciones. En la medida que existen préstamos externos con cierto grado de concesionalidad se podría descontar de estos flujos aquella parte que es concesional (que como parte de lo acordado con el FMI debe ser superior a un 35%) para luego definir un déficit fiscal sin donaciones que solamente incluiría aquella parte de los recursos externos que corresponden a su proporción no concesional. Realizar este ajuste permitiría ampliar el monto de desembolsos externos que es compatible con el mantenimiento del déficit fiscal (sin donaciones). A título ilustrativo, si todo el déficit (2.2% del PIB) se financiara con préstamos que tuvieran un grado de concesionalidad del 35%, el déficit incluyendo desembolsos de estos recursos podría llegar a 3.0% del PIB (2.2+0.77). 14 Esto aumenta el monto

12

Este tema se analiza en más detalle más adelante en el informe. El año pasado se logró una ampliación a US$ 255 millones anuales y para este año se esperan recursos por desembolsos para proyectos de US$224 millones. 14 El déficit neto de donaciones sería g-T=fd+fe, donde g=G-D, donde G es gasto total y D es gasto posibilitado por donaciones, T son ingresos totales, fd es financiamiento doméstico y fe es financiamiento externo. Si se supone que no existe financiamiento externo no concesional (fe), entonces g-T=fd y g=G. Si se incluyen donaciones, entonces se tiene que G=g+D, y el déficit con donaciones sería g+D-T=fd+D, o GT=fd+D. En el caso de Honduras el défici neto de donaciones sería 2.2 puntos porcentuales. Con donaciones (o el equivalente de donaciones) aumenta la brecha de ambos lados de la ecuación: del lado izquierdo porque 13

18

potencial de desembolsos de préstamos externos, concesionales, sin violar el compromiso de cumplir con la meta establecida.

7.

Los límites de la ampliación del déficit fiscal

Si bien puede flexibilizarse en alguna medida el déficit fiscal, conviene destacar dos peligros de una ampliación excesiva. En primer lugar, si la política fiscal se relajara mediante un mayor gasto público (con un componente importante de demanda por bienes y servicios no transables), esto podría generar una presión inflacionaria y apreciar el tipo de cambio real, especialmente en la medida en que el exceso de demanda no se neutraliza por la vía de las importaciones –que, en todo caso, serán estimuladas por el CAFTA- sino por la vía del aumento de precios de bienes y servicios no transables. Cabe recordar que un sector exportador dinámico es crucial para mantener un alto crecimiento económico en el país, y que será muy difícil desarrollarlo con un proceso de apreciación cambiaria. En segundo término, la mayor presión inflacionaria podría exacerbar reivindicaciones salariales y hacer más difícil la negociación planteada previamente.

II.

LA GESTION DEL GASTO PUBLICO

A.

El aumento del gasto en desarrollo social y en salarios, así como la implementación de la ERP: rasgos básico del gasto público en Honduras

Cuatro rasgos marcan al gasto público en los últimos años en Honduras: su valor alto como proporción del PIB, su valor bajo como gasto por habitante, un aumento del gasto social pero condicionado por aumentos salariales de maestros y personal de salud, y una creciente importancia de las transferencias, reflejo de la importancia de la ERP, que en 2005 cubrió el 47% del presupuesto. En el contexto latinoamericano, Honduras es uno de los países en que el gasto total del gobierno central expresado como porcentaje del PIB adquiere una mayor magnitud (superior a 25%). Sin embargo, esta situación se explica en buena parte por el menor PIB que presenta (en millones de US$), puesto que en términos absolutos el gasto total y per cápita que muestra es muy bajo respecto a los demás países (cuadro siguiente).

G incluye D, y del lado derecho por la presencia de D, que en ambos casos podría tener un valor de 0.77 puntos porcentuales.

19

Cuadro No. 2 América Latina y el Caribe (19 países): PIB, Gasto total del Gobierno Central y sus relaciones, 2003. Gasto total g. Gasto total PIB per cápita PIB central per g. central/PIB (US$) (millones US$) cápita (US$) (%) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dom. Uruguay Venezuela

15.9 28.2 21.7 21.4 19.6 16.8 18.4 16.1 13.4 12.1 25.2 19.5 22.3 19.3 17.2 16.9 19.6 26.0 27.8

129,596 7,867 505,732 72,052 77,560 17,485 27,201 14,874 24,732 2,789 6,937 626,080 4,135 12,863 5,625 60,586 16,541 11,183 85,483

3,422 872 2,772 4,523 1,741 4,196 2,118 2,241 2,047 316 991 6,061 785 4,128 950 2,232 1,876 3,281 3,330

544 246 601 966 341 706 390 360 274 38 250 1,184 175 798 163 376 368 854 925

Fuente: ILPES (Estadísticas de Finanzas Públicas: gasto total/PIB), CEPAL (Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2004: PIB y PIB per cápita) y estimación propia a partir de los anteriores (gasto per cápita).

En los últimos cuatro años alrededor de tres cuartas partes del gasto total neto se han destinado a los gastos corrientes y la cuarta parte restante a los gastos de capital y la concesión neta de préstamos. Cuando se considera un período más largo se presentan algunas variaciones importantes en la composición entre estos dos grandes rubros. En 1998 el porcentaje de gasto corriente alcanzó un mínimo, y a partir de 1999 comenzó a aumentar de forma prácticamente sostenida (con excepción del 2004). Cuando se desagregan aún más los gastos totales, los sueldos y salarios (incluyendo aportes patronales) constituyen el rubro de gasto más importante, alcanzando en el año 2002 una participación máxima de 44.2% del gasto total (un 59.3% del gasto corriente de ese año). En los años siguientes este porcentaje se ha mantenido por encima de 40%, constituyéndose en un tema relevante en la discusión sobre gasto público.

20

Gráfico No. 1 Composición relativa del gasto total neto del gobierno central, 19902005. sueldos y salarios* inversión

intereses deuda transf. capital

transf. corrientes otros gastos

100% 80% 60% 40% 20% 0% 1990 1991

1992 1993

1994

1995 1996

1997 1998

1999 2000

2001

2002 2003

2004 2005p

* incluye aportes patronales Fuente: elaboración propia con cifras del cuadro A.1.

Cuando se analiza la evolución del gasto social del gobierno central, resalta el fuerte incremento en los gastos de educación y salud, aunque está claro que el mismo se origina en los incrementos salariales a los que se ha hecho referencia.

Gráfico No. 2 Honduras: gasto social del Gobierno Central como % del PIB, 1991-2004. gasto social salud

12

8 7.3

7.3

10.5 9.0

6.4

6.8

6.7

6.5

6.7

6.5

6 3.4 2.2

3.3 2.6

3.2

1994

1995

1996

2

2.0

3.1 1.9

3.4

1998

3.6 2.4

1997

3.7 2.6

1993

4.1

3.7 2.5

1992

4

11.3

9.9

8.1

7.7

1991

porcentajes

10

11.5

educación FHIS, PRAF y otros*

1.9

2.3

4.8 2.8

5.5 2.8

6.7

5.7 3.0

3.7

3.1

2004p

2003

2002

2001

2000

1999

0

* transferencias a IHNFA, prog. vivienda, INFOP y aporte a INJUPEMP. Fuente: estimación propia con cifras de UPEG (SEFIN) y BCH.

Lo anterior implica que la prioridad del gobierno por contener el incremento salarial de los maestros y el personal de salud no debe repercutir en los incrementos en los gastos no salariales necesarios para aumentar la cobertura y la calidad de la educación y la salud en Honduras, requisito para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Además, el tratamiento de los incrementos en los salarios por concepto de aumentos en la cobertura

21

de los servicios debe tratarse diferente de aquellos que resultan de la aplicación de los estatutos.

B.

La Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) no es una estrategia de desarrollo (pero podría serlo)

Las transferencias corrientes y de capital han adquirido en los últimos años una importancia relativa creciente, lo cual refleja en buena parte la ejecución de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP). En el año 2005 ambas transferencias en conjunto representaron una tercera parte de los gastos totales del gobierno central (19.9% transferencias corrientes y 13.5% las de capital, para un total de 33.4%). La Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) constituye una estrategia bien elaborada, con una amplia participación social en lo que se refiere a sus objetivos y proyectos. Las metas que propone tanto en términos de pobreza por insuficiencia de ingresos como de otras insatisfacciones, son adecuadas e inclusive consistentes con las propuestas como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), tal como se refleja en el cuadro siguiente, lo cual facilita aprovechar los recursos derivados del alivio adicional, más reciente, de la deuda multilateral. Sin embargo, también hay algunos aspectos que merecen especial y urgente atención. Cuadro No. 3 Honduras: avance esperado en las metas de educación, salud y agua potable y saneamiento según la ERP y los ODM, 2005-2015. Base*

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2015

EDUCACIÓN % cobertura neta ed. prebásica 5 años** % cobertura neta I y II ciclos ERP** ODM***

32.9 (1999)

36.5 38.6 39.5 40.3 41.2 42.0 60.0

89.8 (1999) 79.6 (1990)

91.7 92.5 93.2 92.7 92.9 93.0 95.0 91.8 92.7 93.5 94.3 95.1 95.9 100.0

% cobertura neta III ciclo** % cobertura neta ed. diversificada**

24.2 (1999) 12.4 (1999)

37.3 39.7 42.6 45.4 48.3 51.1 70.0 22.3 24.2 26.5 28.8 31.1 33.4 50.0

SALUD Tasa mortalidad infantil (x1,000 n.v.) ERP** ODM*** Tasa mortalidad menores 5 (x1,000 n.v.) ERP** ODM*** Tasa mortalidad materna (x100,000 n.v.) ERP** ODM***

36 (1996) 39 (1986-90)

29 23

27 22

26 21

25 20

23 19

22 18

18 13

48 (1996) 55 (1986-90)

39 33

37 31

35 30

34 28

32 27

30 25

24 18

95 100

93 95

90 90

88 84

85 79

82 73

70 46

147 (1996) 182 (1990)

22

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO % población con acceso agua potable ERP** ODM*** % población con eliminación excretas ERP** ODM***

81.0 (1999) 65.5 (1991)

83.4 85.0 86.3 87.5 88.8 90.0 95.0 76.6 77.4 78.1 78.9 79.6 80.3 84.1

70.2 (1999) 63.0 (1991)

73.0 76.0 78.3 80.5 82.8 85.0 95.0 74.1 74.8 75.6 76.3 77.1 77.8 81.5

* Entre paréntesis se indica el año al cual corresponde el valor indicado. ** Los valores para 2005, 2006, 2010 y 2015 fueron tomados de (Gobierno de la República de Honduras, 2003), el valor en la base de (Gobierno de la República de Honduras, 2005) y los valores para los años 2007-2009 corresponden a estimaciones propias. *** Los valores en la base y para el año 2015 fueron tomados del Informe sobre las Metas del Milenio de las Naciones Unidas, y para los años 2005-2010 corresponde a estimaciones propias. Véase Sistema de las Naciones Unidas en Honduras (2003). Informe sobre las Metas del Milenio, Honduras 2003. Tegucigalpa: Sistema de las Naciones Unidas.

En primer lugar, y a diferencia de estrategias en otros HIPCs, que han estado sujetas a rechazo o que se perciben como instrumentos de interés exclusivo de la cooperación internacional, pareciera existir un mayor grado de aceptabilidad de la ERP en el caso de Honduras.15 Sin embargo, la ERP enfrenta limitaciones desde la perspectiva de la concertación o diálogo social al no haber incluido un diálogo o negociación sobre los temas más sensibles como las condicionalidades macroeconómicas, o los salarios, que al afectar al conjunto del presupuesto inciden en la ERP, y sin que la ERP revisada generara un amplio consenso social. En realidad, continúa existiendo cierta tensión, en Honduras y en otros HIPC, entre la condicionalidad requerida por el FMI y los donantes por un lado, y la necesidad de una verdadera apropiación por parte del gobierno, los partidos políticos y la sociedad civil por otro.16 En segundo término, y en parte como consecuencia de lo anterior, existe una gran dispersión de proyectos y programas que sí se han negociado con organizaciones de la sociedad civil. Lamentablemente la suma de programas o proyectos relacionados con una área o dimensión específica no garantizan el logro de las metas propuestas en ella. Si bien es cierto que existen mecanismos participativos para definir las prioridades en la ejecución de los proyectos y programas (Consejo Consultivo de la ERP y otras instancias políticas y técnicas), no hay certeza sobre la forma como cada uno de ellos contribuirá al logro de la meta global, ni tampoco sobre la magnitud de la labor pendiente en cada una de las áreas.

15

Para una visión muy crítica de las ERPs en los países HIPC latinoamericanos, donde se destaca como una de sus mayores limitaciones su orientación tecnocrática y no política, véase Booth, Grigsby y Toranzo (2006), “Politics and Poverty Reduction Strategies: Lessons from Latin American HIPCs”. ODI, Working Paper 262, London. 16 “Por un lado dicha inclinación de los donantes es entendible en vista de ciertas dudas que mantienen en cuanto al compromiso real de los gobiernos en llevar a cabo la estrategia de reducción de la pobreza y la débil capacidad institucional local para la implementación de la misma. Sin embargo, por otro lado, la misma actitud conduce justamente a debilitar el sentido de apropiación y el compromiso con la ERP por parte de los gobiernos y actores de la sociedad civil”. Rob Vos y Maritza Cabezas (2005),“Ilusiones y Desilusiones del Crecimiento Pro Pobre”. Evaluación y Monitoreo de Estrategias de Reducción de Pobreza -2004, ISS-Asdi, Edita Sverige.

