LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Adolfo Fernández Torres∗

I. INTRODUCCIÓN En el marco de los procesos de regionalización, de la reforma municipal y de la reforma del Estado, de los retos de la globalización, la descentralización y el nuevo federalismo, los gobiernos municipales enfrentan problemas de profesionalización en sus cuadros organizativos y directivos. Por lo general, los municipios adolecen de infraestructura e ingeniería administrativa, de recursos humanos competentes en lo administrativo y gubernamental, en un contexto político-social con demandas y planteamientos de los ciudadanos que exigen un nuevo liderazgo en la gestión de los asuntos públicos. El estado de Veracruz no es ajeno a esta problemática, la cual origina crisis concurrentes en cada relevo de las autoridades municipales; ante esta situación surgen interrogantes para los estudiosos del tema, ¿cómo aminorar el impacto del relevo de las autoridades municipales en los gobiernos locales?, ¿Cómo pueden participar diversas instituciones implementando medidas que inhiban los efectos de estas crisis en los gobiernos locales? Para dar una respuesta coherente a estas premisas se hace necesario contar con un Diagnóstico de la Capacidad Institucional de los municipios de nuestro estado, con la finalidad de identificar los criterios a utilizar en la estrategia del diseño e implementación de los programas de modernización administrativa, que deben ser acordes a las condiciones de desarrollo institucional en que se encuentran los municipios. II. LA PROBLEMÁTICA EN EL ESTADO En el caso particular de Veracruz, la tarea no es sencilla, la existencia de 212 municipios con rasgos heterogéneos entre ellos, presentan un obstáculo para emprender cualquier iniciativa en este sentido. El peso principal del problema de modernización en el estado y la canalización de los recursos disponibles, se concentra en los 122 municipios eminentemente rurales con deficiencias aparentemente insuperables, a los que se suman los 66 municipios considerados en transición, lo que viene a agravar más la situación. Veamos brevemente el porqué de mi afirmación: ∗

Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana

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•

MUNICIPIOS RURALES: Son aquellos que en su cabecera municipal concentran menos de 5 mil habitantes, existiendo 122 de éstos en el Estado.

•

MUNICIPIOS EN TRANSICIÓN: Concentran en su cabecera más de 5 mil habitantes y con menos del 75% de su población total. Existen 66 de éstos en el Estado.

•

MUNICIPIOS URBANOS: Son los que concentran en su cabecera más de 5 mil habitantes y el 75% o más de su población total, teniéndose únicamente 24 de éstos en el Estado. Esta diversidad nos enfrenta a diferentes niveles de desarrollo institucional, lo cual de inicio plantea un tratamiento diferencial a la problemática administrativa y de modernización en la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos. Como un simple indicador mencionaré que en la administración que terminó su gestión en diciembre de 2004; sólo el 42.1% de los presidentes municipales cuentan con una carrera universitaria, y que el índice más alto lo presentan los tesoreros con un 51.2%; hecho que se agrava cuando analizamos los índices de los municipios rurales, en donde se observa el 28.3% para los presidentes municipales y el 48.7 para los tesoreros. Lo hasta aquí mencionado conlleva a una reflexión que muy difícilmente la podríamos hacer sin tener esos datos, ¿cuanta improvisación y desconocimiento existe en el ámbito de los funcionarios públicos municipales? y lo más preocupante ¿en manos de quién está el manejo de los recursos que en gran cuantía les descentraliza la federación? La respuesta inmediata es profesionalizar a los servidores públicos municipales, capacitándolos y actualizándolos ya que impulsar la modernización está en función directa de los niveles de educación, la certificación de los procesos realizados por los gobiernos locales en la prestación de los servicios a la ciudadanía, lo que exige de un soporte documental exhaustivo difícil de cubrir con las condiciones antes descritas; de ahí, nace la urgente necesidad de impulsar el servicio civil de carrera que permita la permanencia y actualización de los recursos humanos que realizan tareas relacionadas con la prestación de servicios públicos en los municipios. La prestación y administración de los servicios públicos constituye uno de los principales problemas a los que se enfrentan las autoridades municipales durante su gestión. La sociedad muestra sus exigencias principalmente en razón de la cobertura y calidad de aquellos, ya que sobre los precios que pagan no reciben una calidad satisfactoria, porque generalmente los servicios se encuentran bajo el esquema del subsidio. Una constante de las administraciones municipales lo constituye el hecho de que los grupos más exigentes, son los que generalmente constituyen los oponentes políticos. Esto introduce una variable adicional a la problemática de por si ya compleja, la cual representa una loza sobre la capacidad institucional particular de cada municipio. Ante este escenario ¿que hacer?, buena pregunta considerando los factores mencionados. Por tal motivo, la intención del presente artículo se circunscribe a señalar sólo el entorno en el que se desarrollan la administración y

