Políticas para el Desarrollo de Costa Rica: Competitividad y Progreso Social
La Academia de Centroamérica es un centro de investigación privado, sin fines de lucro, con sede en Costa Rica. Se fundó en 1969 y su interés es la promoción de la investigación en el ámbito de las ciencias sociales con énfasis en la economía. Los profesionales y académicos asociados a la organización poseen vasta experiencia en los campos de la investigación y la docencia universitaria, así como en el desempeño de funciones públicas y privadas en el país y en organismos internacionales. Las áreas prioritarias de la Academia de Centroamérica son: comercio exterior, crecimiento y desarrollo económico, distribución del ingreso y pobreza, finanzas para el desarrollo y política económica. Visión Ser un centro de pensamiento y fuente de referencia confiable, en el ámbito del desarrollo económico y social, así como en el análisis y formulación de políticas. Misión La Academia de Centroamérica procura: Crear conciencia sobre la importancia del desarrollo económico y social, así como de los mecanismos para lograrlo, dentro de un marco democrático y de libertades individuales. Promover el análisis de políticas económicas y sociales desde el punto de vista de la economía de mercado.
Academia de Centroamérica. Tel.: (506) 2283-1847 • Fax: (506) 2283-1848 Apartado 6347-1000, Costa Rica • Email:
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Adrián Pacheco-Umaña - Editor
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VI
JORNADA
ANUAL
DE LA ACADEMIA DE CENTROAMERICA
Políticas para el Desarrollo de Costa Rica: Competitividad y Progreso Social Adrián Pacheco-Umaña Editor
Academia de Centroamérica Microsoft Konrad Adenauer Stiftung
La VI Jornada Anual de la Academia de Centroamérica analiza los factores de competitividad e innovación en Costa Rica, con base en el diagnóstico presentado por expositores reconocidos tanto en el ámbito nacional como internacional. Esta publicación aborda temas como la productividad, el progreso social, la posición de Costa Rica en cuanto a la competitividad e innovación a nivel internacional, el papel de los actores públicos y privados en políticas para el desarrollo económico, tramitología y responsabilidad social empresarial. Asimismo, se analizan ciertos casos prácticos de mejora de competitividad, poniendo énfasis en los retos y oportunidades de cada uno. La presente jornada, titulada Políticas para el Desarrollo de Costa Rica: Competitividad y Progreso Social, busca responder a preguntas tales como: ¿Aumentos en los niveles de productividad en una economía están asociados a mejoras en progreso social? ¿Por qué Costa Rica creció a un menor ritmo en los últimos treinta años? ¿Qué explica el crecimiento de Costa Rica? ¿Por qué la tasa de crecimiento se desaceleró en las últimas décadas? ¿Cuán competitiva es Costa Rica? ¿Cómo mejorar la productividad en Costa Rica? ¿Dados los elevados impactos de la I&D en el crecimiento económico y las tasas de retorno, por qué los países y en particular su sector privado, no invierten lo suficiente en esta materia? ¿Es la apertura al comercio y la inversión extranjera directa suficiente para alcanzar altas tasas de crecimiento en un país subdesarrollado? ¿Qué políticas adicionales se requieren para aprovechar las oportunidades de la globalización? Con los temas planteados, la Academia de Centroamérica desea contribuir al diálogo nacional para apoyar la formulación de políticas eficientes de competitividad y progreso social.
vi jornada anual dE La acadEmia dE cENTroamErica
POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO DE COSTA RICA: COMPETITIVIDAD Y PROGRESO SOCIAL Adrián Pacheco-Umaña Editor
338.97286 J72p
Jornada Anual de la Academia de Centroamérica (6 : 2001 : San José) Políticas para el desarrollo de Costa Rica : Competitividad y progreso social / editado por Adrián Pacheco Umaña. -- San José : Academia de Centroamérica, 2011. xvi, 116 p. : il. ; 28 cm.
ISBN 978-9977-21-095-7
1. crecimiento económico - costa rica. 2. competencia económica. 3. progreso costa rica. I. Pacheco Umaña, Adrián. II. Academia de Centroamérica. III. Título.
Diagramación: Luis Fernando Quirós Abarca Diseño de portada: Rosibel Escalante Rodríguez
Los trabajos firmados que se incluyenen esta publicación son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el criterio de la Academia de Centroamérica ni el de sus patrocinadores.
Primera edición: © Academia de Centroamérica San José, Costa Rica, 2011
Reservados todos los derechos Hecho el depósito de Ley Impreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A. Apartado 75-1100 Tibás San José, Costa Rica
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.
contenido
Presentación.............................................................................................................................................................................
XI
Autores....................................................................................................................................................................................
XIII
Siglas y Acrónimos..................................................................................................................................................................
XV
1. Productividad y progreso social en Costa Rica Edgar Robles y Gilberto Arce...........................................................................................................................................
1
Introducción.........................................................................................................................................................
1
1.1 Relación entre productividad y desarrollo social.......................................................................
2
1.2 Crecimiento económico de Costa Rica....................................................................................................
3
1.3 Fuentes de crecimiento económico en Costa Rica...........................................................................
10
1.4 Crecimiento y Productividad Total de Factores en las industrias........................................
12
1.5 Productividad y progreso social...............................................................................................................
15
1.6 Macroeconomía y productividad...............................................................................................................
21
1.7 Conclusiones.........................................................................................................................................................
26
Referencias bibliográficas.............................................................................................................................
27
APÉNDICE.....................................................................................................................................................................
31
2. Prioridades presidenciales en competitividad e innovación Ricardo Monge................................................................................................................................................................
39
Introducción.........................................................................................................................................................
39
2.1 El problema: ¿cuán competitiva es Costa Rica?...................................................................................
40
2.2 Casos que resaltan la importancia de la innovación..................................................................
48
2.3 ¿Cómo mejorar la productividad en Costa Rica?..............................................................................
48
2.4 Conclusiones.........................................................................................................................................................
53
54
Referencias bibliográficas.............................................................................................................................
VI
3. Políticas de ciencia, tecnología e innovación en América Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido Gustavo Crespi, Juan Carlos Navarro y Pluvia Zuniga...................................................................................................
55
Introducción.........................................................................................................................................................
55
3.1 Sobre la relación entre ciencia, tecnología e innovación y desarrollo.........................
56
3.2 Sistema Nacional de Innovación en América Latina: hechos estilizados..........................
62
3.3 El Escenario regional de políticas de ciencia, tecnología e innovación.........................
72
3.4 Lecciones Aprendidas: el caso de los subsidios a la I&D..............................................................
77
3.5 Conclusiones.........................................................................................................................................................
83
Referencias bibliográficas.............................................................................................................................
84
4. Políticas de competitividad: el Estado y el mercado Andrés Rodríguez.............................................................................................................................................................
87
4.1 Política industrial actual.............................................................................................................................
87
4.2 Industria naciente..............................................................................................................................................
88
4.3 Sectores estratégicos.......................................................................................................................................
90
4.4 Bienes públicos sectoriales...........................................................................................................................
90
4.5 Implicaciones de política................................................................................................................................
91
4.6 Pensamientos finales........................................................................................................................................
91
5. Tramitología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad Vilma Villalobos...............................................................................................................................................................
93
5.1 Tecnología como habilitador....................................................................................................................
93
5.2 El Estado y el ciudadano.................................................................................................................................
95
5.3 Casos ilustrativos...............................................................................................................................................
98
5.4 Oportunidades y retos......................................................................................................................................
101
6. Responsabilidad Social Empresarial: instrumento para la competitividad y progreso social. El caso de Grupo Britt Pablo Vargas.....................................................................................................................................................................
103
Introducción.........................................................................................................................................................
103
6.1 El mercado del café...........................................................................................................................................
103
6.2 Historia de Britt....................................................................................................................................................
105
6.3 El enfoque Britt de Responsabilidad Social Empresarial............................................................
107
6.4 Reflexión final......................................................................................................................................................
108
7. Casos prácticos de mejora de competitividad y progreso social en Costa Rica 7.1 Intel Costa Rica Karla Blanco....................................................................................................................................................................
109
7.2 CATECO Rodolfo Molina................................................................................................................................................................
112
7.3 CAMTIC Alexander Mora...............................................................................................................................................................
114
VII
Índice de cuadros, diagramas, figuras y gráficos Cuadros Cuadro 1.1 Costa Rica: Contribución de los factores y de la productividad al crecimiento del PIB. 1960-2008....... Cuadro 1.2 Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico. 1991-2008...................................................................... Cuadro 1.1.A Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico para 23 ramas de la industria manufacturera. 1991-1996....................................................................................................................................................... Cuadro 1.2.A Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico para 23 ramas de la industria manufacturera. 1996-2001....................................................................................................................................................... Cuadro 1.3.A Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico para 23 ramas de la industria manufacturera. 2001-2008....................................................................................................................................................... Cuadro 1.4.A Costa Rica: Crecimiento positivo y negativo del valor agregado de las ramas manufactureras............. Cuadro 1.5.A Costa Rica: Concentración de PTF según rama manufacturera. 1991-1996............................................. Cuadro 1.6.A Costa Rica: Concentración de PTF según rama manufacturera. 1996-2001............................................. Cuadro 1.7.A Costa Rica: Concentración de PTF según rama manufacturera. 2001-2008............................................. Cuadro 2.1 Costa Rica versus otras economías según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial Cuadro 2.2 Costa Rica versus líder latinoamericano y mundial según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial............................................................ Cuadro 2.3 Costa Rica versus Centroamérica según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial.... Cuadro 2.4 Posición de Costa Rica en Doing Business 2011........................................................................................... Cuadro 2.5 Costa Rica: Contabilidad del crecimiento económico. 1965-2007............................................................. Cuadro 3.1 Países de América Latina: Instrumentos de innovación. 2008................................................................... Cuadro 3.2 Programas evaluados desde 2007.................................................................................................................
42 43 44 46 76 80
Diagramas Diagrama 7.1 Modelo conceptual........................................................................................................................................
114
Figuras Figura 1.1 Figura 2.1 Figura 6.1
Gráficos Gráfico 1.1 Gráfico 1.2 Gráfico 1.3 Gráfico 1.4 Gráfico 1.5 Gráfico 1.6 Gráfico 1.7 Gráfico 1.8
9 11 31 32 33 34 35 36 37 42
Relación entre PTF, I&D y crecimiento económico.................................................................................... Estructura del Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación..................................................... Logos usados en Britt para los programas de responsabilidad con sus colaboradores y clientes, lo social y lo ambiental................................................................................................................
12 50 108
Costa Rica: Sector externo. 1883-2008......................................................................................................... Costa Rica: Exportaciones versus recesiones en Estados Unidos. 1883-2008.......................................... Co-movimiento de la economía de Costa Rica y Estados Unidos. 1950-2004......................................... Costa Rica: PIB real per cápita (tendencia). 1950s-2000s........................................................................... Costa Rica: PIB real. 1920-2008.................................................................................................................... Costa Rica: Crecimiento de la producción en Costa Rica (PIB y PNB). 1950s-2000s.............................. Costa Rica: Crecimiento de la producción per cápita (PIB y PNB). 1950s-2000s..................................... Distribución mundial de las tasas de crecimiento del PIB por trabajador.1960-1980 y 1990-2003........
4 4 5 6 6 6 7 7
VIII
Gráfico 1.9 Gráfico 1.10 Gráfico 1.11 Gráfico 1.12 Gráfico 1.13 Gráfico 1.14 Gráfico 1.15 Gráfico 1.16 Gráfico 1.17 Gráfico 1.18 Gráfico 1.19 Gráfico 1.20 Gráfico 1.21 Gráfico 1.22 Gráfico 1.23 Gráfico 1.24 Gráfico 1.25 Gráfico 1.26 Gráfico 1.27 Gráfico 1.28 Gráfico 1.29 Gráfico 1.30 Gráfico 1.31 Gráfico 1.32 Gráfico 1.33 Gráfico 1.34 Gráfico 1.35 Gráfico 1.36 Gráfico 1.37 Gráfico 1.38 Gráfico 1.39 Gráfico 1.40 Gráfico 1.41 Gráfico 1.42 Gráfico 1.43 Gráfico 1.44 Gráfico 1.45 Gráfico 1.46 Gráfico 2.1
Costa Rica: Percentil ocupado por el crecimiento del PIB per cápita y en productividad por trabajador. 1960-1980, 1970-1990 y 1990-2003................................................... Costa Rica: Acumulación de capital físico. 1960-2008................................................................................ Costa Rica: Acumulación de capital humano. 1977-2008.......................................................................... Costa Rica: Productividad Total de los Factores (PTF). 1958-2008............................................................ Costa Rica: Contribución de los factores y de la productividad al crecimiento del PIB. 1960-2008....... Costa Rica: Desagregación de la contribución del trabajo al crecimiento del PIB. 1977-2008................ Costa Rica: PIB real per cápita. 1991-2008.................................................................................................. Costa Rica: Crecimiento del PIB real versus crecimiento de la PTF año por año. 1991-2008................. Costa Rica: Evolución de la PTF. 1991-2008................................................................................................ Costa Rica: Relación entre PTF y el crecimiento del valor agregado de las ramas industriales. 1991-1996........................................................................................................... Costa Rica: Relación entre PTF y el crecimiento del valor agregado de las ramas industriales. 1996-2001........................................................................................................... Costa Rica: Relación entre PTF y el crecimiento del valor agregado de las ramas industriales. 2001-2008........................................................................................................... Costa Rica: Distribución de la productividad según rama de actividad. 1991-1996, 1997-2001 y 2002-2008.............................................................................................................. Costa Rica: Población y productividad. 1958-2008..................................................................................... Costa Rica: Población y productividad. 1977-2008..................................................................................... Costa Rica: Productividad y Población Económicamente Activa. 1977-2008........................................... Costa Rica: Productividad y tasa de participación laboral. 1977-2008...................................................... Costa Rica: Productividad y participación del sector servicios en la fuerza laboral. 1977-2008.............. Costa Rica: Productividad y desempleo. 1980-2008................................................................................... Costa Rica: Pobreza y productividad. 1986-2008........................................................................................ Costa Rica: Desigualdad y productividad. 1986-2008................................................................................ Costa Rica: Inversión social y productividad. 1987-2008........................................................................... Costa Rica: Educación y productividad. 1981-2008.................................................................................... Costa Rica: Inflación y productividad. 1961-2008....................................................................................... Costa Rica: Precios regulados y productividad. 1985-2008........................................................................ Costa Rica: Precios no regulados y productividad. 1985-2008.................................................................. Costa Rica: Precio del diesel y productividad. 1988-2008........................................................................... Costa Rica: Precio de la gasolina regular y productividad. 1988-2008........................................................ Costa Rica: Precio de la electricidad. 1957-2008......................................................................................... Costa Rica: Precio de la electricidad comercial y productividad. 1958-2008............................................ Costa Rica: Precio de la electricidad industrial y productividad. 1958-2008............................................ Costa Rica: Servicio de la deuda externa y productividad. 1971-2008...................................................... Costa Rica: Tipo de cambio real y productividad. 1971-2008....................................................................... Costa Rica: IED y productividad. 1977-2008............................................................................................... Costa Rica: Diversificación del comercio internacional según destino.1883-2008.................................. Costa Rica: Apertura comercial. 1950s-2000s.............................................................................................. Costa Rica: Apertura comercial y productividad. 1977-2008..................................................................... Costa Rica: Comercio de servicios y productividad. 1977-2008................................................................. Índice Doing Business 2011.Posición de Costa Rica y otros países entre 185 países.................................
7 8 8 9 10 10 11 11 11 13 13 13 15 16 16 17 17 18 18 19 19 20 20 21 21 22 22 22 23 23 23 24 24 24 25 25 26 26 44
IX
Gráfico 2.2 Gráfico 2.3
Costa Rica: Tasa de crecimiento del PIB real. 1970-2007............................................................................ Latinoamérica, Costa Rica y otros países: Crecimiento de la productividad, relativo al de Estados Unidos. 1985-2000.................................................................................................... Gráfico 2.4 Costa Rica versus Estados Unidos: PIB per cápita, productividad y la acumulación de factores. 1960-2007....................................................................................................................................................... Gráfico 2.5 Latinoamérica: Crecimiento de la productividad en agricultura. 1961-2007............................................ Gráfico 2.6 Costa Rica: Evolución de la productividad relativa por sector. 1973 y 2002............................................. Gráfico 3.1 Países de América Latina y el Caribe: Gastos en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB. 1997 y 2007..................................................................................... Gráfico 3.2 Países y regiones del mundo: Gastos en I&D por fuente de financiamiento. 2007................................. Gráfico 3.3 Países y regiones del mundo: Investigadores por sector de empleo. 2007................................................ Gráfico 3.4 Países del mundo: Distribución de investigadores por campo de la ciencia. 2007................................... Gráfico 3.5 Países y regiones del mundo: Publicaciones científicas por cada 100.000 habitantes. 1994-1998 y 2004-2008................................................................................................................................. Gráfico 3.6 Países y regiones del mundo: Patentes por cada 100.000 habitantes. 1995-1998 y 2005-2008................................................................................................................................. Gráfico 3.7 Países de América Latina: Especialización científica relativa. 2008........................................................... Gráfico 3.8 Países del mundo: Inversiones de las empresas en innovación................................................................. Gráfico 3.9 Países del mundo: Distribución de los gastos en innovación por empresa.............................................. Gráfico 3.10 Prevalencia de los obstáculos a la innovación según tamaño de empresas.............................................. Gráfico 3.11 Horizonte temporal de la evaluación de programas de CTI...................................................................... Gráfico 6.1 Precio mensual del café verde en el mercado de Nueva York (Contrato “C”). 1984-2011....................... Gráfico 6.2 Hitos principales y nivel de ventas de Grupo Britt. 1986-2011................................................................. Gráfico 7.1 Costa Rica: Exportaciones anuales. 1980-2010...........................................................................................
45 46 47 47 48 63 64 65 66 67 67 68 69 70 71 79 104 106 115
XI
Presentación
L
a Fundación Konrad Adenauer, inspirada en su misión de promover eventos de formación política rigurosos y críticos; elaborar análisis científicos que sirvan de insumo para la efectiva gestión política y coadyuvar al proceso de fortalecimiento institucional de los sistemas democráticos en el orbe, con profunda satisfacción y sentido de responsabilidad, patrocina la presente publicación, en coordinación estrecha con la Academia de Centroamérica. El tema de este libro es de gran importancia para garantizar la estabilidad política del sistema democrático de un país, por cuanto la cohesión social alcanzada por una sociedad es el principal seguro existente para resguardar la institucionalidad política del régimen. Y esa cohesión es resultado de un ajustado equilibrio entre lo social y lo político. El progreso social de una nación pasa necesariamente por disponer de una estructura económica y productiva ágil, eficiente, capaz de generar riqueza que pueda ser efectiva y equitativamente distribuida entre todos sus habitantes. Por lo anterior, la búsqueda de los esquemas de desarrollo integral de las sociedades, que procuren un equilibrio sólido y sostenible entre las tres aristas del sistema (lo político, lo social y lo económico), deviene en un esfuerzo que debe aglutinar las mejores energías de todos los actores, públicos y privados, que ejercen directa o indirectamente, poder de decisión. En el caso concreto de América Latina, incluida Costa Rica, este tema adquiere una mayor pertinencia en la coyuntura actual, determinada por una doble condición. En lo estructural, este continente es un escenario de grandes paradojas: por una parte, tras la llamada “década perdida” en los ochenta del siglo pasado, la Región experimenta un repunte en su actividad económica en el decenio siguiente; no obstante, esto no se traduce en una reducción sostenible y correspondiente de los indicadores de pobreza y pobreza extrema. No conforme con eso, es la zona del mundo que registra la mayor desigualdad en el acceso a la riqueza.
XII
A eso se suman los efectos aún persistentes de la crisis económica mundial que, desde 2008, ha golpeado fuertemente a las sociedades del mundo desarrollado, y producido réplicas de relevante consideración, en esta parte del mundo. En este contexto, el tema del ensamblaje de un sistema económico y social justo y competitivo a la vez, reviste un significado especialmente estratégico: representa el medio mediante el cual, la legitimidad del sistema democrático adquiere su base de apoyo y esto es especialmente apremiante en las circunstancias antes señaladas. Es por lo anterior que la fundación observa con beneplácito la realización de esta publicación de análisis y reflexión concreta, que espera, sea la antesala de acciones concertadas en el futuro inmediato, en la línea de construir un modelo de sociedad justo, solidario y plenamente sostenible. Claudius Schlumberger Representante KAS Costa Rica
XIII
AUTORES
GILBERTO ARCE
Asociado de la Academia de Centroamérica.
KARLA BLANCO Gerente de Asuntos Corporativos de Intel Costa Rica. GUSTAVO CRESPI
Especialista Líder en Ciencia y Tecnología del Banco Interamericano de Desarrollo.
RODOLFO MOLINA
Presidente de la Cámara Textil Costarricense.
RICARDO MONGE
Asociado de la Academia de Centroamérica, Asesor del Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación y Profesor del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
ALEXANDER MORA
Presidente de la Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación.
JUAN CARLOS NAVARRO
Especialista Principal en Ciencia y Tecnología del Banco Interamericano de Desarrollo.
EDGAR ROBLES
Asociado de la Academia de Centroamérica y Superintendente de Pensiones.
ANDRÉS RODRÍGUEZ
Asociado de la Academia de Centroamérica y Profesor e Investigador de Pennsylvania State University.
PABLO VARGAS
Asociado de la Academia de Centroamérica y Gerente General de Café Britt.
VILMA VILLALOBOS
Asociada de la Academia de Centroamérica y Gerente de Asuntos Corporativos Multi-Country Americas de Microsoft.
PLUVIA ZUNIGA
Consultora de la División de Ciencia y Tecnología del Banco Interamericano de Desarrollo.
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AIJS
Aeropuerto Internacional Juan Santamaría
ALC
América Latina y el Caribe
APPI
Asociación para la Protección de la Propiedad Informática
BCCR
Banco Central de Costa Rica
BCIE
Banco Centroamericano de Integración Económica
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CAMTIC
Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación
CATECO
Cámara Textil Costarricense
CCSS
Caja Costarricense de Seguro Social
CIIU
Clasificación Industrial Internacional Uniforme
CSLS
Center for the Study of Living Standards
CONICYT
Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica
COMEX Ministerio de Comercio Exterior CORBANA
Corporación Bananera Nacional
CPCI
Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación
CTI
Ciencia, Tecnología y la Innovación
EDT2
Encuesta de Desarrollo Tecnológico 2
FDTs
Fondos de Desarrollo Tecnológico
ICAFÉ
Instituto del Café de Costa Rica
ICT
Instituto Costarricense de Turismo
IED
Inversión Extranjera Directa
I&D
Investigación y Desarrollo
INA
Instituto Nacional de Aprendizaje
INS
Instituto Nacional de Seguros
IRAP
Industrial Research Assistance Program
KAS
Konrad Adenauer Stiftung
XVI
MEIC Ministerio de Economía Industria y Comercio MEP
Manufacturing Extension Partnership
MERLINK Mercado en Línea de Costa Rica MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes NBER
National Bureau of Economic Research
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ONG Organización No Gubernamental PET
Programas de Extensión Tecnológica
PF
Personas Físicas
PIB
Producto Interno Bruto
PNB
Producto Nacional Bruto
PROCOMER Promotora de Comercio Exterior PTF
Productividad Total de los Factores
PWT
Penn World Table
PYMEs
Pequeñas y Medianas Empresas
RCR
Reducción de Costo Real
RICYT
Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología
RSE
Responsabilidad Social Empresarial
SBD
Sistema de Banca para el Desarrollo
SBIR
Small Business Innovation Research
SCL/SCT
División de Ciencia, Tecnología e Innovación
SINAES
Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior
SINPE
Sistema Nacional de Pagos Electrónicos
SME
Small and Medium Enterprises
SNI
Sistema Nacional de Innovación
SRI
Sistemas Regionales de Innovación
ST
Secretaría Técnica
TI
Tecnologías de Información
TICs
Tecnologías de Información y Comunicación
TLC
Tratado de Libre Comercio
UE
Unión Europea
UNESCO
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
US$
Dólares de los Estados Unidos de Norteamérica
USPTO
United States Patent and Trademark Office
VA
Valor Agregado
Productividad y progreso social en Costa Rica
1
Edgar Robles y Gilberto Arce*
Introducción
de extrañar que los niveles de productividad y de progreso social sean dos de los puntos de partida en el diseño y ejecución en las agendas de políticas públicas por parte del Estado a través del gobierno central e iniciativa privada. En este sentido, el crecimiento económico, resultado de los aumentos en la productividad, es uno de los ejes centrales de la ‘política económica’. Equivalentemente, el progreso social, medido, parcial o totalmente, por la incidencia de los niveles de pobreza, la inequidad en la distribución del ingreso y la riqueza, la cobertura del sistema de seguridad social o la cobertura de la educación primaria y secundaria es un objetivo de la ‘política social’.
El objetivo de este trabajo es doble. En primer lugar, se describe la evolución del crecimiento y la productividad en Costa Rica, así como los factores que explican los cambios en el crecimiento y la productividad en el tiempo. En segundo lugar, se establecen un conjunto de relaciones entre productividad e indicadores de progreso social y económico. El crecimiento económico, la productividad y el progreso social son importantes porque definen, en el largo plazo, si un país es relativamente más desarrollado, lo que significa un mayor bienestar para sus habitantes. Un crecimiento positivo y sostenido en el tiempo en los niveles de productividad y progreso social predice un mayor desarrollo económico y social relativo para una nación en el largo plazo.
Previo a estudiar la relación entre productividad y progreso social, es imperativo explicar que se entiende por estos conceptos. Por una parte, existe un consenso amplio sobre la definición de productividad, entendida como el incremento en la cantidad de unidades producidas a partir de una misma cantidad de insumos (capital y trabajo), de esta forma los aumentos en productividad, generalmente, están asociados a mejoras en innovación tecnológica, entendida en un sentido amplio, o sea, todo aquello que crea una reducción en los costos reales de producción.
El crecimiento económico, la productividad y el progreso social han sido dos de las principales preocupaciones de la economía política en los últimos doscientos años. Por lo anterior, no es *
Los autores agradecen a Ronulfo Jiménez por permitir incorporar a este trabajo parte de un documento elaborado conjuntamente previamiente, y a Cano Feng por proporcionar una excelente asistencia durante la investigación.
Por otra parte, aún no existe consenso relativo a la definición de ‘progreso social’. Desigualdad en
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
la distribución del ingreso o riqueza, incidencia de la pobreza, esperanza de vida al nacer, calidad del trabajo, nutrición, etcétera, son indicadores del conjunto amplio que acopia el concepto de ‘progreso social’. En este sentido, es importante indicar la definición (o indicador) de ‘progreso social’ a utilizar. Es crucial apuntar, asimismo, que ‘progreso social’ no es sinónimo de ‘desarrollo económico’ ni de ‘bienestar’ desde el punto de vista de la teoría económica. No obstante, sí existe un traslape entre esos tres conceptos desde las aristas teórica y práctica, cuestión que deja abierta la puerta para investigaciones futuras. A pesar de lo anterior, existen esfuerzos crecientes y significativos que arrojan luz sobre la relación entre productividad (o crecimiento) y una o varias de las variables bajo el concepto del progreso social. El Centro para el Estudio de Niveles de Vida (CSLS, por sus siglas en inglés), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con la publicación periódica Progreso Económico y Social en Latinoamérica, el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por ejemplo, contribuyen a una mejor comprensión de las tendencias y determinantes de la productividad, los niveles de vida económica y el bienestar social a través de un conjunto de iniciativas directas en esa área. Conceptualmente, ha sido abordada la relación entre el crecimiento del ingreso promedio en una determinada sociedad, el cambio en la distribución del ingreso relativo y la reducción de la pobreza, Triángulo Pobreza, Crecimiento y Desigualdad, (Bourguignon, 2002).
1.1
Relación entre productividad y desarrollo social
Existe un amplio conjunto de factores que inciden en la relación entre productividad y progreso social. Dentro de ese conjunto de factores se pueden
mencionar elementos naturales, históricos, políticos, económicos e idiosincráticos (Acemoglu y Robinson, 1996 y Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001). Lo anterior dificulta cuantificar la dirección y la magnitud de la relación entre estos conceptos. Más complejo aún, es hallar la dirección de la relación, es decir, ¿aumentos en los niveles de productividad en una economía están asociados a mejoras en progreso social? ó ¿a mayor progreso social, mayor productividad en un país? Por un lado, un mayor crecimiento en el nivel de productividad implica un aumento en las ganancias del capital y el trabajo. De esta forma, aumentos sostenidos en el tiempo en las ganancias del capital y el trabajo se traducen en una menor incidencia de la pobreza, aumentos en acumulación de capital humano y mejoras en la salud de la población. Por otra parte, el nivel de desigualdad en los ingresos media en la relación entre el crecimiento de la productividad y la reducción de la pobreza. Mientras mayor sea su nivel, cualquier aumento de la desigualdad evita que un incremento de la productividad e ingresos reducan la pobreza (Sharpe, 2004). En Costa Rica, en la última década, los aumentos en la productividad están principalmente explicados por incrementos en la cantidad de trabajadores (medidas por el número unidades básicas de trabajo), en lugar de aumentos en el capital y capital humano (trabajador calificado). Los resultados de la relación entre productividad e indicadores de progreso social señalan, en la mayor parte de los casos, una relación consistente con las aceptaciones generalizadas de la teoría y evidencia económica. Así, en Costa Rica los aumentos en productividad están asociados a disminuciones en la incidencia de la pobreza. Este hallazgo, junto con los demás, debe ser el punto de partida para que en futuras investigaciones se explore la dirección, magnitud y mecanismo de transmisión de esa relación. De esta forma se podría contribuir a mejorar el diseño de políticas públicas más eficientes pro–productividad o pro–progreso social.
Productividad y progreso social en Costa Rica 1.2 Crecimiento
económico de Costa Rica
El crecimiento económico de Costa Rica ha estado determinado, históricamente, por el desempeño de la economía mundial, en particular por la economía de los Estados Unidos en el último siglo. Por ejemplo, la Gran Depresión de los años 1930 y la recesión de finales de los años 2000 (aún en proceso), entre otros eventos, inciden en el desempeño de la economía nacional. Lo anterior, a pesar de los ingentes esfuerzos de largo plazo, en los últimos 70 años, por diversificar la estructura económica de la nación.
Por tanto, ceteris paribus, los datos sugieren una fuerte relación entre la economía local y la economía mundial a través del sector externo, en particular del ciclo económico de Estados Unidos. Sin embargo, la intensidad de los choques externos parece ser menor con el paso del tiempo. Es decir, la macroeconomía local parece tener hoy una mejor capacidad para absorber o soslayar los choques externos de lo que era hace 25, 50 o 100 años. Posiblemente, la heterogeneidad de economías locales, junto con su relación con la economía internacional, hayan jugado un importante papel en la distribución de los efectos de las crisis externas en esos años. Gráfico 1.1 y Gráfico 1.2.
El objetivo de la presente sección es describir y analizar el crecimiento económico reciente de Costa Rica con énfasis en el efecto de los eventos económicos internacionales sobre el sector real de la economía.
Al parecer, los choques macroeconómicos externos con mayor impacto documentado en la senda de crecimiento de la economía local son:
1.2.1 Contexto
3. La crisis a raíz de la II Guerra Mundial.
histórico
En Costa Rica existe un amplio consenso entre profesionales de las ciencias sociales, sector privado, diseñadores de políticas públicas y el público en general sobre la fuerte interacción entre la economía local e internacional. En especial, durante el siglo XIX y XX, con Europa y Estados Unidos, respectivamente. No obstante, existen pocos estudios que arrojen hallazgos cuantitativos sobre los efectos de una desaceleración o aceleración de la economía mundial o Estados Unidos sobre la senda de desarrollo de Costa Rica. En esta dirección, Monge, Hall, Hoffmaister y Robles (2000) proveen un amplio análisis sobre los efectos y mecanismos de transmisión de un choque (positivo o negativo) en la economía de Estados Unidos sobre Costa Rica. En particular, los autores computan efectos de corto y mediano plazo a través de diferentes técnicas econométricas.
1. La crisis provocada por la I Guerra Mundial. 2. La crisis importada de los años 1930 provocada por la Gran Depresión en Estados Unidos. 4. La crisis autóctona de origen político de 1980-1982. 5. Las crisis importadas de 1991 y 2001. 6. La crisis financiera de finales de la década de 2000s (aún en vigencia).
Los Gráficos 1.1 y 1.2 presentan el ciclo de las variables respectivas estimado con el filtro Hodrick-Prescott. El filtro de Hodrick-Prescott es un método para extraer el componente secular o tendencia de una serie de tiempo. Este descompone la serie en dos componentes, uno de tendencia y otro cíclico. El ajuste de sensibilidad de la tendencia a las fluctuaciones a corto plazo es obtenido modificando un multiplicador λ (6,25, 14.400 y 129.600 para series anuales, trimestrales y mensuales, respectivamente).
4
PolítiCas Para el desarrolo de Costa riCa: ComPetitividad y Progreso soCial
Gráfico 1.1
Costa RiCa: seCtoR exteRno. 1883-2008. volatilidad (ciclo)
FUENTE: memorias anuales del ministerio de Hacienda y BCCR.
Gráfico 1.2
Costa RiCa: exPoRtaCiones veRsUs ReCesiones en estados Unidos. 1883-2008. volatilidad (ciclo)
Fuente: Memorias Anuales del Ministerio de Hacienda, BCCR y NBER.
Productividad y progreso social en Costa Rica
Gráfico 1.3
Co-movimiento de la economía de Costa Rica y Estados Unidos. 1950-2004. Ciclo (Hodrick-Prescott)
Fuente: Elaboración propia con información de la Base de Datos Penn World Tables.
Aunque un análisis histórico de los efectos de los choque externos rebasa los límites del objetivo de este capítulo, es oportuno mencionar el fuerte comovimiento de la economía local con la de Estados Unidos, cuya correlación en altas frecuencias es de 0,38 de 1950 al presente, según se aprecia en el gráfico 1.3.
1.2.2 Crecimiento
económico 1950-2008
Costa Rica, entre 1950 y 2004 experimentó un crecimiento del 1,9 por ciento al año. Mientras en 1950 el PIB por persona era de US$ 3.137, en el
2004 fue del US$ 8.739 (Gráfico 1.4). El crecimiento del PIB real desde 1920-2008 se muestra en el Gráfico 1.5. Cuando se analiza el crecimiento de la producción, se observa un menor crecimiento en las últimas tres décadas respecto al periodo 1950-1979 (Gráfico 1.6). Este mismo resultado se obtiene cuando se mide el crecimiento a través del PIB por habitante (Gráfico 1.7).
Basado en Jiménez, Robles y Arce (2009).
Para medir el crecimiento se utiliza el PIB per cápita real de la base de datos PennWorldTable (PWT) diseñada por Heston, Summers y Aten (2002). Estos autores construyeron una medida del PIB real que ajusta por diferencias internacionales en niveles de precios, lo cual permite hacer comparaciones entre países. Como fue mencionado anteriormente, existen varias alternativas para medir crecimiento. Así, por ejemplo, el crecimiento según el PIB real fue del 4,7 por ciento entre 1950-2004, utilizando la misma base de datos.
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 1.4
Costa Rica: PIB real per cápita (tendencia). 1950s-2000s PIB real per cápita (en logs)
1990-2003. Son evidentes dos observaciones: primero, un menor crecimiento generalizado (visto como un desplazamiento hacia la izquierda de la línea discontinua); segundo, una mayor dispersión en el crecimiento. Gráfico 1.6
Costa Rica: Crecimiento de la producción en Costa Rica (PIB y PNB). 1950s-2000s Porcentajes
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
Gráfico 1.5
Costa Rica: PIB real. 1920-2008 Tendencia (en logs)
Fuente: Elaboración propia con base en Costa Rica en Cifras y BCCR.
Pero, ¿por qué Costa Rica creció a un menor ritmo en los últimos treinta años? En primer lugar, debe tomarse en consideración que el mundo creció a un menor ritmo de 1980 al presente, respecto al periodo 1950-1979. Se atribuye esta situación, principalmente, a la crisis económica de principio de los años 1980 que afectó a todos los países, en particular a los menos desarrollados. Sin embargo, aún y cuando no se considere este período, es posible observar una disminución en el crecimiento global. El Gráfico 1.8 muestra la distribución de las tasas de crecimiento del PIB por trabajador de un conjunto de países del mundo entre 1960-1980 y
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
En segundo lugar, a pesar de lo anterior, cuando se toma en cuenta la posición relativa del crecimiento de Costa Rica es posible observar que el país logró un buen desempeño. Independientemente de si se mide crecimiento por el PIB per cápita o por trabajador. Mientras entre 1960-1980, Costa Rica ocupó el percentil 41 (entre 98 países), entre 1970-1990 bajó al percentil 30 (entre 153 países), y finalmente, de 1990 al 2003, saltó al percentil 71. Es decir, de 10 países cualquiera, Costa Rica se ubica en los primeros tres lugares en crecimiento.
