LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA

Un balance Fannii Muñoz F M ñ Pontificia Universidad Católica del Perú 2012

Índice

I

Contexto de la descentralización

II

Sistema Educativo Peruano. ¿Qué se ha realizado en descentralización educativa?

III

Dilemas Dilemas, retos, retos disputas

Contexto de la descentralización

…

Emisión de la Ley Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre descentralización (año 2002)

“[…] la norma constitucional reformada reconoció a la descentralización como una forma de organización g democrática que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio y que tiene por objetivo el desarrollo integral y sostenido del p país. Para ello p prevé la distribución de competencias y responsabilidades entre los tres niveles de gobierno: el Gobierno Nacional, el Gobierno Regional y el Gobierno Local,, los cuales g gozan de autonomía p política,, económica y administrativa” (P. 26).

Contexto de la descentralización ( 6 intento 2002) †

Descentralización p para el desarrollo,, la democracia,, la calidad y la equidad.

†

A mayor descentralización más conocimiento del problema y más posibilidades de solución.

†

La redistribución del poder, de las decisiones y atribuciones,, de las p potencialidades,, de la riqueza. q

†

Debe formar parte de una reforma global del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil.

Contexto de la descentralización

Se orienta, por un lado, a reducir las desigualdades y divergencias económicas regionales y locales (Gonzales de Olarte, 2003: 27) y, A consolidar el diálogo g y la deliberación de los ciudadanos sobre los asuntos públicos, a través de la instalación de procesos de participación ciudadana

Los 7 procesos de la descentralización 1T 1.Transferencia f i de d funciones f i 2. Proceso de regionalización 3. Plan de desarrollo de capacidades 4. Reforma administrativa del Estado 5. Ley Orgánica de Poder Ejecutivo (LOPE) 6. Las instancias de participación 7. Descentralización fiscal

Orientaciones para el sistema educativo …

Marco normativo nacional † Ley

General de Educación ( 2003) † Ley de Base de Descentralización (2002) † Ley Orgánica de Municipalidades (2003) † Ley y Orgánica g de Gobiernos Regionales g † Proyecto Educativo Nacional ( 2007) †

Aprobación de la Ley N°28273, Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales probación de la Ley N°28273, Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales

Descentralización en educación

…

…

Objetivos Favorecer a la mejora sostenible de la calidad de la educación. Reducir las desigualdades en los aprendizajes fundamentales. Esto implica: - Impulsar un proceso pedagógico de ampliación de poder en actores relegados o excluidos de las decisiones y de la transferencia de competencias.

II Sistema Educativo Peruano. Peruano ¿Qué se ha realizado en descentralización educativa?

Fuente: Ministerio de Educación. Viceministerio de Gestión Institucional. Proyecto Educativo Institucional. Avances en Educación. Helenn Chávez de Paz.

Estadística Básica 2005- 2008 Alumnos, Docentes e Instituciones Educativas Alumnos Educativas, según área de residencia y tipo de gestión, 2005

10’

Leyenda 8’595,379

Publico

MATRICULA

8’

Privado

500,

472461 6’179,915 6 179,915

DOCENTES

400 400,

6’

INSTITUCIONES EDUCATIVAS

372432

44’

100,

300,

80%

80 80,

73%

67%

58%

200,

60,

2’415,464 2’ 27%

33% 3%

Total Urbana Rural 100%

72%

101583

40,

96%

20,

100,

97% 20%

87,090

28%

42%

4%

Total Urbana Rural 100%

76%

MINISTERIO DE EDUCACIÓN - Estadística Básica 2005-2008

24%

76%

41,334 45,756 53%

24%

47%

97%

Total Urbana Rural 100%

47%

53%

3%

Diferencia de resultados ECE 2011 y ECE 2010 Comprensión lectora Escala Nacional ECE 2011

ECE 2010

%

%

Nivel 2

29,8

28,7

1,1

Nivel 1

47,1

47,6

-0,5

< Nivel 1

23,2

23,7

-0,5

Logro

* Diferencia significativa al 5% * Diferencia significativa al 5%

Diferencia

Diferencia de resultados ECE 2011 y ECE 2010 Matemática Escala Nacional ECE - 2011

ECE - 2010

%

%

Nivel 2

13,2 ,

13,8 ,

-0,6 ,

Nivel 1

35,8

32,9

3,0*

< Nivel 1

51,0

53,3

-2,4*

Logro g

* Diferencia significativa al 5%

Diferencia

…

¿ ¿Cuál es el modelo de descentralización que q está a la base de la Ley de Educación? Modelo subnacional, con responsabilidad compartida y también se trasluce un modelo de autonomía í escolar, l sin i embargo b no existe i claridad l id d sobre el modelo asumido. No se han definido las competencias y funciones de cada nivel de gobierno.