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prestación de los servicios públicos; la medición del impacto y de su eficiencia, será tema de otro trabajo más adelante. Hagamos una revisión de los escenarios a los que se enfrentan la prestación de los servicios en Veracruz, en el cuadro siguiente se presenta las funciones y la forma en que son realizadas por nuestros municipios:

FUNCIONES

LAS FUNCIONES SE REALIZAN POR EL MUNICIPIO

CALIDAD EN EL DESEMPEÑO LAS FUNCIONES

TOTALMEN PARCIALMEN TE TE NO SE REALIZAN 001.-Operar los Fondos del Ramo 33

BUENA

REGULAR

DE

INSUFICIENT E

153

51

1

152

28

5

002.-Operar el Programa de Crédito a la Palabra

40

31

21

96

21

5

003.-Operar el Programa de Construcción de Espacios Educat

30

52

20

84

24

5

004.-Operar el Programa de Apoyo a la Educación Básica

38

34

17

104

22

5

005.- Administración de Sistemas de Agua Potable

6

24

52

18

26

6

006.-Administración de Sistemas de Drenaje y Alcantarillado

23

10

41

22

22

8

007.-Administrar el Sistema de Limpia Pública

62

15

18

42

52

18

008.-Administrar Mercados

43

9

35

31

26

4

009.-Administrar el Rastro Municipal

77

11

34

25

51

10

67

12

11

66

68

7

166

15

4

125

52

3 14

110.-Administrar el Cementerio Municipal 111.-Registro Civil 112.-Administrar el Alumbrado Público

158

14

9

54

58

113.-Expedir Licencias y Permisos

147

17

3

91

44

2

114.-Recaudar el Impuesto Predial

164

16

0

93

72

4

115.-Recaudar Derechos de Agua

36

7

55

18

17

5

116.-Recaudar Otros Impuestos

86

13

11

49

36

2

1296

331

332

1070

619

103

TOTAL

Fuente: Fernández Torres Adolfo, Diagnóstico de Capacidad Institucional Municipal en los municipios de Veracruz. IIESCA 2002.

En una primera revisión, es preocupante notar que en uno de los servicios públicos que es primordial como lo es el agua potable, sólo 55 municipios declaran recaudar el pago a los derechos de agua; en el mismo tenor, sólo 6 declaran administrar totalmente los servicios de agua potable. Sobre la calidad en la prestación del servicio únicamente 18 declararon proporcionar un servicio de calidad. Otro indicador preocupante es el manejo de los recursos del Ramo 33, que al respecto, 51 municipios declararon manejarlo parcialmente, esto se correlaciona fuertemente con lo afirmado en el primer artículo sobre la falta de capacidad institucional municipal que desemboca en ceder la operación a terceros, la gran mayoría de las veces despachos de asesoría, los cuales constituyen una especie de mercenarios que lucran con la incapacidad manifiesta de nuestras autoridades municipales para hacerlo de manera autogestiva. La fuente principal de recursos municipales lo constituyen las transferencias de la federación vía las partidas del Ramo 33 y Ramo 28; con esos recursos, los municipios tienen que abatir los rezagos en materia de servicios públicos, pero si su dominio en la operación se ve mediatizado por elementos de decisión externos, esto viene a complicar el proceso de planeación y desarrollo que se esté aplican70