Productividad y progreso social en Costa Rica
Gráfico 1.7
Costa Rica: Crecimiento de la producción per cápita (PIB y PNB). 1950s-2000s Porcentajes
En síntesis, se puede concluir que Costa Rica en décadas recientes crece menos que en los años 1950s o 1960s, pero que su desempeño en términos relativos con respecto a otros países mejoró a partir de los años 1980 (Gráfico 1.9). Este resultado contrasta con los hallazgos (Easterley, 2005). Gráfico 1.9
Costa Rica: Percentil ocupado por el crecimiento del PIB per cápita y en productividad por trabajador. 1960-1980, 1970-1990 y 1990-2003
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009). Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
Gráfico 1.8
Distribución mundial de las tasas de crecimiento del PIB por trabajador. 1960-1980 y 1990-2003
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
1.2.2.1 ¿Qué
explica el crecimiento de Costa Rica?
La dificultad de Costa Rica para mantener un crecimiento sostenido a través del tiempo ha sido una preocupación constante para los académicos, profesionales en ciencias económicas, diseñadores de política económica y público en general, principalmente a partir de la crisis económica de principio de los años 1980. En los años 1980 y 1990 se llevaron a cabo importantes reformas, principalmente en el área fiscal, comercio internacional y financiera, con el objetivo de aumentar el crecimiento de la economía. Sin embargo, en las últimas dos décadas el impulso de estas reformas ha disminuido. Del crecimiento de la economía costarricense se pueden tener dos perspectivas. Por un lado, una perspectiva pesimista diría que la tasa de crecimiento de Costa Rica en las últimas tres décadas ha
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
disminuido en relación con las altas tasas de crecimiento experimentadas en los años 1950, 1960 y 1970. Esto puede sugerir un desempeño deficiente de la economía en cuanto al crecimiento reciente. Pero, por otro lado, una perspectiva optimista diría que la tasa de crecimiento de la economía costarricense ha mejorado en comparación con un conjunto de países, lo cual recuerda que la economía mundial ha crecido menos en las últimas décadas y que el desempeño relativo de Costa Rica ha sido mejor, incluso que en el pasado. Independientemente de la perspectiva adoptada en cuanto al crecimiento de la economía costarricense, surgen dos preguntas: ¿por qué la tasa de crecimiento del país no es mayor? ¿Por qué la tasa de crecimiento se desaceleró en las últimas décadas? Utilizando el método previamente descrito, a continuación se presentan los principales resultados del estudio sobre los determinantes del crecimiento en Costa Rica. Por una parte, la acumulación de capital físico disminuyó en las décadas posteriores a la crisis de 1980-1982 (Gráfico 1.10). Asimismo, el método señala que hubo un estancamiento en el ritmo de acumulación de capital humano entre 1990-2008 (Gráfico 1.11).
De acuerdo con Easterly (2005)“Los grandes hechos estilizados de los préstamos de ajuste estructural sugieren que el ajuste estructural no tuvo éxito en el ajuste de la política macroeconómica y resultados de crecimiento. (…) La principal conclusión es que, en conjunto o por separado, la prevalencia de una o más extremas distorsiones macroeconómicas no disminuyó con el ritmo de los préstamos de ajuste estructural. No hay evidencia en ninguno de los ejercicios estadísticos que el crecimiento per cápita mejoró con el aumento de la intensidad de los préstamos de ajuste estructural. Estos resultados son robustos a controlar por la endogeneidad de los préstamos para el ajuste inicial de la política y las distorsiones en el corte transversal de la muestra.” Véase Easterly (2001) para una descripción de los principales ajustes que realizaron las economías en esos años. Easterly señala como una de las posibles explicaciones al bajo crecimiento en los países menos desarrollados el declive en el crecimiento de los países de la OCDE.
Gráfico 1.10
Costa Rica: Acumulación de capital físico. 1960-2008 Tasas de crecimiento en porcentajes
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
La evolución de la PTF (Productividad Total de los Factores) para Costa Rica muestra cuatro etapas de crecimiento. Primero, de 1957 hasta 1972 se observa una tendencia de crecimiento fuerte de la PTF. Luego, entre 1973 y 1980 la tendencia es de crecimiento lento y se hace negativa durante la crisis de 1981-1982. Posterior a la crisis y hasta 1999 se recupera la senda de crecimiento rápido. Finalmente, a partir de 2000 la PTF crece, aunque lentamente, hasta 2008 (Gráfico 1.12). Gráfico 1.11
Costa Rica: Acumulación de Capital Humano. 1977-2008 Tasas de crecimiento en porcentajes
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
Productividad y progreso social en Costa Rica
En el período 1960-2008, la tasa anual de crecimiento del PIB fue de 5,5 por ciento. Esta tasa de crecimiento fue el resultado de una contribución del 2,50 por ciento del aumento del capital, una contribución del 1,44 por ciento del aumento del trabajo y un 1,58 por ciento del incremento de la productividad o residuo (Cuadro 1.1).
Gráfico 1.12
Costa Rica: Productividad Total de los Factores (PTF). 1958-2008 Índice de la PTF (1957=100)
Respecto a la contribución de los factores de producción, el capital consistentemente ha sido el principal componente que explica el crecimiento. Además, el trabajo ha mantenido una participación menor, de alrededor de una tercera parte en el crecimiento del PIB.
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009). 1.2.2.2 Contribución
de los factores
En este apartado se analiza la contribución del capital humano (e.g. educación), para lo cual se describe primero la contribución del capital y el trabajo al crecimiento y luego se desagregan las contribuciones en cada uno de los componentes descritos.
La mayor parte del crecimiento en Costa Rica ha sido el resultado del aporte de la acumulación de trabajo y capital. La contribución de la productividad ha sido menor y oscilante (Gráfico 1.13). Así, por ejemplo, en la primera mitad de los ochenta la contribución de la productividad fue de -1,7 por ciento. Esta cifra negativa no significa que hubo un periodo de amnesia generalizada en conocimiento
Cuadro 1.1
Costa Rica: Contribución de los factores y de la productividad al crecimiento del PIB. 1960-2008 Tasas de crecimiento en porcentajes Contribución
Periodo
Crecimiento (A + B + C)
Capital (A)
Trabajo (B)
PTF (C)
1960-1965
5,4
2,05
2,68
0,72
1965-1970
7,5
2,45
1,66
3,36
1970-1975
6,7
3,35
1,07
2,32
1975-1980
6,2
3,14
2,03
1,00
1980-1985
1,5
2,42
0,81
-1,76
1985-1990
5,9
2,55
1,75
1,61
1990-1995
5,8
1,82
1,27
2,69
1995-2000
5,0
1,57
1,13
2,28
2000-2005
4,1
2,30
1,54
0,26
2005-2008
6,5
3,14
1,00
2,34
1960-2008
5,5
2,50
1,44
1,58
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
10
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
por parte de los trabajadores, sino que las condiciones del mercado laboral durante ese periodo de crisis disminuyeron las posibilidades de un uso óptimo de estos recursos al punto que su contribución fue negativa.
Gráfico 1.14
Costa Rica: Desagregación de la contribución del trabajo al crecimiento del PIB. 1977-2008 Contribución al crecimiento porcentual
Gráfico 1.13
Costa Rica: Contribución de los factores y de la productividad al crecimiento del PIB. 1960-2008 Crecimiento porcentual
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
1.3
Fuente: Jiménez, Robles y Arce (2009).
La contribución del incremento del factor trabajo puede separarse en dos componentes: la parte correspondiente al incremento en el número de unidades básicas de trabajo y la parte correspondiente al incremento en el capital humano En el Gráfico 1.14 se puede apreciar esta desagregación para el caso costarricense. En todos los periodos analizados, excepto en el periodo 1977-1979, la contribución de la acumulación de capital humano no ha sobrepasado el 0,7 por ciento. Esta podría catalogarse como una contribución modesta en un país que en algunos periodos ha realizado esfuerzos importantes en el campo de la educación. No obstante, no se debe olvidar que la década de los 1980 está marcada por una disminución en los esfuerzos educativos del país, en particular en la educación secundaria. Los mayores esfuerzos en el campo educativo realizados a partir de la segunda mitad de la década de los 90, apenas están teniendo un impacto marginal en la fuerza de trabajo.
Fuentes de crecimiento económico en Costa Rica
En 2008 el ProductoInterno Bruto (PIB) real de Costa Rica fue 58 por ciento mayor que en 1991. Este crecimiento fue similar al experimentado por el PIB real per cápita, el cual en el mismo período fue de 64 por ciento. El gráfico siguiente muestra los diferentes niveles de PIB real per cápita de Costa Rica, desde el año 1991 hasta el año 2008. En el Gráfico 1.15 se puede notar que durante los primeros años de la década de los noventa, el PIB real per cápita de Costa Rica se mantuvo constante. No fue hasta los primeros años del siglo XXI cuando empezó a experimentar un crecimiento mayor (un promedio de 4,0 por ciento anual). En el Cuadro 1.2 se presenta un resumen de las fuentes de crecimiento económico en Costa Rica. Por conveniencia, los datos se presentan en dos períodos, el primero se comprende del año 1991 a 2000 y el segundo del 2001 al 2008. Durante el período 1991 a 2008, Costa Rica experimentó un crecimiento anual promedio en el PIB real de 5,2 por ciento y de 1,8 por ciento en la PTF.
11
Productividad y progreso social en Costa Rica
Gráfico 1.15
Gráfico 1.16
Costa Rica: PIB real per cápita. 1991-2008 Colones (1991=100)
Costa Rica: Crecimiento del PIB real versus crecimiento de la PTF año por año. 1991-2008 Porcentajes
Fuente: BCCR. Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Cuadro 1.2
Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico. 1991-2008 Porcentajes
Gráfico 1.17
Período
PIB real (promedio anual)
PTF (promedio anual)
1991-2000
5,3
2,5
2001-2008
5,0
0,5
1991-2008
5,2
1,8
Costa Rica: Evolución de la PTF. 1991-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Existe una correlación positiva entre el crecimiento económico y el crecimiento de PTF, ya que el período que tiene un crecimiento mayor en el PIB real lleva consigo un mayor crecimiento en el PTF (Cuadro 1.2). En el Gráfico 1.16 se presenta la relación del crecimiento del PIB real y de la PTF año por año, la cual es estadísticamente no diferente, es decir, la pendiente de las línea de tendencia es estadísticamente igual. Uno de los puntos más destacables del Cuadro 1.1 es que el crecimiento de la PTF en Costa Rica es relativamente bajo con respecto a los países asiáticos, ya que algunos estudios realizados por Harbeger (1996), Jorgenson (1995a,b) y Young (1928) han evidenciado que en esos países la tasa de creciemiento de la PTF es entre un 3 a un 4 por ciento anual. La serie de la PTF fue calculada usando la metodología de fuentes de crecimiento desarrollada por Harberger (1998) y se muestra en el gráfico 1.17.
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Si bien es cierto que la tasa de crecimiento de la PTF de Costa Rica es en promedio relativamente baja con respecto a la de los países asiáticos, eso no significa que el comportamiento ha sido constante a lo largo del período de estudio. En los primeros años de la década de los noventa, el crecimiento en la PTF ha sido considerado alto (en 1991 el crecimiento fue de 4,5 y 5,0 por ciento el siguiente año). Dicho crecimiento se explica porque después de la crisis de los años ochenta, el país implementó los llamados Programas de Ajustes Estructurales e incentivos industriales, y dichos ajustes dieron resultados en los primeros años de la década de los noventa. Otros años destacables del período en estudio son 1998 y 1999, donde el crecimiento en la PTF fue
12
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
5,4 y 7,9 por ciento respectivamente. Lo anterior se debe a la incursión de la empresa estadounidense Intel en la industria costarricense. En los años de 2000 a 2002, las tasas de crecimiento de la PTF fueron negativas. Dicho comportamiento se debe principalmente a la crisis financiera vivida en los Estados Unidos que limitó la exportación del país. Por otra parte, en los años 2006 y 2007, el crecimiento en la PTF volvió a aumentar, principalmente debido a la recuperación de los años anteriores.
1.4
Crecimiento y Productividad Total de Factores en las industrias
1.4.1 Productividad
Total de los Factores
En Costa Rica existe una relación entre las tasas de crecimiento del PIB y la PTF. Esta misma relación se mantiene si se analiza el crecimiento a nivel de industrias. La evidencia de esta relación se en-
cuentra en Beyer (1997), Harberger (1998), Robles (1997), Torre (1997) y Wetter (2010). La información a nivel de industria o de sector en Costa Rica es muy escasa. Las encuestas industriales se producen con amplia discontinuidad y no ha habido ningún censo reciente de la industria para corroborar los datos de las encuestas. Sin embargo, la información existente permite hacer un cálculo estimado, y por tanto limitado, sobre las fuentes de crecimiento económico de las ramas industriales. Las fuentes de crecimiento económico se presentan para la mayor cantidad de ramas industriales factibles que permiten los datos disponibles (Cuadros 1.1A a 1.7.A del apéndice). Se debe aclarar, que el método de estimación utilizado es indirecto, pues no existen datos de contabilidad nacional para la formación de capital a nivel desagregado, bajo la nueva metodología de estimación del PIB a partir de 1991. Por tanto, se utilizó la tasa de rentabilidad del capital obtenida con la serie vieja del PIB para
Figura 1.1
Relación entre PTF, I&D y Crecimiento Económico
Fuente: Wetter (2010).
13
Productividad y progreso social en Costa Rica
estimar el nivel de stock de capital anual y así las fuentes de crecimiento económico. La relación mencionada entre las tasas de crecimiento del valor agregado y la PTF también está presente en el caso de las ramas industriales en Costa Rica. A partir de los Cuadros 1.1.A a 1.3.A del Apéndice, se construye un gráfico de dispersión del crecimiento de la PTF y crecimiento del valor agregado para el conjunto de ramas industriales en los periodos bajo estudio (Gráficos 1.18, 1.19 y 1.20). Gráfico 1.18
Costa Rica: Relación entre PTF y el crecimiento del valor agregado de las ramas industriales. 1991-1996 Tasa de crecimiento anual promedio (porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.19
Costa Rica: Relación entre PTF y el crecimiento del valor agregado de las ramas industriales. 1996-2001 Tasa de crecimiento anual promedio (porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.20
Costa Rica: Relación entre PTF y el crecimiento del valor agregado de las ramas industriales. 2001-2008 Tasa de crecimiento anual promedio (porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
En el período 1991-1996, la relación entre la tasa de crecimiento del valor agregado y la PTF de las ramas manufactureras es mayor con respecto a los otros periodos en estudio. Durante dicho período, la PTF explica en casi 77 por ciento el comportamiento del valor agregado de las ramas, en contraste con el 21 y 30 por ciento en los períodos 1996-2001 y 2001-2008, respectivamente. Los datos para calcular la PTF en cada industria provienen del Banco Central, tanto la información de los valores agregados como la de trabajo. Sin embargo, como fue explicado anteriormente, la información de stock de capital utilizado fue calculada basándose en el estudio realizado por Robles (2000). La desagregación de la PTF es interesante porque puede ser vista como un proceso que se inicia a nivel de las empresas. La PTF es sinónimo de Reducción del Costo Real (RCR). Una empresa sube su productividad cuando produce más con la misma cantidad de insumos, o la misma producción con menos materias primas. Cuando los insumos son más productivos, van a recibir remuneraciones más elevadas, es decir, cuando una empresa aumenta su productividad, la tasa de rendimiento del capital se elevará y la empresa pagará mejores
14
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
salarios a sus empleados. Una empresa puede aumentar la productividad y pagar mejor a su mano de obra y capital solo si reduce los costos de producción en términos reales. La RCR es lo que un propietario de una empresa continuamente tiene en mente y cuando tiene éxito, la PTF crece. La evolución de la PTF en la economía puede ser vista como el resultado del esfuerzo de miles de propietarios de la empresa para reducir los costos en términos reales. Cada una de las industrias muestra comportamientos diferentes según el periodo de análisis (Cuadro 1.4.A del Apéndice). A grandes rasgos, se puede encontrar la similitud de que en los tres periodos las ramas de productos textiles y ropas tuvieron un crecimiento negativo, debido principalmente al auge de los países como China, India, Indonesia y Vietnam en dichas producciones. Otras ramas interesantes a destacar son la de madera y la de muebles de madera, que experimentaron decrecimientos en el periodo 1996-2001 debido principalmente a las regulaciones del gobierno hacia las talas en los bosques. Por otra parte, durante la década de los noventa, Costa Rica empezó a experimentar una expansión en el sector de la construcción, por lo que las ramas relacionadas a dicho sector también experimentaron crecimientos significativos, tales fueron los casos de productos minerales, barro y lozas, fabricación metálica y otros. Otra rama de gran auge en Costa Rica en el siglo XXI es la de equipos eléctricos y electrónicos, que debido a la atracción de inversión extranjera que tiene el país, logró la entrada de la empresa Intel, que contribuyó a un alto crecimiento en dicha rama. Por último, con respecto a la rama de derivados de petróleo, se puede decir que su auge a partir de mediados de la década de los noventa refleja la apertura del mercado costarricense a empresas distribuidoras extranjeras.
1.4.2 Concentración
de la PTF en las industrias
El objetivo de este apartado es tratar de evidenciar la concentración del crecimiento de la PTF en pocas industrias, contrario a lo que afirman algunas teorías económicas. En el Cuadro 1.5.A del Apéndice se presenta la concentración de la productividad entre las diferentes ramas industriales y sus respectivas contribuciones hacia la productividad total del sector industrial para el período 1991-1996; los otros períodos se pueden consultar en el apéndice. En la primera columna se tiene el crecimiento acumulado de la PTF durante los cinco años del período. Las ramas están colocadas de orden descendente según el crecimiento acumulado de la PTF. La columna 4 es el valor agregado real de cada rama del primer año del período. Luego, multiplicando la columna 1 y 4 se obtiene la 2, que es la contribución de la PTF de cada rama al crecimiento. Por último, las columnas 3 y 5 son los acumulados de las columnas 2 y 4, respectivamente. Las columnas 3 y 5 muestran la concentración de la PTF en todas las ramas industriales en relación con el tamaño de esa industria. El Cuadro 1.5.A se interpreta de la siguiente manera, las primeras cinco ramas contribuyen 3.558,5 millones de colones reales a los 6.955,1 millones del crecimiento de la productividad, lo cual significa que dichas ramas explican un 51,2 por ciento de la totalidad del crecimiento de la productividad en dicho periodo; sin embargo, desde el punto de vista de valor agregado esas cinco ramas representan tan sólo 17 por ciento del total de todas las ramas industriales. Para todos los periodos, los resultados se resumen en el Gráfico 1.21 (Cuadros 1.5.A - 1.7.A) del apéndice. La concavidad de cada una de las curvas refleja la concentración de la PTF entre las ramas industriales. El rayo desde el origen al punto final de la curva es el promedio del porcentaje de cambio acumulado de la PTF de todas las industrias
15
Productividad y progreso social en Costa Rica
consideradas durante el periodo descrito en cada panel. El eje vertical es la suma del crecimiento promedio acumulado de la PTF y el eje horizontal es la contribución acumulada de las ramas de actividad en el valor agregado total de la industria. Gráfico 1.21
Costa Rica: Distribución de la productividad según rama de actividad. 1991-1996, 1997-2001 y 2002-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Las curvas para los diferentes años han sido llamados ‘salida-puesta de sol’ (Harberger, 1998). La salida del sol refleja una industria global con un crecimiento acumulado positivo de la PTF en el periodo, mientras que lo contrario es válido para la puesta de sol. Cuanto mayor es la puesta del sol o la salida del sol, mayor es la concentración de la PTF en pocas ramas industriales. Una desviación del rayo representa la concentración del crecimiento de la PTF entre unas pocas industrias. Por lo general, la curva se compone de dos partes, una ascendente que muestra las ramas con incrementos positivos de la PTF y otro descendente para aquellos con cambios negativos de la PTF. Cada curva en forma aislada muestra ganadores y perdedores en el proceso de reducción de costos. Es decir, la destrucción creativa schumpeteriana en acción.
1.5
Productividad y progreso social
Como fue señalado previamente, la relación entre productividad y progreso social es compleja debido a que no existe un único camino para asociar las variaciones en productividad con cambios en progreso social. Si bien es cierto, existe más homogeneidad en la definición –e indicadores– de productividad, existe, por otra parte, heterogeneidad en la definición –e indicadores– de progreso social. Con base en lo anterior, en esta sección se presenta un conjunto de relaciones entre productividad e indicadores de progreso social. Nótese que explícitamente no se está utilizando ninguna definición de ‘progreso social’. Los modelos económicos básicos para explicar el crecimiento económico han hecho énfasis en la importancia de los cambios en la población y el capital físico para explicar crecimiento económico. Aumentos en crecimiento de la población deben ir acompañados de aumentos en capital para mantener una senda de crecimiento sostenido, (Solow, 1956). De esta forma, incrementos en la tasa de crecimiento de la población que no se acompañan de cambios proporcionales iguales en capital físico conducen a una menor productividad y crecimiento económico. En Costa Rica, para el periodo 1958-2008, se observa que los cambios en población explican el 0,9 por ciento de los cambios en productividad (o viceversa). ¿Qué conclusiones se pueden obtener de esta relación? Por un lado, la tasa de crecimiento de la población ha venido disminuyendo durante todo el periodo, en particular desde los años 1990. La productividad, por otro lado, ha aumentado durante ese periodo. Por tanto, las conclusiones de los modelos de
Quizás el lector extrañe la ausencia en este trabajo de herramientas cuantitativas econométricas paramétricas y no paramétricas. La periodicidad y longitud de la información fueron las principales restricciones para desistir abordar los fenómenos bajo análisis con ese instrumental.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
crecimiento mencionados son incompletas para explicar esta relación en los últimos 60 años en Costa Rica (Gráfico 1.22). Gráfico 1.22
Costa Rica: Población y productividad. 1958-2008 Porcentajes
para obtener conclusiones consistentes con los modelos de crecimiento señalados. Asimismo, íntimamente ligado al crecimiento de la población, están las variaciones en la Tasa de Participación en la Fuerza Laboral; la magnitud de la relación es del 0,2 por ciento, cifra que explica relativamente poco la relación entre ambos indicadores (Gráfico 1.25). Gráfico 1.23
Costa Rica: Población y productividad. 1977-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
A partir del hallazgo anterior se ahondó en las relaciones entre productividad y progreso social con énfasis en el mercado laboral. Las restricciones de datos permiten abarcar el periodo 1977-2008. Este periodo tiene la particularidad de tomar en consideración la crisis económica 1980-1982, las razones para incluir los años de crisis y recuperación son dos: primero, dada la magnitud del choque negativo a toda la economía, es posible que éste haya golpeado a todos los sectores en órdenes de magnitud similares; y segundo, debido a que ese choque negativo tiene efectos de largo plazo, prescindir de los periodos de crisis y recuperación limita, aún más, la disponibilidad de información para ahondar en las relaciones. La dirección de la relación entre variaciones en la población y productividad no cambia significativamente para el subperiodo 1977-2008 (Gráfico 1.23). Si bien los cambios en población explican el 2,4 por ciento de los cambios en productividad (o viceversa), un 1,5 por ciento más que para todo el periodo, aún no provee información suficiente
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Por otra parte, sí existe una relación positiva entre los aumentos en la Población Económicamente Activa y los aumentos en productividad. ¿Sugiere este hallazgo que entre mayor es la cantidad de personas en el mercado laboral, mayor es la productividad de la economía? La respuesta es sí y no. Sí, porque aumentos en la población que se incorpora al mercado laboral, complementada con la tecnología adecuada para realizar sus labores tiene como resultado mayor productividad, según sugieren los modelos iniciales para explicar el crecimiento económico. Aún para bajos niveles de acumulación de capital humano. No, porque como fue señalado anteriormente, los resultados sugieren que el aumento en la productividad en Costa Rica está principalmente explicado por incrementos en unidades básicas de trabajo, es decir, trabajadores no calificados o que carecen del capital físico
17
Productividad y progreso social en Costa Rica
o humano necesario para acelerar el crecimiento en la productividad (Gráfico 1.24). Gráfico 1.24
Costa Rica: Productividad y Población Económicamente Activa. 1977-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.25
Costa Rica: Productividad y tasa de participación laboral. 1977-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
La participación del creciente sector servicios dentro de la fuerza laboral está negativamente asociada con la productividad. Un 3,4 por ciento de la variación en la participación del sector servicios en la fuerza laboral explica el crecimiento (negativo) en la productividad. Este puede parecer un resultado sorprendente si se considera la senda de desarrollo económico del país y la persistencia de una agenda
de atracción de inversión externa directa enfocada hacia ese sector. No obstante, es necesario considerar varios elementos alrededor del sector servicios que contribuyan a explicar éste hallazgo. Primero, los trabajadores en ese sector tienen un promedio de años de educación de 6 años, es decir primaria completa desde 1976 al 2010. Segundo, el sector servicios es relativamente extenso y heterogéneo, incluye trabajadores con baja acumulación de capital humano (servicio doméstico, servicio de transporte público y privado: autobús, taxi, servicios de transporte turístico, etcétera), trabajadores con alto nivel de capital humano (astronautas, maestros, profesores de segunda enseñanza, médicos, ingenieros, abogados, economistas, biólogos, etcétera) y una combinación de ambos tipos de trabajadores. La tecnología requerida para realizar las labores correspondientes a cada nivel de acumulación de capital humano es, a su vez, heterogénea. Una posible explicación sobre la baja relación entre la población laboral en el sector servicios y la productividad estribaría en la asimetría en: (a) el tamaño de las poblaciones con baja y alta acumulación de capital humano, y (b) la composición del sector servicios en términos de industrias orientadas a la exportación (turismo, maquila, etc.) o consumo interno (servicio doméstico, transporte público, etc.). En el primer caso, se tiene que la población con bajo nivel de capital humano es varias veces mayor a la población con alto nivel de capital humano. En el segundo caso, existe una fuerte asimetría intra e inter sectores destino de los servicios brindados por esa población laboral. Una empresa orientada a la exportación utiliza, entre otros, servicios de seguridad y limpieza, y servicios legales y financieros. La acumulación de capital humano (y sus correspondientes retribuciones) es mayor en el segundo que en el primer caso. Además, estas asimetrías no se distribuyen de la misma forma entre las industrias
Previamente Rodríguez, Sáenz y Trejos (2004) habían mostrado algunas inquietudes sobre el ‘sector servicios’.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
y empresas orientadas a la exportación (Attanasio, Goldberg y Pavcnik, 2004 y Eslava, Haltiwanger, Kugler y Kugler, 2004) (Gráfico 1.26).
Gráfico 1.27
Costa Rica: Productividad y desempleo. 1980-2008 Porcentajes
Gráfico 1.26
Costa Rica: Productividad y participación del sector servicios en la fuerza laboral. 1977-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Adentrándose al funcionamiento del mercado laboral, se tiene que en Costa Rica un 10,9 por ciento de la variabilidad en el desempleo está asociada a las variaciones en productividad (o viceversa) (Gráfico 1.27). Es frecuente hallar una relación negativa entre ambas variables entre diferentes países. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que nuestro periodo de análisis incluye los años de la crisis económica 1980-1982, por lo cual es necesario considerar que “si bien las crisis estructurales inicialmente pueden crear un tradeoff positivo entre la productividad y el desempleo, se pone en marcha una senda dinámica de ajuste que involucra acumulación o desacumulación de capital que, en principio, puede eliminar este tradeoff” (Gordon, 1998).
“Las principales contribuciones teóricas de este trabajo muestran como podría surgir un tradeoff productividad–desempleo y cómo, posteriormente, éste podría desaparecer subsecuentemente cuando esta senda de ajuste dinámico se pone en marcha” (Gordon, 1998).
Asimismo, es importante considerar si la economía se encuentra cercana al nivel de’pleno empleo’. En este sentido, excepto por los años de crisis económica y recuperación 1980-1989, Costa Rica, aparentemente, es una economía con ‘pleno empleo’. No obstante lo anterior, es crucial tomar en cuenta el tipo de desempleo al que se hace referencia. En este caso, sólo se considera la “tasa de desempleo abierto”; sin embargo, explorar la relación entre productividad y desempleo con indicadores tales como “tasa de subempleo”, “tasa de subutilización total”, etcétera, contribuirá a mejorar el conocimiento sobre la relación productividad-desempleo. Existe una extensa literatura que aborda la relación negativa entre productividad y pobreza, (Perry, Arias, López, Maloney y Servén, 2006). Al respecto, anteriormente se explicó que la innovación tecnológica, principalmente, causa aumentos en productividad de los factores trabajo y capital. En la medida en que los incrementos en productividad sean sostenidos en el tiempo, así aumentarán sostenidamente las retribuciones al trabajo y al capital. Causando una mejora en los niveles de ingreso y consumo de los individuos y, por tanto, disminuyendo la probabilidad de incidencia de la pobreza.
19
Productividad y progreso social en Costa Rica
En Costa Rica, el 0,9 por ciento de la variación en la pobreza está asociada negativamente con las variaciones en productividad. Lo anterior para el periodo 1986-2008 (Gráfico 1.28). Este hallazgo es sorprendente en la medida en que previamente se notó que Costa Rica ha tenido un sobresaliente crecimiento económico relativo durante los años 1990 y 2000, ubicándose en el percentil 30 de los países con mayor crecimiento en el mundo (PennWorldTables, 2009). Gráfico 1.28
Costa Rica: Pobreza y productividad. 1986-2008 Porcentajes
1987, Bourguignon, 1979, Deaton, 1997, Céspedes y Jiménez, 1995, Sen, 1976, Stiglitz, 1969 y Trejos, 2006). En particular, la Academia de Centroamérica, J. D. Trejos, P. Sauma y el Programa Estado de la nación han contribuido con un amplio espectro de estudios sobre la pobreza en Costa Rica. Estrechamente relacionado con el fenómeno de la pobreza se encuentra el análisis de la desigualdad en la distribución del ingreso o la riqueza en un país. La desigualdad en la distribución del ingreso o la riqueza debe caracterizarse por un análisis riguroso (Young, 1928, Stiglitz 1969, Atkinson, 1970, 1975, Deaton, 1997 y Sen, 2000). En el caso de Costa Rica, la relación entre productividad y desigualdad en la distribución del ingreso (medido por el Índice de Gini), señala que un 4,2 por ciento de la variación en la desigualdad está explicada por la variación en la productividad (o viceversa) (Gráfico 1.29). Gráfico 1.29
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Este resultado señala que se debe profundizar en el mecanismo de transmisión de las variaciones en crecimiento económico a cambios en pobreza. Pues una posible osificación del nivel de pobreza en Costa Rica alrededor del 20 por ciento de los hogares y el 25 por ciento de la población total es una presunción que no debe descartarse. Esta calcificación sería el resultado de la presencia de imperfecciones o fracasos en el funcionamiento de la economía nacional, presuntamente derivadas de la economía política, que inciden en que persistentes mayores niveles de productividad en la economía no se traduzca en una menor incidencia de la pobreza. Lo anterior, sin perder de vista que la pobreza es un fenómeno complejo que debe abordarse con el mejor conjunto de herramientas de análisis económico disponibles (Atkinson,
Costa Rica: Desigualdad y productividad. 1986-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
De acuerdo con la hipótesis de Kuznets (1955), la relación entre el nivel de desigualdad en el ingreso aumenta conforme se incrementa el nivel de ingreso de un país hasta cierto nivel de ingreso, a partir del cual la desigualdad disminuye con mayores incrementos en el nivel del ingreso. Es decir
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
tiene forma de ‘U’ invertida. De esta forma, el hallazgo para Costa Rica sugiere que el país se encuentra en una situación en la cual la desigualdad disminuye cuando crece el nivel ingreso. No obstante, usualmente, este es un resultado para naciones relativamente más desarrolladas como Alemania, Estados Unidos, Japón o Suecia. En consecuencia, este hallazgo es sospechoso de acuerdo con la teoría y evidencia empírica basada en Kuznets. Sin embargo, recientemente se ha rechazado la hipótesis de Kuznets, (Saez y Piketty, 2003), e incluso, existe una creciente literatura que señala que la desigualdad, principalmente en los países europeos, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), tiene forma de ‘U’ para el periodo los siglos XX y XXI, es decir, entre 1900-1949, la desigualdad en el nivel de ingreso disminuyó pero ha venido aumentando entre 1950-2009 o en los últimos 30 años (Atkinson, 2003, Saez y Piketty, 2003 y Atkinson, Piketty y Saez, 2009). Consistente con los modelos de crecimiento que incorporan el capital humano, en Costa Rica existe una relación positiva entre acumulación de capital humano y productividad (Becker, 1964) (Gráficos 1.30 y 1.31). Gráfico 1.30
Costa Rica: Inversión social y productividad. 1987-2008
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.31
Costa Rica: Educación y productividad. 1981-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
En Costa Rica 36,3 por ciento de la variación en la inversión social está sociada a cambios en productividad (Gráfico 1.30). La inversión social se mide como una proporción del PIB, mientras que la productividad se presenta en niveles. Asimismo, un 10,3 por ciento de la variación en la tasa bruta de escolaridad en secundaria está asociada con la variación en la productividad (Gráfico 1.31). Estos resultados son intrigantes. Si la inversión en educación, salud, seguridad, etcétera, y los años de educación están positivamente asociados a productividad, independientemente de la causalidad, es necesario cuestionarse ¿por qué ese hallazgo no se refleja en otros indicadores de progreso social como los correspondientes al mercado laboral, pobreza y desigualdad? Bajo el supuesto valiente de que la relación no es espuria, una explicación estriba en profundizar en el mecanismo de transmisión de los resultados del mercado de acumulación de capital humano al resto de los mercados de la economía. Alternativamente, habría que escudriñar sobre cantidad y calidad de capital humano que genera la economía. Finalmente, se debe tomar enconsideración los efectos de largo plazo de las crisis económicas, en particular la crisis de 1980-1982 que impidió
21
Productividad y progreso social en Costa Rica
a miles de infantes acumular capital humano (Jiménez, Robles y Arce, 2009).
1.6 Macroeconomía
y productividad
Los resultados en productividad están afectados por el conjunto políticas públicas en un país. Y viceversa. En particular, la política macroeconómica ejerce un papel importante en los resultados de productividad. Concretamente, la política monetaria y la política fiscal son especialmente importantes en los resultados de productividad el corto y mediano plazo. En el largo plazo, por su parte, la arquitectura de las instituciones de la economía tienen un mayor papel para explicar los resultados en productividad, (Acemoglu, 2009, Acemoglu y Robinson, 2005, Drazen, 2001 y Persson y Tabellini, 2000, 2003). Previamente se describió el desempeño de la productividad en Costa Rica. Esta sección tiene por objetivo relacionar los resultados en productividad con los principales indicadores macroeconómicos. Es ampliamente aceptado que persistentes altas tasas de inflación están asociadas a bajas tasas de crecimiento de la productividad. En Costa Rica, se confirma que existe una relación negativa entre inflación y crecimiento en productividad (Gráfico 1.32). Costa Rica tiene un sistema mixto de determinación de precios, por un lado es el mercado (precios no regulados), por otro lado es el gobierno (precios regulados). Explorar este sistema mixto podría ayudar a entender la relación inflación-productividad. La variabilidad en la productividad es mejor explicada por la variación en los precios de los productos regulados (3,3 por ciento) respecto a los precios de los productos no regulados (0,01 por ciento) (Gráficos 1.33-1.34). Se recuerda que la regulación de precios implica la intervención del Estado en el mercado respecto a los resultados de
la no regulación. Mientras en el caso de los precios regulados la economía política parece jugar un rol determinante en los cambios en los precios, en el caso de los precios no regulados la organización industrial de las diferentes industrias sería crucial para comprender las variaciones en precios. Asimismo, es inevitable referirse a las decisiones de los entes que promueven la competencia así como los niveles de proteccionismo directo e indirecto de que podrían gozar esas industrias. Gráfico 1.32
Costa Rica: Inflación y productividad. 1961-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.33
Costa Rica: Precios regulados y productividad. 1985-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 1.34
Gráfico 1.35
Costa Rica: Precios no regulados y productividad. 1985-2008 Porcentajes
Costa Rica: Precio del diesel y productividad. 1988-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Finalmente, es necesario señalar que los precios regulados incluyen productos que son insumos relativamente importantes para la producción nacional y, por tanto, afectan la productividad: derivados del petróleo, electricidad, transporte, agua, etcétera. Por su parte, los precios de los bienes no regulados incluyen insumos como la educación (secundaria, terciaria), maquinaria, equipo, herramientas, agroquímicos, etcétera. Como se mencionó, dos de los insumos básicos para la producción de la economía nacional son los hidrocarburos y la electricidad. Precios actualmente regulados. En razón de locual se profundizó en la relación de éstos con la productividad. La variación en el precio del diesel y la gasolina regular explican el 2,7 por ciento y 4,8 por ciento de la variación en la productividad en Costa Rica, o viceversa (Gráficos 1.35 y 1.36). De cualquier forma, el mensaje es claro: el Estado a través de los cambios en los precios de estos productos regulados parece tener una importante influencia en el desempeño de la productividad del país respecto al conjunto de productos con precios no regulados.
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.36
Costa Rica: Precio de la gasolina regular y productividad. 1988-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
También, es ampliamente reconocida la relativa alta participación de la electricidad como insumo en la producción en las empresas, hogares y gobierno, cuyo precio también impacta la productividad (Gráfico 1.37). Estos precios son regulados. La variación en el precio de la electricidad para uso comercial (industrial) explica una variación del 1,8 por ciento (1,6 por ciento) en la productividad del país (o viceversa) (Gráficos 1.38 y 1.39).