23

Lo anterior da lugar a la ausencia de un verdadero sentido estratégico de la ERP y a que aún cuando sea percibida como la estrategia de desarrollo económico y social del país, en la práctica pareciera reflejar cierta dualidad entre el impulso del desarrollo social por un lado, con énfasis en el alivio de la pobreza, y un crecimiento económico que no necesariamente favorece a los pobres por otro, y sin atención a metas redistributivas.17 El excesivo énfasis en proyectos por parte de la cooperación internacional en el pasado también ha contribuido a esta dispersión, por lo que se ha recomendado avanzar con apoyo presupuestario dentro de un marco multi-anual y con mayor énfasis en un enfoque de presupuesto por resultados.18 En tercer lugar, el gran número de proyectos y programas en ejecución y por ejecutar está resultando en una proliferación de unidades ejecutoras que constituyen un verdadero 'Estado paralelo'. Ello tiene importantes implicaciones en términos de eficiencia, tanto desde el punto de vista operativo (aunque se supone que a través de ellas se logrará una mayor eficiencia), como del costo, pues generalmente se trata de unidades muy costosas (por lo menos en términos de salarios). Lo anterior sugiere tres recomendaciones: 1.

La necesidad de una estrategia nacional de desarrollo integral.

Se justifica insertar la ERP dentro de una estrategia clara y sencilla de desarrollo integral (económico, social, ambiental e institucional), con objetivos más articulados a las prioridades nacionales, como la seguridad y el empleo, y a las principales fuerzas políticas del país. Se debe evitar una estrategia compleja e irrealizable, y lo más importante sería alcanzar acuerdos sobre la importancia de avanzar en algunas dimensiones, áreas o temas básicos, que en conjunto resulten en adecuados niveles de crecimiento económico y distribución equitativa del bienestar -que conlleva la reducción de la pobreza-. La “Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo”19, en la cual se basa la orientación de la comunidad internacional de favorecer estrategias de reducción de la pobreza en los países pequeños altamente endeudados, establece que los países en desarrollo se comprometen a “Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos”. En la misma Declaración se explica que “El término ‘estrategias de desarrollo nacional’ incluye reducción de la pobreza o estrategias globales similares así como estrategias sectoriales o temáticas”. Existe, por consiguiente, un margen importante para que sean los propios países en desarrollo quienes definan sus prioridades, no necesariamente restringiéndolas a estrategias de reducción de la pobreza, y la misma Declaración de París destaca lo esencial que resulta que los donantes puedan alinearse con las estrategias de sus socios.

17

Vos y Cabezas (2005) Vos y Cabezas (2005) 19 Véase www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf 18

24

Por otra parte, corresponde tomar en cuenta que la política económica y social tiene como objetivo ampliar el bienestar de toda la población, lo cual pasa por erradicar la pobreza, pero ello no significa que todas las políticas -especialmente las socialesdeben ser para pobres. Esta visión más amplia de la estrategia de desarrollo puede reflejarse en un mayor sentido de pertenencia nacional y en una perspectiva más integral del desarrollo. 2.

La ERP como punto de partida para definir la estrategia nacional de desarrollo

La ERP constituye la base a partir de la cual se podría avanzar hacia esa estrategia más amplia, tomando en cuenta que la ERP ya representa un vínculo muy importante entre la sociedad hondureña y los organismos internacionales y países amigos. Esta revisión y ampliación en alguna medida ya se ha realizado antes, pues cabe recordar que la formulación inicial de la ERP corresponde al 2001 y que en el 2003 se realizaron algunas modificaciones a las metas e indicadores de seguimiento, con otros cambios menores en los años siguientes.20 En síntesis, la nueva estrategia no debería percibirse como un plan que interrumpe y sustituye a la ERP, sino como un instrumento que la amplía, en un sentido temático y político.21 3.

Una nueva institucionalidad para darle seguimiento a la estrategia nacional de desarrollo

Para enfrentar el problema de la dispersión institucional y de proyectos, incluyendo la proliferación de pequeños proyectos de inversión como parte de la ERP, y para contribuir a aumentar la eficiencia del gasto, es necesario darle a las instancias de planificación (UPEG) las instrucciones, autoridad y capacidades para que jueguen un papel más activo en la formulación, seguimiento y evaluación de los programas de cara a las necesidades globales y las metas específicas, que debieran incluirse en el presupuesto. Como parte de ello se deben emprender las acciones necesarias para lograr que las unidades ejecutoras respondan a las directrices generales del gobierno, y rindan cuentas en relación a su eficiencia y eficacia, evitando la existencia de un “Estado paralelo” y convirtiendo al presupuesto (por resultados) en la base fundamental de la programación y monitoreo.

20

Gobierno de la República de Honduras (2005). Estrategia para la Reducción de la Pobreza: Informe de Avance 2004. Tegucigalpa: Gobierno de la República. Gobierno de la República de Honduras (2004). Estrategia para la Reducción de la Pobreza: Segundo Informe de Avance, 2003. Tegucigalpa: Gobierno de la República. Gobierno de la República de Honduras (2003). Estrategia para la Reducción de la Pobreza: Primer Informe de Avance y Actualización. Tegucigalpa: Gobierno de la República. y Gobierno de la República de Honduras (2001). Estrategia para la reducción de la pobreza. Tegucigalpa: Gobierno de la República.

21

Booth, Grigsby y Torenzo (2006) argumentan que “El problema es que la construcción de consensos en el nivel político debe basarse en un instrumento diferente, coherente con la idea principal de la ERP pero con diferentes características –no sectorialmente más específico sino más concreto y sujeto a un uso retórico.”

25

C.

La prioridad de la inversión

El Banco Mundial, en su reciente "Informe sobre la política de desarrollo: acelerando el crecimiento de base amplia" argumenta que la diferencia en crecimiento de Honduras respecto a otros países se debe casi en su totalidad al bajo crecimiento de la productividad de los factores del país.22 Identifica los logros educativos como el determinante individual más importante para el crecimiento de Honduras, mientras que los otros factores en importancia serían la infraestructura pública (para satisfacer las necesidades clave, especialmente en carreteras, telecomunicaciones y viviendas de escasos recursos), el desarrollo del mercado financiero, y la gobernabilidad. Además, concluyen que Honduras no podrá acelerar su crecimiento per cápita significativamente si las variables que lo determinan continúan evolucionando con base en sus tendencias históricas. Es decir, habría que hacer cambios profundos en esas dimensiones. El gasto en capital humano –que en cierto sentido puede considerarse como una inversión-, es una de las prioridades de la sociedad hondureña. Como se ha visto, cuando se analiza la evolución del gasto social del gobierno central, resalta el fuerte incremento en los gastos de educación y salud, aunque está claro que el mismo se origina en los incrementos salariales a los que se ha hecho referencia. El componente 'invirtiendo en capital humano' es el más importante dentro de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, y en el 'presupuesto recomendado' para el 2006 se estima que el 71.2% de los recursos de esa estrategia se destinarán a ese componente. Como parte del programa con el FMI (PRGF), corresponde reorientar el gasto para alcanzar una recuperación de la inversión pública y del gasto ERP. Dentro del marco macroeconómico de mediano plazo del programa se estableció que la inversión pública debía aumentar para cumplir con las necesidades importantes de infraestructura, complementar la inversión privada y revitalizar el crecimiento. Sin embargo, la situación actual de Honduras refleja un escenario muy distinto al que se esperaba. En el siguiente cuadro se muestra que la inversión pública ha permanecido prácticamente al mismo nivel en el período 2003-2005 (en promedio 5.5% del PIB) y a un nivel por debajo del observado en 2001 (6.8% del PIB). A pesar de que la inversión privada aumentó en 2004, se observó una ligera caída en 0.6% del PIB en 2005 respecto al año anterior. Esto sugiere la necesidad de aumentar la inversión pública en Honduras.

22

World Bank (2004). Honduras Development Policy Review: accelerating broad-based growth. Washington: Banco Mundial. Reporte No. 28222-HO.

26

Cuadro No. 4 Honduras: Inversión (% PIB) 2000-2005 2001

2002

2003

2004

2005

Formación bruta de capital fijo

29.6

25.6

26.6

30.3

30.1

Inversión pública

6.8

4.8

5.4

5.3

5.7

Inversión Privada *

22.8

20.8

21.2

25.0

24.4

Fuente: Banco Central de Honduras * Incluye variación de existencias

Lamentablemente el 2006 el 'presupuesto recomendado' contempla gastos de capital del sector público por 7,796 millones de lempiras, cifra bastante inferior a los 11,841.5 millones del 2005 (presupuesto vigente). La mayor parte de la diferencia se debe a una reducción de la inversión real directa.

Lo anterior contrasta con el hecho de que existen préstamos contratados, sin desembolsar, por un monto de US$ 227 millones (véase el cuadro siguiente), aparte de otros préstamos que ya incluyen desembolsos pero con un lento ritmo de ejecución.23 Para 2006 los fondos de préstamo presupuestados (US$302.3 millones) están por debajo de los desembolsos firmados (US$414.9 millones) por un equivalente a 1.2% del PIB, lo que se debe a la restricción impuesta por la meta del déficit fiscal del gobierno central de 2.5% del PIB. Dadas las necesidades de inversión en infraestructura, cabría aprovechar el margen existente para aumentar la ejecución de desembolsos en proyectos de infraestructura, lo cual requeriría flexibilizar de manera moderada la meta del déficit fiscal, como se anotó previamente.24 Lograr las metas de crecimiento económico requiere niveles elevados y sostenidos de inversión, por lo que ese debe ser uno de los aspectos prioritarios a futuro. En particular, se recomiendan tres orientaciones de política:

23

Véanse los cuadros sobre préstamos aprobados y los correspondientes desembolsos en el caso del Banco Mundial y el BID (Anexos II y III) de la tercera revisión del PRGF. Véase IMF (2006). Honduras: Third Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility; Request for Waiver and Modification of Performance Criteria; and Financing Assurances Review—Staff Report; Staff Statement; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Honduras. Washington: International Monetary Fund (IMF); IMF Country Report No. 06/31.

24

Los proyectos de infraestructura, por lo general, requieren de un anticipo de 20%, lo que lleva a utilizar el límite de desembolsos rápidamente.

27

1.

Mayor desembolso de préstamos para proyectos de inversión.

Corresponde ampliar los desembolsos de préstamos correspondientes a proyectos/programas de infraestructura y apoyo productivo (en el cuadro siguiente llaman la atención los proyectos de infraestructura rural, tanto del BID como de IDA/BM). Esta ampliación podría definirse con base en un aumento en el gasto en infraestructura como proporción al PIB, por ejemplo de 0.5% del PIB, el cual sería financiado con la ampliación de los recursos desembolsados y sería congruente con la idea de reducir el impacto de los recursos externos sobre la apreciación cambiaria y de generar más empleo.

2.

Hacia una estrategia de inversión pública

Se necesita realizar una adecuada programación de las inversiones tomando en cuenta que la suma de proyectos de pequeños proyectos inversión no hace una estrategia nacional de inversiones, y que la estrategia de inversiones debe responder realmente a las prioridades nacionales, reflejadas en una estrategia nacional de desarrollo, de forma ordenada y con una clara identificación de los beneficios para el país. Como se indicó, la ERP está propiciando la proliferación de pequeños proyectos de inversión, en muchos casos con impacto ignorado a nivel nacional.

3.

Evaluación y seguimiento de proyectos de inversión

Cabría asegurar que el banco integrado de proyectos a cargo de la Dirección General de Inversiones Públicas de la SEFIN contenga información completa y actualizada sobre todos los proyectos, con el fin de facilitar la implementación y seguimiento de la estrategia de inversión.

28

Cuadro No.5 Honduras: Préstamos sin Desembolsar (Millones de dólares) Acreedor

BCIE

Proyecto/Programa

Fecha de Firma

Planta Desaniliz. y Agua Potab. Amap. Semilleros del futuro Programa de mercados periféricos del DC: mercado Perisur Programa desarro. Agroemp. PyM product. Palma Africana Ampliación proyecto Carretera Pto. Cortes-Guate CA-13

Fecha Límite de Desembolso

Monto del Préstamo en USD

18.08.2004 26.08.2005

18.08.2007 26.08.2009

0.8 3.0

26.08.2005

26.08.2007

7.6

22.09.2005

26.05.2006

4.6

26.08.2005

26.09.2009

5.0

NDF

Transf. Educación Nacional Prog. Trin Des. Sost C. Rio Lempa Multifase Des. Forestal Sostén. Programa de Administración de Tierras Honduras Apoyo a la Electrificación Rural y al Sector Energía

15.11.2001 08.05.2002 29.03.2004 10.04.2005 10.04.2005

31.12.2005 31.12.2006 30.06.2008 30.04.2008 31.12.2009

8.3 4.1 7.1 7.1 5.9

BID

Mejoramiento del nivel de Salud en Honduras Apoyo a la Electrificación Rural y al Sector Energia1

07.04.2005 07.04.2005

07.04.2009 07.10.2008

16.6 35.0

IDA

Proyecto Nutrición y Salud Proyecto Barrio Ciudad Modernización del Poder Judicial Proyecto Infraestructura Rural

09.09.2005 16.11.2005 16.11.2005 16.11.2005

30.06.2010 30.06.2011 30.09.2010 30.06.2010

19.0 14.3 14.3 45.7

OPEC

Invers. Agua Pot y Saneamiento Rehab. Y Expanc. De la carretera del Norte CA5PPP

04.02.2003 21.04.2005

30.06.2006 31.12.2009

5 7

Rehab. Rep Coyolar y Sist. Irrig Pazy coexistencia ciudadana para Valle de Sula

29.03.2005 12.09.2005

30.06.2007 12.06.2007

217.4 7.2 2.5

Total Multilaterales KUWAIT COREA Total Bilaterales

9.6

TOTAL

227.0

Fuente: SIGADE

29

D.