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do. Lo anterior se ve agravado debido a que ni ellos mismos identificaron las metas y acciones propuestas en su Plan Municipal de Desarrollo, los cuales, la mayoría de las veces son confeccionados por asesores externos ajenos a la problemática del municipio y sin contar con un diagnóstico sobre los rezagos sociales de las comunidades que lo integran. Como nota final a estas reflexiones, cabe la pregunta ¿en manos de quién está la prestación de los servicios públicos? La respuesta inmediata es preocupante debido a las implicaciones inmediatas, y el objetivo de este trabajo es proporcionar a los lectores un criterio que les ayude a definir el grado de improvisación existente, según el caso, en los que se incurre en la administración y prestación de un servicio público, de ahí la necesidad de la profesionalización en esta materia. III. LA PROPUESTA La falta de capacidad institucional se refleja en la cantidad de municipios que presentan irregularidades tanto en la integración y presentación de la Cuenta Pública como en la integración y presentación de sus Planes Municipales de Desarrollo. Así como aquellos que no han sabido aprovechar mejor sus recursos del Ramo 033. Es sabido que se gasta excesivamente en vehículos, sistemas y medios de comunicación, pero no lo suficiente en Obra Pública. Hay un precepto jurídico que dice “La Ignorancia de la Ley no exime de su cumplimiento”, por ello, si bien el Órgano de Fiscalización Superior del Estado (ORFIS) realiza capacitación, ésta se ofrece sobre el llenado de los formatos de las dependencias a las que se debe rendir información, mientras que lo que se debe ofrecer es una capacitación que desarrolle o ayude a contribuir al crecimiento de la capacidad institucional. Es importante que el ayuntamiento asuma el papel de promotor de su propio desarrollo regional, de atender problemas comunes como la basura, apoyar la identidad étnica, la integración de cuencas hidrológicas, promover los proyectos productivos, aprovechar todos los apoyos que existen a nivel de gobierno federal, estatal y de organismos internacionales. Establecer un nuevo esquema recaudatorio que fortalezca las finanzas municipales y así disminuir la dependencia con los recursos federales descentralizados a los municipios vía los Ramos 028 y 033, uno de los medios inmediatos lo constituye la actualización del catastro. Integrar una instancia descentralizada de los gobiernos federal y estatal que se encuentre integrado por áreas especificas de facilitación para los servidores públicos municipales como se muestra en forma resumida a continuación:

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La modernización administrativa en los gobiernos locales

CONSEJO CONSULTIVO

VOCAL EJECUTIVO

JURIDICO

SUBDIRECCION DE CAPACITACION Y ENSEÑANZA

SUBDIRECCION DE INFORM ATICA PARA EL DESARROLLO M UNICIPAL

DEPARTAM ENTO DE CAPACITACION Y EXTENSION

DEPARTAM ENTO DE ANALISIS Y SEGUIM IENTO PARA EL DESARROLLO M UNICIPAL

DEPARTAM ENTO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL M UNICIPAL

DESARROLLO Y M ANTENIM IENTO DE SISTEM AS DE INFORM ACION

DEPARTAM ENTO DE ENSEÑANZA

ADM INISTRACION DE LA RED DE COM PUTO Y SOPORTE TECNICO

DEPARTAM ENTO DE ANALISIS URBANO-REGIONAL

DEPARTAM ENTO DE INFORM ACION DOCUM ENTAL M UNICIPAL

DEPARTAM ENTO M UNICIPALISM O Y NUEVO FEDERALISM O

HEM EROTECA, BIBLIOTECA, FILM OTECA Y PUBLICACIONES

PLANEACION Y EVALUACION DE PROYECTOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

DEPARTAM ENTO DE ANALISIS ESTADISTICO

El esquema mostrado reúne características académicas y operativas que realicen investigación, que capaciten sobre temas selectivos y que tengan facultades como ya se dijo para otorgar certificación a procesos y personas y así ayude en la definición del Servicio Civil de Carrera Municipal y sobre todo que tenga autoridad en el ámbito municipal lo llamaremos “El Instituto Veracruzano para el Desarrollo Municipal”, el cuál será discutido con mayor detalle en un trabajo posterior. IV. CONCLUSIONES La creación del Instituto Veracruzano para el Desarrollo Municipal, no significa incrementar la burocracia, en primera instancia se plantea la reingeniería de instancias como son áreas de la Contraloría General del Estado, del Órgano de Fiscalización Superior, de la Secretaría de Gobierno y de H. Legislatura del Estado que ya vienen realizando tareas de capacitación y facilitación a los municipios que sean el soporte inicial sobre los cuales diseñar los programas y proyectos y definir las actividades de coordinación con las demás dependencias ejecutoras tanto federales como estatales que realicen labores en la prestación de los servicios públicos relacionados con los municipios. La participación del instituto debe partir en impulsar que los municipios utilicen los instrumentos de planeación partiendo de las necesidades propuestas por

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la ciudadanía y que no se limiten a ejercicios incompletos como son los planes municipales de desarrollo que por decreto entregan y que en su mayoría están alejados de la problemática en tiempo real en la prestación de los servicios públicos, debido a la improvisación y la falta de capacidad institucional del personal encargado de confeccionarlos. Para finalizar la pregunta obligada es ¿donde obtener los recursos para fortalecer la capacidad institucional? La respuesta inmediata la tenemos utilizando los recursos que para tal fin, cuentan en el Fondo para el Fortalecimiento Municipal que es uno de los componentes del Ramo 033, ya mencionado y en donde se establecen que pueden dedicar hasta un 2% para financiar proyectos de este tipo.

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