Reseña Legislativa 989 11 de marzo de 2011

NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS Boletín N° 7293-07

I. DESCRIPCIÓN

REFERENCIA :

Sobre negociación colectiva y derecho a huelga de los funcionarios públicos

INICIATIVA

:

Moción de los senadores señores García, Larraín, Letelier, Pérez y Sabag

ORIGEN

:

Senado

COMISIÓN

:

De Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento

INGRESO

:

9 de noviembre de 2010

ARTICULADO :

Un artículo único

II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD 1.-

El presente proyecto distorsiona el marco laboral al otorgar los beneficios de negociación del sector privado al sector público, manteniendo la inamovilidad y seguridad en el empleo, discriminándose así a los trabajadores privados y estableciéndose un verdadero gravamen para los usuarios de servicios públicos.

2.-

Lo correcto es separar nítidamente ambos sistemas y, si se prefiere otorgar a los funcionarios públicos tales beneficios, debería regirse también en todo lo demás por las normas del sector privado. De lo contrario, el sistema público irá adquiriendo los beneficios del otro sistema, pero sin sus costos.

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III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY El proyecto consta de una reforma constitucional al artículo 19, Nº 16, que tiene por objeto eliminar la prohibición de los funcionarios públicos de realizar negociaciones colectivas y huelgas, mediante las siguientes modificaciones al artículo constitucional señalado: a)

Se elimina la posibilidad de prohibir por ley la negociación colectiva.

b) Se establece que solo por una ley orgánica constitucional se podrán establecer restricciones al derecho a negociar colectivamente de funcionarios del Estado, cuando estén fundadas en el orden público y seguridad nacional, debiendo contemplarse en esos casos, mecanismos alternativos de consulta y participación. c) Se elimina la prohibición a los funcionarios del Estado y municipalidades de declararse en huelga. Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo

IV. COMENTARIOS DE MÉRITO 1.- Antecedentes históricos.

Tradicionalmente la relación entre la administración del estado y sus funcionarios ha sido concebida como una relación de dependencia, de carácter estatutario, razón por la cual se acentúa el principio de subordinación del funcionario a las reglas que determinan dicha relación. El Código del Trabajo de 1931 estableció que no podrían sindicarse ni pertenecer a sindicato alguno los empleados u obreros que prestaran sus servicios al Estado, a las municipalidades o que pertenecieran a empresas fiscales. La prohibición se extendía incluso al "funcionamiento de brigadas, equipos o grupos funcionales de carácter esencialmente político" (artículo 368). Esta prohibición se fundaba en la correcta doctrina de entender que las organizaciones sindicales son instituciones que tienden a regular las relaciones entre sus asociados y sus empleadores, en un pie de igualdad, incompatible con la relación estatutaria, que queda comprendida dentro del ámbito del derecho público, no así la relación laboral, que corresponde al derecho privado (aunque con normas de orden público en cuanto establece derechos irrenunciables).

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A consecuencia de esta relación estatutaria se formaron diversas asociaciones de funcionarios del sector público, las cuales actuaron o bien de hecho o bien con sujeción a las normas generales sobre corporaciones previstas en el título XXXIII del Libro I del Código civil. La gravitación de estas organizaciones en el desarrollo de las relaciones funcionarias y su poder de presión, el cual llevó en muchas ocasiones a paralizaciones de hecho de amplios sectores de la administración del Estado, no dejaron indiferente al régimen institucional. Por ello se dictaron diversas normas que fortalecieron tales organizaciones dándoles, incluso, un carácter híbrido. Entre estas normas excepcionales cabe citar los artículos 6º, 7º y 8º de la ley Nº 17.594, dictada en enero de 1972. En virtud de los dos primeros artículos, la Agrupación Nacional de Empleados Semifiscales, la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), la Confederación de Asociaciones de los Trabajadores del Banco del Estado de Chile y la Asociación Nacional de Funcionarios de Prisiones, pasaron a gozar de personalidad jurídica por el hecho de registrar sus estatutos ante el Director del Trabajo, el cual solo podría verificar que ellos se ajustaron a la ley. El plan laboral dictado en 1979 se refirió especialmente a las organizaciones sindicales del sector privado. No obstante existieron algunas normas relativas a las organizaciones de funcionarios de la administración del Estado, las cuales se contemplan en el decreto ley Nº 2.759, de 1979, y sus disposiciones complementarias. Estas normas se refirieron básicamente a los derechos de reunión y de recaudación de cuotas sindicales. En la práctica, en ese período existieron organizaciones de trabajadores del sector público bajo distintas denominaciones. Por lo que se refiere a los derechos de inamovilidad contemplados en el Estatuto Administrativo, éstos no operaron durante el Gobierno Militar, por cuanto la administración pública tuvo durante la mayor parte de él un carácter interino. Luego fue dictada la ley Nº 18.834, actual Estatuto Administrativo, que no contempló estos beneficios. Finalmente en 1994 se promulgó la ley Nº 19.296, sobre asociaciones de funcionarios de la administración del Estado. Este precepto legal vino a constituir el régimen que reconoce a los trabajadores de la Administración del Estado, incluidas las municipalidades, el derecho a constituir, sin autorización previa, asociaciones de funcionarios para la persecución de fines comunes de interés gremial. Marco conceptual.