¿ Qué se ha hecho en descentralización educativa?

Gobierno nacional

Gobierno regional

• Proyecto Educativo Nacional • Regionalización de la Gestión • Educativa. Transferencia de las 21 competencias concluida

• Proyectos Educativos Regionales

•P Priorización i i ió d de 7 políticas. líti Reestructuración sector

•C Consenso en la l priorización i i ió d de llas siete políticas

• PPM y su cancelación.

• Reformas institucionales

• Programa de Mantenimiento preventivo de locales escolares • Programa Presupuestal Logros de Aprendizajes

• Proyectos de Inversión para analizar los recursos como el canon

Distribución de las competencias

Gobierno Nacional

• 82% gastos a bienes y servicios

Gobierno G bi Regional

• 70% gastos en personal

Gobierno Local

• 46% gastos en infraestructura ( iniciativa local)

III

Dilemas Dilemas, retos retos, disputas

No se cuenta con un modelo claro organizador de competencias

1.

las

†

Existe un amplio marco normativo legal que respalda a la descentralización y se ha avanzado en la precisión de los roles, no obstante las funciones específicas p no están delimitadas,, existiendo poca claridad e imprecisión en este tema.

†

Mientras que la Ley General de Educación LGE 28044 (2003) y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867 (2002), optan por la regionalización de la educación y donde la institución educativa adquiere q centralidad como instancia principal p p de gestión g del sistema educativo descentralizado, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 (2003) dirige su mirada a la municipalidad.

1. No se cuenta con un modelo claro organizador de las competencias

†

Roles se ejercen de manera contradictoria porque no se han definido las competencias y funciones de cada nivel de gobierno Por ejemplo, ¿qué nivel debe decidir? ¿ Cuándo se inician clases? ¿Quién es el responsable del logro del aprendizaje de los estudiantes? (CNE, 2010).

†

Ministerio de Educación no cuenta con la Ley de Organización y Funciones (LOF) que delimiten las funciones que se desprenden de las competencias que comparten con los gobiernos descentralizados.

2 Heterogeneidad de ajustes organizacionales ensayados las regiones

en

†

Los GR están realizando reformas administrativas, organizativas y de gestión educativa para adecuarse a la institucionalidad de la descentralización.

†

Complejidad y heterogeneidad de rutas de procesos de reforma institucional en el marco de un contexto que no ha creado las condiciones favorables favorables: inexistencia de la LOPE LOPE, verticalismo del MED MED.

†

Es el caso de San Martín, La Libertad y Piura. Experiencias que en algunos casos apuntan hacia la multisectorialidad, multisectorialidad bajo un enfoque de gestión territorial y en otros casos, se mantiene en una estructura sectorial

2 Heterogeneidad de ajustes organizacionales ensayados las regiones

en

†

Reformas que se realizan en un contexto que no ha creado las condiciones favorables: inexistencia de la LOPE, verticalismo del MED. Cambios recientes con la nueva administración.

†

Importancia de comprender las condiciones sociales, económicas y políticas que se presentan en los distritos y en las región para entender que factores explican el porque se puede pasar a una nueva forma organizativa y administrativa. Factores: tejido social articulado, nuevas élites políticas y democráticas

2 Tensión entre burocratización y democratización funcionamiento del Estado moderno †

Existencia de sistemas organizacionales y administrativos del Estado yuxtapuestos. Burocracia administrativa, Eficacia y Eficiencia y la propuesta de la Gobernanza.