Hacia un presupuesto por resultados

La ERP ya incluye un marco estratégico basado en resultados. Extender este enfoque al conjunto del presupuesto, preferentemente como parte de una estrategia de desarrollo nacional más amplia, contribuiría a aumentar la eficiencia y eficacia del gasto público, además de contribuir a la rendición de cuentas. La Declaración de París también destaca la necesidad de contar con presupuestos por resultados. El Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI) aparece como uno de los principales instrumentos para lograr una gestión más eficiente y una utilización más transparente del gasto público. El mismo viene a satisfacer una serie de sugerencias en el campo de la gestión del gasto público, centradas en los procesos de formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto; sistemas de control interno y externo, administración financiera; rendición de cuentas, y otras vinculadas con compras y contrataciones y administración de recursos humanos. Las nuevas autoridades hondureñas deben continuar con la implementación de este sistema (SIAFI) según la programación establecida. En línea con la intencionalidad tras el SIAFI, conviene avanzar hacia un sistema de elaboración y gestión de los presupuestos más orientado a los objetivos y los resultados. Esto implica poner el énfasis en las finalidades a las que se asignan los gastos más allá de la clasificación por programas. Una orientación de este tipo da prioridad a los objetivos y los resultados, por lo que conlleva un importante cambio en la cultura de la organización de todos aquéllos que tienen que ver con la formulación del presupuesto: es necesario fijar un proceso sistemático para definir y cuantificar los objetivos que quieren alcanzarse, y establecer mecanismos de seguimiento complementarios o adicionales a los económicos y financieros, a partir del uso generalizado de indicadores de realización y de resultados. Un último aspecto a considerar aquí es el relativo a la necesidad de reformar la Ley de Servicio Civil, especialmente en lo que respecta a profesionalizar el sector público (o por lo menos el gobierno central). Se requiere que el personal más idóneo tenga garantía de que mantendrá su puesto más allá de los cambios en la administración, con el consecuente impacto en la eficiencia del gasto.

III.

LA GESTION DE LA DEUDA EXTERNA

A.

El alivio de la deuda

Honduras participó en la Iniciativa para el alivio de deuda en los países pobres altamente endeudados (HIPC), logrando el punto de decisión en julio 2000 y el punto de culminación en abril 2005. Una vez alcanzado el punto de culminación al haber cumplido con varias condiciones, incluyendo las metas de estabilidad macroeconómica bajo un programa con el FMI, se inició un alivio de deuda significativo con el Club de Paris y los organismos multilaterales, incluyendo la iniciativa de condonación anunciada por el G-8. A partir de

30

este momento los mecanismos de alivio empezaron a operar de manera sustancial, aunque los organismos multilaterales (y una renegociación de flujos con Club de Paris en términos de Colonia) ofrecieron alivio interino durante 2000-2004. El cálculo de los recursos liberados por el alivio HIPC es complicado porque Honduras ha renegociado su deuda con Club de Paris varias veces y las obligaciones del servicio de su deuda se han diferido o han sido acompañadas de acumulación de atrasos en el período anterior al punto de culminación de la iniciativa HIPC. Una primera estimación es que entre 2000 y 2004 se recibió alivio interino HIPC por un monto de US$256.8 millones para ser utilizado en gasto de la ERP. Este alivio equivalió a 0.2% del PIB en 2000 y entre 0.8%– 1% para los años 2001-2004. Sin embargo, al examinar lo que realmente ha sucedido con el pago del servicio de la deuda pública externa en el período 1993-2005, en la gráfica siguiente, se desprende que el servicio de la deuda realmente pagado (excluyendo los atrasos y las condonaciones) es menor que el servicio de deuda vencido. Se pagó en promedio 87% del servicio de la deuda vencido entre 1993 y 1998, 83% de aquél observado entre 1999 y 2001, y sólo 59% del servicio vencido entre 2002 y 2005. De alguna manera este resultado refleja la capacidad de pago que ha tenido el país en la última década y más recientemente. Esto tiene implicaciones para el cálculo de los recursos del alivio destinados al gasto de ERP ya que el alivio para ERP se estima a partir de un servicio de deuda “teórico” que realmente no se pagaba.25 Gráfico No. 3 Honduras: Servicio de la Deuda Pública, 1993-20051/ (como porcentaje del PIB) Renegociaciones con Club de Paris: Septiembre 1990 (términos de Houston no-concesional) Octubre 1992 (términos de Londres 50%) Marzo 1996 (términos de Nápoles 50%) Abril 1999 (términos de Nápoles 67%) Abril 2004 (términos de Colonia 90%) Mayo 2005 (términos de Colonia)

(% PIB)

14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Servicio de deuda pública vencido Servicio de deuda pública pagado 2/ Condonación Atrasos Fuente: Banco Central de Honduras y cálculos propios. 1/ Incluye empresas públicas no financieras y financieras excepto BCH. 2/ Se refiere al servicio de la deuda pública vencido menos atrasos y condonaciones.

Dos hechos adicionales conducen a cuestionar aún más la estimación del alivio real de la deuda externa. Primero, aún no está claro cómo se reflejará el alivio de la deuda multilateral adicional, bajo la iniciativa MDRI (‘Multilateral Debt Relief Initiative’), aunque el FMI estima que la condonación del Banco Mundial y del FMI equivaldría a 0.5% 25

Por lo menos 33% del alivio de la deuda con Club de Paris se asigna al gasto para la ERP y en el caso de deuda multilateral, los recursos del alivio se destinan completamente a la ERP.

31

del PIB por año.26 Segundo, se sobreestima el alivio del club de París en la medida que se incluye toda la deuda bilateral a pesar de que países como México y Venezuela no han condonado su deuda. En todo caso, y con varios supuestos que tratan de simplificar lo que es una realidad muy compleja, la metodología actual de estimación del alivio de la deuda externa involucra cuatro simulaciones del pago del servicio de la deuda para estimar el alivio total de la deuda (tradicional, ERP y adicional). En la gráfica siguiente se puede observar que el servicio de deuda total antes de todo alivio (S1), partiendo de la base de datos del punto de culminación y considerándose el saldo insoluto y atrasos incluyendo principal e intereses, tiene una tendencia hacia la baja, con una interrupción en 2019- 2020, y el servicio de la deuda después de aplicar los términos de Nápoles (S2) (reducción de 67%) sigue la misma tendencia. La diferencia entre estos dos servicios resulta en el alivio tradicional (presupuestario) y como se puede observar en la gráfica la brecha entre ambos no es muy significativa. Gráfico No. 4

Honduras: Servicio de Deuda Externa, 2004-2022 (millones de dólares) 350 300

S2-S3= Alivio ERP

250 200 150 100 50

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

0

S1= SD antes de todo alivio 1/ S2= SD después de aplicar operación saldo Nápoles (reducción 67%) S3= SD después de aplicar alivio ERP de multilaterales y términos de CPV y CPVI S4= SD después de aplicar alivio ERP de multilaterales y CP y alivio adicional de CP, FMI y BM S5= SD pagado (2004-2005)

Fuente: Banco Central de Honduras y cálculos propios.

La proyección del servicio de deuda (S3) aplicando el alivio HIPC para ERP de multilaterales y términos de Club de Paris V a flujos y Club Paris VI a saldos, muestra una reducción en relación al servicio sin alivio (S1) y con alivio tradicional (S2). El alivio para gasto destinado a la ERP (la divergencia entre S2 y S3) es significativo, resultando en una distribución anual del alivio para ERP que no es uniforme en el transcurso del tiempo. De 26

No obstante las gestiones hechas para lograr una condonación de la deuda con el BID, no existen perspectivas claras en este sentido.

32

hecho, la distribución muestra una tendencia decreciente, por lo que el alivio principal ocurriría en los primeros años después del punto de culminación. Esto tiene que ver con que existen préstamos (con Club de Paris) que están por finalizar su pago del servicio de deuda. Una vez que se aplica el alivio adicional, incluyendo los acuerdos bajo negociaciones bilaterales con Club de Paris y los acuerdos con FMI y Banco Mundial en el contexto de MDRI, se obtiene una caída del servicio de deuda muy significativa (S3-S4).27 Aparte de los supuestos ya mencionados (en ausencia del alivio todo el servicio se hubiera pagado y toda la deuda bilateral está sujeta a alivio) se supone cierta homogeneidad de condiciones asociada a la condonación de la deuda. En realidad, la forma de aliviar la deuda ha tomado varias modalidades, según cada acreedor. Por ejemplo, la OPEC ofreció un nuevo préstamo con un alto grado de concesionalidad, Japón condonó toda la deuda, Francia definió un alivio en 6 años, y originalmente el Banco Mundial ofreció un préstamo concesional para pagar su deuda. Esta situación vuelve más complejo tanto el cálculo efectivo del alivio como las formas de hacer efectiva la conversión del alivio en gasto para reducir la pobreza.

B.

La conversión del alivio de la deuda en gasto público para la reducción de la pobreza

Como parte de los compromisos inherentes a su condición de país pobre altamente endeudado (HIPC), Honduras debe asignar una proporción del servicio de la deuda anual condonada, o alivio de la deuda, al combate a la pobreza a lo largo de un período de entre 8 y 15 años, dependiendo del acreedor.28 Según la Ley del Fondo de Reducción de la Pobreza, los recursos provenientes del alivio de la deuda deberán trasladarse al FRP (de naturaleza “virtual) de acuerdo al calendario de pagos originales contratado con los acreedores, salvo en algunas excepciones. Sin embargo, el gobierno no dispone de fondos para cubrir la totalidad de los alivios según el calendario de pagos originales y, como se mencionó anteriormente, el servicio de la deuda realmente pagado ha sido menor que el servicio de deuda vencido. Como se puede observar en el cuadro siguiente, los recursos del alivio HIPC para la ERP han aumentado gradualmente, aunque solo una parte se ha ejecutado. Los recursos de alivio HIPC ejecutado financiaron entre 4.3% y 5.7% del gasto total ejecutado para la ERP en el período 2001-2005, lo que pone de manifiesto la necesidad de diferenciar claramente entre el tema del gasto en pobreza, por un lado, y el tema del alivio de la deuda, por otro. Cabe notar que el financiamiento para la ejecución de la ERP ha procedido en su mayor parte de otras fuentes, ya sean nacionales o préstamos y donaciones de origen externo. Además, en el programa con el FMI se acordó aumentar el gasto para reducir la pobreza en 0.6% del 27

No se incluye el posible alivio de deuda con el BID, ya que no se han definido cuando se llevarán a cabo las negociaciones. 28 Véase la Memoria de la Secretaría de Finanzas, (2004). Nótese que el Fondo para la Reducción de la Pobreza tendrá una duración por el mismo período de ejecución de la ERP, pero en todo caso, su vigencia no será menor de 15 años prorrogables, si concluido este término se cuenta con fondos suficientes para continuar operando (Ley del Fondo para la Reducción de la Pobreza, 2002)

33

PIB en cada año del programa, con lo que el gasto para la reducción de la pobreza debía llegar a 9.4% del PIB en 2006.

Cuadro No. 6 Honduras: Alivio HIPC recibido para la ERP, 2000-2005 (Millones de lempiras) 2000

2001

2002

2003

2004

2005

Alivio recibido para ERP

151.0

861.8

943

1,009

1,363

1,801

Alivio para ERP ejecutado

140.1

416.5

468

483.7

492.5

695.3

0.2

0.9

0.9

0.8

1.0

1.1

Alivio recibido para ERP (%PIB)

Fuente: Memoria de la Secretaría de Finanzas (2004) y cálculos propios.

Lo anterior está asociado a los desafíos de programación financiera de los recursos destinados a la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP). Aunque desde abril de 2005 Honduras alcanzó el denominado 'punto de culminación' en el marco de la iniciativa HIPC, aún no se ha logrado la programación completa del servicio de la deuda que se debe atender y los recursos a destinar a la ERP. Hay que reconocer, sin embargo, lo complejo del tema, así como el enorme y muy profesional esfuerzo de los funcionarios de la SEFIN y el BCH para programar adecuadamente los recursos por lo menos en el corto plazo.

Partiendo de las simulaciones descritas previamente, e incluyendo el supuesto válido de que todo el alivio adicional resultante de la condonación de la deuda multilateral en el contexto de MDRI se condiciona a gasto de la ERP,29 el alivio para la ERP aumentaría sustancialmente, como se puede observar en la gráfica siguiente. Se puede notar que después de una tendencia creciente hasta el 2008, el alivio adicional disminuiría gradualmente en 2013, para alcanzar un monto anual relativamente estable posteriormente.

29

Estrictamente, estaría condicionada a apoyar el cumplimiento de las Metas del Milenio, pero éstas incluyen como una de sus objetivos la reducción de la pobreza.

34

Gráfico No. 5 Honduras: Estimaciones del Alivio para la ERP, 2004-2022 (montos anuales, millones de dólares) 140 120 100 80 60 40 20

Alivio para ERP (S2-S3)

2022

2020

2018

2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

0

Alivio adicional (S3-S4)

Fuente: Banco Central de Honduras y cálculos propios.

Además de retos en el ámbito de la programación financiera, ello también plantea desafíos de estabilidad macroeconómica frente a lo que podría ser un significativo aumento del gasto público. Durante el alivio interino 2000-2002, se hizo el supuesto que el uso de los recursos para gasto de ERP era consistente con el marco macroeconómico de ese momento bajo el PRGF y con las prioridades de política social existentes (documento de punto de decisión, 2000). Se supuso que la posición fiscal no cambiaría, ya que el alivio implicaría una reasignación de gasto entre categorías (de pago de intereses a programas sociales) o un aumento de los ingresos para balancear el gasto adicional (el ahorro en amortizaciones sería registrado como donaciones). Además, no se esperaba que las pequeñas cantidades involucradas ejercieran presiones inflacionarias significativas pues, como se mencionó anteriormente, el alivio interino anual equivalió a alrededor de 1% del PIB. Sin embargo, el escenario macroeconómico actual es muy diferente por tres razones. Primero, el alivio total de la deuda ha resultado ser mayor de lo que se esperaba en el punto de decisión (con recursos adicionales de Club de Paris y del MDRI), por lo que los recursos del alivio para gasto de ERP son mayores que aquellos esperados. Para 2006, por ejemplo, el financiamiento de la ERP proveniente de los recursos del alivio equivale a 12% de los recursos totales (incluyendo alivio HIPC y Club de Paris), lo cual representa un porcentaje mayor que el observado en los años anteriores. Además, los recursos del alivio para la ERP corresponden a 1.4% del PIB en 2006. Segundo, la metodología actual resulta en recursos liberados del alivio para ERP que asignan un monto anual mayor en los primeros años, lo que tiene implicaciones macroeconómicas en el corto plazo. No está claro cómo el alivio adicional del MDRI incidiría en este sentido.