Productividad y progreso social en Costa Rica
Gráfico 1.37
Costa Rica: Precio de la electricidad. 1957-2008 Colones constates por KwH
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.38
Costa Rica: Precio de la electricidad comercial y productividad. 1958-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.39
Costa Rica: Precio de la electricidad industrial y productividad. 1958-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
23
La macroeconomía internacional también tiene un impacto sobre la productividad. Los diferenciales en tasas de interés externas versus internas, la política comercial, el tipo de cambio, la política de atracción de Inversión Externa Directa (IED) y la deuda externa, por ejemplo, afectan la productividad del país en el corto, mediano y largo plazo. El endeudamiento externo ha sido parte de la historia económica de la nación desde su nacimiento como república independiente, (Soley 1926, 1940 y Facio, 1942). La variación del servicio de la deuda externa explica un 5,2 por ciento de la variación (negativa) en la productividad (Gráfico 1.40). Varios podrían ser los canales a través de los cuales podría afectarse la productividad como resultado del endeudamiento. Primero, la hipótesis del estrujamiento (crowdingout) sugiere que el Estado, al destinar recursos a pagar intereses por deuda tiene como costo de oportunidad dejar de invertir en infraestructura, educación, etcétera. Asimismo, se restringe la disponibilidad de crédito privado para las empresas y familias debido a que, para obtener los recursos para pagar deuda, el gobierno emite títulos valores con unas tasas de interés más atractivas que las que ofrece el resto del mercado. En ambos casos se desincentiva la mejora en productividad. Segundo, la hipótesis del relajamiento (crowding in) señala que si la deuda externa se invierte en proyectos pro-productividad (infraestructura, educación, etcétera), el servicio de la deuda no debería estar inversamente relacionado con productividad. La relación negativa entre servicio de la deuda y productividad sugiere preliminarmente que el efecto estrujamiento es mayor al efecto relajamiento. Por tanto, el destino de la deuda externa determinará en gran medida si el servicio de la deuda es o no pro-productividad.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 1.40
Costa Rica: Servicio de la deuda externa y productividad. 1971-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Por otra parte, cambios en el tipo de cambio real impactan importaciones y exportaciones. Las variaciones en la apreciación real del tipo de cambio explican un 8,4 por ciento de las variaciones en productividad. La relación es negativa (Gráfico 1.41). Sin embargo, la hipótesis Balassa-Samuelson señala, entre otros aspectos, que en un país donde la productividad del sector transable es más alto que el de otros países, entonces el índice de tipo de cambio real en este país será mayor. El resultado para Costa Rica no parece ser consistente con la hipótesis Balassa-Samuelson, aunque esto es solo una presunción preliminar que requiere mayor estudio.
Además, la Inversión Externa Directa (IED) es inseparable a la historia económica costarricense. El financiamiento para la construcción del ferrocarril al Pacífico y al Atlántico los siglos XIX y XX, la participación de Costa Rica en la Feria Mundial de Chicago, Estados Unidos en 1893, y la construcción de la carretera interamericana en los años 1940, son sólo algunos de los ejemplos históricos sobresalientes. Incluso bajo el Modelo de Sustitución de Importaciones hubo una activa atracción de IED (Garnier y Herrero, 1977, 1981). Los cambios de la IED como porcentaje del PIB explican 3,7 por ciento de la variación de la productividad (Gráfico 1.42). Este resultado requiere una mayor investigación sobre los mecanismos de transmisión de la IED a productividad y viceversa, además de algunos recientes esfuerzos (Robles y Arce, 2009; Monge, Rivera y Rosales, 2010). Además de la tradicional movilidad de capital entre países es importante explorar la relevancia de la movilidad de los conocimientos de gestión o administración de empresas (Burstein y Monge, 2009). Gráfico 1.42
Costa Rica: IED y productividad. 1977-2008 Porcentajes
Gráfico 1.41
Costa Rica: Tipo de cambio real y productividad. 1971-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
25
Productividad y progreso social en Costa Rica
Gráfico 1.43
Costa Rica: Diversificación del comercio internacional según destino. 1883-200811
Fuente: Elaboración propia con base en las Memorias Anuales de los Ministerios de Hacienda, Economía y Comex.
El comercio internacional ha sido históricamente uno de los motores del crecimiento de la economía nacional. Paralelamente, a partir de 1950 ha habido una mayor diversificación de los países destino y origen de nuestro comercio internacional (Gráfico 1.43). Además, en la última década las exportaciones más importaciones del país representaron el 96,3 por ciento del PIB (Gráfico 1.44).10Al respecto, arriba se señaló que las cifras no respaldan la hipótesis de que mejoras en productividad se reflejan en aumentos en el tipo de cambio real, tal como lo sugiere la hipótesis Balassa-Samuelson. Sin embargo, un 26,6 por ciento de la variación en 10 Notas: 1. Mismo conjunto de países/regiones para todo el periodo: Alemania, Estados Unidos, Hispanoamérica, Centroamérica, Italia, Reino Unido, y otros. 2. Índice HH: Índice Herfindahl–Hirschmann, oscila entre 1 y 0, más cercano a 1 significa que mayor es la concentración. 3. Series corregidas por distribución de exportaciones de Perfeccionamiento Activo y Zona Franca.
la productividad estaría explicada por la apertura comercial (como porcentaje del PIB), o viceversa (Gráfico 1.45). Por su parte, las variaciones en el comercio en servicios como porcentaje del PIB explica el 0,2 por ciento de las variaciones en productividad, o viceversa (Gráfico 1.46). Gráfico 1.44
Costa Rica: Apertura comercial. 1950s-2000s Porcentajes
Fuente: PennWorldTables (2009).
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 1.45
Costa Rica: Apertura comercial y productividad. 1977-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
Gráfico 1.46
Costa Rica: Comercio de servicios y productividad. 1977-2008 Porcentajes
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
El primer resultado invita a sumergirse en la anatomía de la relación entre ambas variables. El segundo resultado, aunado a los hallazgos previos que involucran el sector servicios, sugiere la presencia de alguna distorsión importante en este sector que imposibilita que manifieste aumentos en productividad en correspondencia con su creciente importancia relativa en la economía. En cualquier caso, relativamente se conoce poco sobre el efecto de largo plazo de la liberalización del comercio sobre la productividad (Felbermayr, Prat y Schmerer, 2011).
1.7 Conclusiones
El crecimiento económico de Costa Rica a partir de los años 1980 es menor al observado en la década de los años 1950 y 1960. Sin embargo, el crecimiento relativo (comparado con el resto del mundo) se ha incrementado en las dos últimas décadas (años 1990 y 2000). Asimismo, existe una relación positivamente significativa entre crecimiento económico y productividad en Costa Rica. En relación a la metodología para medir las contribuciones de los factores de la producción y de la productividad al crecimiento, se obtiene un crecimiento más veloz en el capital físico que en el capital humano. Persiste una reducción en el crecimiento del capital humano desde los años 1980. La acumulación de capital y trabajo son los principales elementos que contribuyen al crecimiento. La contribución del incremento de la productividad de los factores es modesta antes y después de la crisis 1980-1982. La principal contribución del factor trabajo al crecimiento está asociada al incremento al número de unidades básicas de trabajo y menos a la acumulación de capital humano. Existe una relación, en magnitud y dirección, entre productividad y varias de las principales variables macroeconómicas. Como se desprende de la generalidad de la teoría económica. No obstante, se debe estudiar la anatomía de la causalidad entre este conjunto de relaciones debido a la inconsistencia entre hallazgos en un contexto de equilibrio general. La relación entre productividad e indicadores de ‘progreso social’ arroja resultados mixtos sobre el posible efecto del crecimiento de la productividad sobre el bienestar en Costa Rica. Por lo anterior, se debe prestar más atención a este hallazgo en investigaciones futuras. En particular, porque se conoce relativamente poco sobre el efecto de largo plazo para una economía de la liberalización del comercio (Felbermayr, Prat y Schmerer, 2011).
27
Productividad y progreso social en Costa Rica
Concretamente, el sector servicios merece particular atención a la luz de la evidenciade este y otros estudios (Rodríguez, Trejos y Saénz, 2004). Además, es necesario profundizar en la economía política del crecimiento económico, la productividad y el ‘progreso social’ (Acemoglu, 2009, Robles y Arce, 2009 y Buera, Monge y Primiceri, 2011).
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
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31
Productividad y progreso social en Costa Rica
APÉNDICE
Cuadro 1.1.A
Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico para 23 ramas de la industria manufacturera. 1991-1996 Tasa anual promedio V.A. Crec.
Contrib. Trabajo
Contrib. capital
311 Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
6,62
2,59
2,54
1,50
312 Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
14,96
4,67
8,24
2,05
313 Bebidas
8,00
2,35
3,83
1,83
321 Textiles
-5,42
-3,99
-0,03
-1,39
322 Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos
-0,63
0,35
-0,48
-0,49
323 Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos
4,43
4,71
0,16
-0,44
331 Madera, corcho y productos de madera excepto muebles
5,83
5,53
-0,32
0,61
10,24
1,72
5,79
2,74
341 Papel y productos relacionados
3,52
1,21
-0,66
2,97
342 Imprentas y editoriales
6,54
1,83
3,52
1,20
11,15
3,21
2,95
4,99
1,89
0,70
0,44
0,75
-24,53
-11,19
-5,11
-8,23
355 Productos de caucho
1,93
-0,01
-0,23
2,18
356 Productos de plástico
2,22
2,80
-0,25
-0,33
361 Barro, loza y objetos de porcelana
-1,81
1,37
-1,34
-1,84
362 Vidrio y productos de vidrio
-3,21
-1,30
-1,35
-0,56
369 Otros productos minerales no metálicos
3,95
1,89
0,63
1,42
381 Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
1,13
0,94
-0,77
0,95
382 Maquinaria exceptuando la eléctrica
9,37
4,95
3,35
1,06
383 Equipos eléctricos y electrónicos
1,02
2,90
0,22
-2,11
384 Equipo de transporte
3,33
4,67
-0,66
-0,67
390 Otros sectores industriales
0,98
-0,76
1,09
0,64
Rama CIIU
332 Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos
351 Sustancias químicas industriales 352 Otros productos químicos 354 Derivados del petróleo
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
PTF
32
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Cuadro 1.2.A
Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico para 23 ramas de la industria manufacturera. 1996-2001 Tasa anual promedio Rama CIIU
V.A. Crec.
Contrib. Trabajo
Contrib. Capital
PTF
311
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
0,34
0,25
0,65
-0,56
312
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
7,47
3,17
3,26
1,04
313
Bebidas
5,03
1,71
1,95
1,37
321
Textiles
-7,13
-6,49
-1,20
0,56
322
Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos
-5,88
-10,89
6,56
-1,56
323
Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos
-1,92
-2,68
0,10
0,66
331
Madera, corcho y productos de madera excepto muebles
-4,21
-3,85
-0,01
-0,35
332
Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos
-1,51
0,60
2,03
-4,15
341
Papel y productos relacionados
1,83
0,99
0,61
0,23
342
Imprentas y editoriales
5,40
2,00
0,30
3,11
351
Sustancias químicas industriales
-4,94
-1,85
1,70
-4,78
352
Otros productos químicos
5,55
2,73
1,30
1,52
354
Derivados del petróleo
21,37
12,90
-0,02
8,49
355
Productos de caucho
-1,58
-0,75
0,74
-1,57
356
Productos de plástico
4,33
2,18
0,73
1,42
361
Barro, loza y objetos de porcelana
8,18
5,10
10,86
-7,78
362
Vidrio y productos de vidrio
15,18
5,97
7,75
1,45
369
Otros productos minerales no metálicos
12,51
5,25
6,15
1,11
381
Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
1,38
1,08
-1,23
1,53
382
Maquinaria exceptuando la eléctrica
3,58
2,50
0,63
0,45
383
Equipos eléctricos y electrónicos
-2,91
-3,46
-0,39
0,94
384
Equipo de Transporte
0,83
-4,32
-0,43
5,58
390
Otros sectores industriales
-8,88
-5,18
-2,26
-1,44
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
33
Productividad y progreso social en Costa Rica
Cuadro 1.3.A
Costa Rica: Fuentes de crecimiento económico para 23 ramas de la industria manufacturera. 2001-2008 Tasa anual promedio Rama CIIU
V.A. Crec.
Contrib. Trabajo
Contrib. Capital
PTF
311
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
5,29
0,16
1,48
3,65
312
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
0,93
-1,50
2,73
-0,30
313
Bebidas
5,60
0,82
2,67
2,11
321
Textiles
-2,88
-4,01
-0,52
1,65
322
Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos
-0,10
-1,09
0,93
0,06
323
Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos
-0,04
-3,08
1,51
1,52
324
Calzado, excepto los de caucho o plástico
-2,39
-16,51
0,99
13,12
332
Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos
11,51
4,59
3,59
3,32
341
Papel y productos relacionados
2,30
-0,13
1,09
1,34
342
Imprentas y editoriales
2,68
-0,08
1,60
1,17
351
Sustancias químicas industriales
4,56
-0,64
4,38
0,83
352
Otros productos químicos
1,60
-0,48
0,48
1,60
354
Derivados del petróleo
42,11
11,06
10,52
20,53
355
Productos de caucho
4,28
-0,09
3,30
1,07
356
Productos de plástico
8,85
2,26
5,37
1,21
361
Barro, loza y objetos de porcelana
8,66
4,79
16,66
-12,80
362
Vidrio y productos de vidrio
-1,75
-0,92
0,25
-1,08
369
Otros productos minerales no metálicos
6,39
0,67
3,87
1,85
381
Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
8,23
0,80
5,48
1,95
382
Maquinaria exceptuando la eléctrica
6,36
1,15
5,67
-0,45
383
Equipos eléctricos y electrónicos
20,66
4,59
5,69
10,38
384
Equipo de Transporte
20,35
7,83
10,66
1,86
390
Otros sectores industriales
6,57
1,15
3,17
2,25
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
34
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Cuadro 1.4.A
1991-1996
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas Productos alimenticios y a fines excepto bebidas Bebidas Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos Madera, corcho y productos de madera excepto muebles Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos Papel y productos relacionados Imprentas y editoriales Sustancias Químicas Industriales Otros productos químicos Productos de caucho Productos de plástico
• Otros productos minerales no metálicos • Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte • Maquinaria exceptuando la eléctrica • Equipos eléctricos y electrónicos • Equipo de Transporte • Otros sectores industriales • Textiles • Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos • Derivados del petróleo • Barro, loza y objetos de porcelana • Vidrio y productos de vidrio
• • • • • • • • • • • •
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas Productos alimenticios y a fines excepto bebidas Bebidas Papel y productos relacionados Imprentas y editoriales Otros productos químicos Derivados del petróleo Productos de plástico Barro, loza y objetos de porcelana Vidrio y productos de vidrio Otros productos minerales no metálicos Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
• • • • • •
• • • • • • • • • • • •
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas Productos alimenticios y a fines excepto bebidas Bebidas Madera, corcho y productos de madera excepto muebles Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos Papel y productos relacionados Imprentas y editoriales Sustancias Químicas Industriales Otros productos químicos Derivados del petróleo Productos de caucho Productos de plástico
• Barro, loza y objetos de porcelana • Otros productos minerales no metálicos • Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte • Maquinaria exceptuando la eléctrica • Equipos eléctricos y electrónicos • Equipo de Transporte • Otros sectores industriales • Textiles • Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos • Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos • Vidrio y productos de vidrio
2001-2008
• • • • • • • • • • • •
1996-2001
Costa Rica: Crecimiento positivo y negativo del valor agregado de las ramas manufactureras
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
• • • • •
Maquinaria exceptuando la eléctrica Equipo de Transporte Textiles Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos Madera, corcho y productos de madera excepto muebles Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos Sustancias Químicas Industriales Productos de caucho Equipos eléctricos y electrónicos Otros sectores industriales
35
Productividad y progreso social en Costa Rica
Cuadro 1.5.A
Costa Rica: Concentración de PTF según rama manufacturera. 1991-1996 Columnas (2) – (5) están en millones de colones del 1991
Rama CIIU
Crec. Acum. Cont. Absol. Suma acum. Valor de la PTF de la PTF de (2) Agregado 1991-1996 al crec. por industria (1)*(4) 1991 (1) (2) (3) (4)
Suma acum. de (4) (5)
351
Sustancias Químicas Industriales
24,93
1.383,2
1.383,2
5.549,4
5.549,4
341
Papel y productos relacionados
14,85
1.046,2
2.429,4
7.043,2
12.592,6
332
Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos
13,69
64,1
2.493,5
468,2
13.060,8
355
Productos de caucho
10,88
527,8
3.021,4
4.852,5
17.913,3
312
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
10,23
537,1
3.558,5
5.250,9
23.164,2
313
Bebidas
9,14
817,6
4.376,1
8.944,2
32.108,4
311
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
7,49
2.873,6
7.249,7
38.365,9
70.474,3
369
Otros productos minerales no metálicos
7,12
270,8
7.520,5
3.801,0
74.275,3
342
Imprentas y editoriales
5,98
295,7
7.816,3
4.948,7
79.224,0
382
Maquinaria exceptuando la eléctrica
5,31
89,8
7.906,1
1.692,0
80.916,0
381
Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
4,77
245,6
8.151,7
5.148,3
86.064,3
352
Otros productos químicos
3,76
354,5
8.506,2
9.437,1
95.501,4
390
Otros sectores industriales
3,21
73,9
8.580,1
2.303,0
97.804,4
331
Madera, corcho y productos de madera excepto muebles
3,05
71,7
8.651,8
2.346,2
100.150,6
356
Productos de plástico
-1,66
-120,6
8.531,2
7.269,8
107.420,4
323
Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos
-2,18
-17,7
8.513,5
811,7
108.232,1
322
Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos
-2,46
-204,6
8.308,9
8.320,0
116.552,1
362
Vidrio y productos de vidrio
-2,78
-45,6
8.263,2
1.644,1
118.196,2
384
Equipo de transporte
-3,34
-37,5
8.225,7
1.122,5
119.318,7
321
Textiles
-6,95
-489,0
7.736,8
7.034,9
126.353,6
361
Barro, loza y objetos de porcelana
-9,20
-57,6
7.679,2
625,7
126.979,3
383
Equipos eléctricos y electrónicos
-10,54
-706,6
6.972,5
6.705,7
133.685,0
354
Derivados del petróleo
-41,17
-17,4
6.955,1
42,3
133.727,3
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
36
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Cuadro 1.6.A
Costa Rica: Concentración de PTF según rama manufacturera. 1996-2001 Columnas (2) – (5) están en millones de colones del 1991
Rama CIIU
Crec. Acum. Cont. Absol. Suma acum. Valor de la PTF de la PTF de (2) Agregado 1996-2001 al crec. por industria (1)*(4) 1996 (1) (2) (3) (4)
Suma acum. de (4) (5)
354
Derivados del petróleo
42,44
1,5
1,5
3,5
3,5
384
Equipo de transporte
27,91
337,1
338,6
1.207,6
1.211,2
342
Imprentas y editoriales
15,56
438,4
777,0
2.817,7
4.028,9
381
Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
7,66
172,1
949,1
2.246,3
6.275,2
352
Otros productos químicos
7,58
311,5
1.260,7
4.108,2
10.383,4
362
Vidrio y productos de vidrio
7,27
28,3
1.289,0
388,9
10.772,3
356
productos de plástico
7,09
328,5
1.617,5
4.633,0
15.405,3
313
Bebidas
6,83
252,0
1.869,5
3.690,4
19.095,7
369
Otros productos minerales no metálicos
5,55
130,5
2.000,0
2.351,8
21.447,5
312
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
5,22
117,3
2.117,3
2.248,4
23.695,9
383
Equipos eléctricos y electrónicos
4,68
202,2
2.319,5
4.324,2
28.020,2
323
Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos
3,31
23,1
2.342,6
695,8
28.716,0
321
Textiles
2,79
94,5
2.437,1
3.385,3
32.101,2
382
Maquinaria exceptuando la eléctrica
2,26
29,8
2.466,9
1.318,9
33.420,1
341
Papel y productos relacionados
1,17
38,5
2.505,4
3.301,8
36.721,9
331
Madera, corcho y productos de madera excepto muebles
-1,75
-37,1
2.468,3
2.113,4
38.835,3
311
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
-2,79
-536,8
1.931,5
19.218,3
58.053,6
390
Otros sectores industriales
-7,22
-78,5
1.853,0
1.087,1
59.140,7
322
Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos
-7,80
-492,1
1.360,9
6.311,4
65.452,1
355
Productos de caucho
-7,87
-150,2
1.210,7
1.907,5
67.359,6
332
Muebles y accesorios, excepto l os principalmente metálicos
-20,73
-84,1
1.126,6
405,7
67.765,3
351
Sustancias Químicas Industriales
-23,92
-416,9
709,7
1.742,7
69.508,1
361
Barro, loza y objetos de porcelana
-38,90
-165,9
543,8
426,5
69.934,6
Fuente: Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
37
Productividad y progreso social en Costa Rica
Cuadro 1.7.A
Costa Rica: Concentración de PTF según rama manufacturera. 2001-2008 Columnas (2) – (5) están en millones de colones del 1991
Rama CIIU
354
Derivados del petróleo
383
Crec. Acum. Cont. Absol. Suma acum. de la PTF de la PTF de (2) 2001-2008 al crec. (1)*(4) (1) (2) (3)
Valor Agregado por industria 2001 (4)
Suma acum. de (4) (5)
143,73
17,3
17,3
12,0
12,0
Equipos eléctricos y electrónicos
72,68
4.172,9
4.190,2
5.741,7
5.753,8
311
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
25,56
13.646,2
17.836,3
53.378,6
59.132,4
332
Muebles y accesorios, excepto los principalmente metálicos
23,23
153,6
17.989,9
661,1
59.793,5
390
Otros sectores industriales
15,78
219,6
18.209,5
1.391,9
61.185,3
313
Bebidas
14,77
2.447,0
20.656,5
16.570,2
77.755,5
381
Fabricación metálica excepto maquinarias y equipos de transporte
13,63
792,3
21.448,8
5.814,4
83.569,9
384
Equipo de transporte
13,05
163,6
21.612,4
1.253,7
84.823,6
369
Otros productos minerales no metálicos
12,95
1.057,2
22.669,6
8.165,6
92.989,2
321
Textiles
11,57
406,2
23.075,7
3.510,4
96.499,6
352
Otros productos químicos
11,22
1.483,7
24.559,5
13.228,9
109.728,5
323
Cuero y productos de cuero excluyendo zapatos
10,65
93,3
24.652,8
876,0
110.604,5
341
Papel y productos relacionados
9,38
820,7
25.473,4
8.752,1
119.356,5
356
productos de plástico
8,49
827,2
26.300,6
9.746,5
129.103,1
342
Imprentas y editoriales
8,16
701,7
27.002,3
8.601,8
137.704,9
355
Productos de caucho
7,51
352,8
27.355,1
4.699,3
142.404,2
351
Sustancias Químicas Industriales
5,80
367,8
27.722,9
6.339,2
148.743,4
322
Ropa y otros productos textiles excluyendo zapatos
0,42
23,6
27.746,5
5.664,6
154.408,0
331
Madera, corcho y productos de madera excepto muebles
0,00
0,0
27.746,5
2.291,5
156.699,5
312
Productos alimenticios y a fines excepto bebidas
-2,10
-292,5
27.454,1
13.938,2
170.637,6
382
Maquinaria exceptuando la eléctrica
-3,18
-95,5
27.358,5
3.009,0
173.646,6
362
Vidrio y productos de vidrio
-7,54
-208,3
27.150,2
2.762,8
176.409,4
361
Barro, loza y objetos de porcelana
-89,58
-656,7
26.493,5
733,2
177.142,5
Fuente:
Elaboración propia con base en datos recopilados por el BCCR.
2
Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
Ricardo Monge
Introducción La competitividad es el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país (Sala-i-Martín et al., 2007). Así, las economías más competitivas son a su vez las economías con mayor nivel de productividad. La productividad determina, además, las tasas de retorno de las inversiones en una economía, razón por la cual el nivel de productividad de un país está asociado con su tasa de crecimiento económico –entre más competitiva es una economía, más productiva es y mayor su probabilidad de crecimiento a mediano y largo plazo–. Por otra parte, la innovación es considerada la llave maestra para el éxito de las empresas (agropecuarias, manufactureras o de servicios) y por ende, para el crecimiento sostenido de una economía.
la globalización y constantes revoluciones tecnológicas, un país de ingreso medio como Costa Rica no puede competir ni crecer en forma significativa si no enfoca su estrategia en la innovación, produciendo nuevos y diferentes bienes y servicios, empleando para ello los más sofisticados procesos de producción. Sólo por medio de esta estrategia, la economía costarricense podrá brindar aumentos en los salarios reales a sus ciudadanos, sin afectar negativamente sus niveles de competitividad. Además, la innovación constituye la fórmula más prometedora para evitar el deterioro de los términos de intercambio y los desequilibrios del sector externo. No menos importante, la innovación constituye la manera de incidir en un mejor aprovechamiento de los recursos naturales, favoreciendo su transformación en bienes de mayor contenido tecnológico.
En términos generales, los países compiten en el comercio internacional por medio de diferentes estrategias: así, un país pobre compite principalmente por precios bajos (i.e. hacer las cosas de forma más barata), uno de ingreso medio por medio de mejoras en la calidad de los productos y servicios (i.e. hacer las cosas de mejor manera que los demás), y uno rico, por medio de la innovación (hacer cosas diferentes y nuevas). Sin embargo, lo cierto es que en el mundo actual, caracterizado por
De acuerdo con el Foro Económico Mundial, los principales determinantes de la competitividad de un país pueden agruparse en las siguientes doce categorías: instituciones, infraestructura, macroeconomía, salud y educación primaria, educación secundaria, superior y capacitación, eficiencia del mercado de bienes, eficiencia del mercado laboral, sofisticación del mercado financiero, preparación tecnológica, tamaño del mercado, sofisticación de los negocios 39
40
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
e innovación. Estas categorías y pilares son interdependientes, no sólo están relacionados unos con otros, sino que además se tienden a reforzar los unos con los otros. Es así como, por ejemplo, no es posible pensar en un país con altos niveles de innovación en un mundo sin instituciones las cuales garanticen la propiedad intelectual, o en un país con muy bajos niveles de educación secundaria, superior y capacitación, o en una economía con mercados de bienes, trabajo y capitales ineficientes, o en un país con deficiente infraestructura. El presente capítulo procura abordar el tema de que tan competitiva es Costa Rica, cuáles son sus principales fortalezas, cuáles son sus más importantes desafíos y cuáles son las prioridades que en este campo tiene la Administración Chinchilla Miranda.
2.1
El problema: ¿cuán competitiva es Costa Rica?
2.1.1 Índice
de Competitividad Global
El Índice de Competitividad Global (2009-2010) posiciona a Costa Rica como una economía cuya competitividad está basada principalmente por la eficiencia (efficiency driven economy). Es decir, debido al incremento en los salarios asociado con un mayor nivel de desarrollo, Costa Rica se ha visto en la necesidad de comenzar a implementar más eficientes procesos de producción e incrementar la calidad de sus productos para poder competir en el mercado mundial. Adicionalmente, Monge y Hewitt (2008) y el Banco Mundial (2009) encuentran importantes deficiencias en las doce categorías o pilares de la competitividad que dejan una gran brecha entre Costa Rica y aquellos países que actualmente están en proceso de tran
sición desde economías dirigidas por la eficiencia hacia economías dirigidas por la innovación, así como con aquellos países cuyas economías son ya dirigidas por la innovación. En síntesis, el reto de Costa Rica en materia de competitividad es muy grande, especialmente en diez (10) de los doce pilares de la competitividad señalados por el Foro Económico Mundial en su último informe del año 2011. i. Instituciones: En este campo las debilidades de la economía costarricense están asociadas con el costo para los negocios de la existencia de criminalidad y violencia, el peso de la regulación del gobierno, la falta de transparencia en algunas instituciones gubernamentales y la falta de confianza de la ciudadanía en los políticos. ii. Infraestructura: Entre las áreas donde Costa Rica muestra claras desventajas se encuentran: la infraestructura portuaria, las carreteras, la infraestructura ferroviaria, así como la infraestructura de transporte aéreo. iii. Estabilidad macroeconómica: Entre los problemas más serios que aún aquejan a Costa Rica en materia macroeconómica, están el contar con una tasa de inflación de dos dígitos, una de las más altas de América Latina, tener elevados márgenes de intermediación, contar con una baja tasa de ahorro nacional y enfrentar recurrentes déficits del gobierno central. iv. Educación secundaria superior y capacitación: La falta de cobertura total en la educación secundaria, el poco acceso a la Internet de banda ancha en los centros educativos, así como la baja cobertura de la educación universitaria y la calidad de la educación en las áreas de matemática y ciencias, son desventajas competitivas que muestra Costa Rica en este pilar.
Foro Económico Mundial (2009). Monge y Hewitt (2008) y Banco Mundial (2009).
The Global Competitiveness Report 2010-2011.
Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
v. Eficiencia del mercado de bienes: El tema del exceso de trámites a que se ven enfrentadas las empresas costarricenses vierte especial importancia, así como la existencia aún de barreras al comercio internacional en algunos productos y servicios, lo cual genera distorsiones en los precios relativos y por ende, afecta la eficiente asignación de los escasos recursos de que se dispone. vi. Sofisticación del mercado financiero: En este pilar existen serios problemas relacionados con la protección al inversionista, el financiamiento de empresas por medio del mercado accionario, la falta de disponibilidad de capitales de aventura y riesgo, el deficiente funcionamiento de los fondos no reembolsables (matching grants), así como problemas asociados con el acceso al crédito, principalmente por parte de las micros y pequeñas empresas. vii. Preparación tecnológica: Entre las principales debilidades de Costa Rica en este campo se destacan la poca cantidad de suscriptores de telefonía celular, la poca disponibilidad a las últimas tecnologías, la falta de leyes relacionadas con el sector de las TICs, el bajo nivel de absorción de tecnología por parte de las empresas locales y la poca cantidad de usuarios de Internet de banda ancha. viii. Tamaño del mercado: En esta área es necesario trabajar más en apoyar a las empresas de menor tamaño para que incursionen directamente en el comercio internacional, así como avanzar en los encadenamientos productivos entre empresas nacionales y empresas de exportación (convertir a las primeras en exportadoras indirectas). ix. Sofisticación de los negocios: Costa Rica necesita avanzar en el desarrollo de conglomerados de empresas (clústeres) en áreas en las cuales posee ventajas comparativas reveladas.
41
x. Innovación: En este campo una seria limitación lo constituye la apropiada protección a la propiedad intelectual, la cual versa desde la falta de una cultura empresarial, problemas con la legislación y el marco institucional, y el poco uso de fuentes de financiamiento para lograr proteger las innovaciones. Debido a lo argumentado anteriormente, no es de extrañar que en el Índice de Competitividad Global 2010-2011 (Global Competitiveness Index) Costa Rica ocupe la posición 56 (55 en 2009-2010) de 139 (133 en 2009-2010) a nivel mundial (ver cuadro 2.1). Este cuadro muestra otro resultado interesante. Costa Rica se posiciona relativamente bien en materia de factores de innovación y sofisticación (posición 33 de 139), no así en requerimientos básicos para la competitividad (posición 62 de 139) y potenciadores de eficiencia (posición 58 de 139). El cuadro 2.2 contrasta la posición de Costa Rica con el líder latinoamericano y el líder mundial según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial. Por otro lado, el cuadro 2.3 muestra una comparación similar, pero con Centroamérica. En el primero de estos dos cuadros se observa que en materia de requerimientos básicos para gozar de una buena competitividad el país sólo muestra una fortaleza: salud (posición 22), constituyéndose en el líder de América Latina. En contraste, Costa Rica muestra serias debilidades en estabilidad macroeconómica (posición 108), infraestructura (posición 78) e instituciones (posición 51). En materia de potenciadores de la eficiencia el país no muestra fortalezas a nivel latinoamericano, excepto quizás en el caso de la educación superior y capacitación (posición 43) y eficiencia del mercado laboral (posición 45) donde se ubica a poca distancia del líder latinoamericano, Uruguay y Chile, respectivamente.
42
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Cuadro 2.1
Costa Rica versus otras economías según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial Índice global
Subíndices
País
Ranking 2010-2011
Ranking 2009-2010
Requerimientos básicos
Potenciadores de eficiencia
Factores de innovación y sofisticación
Suiza
1
1
2
4
2
Estados Unidos
4
2
32
3
4
Chile
30
30
37
35
44
Panamá
53
59
49
62
54
Costa Rica
56
55
62
58
33
Brasil
58
56
86
44
38
México
66
60
66
61
69
Colombia
68
69
78
60
61
Guatemala
78
80
85
81
62
El Salvador
82
77
71
87
96
Argentina
87
85
82
86
71
Fuente: Foro Económico Mundial (2010). Reporte de Competitividad Global 2010-2011
Cuadro 2.2
Costa Rica versus líder latinoamericano y mundial según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial CRC
Lider en Latinoamérica
Líder mundial
Índice de competitividad global
56
Chile
30
Suiza
Requerimientos Básicos
62
Chile
37
Hong Kong SAR
Instituciones
51
Chile
28
Singapur
Infraestructura
78
Chile
40
Hong Kong SAR
Estabilidad macroeconómica
108
Chile
26
Brunei Darussalam
Salud y educación primaria
22
Costa Rica
22
Finlandia
Potenciadores de eficiencia
58
Chile
35
Singapur
Educación superior y capacitación
43
Uruguay
41
Finlandia
Eficiencia del mercado de bienes
48
Chile
28
Singapur
Eficiencia del mercado laboral
45
Chile
44
Singapur
Desarrollo del mercado financiero
85
Panamá
21
Hong Kong SAR
Preparación tecnológica
57
Panamá
41
Suecia
Tamaño del mercado
82
Brasil
10
Estados Unidos
Factores de innovación y sofistificación
33
Costa Rica
33
Japón
Sofistificación de los negocios
32
Brasil
31
Japón
Innovación
35
Costa Rica
35
Estados Unidos
Fuente: Foro Económico Mundial (2010). Reporte de Competitividad Global 2010-2011
43
Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
Cabe resaltar que Costa Rica se posiciona como líder latinoamericano en factores de innovación y sofisticación, específicamente en materia de innovación. No obstante, acá el país dista mucho de ser un líder mundial y su posición se debe principalmente a la importancia relativa de multinacionales que operan en Costa Rica. Al contrastar la situación de Costa Rica con la del resto de países de Centroamérica, se observa que en varias de las debilidades señaladas anteriormente algunos países del Istmo, incluido Panamá, han logrado avanzar más que Costa Rica, especialmente en materia de infraestructura, estabilidad macroeconómica y desarrollo del mercado financiero (cuadro 2.3).
2.1.1.1 ¿Por
qué Costa Rica está en la posición 56 de 139?
Al analizarse más profundamente los indicadores del Foro Económico Mundial, se observa que la economía costarricense ocupa la posición 56 de 139 países gracias a contar con importantes fortalezas, tales como transparencia de las instituciones, empresas sofisticadas e innovadoras, independencia del poder judicial, comportamiento ético de las empresas, calidad del suministro de electricidad, cobertura de líneas de telefonía fija, expectativa de vida de sus habitantes, calidad del sistema educativo, calidad de las instituciones de investigación, importantes flujos de inversión extranjera directa y transferencia de tecnología, calidad de los suplidores locales, naturaleza de la ventaja competitiva de los negocios, sofisticación de los procesos industriales, e inversión de las compañías en investigación y desarrollo.
Cuadro 2.3
Costa Rica versus Centroamérica según el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial GUA
PAN
CRC
ESV
HON
DOM
NIC
Índice de competitividad global
78
53
56
82
91
101
112
Requerimientos básicos
85
49
62
71
91
107
109
Instituciones
124
73
51
101
108
117
127
Infraestructura
66
44
78
59
85
107
111
Estabilidad macroeconómica
63
29
108
64
100
88
110
Salud y educuón primaria
96
76
22
81
82
107
95
Potenciadores de eficiencia
81
62
58
87
104
92
122
Educación superior y capacitación
104
82
43
101
106
99
113
Eficiencia del mercado de bienes
61
50
48
53
83
109
116
Eficiencia del mercado laboral
101
106
45
88
134
89
110
Desarrollo del mercado financiero
44
21
85
78
67
99
109
Preparación tecnológica
67
41
57
81
94
66
125
Tamaño del mercado
75
85
82
87
90
71
109
Factores de innovaciób y sofistificación
62
54
33
96
98
99
126
Sofistificación de los negocios
54
46
32
68
85
82
118
Innovación
89
64
35
126
106
118
124
Fuente: Foro Económico Mundial (2010). Reporte de Competitividad Global 2010-2011
44
Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Como fuera señalado anteriormente, Costa Rica enfrenta importantes desafíos, entre los cuales los que parecieran ser de mayor preocupación son: el exceso de burocracia y tramitología, difícil acceso al financiamiento por parte de empresas de menor tamaño, actos de corrupción, atraso significativo en desarrollo de infraestructura en diferentes campos, principalmente carreteras y puertos, creciente problema de la inseguridad ciudadana, costo del crimen y la violencia para los negocios, crimen organizado, problemas en la protección a los inversionistas, inflación, diferencial en tasas de interés, baja tasa de matrícula en educación terciaria, bajo acceso a Internet en escuelas, rigideces en materia de empleo, poca participación femenina en la fuerza laboral, escaso financiamiento a través del mercado accionario local y relativamente pocos usuarios de Internet de banda ancha. Cómo se puede observar la agenda de tareas pendiente es muy amplia, lo que demanda priorizar y lograr resultados a corto y mediano plazo que pongan una vez más al país entre los primeros de América Latina en materia de competitividad e innovación.
una atención inmediata de parte de las autoridades de gobierno. Específicamente sobresalen las dificultades en materia de apertura de una nueva empresa o negocio (posición 116), la obtención de permisos de construcción (posición 131), la protección a los inversores (posición 167), pago de impuestos (155), cumplimiento de contratos (130) y cierre de una empresa (114). Gráfico 2.1
Índice Doing Business 2011. Posición de Costa Rica y otros países entre 185 países
Fuente: Banco Mundial (2010). Índice de facilidad para hacer negocios (doing business) 2010-2011.