†

El límite para institucionalizar procesos de cambio institucional hacia la gobernabilidad de la educación, se encuentra en el propio funcionamiento estructura organización actual de los gobiernos regionales “es es frondosa, confusa, producto de la yuxtaposición de una serie de componentes normados en forma descoordinada entre sí. Así la organización normativa de los gobiernos regionales no resulta entonces de un diseño de organización con intencionalidad expresa d conjunto, de j t sino i que es lla que salió lió de d juntar j t piezas i existentes i t t y las l que se fueron creando, no necesariamente eran las que se necesitaban. Un collage de elementos donde cada una de las partes prerrogativas g y sus limitaciones con respecto p no tiene claro su rol,, sus p al conjunto y al resto de los componentes de la organización” ( Molina)

2 El desafío de la participación efectiva

†

Creación de diversos espacios de participación pero que en muchos casos existen nominalmente. No son efectivas, no son espacios de toma de decisión, son consultivos.

†

Discurso de exigencia de derechos para participar adquiere materialidad. Pero se presentan límites con respecto al ejercicio de sus derechos d h como ciudadanos. i d d El consenso entre los l actores se viene i realizando en algunos procesos.

†

El ejercicio j i i pleno l d de ciudadanía i d d í está á en construcción ió d dentro de d la l experiencia de la gobernanza es aún un constructo

†

LLa relación l ió entre participación, i i ió gestión ió educativa d i con la l participación i i ió de la comunidad y la mejora de la calidad de la educación son procesos lentos.

2

Problemas de articulación y coordinación intergubernamental

†

†

Comisión Intergubernamental del Sector Educación Órgano Multilateral MED – GR- GL ( 2010) . Recientemente reactivada Comisión de Gestión Intergubernamental ( 2011) Creación de esta instancia desde el Ministerio de Educación. Bilateral. Acuerdos y prioridades en educación MED- GR 9

9

9

No ha sido un tránsito fluido sino, lleno de resistencias, tensiones, frustraciones, que se ha mejorado. Ha permitido extender la responsabilidad y el compromiso por la educación entre diversos actores del nivel regional, promoviendo la participación, el consenso y la coordinación h i horizontal, l pero no ha h podido did agilizar ili o democratizar d i la l toma de d decisiones. La inexperiencia, la falta de coordinación l con lo regional y nacional, i l y la l coexistencia i t i con instancias i t i o espacios i con enfoques más administrativos

2. La transferencia de funciones y la debilidad en experiencias de gestión educativa. La precaria institucionalidad pública

‰

‰

El 2010 se concluyó el proceso de transferencia de las funciones a los gobiernos regionales. En el Sector Educación se han transferido las 21 funciones que establece la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

‰

Simplificación de la diseño de acreditación, “ya no consistió en una verificación de los requisitos generales y específicos por cada función a ser transferida, t f id se convirtió i tió en una etapa t d de autoevaluación». t l ió » Asimismo, se flexibilizó el cumplimiento de los requisitos generales y los gobiernos regionales se han acreditado con el solo compromiso de la voluntad de las partes (Defensoría del Pueblo, Pueblo 2009). 2009)

‰

Se ha desestimado las dificultades de los gobiernos regionales.

3. Plan Piloto de Municipalización de la gestión educativa y las experiencias locales de descentralización de la gestión educativa local

†

Agenda del Gobierno desde las medidas del Shock descentralista (2006)-Plan Piloto de Municipalidades en Educación y en Salud.

†

Experiencias puntuales: Ventanilla y Lomas (Piura) solicitan transferencia de competencias a la PC; y al MED

†

Experiencias de gobiernos locales que vienen impulsando acciones educativas.

3. Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa: los compartimentos estancos ‰

‰

‰

‰

Modelo M d l de d gestión ió educativa d i con participación i i ió del d l municipio i i i y de d la l comunidad educativa. Modelo administrativo. El gobierno entrante de Humala canceló la experiencia, experiencia por D.S DS N Nº 019019 2011 ED del 21 de diciembre de 2011. El Piloto no contempló la heterogeneidad de los municipios y no contó con evidencia de cambios significativos en la mejora de la calidad educativa. El PPMGE iba b a efectuarse f gradualmente, d l en tres etapas (iniciación ( 20072007 2008, expansión 2009-2010 y generalización 2011-2015). De 56 municipalidades distritales de 26 departamentos en el primer año, se llegó egó a incorporar co po a een octubre oc ub e de 2008 008 se continuó co uó con co el e p piloto, o o, incluyendo a colegios de secundaria e incorporando a un total de 134 municipalidades. Finalmente, en febrero de 2010 se decretó incorporar a más de 600 distritos del ámbito de intervención del programa JUNTOS. En p transcurrido entre el 2006 y el 2011,, sólo se transfirió recursos a el lapso 35 municipalidades.