35

Tercero, al alivio de la deuda se une la posibilidad de un aumento significativo de nuevos recursos de origen externo, de carácter concesional (que el FMI califica como “scaling up aid”),30 además del aumento de las remesas. Lo primero se refleja en los préstamos aprobados pero aún no desembolsados, como se explicó anteriormente. Lo anterior tiene dos implicaciones. Por una parte, ahora habrá una inyección de liquidez en la economía en la forma de gasto para la ERP que anteriormente no fue muy significativo, pero que ahora sí lo puede ser, especialmente si se incluye el alivio adicional de Club de Paris y MDRI. Por otra parte, como ya se indicó, la manera en que se gasten los recursos, en este caso del alivio en la ERP, es importante, ya que la presión inflacionaria que puede surgir debido a un aumento en la demanda interna por la inversión o por el consumo de bienes y servicios domésticos puede ser magnificado o reducido dependiendo no solo del monto del gasto adicional sino también de si éste se destina a inversión o consumo y a bienes y servicios transables o no transables. El efecto será mayor con un gasto concentrado en consumo de bienes no transables y menor si privilegia la inversión en bienes no transables o el consumo en bienes que se importan enteramente. En síntesis, es evidente que una definición apropiada para calcular el alivio de la deuda que se va a asignar a gasto para ERP es importante desde el punto de vista macroeconómico.31

C.

La necesidad de una programación financiera del alivio de la deuda externa destinado a la ERP y a las Metas del Milenio

Bajo la metodología actual y siguiendo el calendario de pagos originales contratado con diversos acreedores, las estimaciones del servicio de la deuda derivan en un monto anual para gasto de la ERP (proveniente del alivio) que tiene una distribución variable y con una tendencia decreciente en el transcurso del tiempo. Como consecuencia, existe un mayor impacto desde el punto de vista presupuestario y macroeconómico en los primeros años. Para afrontar estos desafíos convendría programar el alivio de deuda para ERP en el tiempo, posiblemente fijando un monto anual constante en el tiempo.32 Las ventajas de definir un monto anual moderado se reflejarían en una programación de gasto y de 30

FMI (2006). En el caso de Uganda, por ejemplo, el aumento del gasto en programas para reducir la pobreza financiado con alivio resultó en un aumento de liquidez en la economía. Para absorber la mayor liquidez el banco central aumentó la emisión de papel gubernamental y/o aumentó la intervención en la venta de divisas en el mercado cambiario, lo que llevó a un aumento de las tasas de interés y una apreciación de la moneda afectando la competitividad (Atingi-Ego, 2003). Cabe señalar que, bajo un programa con el FMI (PRGF), el marco macroeconómico en Uganda para 2002-2003 consideró una tasa de crecimiento real anual de alrededor de 6.5 % y la política monetaria mantendría una inflación anual promedio de 3.5%. Además, una reducción gradual del déficit fiscal para mejorar la sostenibilidad fue la pieza central del marco macroeconómico para mantener la estabilidad macroeconómica y contener presiones hacia altas tasas de interés real y hacia la apreciación del tipo de cambio (que surgieron por grandes inyecciones de liquidez a través del gasto para la reducción de la pobreza financiado principalmente con apoyo presupuestal de los donantes). A diferencia de Honduras, el régimen cambiario en Uganda es flexible – por lo que se limitaron las ventas de divisas para evitar una apreciación de la moneda. 31

32

En el caso de Nicaragua, se aplican montos anuales del alivio de deuda que parecen razonables y manejables.

36

desembolsos más efectiva (considerando los ingresos fiscales). Los criterios que se podrían seguir para fijar este monto son los siguientes: 1.

El servicio real de la deuda

Para definir el monto anual de alivio de la deuda asignada a la ERP o a una estrategia nacional de desarrollo, correspondería partir del servicio de deuda que realmente se ha pagado en los años anteriores, el cual representó en promedio alrededor del 85% del servicio de deuda vencido (1990-2001), con una proporción aún menor en los años más recientes. 2.

Criterios macroeconómicos

Cabría prescindir, al menos en parte, de las modalidades originales negociadas con cada acreedor. Esto permitiría estimar un monto anual para ERP (o una estrategia más amplia que incluya los objetivos de la ERP) y programar el uso de los recursos con base en otras restricciones, como los ingresos fiscales y el marco macroeconómico en general. 3.

Largo plazo

Habría que extender el período durante el cual se gastarán los recursos liberados del alivio para la ERP o para la estrategia nacional de desarrollo. En otras palabras, los recursos totales del alivio para la estrategia probablemente se tendrán que distribuir en un período más largo del establecido. Esto sería posible si el período de ejecución de la ERP (de 15 años), o de una nueva estrategia más amplia de desarrollo, se amplía.33 4.

Metas del Milenio

Convendría tomar en cuenta las Metas del Milenio en la estrategia más global que se recomienda financiar con el alivio de la deuda externa y con otros recursos presupuestarios. Como se verá más adelante, la ERP ya cuenta con una fuerte articulación con las MDM.

D.

Hacia una nueva política de endeudamiento externo

En 1996 se establecieron bajo decreto presidencial restricciones legales para la contratación de nuevo endeudamiento público externo. El nuevo endeudamiento externo puede ser contratado solamente en términos concesionales, de no menos del 35%, que en las condiciones actuales equivale a un préstamo de aproximadamente 16 años con 5 de gracia y una tasa de interés no mayor al 2%. Cabe señalar que bajo el programa con el FMI, ningún

33

Bajo la ley del FRP se establece que la vigencia del Fondo no será menor de 15 años prorrogables, si se cuenta con fondos suficientes para continuar operando.

37

préstamo no concesional se permite. Así que todo el nuevo endeudamiento debe darse en términos concesionales. Después de presentar una tendencia hacia la baja entre 2001 y 2003, los nuevos convenios de financiamiento externo (concesional) casi se duplicaron en 2004 (llegando a un monto de US$411 millones) y mostraron una ligera caída en 2005, ascendiendo a US$372 millones, como puede observarse en el cuadro siguiente. En 2005 una parte sustancial de la nueva contratación de préstamos estuvo relacionada con el sector de salud, social y transporte (alrededor de 42% en conjunto) y 21% tuvo que ver con el mecanismo del alivio. Cuadro No. 7 Honduras: Préstamos Nuevos Contratados, 2001-2005 (Millones de US$) 2001

2002

2003

2004

2005

Multilaterales

370.5

169.6

159.2

356.8

360.1

Bilaterales

29.5

23.4

51

53.7

11.8

Total

400.0

193.0

210.2

410.5

370.9

Acreedor

Fuente: Memoria de la Secretaría de Finanzas 2004 y Banco Central de Honduras

Este aumento de la contratación de préstamos se ha reflejado en una importante brecha entre lo contratado y lo ejecutado, dadas las restricciones impuestas por la meta del déficit fiscal. 34 En síntesis, se presenta un desafío para la política fiscal ante la necesidad de ampliar el techo para la ejecución de los fondos externos desembolsados y de limitar la nueva contratación de préstamos que no se pueden ejecutar totalmente, aunado a una situación en la que existen varios contratos de financiamiento por desembolsar. Esto hace necesario definir una política de endeudamiento externo más precisa, que incluya: 1.

Límites y programación financiera

Corresponde asegurar el cumplimiento de las normas técnicas de crédito público y de las normas de inversión pública por parte de la Comisión de Crédito Público, conformada por SEFIN y el Banco Central de Honduras y, específicamente: a)

Establecer un límite de nuevo endeudamiento externo, aún cuando sea concesional, el cual debe contribuir al financiamiento del déficit fiscal dentro de ciertos límites.

b)

Asegurar que el nuevo endeudamiento y los desembolsos correspondientes sean compatibles con la programación financiera del alivio del servicio de la deuda que se convertirá en gasto dirigido

34

Al parecer, ello se ha hecho ante la posibilidad transitoria de contratar nueva deuda en términos concesionales, que podría ser más difícil en el futuro.

38

a alcanzar los objetivos de la estrategia de reducir la pobreza y alcanzar los objetivos de las Metas del Milenio. c)

2.

Consolidar en la Secretaría de Finanzas un mecanismo centralizado de regulación y análisis de la deuda externa, con el apoyo de un comité asesor interinstitucional, que podría ser la propia Comisión de Crédito Público, quizás ampliada con otros organismos del Estado. Evaluación de préstamos y de proyectos con base en estrategia de desarrollo

Se justifica evaluar el nuevo endeudamiento, así como los préstamos contratados pero no desembolsados, con base en prioridades y la capacidad de ejecución, comenzando con una revisión de la cartera de proyectos ya aprobados.

IV.

LA REFORMA TRIBUTARIA

A.

Los condicionantes de la política tributaria

Para que las reformas tributarias sean efectivas deben definirse en coherencia con el resto de la política económica y social del país y no olvidar las restricciones y condicionantes de la realidad económica sobre la que se pretenden aplicar. La observación de la realidad hondureña de hoy permite identificar al menos 6 de estos condicionantes: • • • • • •

1.

Una dinámica de reformas parciales sin sentido de dirección Una estructura tributaria de partida claramente sesgada hacia los impuestos indirectos sobre el consumo y la importación. El debilitamiento recaudatorio como consecuencia de la inserción de Honduras en los Acuerdos de comercio internacional. La escasa capacidad fiscalizadora y de control de la Administración Tributaria hondureña. La reducida conciencia fiscal que parece existir en la población hondureña. Los compromisos macroeconómicos asumidos con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Reformas parciales sin sentido de dirección

El estudio de la situación tributaria hondureña de los últimos tiempos merece una valoración ambigua. Por un lado, si se observan las iniciativas de cambios legislativos, cabría calificarla, por lo prolija, de activa y eficaz. Sólo en los últimos tres años se han realizado cuatro grandes reformas: -

La Ley de Equidad Fiscal (Decreto 51 de abril de 2003).

-

La Ley de Racionalización de las Finanzas Públicas (Decreto 219 de enero de 2004). 39

-

La Ley de modificación del Código Tributario (Decreto 210 del 31 de diciembre de 2004).

-

La Ley de Estructuración de la Administración Tributaria (Decreto 216 de 31 de diciembre del 2004).

Junto a estos cambios normativos durante 2002 y 2004 se otorgaron además dos amnistías fiscales, la primera consistente en la eliminación total de los intereses, multas y recargos, la segunda en una reducción de los mismos en un 85%. A pesar de esta aparente actividad fiscal, sin embargo, estos cambios impositivos han tenido un comportamiento errático, debido en gran parte a que se trataba más de reformas inconexas poco articuladas que de una estrategia claramente formulada. Se ha generado así una dinámica, vigente aún en día, que podría calificarse de reforma fiscal permanente, marcada por ciclos reforma-parálisis-contrarreforma incapaces de solventar los problemas del Estado. Esta ausencia de objetivos claros y de un plan de acción conjunto hace de Honduras un país que tenga aún pendiente la transformación de su política fiscal de un modo definitivo y concluyente.

2.

El punto de partida: el sistema fiscal existente: el sesgo por la tributación indirecta

La estructura impositiva en Honduras presenta una importante participación de la imposición indirecta, en línea con lo que ocurre en los países de la región. Este fuerte peso de la imposición sobre el consumo hace que el sistema tributario sea regresivo. Los tributos directos representan en torno al 24% de los ingresos totales frente a una participación de los indirectos ligeramente inferior al 60%. Esta composición de los impuestos impide actuar a los estabilizadores automáticos con la intensidad deseable. Si se compara la participación de los impuestos directos en porcentaje del PIB con la de los países de Centro América, se encuentra una participación ligeramente mayor en Honduras, diferencias que, aunque con menor intensidad, se mantienen con el conjunto de países de América Latina. La participación en el PIB de los tributos indirectos es un 4% superior en Honduras respecto a la media de América Latina, y aún ligeramente mayor que la de los países centroamericanos. Es decir, son los impuestos indirectos los que provocan el diferencial en la presión fiscal con el resto de países latinoamericanos. Honduras tiene un sistema tributario basado en cuatro impuestos principales: el impuesto sobre la renta (IR), los impuestos sobre ventas (ISV), el aporte social y vial y los impuestos al comercio exterior. Con base en las proyecciones de la SEFIN, el impuesto sobre las ventas supondrá en 2006 aproximadamente un 33.9% de los ingresos totales. El tipo de gravamen general del ISV sería del 12% y para productos como cigarrillos, licores y cervezas el 15%. El tipo de gravamen es

40

inferior al promedio de América Latina (14.4%) y está muy por debajo del de países como Chile, Uruguay y Brasil. Sin embargo, es superior al tipo de gravamen medio de los países centroamericanos (11.6%). La mitad de la recaudación del tributo proviene de la aplicación del ISV en el ámbito de aduanas, constituyéndose en su principal fuente de recaudación. Otro rasgo distintivo de la estructura impositiva de Honduras es la alta dependencia de los impuestos que gravan a los bienes importados. Casi la mitad de la recaudación del impuesto a las ventas grava a bienes importados y un sorprendente 67% de la recaudación de los impuestos selectivos que gravan la producción y/o el consumo se origina en este tipo de bienes. El aporte social y vial recoge en la actualidad los tres gravámenes que recaían sobre los carburantes derivados del petróleo y representará en 2006 en torno al 16.9% de la recaudación total. Existe una tendencia hacia una mayor participación de la imposición sobre los combustibles. Por otra parte los actuales precios del crudo suponen un aumento en la recaudación de estos impuestos a pesar de la rémora que representan para el crecimiento del país. La presión de los impuestos al comercio exterior ha experimentado una disminución sostenida en la última década -en 1991 representaba un 30% de la recaudación frente, por ejemplo, al 7.7% previsto por la SEFIN para el 2006-. La recaudación se ha restringido exclusivamente a los derechos arancelarios, en un contexto de liberalización comercial que ha supuesto una importante reducción en el arancel promedio. Por otro lado, es esperable que los impuestos a la importación experimenten una mayor disminución en el corto plazo, como consecuencia de la liberalización comercial (CAFTA) a la que inevitablemente esta abocada Honduras. Siguiendo las proyecciones de la Secretaría de Finanzas de la República de Honduras, el Impuesto sobre la Renta representará en torno al 22.9% de la recaudación total en 2006. Este impuesto, claramente subutilizado respecto a su potencial recaudatorio, grava tanto a las personas naturales como a las personas jurídicas. El tipo de gravamen para ambos sujetos pasivos oscila para el año 2005 entre el 10 y el 25% en Honduras, mientras que en la media de los países latinoamericanos los tipos oscilan entre el 18.1 y 28.3% para las personas jurídicas y el 9.1 y 28.5% para las personas naturales, tipos muy similares a la media de los países centroamericanos. La principal peculiaridad de este impuesto es que se ha ido llenando de exenciones, sobre todo en su vertiente de personas jurídicas, que han erosionado su base imponible y, por tanto, su capacidad recaudatoria. Un último impuesto que merece comentario es el Impuesto sobre Activos Netos, que tiene una recaudación significativamente baja, en torno a un 0.1-0.2% del PIB, y que resulta sustancialmente inferior a la obtenida en dicho impuesto por otros países con tipos de gravamen parecidos. Una explicación a este hecho se encuentra en las generosas normas de exclusión del impuesto que se vinculan a las exoneraciones del Impuesto sobre la Renta sobre el que se acredita. Por otra parte, hay que reconocer que el IAN, más que un impuesto por recaudar, ha sido concebido como un mecanismo de control del IR.