Cuadro 2.4
Posición de Costa Rica en Doing Business 2011 2.1.2
Índice de facilidad para hacer negocios (doing business)
Uno de los aspectos más preocupantes en materia de competitividad desde la óptica de los empresarios, es la baja posición de Costa Rica en el índice de facilidad para hacer negocios (doing business) 2010-2011 (posición 125 de 185), que elabora el Banco Mundial (ver gráfico 2.1). El cuadro 2.4 muestra la posición obtenida por Costa Rica en algunas categorías del índice de facilidad para hacer negocios (doing business) 20102011, específicamente aquellas que demandan de
Categoría
Doing Business
Facilidad de hacer negocios
125
Apertura de una empresa
116
Manejo de permisos de construcción
131
Registro de propiedades
52
Obtención de crédito
65
La protección de los inversores
167
Pago de impuestos
155
Comercio transfronterizo
69
Cumplimiento de contratos
130
Cierre de una empresa
114
Fuente: Banco Mundial (2010). Índice de facilidad para hacer negocios (doing business) 2010-2011.
45
Prioridades presidenciales en competitividad e innovación 2.1.3 Productividad
y crecimiento económico
Es bien sabido que el crecimiento económico de cualquier país depende de dos cosas: la velocidad con la que el país acumula o dispone de recursos productivos (principalmente mano de obra y capital) y la productividad que logra generar con el uso de estos recursos. Por ello, debido a que la productividad de un país está en función directa del grado de su competitividad, no debe sorprender que Costa Rica muestre un desempeño poco satisfactorio en materia de crecimiento económico durante las últimas décadas. En términos generales, se puede argumentar que si bien el crecimiento económico de Costa Rica ha sido positivo entre 1970 y 2007, con la notoria excepción del período 1980-1982, la pauta de este crecimiento ha sido errática (gráfico 2.2). Más aún, si se analiza la tasa de crecimiento económico en términos per cápita, se observa que dicha tasa es muy inferior a la que requerimos para alcanzar el desarrollo económico y social que anhelamos. De hecho, durante los últimos treinta años (19772007) Costa Rica ha crecido a una tasa promedio anual del 2,5 por ciento. Es decir, a una tasa que permite duplicar el ingreso por habitante cada 28 años –cada generación y media–. Esta tasa de crecimiento es pequeña si se le compara con las tasas a las cuales han crecido países pequeños como Irlanda, Finlandia y Singapur, los cuales han logrado dar el salto hacia el desarrollo en muy corto plazo. Para emular los logros de estos países se debe poder crecer a una tasa del 7 por ciento per cápita por año (o 9 por ciento en el PIB), así los costarricenses podrán ver el ingreso per cápita del país duplicarse cada diez años. Es decir, se requiere crecer a una tasa tres veces mayor a la que se ha venido creciendo durante los últimos treinta años para lograr lo que los economistas llaman, dar el salto de rana (leap frog) al desarrollo.
Gráfico 2.2
Costa Rica: Tasa de crecimiento del PIB real. 1970-2007 Porcentajes
Fuente: Monge, Rivera y Rosales (2010).
Se ha afirmado que la competitividad de un país afecta su productividad y que ésta determina su crecimiento económico de mediano y largo plazo. De acuerdo con la literatura económica, existen dos fuentes principales que explican el crecimiento económico de cualquier país: (a) la acumulación de factores de producción (trabajo, capital, recursos naturales y capacidad empresarial) y (b) el crecimiento de la productividad (tecnología y eficiencia). La primera fuente de crecimiento incluye la acumulación de capital físico y humano (más máquinas, más personas y mejor preparadas), mientras la segunda incluye el progreso tecnológico (creación y transferencia de conocimientos), así como mejoras en la eficiencia con la que operamos (calidad del marco institucional y otros pilares de la competitividad). La misma literatura indica que las diferencias en el crecimiento económico entre países se deben más a las diferencias que estas naciones muestran respecto al crecimiento de la productividad (tecnología y eficiencia) que a la acumulación de factores de producción. Más aún, los países más exitosos en materia de crecimiento económico sustentan este resultado en un crecimiento sostenido de su productividad, donde éste representa la mayor parte del crecimiento de la producción, por encima de la acumulación de factores.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Cuadro 2.5
Costa Rica: Contabilidad del crecimiento económico. 1965-2007 Porcentajes Años
Crecimiento PIB real
Crecimiento de la PTF
Acumulación del capital
Acumulación del trabajo
1965-1980
7,0
2,3
2,9
1,8
1980-1985
1,5
-1,9
2,5
0,8
1985-1990
5,3
0,9
2,5
1,9
1990-1995
5,6
2,2
2,0
1,4
1995-2001
4,3
1,1
1,6
1,5
2001-2007
5,2
1,3
2,5
1,4
Fuente: Monge, Rivera y Rosales (2010).
En el caso particular de Costa Rica, es claro que el aporte de la productividad al crecimiento económico es pequeño e inferior al aporte de la acumulación de factores, tal y como se muestra en el cuadro 2.5. En síntesis, el crecimiento de la productividad (PTF) explica tan sólo un 25 por ciento del crecimiento de la producción real de este país durante el período bajo análisis. Es decir, inverso a lo que debería ser para lograr tasas de crecimiento altas y sostenidas, cercanas al 9 por ciento por año.
(no cualquier instrumento rinde los resultados deseados) y corregir (modificar) o terminar las políticas cuando las circunstancias así lo demanden. Esto último demanda de un apropiado sistema de monitoreo y evaluación de los resultados de las políticas. Gráfico 2.3
Latinoamérica, Costa Rica y otros países: crecimiento de la productividad, relativo al de Estados Unidos. 1985-2000.
Si bien el resultado anterior es preocupante, lo es aún más el hecho de que comparada con las naciones líderes en progreso tecnológico y eficiencia (i.e. productividad), Costa Rica muestra una pauta divergente. En otras palabras, estas naciones crecen en productividad a tasas mayores a las que Costa Rica lo hace (gráfico 2.3). Así, la brecha entre tales países y Costa Rica, en términos de crecimiento económico per cápita no es de sorprender que se ensanche con el pasar de los años. Varios autores han señalado por mucho tiempo que para que las políticas estatales tengan un impacto positivo en el bienestar del pueblo es necesario identificar cuáles son los fracasos de mercado que se están tratando de atender, o bien, cuales son los fracasos de gobierno que se está tratando de corregir, así como diseñar e implementar las políticas utilizando los instrumentos apropiados
Fuente: Monge, Rivera y Rosales (2010).
De acuerdo con Monge, Rivera y Rosales (2010), la experiencia de Costa Rica muestra que en Costa Rica muchas políticas que impactan directamente la productividad no responden a fracasos de mercado, sino a la necesidad de corregir fracasos de gobierno o a presiones de grupos de interés. Más aún, cuando se produce una intervención del
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Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
Estado en el mercado, los instrumentos de política empleados han sido aquellos que cuentan con el menor costo político (ejemplo clásico, el proteccionismo) en lugar de los más eficientes para solucionar el problema que se enfrenta. Por último, no se monitorean las políticas que se implementan ni se evalúan sus resultados, con lo cual no se corrigen dichas políticas cuando las circunstancias así lo ameritan.
Gráfico 2.4
Costa Rica versus Estados Unidos: PIB per cápita, productividad y la acumulación de factores. 1960-2007 Índice 1960 = 1
Más aún, la productividad del Costa Rica crece menos que en los países más avanzados, lo cual incrementa la brecha del ingreso per cápita. Fuente: BID. Foro “La Era de la Productividad”, San José, Costa Rica, 2010.
Gráfico 2.5
Latinoamérica: crecimiento de la productividad en agricultura. 1961-2007
Fuente: Foro “La Era de la Productividad”, Banco Interamericano de Desarrollo, San José, Costa Rica, 2010.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Al investigar el por qué la productividad de Costa Rica no crece de forma tal que su producto per cápita converja con el de los países desarrollados, como Estados Unidos, se ha encontrado que el problema no está en la agricultura, tal y como se muestra en el gráfico 2.5. En contrario censo al resultado anterior, la industria manufacturera, dominada principalmente por empresas pequeñas, así como el sector servicios, si muestran una caída en la evolución de sus relativas productividades, tal y como se muestra en el gráfico 2.6. Gráfico 2.6
Costa Rica: evolución de la productividad relativa por sector. 1973 y 2002 USA = 100
Fuente: Foro “La Era de la Productividad”, Banco Interamericano de Desarrollo, San José, Costa Rica, 2010.
2.2
Casos que resaltan la importancia de la innovación
Aunado al tema de la competitividad y productividad, es necesario entender por qué la innovación debe constituir un pilar del desarrollo presente y futuro de la economía costarricense. Para ello, se debe tener presente que la entrada de China, India y Europa Central en el comercio mundial representa la duplicación de la fuerza laboral, lo que reduce los precios del factor trabajo principalmente el no calificado. Esta situación implica un importante reto para Costa Rica donde los salarios son relativamen-
te altos e impiden al país continuar compitiendo en actividades intensivas en mano de obra poco calificada. Además, la productividad en Costa Rica, tal y como se comentara anteriormente, es muy baja para competir con países industrializados en producción de bienes intensivos en mano de obra altamente calificada, así como con otros países en vías de desarrollo que están compitiendo con productos intensivos en mano de obra calificada y en servicios. Esta doble situación, implica que Costa Rica solo podrá crecer en forma sostenida e importante si su competitividad se basa en la innovación de productos y servicios, entendida esta como la colocación de nuevos productos y servicios en el mercado internacional. No en vano, se afirma que el principal reto de las empresas exportadoras costarricenses consiste no en entrar al mercado externo, sino en sobrevivir en él. Debido a lo anterior es prioritario que Costa Rica transite rápidamente hacia una economía basada en la innovación, lo cual logrará si sus empresas (públicas y privadas) incursionan en continuos procesos de innovación, usando para ello los más sofisticados procesos productivos, organizativos y de comercialización, donde los pilares de la competitividad nacional constituyen los determinantes finales de la capacidad innovadora de las empresas (factores, políticas e instituciones consistentes con este objetivo). Para logar lo anterior, es necesario tomar las acciones pertinentes y lograr ubicarse en las primeras posiciones a nivel mundial en cada uno de los doce pilares de la competitividad, comentados anteriormente.
2.3
¿Cómo mejorar la productividad en Costa Rica?
Hay dos canales para aumentar la productividad: i) mejorar la productividad de cada firma, y en particular, conseguir que haya más firmas de mediana productividad y ii) mejorar la asignación de
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Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
recursos entre firmas. Este último se puede lograr por medio de la eliminación de obstáculos para que las empresas productivas puedan crecer (ej. simplificación de trámites) y la reducción de distorsiones que favorecen a las empresas muy poco productivas (ej. impuesto de renta que premia el no crecer). Un ejemplo de cómo mejorar la productividad en Costa Rica es incrementar la eficiencia del sector transporte, la gerencia de puertos y aeropuertos, además de promover las condiciones que permitan profundizar el mercado de crédito. Otro caso sería reformar el régimen fiscal a fin de favorecer el crecimiento de las firmas, particularmente las más productivas y que se reduzca la evasión. También buscando sistemas de protección social más universales y menos distorsionantes, evitando los programas paralelos para trabajadores informales. Adicionalmente, por medio de políticas de apoyo al crecimiento de las Pymes focalizando en empresas con potencial y por medio de apoyos temporales y en base a resultados medibles. Para crecer en productividad se requiere mejor la educación, la formación para el trabajo y una mayor promoción de la innovación. Pero también se requieren reformas microeconómicas que mejoren los incentivos para innovar y el crecimiento de las empresas más productivas. Se buscaría así impulsar en forma significativa el crecimiento económico de Costa Rica en el corto y mediano plazo, mediante acciones catalizadoras en áreas prioritarias que mejoren los pilares de la competitividad, productividad e innovación del país. Logrando con ello duplicar el ingreso per cápita en diez años y moviendo a Costa Rica de una economía dirigida por la eficiencia (efficiency-driven economy) hacia una dirigida por la innovación (innovation driven economy). Como se mostró anteriormente, la economía costarricense ha crecido durante las últimas décadas más basada en la acumulación de factores que en
el incremento de la productividad. Este resultado obliga a prestar mayor atención a mejorar la condición competitiva del país en cada uno de los 12 pilares antes señalados. Para ello, las autoridades costarricenses necesitan abordar con mayor celeridad y mediante el empleo de nuevos enfoques, los retos señalados en cada uno los doce pilares de la competitividad, tomando en cuenta que este es el camino correcto, no sólo para lograr una Costa Rica más competitiva, sino también una economía que crece a tasas altas y sostenidas mediante la innovación realizada por sus empresas e instituciones (públicas y privadas), todo lo cual incrementa las posibilidades de mejora del bienestar de la población en general. Dada la magnitud de los retos y la gran cantidad de áreas donde Costa Rica necesita mejorar su competitividad y capacidad innovadora, se requiere del esfuerzo conjunto y coordinado de diferentes actores, provenientes del sector público, del sector privado, de la academia y otros miembros de la sociedad civil. Para lograr este objetivo y siguiendo el ejemplo exitoso de países pequeños líderes en los campos de la innovación y crecimiento a nivel mundial, como Finlandia e Irlanda, Costa Rica se ha visto en necesidad de crear (por decreto) un marco institucional que facilite la toma de decisiones y la coordinación de diferentes políticas. Por lo anterior, se ha creado el Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI).
2.3.1 Consejo
Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI)
La estructura central del CPCI está conformada por cuatro órganos que operan desde la Presidencia de la República: uno ejecutivo, uno asesor, uno de consulta y una secretaría técnica. Órgano Ejecutivo: estará formado por la propia Presidenta de la República (quién dirige todo el esfuerzo del CPCI) y los dos Vicepresidentes.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Órgano Asesor: está conformado por un grupo de líderes e intelectuales de reconocida trayectoria, cuya labor ad-honorem es asesorar a la Presidencia de la República sobre cómo abordar los temas de relevancia para el mejoramiento de la competitividad, la productividad y la capacidad innovadora del país; así como evaluar el avance del trabajo del CPCI en las diversas áreas prioritarias previamente definidas por el Gobierno. Órgano de Consulta: Con el propósito de rendir cuentas y recibir retroalimentación de actores importantes en el quehacer nacional, se cuenta con “foros de Consulta” formados por líderes del sector privado (cámaras empresariales), del sector público (instituciones y ministerios), de la academia (universidades y otros centros de enseñanza) y de la sociedad civil (ONGs y asociaciones de trabajadores). Estos foros se convocan según las áreas prioritarias sobre las que trabaja el CPCI.
Secretaría Técnica: El CPCI cuenta con el apoyo de una Secretaría Técnica (ST). Esta Secretaría se encarga de dar respuesta, de manera rápida y oportuna, a solicitudes de información y diagnósticos solicitados por el órgano ejecutivo. Además, elabora en forma periódica, indicadores de gestión, informes de monitoreo, estudios comparativos (benchmark) y evaluaciones de impacto sobre las políticas implementadas en las diversas áreas prioritarias. En el desempeño de sus funciones, la Secretaría Técnica articula y coordina acciones con una red estratégica de talento conformada por líderes y expertos en sus áreas de especialidad. Como producto de su trabajo la ST desarrolla en forma permanente una plataforma para el manejo de conocimiento. Tanto la red como la plataforma para el manejo de conocimiento, sirven como insumos para integrar, de manera dinámica, grupos de trabajo para diseñar soluciones a retos en las
Figura 2.1
Estructura del Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación
Fuente: Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación de Costa Rica, Administración Chinchilla-Miranda.
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Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
áreas de acción prioritarias. Es función de la ST dar el apropiado seguimiento a la ejecución de las políticas emanadas desde el CCI.
gobiernos podrán ampliar dichas áreas hasta logar posicionar a Costa Rica entre los primeros países con mayor competitividad en el ámbito mundial.
La Secretaría Técnica del CPCI asiste al Poder Ejecutivo en el diseño y ejecución de las siguientes tareas, en cada una de las áreas prioritarias previamente definidas:
Para el inicio de labores del CPCI y dados los retos que enfrenta la economía costarricense en materia de competitividad e innovación, se ha considerado apropiado concentrarse en las siguientes cinco áreas prioritarias de acción:
1. Preparación de planes para la correcta ejecución de políticas definidas como prioritarias por el Poder Ejecutivo, todas ellas relacionadas con la mejora de la productividad, la competitividad y la innovación. 2. Coordinación de políticas prioritarias entre todos los actores involucrados: públicos, privados, académicos y laborales. 3. Monitoreo de la implementación de las políticas en las áreas prioritarias y evaluación de su impacto, brindando las recomendaciones del caso para modificar o eliminar una o más de estas políticas cuando las circunstancias así lo demanden. 4. Propuestas de reformas regulatorias y legales cuando estas sean necesarias para alcanzar mayores niveles de productividad, competitividad y crecimiento. El CPCI, con su Órgano Ejecutivo, Órgano Asesor y Órgano de Consulta, así como su Secretaría Técnica, opera de acuerdo a la siguiente estructura organizacional.
2.3.2 Áreas
prioritarias del Consejo de Competitividad e Innovación
Debido al corto periodo de cada gobierno (4 años) es prioritario concentrarse en un conjunto pequeño de áreas de acción donde las políticas a implementar brinden resultados catalizadores en los pilares claves para la competitividad, productividad y capacidad innovadora del país. Los futuros
1. Capital humano e innovación 2. Comercio exterior e inversión extranjera directa 3. Financiamiento y mercado de capitales 4. Desarrollo de la infraestructura (telecomunicaciones, electricidad, transporte, puertos y aeropuertos) 5. Mejora regulatoria trámites
y
simplificación
de
Para cada una de estas áreas prioritarias se han definido un conjunto pequeño de metas sobre las cuales se trabaja por medio de actividades o acciones claves de manera simultánea, siguiendo los siguientes criterios para su sección: i. Que la meta una vez alcanzada tenga un impacto en el corto plazo, tanto sobre la competitividad como sobre la capacidad innovadora del país. ii. Que se cuente de previo con diagnósticos nacionales sobre las áreas prioritarias o que las metas establecidas en ellas sean relativamente fáciles de alcanzar en el corto plazo. iii. Que el logro de las metas se pueda apreciar en una mejora de la posición relativa de Costa Rica en los indicadores del Global Competitiveness Report, del Global Information Technology Report, del Financial Development Report y el Doing Business, entre otros. iv. Que las acciones implementadas para alcanzar las metas presidenciales tengan el mayor
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
potencial de impacto en la mejora de la competitividad, la productividad y el crecimiento económico del país. Es decir, que sean acciones catalizadoras. En todos los casos, en cada área prioritaria y para cada meta se cuenta con definiciones claras en términos de actividades o planes de acción, indicadores de verificación, indicadores de impacto, responsables, plazos y recursos requeridos para el logro de la meta establecida.
11. Profundizar el proceso de integración económica centroamericana. Financiamiento y mercado de capitales 12. Mejorar el diseño e implementación del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD). 13. Crear nuevos instrumentos financieros para las Pymes (capitales semilla) con base en el Sistema de Banca para el Desarrollo. 14. Mejorar el mercado de capitales.
Las metas establecidas por la administración Chinchilla Miranda en el CPCI, en cada área prioritaria de acción, son las siguientes:
Desarrollo de la infraestructura (telecomunicaciones, electricidad, transporte, puertos y aeropuertos)
Capital humano e innovación
15. Impulsar e implementar la apertura del sector de telecomunicaciones.
1. Ampliar la cobertura de formación técnica. 2. Impulsar el programa Costa Rica Bilingüe y agregar Costa Rica Multilingüe. 3. Alcanzar una cobertura del 85% de los centros educativos con conexión de Internet. 4. Diseñar e implementar un Plan Nacional de Ciencia y Tecnología. 5. Incrementar la conectividad masiva de la población a la Internet de banda ancha.
16. Asegurar el suministro energético mediante una inversión de US$3.400 millones y la generación de 625 MW e iniciar los proyectos Reventazón y Diquis con un total de 930 MW y una inversión de US$1.877 millones. 17. Modernizar/reformar la Ley 7200, Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela 18. Mejorar la Infraestructura Vial
6. Incrementar la cantidad de graduados de educación superior en aquellas áreas de mayor demanda.
19. Modernizar el sistema de puertos marítimos
Comercio exterior e inversión extranjera directa
21. Modernizar el sistema de trenes
7. Alcanzar una IED acumulada al 2014 por un monto de US$ 9.000 millones.
Mejora regulatoria y simplificación de trámites
8. Alcanzar exportaciones al 2014 por un monto de US$ 17.000 millones. 9. Aprobar los TLC con China, Singapur y Acuerdo Asoc. UE, y negociar uno con Corea. 10. Optimización de la gestión de acuerdos comerciales que ya tiene el país.
20. Modernizar la infraestructura aeroportuaria
22. Simplificar trámites para mejorar el clima de negocios del país. Cabe señalar que si bien la estabilidad macroeconómica constituye un área en la cual Costa Rica debe continuar trabajando para mejorar su posición competitiva, esta meta no se incluye dentro de las prioridades presidenciales del CPCI debido a que la filosofía de este Consejo es que para crecer y desarrollarse no basta con
Prioridades presidenciales en competitividad e innovación
lograr la estabilidad macroeconómica, ya que esta constituye una condición necesaria pero no suficiente para tal fin. Además, tal y como se desprende de la experiencia de países pequeños y exitosos como Finlandia, país líder en la economía basada en el conocimiento: La transformación del conocimiento en beneficios económicos y sociales, requiere de un buen sistema de innovación, incluyendo personal calificado y eficiente, transferencia de tecnología y capitales de aventura…Finlandia puso gran énfasis en políticas microeconómicas de largo plazo en lugar de políticas macroeconómicas de corto plazo. Las bases de una competitividad nacional sostenida son creadas en gran medida a nivel micro, es decir, en empresas, instituciones financieras y varias agencias de políticas de innovación. Finland as Knowledge Economy: Elements of Success and Lessons Learned, Carl J. Dahlman, Jorma Routti y Pekka Ylá-Anttila, World Bank Institute, 2007
2.4
Conclusiones
Un país sólo puede transitar hacia una economía basada en la innovación, con altas tasas de productividad y crecimiento económico, si sus empresas (públicas y privadas) incursionan en continuos procesos de innovación, usando para ello los más sofisticados procesos productivos, organizativos y de comercialización, donde los pilares de la competitividad nacional constituyen los determinantes
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finales de la capacidad innovadora de las empresas (factores, políticas e instituciones consistentes con este objetivo). Para lograr alcanzar un estado de desarrollo caracterizado por una economía dirigida por la innovación, es necesario ubicarse en las primeras posiciones a nivel mundial en cada uno de los doce pilares de la competitividad, comentados en la sección previa. Como se mostró antes, la economía costarricense ha crecido durante las últimas décadas más basada en la acumulación de factores que en el incremento de la productividad. Este resultado obliga a prestar mayor atención a mejorar la condición competitiva del país en cada uno de los 12 pilares antes señalados. Para ello, las autoridades costarricenses necesitan abordar con mayor celeridad y mediante el empleo de nuevos enfoques, los retos señalados en cada uno los doce pilares de la competitividad, tomando en cuenta que este es el camino correcto, no sólo para lograr una Costa Rica más competitiva, sino también una economía que crece a tasas altas y sostenidas mediante la innovación realizada por sus empresas e instituciones (públicas y privadas), todo lo cual incrementa las posibilidades de mejora del bienestar de la población en general. La creación del CPCI apunta en la dirección correcta, no obstante sólo el tiempo dirá si los esfuerzos que se están realizando valieron la pena.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Referencias bibliográficas Banco Interamericano de Desarrollo (2010). Foro “La Era de la Productividad”. Presentación del libro “La era de la productividad. Cómo transformar las economías desde sus cimientos”, Carmen Pagés (ed.). San José, Costa Rica. Banco Mundial (2009). Competitividad en Costa Rica. Documento elaborado para el Gobierno de Costa Rica. Banco Mundial (2010). Índice de facilidad para hacer negocios (doing business) 2010-2011. Banco Mundial y Foro Económico Mundial. Foro Económico Mundial (2009). The Global Competitiveness Report 2009-2010. Chapter 1.1: The Global Competitiveness Index 20092010: Contributing to Long-Term Prosperity amid the Global Economic Crisis. Foro Económico Mundial. Ginebra, Suiza. Foro Económico Mundial (2010). Reporte de Competitividad Global 2010-2011. Foro Económico Mundial. Ginebra, Suiza. Monge, R. y J. Hewitt (2008). Innovación, Competitividad y Crecimiento. Serie Costa Rica Digital No. 5, CAATEC Monge, R., L. Rivera y J. Rosales (2010). Productive Development Policies in Costa Rica: Market Failures, Government Failures and Policy Outcomes, Working paper No. IDB-WP-157 Inter-American Development Bank, 2010. Sala-i-Martín, X. et al. (2007). The Global Competitiveness Index: Measuring the Productive Potential of Nations. The Global Competitiveness Report 2007-2008. World Economic Forum. Ginebra, Suiza.
3
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en América Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido* Gustavo Crespi, Juan Carlos Navarro y Pluvia Zuniga
Introducción
La literatura acerca de sistemas nacionales de innovación señala que una de las principales fuentes de crecimiento de los países en el largo plazo es su capacidad para innovar y adoptar nuevas tecnologías. Esta capacidad depende no solamente del capital humano y la inversión que realice el país en investigación y desarrollo (I&D) y demás actividades relacionadas, sino también de las vinculaciones entre los diferentes actores del sistema, sean estos firmas, universidades, instituciones de gobierno entre otros. Uno de los principales hallazgos del presente estudio es que si bien el debate político en Latinoamérica crecientemente reconoce la importancia de la innovación para el desarrollo, ello no se ha visto reflejado tanto en el marco institucional como en el diseño de los respectivos instrumentos de política. En consecuencia, con notables excepciones, los sistemas nacionales de innovación permanecen fuertemente fragmentados, mientras que el volumen de recursos movilizados por la región, en apoyo al desarrollo de la Ciencia, Tecnología y la Innovación (CTI) ha crecido más lentamente que lo esperado a lo largo del tiempo.
El presente capitulo reseña el estado actual de la ciencia, la tecnología y la innovación en América Latina con sus principales fortalezas y debilidades y resume las lecciones aprendidas de las intervenciones de política más recientes llevadas a cabo por varios de los países de la región. En este sentido, el capitulo es un resumen de varios documentos y informes que la División de Ciencia, Tecnología e Innovación (SCL/SCT) ha preparado a lo largo de los últimos años, los que se encuentran debidamente referidos en las diferentes secciones del documento. El marco conceptual adoptado para la presente revisión esencialmente parte del concepto de innovación como la introducción de productos, procesos, servicios o modelos organizacionales nuevos o sustancialmente mejorados (OCDE, 2005). Y parte del entendimiento del Sistema Nacional de Innovación (SIN) como una red de instituciones de los sectores público y privado, cuyas actividades y acciones inician, modifican y difunden innovaciones (Freeman, 1987). La revisión que se efectúa está orientada hacia la forma en cómo opera este sistema y lo que se ha aprendido de la implementación de diferentes programas públicos de fomento en el sector. *
El documento está organizado en seis grandes secciones. En la segunda sección, luego de esta introducción, se discute la importancia de la ciencia, tecnología y la innovación en el crecimiento económico. En particular, se discuten los diversos
Se agradece la asistencia de investigación de Allison Cathles y Ezequiel Tacsir 55
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
aspectos teóricos que justifican la participación activa del Estado en la promoción y financiamiento de actividades de CTI. En la tercera sección, en base a comparaciones internacionales, se presenta un diagnóstico de la situación de CTI en la región y se identifican las principales restricciones que puede estar enfrentando este tipo de inversión. En la cuarta sección se lleva a cabo un análisis del marco institucional de apoyo a la CTI en la región, incluyendo sus principales fortalezas y debilidades. En la quinta sección se hace una evaluación del diseño y ejecución de los diversos instrumentos de política en materia de CTI que se han implementado en la región, presentando un resumen de las principales lecciones aprendidas. En base a estos resultados la última sección presenta una serie de recomendaciones y sugerencias de políticas que, de implementarse, podrían favorecer el rendimiento y la eficiencia de los sistemas de innovación en la región.
3.1
Sobre la relación entre ciencia, tecnología e innovación y desarrollo
Existe un creciente grado de consenso entre economistas y responsables de políticas en el mundo desarrollado de que junto con la acumulación de capital físico y humano, las actividades de innovación tecnológica explican en buena parte las trayectorias de desarrollo seguidas por los países a lo largo del tiempo. En estos países, la preocupación por entender la relación entre el crecimiento económico e inversión en innovación (en particular con respecto a investigación y desarrollo o I&D) se remonta por lo menos a los trabajos pioneros de Griliches (1958). Desde entonces, se ha acumulado un monto significativo de investigación que intenta no solo explicar, sino también cuantificar esta relación. Por ejemplo, los modelos recientes de crecimiento económico “endógeno”han asignado un papel central a la I&D
como motor del crecimiento de la productividad y por ende del crecimiento económico (Romer, 1990, Rivera-Batiz y Romer, 1991 y Aghion y Howitt, 1992). Estos modelos enfatizan la I&D como si se tratase de una decisión de inversión, la que resulta afectada por las condiciones institucionales y de los mercados de cada economía en particular. Estos modelos sugieren que mediante la alteración de estos factores los gobiernos pueden afectar las decisiones de inversión en I&D y por ende sus posibilidades de crecimiento a largo plazo. Desde un punto de vista empírico, la evidencia muestra que casi la mitad de las diferencias en los niveles y tasas de crecimiento del ingreso per cápita entre países se debe a diferencias en lo que se ha llamado Productividad Total de los Factores (PTF) (Hall y Jones, 1999). Por otro lado, se ha reportado que las actividades de I&D podrían llegar a explicar hasta un 75 por ciento de las diferencias en las tasas de crecimiento de la PTF, una vez que las externalidades se toman en consideración (Griliches, 1995). Por otro lado, Rouvinen (2002) muestra que el gasto en I&D explica en buena medida los cambios en la PTF de un grupo de 15 países de la OCDE. En particular, este autor encuentra que un aumento del 10 por ciento en la inversión nacional en I&D se transforma en un incremento del 0,7 por ciento en la PTF. Sin embargo un aspecto de fundamental interés de este estudio es el hallazgo de que sería el gasto en I&D el que causa cambios en la PTF y no al revés. Este resultado elimina la posibilidad de que para aquellos países que han crecido más vigorosamente, sea este ultimo hecho el que explique tasas de inversión más altas en I&D, es decir la causalidad inversa. En otras palabras, Rouvinen (2002) muestra que las inversiones en I&D son un insumo crítico para el crecimiento a largo plazo y
Esto se demuestra mediante la denominada prueba de causalidad de Granger, mediante la cual, se determina la forma en que una variable causa en el sentido estadístico a la otra.
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
no un lujo que pueden darse solamente los países más ricos. Otro resultado importante de este trabajo es que no es posible esperar resultados de las inversiones en I&D en el corto plazo, sino que en muchos casos los impactos transcurren dentro de varios años de haber acontecido la inversión inicial (ver también Crespi y Geuna (2008) para el Reino Unido y Benavente, De Gregorio y Nuñez. (2006) para Chile). Cohen y Levinthal (1989) y Griffith, Redding y Van Reenen (2004) enfatizan la idea de que el esfuerzo en I&D por parte de un determinado país tiene dos caras. La primera de estas caras es el estímulo a la innovación y es la que ha recibido la mayor parte de la atención en la literatura empírica existente. La segunda cara es facilitar la imitación de los descubrimientos llevados a cabo por otros países. Esta cara enfatiza la idea de que el conocimiento siempre tiene componentes tácitos, que resultan difíciles de codificar en manuales y libros de textos, y aún más difíciles de adquirir sin haber llevado a cabo cierto nivel mínimo de investigación directa previa. Es a través de la participación activa en I&D en un particular campo intelectual o tecnológico, que un país puede adquirir este conocimiento tácito y puede más fácilmente asimilar y entender los descubrimientos de aquellos países que están en la frontera tecnológica. En otras palabras, la I&D no solamente permite la generación de conocimiento nuevo, sino que también provee la“capacidad de absorción” necesaria mediante la cual el conocimiento tácito existente puede ser adoptado y utilizado eficientemente (Gerscherkron, 1962). La importancia de estos estudios es enfatizar que ningún país del mundo puede darse el lujo de no invertir en innovación (e I&D), bajo el supuesto de
Un ejemplo de esto, citado en Arrow (1969) es que luego que los ingleses les subministraran a los norteamericanos los planos para la fabricación de motores a reacción durante la Segunda Guerra Mundial, les tomo a estos últimos a lo menos 10 meses rediseñarlos para las características de sus aviones.
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que el conocimiento tecnológico es libre y fácilmente accesible para todos. En resumen, existe evidencia empírica lo suficientemente robusta que muestra una relación estable y duradera entre las inversiones en innovación y el crecimiento de la productividad de los países. Existe además evidencia clara de que la relación de causalidad va desde innovación hacia mayor productividad y crecimiento y no al revés. Por ende, es esperable que las tasas de retorno de la inversión en innovación debieran ser particularmente altas. En efecto, estimaciones diversas indican que las tasas de retorno sociales a la I&D en países desarrollados pueden llegar a valores del 40 por ciento o más (Hall, Mairesse y Mohnen, 2009), muy por encima de la tasa de retorno al capital en estos países. Sin embargo, estimaciones recientes que incorporan a países de diversos grados de desarrollo en sus análisis, indican que las tasas de retorno pueden ser sustancialmente mayores cuando la “segunda cara” de la I&D también es tenida en cuenta. En otras palabras, cuando se incorpora la posibilidad de que los países pueden hacer I&D para absorber, adaptar e imitar tecnologías existentes en la frontera tecnológica, las tasas de retornos a la I&D pueden subir fácilmente a valores superiores al 50 por ciento (Lederman y Maloney, 2003). Ahora bien, dadas las elevadas tasas de retorno a la inversión en innovación presentadas mencionadas anteriormente, se podría preguntar por qué la innovación (y en particular la investigación y desarrollo) debiera importar desde un punto de vista de las políticas públicas. ¿Dados los elevados impactos de la I&D en el crecimiento económico y las consecuentemente elevadas tasas de retorno, por qué los países y en particular su sector privado, no invierten lo suficiente en esta materia? Como en cualquier otra inversión, la participación del sector privado en actividades de innovación requiere de que se cumplan ciertos supuestos sobre el funcionamiento de los mercados y cuando no se dan se aduce la presencia de fallas de mercado. En relación a las actividades
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
de innovación tecnológica y en particular con relación a la I&D, la literatura económica a través de sus varias vertientes, reconoce la existencia de diversas fallas de mercado. En forma esquemática, es posible agrupar las mencionadas fallas en cuatro categorías dependiendo del problema de que se trate (Aghion, David y Forey, 2009), a saber: (i) insuficiente apropiabilidad de los beneficios, (ii) asimetrías de información, (iii) alta incertidumbre y (iv) problemas de coordinación. A continuación se aborda cada uno de estos problemas con cierto detalle. El problema de la insuficiente apropiabilidad es tal vez una de las justificaciones más citadas de por qué privadamente el nivel de gasto en actividades de I&D puede no alcanzar el óptimo social. Particularmente la falta de apropiabilidad total o parcial de los beneficios derivados de la actividad innovadora genera un desincentivo a invertir en este tipo de actividades por parte de los agentes privados. Lo anterior proviene del carácter de bien público del conocimiento –no rival y solo parcialmente excluible–. Por no rivalidad se refiere a la idea de que el uso de conocimientos nuevos puede efectuarse simultáneamente por varias empresas, pues la “receta nueva” no está unida a restricciones físicas de uso. Por otro lado, con exclusividad parcial se refiere al hecho que muchas veces no es posible cobrar por ciertos bienes aun cuando estos sean valorados por la sociedad. Esto puede deberse a excesivos costos de implementar un sistema de cobro eficiente. El problema que generan estas características del conocimiento es el conocido fenómeno de“free rider” en el cual las firmas esperan que otras inviertan para poder beneficiarse de los resultados, sin haber incurrido en costo alguno, capturando para sí parte del mercado que le correspondería a la firma innovadora, lo cual provoca un profundo desincentivo a innovar.