La negociación colectiva es un mecanismo de regulación de los salarios, otros beneficios pecuniarios y condiciones de trabajo de los trabajadores del sector privado. El sector privado goza de flexibilidad administrativa y, en lo posible, debe gozar también de flexibilidad propiamente laboral con el objeto de adecuar el tamaño, costos y productividad de una empresa a las cambiantes

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condiciones del mercado. Por eso una industria privada no tiene una dotación fija de personal y los niveles jerárquicos de los trabajadores, desde la gerencia hasta los empleos menores, solo se rigen por el criterio organizativo de sus dueños o administradores. No sucede lo mismo en una empresa pública, que de hecho tienen planta de personal, remuneraciones fijadas por ley o por resolución ministerial tripartita. Suelen además tener el régimen estatutario de los funcionarios del sector público y la inamovilidad que de estos estatutos se deriva.

2.- Régimen estatutario y régimen laboral

Propiedad del cargo.

Inamovilidad laboral.

Las normas sobre libertad de trabajo que garantiza la Constitución Política tienen, en principio, una aplicación amplia tanto en el sector privado como en el público; pero, obviamente, reconociendo algunas diferencias. La relación del empleado público con el Estado, como ya fue señalado, es de carácter estatutario, pues no está regida por la libertad de contratación, sino por normas constitucionales y legales que configuran una relación de subordinación, que se manifiesta, entre otras formas, en que el Estado puede, por ley, alterar unilateralmente la remuneración, o en que no puede exonerar a sus funcionarios sino en virtud de una causa legal, previo sumario administrativo, pues éstos tienen la propiedad de su cargo. Tampoco pueden los empleados públicos declararse en huelga, por prohibición expresa de la Constitución. Si bien la negociación colectiva de los empleados públicos no está prohibida expresamente a nivel constitucional, pero sí a nivel legal,1 la huelga es un mecanismo de la negociación colectiva, por lo que en la medida que se conceda a los empleados de la administración pública, una prerrogativa que es propia del sector privado, habría que insistir que ello no puede realizarse mientras no se modifiquen las normas sobre inamovilidad de los miembros del sector público. La razón que existe para la consagración de la inamovilidad de los miembros del sector público es precaver que por consideraciones políticas los empleados públicos pierdan su cargo. Para evitar que la función de los servidores del Estado quede entregada a la autoridad de turno, existen otros mecanismos, distintos de la propiedad del cargo, que se podrían aplicar con el mismo propósito, como indemnizaciones por años de servicios, o quórum especiales para que el órgano público adopte la determinación. Lo anterior requeriría modificar la Constitución en materia de carrera funcionaria; ello sería coincidente con el proyecto que les confiere a los empleados públicos el derecho de negociar colectivamente. Pero para que esa coincidencia fuera procedente, se debería también eliminar la propiedad

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El artículo 304, del Código del Trabajo prohíbe negociar colectivamente a las empresas o instituciones públicas o privadas cuyos presupuestos, en cualquiera de los dos últimos años calendario, hayan sido financiadas en más de un 50% por el Estado, directamente, o a través de derechos o impuestos.