41

Por último, los ingresos no tributarios representan en torno a un 10% de los ingresos totales en el periodo 2002-2005, aunque se prevé una caída en la recaudación hasta el 7.6% en 2006, muy particularmente por la caída en la cuenta de resultados de HONDUTEL como resultado de la liberalización de las llamadas internacionales. También presentan una participación importante dentro de estos ingresos la existencia de distintos cánones sobre concesiones. Las principales transferencias recibidas como contrapartida a dichas concesiones provienen en un 60% de concesiones de frecuencias radioeléctricas y un 26% de concesiones aeroportuarias, siendo el resto provenientes de loterías, eléctricas (ENEE) y otros. 3.

Los acuerdos comerciales: sinónimo de pérdida recaudatoria

La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA) va a suponer una significativa caída de la recaudación tributaria de Honduras por varias vías. En primer lugar, se reducirán los ingresos arancelarios sobre los productos que son objeto del acuerdo comercial: sólo la desgravación inmediata de aranceles de los próximos cinco años se estima que tendrá un coste recaudatorio acumulado de 729 millones de Lempiras -periodo 2006-2009- y durante el primer año de vigencia del CAFTA el FMI ha estimado que las pérdidas serán equivalentes a 0.25% del PIB. A esto habría que añadir las pérdidas recaudatorias por impuestos sobre ventas de los bienes importados sin arancel, al reducirse las bases imponibles en la cuantía de los derechos arancelarios eliminados. A más largo plazo deberían contabilizarse las pérdidas provocadas por la substitución de las importaciones de bienes con aranceles altos provenientes de otros países por las nuevas importaciones de bienes sin arancel provenientes de los Estados Unidos. En contrapartida, la participación de Honduras en la OMC añade la obligación de eliminar, a más tardar en 2009, las exoneraciones del impuesto a la renta societaria de las zonas francas. Esto es así porque la OMC considera las exoneraciones del impuesto sobre la renta como un subsidio a la exportación y, por tanto, contrarias a los acuerdos que se alcanzaron en la Ronda de Uruguay. Del análisis precedente se concluye que la capacidad recaudatoria de los aranceles se limitará fuertemente en un futuro próximo, aunque la eliminación de las exoneraciones en el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas genera un potencial recaudatorio que debería explotarse. 4.

La Administración Tributaria: el valedor de las reformas impositivas

Una de las máximas más acertadas en el ámbito tributario es aquella atribuida a Luigi Einaudi: “Un sistema fiscal vale lo que vale la Administración Tributaria encargada de su gestión”. Los sistemas fiscales modernos, con figuras impositivas complejas como son los impuestos sobre las rentas o el impuesto sobre el valor añadido, requieren volúmenes importantes de recursos humanos y de capital, incluyendo el uso intensivo de las tecnologías de la información.

42

Desafortunadamente, la Administración Tributaria hondureña, encabezada por la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), presenta deficiencias significativas en muchos frentes: estructura organizativa poco flexible y escasamente operativa, carencia de procedimientos inspectores y de gestión normalizados, baja tasa de informatización de los procesos inspectores, de gestión y recaudatorios, y ausencia de una auténtica política de personal. No existe un cuerpo de funcionarios especializado en aspectos tributarios en sentido estricto, no hay planes de formación continuada, no existen expectativas de promoción profesional, los salarios son reducidos, hay una elevada rotación de plantillas y la politización de los puestos ha sido evidente. Este panorama hace de la Administración Tributaria el talón de Aquiles del proceso de reforma tributaria que el nuevo gobierno pretende llevar a cabo en Honduras: su revisión en profundidad debe ser el punto de partida. De nada sirve proponer grandes reformas tributarias si la administración tributaria encargada de llevarlas a cabo es incapaz de hacerlas cumplir. 5.

La conciencia fiscal de los contribuyentes: un elemento fundamental

Aparte de los mecanismos coercitivos que todo sistema fiscal inevitablemente tiene para obligar al pago de los impuestos, un comportamiento impositivo responsable tiene que ver con la educación fiscal de sus ciudadanos y la percepción que estos tengan de su sistema fiscal. Los contribuyentes deben estar informados, sentirse asistidos en sus dudas y notar la presencia del fisco en su entorno. Esta presencia debe percibirse en su doble faceta de “palo” –probabilidad de ser inspeccionado y sancionado- y “zanahoria” –asistencia y apoyo en sus obligaciones tributarias-. En este aspecto, campañas mediáticas que resalten la importancia cívica del pago de los impuestos y la utilidad de sus aplicaciones a través del gasto público se han demostrado positivas y coadyuvantes de la acción puramente sancionadora. A más largo plazo, la incorporación de algún programa de cultura fiscal en el currículo escolar de pequeños y jóvenes, que resalte el valor del “deber tributario” como parte de los deberes sociales de todo ciudadano puede generar también rendimientos en el futuro.35 Honduras necesita generar esa conciencia tributaria entre la ciudadanía como un activo que ayudará a levantar al país y que beneficiará a todos. 6.

Los acuerdos con el FMI

Los Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) establecieron un límite en el déficit fiscal del sector público combinado (sector público no financiero y pérdidas operativas del Banco Central de Honduras) para 2005 del 2.5% del PIB, con un compromiso de llegar al 1.7% del PIB en 2006. En este sentido el FMI ha advertido del riesgo de relajación fiscal en un año electoral, como fue 2005. Por motivos semejantes, se ha visto con preocupación los subsidios al combustible que se produjeron en el último cuatrimestre de 2005. De hecho, para compensar estos 35

Programas de este tipo existen, además de en la mayoría de países de la Unión Europea y Norteamérica, en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, México y Panamá.

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subsidios y tener expectativas de cumplir los compromisos de déficit, el Presupuesto para 2006 que se envió al Congreso el 14 de Septiembre de 2005 presentaba un recorte del 25% en el gasto de áreas tan relevantes como infraestructuras, contratación de nuevos funcionarios y otras partidas de consumo público. Finalmente, este Presupuesto no fue aprobado y durante el primer cuatrimestre de 2006 se extendió el previo de 2005, pero persiste el problema de insuficientes recursos para el fisco, especialmente para cubrir gastos corrientes como los que corresponden mayoritariamente a la seguridad y al desarrollo social.

B.

Diez principios básicos de una Reforma Tributaria

Como paso previo a cualquier cambio en la estructura del sistema impositivo, el nuevo gobierno hondureño debe generar confianza en el sistema fiscal como instrumento de progreso para el país. Para ello, el sistema que se implante debe intentar cumplir con los siguientes 10 principios, que podrían ser parte de un acuerdo o pacto previo, antes de impulsar reformas tributarias más específicas. En particular, convendría que la sociedad hondureña en su conjunto pudiera reconocer que se requiere avanzar en las siguientes áreas: 1.

Aumentar la capacidad recaudatoria del sistema.

La amenaza de menores ingresos y la necesidad de mayores gastos requiere mayores recursos tributarios como el medio más efectivo de evitar desequilibrios macroeconómicos o de acudir al endeudamiento externo o interno. 2.

Fortalecer la administración tributaria.

Se requiere revisar en profundidad los procedimientos de gestión, recaudación e inspección tributaria. La Dirección Ejecutiva de Ingresos debe profesionalizarse. Este es un requisito previo para avanzar con las demás reformas. 3.

Recomponer la composición de los impuestos.

Debe aumentarse de modo significativo el peso de los impuestos sobre la renta. 4.

Aplicar los impuestos con generalidad.

Este es el primer requisito para que se perciban como justos. 5.

Mejorar la justicia distributiva del sistema.

Deben eliminarse los tratos de favor que aparecen “escondidos” en muchos de los impuestos existentes y muy especialmente en el impuesto sobre la renta. Esto mejoraría la equidad vertical y horizontal del sistema.

44

6.

Aumentar la transparencia de la actividad presupuestaria.

Los tratos especiales en los impuestos, de existir, deben justificarse por sus efectos en la eficiencia de la actividad económica. No obstante, la eficiencia y eficacia de las exenciones que se mantengan deberían demostrarse cuantitativamente por métodos científicos, estadísticos y econométricos, eliminándose en caso de no obtener la evidencia deseada. Para lograrlo se debería, conjuntamente con la aprobación del Presupuesto en el Parlamento, aprobar de modo simultáneo el Presupuesto de Gastos Fiscales. Este documento recogería la totalidad de ingresos tributarios a los que renuncia el Estado por todas y cada una de las exenciones recogidas en los impuestos nacionales. Asimismo, identificaría a los beneficiarios de las exenciones y exoneraciones y sería el instrumento de referencia para realizar los estudios de eficacia aludidos anteriormente. Simplificar la estructura tributaria. 7.

Simplificar la estructura impositiva

Además de hacer más entendible los impuestos y en consecuencia socialmente más aceptados, reduce los costos de cumplimiento del contribuyente y los de administración para el gobierno. En aras a la simplificación, la legislación vigente debería consolidarse en un solo documento que compilase todos los cambios habidos. Esta labor compilatoria debería realizarse regularmente en plazos de un máximo de cinco años. 8.

Reducir la arbitrariedad en los procesos de gestión y de recaudación de los tributos.

El contacto entre contribuyente y Administración debe en todo momento guiarse por procedimientos bien definidos, alejados de actos “ad-hoc”, que generen inseguridad jurídica a los administrados. 9.

Aprovechar las sinergias y economías de escala con otros elementos del sistema económico y administrativo.

La gestión y recaudación de los tributos puede y debe utilizar la red nacional, pública y privada, de entidades financieras. Debe utilizar las retenciones y pagos a cuenta siempre que se genere un hecho imponible. Asimismo, debe hacer uso de los registros municipales sobre actividades económicas, vehículos, censos o cualquier otro tipo de información municipal con usos, reales o potenciales, de gestión, control y recaudación impositiva. Un buen ejemplo sería el uso de los registros de actividad económica con fines de control/recaudación en el impuesto sobre la renta. 10.

Potenciar el uso de controles cruzados de información.

Deben utilizarse todos los resortes legales posibles así como la relación de la Administración Central con la Local y otras entidades de carácter público y privado. Buenos ejemplos de fuentes de información útil en estos cruces de información son

45

las entidades financieras, las empresas de servicios –agua, gas, electricidad- o las empresas privadas productoras o distribuidoras de bienes de consumo –automóviles de gran cilindrada, embarcaciones de recreo, electrodomésticos-. El patrimonio y la renta de los contribuyentes fiscalmente declarada deben ser consistentes con su riqueza y sus hábitos de consumo.

C.

El fortalecimiento de la DEI

Como ya se indicó, la administración tributaria hondureña adolece de significativas deficiencias: estructura organizativa poco flexible, ausencia de procedimientos normalizados, baja informatización y, lo que es fundamental, carencia de una verdadera política de personal. Este panorama impone al nuevo gobierno hondureño el reto más importante dentro de la órbita de su política tributaria: revisar con firmeza y decisión su administración tributaria. La nueva estructura debe ser flexible, debe contener unidades administrativas que aseguren un desempeño eficiente en tareas tan básicas como son el registro de contribuyentes, la asistencia al contribuyente, la contabilización y procesamiento de los impuestos, el cruce de información o la función puramente fiscalizadora. Consolidar la Dirección Ejecutiva de Ingresos es una precondición para avanzar con otras reformas tributarias. Entre las acciones específicas que son prioritarias en este ámbito se destacan las siguientes: 1.

Es importante distinguir entre funciones de dirección y funciones de gestión operativa.

Honduras, como país políticamente centralizado y con un sistema de financiamiento centralista, debe mantener una Administración Tributaria única desde donde se realicen las funciones de dirección ejecutiva. No obstante, esta dirección centralizada es compatible con una gestión más descentralizada regionalmente. Las unidades regionales deben tener capacidad operativa en la gestión de sus funciones sin necesidad de la intervención de los servicios centrales. Esto dotaría de márgenes altos de flexibilidad y operatividad a la gestión tributaria36. 2.

La administración tributaria debe profesionalizarse.

Esta es una de sus principales limitaciones. La clave para construir una administración tributaria profesional reside en delimitar responsabilidades entre el ámbito político y el estrictamente administrativo. En este sentido, la determinación de los objetivos de la política fiscal corresponde única y exclusivamente al poder político. La responsabilidad de la administración tributaria en este esquema se limita a instrumentar las políticas decididas por el gobierno, lo que en definitiva requerirá por parte de la administración tributaria de la producción y/o suministro de bienes y servicios. Es decir, la administración tributaria debe entenderse como una organización de profesionales productora de bienes y servicios que demanda el 36

Las unidades de gestión regional deben distribuirse en el espacio geográfico atendiendo al volumen de contribuyentes que exista en cada jurisdicción. Se debe conseguir una distribución homogénea de los mismos.