Esto no implica que la firma imitadora pueda imitar a costo cero. Si bien la firma imitadora puede ahorrarse los costos de I&D para la generación de la innovación, igualmente el componente tácito del nuevo conocimiento hace que la firma imitadora tendrá que llevar
El establecimiento de derechos de propiedad intelectual (el instrumento de política de innovación más antiguo que se conoce, con más de 400 años de uso) tales como patentes o marcas comerciales, tratan de generar exclusión para que de esta forma el innovador pueda cobrar por el nuevo conocimiento generado. Sin embargo, estos mecanismos, aunque importantes, normalmente operan solamente en forma parcial (mejor en algunos sectores que otros o mejor para cierto tipo de empresas), además de que tienen costos no menores de implementación. Es por eso que los países intentan corregir este problema mediante instrumentos de políticas adicionales, tales como subsidios a la I&D, incentivos fiscales a la I&D e inclusive la provisión directa de conocimiento (a través de centros o institutos públicos de I&D). Las asimetrías de información se producen cuando las partes involucradas en una transacción no tienen acceso al mismo set de información para la toma decisiones, dando origen a problemas de selección adversa y riesgo moral. Esto afecta particularmente a las inversiones en innovación tecnológica, donde la misma novedad del objeto de estudio hace que sea difícil valorar ex-ante sus impactos. El resultado es que la transacción no se lleva a cabo o lo hace en condiciones sub-optimas. En el caso de la inversión en innovación tecnológica, es probable que esto se materialice en forma particularmente grave en el mercado financiero, donde existe un brecha de información importante entre lo que el innovador sabe y espera de su proyecto y lo que conoce el oficial del crédito de un banco. La diferencia puede ser tan grande que no exista precio (tasa de interés) que compense a cabo cierto grado de I&D para adoptar y absorber la nueva tecnología (la segunda cara de la I&D a la que se hacía referencia anteriormente). Sin embargo, estos costos son normalmente menores en relación a los costos de generación, mientras que los beneficios esperados pueden llegar a ser igualmente importantes. Por ende, el incentivo es a imitar y no a generar conocimiento original.
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
al banco por el riesgo esperado de esta inversión (sin generar problemas de selección adversa). La solución tradicional a este problema –la exigencia de una garantía o colateral– puede exacerbar aun más el problema dada la naturaleza intangible del conocimiento. En los países más desarrollados, este problema ha sido abordado mediante el establecimiento de sistemas de garantías, líneas de préstamos de fondeo compartido (entre bancos y agencias públicas y el establecimiento de agencias especializadas en el monitoreo y evaluación de ideas de innovación) y/o segmentos del mercado financiero especializados en proyectos, tales como los fondos de capital de riesgo. La alta incertidumbre es una de las principales características de los proyectos de innovación, en el sentido de que es muy difícil predecir, exante, el nivel de éxito en el esfuerzo realizado. Sin embargo, el grado de incertidumbre no es el mismo para cualquier tipo de proyecto, sino que lo más probable es que sea mayor en el caso de proyectos con una orientación más básica. Este tipo de proyectos tienen un mayor periodo de gestación que proyectos de investigación aplicada y, casi por definición, no se sabe si se alcanzará un resultado que tenga potencial de desarrollo comercial. Obviamente, este grado de alta incertidumbre desincentiva cualquier esfuerzo privado de financiamiento. En efecto, es probable que tanto empresas como individuos tengan una mayor aversión al riesgo cuando actúan individualmente, que cuando lo hacen colectivamente a través del Estado. Por lo tanto, puede que sean más propensos a evitar llevar a cabo este tipo de proyectos. No obstante, la ejecución del proyecto puede generar externalidades fruto de la adquisición de capacidades técnicas y experiencias de investigación en aquellos que realizan el trabajo, conocimiento que luego puede ser reproducible y útil socialmente. Este conocimiento generado, si bien puede no tener una aplicación práctica directa, puede servir de base para esfuerzos futuros de innovación. Estos argumentos se han
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tomado como base para justificar una mayor tasa de subsidio para proyectos de investigación básica, por sobre los más aplicados y de desarrollo, como el uso del poder de compra del Estado como mecanismos de reducción de incertidumbre. Los problemas de coordinación se originan en la incapacidad de los agentes privados para combinar sus planes de inversión de forma tal de crean externalidades positivas mutuas y por ende, incrementan tanto la rentabilidad privada como la social –de sus respectivas innovaciones–. Un caso donde este problema se pone claramente es el de aquellas tecnologías que poseen fuertes “externalidades de red” (como por ejemplo el caso de las tecnologías de información) pero cuya realización depende de alcanzar ciertos acuerdos en materia de estándares de compatibilidad operacional. La falla en acordar el estándar técnico puede llevar a la difusión de múltiples estándares, cada uno de ellos con bajos niveles de adopción y por ende, a la proliferación de equipos y sistemas con bajos niveles de conectividad entre ellos, con la consecuente pérdida de las externalidades de red. Sin embargo, en caso de tecnologías dinámicas, acelerar la coordinación del estándar no siempre es la mejor solución. Si se induce una coordinación de estándares“demasiado temprana”en el ciclo de desarrollo de una cierta tecnología, se puede incitar la adopción y difusión de una tecnología inferior, la que luego no puede ser reemplazada por una alternativa tecnológicamente superior que pudiese surgir posteriormente (fenómeno conocido como de “encierre tecnológico” o “technology lock in”). En términos más generales, y siguiendo a Aghion, David y Forey (2009), el caso típico donde la coordinación entre actores es importante. El caso tiene que ver con los procesos de difusión de“tecnologías multipropósito” (tales como las tecnologías de información, biotecnología o nanotecnología), donde la dinámica del desarrollo y difusión depende de la existencia de fuerte complementariedades entre el
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
desarrollo tecnológico por parte de la oferta y la“coinvencion de aplicaciones parte de la demanda”. La emergencia de redes de computo (basadas en la convergencia entre los campos tecnológicos de la computación y de las tecnologías de telecomunicación) y la bio-informática, donde las tecnologías de información son aplicadas a la biología molecular, son ejemplos claros de complementariedad entre la oferta tecnológica y aplicaciones desarrolladas por sus usuarios. Sin embargo, diversos problemas de coordinación (en presencia de externalidades) pueden afectar negativamente la dinámica privada de estos procesos. Por ejemplo, la experiencia generada por los primeros adoptantes de una tecnología puede proveer externalidades de información al resto de los posibles usuarios, quienes ante la posibilidad de aprender y beneficiarse de la experiencia riesgosa de los pioneros pueden seguir una estrategia de “esperar y ver”, retrasando la adopción. De la misma forma, las posibilidades de difusión de una nueva tecnología pueden depender crucialmente de la disponibilidad de una oferta de trabajo con destrezas técnicas y conocimiento especializado en la nueva tecnología. Sin embargo, dado que la generación de esta oferta es en buena parte endógena al proceso mismo de difusión, los beneficios de la difusión pueden no llegar a materializarse o retrasarse considerablemente si la mejor estrategia por parte de las empresas rivales es esperar hasta que un adoptante pionero forme la fuerza de trabajo con las destrezas necesarias, sin tener que financiar los costos de búsqueda y entrenamiento de la misma (Acemoglu, 1997). Los ejemplos anteriores sugieren que pueden existir importantes “bienes públicos” de cuya presencia depende la adopción y difusión de nuevas tecnologías. Estos “bienes públicos” se reflejan es aspectos tales como estándares, información, infraestructura y formación de recursos humanos especializados, cuyo suministro depende de la coordinación de diversos actores privados. Sin embargo, aun cuando las firmas reconocieran que
la coordinación entre ellas es eficiente, el desarrollo de actividades conjuntas que involucre a varios agentes económicos puede generar altos costos de transacción que incluso pueden contrarrestar los beneficios que se generen mediante la cooperación, por lo menos en el corto plazo, esto puede ser particularmente complicado en los casos donde las empresas rivalizan fuertemente en el mercado del producto (Katz, 1986). Los gobiernos han intentado corregir los problemas relacionados con la baja provisión de bienes públicos y la lenta difusión de nuevas tecnologías mediante el establecimiento de sistemas de extensión tecnológica, tales como el Manufacturing Extension Partnership (MEP) de Estados Unidos o el Industrial Research Assistance Program (IRAP) de Canadá; el establecimiento de fondos tecnológicos para el financiamiento (y la cogestión) de la inversión en infraestructura (como en Reino Unido y Canadá), como así también al apoyo a proyectos de I&D colaborativos o consorciados entre empresas y/o centros de investigación. El creciente interés de varios gobiernos en el estimulo de proyectos consorciados se basa en la capacidad que a priori tiene este instrumento para lidiar con varias de las fallas de mercado mencionadas anteriormente, tales como la incertidumbre, coordinar las
Un excelente ejemplo de cómo la coordinación, en este caso entre una universidad y una empresa en Uruguay, puede actuar reduciendo la incertidumbre, se resume en la siguiente cita : “ En cierto punto del desarrollo de nuestro producto nos encontramos con un problema que no sabíamos cómo resolver. Teníamos un contacto en la universidad y diseñamos una tesis de grado basada en nuestro problema. Un grupo de tres estudiantes de ingeniería trabajó en el proyecto y yo como representante de la empresa fui uno de los mentores del equipo. Finalmente, los estudiantes desarrollaron una solución. Lamentablemente, la solución como tal no pudo ser aplicada. Sin embargo, el trabajo generado por los estudiantes produjo suficiente conocimiento metodológico sobre como atacar el problema original. Esto nos permitió diseñar un nuevo componente para nuestro producto. Las interacciones entre la firma y la universidad fueron informales y en beneficio mutuo….” (Kesidou, Caniels y Romijn, 2009).
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inversiones entre las diferentes empresas de la industria (sobre todo en materia de infraestructura y recursos humanos), internalizar spillovers y reducir las asimetrías de información entre los usuarios y proveedores del conocimiento, acelerando la difusión (Klenow e Irwin, 1996). Tal como se puede inferir de los párrafos anteriores, innovación es mucho más que I&D. Dado que innovación se refiere a la introducción de un producto o proceso nuevo en el mercado, esto conlleva la necesidad por parte de las firmas de contar con múltiples insumos adicionales, desde capital para el escalamiento del prototipo y el montaje de la cadena de distribución, como también el entrenamiento de la fuerza de trabajo y el cumplimiento de las regulaciones correspondientes. Esto ha dado pie al surgimiento del concepto de que el conjunto de políticas que apoyan la innovación es mucho más extenso que las políticas explicitas convencionales (tales como protección a la propiedad intelectual, incentivos fiscales a la I&D o subsidios a la colaboración universidad-empresa). El tema se extiende a la políticas implícitas que incluyen herramientas como las políticas de entrenamiento y de educación (técnica y superior), estándares y control de calidad, políticas de telecomunicaciones, regulación ambiental, regulación bioética, regulación de la competencia, protección del consumidor, regulación de los mercados financieros, entre otras (Borras y Lundvall, 2006). Una pregunta fundamental es en qué medida estas otras políticas pueden y deben adaptarse con el objeto de promover la innovación. Las universidades,por ejemplo,tienen obviamente otras misiones en la sociedad además de la promoción de la innovación y el crecimiento económico. Por ejemplo en una política de mercados laborales flexibles, esto mismo bajo ciertas condiciones puede promover la innovación (a través de la difusión del conocimiento), como también puede bloquearla (a través de la erosión de los procesos de aprendizaje). O tal vez en las posibles
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contradicciones entre las políticas de competencia (que tratan de regular los monopolios ex-ante) con las políticas de promoción a la protección intelectual (que crean monopolios ex post). Esto sugiere la necesidad imperiosa de corregir lo que se ha dado en llamar fallas sistémicas. Es decir, la falta de un marco institucional que facilite la coordinación de las políticas de innovación, tanto las explicitas como las implícitas, orientando el quehacer de investigación y desarrollo tecnológico de una economía. El nivel de retornos sociales realizados de la inversión en I&D es sensible al nivel de coordinación y la eficiencia con que opera el marco institucional que regula la interacción entre los actores del SNI. Sin embargo, al momento de evaluar un marco institucional es importante empezar interrogando sobre cuáles deberían ser los principales atributos que debiera contemplar el mismo para su operación más efectiva. Así como la innovación resulta afectada por lo que se ha dado en llamar fallas de mercado, la intervención del Estado para corregirlas si es que no están bien diseñada, ha dado lugar al conocido problema de las “fallas del Estado”. En este sentido, podría ocurrir que si las fallas del Estado son particularmente severas, se termine con un resultado aun peor que sin intervención alguna del Estado. El diseño del marco institucional resulta entonces crítico para mantener esas fallas bajo control. Es importante preguntarse cuáles son esas fallas que un buen sistema institucional debería tratar de resolver. En general, es posible agrupar esas fallas en las siguientes categorías
Este era precisamente el argumento del conocido como Consenso de Washington sobre la inconveniencia de implementar políticas activas de desarrollo productivo e innovación en América Latina durante los años 80 y 90. Un problema de fondo con este argumento es que toma las instituciones como un dato dado, sin reconocer que existen procesos de “aprendizaje institucional” que permiten ir mejorando las capacidades de los gobiernos de identificación e implementación de estas políticas a lo largo del tiempo (Teubal, 1997).
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
(CNIC, 2007, Mullin, Abeledo, Rivas y Jaramillo, 2008, CEPAL, 2008): (i) inestabilidad de las políticas, (ii) fallas de agencia, (iii) captura y (iv) fallas de coordinación. La inestabilidad de las políticas se refiere al riesgo de que las políticas públicas no tengan coherencia entre ellas a lo largo del tiempo. Un problema en muchos países de la región ha sido lo que se ha llamado el comportamiento “refundacional” de los gobiernos, donde cada gobierno entrante empieza el ciclo de políticas desde cero, eliminando toda posibilidad de continuidad a lo largo del tiempo. Esto es particularmente grave en el caso de las políticas de CTI, donde por definición los resultados se esperan en el largo plazo. Las fallas de agencia se refieren a la falta de correspondencia entre los objetivos del mandante y el mandatado y a los problemas para monitorear que este último se comporte como se desea que lo haga. Esto se aplica tanto a las relaciones entre diferentes agencias del gobierno, como también a las relaciones del sector público con el privado. Los problemas de captura se identifican con el riesgo de que los beneficiarios de las intervenciones presionen y logren un trato privilegiado, recibiendo incentivos por encima del valor social de su contribución. En el ámbito de la innovación esto puede darse por ejemplo, al intentar que el Estado financie actividades que podrían tener apropiabilidad privada y que, por tanto, no requieren de aportes públicos. Una consecuencia directa de la captura es el encierro (“lock in”) de las políticas públicas en sectores tradicionales, dificultando los procesos de diversificación productiva o “self discovery”. Finalmente, los problemas de fallas de coordinación, se refieren a la falta de una clara definición de roles entre agencias, superposición de funciones y competencia entre instrumentos. El control de estas fallas requiere de un diseño institucional complejo y al mismo tiempo flexible. La evidencia de los países desarrollados como también de los países emergentes, que se suelen usar como ejemplos de buenas prácticas, sugiere la
necesidad de un diseño institucional que debiera contemplar diseños que contengan una clara definición y separabilidad de funciones, incluyendo aspectos tales como clausulas de duración temporal de los programas, condiciones de salida de los mismos y evaluación de impacto (ver Sagasti 2010, CEPAL 2008, Vestergaard y Díaz, 2007).
3.2
Sistema Nacional de Innovación en América Latina: hechos estilizados
Generalmente se utilizan dos conjuntos de indicadores para medir el comportamiento de los sistemas de innovación. El primer conjunto incluye medidas de insumo relacionadas con la innovación, lo que básicamente consiste de medidas tales como gastos en I&D y la cantidad de investigadores. El segundo conjunto de medidas consta de indicadores de resultados, que miden el éxito de la inversión en innovación. Este conjunto incluye variables tales como las publicaciones científicas, las patentes y las exportaciones de tecnología. Las siguientes secciones presentan un análisis comparativo del comportamiento de América Latina y el Caribe de acuerdo con estos dos conjuntos de indicadores.
3.2.1
Indicadores de esfuerzo: inversión en conocimiento y capital humano
En general, los países de ALC tienen una baja inversión con respecto a los países de la OCDE y la Unión Europea y con las economías emergentes como China, India y algunos países de Europa
Esta sección se basa en una versión actualizada del documento preparado por el equipo de SCL/SCT del BID: “The Imperative of Innovation, Creating Prosperity in Latin America and the Caribbean”, actualizado sobre la base del documento “Ciencia, Tecnologia e Innovacion en America Latina y el Caribe. Un Compendio de Indicadores” (BID, 2010b).
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
Central. Si bien entre 1997 y 2007, los gastos en investigación y desarrollo como producto interno bruto (intensidad de investigación y desarrollo) aumentaron sistemáticamente en las economías avanzadas, las mejoras en los países de ALC fueron modestas en promedio (gráfico 3.1). Según los cálculos de la RICYT (Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología), en 2007, las inversiones en I&D en la región representaba el 0,67 por ciento del PBI, mientras que en 1997 representaban el 0,52 por ciento. Durante el mismo período, los países de la OCDE aumentaron la intensidad de investigación y desarrollo del 2,1 por ciento al 2,3 por ciento. Además, a diferencia de las economías desarrolladas, donde la mayoría de los países continúan aumentando esta inversión, las mejoras
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en la inversión en investigación y desarrollo en Latinoamérica se concentran en unos pocos países. De hecho, en 2007, Brasil fue responsable del 60 por ciento de los gastos en I&D de la región. La intensidad de la investigación y el desarrollo de Brasil alcanzó el 1,11 por ciento del PIB y es la más alta de ALC. Otra característica de la región de ALC es la escasa participación del sector privado en las iniciativas de innovación (gráfico 3.2). El financiamiento de I&D (y los resultados) continúa estando concentrado en gran medida en las instituciones públicas (agencias gubernamentales y universidades), que constituyen un 60 por ciento del total de la iniciativa, mientras que por ejemplo, en la OCDE, esas instituciones representan el 36 por ciento.
Gráfico 3.1
Países de América Latina y el Caribe: gastos en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB. 1997 y 2007 (o últimos datos registrados)
Fuente: OCDE, Principales indicadores de ciencia y tecnología, 2009-1 y RICYT. Notas: Los datos más antiguos de El Salvador y Guatemala son de 1998, los de Honduras de 2000, y los de Jamaica y Paraguay de 2001. Brasil no registró datos en 1997, por lo que se utilizaron datos de 1996. Los datos más recientes de Bolivia, Jamaica y Nicaragua son de 2002, los de Chile, Honduras y Perú son de 2004, y los de México y Paraguay de 2005. En este documento se tomaron precauciones para citar varias fuentes. El lector debe saber que la definición de conjuntos geográficos o categóricos como “ALC” a veces puede presentar pequeñas diferencias en la cantidad de países incluidos. Se ha evitado detalles en lo que sigue, con el fin de aligerar el documento de detalles técnicos extensos. No obstante, se remite al lector al BID (2010b) para consultar los detalles completos de cada fuente, rótulo y agrupación de países.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 3.2
Países y regiones del mundo: gastos en I&D por fuente de financiamiento. 2007 (o últimos datos disponibles) Porcentajes
Fuente: OCDE, Principales indicadores de ciencia y tecnología, 2009-1 y RICYT. Nota: Los estudios superiores, las organizaciones privadas sin fines de lucro, las fuentes extranjeras y otras se han agrupado en otras fuentes. Los datos de ALC son cálculos de la RICYT. Los datos disponibles más recientes son: para China, Corea, Irlanda, OCDE y España, 2006; para México y Paraguay, 2005.
Las diferencias en capital humano tienen magnitudes similares. De acuerdo con los datos disponibles, en promedio, en 2007 había un solo investigador cada 1.000 en la población activa de ALC. Esta cifra es siete veces inferior al promedio de la OCDE y nueve veces inferior a la de Estados Unidos.También hay bastantes menos doctores (en ciencia y tecnología) por habitante. En promedio, hay 2,5 doctores cada 100.000 habitantes en ALC y sólo 1,6 de ellos son doctores en ciencia e ingeniería, mientras que en Estados Unidos y España hay 18,8 y 14,8 doctores cada 100.000 habitantes respectivamente, y de ellos, la mitad son doctores en ciencia e ingeniería (BID, 2010b). En ALC hay menos investigadores empleados en el sector empresarial (40 por ciento en promedio) que en los países de la OCDE (el 64 por ciento de los investigadores se encuentran en empresas; gráfico 3.3). La naturaleza de las investigaciones en las economías de ALC también es diferente respecto a los
países de OCDE (gráfico 3.4). Como se explicó anteriormente, hay menos investigaciones aplicadas (en especial, técnicas de investigación en ingeniería y tecnología). El porcentaje de investigadores que trabajan en ingeniería y tecnología (del total de investigadores) oscila entre el 10 por ciento y el 30 por ciento, mientras que en países como Japón o Corea presentan índices del 60 por ciento. De hecho, en muchos países de ALC, hay más investigadores de ciencias sociales y humanidades que de ciencias agrícolas o ingeniería y tecnología. Los gráficos 3.1 a 3.4 destacan no sólo las grandes diferencias entre ALC y la OCDE, sino también la notoria heterogeneidad de la región latinoamericana. Una observación más detallada de los datos indica que Brasil (y en cierta medida Argentina, Chile y México) ha comenzado a evolucionar hacia el desarrollo de un perfil tecnológico más cercano al de las economías avanzadas, mientras que el resto de la región continúa quedando atrás.
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
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Gráfico 3.3
Países y regiones del mundo: investigadores por sector de empleo. 2007 (o últimos datos disponibles) Porcentajes
Fuentes: OCDE y RICYT. Nota: El gobierno, educación superior y las organizaciones privadas sin fines de lucro se han agrupado en “Otros sectores”. Los datos más recientes registrados de Uruguay y Bolivia datan de 2002, los de Honduras de 2003, los de Chile de 2004, los de Costa Rica de 2005 y los de México, Irlanda, toda la OCDE y Estados Unidos de 2006. El umbral de los datos presentados es 2002.
Algunos estudios recientes (por ejemplo, Maloney y Rodríguez, 2007) han sugerido que los ejercicios de análisis comparativos internacionales como los que se presentan aquí pueden distorsionar las realidades de la innovación en América Latina. Argumentan que la comparación falla al ajustar las grandes diferencias en las estructuras económicas de las economías avanzadas y en vías de desarrollo. Por lo tanto, expresa el argumento, el nivel óptimo de innovación en una economía determinada de ALC puede ser más bajo que el promedio de la OCDE, simplemente por la baja intensidad tecnológica de los recursos naturales y otros sectores característicos de la región. Por ende, en lugar de un“déficit de innovación”, los malos resultados de ALC pueden ser una consecuencia natural de una estructura económica particular. No obstante, las pruebas empíricas sugieren que aun después de aplicar las correcciones necesarias para cada estructura industrial, se mantiene la con-
clusión de la baja intensidad tecnológica, lo que confirma la existencia de un déficit de innovación en ALC (Maloney y Rodríguez (2007)). Por ejemplo, Benavente y Bravo (2009). Al comparar Chile y Australia en el sector minero y Chile y Finlandia en el sector de la pulpa de papel, han señalado que las inversiones en investigación y desarrollo son considerablemente menores en Chile y que esto explica gran parte de la diferencia de productividad observada. En el largo plazo, no obstante, es esperable que el desarrollo tecnológico dirija la estructura económica hacia actividades centradas en el conocimiento y la innovación, lo que aumentaría la productividad y el crecimiento económico.
Cimoli (2005) ha analizado cambios estructurales en la estructura económica de América Latina entre 1970 y 2000 y los ha comparado con Corea del Sur, Finlandia y Estados Unidos. Descubrieron que el crecimiento en Corea del Sur y Finlandia está asociado a un cambio de la estructura económica a favor de sectores centrados en el conocimiento, que desempeñan la función de difundir
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 3.4
Países del mundo: distribución de investigadores por campo de la ciencia. 2007 (o últimos datos disponibles) Porcentajes
Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO. Notas: Ciencias sociales y humanidades, otros y sin especificar se agruparon en una categoría. Los datos más recientes registrados de Chile son de 2000, los de Bolivia y Panamá de 2001, los de México de 2003, los de Costa Rica de 2005 y los de Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, Trinidad y Tobago y Uruguay de 2006. Los datos de la Federación Rusa están infravalorados o basados en infravaloraciones. Se abrevia personas físicas con PF.
3.2.2
Los resultados del conocimiento: producción científica e innovación
El desempeño científico continúa retrasado respecto a los países desarrollados: hay menos de 50 publicaciones científicas por millón de habitantes en ALC, a diferencia de las más de 300 correspondientes a las economías avanzadas (NSF, 2008). En una escala normalizada (de 170 países del mundo), entre mediados de los años 90 y mediados de la década de 2000, la región ha mejorado levemente su posición (gráfico 3.5). Nuevamente, el panorama es la tecnología por toda la economía. Por otro lado, en los países latinoamericanos se ha registrado una reducción de la participación de los sectores de alta tecnología a favor de sectores centrados en los recursos naturales.
más variado si se observan las estadísticas de Brasil, Argentina y México, países que han alcanzado la lista de 50 principales del mundo en publicaciones científicas, y si se considera el índice de crecimiento de las publicaciones de ALC que se ha triplicado en la última década y media, superando a otras regiones y reduciendo la brecha. Pese a algunos logros, el desempeño tecnológico de las economías de ALC continúa siendo sumamente bajo. De hecho, ALC ha decaído en su posición internacional de patentes, en una escala del 0 al 10, ALC pasó del 6,5 al 5,5 en aproximadamente una década (véase la gráfico 3.6). Las patentes por cada 100.000 habitantes llegaron a 150 en Corea del Sur en 2005 (Oficina de patentes de Estados Unidos), mientras que en ALC había menos de una.
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
Gráfico 3.5
Gráfico 3.6
Países y regiones del mundo: publicaciones científicas por cada 100.000 habitantes. 1994-1998 y 2004-2008 (clasificación normalizada de países 0-10)
Países y regiones del mundo: patentes por cada 100.000 habitantes. 1995-1998 y 2005-2008 (clasificación normalizada de países 0-10)
Fuente: Cálculos realizados con los Indicadores Científicos Nacionales Reuters-Thomson ISI(R) (2008) y la base de datos de indicadores de desarrollo del Banco Mundial.
Fuente: USPTO y la base de datos de indicadores de desarrollo del Banco Mundial.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 3.7
Países de América Latina: especialización científica relativa. 2008
Fuente: Cálculos realizados con los Indicadores Científicos Nacionales Reuters-Thomson ISI(R) (2008).
A pesar de las tendencias generales, no todo son noticias negativas para la ciencia de ALC. Con el paso de los años, la región ha logrado desarrollar capacidades científicas en cuatro campos importantes: microbiología, ecología ambiental, agricultura y ciencias de las plantas y los animales. En el gráfico 3.7, las áreas de mayor especialización de los países son las que tienen los picos más pronunciados (con niveles de especialización superiores a 1,5). La región tiene menos capacidades científicas relativas en ciencias más “horizontales” (es decir, ciencias con impacto transversal hacia diferentes sectores) como la ingeniería, las ciencias de los materiales y de la computación y la investigación multidisciplinaria. Contar con competencias científicas en estas áreas
Un país está especializado si presenta una intensidad de producción científica en un campo determinado más alta que el promedio mundial en el mismo campo; un índice superior a uno indica que hay una especialización.
es importante, dado que estos campos permiten apoyar la productividad científica de otras áreas. Esto es particularmente cierto en el caso de la informática y, desde hace poco tiempo, la ciencia de los materiales (que es de especial importancia por la gama de oportunidades que ofrece la nanotecnología). Para las empresas, la innovación significa la transformación de ideas y conocimientos en un mayor crecimiento de la productividad, la apertura de nuevos mercados y una mayor participación en el mercado. En consecuencia, las empresas desempeñan una función fundamental en los sistemas nacionales de innovación: son las agentes a cargo de convertir los conocimientos en nuevas soluciones económicas para su propio beneficio y el de la economía en general. La innovación de las empresas de ALC refleja en esencia las debilidades que existen a nivel nacio-
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
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Gráfico 3.8
Países del mundo: inversiones de las empresas en innovación Porcentajes
Fuente: Encuestas de innovación (Argentina: 1998-2001; Brasil: 2005; Chile: 2004-2005; Colombia: 2003-2004; Costa Rica: 2008; Panamá: 2008; Uruguay: 2005-2006). Los datos para los países de la OCDE son de la OCDE (2009), excepto los de España e Italia (Eurostat).
nal en términos de CTI. La mayoría de las empresas se encuentran lejos de la frontera tecnológica y las estrategias de innovación están orientadas fundamentalmente a la adquisición de tecnología incorporada (extranjera). Las inquietudes se centran en cómo integrar la tecnología extranjera en los sistemas de producción. Por consiguiente, los resultados de innovación no son novedosos y se centran principalmente en actividades de“adaptación”, es decir, en la adquisición de conocimientos o tecnologías que son nuevas para la empresa pero que ya existen en los mercados locales o mundiales (Navarro, Llisterri y Zuñiga, 2010; BID, 2010a). Así, las empresas de ALC tienen un perfil muy diferente en lo que respecta a las actividades de innovación si se las compara con las empresas de países industrializados: • Una característica es el bajo nivel de gasto e intensidad en I&D (gráfico 3.8). En promedio, la intensidad de la I&D en las empresas (como
porcentaje de ventas) es inferior al 0,2 por ciento, mucho menor que los promedios de 1,61 por ciento de Europa o 1,89 por ciento de la OCDE. Como se indica en la gráfico 3.8, en lo que se refiere a la intensidad de las inversiones en innovación que hacen las empresas, las diferencias entre los países de ALC y la OCDE son menos pronunciadas, dado que las empresas de ALC parcialmente sustituyen la inversión en I&D por inversión en conocimiento incorporado en maquinarias y equipamiento (gráfico 3.9).
De acuerdo con el Manual de Oslo, las actividades de innovación abarcan la adquisición de tecnologías integradas en bienes de capital y equipos, hardware y software, la contratación de servicios de investigación y desarrollo, actividades de transferencia de tecnología, tales como la adquisición de tecnología incorporada (adquisición de licencias y compra de propiedad intelectual, competencias técnicas y otros servicios técnicos); capacitaciones, servicios de ingeniería y consultoría, entre otros (OCDE, 2005).
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Gráfico 3.9
Países del mundo: distribución de los gastos en innovación por empresa Porcentajes
Fuente: Encuestas de innovación (Argentina: 1998-2001; Brasil: 2005; Colombia: 2003-2004; Paraguay: 2004-2006; Uruguay: 2005-2006). Los datos para los países de la OCDE son de la OCDE (2009). Nota: Los indicadores hacen referencia a la industria manufacturera. Los indicadores son ponderados, excepto en el caso de Uruguay, Argentina y Colombia.
• La mayor parte de la investigación y el desarrollo privado se concentra en muy pocas empresas. Por ejemplo, en Argentina, una empresa concentra un tercio de los gastos en investigación y desarrollo en todo el sector manufacturero, según la encuesta de innovación 1998-2001. La combinación de escasas iniciativas de I&D y una alta inversión en tecnología integrada en maquinarias podría ser un síntoma de problemas (Navarro, Llisterri y Zuñiga, 2010). Si bien la adquisición de tecnología a través de la compra de equipos y máquinas sofisticadas puede ser un paso importante para recuperar terreno y avanzar hacia la frontera tecnológica, el impacto de la tecnología incorporada en las empresas puede ser muy limitado si las capacidades de absorción internas (en forma de inversiones en I&D o capital humano dedicados a actividades de innovación) son inexistentes.
Las encuestas de innovación brindan más información sobre los modos en que las empresas financian las actividades de innovación y cómo participan en los sistemas nacionales de innovación. Estos dos aspectos son muy valiosos a la hora de identificar y diseñar políticas. La información de las empresas confirma que:
• Las fuentes internas constituyen la principal fuente de financiamiento para la innovación, al representar el 70 por ciento del total. En segundo lugar, se encuentra el financiamiento de los bancos comerciales (entre el 10 por ciento y el 20 por ciento). El financiamiento público es una fuente secundaria para las empresas de ALC. Según las encuestas de innovación, menos del 6 por ciento de las empresas de la industria manufacturera de ALC recibieron financiamiento público para actividades de innovación (Chile presenta el porcentaje más alto con el 8 por
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
ciento). Estas estadísticas de ALC se ven eclipsadas por los promedios europeos. • Los vínculos entre las empresas, las instituciones científicas y universidades nacionales son débiles. Las estadísticas basadas en las encuestas de innovación muestran que, en la mayoría de los casos, las empresas de ALC establecen acuerdos de cooperación tecnológica con clientes y proveedores. Las universidades y las instituciones tecnológicas son relativamente menos importantes como entidades asociadas para las actividades de innovación y cuando lo son, el objetivo es mayormente la obtención de información y llevar a cabo actividades de capacitación (por ejemplo, Anllo y Suárez, 2009).10 Los resultados anteriores indican que ALC muestra rezagos significativos en cuanto a sus capacidades científicas, tecnológicas y de innovación. El déficit más drástico de I&D se encuentra en el sector empresarial. Resulta por lo tanto importante indagar en cuales pueden ser los factores que inducen tan magro desempeño. Información de las diferentes encuestas de innovación permite conocer no solamente si las firmas de la región llevan a cabo actividades de innovación, sino también sobre cuales son aquellos obstáculos que en forma univoca se consideran importantes al momento de emprender estas actividades.11 10 En Argentina, según la encuesta de innovación de 19982001, el 84 por ciento de las empresas cooperó con otros actores de los sistemas nacionales de innovación con fines informativos y el 58 por ciento con fines de capacitación; sólo el 21 por ciento cooperó por motivos de investigación y desarrollo. En Colombia (según la prueba piloto de la Encuesta de Desarrollo Tecnológico 2 del período 1999-2002, EDT2), los porcentajes de las empresas (dentro de aquellas que informaron vínculos con agentes que prestan servicios tecnológicos) son 31 por ciento, 50 por ciento y 15 por ciento respectivamente. 11 Teniendo en consideración que los cuestionarios de las encuestas son similares en la región, se pueden –mediante el “pooling” de la información disponible para Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay– producir
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En general, la falta de recursos financieros emerge como el obstáculo más importante (identificado como importante por un 40,7 por ciento de las firmas), le sigue el riesgo (25,9 por ciento), falta de personal (19,6 por ciento), débil protección de la propiedad intelectual (18,6 por ciento) y falta de información, tanto tecnológica como de mercados (13,7 por ciento). Resulta interesante que cuando se analizan los resultados considerando diferentes tamaños de firmas (pequeñas, medianas y grandes), es evidente que las firmas más pequeñas sufren todos estos obstáculos en forma más aguda (ver gráfico 3.10). Sin embargo, resulta claro que la brecha en las tasas de incidencias de obstáculos entre SMEs y firmas grandes resulta más alta siempre en el caso de financiamiento. Gráfico 3.10
Prevalencia de los obstáculos a la innovación según tamaño de empresas
Fuente: Elaboración propia en base al microdato de las encuestas de innovación de varios países.
En resumen, el diagnostico indica que claramente se necesita un diseño de políticas más efectivo y de nuevos abordajes de la política pública. Sin ignorar que es necesario un entorno macroeconómico (y microeconómico) favorable, la política pública debe abordar la frágil articulación de los sistemas nacionales de innovación, las necesidades particulares de las pequeñas y medianas empresas y la estadísticas representativas agregadas de la región, por tamaño de empresa, acerca de un conjunto de obstáculos tales como la falta de financiamiento, personal, riesgo económico, riesgo de imitación y falta de información.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
creación de nuevas empresas, así como esforzarse por alcanzar un mayor equilibrio entre las investigaciones básicas y aplicadas (más orientadas a la resolución de problemas locales y demandas de la industria). También se necesita progresar en la creación y la aplicación de marcos regulatorios adecuados para la innovación.
3.3
El Escenario regional de políticas de ciencia, tecnología e innovación12
Las políticas de innovación no son un tema nuevo para los países de ALC. La región ha desarrollado políticas de CTI desde la década de 1950, pero éstas nunca ocuparon un lugar central en las estrategias de competitividad y crecimiento. Los países han evolucionado en sus prácticas políticas y su desarrollo institucional a diferentes ritmos y, con frecuencia, conforme a las agendas económicas preponderantes y las posibilidades de los gobiernos. Sin embargo, en varios países existen algunos elementos comunes en el ejercicio de las políticas de tecnología e innovación. Algunos de los patrones predominantes son: la falta de continuidad en el tiempo de las intervenciones; la atención parcial a la articulación del sistema nacional de innovación (lo que ha generado falta de confianza y una débil cultura de trabajo en red); las fallas de coordinación (la incapacidad de los agentes privados y públicos de combinar actividades de innovación para generar externalidades positivas y mutuas y de consolidar los resultados privados y sociales) y el sesgo hacia la ciencia, en contra de un mayor equilibrio entre la ciencia, la tecnología y la innovación.