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del cargo y permitir una rotación funcionaria acorde con las necesidades cambiantes de los organismos del Estado. Beneficio a la improductividad.

La inamovilidad laboral del sector público solo beneficia a los trabajadores menos productivos, pues los que acceden a empleos más rentables por su mayor eficiencia, no necesitan de normas inflexibles para conservar su empleo, y desde el momento que tales regulaciones se establecen, les resulta más difícil mudarse a nuevos empleos más rentables. Esto da origen a un sistema bastante rígido que no favorece en absoluto la generación de incentivos y motivación para aumentar la eficiencia al interior del sector, sino que contrariamente, tiende a favorecer y premiar la antigüedad y el mero hecho de no cometer errores. Ello deriva hacia una burocracia creciente y en un apego formal a normas e instrucciones. Esta reflexión es también válida para el sector privado, que permite el término del contrato por causales más flexibles que las del régimen estatutario. Por otra parte, debe destacarse que los trabajadores de las empresas o instituciones del Estado no autorizadas para negociar colectivamente se encuentran sujetos, en materia de remuneraciones, al decreto ley Nº 249, de 1974, cuyo artículo 1º establece la escala única de sueldos para el sector público. El artículo 3º exceptúa las empresas autónomas del Estado y a aquellas entidades públicas o privadas en que este último o sus servicios, instituciones o empresas tengan aportes de capital mayoritarios, o en igual proporción. Agrega dicho precepto que estas entidades se regirán por las normas de reajuste de sueldos y salarios del sector privado.

Escala única de sueldos.

Producción vs. Remuneración.

Distorsión marco legal

De acuerdo al artículo 9º del decreto ley Nº 1.953, de 1977, las modificaciones a los sistemas de remuneraciones de las empresas y entidades que se refiere el citado artículo 3º deben fijarse por resolución conjunta de los Ministerios del ramo, de Economía, Fomento y Turismo y de Hacienda. Además, en la empresa privada suele ser trasparente la productividad de los trabajadores, y es posible concebir un mecanismo para comparar productividades y niveles remuneratorios; no así en la administración pública, donde, además de existir una cierta inamovilidad, el aumento remuneratorio suele provenir de mecanismos de presión política, en los que la huelga vendría a ser un elemento distorsionador. La Constitución ha hecho lo correcto al prohibirla para los funcionarios del Estado. No obstante, suelen presionar mediante paros de actividades, pese a ser ilegales. Es por esto que en caso de aprobarse el presente proyecto estaríamos en presencia de una distorsión del marco laboral del sector público. En este marco, los trabajadores del sector no tienen derecho a huelga. Si de hecho se produjera un paro de actividades —como actualmente ocurre—, de mantenerse la inamovilidad laboral, no habría forma de ponerle fin, que no sea cediendo a sus peticiones, pues solo sería posible despedir a los trabajadores previo los respectivos sumarios administrativos, lo que no es viable respecto de todo un servicio, un ministerio completo o parte importante del sector público. Así, aun cuando aspiren a una remuneración que

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sobrepase su propia productividad, la presión salarial de hecho resulta eficaz frente a una política gubernamental sensible a tales presiones. Reales efectos.

En los hechos, durante los años recientes este "derecho" a huelga ha sido utilizado con relativa frecuencia (como paralización de funciones y como amenaza a hacerlo) sin que la autoridad hiciese prevalecer, ni siquiera parcialmente, las disposiciones legales vigentes que la prohíben. Luego, con el reconocimiento constitucional a la movilización, los trabajadores del sector público podrán actuar sobre la base de estos precedentes y declarar la huelga teniendo certeza que, no podrá imponérseles sanción alguna. Ello es sin costo para los trabajadores en huelga. En efecto, si se considera que la probabilidad de despido es nula, la decisión de presionar con una huelga o amenaza solo les traerá beneficios, mientras el costo correlativo lo asume el resto del país.

Reajuste del sector público.

Adicionalmente a la presión de la huelga de hecho, se ha formalizado una instancia anual de negociación superior a un mes, previa a cada ley de reajuste del sector público.