46

Gobierno –cliente-. Para ello, es necesario que se aumente la profesionalidad y la moral de los recursos humanos, para lo que se considera imprescindible: a)

b)

Crear un cuerpo de funcionarios permanente al que se acceda a través de exámenes normalizados y regulares en el tiempo. Estos procesos de selección deben centrarse fundamentalmente en el conocimiento de materias económicas y jurídicas relacionadas con las finanzas públicas y muy especialmente con los impuestos. Es absolutamente imprescindible que los funcionarios seleccionados perciban que pueden desarrollar una carrera de largo plazo en la organización. Esto ayudará, junto con los cambios retributivos discutidos más adelante, a reducir la alta rotación detectada del personal de la DEI, aumentando, a su vez, su grado de compromiso, lealtad y eficiencia.37 Reforzar al máximo la formación. La mejor forma para conseguir este objetivo es la de crear una Escuela de Hacienda Pública que tenga encomendada tanto la selección del nuevo personal como la actualización y reciclaje de los trabajadores veteranos. No debe olvidarse que el insumo fundamental de esta escuela es su cuerpo docente38.

c)

Mejorar los niveles retributivos a través de sistemas de incentivos basados en evaluaciones individuales. La retribución de los empleados directamente vinculados con tareas de gestión, inspección y recaudación tributaria se alimentará de sistemas que, periódicamente y de la manera más objetiva posible, evalúe la actuación de los empleados y establezca incentivos en función del grado de consecución de objetivos específicos del trabajador y de su unidad operativa.

d)

Formalizar un código ético del funcionario fiscal que desarrolle un conjunto de reglas de conducta y un sistema de seguimiento independiente que evalúe el cumplimiento de los mismos y establezca sanciones. Este cuadro de sanciones debe ser contundente, pudiendo llegar a tener carácter penal siempre que así lo determinen los tribunales civiles de la justicia ordinaria.

37

El hecho que en el pasado el personal de la DEI no estuviera sujeto a la ley de servicio civil la hizo vulnerable a que la convietireran en una fuente de empleo no necesariamente dirigido a mejorar la recaudación tributaria. Cabría evitar este peligro en el futuro, haciendo que el personal de la DEI estuviera sujeto a la ley de servicio civil. 38 Es de justicia reconocer que la misión detectó un alto nivel de formación en los altos cargos con los que se entrevistó. Esta misión estima que la planificación y funcionamiento de esta Escuela de Hacienda Pública podría empezar a estar operativa en un corto periodo de tiempo haciendo uso de estos profesionales.

47

3.

Estandarizar procedimientos y mejorar los procesos administrativos.

Se hace imprescindible la generalización de protocolos de actuación, especialmente en las áreas de inspección y recaudación de impuestos. Para ello, los procedimientos de trabajo se deben documentar en un único manual operativo, y serán obligatorios para todos los departamentos y centros. Esto permitirá conseguir prácticas administrativas más sólidas y justas.

4.

Reforzar las oficinas de asistencia al contribuyente.

Como parte de la nueva estructura funcional las oficinas de asistencia al contribuyente deben reforzarse. Junto a las labores puramente asistenciales –facilitar impresos e información o resolver dudas- se debe plantear algún programa de educación de los contribuyentes en las normas y leyes fiscales. Campañas de concienciación fiscal en los medios de comunicación masiva deben considerarse como parte del programa educativo. Junto a esta labor asistencial y de apoyo, se deben poner en práctica planes de inspección que permitan aumentar la percepción en el contribuyente del riesgo de ser detectado. Las actividades económicas que se inspeccionen se seleccionarán en base a criterios técnicos, con objeto de detectar a los contribuyentes con mayor potencial de evasión. No obstante, es importante resaltar que esta práctica llevará a inspeccionar las mismas liquidaciones impositivas una y otra vez, reduciendo el pago voluntario del resto de contribuyentes al percibir una probabilidad de ser inspeccionados muy reducida. Por ello, una proporción no despreciable de contribuyentes deben ser inspeccionados de modo aleatorio.

5.

Expandir el uso de la información de otras fuentes.

Se deberá revisar la información que por ley se solicita a los contribuyentes. Si es necesario corresponde ampliarla. Junto a esta declaración de intenciones se hace también perentorio desarrollar aplicaciones informáticas que contrasten la veracidad de lo que los contribuyentes declaran con la información procedente de otras fuentes. No basta con que exista declaración por parte del contribuyente, el objetivo es asegurar que se declaran y pagan los impuestos debidos. En este sentido, reforzar los vínculos entre la DEI y el SIAFI se hace imprescindible. El SIAFI ha realizado un excelente trabajo en el ámbito de la gestión administrativa, sobre todo por el lado del gasto. Sería deseable que siguiese el mismo camino por el lado del ingreso, y muy particularmente en lo que se refiere a los grandes impuestos: renta, impuestos sobre ventas y aduanas. Se hace absolutamente imprescindible actualizar y mejorar las bases de datos de contribuyentes.

48

6.

La búsqueda de la eficiencia de la administración tributaria exige evaluaciones regulares de sus costos y de la consecución de sus objetivos.

Por ello, debería contar con una contabilidad analítica que permita determinar el costo por unidad de producto/servicio producido. La posibilidad de comparar costos constituye un elemento fundamental para mejorar su nivel de eficiencia. Junto a esta contabilidad analítica es también pertinente el uso de indicadores de distinta naturaleza que ayuden a monitorear la evolución de la función recaudatoria e inspectora de la administración tributaria.39

D.

La Reforma del Impuesto sobre la Renta

Desde hace décadas el sistema impositivo hondureño ha confiado fundamentalmente en la imposición indirecta y los aranceles. Como ya se explicó, esta estructura recaudatoria, aparte de no ser la más redistributiva, está alcanzado claros signos de agotamiento, entre otros motivos por los Tratados de Libre Comercio. Honduras debe iniciar, con firmeza y decisión, un cambio en su estructura impositiva que incremente el poder recaudatorio de los impuestos sobre la renta (IR). Una meta creíble y posible, si se acometiesen los cambios necesarios, sería alcanzar el fin de la legislatura (2010) con una recaudación por IR próxima al 8% del PIB y un peso sobre la recaudación tributaria total entre el 35% y el 40%. Este objetivo se podría alcanzar mejorando los procesos de gestión, recaudación e inspección del impuesto y modificando radicalmente la actual estructura del impuesto sobre la renta. Los puntos más débiles del actual impuesto sobre la renta son los siguientes:

39

1.

La Ley reguladora del impuesto es igual para las personas naturales y jurídicas.

2.

No dispensa un tratamiento fiscal particularizado al pequeño negocio – micronegocio-, base fundamental de la actividad económica hondureña.

3.

Se trata de un impuesto cedular alejado del ideal de impuesto sintético de base extensiva amplia.

A título ilustrativo están los siguientes: • Incremento de un año para otro de la renta gravada y de las rentas de aduanas. • Ratio de los costes de administración sobre el total de ingresos. • Aumento anual del número de contribuyentes. • Evolución de los indicadores de presión fiscal. • Grado de satisfacción del público con la calidad de los servicios de la administración fiscal. • Aumento en la recaudación por tipo de impuesto. • Aumento en la recaudación obtenida por aduanas. • Productividad de la inspección media. • Número de individuos asistidos por los servicios de la administración tributaria. • Evolución de la cuota defraudada descubierta y cobrada. • Número de inspecciones masivas por año.

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4.

Está plagado de multitud de exenciones y exoneraciones que limitan su capacidad recaudatoria, su potencial redistributivo y su utilidad como instrumento de política económica.

5.

El acarreo histórico de modificaciones legislativas ha generado una gran cantidad de legislación dispersa difícil de seguir y que aumenta la inseguridad jurídica de los contribuyentes así como sus costos de cumplimiento y administración.

Esta propuesta pasa, en primer lugar, por separar el gravamen de la renta de personas físicas y jurídicas en dos Leyes distintas. Esta regulación por separado evitaría conflictos interpretativos y diferenciaría dos sujetos pasivos tan distintos como son las personas físicas y jurídicas. 1.

El impuesto sobre la renta de las personas naturales

Esta propuesta, en relación al Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas (IRPF), se fundamenta en una redefinición del impuesto hacia una estructura sintética que, a diferencia de lo que ocurre ahora, grave a los contribuyentes por el total de su renta neta mundial agregada40. La única excepción a esta regla serían las ganancias de capital que podrían gravarse de modo separado del resto de rentas por sus peculiaridades concretas. La extensión de la definición de la base imponible exigiría eliminar la gran cantidad de exenciones, exoneraciones y tratamientos discriminatorios actualmente existentes41. Estos incentivos discriminatorios hacen que para mantener el nivel de recaudación, los tipos marginales y medios de los que pagan sean excesivamente altos. De este modo, la ampliación de la base imponible que se propone permitiría reducir los tipos impositivos existentes e incluso el número de los tramos de la tarifa, aumentando la recaudación. Por otro lado, para ajustar el impuesto a la capacidad de pago del contribuyente deberían reconocerse deducciones en la base imponible según sus cargas familiares y su capacidad económica, definidas fundamentalmente por el número de hijos dependientes y la renta del hogar. Estas

40

En el cómputo de la renta neta, se permitiría una lista cerrada de gastos deducibles en función del tipo de renta. Esta lista de gastos deducibles no debería ser en ningún caso una lista abierta. 41 La extensión de la base imponible exigiría, entre otras acciones: 1- Eliminar la exención de los docentes. 2- Incluir como renta bruta gravable las sumas recibidas de seguros de instituciones hondureñas. 3- Incluir como renta bruta gravable la renta de valores emitidos por el Estado, los Distritos o las municipalidades. 4- Incluir como renta bruta gravable las subvenciones otorgadas por el Estado. 5- Incluir como renta bruta gravable el valor de las bonificaciones por vacaciones ordinarias. Esto incluye el décimo tercer mes en concepto de aguinaldo, así como el décimocuarto mes de salario, hasta por el monto de diez salarios mínimos promedio. 6- Eliminar la deducción anual actual de 20.000 Lempiras así como la deducción por donaciones y legados en beneficio del Estado.

50

deducciones de la base imponible es lo que en la literatura hacendística se conoce como mínimo vital y que debería aproximarse al costo anual de la canasta básica.42 Concretamente, el proceso liquidatorio de esta propuesta de Impuesto sobre la Renta de las personas naturales se resume en el procedimiento siguiente: a)

En primer lugar debe determinarse los rendimientos netos de cada una de las fuentes de renta – laborales, capital mobiliario, capital inmobiliario, actividades profesionales, actividades empresariales personales, actividades agrícolas, plusvalías, etc.-. De todas estas las más difíciles de determinar son las actividades profesionales, agrícolas y empresariales desarrolladas por personas físicas. En relación a la determinación de los rendimientos de actividades económicas desarrolladas por personas naturales debe permitirse, como opción, la posibilidad de estimar la base imponible siguiendo criterios objetivos (“presumptive taxation”). Esto exigiría clasificar las actividades económicas y estimar un rendimiento medio por tipo de actividad que serviría como valor fiscalmente admisible generado por el contribuyente en su negocio. Por supuesto, esta posibilidad sería siempre una opción, ya que el contribuyente podría seguir métodos de estimación directos, aunque con mayores costes de cumplimiento al exigírsele contabilidad y libros de registro de operaciones. Los métodos de estimación objetiva liberarían de esa carga administrativa al contribuyente, sabiendo que la situación fiscal de su negocio estaría regularizada y, por tanto, ajustada a derecho.

b)

Las ganancias de capital se gravarían por separado del resto de rentas. El gravamen de las ganancias de capital debería tener algún sistema corrector del efecto de la inflación para evitar gravar plusvalías nominales. Estas ganancias de capital, definidas en términos reales, estarían sujetas a una tasa fija que podría establecerse entre un 15% y 20%.

c)

La suma del resto de rentas (rentas salariales, rentas inmobiliarias, rentas mobiliarias, actividades económicas, etc.) formarían una única base imponible y se gravarían conjuntamente.

d)

La base imponible se reduciría por la cuantía de los mínimos vitales a los que tuviese derecho el contribuyente. En concreto, todo contribuyente tendría al menos derecho a deducir de su base imponible su mínimo personal así como la mitad de los mínimos

42

A título ilustrativo el INE, en la Encuesta de Condiciones de Vida de 2004, estimó un costo de la canasta básica de alimentos de 668 Lempiras mensuales por persona. El costo de la canasta básica, que incluye además de los alimentos básicos, la vivienda, educación, salud y transporte, alcanzó para ese año las 1232 Lempiras mensuales por persona.

51

vitales de sus hijos dependientes –el otro cónyuge la otra mitad-. La base imponible menos los mínimos vitales constituye la base liquidable.

2.

e)

Sobre la base liquidable se aplicará la tarifa progresiva. En este sentido, la ampliación de la base imponible permitirá una escala de gravamen con tipos marginales más reducidos y con un menor número de tramos. Entraría dentro de lo razonable que la nueva tarifa redujera los cinco tramos actuales a dos o tres con un tipo marginal mínimo del 5% y máximo del 20%. La especificación concreta de la tarifa que debería aplicarse exige ejercicios de simulación sobre datos económicos y fiscales.43

f)

Por último, y de modo absolutamente excepcional, podrán reconocerse deducciones en la cuota que permitan personalizar más el impuesto. Por otro lado, a condición de reciprocidad, se debería establecer alguna deducción que permitiera eliminar el doble gravamen internacional cuando se produzca.44 Del mismo modo, la existencia de dividendos en la renta de las personas naturales debería permitir algún sistema de corrección del doble gravamen de dividendos, cuando este se produzca. El sistema de corrección del doble gravamen idóneo es el sistema de imputación.