12 Esta sección se basa en una versión actualizada del documento preparado por el equipo de SCL/SCT del BID: “The Imperative of Innovation, Creating Prosperity in Latin America and the Caribbean”. (BID, 2010a)
Hay tres áreas principales de acción en las políticas de innovación: i) las políticas orientadas a la “oferta”, ii) las políticas orientadas a la“demanda”y iii) las políticas orientadas a la “articulación”. En esencia, cada uno de estos tres enfoques representa un importante pilar de consideración política y cada uno afronta componentes clave de la creación de sistemas nacionales de innovación. El primero se ocupa del desarrollo de los bienes públicos para la innovación, en particular, el capital humano, el conocimiento de base y la infraestructura; el segundo está orientado a corregir las fallas de mercado que explica la sub-inversión por parte del sector empresarial, mientras que el último se centra en la necesidad de diseñar programas de políticas más integrales que se ocupen de problemas específicos y puntos débiles de los sectores, las tecnologías, los grupos de empresas o las regiones o áreas geográficas. Estos enfoques de política se han implementado gradualmente en los países. No se pueden reemplazar entre sí, ya que son subcomponentes de una estrategia política amplia y pueden complementarse, de acuerdo con las consideraciones y objetivos políticos de cada país. Los instrumentos de cada enfoque se pueden implementar a través de diferentes modalidades institucionales y, naturalmente, conforme al contexto institucional y político de cada país. Hoy en día, la mayoría de los países de ALC tienen políticas orientadas a la“oferta”en sus agendas. De hecho, este abordaje político fue el principal componente de las políticas públicas de innovación durante mucho tiempo (desde la década de 1950 hasta mediados de la década de 1980). Los instrumentos tradicionales de intervención desde el lado de la oferta son, entre otros: fondos para ciencia e infraestructura, subsidios, subvenciones y becas de investigación. Para capacitar al capital humano en ciencia y tecnología, los instrumentos de política son las becas de estudios de doctorado y pos-doctorado en el exterior y programas educativos en
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
áreas técnicas, entre otras. En los últimos años, las políticas de oferta han evolucionado considerablemente. Se está prestando más atención al desarrollo de programas de investigación y estudios de post-grado internos que puedan dar un espacio a los recién graduados de estudios doctorales que regresan del exterior (programas de repatriación). También se están tomando medidas más dinámicas para gestionar la circulación de talentos, con políticas específicas pensadas para evitar la fuga de cerebros y atraer la diáspora científica (por ejemplo, reconocimientos de los objetivos profesionales de los investigadores e incentivos monetarios para las investigaciones de profesores que regresan del exterior). No obstante, poca atención se ha dado todavía a la inserción de los investigadores en la industria. Para ello se debe trabajar a diferentes niveles. Un mayor equilibrio entre las investigaciones aplicadas y básicas (y también entre las ciencias sociales, las ciencias duras y la ingeniería) en los programas de educación e investigación sería un buen primer paso para satisfacer mejor las necesidades de la industria. Esto no significa excluir completamente las investigaciones básicas, sino hacer un esfuerzo por equilibrar las investigaciones orientadas por la curiosidad y las investigaciones más orientadas a la demanda. Asimismo, la promoción de la movilidad de los investigadores de instituciones públicas al sector privado, a través de programas de incentivos públicos-privados específicos es un importante segundo paso a la hora de equilibrar el empleo del capital humano en el sistema de innovación. Estas estrategias incluyen la creación de programas educativos especializados (de grado y posgrado) concebidos en forma conjunta y/o cofinanciados con la industria (por ejemplo, tesis y programas de investigación conjunta, años sabáticos en la industria, etc.) y programas de creación de empleos para graduados de doctorados y maestrías (es decir, los beneficiarios de los programas de becas) para que trabajen dentro de las empresas.
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Aún quedan algunos países de ALC que continúan limitando las políticas de innovación a la oferta de investigación científica e infraestructura y descuidan los medios de innovación del sector productivo. El predominio de un enfoque de oferta durante varias décadas ha dejado un legado en la mayoría de los países de ALC: el legado es la prevalencia de elites científicas e investigaciones orientadas por la “curiosidad” y aportes escasos o nulos del sector empresarial en la elaboración de políticas de innovación. El abordaje a partir de políticas de“demanda” se propone paliar algunos de estos problemas y se centra especialmente en reforzar los medios de innovación en las empresas. Las políticas de “demanda” hacen hincapié en el hecho de que la innovación no sólo surge de los descubrimientos científicos, sino también de la búsqueda de soluciones a problemas prácticos de las industrias. Las políticas de este abordaje se centran en los factores que impiden las inversiones en I&D. El conjunto de instrumentos de política para estimular las inversiones en I&D en las empresas son, entre otros: fondos de desarrollo tecnológico (fundamentalmente otorgan préstamos y subvenciones a empresas); fondos de competitividad (créditos y subvenciones que con frecuencia se asocian a la promoción de la productividad, los estándares de calidad y la exportación); incentivos fiscales (deducciones impositivas de investigación y desarrollo) y capital de riesgo (iniciado principalmente por capital público). Los fondos de tecnología e innovación generalmente otorgan préstamos no reembolsables a proyectos de innovación tecnológica en los que intervienen pequeñas empresas. Algunos de estos programas de políticas están dirigidos a las necesidades de industrias específicas, mientras que otros son instrumentos horizontales dedicados a afrontar las necesidades de áreas especiales del desarrollo tecnológico del sector privado. Si bien varios países de la región apenas están comenzando a utilizar estas herramientas políticas,
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
algunos de estos instrumentos, como los fondos de tecnología, han alcanzado un importante nivel de madurez en países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay, donde han proliferado como una familia de instrumentos que apuntan a incentivar una amplia variedad de conductas innovadoras entre las empresas.
complementariedades y la repartición de los riesgos entre las empresas y las instituciones, instrumentos que, combinados, contribuyen a mejorar la inversión en investigación de los miembros participantes y las oportunidades para innovar. Esta nueva orientación política comenzó a fines de la década de 1990 en ALC.
En la sección siguiente se resumen algunas de las experiencias con respecto al uso de estos instrumentos. Las lecciones de los programas de CTI en diferentes países de todo el mundo sugieren que es importante alcanzar un equilibrio entre las políticas de “oferta” y las de “demanda”. En particular, se debe tomar la precaución de equilibrar las necesidades de establecer una masa crítica de medios científicos y de ingeniería y brindar incentivos para la investigación y el desarrollo privados (demanda). En muchos países de ALC, es poco probable que el sector privado tome la iniciativa de investigación y desarrollo dados los niveles actuales de capital humano para la ciencia, la tecnología y la innovación. Las políticas deben dirigirse a estas dos dimensiones y, en algunos casos, de manera conjunta (por ejemplo, con investigadores y tecnólogos de alto nivel para las industrias), dando origen a lo que se conoce como políticas de articulación.
Dentro de este abordaje, el objetivo de las políticas orientadas a la articulación es permitir que el país desarrolle avances en ciencia, tecnología e innovación en las industrias o las áreas tecnológicas que se considera que tienen un impacto económico transversal (por ejemplo, en el caso de tecnologías multipropósito como TICs y Biotecnología) y/o que son clave para el desarrollo económico y la competitividad del futuro (por ejemplo, los biocombustibles). Al mismo tiempo, se presta una atención política más ajustada al nivel del sector económico, conforme a su relevancia para la competitividad nacional y la importancia social (por ejemplo, las industrias agrícolas). Es por eso que los enfoques verticales (que abordan industrias específicas y su cadena de valor) coexisten con enfoques horizontales del tipo multipropósito.
La implementación de políticas de innovación orientadas a la “articulación” supone un abordaje más integral, que se propone afrontar las fallas de coordinación de los diversos actores del sistema de innovación y reforzar los medios de innovación en los sectores considerados estratégicos para la competitividad y el progreso social del país, bajo el supuesto que las fallas de mercado que inhiben la innovación son heterogéneas y tienen importantes particulares según sectores o tecnologías. Las políticas “de articulación” son, de alguna manera, instrumentos que ayudan a solucionar estas fallas de mercado específicas. Algunos ejemplos son la internalización de externalidades (por medio de la promoción de la cooperación), la búsqueda de
Entre los instrumentos más importantes de este abordaje se encuentran los siguientes: fondos sectoriales para la innovación, promoción de redes de tecnología, consorcios de innovación, parques tecnológicos, centros de transferencia de tecnología, financiamiento de las alianzas entre las universidades y la industria (cooperación para investigación y desarrollo, capacitación y movilidad de recursos humanos, licencias y activaciones), entre otros. Instrumentos que demuestran un intento deliberado de mejorar la coordinación e incentivar la unión de recursos y el intercambio de prioridades entre los actores clave del sistema de innovación (Navarro, Llisterri y Zuñiga, 2010). Los resultados de los instrumentos de articulación no son muy evidentes en toda la región. No obstante, algunos ejemplos recientes son interesantes
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
y dan lugar al optimismo. En Argentina y Brasil, en el área de exportaciones agrícolas, hay varias iniciativas de políticas sectoriales exitosas. Estas iniciativas han hecho hincapié en los procesos cooperativos entre las instituciones de investigación pública, la transferencia de tecnología y los servicios de extensión y la industria. También está surgiendo una sinergia similar en la incipiente industria de las maquinarias agrícolas de Argentina. La madurez y el desarrollo de las instituciones y las políticas de innovación de la región varían en gran medida. Actualmente se ejecutan diversos instrumentos en los países de ALC, observándose una notable heterogeneidad en las prioridades de las políticas y la disponibilidad de instrumentos (cuadro 3.1). Ciertos países, como Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay, cuentan con una amplia variedad de mecanismos de política mientras otros, como República Dominicana, Guatemala o Costa Rica, sólo se centran en uno o dos de los elementos del Sistema Nacional de Innovación. En términos generales, en el caso del capital humano, todos los países tienen al menos algunos instrumentos. Por el contrario, los países tienen menos instrumentos dedicados a políticas estratégicas y selectivas, aún aquellos que tienen las instituciones de políticas de innovación más desarrolladas. La adopción de un enfoque específico para las políticas de innovación y la variedad de instrumentos que lo acompañan no es un resultado de decisiones o planes automáticos. La experiencia ha demostrado que el surgimiento de un nuevo abordaje de las “políticas de innovación” siempre aparece acompañado de un desarrollo institucional y nuevos mecanismos de gobernabilidad. Es necesario un marco institucional para garantizar el funcionamiento, el control y la evaluación de varios instrumentos políticos combinados. La heterogeneidad en la acción política y la disponibilidad de instrumentos en los países de ALC refleja en gran medida las divergencias en el desarrollo institucional de cada país.
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En el origen de las políticas de ciencia y tecnología en la región, la mayor parte de las acciones estaban centralizadas en los consejos nacionales de ciencia y tecnología y otras entidades similares. El enfoque político orientado hacia la“oferta”, que se centraba sustancialmente en el desarrollo del capital físico y humano para la investigación científica, estaba (y aún lo está en algunos países) gestionado por estas agencias de planificación y ejecución. Con la introducción de los fondos de innovación a comienzos de la década de 1990, estas instituciones tuvieron que ampliar sus competencias (dentro de sí mismas o a través de la creación de nuevas agencias) y, además, especializarse en la administración de fondos competitivos para la innovación y la investigación y todas las tareas que demandan estas iniciativas, entre otras: gestionar llamados a licitación para investigaciones, procesar y evaluar proyectos y seleccionar y administrar comités de evaluación de expertos. El advenimiento de la política estratégica y el enfoque de la articulación ha suscitado la necesidad de una nueva “gobernabilidad” institucional para las políticas de innovación. En algunos países, la necesidad de políticas articuladas y coordinación ha generado la creación de nuevas entidades para la promoción y la gestión de políticas de innovación. Algunos ejemplos son: la creación de ministerios de ciencia, tecnología e innovación en algunos países (en otros, la elevación de los consejos nacionales al nivel de ministerios); el surgimiento de una variedad de consejos de innovación y competitividad (íntimamente ligado a lo que la OCDE denominó el “enfoque gubernamental integral” de la innovación) y una nueva orientación de los consejos de ciencia y tecnología con mayor hincapié en la articulación dentro de los sectores y entre ellos. En este abordaje, el debate, la asociación y la coordinación con la industria se consideran elementos clave para el diseño y la implementación de las políticas.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Cuadro 3.1
Países de América Latina: instrumentos de innovación. 2008 Instrumento/País
ARG BRA CHL COL
CRI DOM GTM MEX PAN PER PRY
SLV URY
Intrumentos de oferta Fondos de Ciencia y Tecnología Apoyo a los centros de excelencia Becas para estudiantes universitarios, de grado y posgrado en Ciencia y Tecnología Programas de apoyo para estudiantes de posgrado nacionales en Ciencia y Tecnología Incentivos salariales para investigadores sobre Ciencia y Tecnología Vínculos con investigadores nacionales en el exterior Intrumentos de demanda Fondos de tecnología y competitividad Capital de riesgo y otros fondos financieros para empresas Incentivos fiscales para investigación y desarrrollo Promoción de la transferencia de tecnología y conocimientos (servicios de extensión de tecnología Intrumentos de estrategia y articulación Fondos sectoriales Programas de áreas de prioridad Agrupaciones de innovación, promoción de conglomerados, núcleos incubadores de empresas, etc. Mecanismos para mejorar los SRI Mecanismos de coordinación entre actores de los SNI (mesas de tecnología, cámaras de innovación, etc. Fuente: Navarro, Llisterri y Zuñiga (2010). Basado en políticas e instrumentos en CTI en ALC 2009. BID, REDES Y RICYT y aportes de expertos. Sitio web: http://www.politicascti.net/ Nota: ARG = Argentina, BRA = Brasil, CHL = Chile, COL = Colombia, CRI = Costa Rica, DOM = República Dominicana, GTM = Guatemala, MEX = México, PAN = Panamá, PER = Perú, PRY = Paraguay, SLV = El Salvador y URY = Uruguay.
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
Algunos países de ALC, como Brasil, Chile, Colombia o Argentina, han comenzado a evolucionar hacia este enfoque institucional, que difiere consid+erablemente de los consejos nacionales de ciencia y tecnología más tradicionales (CONICYT). Estas nuevas modalidades institucionales se caracterizan, entre otras cosas, por lo siguiente: i) un grupo multisectorial de estrategia política dedicado a la “articulación de la estrategia de innovación”, ii) un gabinete de “innovación” integrado por un grupo de ministros encargados de apoyar estrategias políticas y propuestas y facilitar la coordinación entre entidades públicas (hoy en día existen gabinetes de este tipo en Argentina, Chile y Uruguay) y iii) una agencia ejecutiva (o un grupo de agencias) especializada en el diseño y la ejecución de instrumentos (por ejemplo, fondos de tecnología e innovación, fondos de capital humano avanzado). Una clara separación de funciones, instancias de coordinación tanto hacia fuera como hacia dentro del gobierno y mecanismos externos de evaluación constituyen elementos claves para resolver los problemas institucionales que determinan las fallas de Estado en la implementación de políticas de CTI. También es importante destacar que no hay una receta institucional mágica para la “gobernabilidad” de las políticas de innovación. La creación de nuevas agencias de innovación que se dediquen exclusivamente al sector de los negocios o la creación de consejos nacionales que asistan el diseño de políticas generan interés y pueden ser buenos instrumentos para el diseño y la operación de políticas. No obstante, estos son sólo algunos métodos institucionales de los numerosos que existen para tratar prioridades nacionales específicas y puntos débiles de la gobernabilidad de las políticas de innovación. La necesidad de volver a pensar la gobernabilidad institucional para las políticas de innovación constituye una tarea de cada país. Se trata de identificar los mecanismos institucionales que mejor se adapten a las necesidades y las
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funciones de cada marco político y sistema nacional de innovación. Las soluciones institucionales dependen de las peculiaridades del marco institucional general de cada país, es decir, la madurez y calidad de las instituciones y el marco histórico, político y legal. Tal vez la principal diferencia con los países de la OCDE se deba no tanto al conjunto de instrumentos como a la fortaleza los marcos institucionales.
3.4 Lecciones
Aprendidas: el caso de los subsidios a la I&D
Tal como se desprende de las secciones anteriores, es altamente esperable que diferentes fallas de mercado conduzcan a un nivel de inversión en innovación que resulta ser sub-optimo desde un punto de vista social. Esta situación crea un espacio importante para la formulación de políticas públicas específicas. En efecto, desde hace por lo menos 50 años, tanto países desarrollados como en desarrollo han estado experimentando con diferentes enfoques e instrumentos para corregirlas. Dentro de este conjunto de instrumentos, y bajo la influencia teórica de los modelos de crecimiento económico endógeno, los subsidios a la investigación y desarrollo se han constituido en una de las herramientas más importantes de las políticas de innovación, tanto en países desarrollados, como más recientemente en América Latina y el Caribe (ver cuadro 3.1). Resulta entonces importante revisar con mayor detalle cual ha sido la experiencia de la región con respecto a este tipo de instrumentos. Siguiendo a Toivanen (2009), una característica importante de los subsidios a la I&D es que se trata de un instrumento de política que en la práctica requiere procesos decisorios activos por parte de la autoridad de aplicación. Es decir, una vez que se ha recibido una propuesta, la agencia administradora tiene que tomar una decisión acerca de aceptar o
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
rechazar la aplicación y sobre el monto del subsidio a entregar. Esto difiere de otros instrumentos como los incentivos fiscales donde el proceso se basa en la autoselección de las firmas y la asignación de recursos es normalmente más automática y a posteriori.13 Es precisamente esta características “activa” de los subsidios a la I&D como instrumento de política lo que genera un gran potencial para poder identificar (y generar) externalidades, pero también grandes riesgos en función de que el set de información para la toma de decisiones de las agencias públicas no necesariamente es mejor que el de los actores privados. En este sentido, evaluaciones de impacto sistemáticas del instrumento son claves como herramienta de aprendizaje institucional. Los subsidios a la I&D empresarial, más conocidos en la región como Fondos de Desarrollo Tecnológico (FDTs) se empiezan a difundir desde comienzos de los noventa. En términos más específicos, los FDTs apuntan a corregir las fallas de mercado enunciadas anteriormente mediante dos tipos de herramientas: (a) subsidios horizontales a la demanda y (b) apoyo a acuerdos colaborativos entre firmas y entre universidad-empresas. A veces ambas herramientas aparecen en conjunto, otras veces los FDTs implementan solamente una de ellas. Aunque con variaciones según países y programas, los FDTs en general comparten las siguientes principales características asociadas a su diseño: (i) son accionados por la demanda, en el sentido que los proyectos se financian a partir de propuestas presentadas por los beneficiarios, ya sea en forma individual o en grupo, (ii) tienen un componente de subsidio, ya sea mediante 13 Algunos países de la región también están experimentando con los incentivos fiscales y en algunos casos con cierta intensidad (como Colombia y México). Sin embargo y tal como se desprende del cuadro 3.1, su uso es menos masivo en términos de la cantidad de países que están usando activamente estos instrumentos y en algunos de ellos su implementación es relativamente reciente (Brasil) o de cobertura limitada (Chile).
subvenciones y/o préstamos subsidiados, (iii) los procesos de selección y gestión del instrumento son llevados a cabo por una agencia especializada normalmente pública, (iv) los fondos son asignados normalmente mediante competición y selección basada en excelencia y potencial técnico, a veces acompañada con un análisis costo-beneficio, (v) normalmente incluyen cofinanciamiento para alinear los objetivos entre el beneficiario y la agencia y (vi) algunos de ellos incluyen líneas con financiamiento diferencial para PYMEs, proyectos asociativos y/o conglomerados. En lo que sigue se resumen los resultados de diferentes evaluaciones de impacto de estos fondos llevados a cabo principalmente por el BID desde el 2007 hasta la fecha (para mas detalles ver Hall y Maffioli, 2008). La evaluación del impacto de este tipo de instrumentos requiere anticipar y corregir una serie de dilemas metodológicos. En primer lugar, es necesario reconocer que aunque ex-ante estén bien justificados, no existe ninguna garantía de que este tipo de intervenciones arrojen los resultados que se esperan. Es decir, la intervención puede salir bien, como puede salir mal. La intervención puede salir bien, cuando el subsidio reduce el costo privado de la innovación convirtiendo en beneficioso a un proyecto que de otra forma no lo sería. Esto se potencia cuando el subsidio involucra el financiamiento de infraestructura tecnológica lo que reduce los costos fijos de emprender otros proyectos de innovación, tanto presentes como futuros. O cuando el aprendizaje ganado durante la ejecución del proyecto subsidiado se “derrama” sobre otros proyectos corrientes y futuros. Sin embargo, los resultados de las intervenciones pueden salir mal si se tiene en cuenta que en el caso de subsidios a la demanda, las firmas se autoseleccionan para acceder al beneficio y es posible que dentro del grupo de firmas beneficiarias existan aquellas que hubieran llevado a cabo el proyecto de todas formas, ya que sea porque lograron apropiarse de sus retornos o porque no
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
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presentan problemas de restricción de liquidez. A priori resulta ser muy difícil para la agencia ejecutora discriminar entre empresas restringidas por liquidez y de las que no lo están. Esta situación se complica aún más por la tendencia natural de las agencias a financiar“buenos”proyectos, sin tener en cuenta que estos proyectos pueden tener también una alta tasa de retorno privada y por ende es más que probable que puedan llevarse adelante por el sector privado en forma independiente (el desafío de la política pública es identificar proyectos donde la brecha entre los retornos privados y los sociales es importante). Finalmente, se tiene que pensar que las firmas normalmente tienen una cartera de proyectos de innovación en diferentes estados de maduración. En condiciones de escasez de activos complementarios (por ejemplo, capital humano) la firma puede decidir encarar el proyecto apoyado y al mismo tiempo discontinuar otros proyectos en proceso, en cuyo caso el resultado neto sobre la “cantidad”de innovación es ambiguo (Lach, 1998)
como no observables, generando el problema de sesgo de selección, que es común en la literatura de evaluación de impacto (Griliches, Tor Jakob y Moen, 1999)
El segundo dilema a resolver es que la evaluación debe, no solamente identificar si existieron cambios en la dirección correcta, sino también si la causa de estos cambios es atribuible a la intervención generada por el programa, dejando de lado cualquier otra fuente de cambio alternativa (por ejemplo, una intervención podría haber empezado en medio de una recesión pasajera, en este sentido cualquier crecimiento posterior en las empresas puede deberse, tanto a la intervención como a una reactivación de la demanda). El aspecto central para atribuir los impactos es establecer una línea de base que permita controlar por cualquier otra explicación alternativa, es decir, se requiere de un escenario contra-factual. Dado que un individuo no puede estar en dos estados al mismo tiempo, la solución a este problema requiere la elaboración de grupos de control. El problema es que las empresas participantes puede ser diferentes de las empresas del control antes de la participación, diferencia que se debe a factores tanto observables
Horizonte temporal de la evaluación de programas de CTI
El tercer dilema tiene que ver con los indicadores de impacto y su dimensión temporal. Los diferentes indicadores de impacto son sensibles al horizonte de la evaluación. En este sentido, es común diferenciar entre indicadores de: (i) corto plazo, (ii) mediano plazo y (iii) largo plazo. Mientras los indicadores de corto plazo se focalizan en los impactos en el esfuerzo innovador de las empresas (por ejemplo: la inversión en I&D), los indicadores de mediano plazo se concentran en los resultados de estos esfuerzos en la innovación (por ejemplo: patentes, nuevos productos y procesos); finalmente los indicadores de largo plazo se concentran en el desempeño de las empresas (por ejemplo, productividad, exportaciones, empleo, etc.) (ver gráfico 3.11). Gráfico 3.11
Fuente: Hall y Maffioli (2008).
La mayoría de las evaluaciones de impacto llevadas a cabo hasta ahora se han concentrado en los impactos de corto plazo, es decir sobre el esfuerzo. En este sentido, la pregunta de investigación clave es si la participación en algunos de los instrumentos que brindan apoyo financiero a la innovación empresarial han inducido a un aumento no solo en la tasa de inversión de la firma, sino también en financiamiento privado de este esfuerzo, lo que se
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
conoce como hipótesis de“crowding-in”. Evidencia de impacto positivo en el esfuerzo total de la empresas, como también en el componente privado del mismo, normalmente se toman como indicadores de que los programas están relativamente bien focalizados en el sentido de que resuelven algunas de las fallas de mercado que inhiben la innovación al nivel empresarial.
muy eficaces, en el sentido de que hay pruebas de un efecto multiplicador, es decir, los fondos públicos impulsan los fondos privados para la innovación, o al menos aceleran las inversiones privadas (López, 2009). Sin embargo, las evaluaciones indican que la forma en cómo se hace entrega del servicio claramente afecta en formas diferentes a los diferentes grupos de beneficiarios.
El Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) ha llevado a cabo un proceso de sistematización de la experiencia de la región con los Fondos de Desarrollo Tecnológicos (FDT). Para ello se llevó a cabo una serie de evaluaciones de impacto con las siguientes características: (i) todas las evaluaciones fueron llevadas a cabo a nivel de la firma beneficiaria, (ii) en la mayoría se combinó información tanto de encuestas industriales como de encuestas de innovación, (iii) ante la falta de experimentos controlados, se utilizaron técnicas cuasi-experimentales, comparando firmas participantes con firmas no-participantes que eran similares ex-ante, (iv) econométricamente se utilizaron métodos de datos de panel y emparejamientos estadísticos, a veces en forma combinada, lo cual debería reducir el problema se sesgo de selección.
En síntesis, los resultados de las evaluaciones pueden resumirse en los siguientes hallazgos:
El cuadro 3.2 resume los FDT evaluados desde el año 2007 hasta la fecha. Existen pruebas que sugieren que los fondos de innovación pueden ser
• La evidencia empírica indica que el financiamiento público canalizado a través de los FDTs no desplaza la inversión privada en innovación, es más, en algunos casos hasta la estimula (esto es consistente con los resultados de las evaluaciones de programas similares en países más desarrollados, ver por ejemplo el caso de Israel - Lach, 1998). Adicionalmente, la participación en los FDTs generalmente induce una actitud más pro-activa de las firmas beneficiarias hacia las actividades de innovación (Hall y Maffioli, 2008). Cuando ha sido posible seguir a los beneficiarios sobre horizontes más largos de tiempos, también se encuentra que mayores esfuerzos de innovación se trasladan a lo largo del tiempo, pero no inmediatamente, a una mayor productividad y diversificación productiva (Crespi, Maffioli y
Cuadro 3.2
Programas evaluados desde 2007 País
Nombre
Herramientas
Mecanismo
Argentina
FONTAR - TMP1
Crédito dirigido
Argentina
FONTAR - ANR
Subvenciones emparejadas Convocatoria de propuestas
Empresas
Brasil
ADTEN
Crédito dirigido
Empresas
Brasil
FNDCT
Subvenciones emparejadas Convocatoria de propuestas
Empresas e investigadores
Chile
FONTEC
Subvenciones emparejadas Convocatoria abierta
Empresas
Panamá
FOMOTEC
Subvenciones emparejadas Convocatoria abierta
Empresas
Colombia
COFINANCIACIÓN Subvenciones emparejadas Convocatoria de propuestas
Fuente: Hall and Maffioli (2008).
Convocatoria abierta
Beneficiarios
Convocatoria abierta
Empresas
Empresas e investigadores
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
Meléndez , 2011). Esto también es consistente con evidencia de países desarrollados, por ejemplo el SBIR de USA (Lerner, 1999). • Sin embargo, los resultados de los estudios sugieren que diferentes mecanismos de financiamiento impactan en forma diferente, dependiendo de la firma beneficiaria. Los mecanismos del tipo “matching grant” tienden a funcionar mejor en el caso de los nuevos innovadores, que en el caso de los innovadores más experimentados. En otras palabras, este tipo de instrumentos induce a firmas que no innovaban a entrar en la carrera de la innovación, mientras que los efectos de estimulo son mucho menores en el caso de subvenciones que apuntan a PYMEs innovadoras que ya se encuentran innovando. Para este último grupo de empresas, incentivos fiscales o créditos subvencionados tienden a funcionar mejor que los “matching grants” (Hall y Maffioli, 2008). Estos resultados, tienen una implicancia clara en términos de implementar una estrategia de salida para los beneficiarios de las subvenciones, los cuales deberían gradualmente migrar hacia préstamos o incentivos fiscales al tiempo que construyen sus capacidades de innovación. • Otro importante aprendizaje de la investigación del BID en esta área se relaciona con la importancia de la colaboración para el éxito de los proyectos de I&D en el caso de las PYMES. Efectivamente, mientras las subvenciones son un mecanismo efectivo para inducir a una PYME a entrar al club de los innovadores, su efectividad es mayor cuando la innovación es ejecutada en colaboración con universidades u otras organizaciones de investigación, público o privadas. Ciertamente, la falta de financiamiento no es la única restricción que enfrentan las PYMEs al momento de innovar, ellas también sufren de la falta de acceso al conocimiento externo y activos complementarios
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(e.g. capital humano y equipamiento científico). Estas restricciones pueden ser superadas mediante la inducción de la colaboración con actores externos del sistema de innovación (Hall y Maffioli, 2008). • Sin embargo, la colaboración para la innovación se puede promover a través de diferentes modelos. Puede ser bilateral –incluyendo relaciones uno a uno entre los socios–, o puede ser organizada dentro de un marco multilateral, incluyendo más de dos socios. Es más, se puede promover requiriendo a los beneficiarios de las subvenciones del sector empresarial que trabajen con actores del lado de la oferta (tales como universidades u organizaciones de investigación) o se puede generar mediante el requerimiento a beneficiarios del lado de la oferta, para que lleven a cabo sus proyectos de investigación en colaboración con las firmas. La diferencia entre estos dos enfoques no es menor, ya que en el primer caso es la firma quien controla la agenda de investigación, mientras que en el segundo, es la organización de oferta quien lo hace. A pesar de esta diferencia, es todavía poco lo que se sabe sobre los meritos relativos de ambos tipo de enfoques colaborativos en su capacidad de inducir mas innovación. • Además de los FDTs, algunas evaluaciones también han mirado los Programas de Extensión Tecnológica (PET). Este tipo de programas también presentan un gran potencial para la aceleración de la difusión de las nuevas tecnologías, innovación incremental y productividad. Diversos estudios del BID indican que estos programas han sido particularmente exitosos para gatillar una mayor productividad entre las PYMEs (ver por ejemplo Gonzalez, Maffioli, Salazar y Winters, 2010, Cerdan-Infantes, Maffioli y Ubfal, 2009 y López y Maffioli, 2008). La evidencia también apunta a que el desarrollo de un mercado de
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
proveedores de servicios tecnológicos puede ser muy importante al momento de aumentar la cobertura de los PETs mediante el relacionamiento de organizaciones de demanda y oferta. Es más, programas donde los intermediarios de estos servicios son remunerados, al menos parcialmente en términos de los resultados sobre los beneficiarios finales, tienden a funcionar mejor que aquellos programas en donde los intermediaros son remunerados solamente en términos de alcance o cobertura lograda (Benavente y Crespi, 2003). • Finalmente, un aspecto importante es que dada la heterogeneidad estructural y pluralismo tecnológico que existente en la región, los FDTs necesitan combinarse con otros instrumentos que tengan en cuenta las diferencias en las capacidades iniciales de las empresas e instrumentos que apunten a formar capacidades de gestión de la innovación en las firmas. Con ello se apunta a la acumulación de capacidades mínimas necesarias en las empresas para poder acceder al financiamiento de los FDTs. No todas las empresas tienen las capacidades iniciales para identificar, seleccionar y formular un proyecto de innovación tecnológica. Sin una acción complementaria de este otro tipo de instrumentos, se corre el riesgo de que los FDTs queden“capturados”por una elite de empresas innovadoras y queden sujetos a rendimientos decrecientes. Varios países de la región están dando pasos adicionales en esta dirección, mediante la combinación de subsidios a I&D en distintas fases, donde la primera fase apunta a la generación de un portafolio de ideas sobre proyectos de innovación (como en Argentina, Brasil y Colombia). El aprendizaje ganado en materia de evaluación de impacto ha permitido extender la metodología a otras esferas de la política de CTI, como por ejemplo las evaluaciones de los fondos de apoyo a la investigación científica (Chudnovsky, López,
Rossi y Ubfal, 2008 y Benavente, Crespi y Maffioli, 2007). Como consecuencia de estos avances, nuevas preguntas de investigación sobre metodologías de evaluación de impacto están emergiendo y que definen el estado del arte en esta materia. A modo de resumen, los desafíos más urgentes se focalizan en los siguientes aspectos: (i) hasta ahora la mayoría de las evaluaciones llevadas a cabo miden los impactos de las intervenciones sobre los beneficiarios directos de los programas, esto permite evaluar tasas de retornos privadas. Sin embargo, una correcta apreciación de los impactos de programas como los FDTs requiere medir sus tasas de retornos sociales también; esto a su vez implica considerar las externalidades (o impactos sobre-beneficiarios indirectos), como también los efectos sobre los usuarios de las tecnologías desarrolladas, sean estos firmas u hogares. (ii) Resulta importante considerar que, normalmente, diferentes programas están en operación y que tanto beneficiarios como empresas de control pueden acceder a estos otros programas. Esto genera un importante desafío al momento de poder atribuir cambios a una determinada intervención de política. Es importante reconocer esta multiplicidad de programas, no solamente pare mejorar la calidad de la evaluación de impacto de programas específicos, sino también para la identificación de sinergias o efectos sustitución entre diferentes tipos de programas. Conceptualmente, esto implica migrar hacia un marco multitratamiento de evaluación de impacto, lo cual, en términos prácticos, implica un ejercicio intenso de sistematización de la información y la confección de registros únicos de beneficiarios. Finalmente, (iii) dado que los resultados de los procesos de innovación son naturalmente sesgados, en el sentido de que normalmente se observa un conjunto de resultados menores de naturaleza incremental, con un conjunto reducido de resultados extraordinarios de naturaleza radical, es posible cuestionar la utilidad de metodologías de evaluación de impacto que entregan simples promedios. Es necesario mirar más a otros
Políticas de ciencia, tecnología e innovación en America Latina: dónde estamos y qué hemos aprendido
momentos de la distribución de impactos, aunque sea solamente para evaluar el riesgo implícito en estos programas.
3.5 Conclusiones
Los países de América Latina y el Caribe (ALC) han venido experimentando con diversos enfoques de políticas de CTI desde hace por lo menos 50 años. Los resultados hasta la fecha han sido en general relativamente mixtos. A la fecha, ninguno de los países de la región ha llevado a cabo una transición exitosa hacia una economía basada en el conocimiento y dirigida por el estimulo innovador. Existen, sin embargo, un reducido número de países en donde se observa un esfuerzo sistemático de construcción de capacidades y aumento de la inversión en actividades científico-tecnológicas. Estos son países en donde dos condiciones se estarían produciendo simultáneamente: (i) por un lado una clara transición de los instrumentos de políticas desde enfoques de oferta, hacia enfoques de demanda y más recientemente de articulación y (ii) un reconocimiento de que la transición en el sistema de instrumentos, requiere de un acompañamiento de nuevos modelos institucionales de gestión, que favorezcan la coordinación de las diferentes instancias públicas de política y colaboración público-privada. Precisamente es la falta de este segundo componente lo que muchas veces genera el fracaso en la implementación de las políticas de innovación. Los estudios llevados a cabo, fundamentalmente por el BID, en materia de evaluaciones de impacto, sugieren que los instrumentos que estimulan la demanda normalmente tienen impactos favorables en la innovación de las empresas benefi-
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ciarias, aunque la efectividad y eficiencia de las intervenciones requiere el diseñar herramientas que tengan en cuenta las capacidades de las empresas y características tales como su longevidad y madurez, es decir, requiere una “sintonía fina” en materia de instrumentos y abandonar, en la medida de lo posible, esquemas sumamente estandarizados. Esto requiere de un ejercicio permanente de levantamiento de información y análisis. Una herramienta clave para el aprendizaje ha sido el continuo desarrollo de metodologías de evaluación de impacto. Estas han permitido identificar intervenciones que funcionan, cerrar intervenciones que no lo hacen y aumentar la eficiencia de las intervenciones que continúan. Esto ha ido de la mano del desarrollo de metodologías de evaluación cada vez más integrales, pero al mismo tiempo más complejas, con ingentes necesidades sobre la cantidad y calidad de la información disponible y con una creciente demanda por la creación de estas capacidades en las instituciones y unidades ejecutoras de los diferentes países. Precisamente, este aprendizaje ha sido posible solamente en aquellos países que han mostrado persistencia a lo largo del tiempo en lo que se refiere a la experimentación con estas políticas. Los retornos pueden ser importantes, pero para ello la persistencia del marco institucional es fundamental. Efectivamente, una condición previa necesaria para administrar eficientemente un programa de subsidios a la I&D requiere de la existencia de capital humano en las instituciones ejecutoras, tanto como gestores como con relación a la red de examinadores. Este capital humano tiene características idiosincráticas importantes dadas las diferentes realidades de los países y su acumulación solo se logra dentro de marcos institucionales estables y duraderos.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
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Políticas de competitividad: el Estado y el mercado*
Andrés Rodríguez
En este capítulo ofrezco algunas reflexiones sobre si un país como Costa Rica debe o no adoptar un conjunto de políticas más agresivas que las que se han venido implementando para aumentar la tasa de crecimiento y el bienestar en el país. En otras palabras, ¿es la apertura al comercio y la inversión extranjera directa suficiente para alcanzar altas tasas de crecimiento en un país subdesarrollado? ¿Qué políticas adicionales se requieren para aprovechar las oportunidades de la globalización? Mientras que algunas políticas complementarias como aquellas que buscan mejorar la infraestructura y la educación son generalmente aceptadas, otras políticas resultan controversiales. En particular a lo que se conoce como política industrial, que se distinguen por ser de carácter “selectivo”. Se trata de pensar en sectores o actividades “particulares”, donde deben realizarse intervenciones “puntuales” para promover su crecimiento.