Discriminación sector privado.

Por lo tanto, los trabajadores del sector público gozan hoy en la práctica de todos los beneficios del sector privado, pero en un escenario de inamovilidad laboral con el cual pueden presionar por reajustes mayores a la productividad, que se financiarán con reducciones presupuestarias que afectarán a necesidades más urgentes, o con un aumento de la carga tributaria nacional. Llegando incluso a concederse en leyes anteriores de reajuste y bonos de fin de conflicto, lo que equivale a considerar que estas negociaciones de hecho son un mecanismo habitual, otorgándoseles ahora simplemente respaldo normativo, generándose así incentivos para buscar trabajo en un sector público que crece cada vez más y que premia la improductividad, antes que en el sector privado que es el motor de nuestra economía. Es, por todo lo ya señalado, que el proyecto constituye una discriminación arbitraria respecto del sector privado y consagra un verdadero gravamen para los usuarios de los organismos públicos, pues se trata de una utilización indebida de los recursos públicos que aportan los contribuyentes.

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V. ANEXO: PROYECTO DE LEY “Artículo único. Introdúzcanse en el numeral 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República las siguientes modificaciones: 1. En el inciso quinto del referido artículo: a.- Suprímase en la primera frase la siguiente expresión: “, salvo los casos en que la ley expresamente no permita negociar”. b.- Incorpórese después del punto aparte la siguiente frase: “Sólo en virtud de una ley orgánica constitucional se podrán establecer restricciones al ejercicio del derecho a negociar colectivamente de los funcionarios del Estado, fundadas en consideraciones de orden público y seguridad nacional, debiendo contemplarse en esos casos mecanismos alternativos de consulta y participación de las asociaciones que los representen. La misma norma regulará el procedimiento de negociación colectiva para los funcionaros del Estado y la forma de dar cumplimiento a los compromisos adoptados, incluidos aquellos que requieran de una norma legal que los implemente y sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.”

Los colegios profesionales constituidos en conformidad a la ley y que digan relación con tales profesiones, estarán facultados para conocer de las reclamaciones que se interpongan sobre la conducta ética de sus miembros. Contra sus resoluciones podrá apelarse ante la Corte de Apelaciones respectiva. Los profesionales no asociados serán juzgados por los tribunales especiales establecidos en la ley. La negociación colectiva con la empresa en que laboren es un derecho de los trabajadores, salvo los casos en que la ley expresamente no permita negociar. La ley establecerá las modalidades de la negociación colectiva y los procedimientos adecuados para lograr en ella una solución justa y pacífica. La ley señalará los casos en que la negociación colectiva deba someterse a arbitraje obligatorio, el que corresponderá a tribunales especiales de expertos cuya organización y atribuciones se establecerán en ella. Sólo en virtud de una ley orgánica constitucional se podrán establecer restricciones al ejercicio del derecho a negociar colectivamente de los funcionarios del Estado, fundadas en consideraciones de orden público y seguridad nacional, debiendo contemplarse en esos casos mecanismos alternativos de consulta y participación de las asociaciones que los representen. La misma norma regulará el procedimiento de negociación colectiva para los funcionaros del Estado y la forma de dar cumplimiento a los compromisos adoptados, incluidos aquellos que requieran de una norma legal que los implemente y sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. No podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. La ley establecerá los procedimientos para determinar las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la prohibición que establece este inciso.

2. Suprímase en el inciso sexto la siguiente frase “los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo”.”2 2

Quedando así el artículo 19 de la Constitución como sigue: Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas: 16º.- La libertad de trabajo y su protección. Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución. Se prohíbe cualquiera discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chilena o límites de edad para determinados casos. Ninguna clase de trabajo puede ser prohibida, salvo que se oponga a la moral, a la seguridad o a la salubridad públicas, o que lo exija el interés nacional y una ley lo declare así. Ninguna ley o disposición de autoridad pública podrá exigir la afiliación a organización o entidad alguna como requisito para desarrollar una determinada actividad o trabajo, ni la desafiliación para mantenerse en éstos. La ley determinará las profesiones que requieren grado o título universitario y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas.

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