El impuesto sobre la renta de las personas jurídicas-sociedades (IRS)

En lo que se refiere al Impuesto sobre la Renta de Sociedades, se propone un gravamen que recaiga sobre el concepto de beneficio económico anual, determinado como diferencia de ingresos y gastos de ejercicio. En este sentido la contabilidad empresarial debe servir de punto de partida y, en caso de necesidad, realizar ajustes fiscales. Una de las partidas de gasto más importante es el consumo de capital producto de la depreciación económica de los activos productivos. Respecto al consumo de capital debe permitirse la amortización por el sistema lineal, dando la opción de métodos de amortización fiscal acelerada para las actividades que puedan demostrar que sufren procesos de depreciación económica más severos. En cualquier caso, los procedimientos de los sistemas de amortización acelerada no deben ser abiertos sino que deben explicarse expresamente en la propia ley reguladora del impuesto. Como sistemas de amortización acelerada factibles podrían considerarse el método de suma de dígitos y el de porcentaje constante. El cómputo de las amortizaciones fiscalmente admisibles exigirá la estimación realista, por parte de las autoridades

43

En estas tareas de microsimulación para definir la tarifa impositiva debería buscarse apoyo en el Instituto Nacional de Estadística (INE). 44 Esta corrección del doble gravamen puede realizarse a través de la firma de convenios de doble imposición o, alternativamente, por medio de algún sistema de aplicación general recogido en la ley.

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tributarias, de las vidas útiles y periodos máximos de amortización de cada tipo de activo y sector económico. El principal problema detectado en el gravamen de las rentas de sociedades en Honduras es la gran cantidad de exenciones y exoneraciones actualmente existente. Todas estas exoneraciones y beneficios fiscales presuponen un efecto positivo sobre la actividad económica hondureña. Utilizando este argumento, a lo largo de los últimos años, han sido muchas las leyes que han reconocido exenciones del impuesto sobre la renta de modo indiscriminado.45 Sin embargo, no existen estudios rigurosos que verifiquen la realidad de ese supuesto impacto acelerador de la economía de Honduras.46 Aparte de los compromisos con la OMC explicados en páginas precedentes, la eliminación de estos regímenes especiales debe producirse por cuestiones de equidad horizontal y neutralidad fiscal. Por otro lado, no debe olvidarse que la renuncia a la recaudación que suponen las exenciones y exoneraciones limita el gasto público para dotar al país de infraestructura y servicios públicos necesarios. Esta infraestructura –energía, líneas férreas, carreteras, facilidades portuarias, aeropuertos, etc..- junto con aspectos como la estabilidad política, el tamaño y profundidad de los mercados o la existencia de mano de obra calificada pueden ser mucho más determinantes que la magnitud de la factura fiscal a la hora de atraer a los inversores. Por otro lado, la exoneración del pago del impuesto en Honduras no asegura que los rendimientos hondureños de las empresas inversoras extranjeras no paguen impuestos. Normalmente, las empresas exentas se encuentran sujetas al impuesto sobre la renta en sus países de origen por su renta mundial, incluyendo por tanto los rendimientos generados en Honduras. En esos casos, la exención supone una transferencia desde la Administración Tributaria hondureña hacia la Administración Tributaria del país de origen de la empresa exenta. Resulta paradójico si se tiene en cuenta que Honduras es uno de los países más pobres del continente americano. Los argumentos expuestos aconsejan que, con la mayor de las urgencias, el nuevo gobierno elimine las exoneraciones y exenciones existentes. Ya se ha conformado un grupo de trabajo constituido por funcionarios de los ministerios de finanzas de los países centroamericanos, con la asesoría del FMI, para constituir un código de conducta sobre incentivos fiscales. Como principios de este código, que sería de carácter voluntario, se han acordado reconocer la necesidad de proteger las bases y 45

A título ilustrativo, actualmente quedan fuera, total o parcialmente, de la órbita del impuesto sobre la renta, las personas que desarrollen proyectos de generación de energía eléctrica utilizando recursos renovables, las empresas establecidas en la zona libre de Puerto Cortes, las empresas ubicadas en las zonas Industriales de Procesamiento para Exportaciones (ZIP), las empresas mineras y metalúrgicas, las que desarrollen actividades consideradas turísticas como servicios de alojamiento, venta de alimentos y bebidas, transporte aéreo, centros de recreación, arte y artesanía, agencias de turismo, congresos y convenciones, entre otras. 46 Sorprende que en la exposición de motivos de todas las leyes que hacen concesiones fiscales se insista sobre ese aparente efecto promotor de la actividad económica y, en cambio, no se pueda citar ni un solo trabajo serio de carácter cuantitativo que valide ese impacto beneficioso sobre la actividad económica –quizás la única excepción sea el realizado por Eduardo Alonso para la FIDE-.

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sistemas tributarios de los países, mantener un ambiente de negocios favorable, evitar la competencia y discriminación en materia de impuestos, y respetar la soberanía nacional.47 Además de avanzar con la preparación de un código de conducta sobre incentivos fiscales, también se está trabajando en un modelo de acuerdo para evitar la doble tributación de ingreso y de capital, y en la formulación de lineamientos estratégicos para tratar el tema de los precios de transferencia. El código le estaría dando especial atención al tema del impuesto sobre la renta y al tratamiento equivalente de residentes y no residentes, y a garantizar la neutralidad geográfica (es decir no favorecer ningún país o región en particular) y administrativa de la política tributaria. Entre los temas de discusión está la necesidad de asegurar la transparencia de los esquemas de incentivos existentes, la posibilidad de un impuesto sobre la renta corporativa mínima, la inclusión o no de reglas sobre el IVA, el tratamiento de las zonas francas, la posibilidad de contar con incentivos para ciertas regiones de menor desarrollo, el calendario de reducción o eliminación de incentivos y los mecanismos de resolución en caso del no cumplimiento del código. En todo caso, junto con la eliminación o moderación de estos incentivos, la nueva normativa sobre el IRS en Honduras debe tener en cuenta que: a)

Muchas empresas extranjeras actualmente exentas podrían continuar sin pagar efectivamente impuestos a pesar de eliminarse la exención. La razón es que podrían utilizar artilugios contables y financieros para convertirse en centros de costos. Esto exige prestar especial atención a dos cuestiones que requerirán el máximo de los cuidados en el futuro inmediato: •

Precios de transferencia.

Los precios de transferencia, entendidos como los precios a los que las empresas asociadas o vinculadas valoran las transacciones efectuadas entre sí, pueden servir para transferir bases imponibles, en principio hondureñas, hacia terceros países. Para evitar esto debe regularse las transacciones entre empresas vinculadas, especialmente las de carácter multinacional. El “principio de libre concurrencia” o “principio de libre competencia”, que determina que las transacciones deben valorarse a los precios que hubieran aplicado empresas económicamente independientes entre sí, debería ser la referencia. No obstante, la aplicación de este principio no es inmediata y requiere una redacción jurídicamente cuidadosa y el establecimiento de elementos de control importantes.

47

Esta parte está basada en la exposición de I. Coello, sobre este tema en la conferencia de la CEPAL sobre política fiscal, enero 2006, Santiago de Chile.

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•

Normas de subcapitalización (“thin capitalization”)

La deducibilidad del coste del endeudamiento hace que esta forma de financiación sea especialmente atractiva desde la perspectiva tributaria. En el caso de operaciones financieras multinacionales acudir al endeudamiento entre empresas vinculadas genera además un efecto expulsión de bases imponibles hacia jurisdicciones fiscales externas. Es decir, el endeudamiento podría ser sobreutilizado, provocando, además de un aumento del riesgo empresarial, la desfiscalización de las empresas hondureñas. La normativa del impuesto sobre la renta de personas jurídicas debe incorporar cláusulas antiabuso en esta materia. b)

Se hace necesario, al igual que en el caso del impuesto sobre la renta para personas naturales, el establecimiento de mecanismos paliativos del doble gravamen internacional en caso de producirse.

Junto a estas recomendaciones, es importante añadir: 1.

2.

3.

4.

La utilización de las retenciones y pagos a cuenta siempre que se produzca hechos imponibles gravables. Junto a la retención en origen, se deberían potenciar los pagos a cuenta del impuesto. Estos pagos a cuenta deberían ingresarse en el erario público trimestralmente por las pequeñas empresas y mensualmente por las grandes. Exigir una declaración de operaciones con terceros a las empresas que superen un volumen de ingresos anual alto –a determinar por las autoridades-. De este modo, se identificarían los volúmenes de transacciones con otros sujetos pasivos del impuesto y se podrían realizar cruces de información para verificar la veracidad de los impuestos declarados. Potenciar el uso del Impuesto sobre el Activo Neto (IAN) como elemento de control del Impuesto sobre la renta de Sociedades. Su tipo actual podría elevarse hasta el 2%. El IAN funcionaría siempre como impuesto mínimo en caso de que la cuota por IRS fuese inferior a lo ingresado por el IAN. En caso contrario, el IAN funcionaria como un pago a cuenta del IRS. Establecer un tipo nominal en el impuesto igual al tipo marginal máximo propuesto para el impuesto aplicable a la renta de personas naturales -20%.48 Por otro lado, el aporte solidario temporal debería desaparecer como impuesto independiente antes de la terminación de la legislatura, aunque para evitar la incertidumbre recaudatoria de los cambios propuestos debe mantenerse en los ejercicios fiscales 2006-2009.

48

Hay que tomar en cuenta que esto reduce la tasa que, en general, se aplica en Centroamérica al Impuesto sobre la Renta, aunque esta revisión podría ser parte de un acuerdo más amplio de eliminación o moderación de exenciones y exoneraciones en el ámbito centroamericano.

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E.

El Impuesto sobre Ventas (ISV)

La estructura impositiva que grava la producción y el consumo de bienes y servicios en Honduras es equilibrada y debe mantenerse en el futuro. No obstante, sería aconsejable en el medio plazo que se incrementase el peso recaudatorio del impuesto sobre ventas propiamente dicho, verdadero impuesto sobre el valor añadido (IVA), en detrimento de los impuestos sobre la producción. Asimismo, y de modo inmediato, conviene eliminar la gran cantidad de exenciones existente, tanto en el impuesto sobre ventas como en los impuestos especiales sobre consumos específicos. En particular, se recomiendan las siguientes acciones:

V.

1.

La tasa del 12% debería mantenerse como tasa general del impuesto y el 15% como tasa del impuesto sobre ventas para determinados productos y consumos considerados de demérito.

2.

Para poder aplicar el Régimen Simplificado del Impuesto sobre Ventas se debería mantener la condición de tener sólo un establecimiento de comercio aunque se debería incrementar, al menos en un 50%, el requisito del volumen anual de ventas gravadas. Este volumen de ventas gravadas debería indexarse todos los años respecto al nivel de inflación sufrido por la economía.

3.

La exención del impuesto sobre ventas para la compra de computadoras, accesorios, componentes y repuestos informáticos debe eliminarse. Estos productos deberían soportar el tipo impositivo general del 12%. No obstante, para facilitar la importación tecnológica, se considera razonable que sigan manteniendo la exención arancelaria actualmente vigente.

4.

En línea con la filosofía plasmada a lo largo de todo el informe, debería eliminarse la exención, actualmente vigente, de las importaciones de bienes y servicios realizadas por las maquilas y demás empresas amparadas en los Regímenes Especiales de Fomento a las Exportaciones. Estos tratamientos, ahora condenados a desaparecer gradualmente como consecuencia de la entrada en vigencia del CAFTA, debería realizarse en coordinación con las autoridades fiscales del resto de países centroamericanos.

LA ECONOMIA POLITICA DE LAS REFORMAS PROPUESTAS

Reconociendo que, junto con restricciones en materia de capacidad administrativa y de recursos financiero, en Honduras también hay –como en otros países- escasez de capital político para impulsar reformas, a continuación se incluyen algunas apreciaciones sobre posibles obstáculos que pueden enfrentar las reformas y sobre diversas opciones en relación a la secuencia de su implementación.

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A.

Medidas que requieren aprobación del Congreso Nacional y proceso de aprobación requerido

La mayor parte de las medidas propuestas en este informe requieren una aprobación (de mayoría simple, con el voto afirmativo de 65 diputados) del Congreso Nacional. Este es el caso, en particular, de las siguientes propuestas: •

Las acciones a tomar, en el corto, mediano y largo plazo, en las empresas públicas: HONDUTEL y ENEE

•

Sueldos y salarios a maestros y personal de salud beneficiarios por los estatutos profesionales

•

Revisión de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) y del gasto público, y una posible formulación de una estrategia nacional de desarrollo. Las líneas operativas de la ERP son establecidas en el Presupuesto General de la República

•

Política de endeudamiento externo

•

Reestructuración de la DEI o revisión de la administración tributaria

•

Reforma Tributaria: i) Emisión de dos leyes separadas: una nueva ley de Impuesto Sobre la Renta Personal, y otra que se refiera al Impuesto Sobre la Renta de Personas Jurídicas o Societarias, ii) Modificación de la Ley de Impuesto Sobre Ventas; y, iii) Supresión o eliminación de exenciones y exoneraciones a personas naturales y jurídicas actualmente vigentes

Las medidas señaladas requieren la aprobación del Congreso Nacional por mayoría simple. Sin embargo, la composición actual del parlamento exige una política de dialogo y concertación permanente con las diferentes bancadas con el objeto de alcanzar acuerdos y consensos duraderos que garanticen la gobernabilidad democrática del país. Lo anterior significa que las políticas de gestión del déficit fiscal, deuda externa, gasto público, y política cambiaria y monetaria, entre otras, son atribuciones del Poder Ejecutivo pero también deben ser coordinadas con el Poder Legislativo, no solo porque todas forman parte de las políticas globales del Estado, sino también porque la ausencia de consulta o negociación en estos ámbitos puede dar lugar a oposición o dificultad de lograr acuerdos en relación a los otros temas identificados más arriba. Dada la composición actual del Congreso Nacional la existencia de mayorías mecánicas son cosas del pasado. A partir de las elecciones generales de 2001 el partido ganador de la presidencia de la República no ha logrado alcanzar mayoría en el Congreso Nacional, y esta situación hace indispensable la formación de alianzas parlamentarias (tácitas o expresas).