*
4.1
Política industrial actual
Hoy en día se concibe la política industrial de una forma muy distinta a como se hacía en los años cincuenta, sesenta y setenta. No se trata de una protección generalizada del mercado local como se hizo anteriormente, sino más bien de políticas que buscan la integración con la economía internacional, a través por ejemplo de la promoción de exportaciones y de la atracción de inversión extranjera directa. Estas políticas son de carácter selectivo. La promoción de exportaciones busca promover ciertas industrias que tienen ventaja comparativa, así como otras actividades estrechamente relacionadas con ellas. La atracción de inversión extranjera directa busca favorecer cierto tipo de inversión. Son políticas industriales selectivas que han recibido un apoyo considerable y que además son compatibles con el esquema de orientación global seguido por los países en desarrollo durante las últimas décadas. Existe una amplia literatura acerca de si existen externalidades positivas asociadas a las exportaciones y a la inversión extranjera directa que justifiquen este tipo de políticas selectivas. Una hipótesis muy popular es que las empresas que se dedican a la exportación logran de esa manera aumentar su productividad. Es cierto que
Este artículo se basa en el trabajo titulado “Trade, Foreign Investment, and Industrial Policy for Developing Countries”, escrito por Ann Harrison y el autor, y publicado en el Handbook of Development Economics, Vol. 5, North Holland. 2010. 87
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
existe una fuerte correlación entre productividad y exportaciones (i.e., las empresas exportadoras tienden a ser las más productivas), pero el consenso actual es que esa correlación viene porque las empresas más productivas se autoseleccionan para exportar y no porque exportar cause un aumento de la productividad. Pero incluso en la medida en que existan beneficios productivos de la exportación, esto no justificaría un subsidio a la exportación porque si estos beneficios son apropiados por las propias empresas que exportan, entonces no existe una falla de mercado. Otra discusión importante es sobre si las empresas extranjeras ayudan a aumentar la productividad del sector en el cual se ubican. Se solía pensar que así era, sin embargo, estudios más cuidadosos, de finales de los noventa, encontraron que la evidencia no sustentaba esta hipótesis. Lo que sí está claro es que los países económicamente más exitosos son los que se han integrado con el resto del mundo. Para que la política industrial contribuya a tal integración y, por lo tanto, a una mayor tasa de crecimiento, debe existir una clara política de orientación global. Pero esto no es sinónimo de la apertura comercial –la integración es algo mucho más amplio–. La integración no solamente es resultado directo de la apertura comercial, sino que depende de muchas otras políticas. El ejemplo más claro es el de los países del este asiático. Ellos se integraron de manera significativa y lograron un crecimiento elevando de sus exportaciones, pero su política fue mucho más allá de una simple apertura comercial, por ejemplo, se implementaron políticas de apoyo a la innovación y al apoyo de ciertos nuevos sectores.
4.2
Industria naciente
El ejemplo más importante de la política industrial es el de la industria naciente. El caso clásico es el siguiente: un sector tiene “externalidades
marshalianas” positivas y estas se presentan a medida que el sector se expande. Si, por ejemplo, el sector de software es incipiente en un país, pocas empresas lo producen. A medida que más y más empresas entran en el sector, las “externalidades marshalianas” positivas se ponen en evidencia y aumenta su productividad. Así, empresas que no hubieran sido competitivas cuando el sector es pequeño, ahora sí lo serían. En el caso anterior se trata de externalidades porque no son rendimientos crecientes a escala de una empresa, sino rendimientos crecientes a escala de la industria como un todo. Alfred Marshall presentó esta idea en el siglo diecinueve y señalaba diferentes ejemplos que pueden generar “externalidades marshalianas”. Un claro ejemplo trata de una industria que usa insumos no transables y especializados para la industria. Sólo cuando la industria crece suficiente se pueden producir esos insumos y sólo cuando se producen la industrial llega a ser competitiva. De ahí que las “externalidades marshalianas” pueden llevar a la existencia de equilibrios múltiples. Existe un equilibrio en que la industria es pequeña y poco competitiva, precisamente por su escaso tamaño, y otro equilibrio en que la industria es grande y competitiva. El equilibrio de poca competitividad exhibe un círculo vicioso: si la industria es pequeña entonces no es competitiva y como no es competitiva permanece pequeña. El equilibrio de alta competitividad está asociado a un círculo virtuoso: si la industria es grande entonces se dan externalidades positivas y eso permite que la industria sea competitiva y como es competitiva, entonces puede expandirse. Cuando hay equilibrios múltiples, una política de industria naciente trata de desplazar la economía hacia el equilibrio “bueno”, es decir ahí en donde la industria es competitiva y el bienestar es mayor. La medida clásica para llevar a cabo una política de este tipo consiste en la protección arancelaria
Políticas de competitividad: el Estado y el mercado
temporal de la industria. La idea es que la protección permite que la industria crezca y esto lleva a la realización de las “externalidades marshalianas” que, a su vez, permiten la industria aumente su competitividad. Posteriormente, las restricciones al comercio se vuelven superfluas porque la industria se convierte en exportadora y ya no necesita la protección para sobrevivir. Esta política tiene costos de corto plazo asociados a la protección, y beneficios de largo plazo asociados a la expansión de la industria y a la mayor productividad que se alcanza en el equilibrio “bueno”. La pregunta entonces es: ¿son los beneficios de largo plazo suficientemente altos para compensar los costos de corto plazo? En todo caso, hay políticas superiores para lograr que la economía llegue al equilibrio bueno, por ejemplo subsidios a la producción o al establecimiento de nuevas empresas. La política óptima depende de la naturaleza de las economías marshalianas. Lo que es importante aquí es notar que cualquiera de estas políticas tiene costos y riesgos. Parte de la controversia alrededor de la política de industria naciente tiene que ver con la necesidad implícita de seleccionar ganadores (picking winners). El Gobierno o quien lleve a cabo la política debe identificar aquellas industrias que tienen las condiciones para ser competitivas en el supuesto equilibrio “bueno.” Cuando existe tal equilibrio “bueno” en una industria determinada se dice que el país tiene ventaja comparativa “latente” o “dinámica.” Si se piensa en el caso de la biotecnología, Costa Rica podría llevar a cabo y proteger ese sector, promover su crecimiento y aumentar su productividad. Pero la pregunta es, ¿llegará la productividad a ser suficientemente alta para lograr de verdad una ventaja comparativa en ese sector? Posiblemente no. Los países con una gran dotación de profesionales calificados, un alto nivel de educación, instituciones especializadas y los demás requisitos de un sector avanzado como la biotecnología, tendrían ventaja comparativa y Costa
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Rica no, incluso si se llegara a aplicar esa política y si se presentaran las externalidades. Para obtener ganancias sustanciales a través de una política de industria naciente se requiere que tanto la ventaja comparativa latente como las “externalidades marshalianas” sean fuertes; si la ventaja comparativa es pequeña o si las externalidades son débiles, las ganancias del país también serán pequeñas. Cabe preguntarse entonces si los riesgos asociados a la política industrial se justifican cuando las ganancias son pequeñas. La mayor duda surge porque los sectores que presentan “externalidades marshalianas” más fuertes tienden a ser intensivos en conocimiento y capital humano, y ello es difícil pensar que países pobres tengan ventaja comparativa latente en esos sectores. Si el sector con“externalidades marshalianas”, por ejemplo, es la biotecnología y Costa Rica no tiene ventaja comparativa en él, porque no tiene la dotación de factores necesaria, no se presentan las condiciones para adoptar una política industrial exitosa. Otro problema con la idea de una política industrial basada en“externalidades marshalianas” es su dependencia de recursos humanos e instituciones ausentes en la mayoría de los países pobres. Por ejemplo, el apoyo al sector software en un país pobre no necesariamente conduce al surgimiento de un Silicon Valley. El éxito de Silicon Valley en Estados Unidos depende de numerosos elementos que lo hacen sumamente productivo en software. Es razonable pensar que la realización de “externalidades marshallianas” ha sido importante, pero también es claro que hay otras ventajas, como la presencia de universidades del calibre de Stanford y Berkley y otras instituciones que apoyan al sector, por ejemplo las múltiples oportunidades de financiamiento con capital de riesgo. Cabe entonces preguntarse: ¿si un país lleva a cabo una política de industria naciente, llegará a ser productiva la industria? Es evidente que si no
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
dispone de las instituciones requeridas, no podrá tener una ventaja comparativa en el sector. Lamentablemente, hay poca investigación empírica sobre este tema. Una de las más conocidas es el estudio realizado sobre la política de industria naciente para el sector de la producción de computadoras en Brasil, en los ochenta y principios de los noventa. En ese caso, se concluyó que el país nunca llegó a desarrollar realmente el sector, aun cuando en algún momento prohibió las importaciones –política clásica de industria naciente–. En efecto, la industria local nació pero logró subsistir solamente mientras se le protegió. Cuando la protección se eliminó no se había desarrollado la ventaja comparativa para poder seguir adelante, y la industria desapareció.
4.3 Sectores
estratégicos
Existen casos en donde la ventaja comparativa latente no es necesaria para adoptar una política industrial como la mencionada anteriormente. El caso se relaciona con la presencia de rentas. La idea es que aunque Costa Rica no tenga ventaja comparativa latente en un sector, los precios de los productos de esta actividad son artificialmente altos por la existencia de rentas monopólicas o rentas laborales en ese sector en los países ricos. Esas rentas implican que los precios no reflejan el verdadero costo de oportunidad internacional en esa industria. En este caso, podría tener sentido para un país como Costa Rica tomar medidas de política industrial aunque no exista una ventaja comparativa latente. El segundo caso es el de las externalidades intersectoriales. La existencia de tales externalidades fue el argumento presentado para proteger a la industria de semiconductores en los Estados Unidos a inicios de los 90s frente a la competencia del Japón. En ese entonces, economistas como Laura Tyson argumentaban que el sector de semi-
conductores era estratégico para Estados Unidos, pues la fortaleza de ese sector mejora la posición competitiva de otros sectores de la economía. Es el caso clásico de los sectores estratégicos. Aquí la evidencia empírica es escasa y resulta particularmente difícil identificar esos sectores estratégicos de manera sistemática.
4.4 Bienes
públicos sectoriales
La política industrial clásica que se ha discutido hasta aquí se basa en las “externalidades marshalianas” y la presencia de equilibrios múltiples. Se identifica un sector con “externalidades marshalianas” positivas en el cual el país tiene ventaja comparativa latente y se apoya al sector para expandir su escala y generar las externalidades que permitan convertir esa ventaja comparativa latente en una ventaja comparativa real. Una manera alternativa de concebir la política industrial consiste en identificar problemas específicos (“cuellos de botella”) en sectores o clústeres importantes para el país. El objetivo no es crear sectores o clústeres nuevos, sino aprovechar la situación en la que ya existe un clúster y tratar de determinar los problemas de coordinación, fallas de mercado, políticas públicas inadecuadas y otras trabas para luego diseñar políticas que los resuelvan.
4.4.1
Algunos ejemplos
4.4.1.1 Erradicación
de fiebre aftosa en Uruguay
Uruguay padecía el problema de la fiebre aftosa, eso le impedía exportar carne y sus sub productos a Estados Unidos. Por ello el sector de exportación de carne no resultaba tan rentable y tan exitoso como podría serlo. Había un problema de coordinación: no tenía sentido que un finquero tratara de lidiar con el problema de la fiebre aftosa si los otros finqueros no lo hacían simultáneamente.
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Políticas de competitividad: el Estado y el mercado
Este problema no podría resolverse con la simple expansión de la industria, sino que debía encararse directamente y eso fue lo que se hizo: el gobierno tenía muy buena organización en ese sector y junto con el sector privado elaboró un programa gracias al cual, en pocos años, se erradicó la fiebre aftosa y se expandió la exportación del producto a Estados Unidos. 4.4.1.2 Turismo
En el caso del turismo en Costa Rica persisten importantes problemas de coordinación. Se requieren carreteras, aeropuertos y promoción para atraer a los turistas. Muchos de esos bienes son públicos. Tiene sentido hacer esto de forma conjunta y la manera más lógica de hacerlo es mediante la intervención del gobierno. Es importante notar que no se trata simplemente de darle un subsidio al turismo. El gobierno debe involucrarse directamente en el sector e identificar los bienes y servicios cuya oferta es necesario aumentar. Se insiste: no es un problema que se resuelva “automáticamente” con un subsidio al sector, sino que se requiere una política más fina que identifique el problema y lo enfrente directamente. 4.4.1.3 ProSoft
A finales de los años noventa, Costa Rica, con el apoyo del BID, llevó a cabo un programa titulado ProSoft con el propósito de empezar a desarrollar el sector de software. Se hablaba de las posibilidades del sector software, pero las trabas y problemas de coordinación eran evidentes. El gobierno no sabía cómo encarar esos obstáculos, pero tenía la idea de que al sector le faltaba atención y conocimientos. Con el apoyo del BID se fortaleció el sector, se identificaron las trabas y se coordinó con el gobierno como atacarlas, por ejemplo, a través de educación y de certificación de calidad. Todo lo anterior acompañó una expansión considerable del sector.
4.5
Implicaciones de política
La discusión anterior indica que las “externalidades marshalianas” no son una buena base para plantear una política industrial acertada, mientras que una política industrial “suave” es mucho más efectiva y apropiada. Así, en vez de escoger algunos sectores ganadores, se busca coordinar con los clústeres existentes para identificar trabas, problemas de coordinación y buscar la manera de resolverlos. Lo anterior sugiere una política industrial que no necesita seleccionar ganadores ex-ante. Mas bien, se parte de un sistema para apoyar a los sectores existentes a organizarse y a identificar sus problemas de coordinación. Luego se procede a realizar concursos abiertos para escoger sectores y actividades cuyas propuestas para aumentar su competitividad sean más serias e impliquen una mayor rentabilidad social de los recursos invertidos. Es un proceso neutral ex-ante porque no se dice de antemano cuáles sectores recibirán apoyo, en su lugar, se promueve la participación de todos los sectores y luego se seleccionan en un proceso competitivo. Este tipo de política se ha puesto en práctica en algunos países de la región, como República Dominicana, Colombia y Chile. En el caso de Colombia y Chile, los sectores y actividades escogidos reciben un apoyo adicional para mejorar sus condiciones, hacerlas más sofisticadas, más ambiciosas, con el apoyo de empresas consultoras internacionales. Se plantea así una estrategia de 5 a 10 años para un sector determinado.
4.6 Pensamientos
finales
¿Qué hubiera pasado en Costa Rica si en lugar de la protección arancelaria y el mercado común centroamericano en los años sesenta, se hubiera adoptado una estrategia de este tipo? En esa época se hubiera implementado una política de apertura
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
a la economía global acompañado de un proceso que permitiera a los sectores organizarse mejor e identificar sus obstáculos, plantear los problemas de coordinación y establecer estrategias de mediano y largo plazo. Existen importantes retos para la implementación de una estrategia de este tipo. Uno de ellos es el rent seeking. Es importante reiterar que la ayuda a los sectores productivos no va encaminada a generar rentas sino a aumentar su productividad y competitividad. El segundo se refiere a la organización institucional actual basada en líneas de acción y
no por clústeres. Como en muchos otros países, el problema en Costa Rica es que cada ministerio trabaja en una dimensión individual, cuando lo que se debe buscar es coordinar las diferentes acciones para resolver un problema determinado. El tercer reto es adoptar un esquema de evaluación de resultados y tener la flexibilidad para hacer los ajustes necesarios a las políticas a la luz de esa evaluación. Pensar en la forma de enfrentar estos tres retos es una tarea necesaria en caso de que el país decida considerar seriamente una estrategia explícita de política industrial “suave” como la expuesta aquí.
5
Tramitología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad
Vilma Villalobos
El tema“Tramitología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad” se aborda en cuatro secciones:
y los tiempos se han acortado. Estas tecnologías han generado mejoras de productividad e innovación en muchos campos y revolucionado muchas industrias.
• El rol de la tecnología como habilitador. • La relación entre el Estado y el ciudadano.
5.1.1
• Tres casos ilustrativos de uso de tecnología para mejorar servicios al ciudadano y trámites administrativos: Reino Unido Gateway 2000, Colombia 2004 y Costa Rica 2010.
Al remontarse en el tiempo, las últimas seis décadas presentan distintos avances computacionales y diversas fases de adopción y popularización en cuanto al uso de la tecnología. Se ha pasado del concepto de una computación básicamente para expertos en cómputo y en un aparato grande y fijo a un uso popular de la tecnología disponible en el escritorio, en el teléfono, en diversos aparatos. En la década de los sesenta había computadoras gigantes disponibles a nivel comercial. En los setenta aparecen los microprocesadores. En los ochenta surgen los conceptos de computador personal y la colaboración e intercambio de información entre clientes mediante redes y servidores internos. En la década de los noventa surge la revolución de la Internet y de la Web 1.0, donde se podía estar conectado sin necesidad de una red interna que uniera, aunque con una velocidad y una fluidez menor de la que se dispone hoy día. Posteriormente, para llegar a la era conectada, la industria maduró y desarrolló estándares de interoperabilidad para
• Oportunidades y retos para Costa Rica en este campo.
5.1 Tecnología
Eras computacionales
como habilitador
Las tecnologías de la información y comunicaciones (TICs) han transformado el mundo, la forma en que en él se difunde el conocimiento y la información. Ha mejorado la calidad de vida de la humanidad en muchos sentidos. Gracias a ellas hoy las personas se comunican, relacionan, colaboran y conectan con otros individuos y comunidades de maneras que no eran posibles décadas atrás. Hoy se puede buscar y acceder virtualmente a información, imágenes, hechos, productos que antes solo era posible de obtener físicamente o se accedían con mucho tiempo de diferencia. Las distancias 93
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
permitir el intercambio de datos e información. Hacia finales de la década de los noventa surge la Web 2.0 con velocidades mayores a la original. Las expectativas de que todo podía digitalizarse crearon la conocida “burbuja de las compañías .net”. Esta derivó en grandes inversiones de fibra óptica en el mundo, una gran infraestructura que contribuyó a aumentar la velocidad de transmisión efectiva de los datos, y que luego propició innovaciones, nuevas tecnologías y nuevos modelos de negocios a partir de la década del 2000.
5.1.2 Computación
en la nube
En la década actual del 2010, se presencia el fenómeno de la explosión del cómputo en la nube, concepto en el que se profundizará por los beneficios y posibilidades que abre a los usuarios, las pequeñas y medianas empresas y el Estado. El cómputo en la nube parte de enormes servidores y centros de datos con grandes economías de escala que ofrecen capacidad computacional a escala mundial y de forma remota, que entregan servicios de tecnologías de información (TI) a través de la internet. Esto habilita la posibilidad de no invertir en adquirir y administrar la capacidad computacional en el sitio, sino arrendarse o suscribirse a un servicio que brinda un tercero y que se accede a través de la internet. La nube es una nueva tecnología computacional y un modelo de negocios que permite a los usuarios acceder y adquirir capacidad computacional, software y servicios de TI a través de la Internet a un costo inferior y según sus necesidades de consumo. Es decir, les permite consumir únicamente cuanto y cuando van a consumir la capacidad computacional sin tener que invertir y adquirir en equipo, hardware, software, servicios, mantenimiento y todo lo que implica generar esa capacidad computacional. Otra gran ventaja es la flexibilidad y eficiencia que da a las empresas y organizaciones al no tener que hacer
una inversión o un aprovisionamiento instantáneo de tecnología sino que se puede ir comprando capacidad computacional modularmente, sin tener que prever toda la compra de tecnología desde el inicio, si no agregar o restar capacidades según sus requerimientos. La computación en la nube es un caso de economías de escala desde el punto de vista de la oferta y la demanda. Del lado de la oferta computacional, el agregar mucha capacidad computacional permite reducir los costos por servidor. Desde el ángulo de la demanda computacional, las economías de escala se dan porque hay una mayor tasa del uso de los servidores que son usados de forma más eficiente. Si se combinan ambos se puede decir que al tener más usuarios, hay costos menores de manejo de aplicaciones y de servidor por arrendatario o usuario.
5.1.3
Escenarios de ineficiencias que resuelve la nube
La nube o los servicios computacionales provistos a través de la internet por grandes centros de datos suelen ser muy ventajosos en cuatro escenarios. Primero en funciones de producción o actividades discontinuas, donde hay periodos intermitentes de actividad e inactividad o donde se trabaja por lotes. La nube es una buena opción en estos casos pues permite reducir el desperdicio de esa capacidad computacional adicional que queda ociosa durante el periodo de inactividad. Un segundo escenario se refiere a funciones de producción o crecimiento muy rápido de la demanda. En muchos de estos casos, los servicios de TI necesitan crecer y escalar a la velocidad que el negocio y la demanda requieren. El reto consiste en cómo hacer crecer esa capacidad computacional a la misma velocidad del negocio sin tomar el tiempo que requiere desarrollar una
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Tecnología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad
mayor capacidad de TI y cómo puede crecer de una forma ordenada y eficiente. La nube es una buena opción en este caso. Un tercer escenario donde aplica la nube se refiere a casos donde la producción o la demanda experimentan aumentos impredecibles y por ende, aumentos imprevisibles en la capacidad computacional. La opción de la nube elimina la disyuntiva tradicional de adquirir tecnología en el sitio, de si ¿comprar el monto de capacidad computacional para poder atender esa carga impredecible o tener un desfase en dicha capacidad de TI para atenderla? El cuarto escenario donde la nube ofrece ventajas es cuando se trata de actividades con mucha estacionalidad y fluctuación aún cuando sean previsibles. En estos casos no tiene sentido adquirir toda la capacidad computacional para hacer frente a estos aumentos en la demanda para luego tenerla ociosa en los periodos en los cuales no se requiere tal capacidad. La nube hace la diferencia en cuanto a costos y flexibilidad, pues permite adquirir la capacidad computacional necesaria sin tener la capacidad de TI y dicha inversión ociosa.
5.1.4 Beneficios
de la nube
La nube representa costos menores en adquisición y administración del proyecto de TI, reduce la complejidad del mantenimiento y del bacheo por las economías de escala en general. Permite liberar recursos a las empresas, organizaciones o usuarios, pues en vez de dedicar recursos a TI los puede concentrar en su operación o actividad principal. La nube también permite que la implementación de TI sea más rápida, que su seguridad sea más robusta (por ser multi-etapas). Facilita una mayor productividad al poder hacerse de forma modular al permitir el aprovisionamiento instantáneo de carga computacional sin la inversión inicial, sino accediendo a servicios computacionales provistos
por la Internet según lo que se necesite consumir. La modularidad o escalabilidad es una gran ganancia de la nube, pues significa que no hay que pronosticar o prever la capacidad computacional desde el inicio, sino que se puede agregar más capacidad de TI conforme se observe un crecimiento en la actividad y la carga.
5.1.5 La
tecnología y la ventaja de las interconexiones
La tecnología tiene un gran potencial para mejorar las transacciones e interacciones entre diversas personas o entes, al facilitar y agilizar la forma en que estos comparten información, colaboran, interoperan y están interconectados entre sí. A continuación un ejemplo para ilustrar el potencial de la contribución de la tecnología en materia de interconexión e interoperabilidad. Cuando hay solo 3 puntos o vértices conectados entre sí, únicamente 3 relaciones de valor o 3 interacciones pueden ser generadas. Conforme se crean nuevas conexiones, por ejemplo si 6 vértices se conectan entre sí en vez de 3, pueden generarse 15 relaciones de valor en vez de únicamente 6. Si hubiera 12 vértices interconectados, se estarían habilitando 66 nuevas relaciones de valor. Esto quiere decir que unir puntos, lograr la interoperación e interconexión entre entes puede aumentar el número de operaciones simultáneas o generar nuevas relaciones de valor y más transacciones en menos tiempo.
5.2
El Estado y el ciudadano
Durante su ciclo de vida, el ciudadano interactúa con el Estado en múltiples formas y trámites: el acta de nacimiento, las vacunas, los certificados de la escuela, el pasaporte, la cédula de identidad, la licencia de conducir, la inscripción del vehículo
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
en el Registro de la Propiedad, el acta de matrimonio, los permisos de construcción de la casa, el pago de impuestos de la renta, el pago de los impuestos municipales, el pago de los impuestos territoriales, el acta de defunción, la inscripción de la herencia, entre otros. Lo mismo sucede con los agentes económicos y empresas, deben registrarse como patronos en la Caja Costarricense de Seguro Social, como contribuyente ante el Ministerio de Hacienda, en el Instituto Nacional de Seguros, tramitar y obtener el permiso de funcionamiento en el Ministerio de Salud, tramitar y obtener la patente municipal, los permisos de construcción y muchos otros más. El Estado puede usar la tecnología para mejorar la coordinación interna entre los diversos entes que intervienen en la resolución de un proceso o un trámite así como para mejorar su interacción con el ciudadano, la forma en que le entrega servicios y le brinda información.
5.2.1 Niveles
de madurez del Gobierno Digital
En materia de gobierno digital o electrónico, se puede observar cuatro niveles de madurez en lo relativo al uso de las tecnologías de información dentro del Estado y su entrega servicios e información a los ciudadanos. El primer nivel de gobierno digital sería presencia digital. Esto es páginas institucionales en la internet que, digitalmente, hacen disponible información a los ciudadanos. Un segundo nivel consiste en habilitar interacciones unidireccionales entre el Estado y el ciudadano. Es decir, donde además de ver información gubernamental se puede descargar un formulario u obtener información aunque no necesariamente pueda entregarse digital o electrónicamente. Un tercer nivel de madurez de Gobierno digital sería donde hay interacciones
bilaterales. Es decir donde se puede acceder a información, descargar un formulario, llenarlo y ahí mismo (digitalmente) entregarlo e iniciar el trámite. Esto evita hacer la fila en la ventanilla y volver a entregar el documento físicamente. El nivel de mayor madurez sería uno de transformación total y manejo completo del proceso electrónico entre los diversos entes estatales. Ahora bien, podría pensarse que la mejor y única receta para un gobierno digital es alcanzar la cuarta fase. Por años y décadas, se pensó que la solución era un Estado totalmente transformado, con completo manejo del proceso electrónico. Esto es tener una gran ventanilla única para todo el gobierno. Hoy se ha llegado a la conclusión que no hay una única receta sino que cada país y gobierno debe encontrar su propia mezcla de niveles y su propia forma de resolver sus problemas en cuanto a cómo y qué tanto la tecnología puede apoyar la entrega de sus servicios e información a los ciudadanos. El Estado debe considerar los distintos grados digitales de sus ciudadanos y por tanto habilitar los servicios por distintos canales: la computadora, el teléfono, celular, lo físico, etcétera. Lo que sí se quisiera evitar es que el ciudadano se convierta en el mensajero del Estado, lo cual se impide si el Estado y sus entes están interconectados entre sí, de forma tal que el ciudadano no tenga que ser el mensajero entre los silos y las diversas ventanillas estatales.
5.2.2 Premisas
del diseño
Se abordarán las premisas del diseño, de la interoperabilidad tecnológica y sus complejidades. Desde el punto de vista tecnológico, si se quisiera tener solo presencia digital, subir más información (el primer nivel de gobierno digital) el proceso es relativamente simple. Similar es si se quiere pasar
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Tecnología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad
al segundo nivel de relación unidireccional. La complejidad tecnológica es mayor si se desean hacer transacciones bilaterales. Y la mayor complejidad sería si se quisiera hacer que el Estado interactúe entre sí y evite que el ciudadano sea el mensajero del Estado. Aquí depende de si se quiere conectar únicamente dos instituciones o si requieren conectar varios entes. La tecnología hoy día no es obstáculo para poder hacer todas las tareas mencionadas, pero sí debe decidirse caso a caso lo que mejor se ajusta a cada situación. Si se quiere lograr que el Estado esté totalmente interconectado hay que tener muchos factores en consideración. Una es la integración, es decir lograr que los componentes de las diferentes plataformas estén integrados. Otra es pensar en cuán extensibles pueden ser los servicios así como ver la posibilidad de agregar nuevos requerimientos funcionales. La extensibilidad es la posibilidad de agregar nuevos requerimientos funcionales, la flexibilidad de poder adaptarse al entorno y a los cambios. Asimismo, la estabilidad se refiere a la capacidad de ir creciendo con coherencia y capacidad de respuesta al crecimiento, de una forma inteligente y coherente. Por último, la seguridad es clave para autenticar, para autorizar, hacer auditoría, confiar en los datos y también en la autonomía, es decir, que haya estándares abiertos y transferencia de procedimientos.
5.2.3
Interoperabilidad es multidimensional
La interoperabilidad tiene múltiples dimensiones, no es únicamente un tema de tecnología. Lograr tener instituciones interconectadas que no hagan al ciudadano traer información que ellas mismas podrían compartir de alguna forma electrónica o por algún tipo de canal es un gran avance. Esto es posible desde el punto de vista técnico, porque hay tecnología disponible para que las diferentes bases de datos de los distintos entes hablen, interactúen
y compartan entre sí según su nivel de complejidad. Si se va a conectar una gran cantidad de entes, se puede generar una determinada infraestructura que tenga etapas de seguridad, de conectividad y de integración. Es decir, lo que se llama un bus de interoperabilidad. Si fuera un tema relativamente sencillo como que dos bases de datos de dos instituciones se hablen e intercambien información, se podría hablar de tecnología de “web-services”, que la hace posible. Dependiendo de la complejidad técnica hay que seguir una serie de pasos, pero hoy la tecnología lo permite. La tecnología sin embargo no puede lograr que exista voluntad de las instituciones para compartir la información. La tecnología puede laborar desde el punto de vista técnico pero no semántico, por lo que es clave que las instituciones tengan voluntad de compartir información y que haya las reformas legales y organizaciones para lograr tal nivel de interoperabilidad y conexión.
5.2.4 Más
allá de la tecnología
Simplificar trámites es un problema multidimensional. La tecnología puede hacer mucho, pero no lo es todo. Hay que cuidar las nuevas leyes y decretos, vencer el mito que cuantos más requisitos mejor protegidos los bienes jurídicos. Hay que establecer plazos y reducir la discrecionalidad. La tecnología es un habilitador pero no puede resolver temas culturales, organizacionales, políticos y legales que implica simplificar trámites. Hay tecnología interoperable, computación en la nube e interés por ahorrar tiempo y dinero a los ciudadanos. La fiscalización previa o posterior, temas de cultura del sello, resistencia al cambio, temas de competencias institucionales, la discrecionalidad o el poder de quién está detrás de esa ventanilla, eso no lo puede arreglar la tecnología. Hay temas de respeto de competencias. El hecho de que un ente le cuestione el permiso ya
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
concedido a otro, cuando no es ni competencia legal opinar sobre el trámite o el proceso que otro está otorgando, no debería suceder.
5.2.5
Enfoque para simplificar trámites
Lo que se puede concluir de lo anterior es que no hay una causa única porque no hay una receta única. En el mismo sentido, para simplificar trámites, para tener un Estado efectivo y conectado, no una hay única receta porque tampoco existe una causa única. El enfoque y el éxito dependerán de saber priorizar según las necesidades de los ciudadanos y las empresas, los eventos y las transacciones según el peso y el valor que tengan en la economía, en la competitividad del país o en el bienestar de los ciudadanos. Hay que ir más allá de la tecnología, hacer reingeniería, tener liderazgo político, hacer cambios organizacionales, legales y culturales.
5.3 Casos 5.3.1 Reino
ilustrativos
Unido Gateway 2000
El caso del Reino Unido Gateway 2000 es muy reconocido, de más de 10 años, un caso maduro y otra realidad. Es sin duda una buena práctica pues a partir de él muchos gobiernos en el mundo han podido aprender y apropiarse de conocimiento y experiencias desarrolladas en esa nación. Se tuvo acceso a esta información pues Microsoft fue un aliado fundamental en este proyecto. Se dice que arrancó con una reunión entre el señor Bill Gates y el entonces Primer Ministro Tony Blair. El Primer Ministro Blair dijo que el Gobierno debía procurar comunicarse internamente, para que así el ciudadano no se convirtiera en el mensajero del Estado, y solo tuviera que presentarse a ingresar una única vez sus credenciales. En el anuncio que hizo el Primer Ministro Tony Blair en el año 2000 expresó: “… vamos a modernizar el Estado… estamos pi-
diendo a todos que cambien, no solo al Gobierno sino que tenemos una meta que en 5 años una cuarta parte de las transacciones del Gobierno puedan ser realizadas electrónicamente a través de televisión, teléfono o PCs”. El reto era proveer servicios al ciudadano a través del “Gateway”. Es decir, hacer un ingreso único de las credenciales del ciudadano para cualquiera de los trámites que hacía con el Estado. Era algo muy grande. Por ejemplo se esperaba que para el año 2005, al cabo de 5 años, hubiera más de 4.500 servicios disponibles las 24 horas. Era un reto hacerlo disponible para más de 60 millones de ciudadanos, más de 3 millones de negocios, múltiples entes de Gobierno, más de 20 grandes agencias gubernamentales, más de 100 entes regionales, más de 1.800 de aplicaciones de back-end, 13.000 fórmulas de papel y 5 billones de transacciones. Obviamente era un gran desafío generar una plataforma de seguridad de acceso seguro para los ciudadanos y el Estado con acceso multicanal, es decir, desde la computadora, desde la televisión, desde el teléfono, etc. Lo que se resolvió fue tener una visión única e integrada del Gobierno. Que los ciudadanos pudieran hacer un único envío seguro de sus documentos y un único registro de sus credenciales. Eso se conoce como un bus de interoperabilidad. Se trataba de integrar diferentes aplicaciones, validar firmas digitales y generar una sola identidad de servicios departamentales. Reducir los costos a través de la automatización y tener ese servicio disponible todo el tiempo (24/7) es muy importante, ya que tener un estándar o lenguaje común le permite al Estado comunicarse eficientemente internamente. ¿Cuáles son o fueron algunos de los factores de éxito de este caso? Liderazgo desde arriba encauzado por el Primer Ministro. El haber empoderado a la Administración, establecer claramente desde el inicio marcos y procesos como la plataforma de interoperabilidad del Gobierno, de seguridad y accesibilidad. Se hizo un uso efectivo de la
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Tecnología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad
tecnología. Se usaron plataformas ya probadas para reducir riesgos, se usaron grandes socios como Microsoft, que se comprometió con la iniciativa desde el inicio con el Gobierno del Reino Unido. Fue un proyecto diseñado para ser escalable, es decir, para hacerlo cada vez más grande según se iban agregando más servicios o más ciudadanos. Obviamente se disponía de dinero, se hizo una inversión inicial de unos 25 millones de dólares para desarrollarlo. Inicialmente fueron 80 personas, 16 compañías, 5.400 horas hombre, 70 servidores y 192 procesadores (www.gateway.gov.uk).
5.3.2 Colombia
2003
Colombia es un país que entra al tema de Gobierno Digital valiéndose ya de la experiencia y lecciones aprendidas de muchos países en materia de gobierno electrónico. Los cambios de Colombia hacen que su indicador de las Naciones Unidas del Gobierno Digital del año 2008 al 2010 pasara de la posición 52 a la posición 31 en el ranking mundial de Gobierno Digital. Colombia tuvo un modelo propio, muy diferente del Reino Unido y acorde a las necesidades locales, un enfoque mucho más acotado. Sin embargo, tomaron algunos de los principios antes mencionados, recordando los diferentes niveles de madurez de Gobierno Digital, Colombia decidió hacer una mezcla. Es decir, aumentar la presencia en línea y todo lo referente a la información. Se hicieron algunas cosas sencillas desde el punto de vista tecnológico pero de alto impacto y de rápido resultado. También se hicieron tareas que se acercaban y requerían más a lo que hizo el Reino Unido, como generar una mayor infraestructura de interoperabilidad, un bus de interoperabilidad, es decir generar una Internet gubernamental. Se generó un lenguaje común para el intercambio de información entre entidades que se denomina XENL, eso fue importante para lograr que las entidades se interconectaran entre sí. Se crearon también algunos sistemas mi-
sionales del Estado, orientados a la construcción de sistemas que permitan una mayor eficiencia del Estado con el ciudadano y una mejor prestación de los servicios. También se creó una serie de ventanillas únicas en Colombia. Se citarán 3 casos. El certificado judicial en línea, donde con tecnología se produce un ahorro en tiempo de dos horas a 10 minutos y se estima que de agosto 2009 a noviembre 2010 se emitieron alrededor de 371.000 certificados. Los ahorros de los usuarios son alrededor de US$4,54 (US$0,54 por costos indirectos), adicionalmente se considera que solo en ese lapso el ahorro puede haber sido más de US$1,6 millones. Otro caso es el móvil social en acción, donde se generaron ahorros en tiempo, pasando de 4 horas a 15 minutos de octubre 2008 a agosto 2009. Hubo una reducción de costos significativa de dos dólares en cada costo de entrega, con un ahorro total de más de US$5 millones. El otro caso es el de la Procuraduría de la Nación, donde la generación de los antecedentes de las personas pasó de ser un trámite de una hora y media a 5 minutos. El ahorro para los usuarios fue alrededor de US$3,50 y un total de ahorro para el país de US$11,8 millones.