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Experiencias recientes sugieren la conformación de mayorías parlamentarias sobre temas puntuales, construidas pacientemente por quienes dirigen ese poder del Estado. En el transcurso del nuevo gobierno se han alcanzado tres acuerdos importantes: la conformación de la Junta Directiva del Congreso Nacional (Partido Liberal y Nacional), el acuerdo de implementación del proceso de reforma universitaria, sobre lo cual coincidieron los cinco partidos, y la Ley de Implementación del CAFTA-RD, que fue aprobada con la oposición de la izquierda representada por Unificación Democrática.

Cuadro No. 8 Composición del Congreso Nacional de Honduras (2006-2010) PARTIDO

Partido Liberal Partido Nacional Unificación Democrática Democracia Cristiana Innovación y Unidad Total

DIPUTADOS

PL PN UD DC PINU

62 55 5 4 2 128

Fuente: elaboración propia

Frente a esta situación pareciera conveniente socializar propuestas de reforma fiscal con la directiva del Congreso Nacional y con las diferentes bancadas antes de impulsarlas. En general, convendría formalizar diversos mecanismos de información y consulta entre el gobierno y el Congreso Nacional para mantener oportuna y debidamente informadas a las bancadas sobre las iniciativas del Poder Ejecutivo. Ello puede incluir reuniones quincenales de los ministros del área económica y social con los jefes de las bancadas, la constitución de comisiones bipartitas conformadas por el Poder Ejecutivo y bancadas parlamentarias, y una fluida red de información con los partidos de oposición. La propuesta de conformar una nueva Estrategia de Desarrollo, que se estaría reflejando en el presupuesto actual o en el siguiente, pero con perspectivas de tener un impacto de mediano plazo, de manera que se reflejara también en presupuestos futuros, podría constituir un marco para contribuir a una relación fluida entre el poder ejecutivo y el legislativo. Esta nueva estrategia podría basarse en una perspectiva más política que técnica que la ERP, pero sin que ello significara abandonar la ERP. Se trataría, más bien, de incluir a ésta y potenciarla como parte de la estrategia más amplia.

B.

Las propuestas que podrían enfrentar mayor oposición

Puede preverse que las propuestas que enfrentarán mayor oposición en el Congreso Nacional serían la revisión de la política de sueldos y salarios a maestros y personal de salud y la implementación de la reforma tributaria. Ambas pueden poner en juego la 58

gobernabilidad del país, pero ambas son también claves para evitar que Honduras entre a una crisis administrativa y fiscal en la medida en que el conjunto de sueldos y salarios del sector público crezcan más rápidamente que la capacidad del Estado para recaudar ingresos tributarios. 1.

Reforma Tributaria

Se puede prever que la reforma tributaria propuesta enfrentará una fuerte oposición en el Congreso Nacional, y especialmente por su relación con dos importantes grupos de presión: a) Los grandes empresarios, especialmente los ligados a la industria de la maquila, comidas rápidas y del sector energía que se benefician de las exenciones y exoneraciones, tanto del Impuesto sobre la Renta como del Impuesto sobre Ventas; y b) los maestros de los diferentes niveles de la educación que se benefician de la exoneración del Impuesto sobre la Renta . Los grandes empresarios tienen capacidad de incidir por la vía de diputados, aglutinados especialmente en el Partido Nacional y Liberal, quienes a su vez son empresarios, comerciantes o ligados a grupos empresariales. Estos grupos empresariales han sido los principales beneficiarios de las sucesivas rebajas al impuesto sobre la renta a las sociedades mercantiles y de las exenciones y exoneraciones arancelarias, de impuesto a la renta y de ventas. En los últimos años se consolidó en Honduras, como en otros países de la región, una estrategia basada en la apertura comercial, la privatización de ciertos servicios básicos y la desregulación de diversos mercados, incluyendo el financiero. En ese contexto se desarrollaron grupos empresariales vinculados a las actividades económicas más dinámicas y rentables del país, incluyendo la generación de energía térmica, los medios de comunicación, telecomunicaciones, maquila, turismo, banca y altas finanzas. Estos grupos combinan poder económico con poder político, al extremo que son considerados por muchos como los verdaderos “dueños del país”. La reforma tributaria propuesta también encontrará la oposición de los maestros, quienes en los diferentes niveles (primario, secundario y superior) disfrutan de la exoneración del pago del Impuesto sobre la Renta. El hecho de que en Honduras, como en otros países de la región, los trabajadores en relación de dependencia aportan la mayor parte de la recaudación del ISR significa que éste también puede ser un sector que se oponga a medidas de reforma, aunque la reducción de la tasa máxima (a 20%) y el hecho que una orientación básica de la reforma es ampliar otras fuentes de ingreso sujetos al impuesto (rentas de diverso tipo y ganancias de capital), podría facilitar el apoyo de los trabajadores en general. Desde una perspectiva más amplia, el principal argumento a favor de la reforma es que el mantenimiento de un Estado democrático de derecho tiene un costo político y social, que tiene que ser sufragado por todos, en función de la capacidad de pago de cada uno. Sin embargo, el principal argumento empresarial en contra de la reforma tributaria propuesta podría ser, “que el país perderá competitividad a nivel

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regional”, por lo que una solución para aliviar los efectos negativos del compromiso sería la búsqueda de una posición concertada con el resto de los países centroamericanos. Las actuales discusiones sobre un Código de Conducta en esta materia, apoyada por el FMI, pueden suministrar una base sólida para avanzar en este sentido. El otro argumento para apoyar la necesidad de reformas es que las exenciones y exoneraciones deben eliminarse a más tardar en el 2009 como resultado de compromisos que surgen de que Honduras sea miembro de la OMC. Partiendo de estos antecedentes, tanto el FMI como la OMC podrían ser aliados del gobierno, o instancias discretas de apoyo frente a los sectores empresariales, para favorecer una reforma del impuesto sobre la renta. Es posible que otras fuentes de cooperación bilateral pudieran tener una incidencia en este campo también. 2.

La nueva política de sueldos y salarios a maestros beneficiarios de los estatutos profesionales.

y personal de salud

El gobierno anterior logró frenar el incremento de la masa salarial en términos reales, pero las medidas de contención alcanzan hasta diciembre de 2006, y a partir del 2007 deberán ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial. Tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como el Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP) son partidarios de una revisión de los estatutos profesionales porque los consideran insostenibles en términos financieros. Días después de la visita de Rodrigo De Rato, Director Gerente del FMI, los diferentes colegios magisteriales, el Colegio Medico de Honduras y el Bloque Popular se reunieron de urgencia para preparar movilizaciones en contra de la promulgación de la Ley General de Salarios (este anteproyecto de ley se encuentra en la secretaría del Congreso Nacional desde el 2003) que atenta contra los estatutos de los gremios y la contratación colectiva. (La Tribuna, 10 de marzo de 2005). Lo anterior sugiere que los pronunciamientos del FMI en este ámbito no contribuyen a facilitar acuerdos en esta materia. El escenario para el 2007 se visualiza de alta conflictividad social y política porque los planteos de los diferentes actores son excluyentes y el gobierno tiene que concertar acuerdos. El escenario que se prevé de parte de los maestros es uno de movilización social y negociación. Del lado del gobierno, se prevé una posición de negociación y campaña mediática frente a la estrategia alternativa de los maestros. Un elemento a considerar de parte del gobierno es la incorporación de los padres de familia (para que actúen como una especie de auditores sociales) para exigir de los maestros educación de calidad y el cumplimiento de los 200 días de clase. El cumplimiento por parte del gobierno del programa de matricula gratis jugará un papel crucial. En todo caso, los gremios de maestros en alianza con otros grupos, como el Bloque Popular, son actores estratégicos del proceso de gobernabilidad, con capacidad para perturbar el normal funcionamiento del sistema político. Aunque el Estado tiene el

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derecho de crear, modificar o derogar leyes y, los estatutos profesionales y la contratación colectiva son leyes de la República, la idea de modificarlos estimula el desarrollo de un clima de agitación social. En ese sentido, el elemento más critico desde la perspectiva de los grupos de presión e interés en la oposición, es la pretensión de modificar los estatutos profesionales y el principio de la contratación colectiva por parte del gobierno, porque son considerados como “conquistas sociales”.

C.

La secuencia de reformas 1.

El peligro de alianzas entre grupos opositores

Los grupos de presión e interés aglutinados alrededor de la defensa de los estatutos profesionales (maestros, médicos, odontólogos, etc.) y de la contratación colectiva que agrupa especialmente a los sindicatos del sector público, tienen una reducida capacidad de incidencia política a nivel de Congreso Nacional. Tienen, en cambio, una gran capacidad de impugnación social que se traduce en su experiencia de luchas callejeras, de bloqueo de carreteras y de vías públicas. Los aliados naturales de tales grupos son las organizaciones nucleadas en la Coordinadora Nacional de Resistencia Popular, de la cual forma parte, el Bloque Popular, los grupos ambientalistas, como el Movimiento Ambientalista Olanchano (MAO) y las organizaciones indígenas como el COPIN, entre otros. La principal debilidad de este bloque opositor a las políticas gubernamentales es un desencuentro de las agendas, es decir, su incapacidad de estructurar una agenda común que las cohesione y movilice. Así quedó demostrado durante la realización de la Marcha Nacional por la Vida, que culmino el 27 de agosto de 2003 en Tegucigalpa, cuando miles de personas provenientes de todo el país, encabezadas por el sacerdote católico Andrés Tamayo, protestaron contra la política medioambiental del gobierno del gobierno de Ricardo Maduro. Sin embargo, el aumento de los precios del petróleo a nivel internacional y la ausencia de una política pública en el sector energía ha creado un vacío que contribuyó a la organización de la Coalición Patriótica. La Coalición que aglutina a decenas de organizaciones profesionales, sindicales y de sociedad civil tiene como objetivo coadyuvar a resolver los problemas derivados de la crisis energética nacional. En la coyuntura actual, hay que agregar otros actores de reciente aparición en el escenario social, como el sector transporte y especialmente los chóferes de taxi. Conviene recordar que el severo aumento de los precios a los combustibles, decretados por la administración Maduro en el pasado mes de septiembre, motivaron a los chóferes de taxis, a paralizar de manera casi espontánea, las principales ciudades del país. El gobierno fue obligado a dar marcha atrás y los precios de los combustibles fueron congelados durante la campaña electoral.

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Lo anterior conduce a sugerir que se debe evitar, en la medida de lo posible, la consolidación de las agendas de los grupos de presión e interés opositores. Una combinación de maestros, chóferes de taxi y ambientalistas en las calles exigiendo el cumplimiento de sus demandas es una mezcla explosiva. Si a esto se agregara a una fuerte oposición legislativa y empresarial, el panorama podría complicarse aún más, y conduciría a una situación de auténtica ingobernabilidad. 2.

La necesidad de secuencias y equilibrios políticos

Aparte de esta justificación política de concebir cierta secuencia de reformas con el fin de evitar la consolidación o unificación de agendas de fuerzas sociales y políticas opositoras a ciertas reformas, existen otros casos en que resulta muy difícil avanzar a corto plazo. Esto ocurre con la reforma tributaria, en particular, donde sería necesaria una reestructuración y fortalecimiento de la DEI, así como avances con la elaboración de un presupuesto de gasto tributario, puesto que estos son prerequisitos para impulsar las reformas de ventas y de rentas que se propone. Partiendo de lo anterior, pareciera útil distinguir, al menos para propósitos analíticos, la existencia de tres momentos de reforma, identificados con base en la necesidad de a) combinar las acciones que generarán mayor oposición con otras que puedan aglutinar esfuerzos, y b) mantener separadas las agendas de los grupos que más se oponen a algunas de las reformas, con el fin de evitar coaliciones amplias en contra del conjunto de las reformas. Un primer momento podría incluir el impulso de las medidas indispensables a corto plazo para evitar un fuerte aumento del déficit fiscal en el 2006, lo cual podría incluir las acciones tendientes a mejorar las finanzas de Hondutel y la ENEE y eventualmente otras medidas de emergencia para reducir gastos y aumentar los ingresos del Estado en el corto plazo. Un segundo momento podría incluir la negociación de sueldos y salarios de maestros y empleados de salud. El tercer momento podría centrarse en la reforma tributaria. Las alianzas en el Congreso podrían ser más factibles con fuerzas políticas vinculadas al gobierno anterior durante los dos primeros momentos, puesto que los temas a tratar fueron parte de lo que ya habían negociado con el FMI, mientras que las alianzas en el tercer momento probablemente serían más difíciles y posiblemente tendrían que incluir a otras fuerzas políticas. Simultáneamente podrían impulsarse otras acciones menos polémicas en cada uno de los momentos. Como opciones para el primer momento estaría la formulación de una estrategia nacional de desarrollo, mientras que durante el segundo podría incluirse la reestructuración o fortalecimiento de la DEI y la nueva política de alivio y endeudamiento externo. En la tercera se podría avanzar con un presupuesto por resultados. Además, la reestructuración de la DEI y la definición de la Política de endeudamiento externo podrían ser debatidas en el Foro Nacional de Convergencia (FONAC), evitando así que la única instancia de debate y posible polarización fuera el Congreso, aunque sin dejar de reconocer su papel central.

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En todo caso, es evidente que para garantizar la gobernabilidad democrática no basta alcanzar mayorías electorales. Se requiere además construir mayorías sociales a través del diálogo y la concertación. En este sentido es imperativo que los partidos políticos, los grupos de presión e interés y los organismos de sociedad civil, estén convencidos y persuadidos que la viabilidad de Honduras como país estaría comprometido si no se alcanza un acuerdo mínimo sobre temas como reforma tributaria, racionalización del gasto público, y la implementación operativa de la ERP o de una estrategia nacional de desarrollo, entre otros. Una clara estrategia de comunicación debiera transmitir este mensaje a la población en su conjunto.

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