5.3.3 Costa
Rica en el 2010
Según el Reporte Doing Business del Banco Mundial del 2011, de 183 países Costa Rica ocupa la posición 125 en cuanto a su facilidad para hacer negocios, 116 en empezar un negocio, 131 en permisos de construcción, 52 en registrar una propiedad, 155 en pagar impuestos, 69 en comercio transfronterizo, 130 en contratos y 114 en cerrar un negocio. Según el mismo reporte, para iniciar un negocio se tienen alrededor de 12 procedimientos, se tarda un promedio de 11 días y tiene un costo de 10,5 por ciento del ingreso per cápita. En permisos de construcción se tienen alrededor de 23 procedimientos, se tarda 191 días en promedio y un costo de 172,2 por ciento del ingreso per cápita. En registro de propiedades,
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
se tarda alrededor de 21 días y se deben hacer 6 procedimientos. Para realizar pagos de impuestos, se deben hacer 42 pagos por año, lo que representa una inversión en tiempo de 272 horas por año para el ciudadano. En cuanto al comercio exterior, hay que presentar 6 documentos para poder exportar y se tarda 7 días, para importar hay que presentar 7 documentos y se toma 15 días, por último, el costo para importar o exportar un contenedor es alrededor de US$1.190. ¿Dónde estamos? En Costa Rica se ha avanzado en una serie de proyectos como el caso del SINPE (Sistema Nacional de Pagos Electrónicos) que administra el Banco Central de Costa Rica donde todas las transacciones de compensación bancaria se realizan digitalmente. Está el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social, donde se puede constatar que es posible hacer la planilla electrónica y hacer una serie de pagos, hay avances de uso de tecnología para poder interconectar la base de datos del SINPE con la base de datos de la Caja Costarricense de Seguro Social. Está también el Instituto Nacional de Seguros que ha logrado avances en registro y pago de seguros. El caso de las compras del Estado, del sistema MERLINK. Se tiene también al proyecto TICA, para lograr hacer digitalmente toda la importación aduanera. Adicionalmente, se tiene una serie de proyectos de alto impacto donde se ha avanzado en Costa Rica, aunque son relativamente sencillos desde el punto de vista tecnológico, como los de las licencias de conducir con el Banco de Costa Rica y el MOPT y el pasaporte que se hizo con Migración. Esos son algunos de los proyectos donde se ha hecho uso de la tecnología para generar ahorros en tiempo y dinero a los ciudadanos y ofrecer mejores servicios al ciudadano. En materia semántica, en interoperabilidad, hay una agenda pendiente. Hay que continuar trabajando para crear un bus de interoperabilidad, contar con un registro para nuevas empresas. Explorar
posibilidades en la nube para ver cómo pueden atenderse desastres. En Estados Unidos cuando pasó lo de 11 de setiembre los diferentes entes de gobierno no podían compartir información entre sí. Ahora se ha aprendido la importancia de usar la tecnología y compartir información y atender mejor los desastres. También es importante remozar la ventanilla única de Comercio Exterior, de PROCOMER. Cuando algo fue diseñado para 2 ó 4 personas y de pronto son 10, hay que hacer un rediseño o una nueva arquitectura, lo que se llama un bus de interoperabilidad. Hay un interés del Gobierno, liderado desde la Presidencia, el Vicepresidente y una comisión presidencial de alto nivel en competitividad e innovación donde la simplificación de trámites es uno de los 4 pilares. También se ha seguido trabajando con el análisis costo-beneficio para filtrar los decretos o las regulaciones que emite el Poder Ejecutivo. Hay también una institucionalidad desde la comisión de mejoras regulatorias y simplificación de trámites, así como metas anunciadas por la Ministra de Economía Industria y Comercio. Parece haber una prioridad o voluntad política y liderazgo de alto nivel. A nivel legal hay avances en cuanto a que hay una reforma a la Ley 8220 de Protección del Ciudadano Frente al Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos que ha sido encaminada por una comisión legislativa para avanzar desde el punto de vista legal en algunas áreas que pueden ser mejoradas. Hoy día se tiene, a diferencia de hace 10 años, el marco legal para implementar la firma digital, que se ha aplicado y ya hay bancos e instituciones que están haciendo uso de ella. En materia de procesos se tiene también una propuesta para mejorar los permisos de construcción para ver si es posible generar todos los requerimientos en un solo código.
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Tecnología e innovación tecnológica: su impacto en la competitividad
Desde el punto de vista de tecnología se tiene interoperabilidad técnica, se tiene tecnología para resolver muchos de los problemas o retos que la Administración Pública quisiera o estuviera en capacidad de resolver. El caso del Reino Unido era un proyecto de una inversión muy grande y así estaba previsto. Hoy día existe tecnología como la computación en la nube que implica no hacer esa inversión inicial y que permite ir escalando y comprando poco a poco lo que se necesita según se requiere. Lo que sí es importante en el caso de la nube es asegurar la transferencia en el uso de los datos del ciudadano de parte del proveedor de servicios para poder garantizarle al ciudadano que su información esté protegida y gozando de los mismos derechos tanto con la tecnología actual en el sitio como en la nube.
5.4 Oportunidades
y retos
Hay oportunidades y retos. Del lado de las oportunidades, hay mucho camino recorrido a nivel internacional, muchas prácticas y lecciones aprendidas para caminar y no incurrir en los mismos errores. Hay mucha más tecnología disponible de la que había en el año 2000 con el Reino Unido Gateway 2000 y hay computación en la nube. Así mismo, hay mayor experiencia en los proveedores, más representantes locales y una industria local robusta. Por el lado de los retos, desde el punto de vista cultural e inclusión digital, muchas veces las personas prefieren no hacer trámites digitalmente, hay limitantes en materia de legalidad, plazos y otros. Aun así, Costa Rica tiene la posibilidad de hacer uso de una tecnología que está disponible para dar mejores servicios y para lograr un Estado interconectado.
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Responsabilidad Social Empresarial: instrumento para la competitividad y progreso social. El caso de Grupo Britt Pablo Vargas
Introducción
dría argumentar que la industria del café de Costa Rica, a través de su marco regulatorio, promovió un esquema de RSE que impactó positivamente su competitividad (durante muchos años Costa Rica fue el país con mayor productividad en café en el mundo) y promovió el progreso social del país.
En Costa Rica, hablar de café significa hablar de la industria que más contribuyó al crecimiento económico y desarrollo del país durante la segunda mitad del siglo XIX y la mayor parte del siglo XX. Hacia mediados del siglo XIX el gobierno regaló semilla, terrenos y ofreció exenciones de impuestos a quienes estuvieran dispuestos a cultivar este innovador producto. La estructura de producción del café en Costa Rica se basó en un modelo compuesto en su mayoría por pequeños y medianos productores, y este cultivo dio forma a buena parte de la economía y la sociedad costarricense. Ya para finales del siglo XIX los cafetaleros realizaron aportes para financiar la construcción del Teatro Nacional, la obra arquitectónica más importante de la época. De manera que, cuando se habla de café en Costa Rica, se habla de un producto portador de un gran legado, que representa la actividad económica mayormente responsable de dar forma a la sociedad costarricense.
6.1
El mercado del café
En 1990 se realizó un estudio del mercado internacional del café y los riesgos que los participantes costarricenses enfrentaban y cómo podían protegerse antes tales riesgos; se encontró una industria con una cadena de valor totalmente dividida en dos etapas: Por un lado los países productores, todos ellos en vías de desarrollo (América Latina, África y Asia), que contenían los eslabones “commoditizados” de esta cadena de valor. Así, los productores de café de Costa Rica, y los otros países, padecían de bajos márgenes, alto riesgo, crédito costoso y habían acumulado altas deudas, enfrentando un mercado con alta volatilidad de precios.
Por otra parte, el término Responsabilidad Social Empresarial (RSE) se ha popularizado en los últimos diez años, para describir un enfoque de negocios que contempla el bienestar de las comunidades y otros actores relacionados con la actividad de una determinada empresa o industria. Aunque el término es reciente el concepto no lo es. Se po-
Por otro lado, el café era consumido mayoritariamente en países y zonas desarrolladas (Europa, Japón, Estados Unidos), y mercadeado por compañías tostadoras que se estaban concentrando cada 103
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
vez más en grupos multinacionales. Estos tostadores compraban materia prima de países en vías de desarrollo, lo mezclaban, agregaban sus marcas, de manera que lograban capturar los eslabones de mayor valor agregado de la industria del café. Dicho de otro modo, los países en vías de desarrollo producían materia prima (café verde) de bajo costo que las empresas de países desarrollados compraban, mezclaban y tostaban para agregar la gran mayoría del valor al producto final. En 1990, Steve Aronson, fundador de Café Britt, apoyó a este autor para realizar su investigación de tesis sobre el mercado del café. A pesar de que
la investigación había iniciado con un enfoque en la identificación de riesgos y herramientas para mitigar esos riesgos (hedging) para los productores, mediante estudios econométricos de los precios y el uso de los mercados de futuros y opciones, el enfoque de la investigación varió. Al conocer que aunque los productores manejaran razonablemente bien sus riesgos, estaban metidos en una “camisa de fuerza”, delimitada por unos márgenes muy estrechos, y unos precios internacionales altamente volátiles, se razonó que los mercados de futuros y opciones solucionarían únicamente una parte pequeña del problema. Así, surgió la interrogante de si estos mismos
Gráfico 6.1
Precio mensual del café verde en el mercado de Nueva York (Contrato “C”). 1984-2011 En centavos de US$ por libra
Fuente: Future Source.
Responsabilidad Social Empresarial: instrumento para la competitividad y progreso social. El caso de Grupo Britt
productores podrían ingresar en las etapas de más valor, tostando y mercadeando su café. Es decir, si habría posibilidad de agregar la mayor parte del valor del producto en el país productor y no en el país consumidor. Esta fue la misma apuesta que ya había motivado a Steve Aronson a fundar una pequeña tostadora, que luego se llamó Grupo Britt. La apuesta requería un cambio en el paradigma del café: pasar de ser un vendedor de una materia prima a mercadear un producto de marca para el consumidor final, tanto en Costa Rica como en el mundo. En ese momento, se estaba presenciando el nacimiento de una nueva industria, que este autor ha denominado Industria del Café 2.0, una nueva interpretación de cómo podría el consumidor del siglo XXI continuar disfrutando de esta gran bebida.
6.2 Historia
de Britt
Después de haber realizado la investigación como estudiante de economía agrícola en 1990 y haber regresado al país en 1992, este autor se unió a Steve Aronson en una gran aventura, hasta el día de hoy. Para explicar el desarrollo de la empresa se suele dividir su historia en tres etapas claramente definidas: Primera etapa (1985-1991): un tostador de garaje. La empresa inició en el garaje de una casa en San Pablo de Heredia, luego pasó a otra casa en Barrio Tournón. Durante essa etapa trabajaron tres personas en la empresa, quienes tostaban y distribuían el Café Britt en algunos hoteles, restaurantes y supermercados de San José. Segunda etapa (1992-2000): montaje industrial. En 1992 la empresa se había trasladado a una finca en Mercedes Norte de Heredia, el lugar donde se estableció la fábrica, ya con escala industrial. Ahí mismo se estableció el primer “Coffeetour”, no solo de Costa Rica sino del mundo. Durante esta década se consiguió el financiamiento inicial
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para el despegue de la empresa. Como la empresa no era un productor de café, ni un beneficio, ni un exportador “normal” o tradicional, la banca no le daba crédito. Se logró acceder a un crédito de un banco comercial privado cuyos fondos provenían de una línea para desarrollo rural del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Para las siguientes etapas de financiamiento se recurrió a rondas de capitalización mediante emisiones privadas de acciones con inversionistas de Costa Rica y Estados Unidos. Durante la década de los años noventa se realizaron muchas pruebas comerciales, y mediante el proceso de prueba y error se fue descubriendo y depurando el modelo de negocio. Un ejemplo de esas pruebas lo constituyó una negociación en 1998 para vender café costarricense, marca Britt, en 150 Sam´s Club Stores (subsidiaria de Walmart) en Estados Unidos. Luego de seis meses, se había vendido mucho café pero no se había ganado mucho dinero. Vender en este tipo de canal significaba subir un par de escalones en la cadena de valor, pero no significaba llegar a los escalones más altos. Se decidió que quizás ese canal no era el mejor para desarrollar una marca gourmet, de nicho, como Britt. Como esta, se hicieron otras pruebas, se vendió café en la feria de Sevilla (España) en 1992, en Rusia, Estonia, en varios países de Europa y en algunas cadenas de Estados Unidos y Canadá. Se estaba aprendiendo. Fueron tiempos duros en cuanto a lo financiero, pero por alguna razón se pensaba que no se estaba totalmente equivocado, que sí sería posible cambiar el paradigma del café. Tercera Etapa (desde 2011): internacionalización. Como parte de las pruebas que se realizaron en la etapa anterior, siempre estuvo en el radar el Aeropuerto Juan Santamaría. Se tenía la idea de que el mejor souvenir que un turista internacional o un costarricense podría llevar al salir de Costa Rica, era el café Britt. Se creó el concepto del café como souvenir, y así durante algunos años se logró que el Aeropuerto le permitiera a la empresa colocar un
0
PolítiCas Para el desarrolo de Costa riCa: ComPetitividad y Progreso soCial
Gráfico 6.2
Hitos PRinCiPales y nivel de ventas de gRUPo BRitt. 1986-2011 miles de Us$
Fuente: Grupo Britt.
carrito de golf adaptado para vender tanto las bebidas (espressos, cappuccinos) como las bolsas de café tostado. Este carrito fue lo más que se logró mientras el aeropuerto fue manejado por el gobierno. En 1991, el Aeropuerto se dio en concesión mediante la figura de un gestor interesado, se discutió mucho sobre si se debía concursar para montar una cafetería en el Aeropuerto o licitar para hacer tiendas de regalos. Se optó por lo segundo. Se ganaron varios concursos y en mayo 2001 se montaron tiendas de regalos (BrittShops) en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (AIJS). El éxito de las tiendas en el AIJS fue inmediato. De pronto se tenía un negocio que representaba aproximadamente la mitad de las ventas, en un Aeropuerto con un gestor que también de inme-
diato entró en graves problemas con el gobierno, y el mismo contrato de gestión entró en riesgo de terminación anticipada, lo cual era causa para terminar anticipadamente el contrato de Britt con el gestor. Así, tan solo un año después de haber iniciado en el Aeropuerto, se tenía un buen negocio con un gran riesgo. Parecía que se había cambiado el riesgo de precios del café por un riesgo aún mayor, el riesgo de que un operador privado de infraestructura pública en Costa Rica entrara en problemas con el gobierno. Tan pronto se supo de esta nueva realidad se decidió abrir tiendas fuera del Aeropuerto, en hoteles y lugares turísticos en Costa Rica, y posteriormente se buscó hacerlo en aeropuertos internacionales fuera del país.
Responsabilidad Social Empresarial: instrumento para la competitividad y progreso social. El caso de Grupo Britt
Los problemas derivados de la sumatoria de incapacidades, tanto del gestor privado como de sus contrapartes en el gobierno, fueron el catalizador perfecto para buscar nuevos horizontes por medio de visitas a aeropuertos en otros países. Así, en el 2005 se inició con tiendas en el Aeropuerto Internacional Jorge Chaves de Lima, Perú, luego tiendas en el Aeropuerto Internacional Hato, de Curaçao, Antillas Holandesas. Posteriormente se abrieron varias tiendas en el Aeropuerto Arturo Merino Benítez en Santiago de Chile, y luego en los aeropuertos de Puerto Montt e Iquique, también en Chile. Se continuó con la principal tienda del Aeropuerto Internacional V. C. Bird, en la Isla de Antigua (Antigua & Barbuda). En el Aeropuerto de Miami se montaron dos tiendas con una socia local, y en el 2010 se abrieron siete tiendas en el Aeropuerto Internacional Benito Juárez, en la Ciudad de México. Además de las tiendas, la empresa posee plantas de producción para café y chocolates en Lima, Perú; Cancún, México y Heredia, Costa Rica. Actualmente se están construyendo 6 tiendas en tres aeropuertos de República Dominicana, en Santo Domingo, Samaná y Puerto Plata.
6.3
El enfoque Britt de Responsabilidad Social Empresarial
Hace menos de diez años, el reconocido periódico británico “The Economist”, argumentaba la tesis económica tradicional contraria al enfoque moderno de Responsabilidad Social Empresarial. Aún hoy en día persiste en algunos círculos de economistas y gente de negocios el debate sobre la RSE: deben las empresas dedicarse únicamente a generar valor para los accionistas, y limitarse a cumplir los requisitos legales, o deben jugar un papel más protagónico entre los distintos actores
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sociales, como lo promueven las tendencias actuales de RSE? En Britt, esta disyuntiva es totalmente actual, pues su fundador está dedicado a actividades filantrópicas y de responsabilidad social, para apoyar a los Parques Nacionales de Costa Rica y los recursos naturales del país, la educación secundaria, impulsando el bachillerato internacional en colegios públicos, y la cultura mediante la promoción de obras de teatro con contenido social. Por lo tanto, la empresa podría simplemente aumentar los dividendos y dejar que sus socios realicen estas labores, ¿o es que acaso existe algún lugar para que la empresa se involucre directamente en temas de RSE y protagonice el cambio social entre su ámbito de influencia? En Britt se ha respondido decididamente esta pregunta, y la empresa ha decidido involucrarse. También se promueve que los accionistas realicen sus proyectos con los dividendos, pero sí se ha optado por un enfoque de liderazgo social, como organización, pensando que se puede hacer una diferencia dentro del ámbito de influencia de la empresa. Bajo el enfoque Britt, se prefiere realizar proyectos que apoyen los procesos del negocio, a simplemente realizar filantropía pura. Así, se trabaja en diversos proyectos de mejora para apoyar el desarrollo de los proveedores, tanto de café como artesanales e industriales. También se realizan actividades en pro del ambiente con clientes en lugares turísticos donde se venden los productos de la empresa, y se invierte fuertemente en el desarrollo de los colaboradores y en el servicio a clientes. En la protección del ambiente, se trata de ir más allá que lo que la ley pide, y voluntariamente, Britt se ha sometido desde hace años a normas de gestión ambiental como ISO 14001, o de calidad como ISO 9001, y otras.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
Se quiere que los colaboradores de la empresa realicen actividades de voluntariado organizadas por la empresa, para que también se desarrollen a futuro como líderes en sus comunidades. Asimismo, se tienen programas de reciclaje internos para que los colaboradores los implementen en sus casas. Figura 6.1
Logos usados en Britt para los programas de responsabilidad con sus colaboradores y clientes, lo social y lo ambiental
Fuente: Grupo Britt.
Un ejemplo reciente consiste en un proyecto mediante el cual se le ha dado asistencia técnica a un grupo de mujeres de La Carpio, una de las comunidades marginales de San José. A estas mujeres se les ha entrenado y organizado para que fabriquen bolsas reutilizables a partir de material de empaque de café de desecho. Se les dio asistencia en diseño y producción, y se les financió la compra de los equipos. Después de dos años de desarrollo empezaron a producir las bolsas, que se venden en las tiendas de la empresa. Es una apuesta grande que todavía está en etapa de despegue, pues se está apostando a un grupo de personas que nunca habían tocado una máquina de coser, para que produzcan artículos de consumo para una de las cadenas más exigentes en el mundo del “travel retail”, como son las tiendas Britt.
Aunque las bolsas llevan una etiqueta que explica la historia del grupo de mujeres y los vendedores en las tiendas cuentan esta historia (algunos de ellos han visitado al grupo en La Carpio y han observado como algunas miembros del grupo trabajan con hijos discapacitados al lado), el cliente va a exigir calidad por su dinero. La parte social es un valor agregado, no un sustituto de la excelencia en la calidad que todo cliente que entra a las tiendas demanda. Estas bolsas “matan dos pájaros con una sola piedra”, pues al mismo tiempo que están mejorando el entorno social y cambiando las vidas de un grupo de mujeres y sus familias, contribuyen en lo ambiental al reutilizar material de empaque de desecho, que de otro modo iría a un relleno sanitario, que de paso está en esa misma comunidad.
6.4 Reflexión
final
La Industria del Café 2.0 significa un cambio en el paradigma del mercadeo de uno de los productos más emblemáticos de la economía costarricense. Para lograr pasar de la versión 1.0 a la 2.0, Britt le ha apostado intensivamente a la innovación. Para consolidar las nuevas versiones 2.1, 2.2, y las siguientes, se necesitará innovar aún más. La tradición del café en Costa Rica es un legado con mucho significado, pero para mantener y aumentar su valor, se requiere desapegarse de las prácticas del pasado e innovar. De hecho, esta reflexión no es sólo válida para el café; la única fuente de competitividad a largo plazo en industrias que enfrentan la competencia internacional, es la innovación sistemática.
7
Casos prácticos de mejora de competitividad y progreso social en Costa Rica
7.1 Intel Costa Rica Karla Blanco
7.1.1
Visión corporativa
cuanto mejor estén todos, habrá mayor riqueza en la sociedad, se tendrán más negocios y una mejor calidad de vida. Intel es el comprador corporativo más grande de energía verde en Estados Unidos. Asimismo, el año pasado se registró un millón de horas de servicio voluntario en las comunidades locales.
Se quiere compartir la visión corporativa de Intel, recientemente ajustada a la nueva realidad del mercado mundial. Se compartirá cómo se pasó de la línea de “Hecho en Costa Rica” a “Creado en Costa Rica” y qué significa este cambio. La situación ha variado mucho desde el comienzo de las operaciones en Costa Rica. Esto se ha debido al aumento sostenido de la competitividad de la operación y el talento humano. Gracias a esa evolución se ha impulsado el crecimiento del país. La razón de por qué eso es importante para una compañía como Intel se presentará a continuación.
En cuanto a la visión de la empresa, anteriormente se hablaba de enriquecer la vida de las personas, ahora se apunta a que en los próximos 10 años se conectará y contribuirá a mejorar la calidad de vida de cada persona del planeta. Eso no significa que cada persona del planeta dispondrá de una computadora, pero sí a que cada una de ellas esté conectada. En definitiva, esto contribuye a cerrar la brecha digital y a la vez la social.
La corporación Intel tiene más de 40 años de existir. Son más de 90.000 empleados alrededor del mundo con operaciones en más de 50 países, con más de 300 oficinas. Intel es una de las 10 marcas más valiosas del mundo e invierte más de 100 millones de dólares en educación en más de 50 países. Se considera que la educación permitirá cerrar la brecha digital y, a la vez, la brecha social.
La empresa tiene operaciones en Belén y La Aurora de Heredia. En Belén está la fábrica de ensamble y prueba, con la que se inició operaciones. También se cuenta con servicios globales de ingeniería, con un centro de logística y además, el centro de servicios globales. En La Aurora de Heredia están los grupos de tecnología de información dedicados a dar apoyo técnico al mundo y un grupo de recursos humanos. En cuanto a los servicios globales,
Evidentemente Intel es un negocio. Con frecuencia se cree que el tema de responsabilidad social es un tema romántico, pero al final de cuentas 109
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
en el año 2005 se decidió abrir el centro de servicios financieros en América Latina. Se abrió para aprovechar las ventajas de la infraestructura y de la zona horaria. Anteriormente, había solo uno de estos centros en Malasia, para dar apoyo a todo el mundo. En sus inicios, el departamento de finanzas contaba con 20 personas con resultados muy positivos. Posteriormente, se contrato un centenar más. Hoy se suministran más de 15 servicios diferentes, para la corporación Intel y el cliente final, cuya operación requiere un millar de empleados. Algunas de las operaciones del centro de servicios son: manejo de información de los más de 90.000 empleados de la Corporación Intel en el mundo, procesamiento de las planillas de las operaciones de América, cierre de los libros contables de la Corporación Intel, pago de proveedores, apertura de órdenes de compra, recursos humanos, procesamiento de planillas y se pago a proveedores. En cuanto al centro de desarrollo de ingeniería, se contribuye al desarrollo de la tecnología que se lanzara al mercado mundial en los próximos años. La evolución ha sido constante desde que Intel llegó al país, con una creciente fuerza en la parte de servicios y sofisticación en el área de manufactura.
7.1.2
De “hecho en Costa Rica” a “creado en Costa Rica”
Cuando Intel inició operaciones de ensamble y prueba de procesadores, se enfocó en procesadores para computadoras de escritorio y otras diferentes variedades. Los ingenieros costarricenses identificaron el producto premium de la corporación: los procesadores para servidores. Estos procesadores están presentes en la NASA, en las investigaciones médicas y en los servidores que permiten a las personas conectarse a Internet todos los días. Esas aplicaciones se dan en gran parte gracias a un procesador que fue ensamblado y probado en Belén.
Estos ingenieros se especializaron en este campo y eso permitió que la operación de Intel Costa Rica se enfocara justamente en los procesadores para servidores. A partir del 2008, la corporación decide enfocar sus diferentes plantas en procesadores particulares. La creatividad e innovación de los costarricenses le ha permitido a Intel crecer en la cadena de valor. Esto ha facilitado establecer el centro de ingeniería con más de 300 ingenieros y técnicos dedicados a crear tecnologías del futuro. Por lo anterior, se pasó del sello de “Hecho en Costa Rica” a “Creado en Costa Rica”. Intel comenzó con un compromiso de inversión inicial de 100 millones de dólares en el país. Hoy su inversión en Costa Rica sobrepasa 800 millones de dólares y en 2011 se reinvertirán más de 50 millones de dólares. Al inicio se contrató a 500 empleados y hoy son más de 2.800 los empleados directos y aproximadamente, la misma cantidad de indirectos. Se compra aproximadamente 50 millones de dólares anualmente en el mercado local. Las exportaciones representan aproximadamente el 20 por ciento del total del país y entre el 3 y el 5 por ciento del Producto Interno Bruto. La visión de Intel en Costa Rica considera la excelencia operacional como base para continuar con el desarrollo del talento nacional. Esa visión es: “Intel Costa Rica establece los estándares de excelencia produciendo soluciones innovadoras para crear un mundo mejor.” Muchos de los empleados que iniciaron en la empresa todavía están ahí. Un ejemplo es el de José Julián Araya, quien es el gerente de operaciones de laboratorios. Ingresó a Intel Costa Rica en 1999 como practicante, con otro compañero estuvo a cargo de la creación de un prototipo de robot que logró una reducción en el tiempo del proceso de análisis de fallas, al automatizar la toma de datos y permitir que el equipo operara sin supervisión durante las noches. El robot permite crear una red global de ingeniería de
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Casos prácticos de mejora de competitividad y progreso social en Costa Rica
análisis de fallas, por lo que los analistas de Asia pueden conectarse remotamente para usar los equipos en Costa Rica. Posteriormente, José Julián desarrolló la tecnología y software de un dispositivo o portal para poner en modo de silencio a cualquier dispositivo móvil mediante el uso de Bluetooth, el cual, fue patentado. Intel ha mantenido en Costa Rica una actividad innovadora constante. Así, año tras año, se lanzan al mercado nuevos productos, por ejemplo, a finales de enero del 2009 se introdujo la tecnología “sandy bridge”. Esta tecnología integra el procesador con el chipset; el procesador es el “cerebro” de la computadora y el chipset es el “sistema nervioso” para transmitir/administrar eficientemente la información. Para el futuro el tema clave es la competitividad. En efecto, el aumento permanente de la competitividad es indispensable para asegurar el crecimiento económico de Costa Rica y la expansión de las operaciones de Intel en el país. Intel visualiza alianzas público-privadas para asegurar el éxito de largo plazo. Evidentemente, Intel o cualquier otra empresa sola no podría avanzar lo suficiente. Es necesario trabajar con el Gobierno, con el sector empresarial y con la comunidad. Intel no es un vecino que pretende imponerse en la comunidad. Se trata más bien de un vecino que dialoga con la comunidad. Por ejemplo, el programa llamado “open house”, reúne periódicamente a personeros de Intel con la comunidad. Ahí se define cuáles son los proyectos en los que la empresa puede participar mejor, de acuerdo a ciertas prioridades establecidas por la comunidad y la empresa. De igual forma, se trabaja en forma conjunta con el gobierno y con otras compañías para que el resultado final sea ganar-ganar para Costa Rica. Dentro de las prioridades de Intel destacan los temas del negocio (ética, transparencia y como se hacen negocios en general), educación, medio ambiente y mejoramiento de la calidad de vida.
7.1.3
Impacto: contribuciones de Intel a la economía costarricense
Dado el nivel de sofisticación y como se ha evolucionado en la cadena de valor, el tema de maestrías y doctorados en las aéreas de ingeniería tiene gran importancia para Intel. Esto es un factor clave para que la Corporación Intel pueda considerar al país para que su operación continúe su desarrollo hacia operaciones de investigación. Para Intel, la ciencia y la matemática son la base del conocimiento, por esa razón, es el patrocinador oficial de la feria internacional de ciencia e ingeniería, en la que participan más de 1.000 jóvenes de más de 50 países y se otorgan grandes reconocimientos a nivel internacional, incluyendo becas. Hace más de 10 años, para lograr que Costa Rica participara en esta feria se creó una alianza público-privada. Se trabajó con el Ministerio de Ciencia y Tecnología y con la Universidad de Costa Rica. Gracias a esta alianza se hizo obligatoria la participación de los niños y jóvenes que asisten a la educación pública, en la feria científica y hoy son más de 600.000 los niños y jóvenes, desde kinder hasta doceavo año, que participan en la feria científica nacional. Se han tenido casos exitosos que han ganado premios en la feria internacional. Por ejemplo, hace dos años un grupo de muchachas del colegio Técnico de San Sebastián construyeron una máquina que producía nanotubos de carbono. De acuerdo a su profesor, si no se hubiese tenido acceso a los laboratorios de Intel no se hubiera podido desarrollar la máquina. Una de las formas en que Intel contribuye a la educación técnica es donando el equipo del proceso productivo que se renueva año a año. Esto les ha permitido tener acceso a la última tecnología y desarrollar proyectos para participar en estas ferias. Continuando con la importancia de la Investigación, Intel ha invertido en proyectos de investigación
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
que involucran universidades públicas. Esto ha generado reinversiones de las universidades en sus laboratorios y en los proyectos de investigación de nanotecnología. Es un esfuerzo conjunto. Es claro que falta mucho camino por andar, pero sembrando semillas evidentemente se puede mejorar. Intel considera que en la educación el maestro genera la magia en el aula y cuando se habla de competitividad no se puede dejar de tocar ese tema. Se ha desarrollado con el Ministerio de Educación Pública y con la Fundación Omar Dengo, una alianza de entrenamiento a los maestros sobre cómo utilizar la tecnología en el aula y promover
las destrezas del Siglo XXI, tales como trabajo en equipo y pensamiento crítico. Finalmente, Intel no se enfoca solamente en la educación formal, sino también en el tema de deserción estudiantil. Por esa razón se han creado los “Intel club house” (hay dos, uno en Cedes Don Bosco en Alajuelita y otro en Hatillo), donde los jóvenes van a desarrollar sus habilidades y a explorar; se les enseña a utilizar herramientas tecnológicas y a desarrollar sus habilidades. Ellos crean música a través de la tecnología, realizan diseños y otras actividades. Gracias a esta iniciativa, muchos muchachos han regresado a la educación formal.
7.2 CATECO Rodolfo Molina
Hablar de la industria textil en Costa Rica y de la industria textil en el mundo es importante porque durante los primeros pasos de cualquier país que pretende incursionar en la industrialización, lo primero que se hace es desarrollar la industria textil. La industria textil de Costa Rica se divide en dos mundos. Por un lado están las industrias de exportación con cobertura completa de cargas sociales, con salarios posiblemente más elevados que los mínimos, con lugares decentes de trabajo que no sólo cumplen con los requisitos del país, sino también con los de las empresas a las que se les vende internacionalmente. Pero por otro lado existe la industria textil nacional dedicada a abastecer el mercado local. Esta última está compuesta por pequeños grupos de personas que hacen su trabajo en la sala de una casa, en el garaje o en lugares muy pequeños. Se conocen hoy como las pequeñas y micro empresas. Ambos sectores son importantes en la industria textil. Los primeros porque la actividad de exportación genera entre 8 y 9 mil empleos directos. Y el
segundo porque según una investigación realizada para saber si apoyar o no el Tratado de Libre comercio con China, se encontró que entre 25.000 y 30.000 personas se reportan a la Caja Costarricense de Seguro Social, todos los meses, como pertenecientes a la industria textil de tamaño pequeño y micro. Lo anterior pone en evidencia que el sector textil es importante para el país, en cuanto al empleo de mano de obra y al sustento de millares de familias. En la industria textil nacional se presenta una serie de problemas. Muchas personas fueron capacitadas por las empresas grandes de maquila y, posteriormente, decidieron montar su propio negocio, comprar tela, confeccionar prendas y mercadearlas. ¿Cuál es el gran reto con ese grupo de personas? Es sacarlos de la informalidad. ¿Cómo se sacan de la informalidad? Capacitándolos, hacerlos contribuyentes, es decir que paguen sus impuestos y la seguridad social. En la Cámara Textil Costarricense (CATECO) se están diseñando programas para asesorar a este tipo de empresas, pero esto debe hacerse no sólo desde CATECO, sino también por
Casos prácticos de mejora de competitividad y progreso social en Costa Rica
parte del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y la Banca de Desarrollo. Por su parte, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) cuenta actualmente con un programa bastante interesante dirigido a la pequeña y micro empresa. Este programa debe tener éxito porque, la única manera de desarrollarse es mediante la capacitación de las personas. Pero educar a quien lo necesita: primero, las personas de su propia familia para que obtengan un ingreso decente y segundo, para tener acceso a redes de asistencia tales como las redes de cuido. En Costa Rica existen debilidades institucionales, en especial, a la industria textil le preocupa la debilidad del Ministerio de Hacienda. En concreto, la incapacidad para recaudar los impuestos de importación. En efecto, las aduanas son por así decir tierra de nadie, sobre todo en relación con la subfacturación de los bienes importados. En teoría, se puede denunciar y demostrar la sub-facturación, pero cada investigación toma de 2 a 3 años. Es necesario contar con reglas claras para todos los participantes en el mercado textil. Hay importadores inescrupulosos que sub-facturan a precios ridículos, así no sólo evitan los impuestos que el país necesita para construir sus escuelas y su infraestructura, si no que obligan a parte de la industria a permanecer en la informalidad para poder ser “competitivos”. CATECO ha tratado de trabajar directamente con el Ministerio de Hacienda, pero en la misma Dirección de Aduanas hay resistencia a ejecutar las
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medidas necesarias tal como se hace en México, Colombia y Chile. La idea principal consiste en tasar las importaciones a los precios internacionales de la base de datos de las aduanas. Este procedimiento es similar al que se aplica a la importación de automóviles: se pagan los tributos establecidos por la autoridad aduanera. CATECO acaba de realizar un estudio según el cual, en el último año, en el caso de nueve productos textiles, el fisco dejó de percibir más de US$17 millones por concepto de impuestos, solamente de ventas. Por lo tanto, se debe realizar una tarea enorme en ese campo y darle mucha importancia al fortalecimiento a la parte institucional. En cuanto a la industria textil de exportación, las empresas que aún quedan en Costa Rica son eficientes y tienen niveles satisfactorios de competitividad (productividad, calidad, condiciones de entrega, costos). Por ejemplo, se tiene el caso de Hanes, que no han podido trasladarla a una mega planta en El Salvador, simple y sencillamente porque los niveles de productividad de Costa Rica son más elevados. Sucede lo mismo con la empresa Jockey, que se mantiene en Costa Rica con muy buenos niveles de competitividad. En síntesis en la industria textil se tienen dos mundos. Al que aspira la gente con baja escolaridad (mercado de exportación) y otro sumergido en la informalidad (mercado local). El reto para el país es educar a la gente, aumentar los niveles de productividad y mejorar los niveles de las familias que trabajan en este sector industrial.
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
7.3 CAMTIC Alexander Mora
7.3.1
El proceso de madurez del sector digital en Costa Rica
La Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación (CAMTIC) es una agrupación empresarial, se define como un grupo de trabajo, no como un grupo de presión. La organización agrupa alrededor de 230 empresas del área digital. La cámara surge como la Asociación para la Protección de la Propiedad Informática (APPI), con un interés centrado en la propiedad intelectual en 1993, fundada por un pequeño grupo de 9 empresas. En 1998 evoluciona a la Cámara de Productores de Software, como norte en el desarrollo de un clúster de software. En el año 2003 se dieron los pasos necesarios para cambiar el modelo, el concepto de clúster comenzó a quedarse atrás, básicamente por el direccionamiento central y el sentido excluyente que el concepto de clúster tiene. Se evolucionó hacia el concepto de ecosistema de tecnologías de información y comunicación. Finalmente, se pasó a la CAMTIC. Actualmente, la organización tiene la estrategia 2.0, con la que se está lanzando dos nuevos elementos: el ecosistema digital como una gran plataforma de desarrollo y un concepto que lo potencia, el pacto social digital. El diagrama 7.1 (se lee de abajo hacia arriba) muestra el modelo conceptual sobre el cual se alínean las actividades de la organización. Primero hay un acuerdo sobre una visión de estrategia común, que agrupa y pasa por el gobierno, la academia y el sector privado productivo. Si se pretende duplicar el ingreso per cápita de este país en los próximos 15 ó 20 años y pasar a ser un país relativamente desarrollado, no se logrará si no es con una se-
rie de impactos importantes en la economía del conocimiento y de la innovación. Una clara visión de que lo digital tendrá un impacto transformador en este país, así como la tuvo el café en el siglo diecinueve y el turismo en la segunda mitad del siglo veinte. En segundo lugar está la plataforma estratégica. En esta, el primer tema es el recurso humano, las personas. Un problema en este caso es el retraso del sistema educativo actual. Por ejemplo, no es posible que la universidad más importante del país después de seis años de discutir una reforma curricular de la escuela de computación, no hubo acuerdo entre las partes para concretarla. Y no es posible que en este país, a pesar de contar con el Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior (SINAES), uno de los mejores de Latinoamérica, las carreras de ingeniería, en su mayoría, no estén aun acreditadas. Diagrama 7.1
Modelo conceptual
Fuente: Heeks y Nicholson (2002).
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Casos prácticos de mejora de competitividad y progreso social en Costa Rica
El networking es otro tema de mucha importancia así como las relaciones entre sectores. Existe en muchos casos un gran aislamiento, cada sector trata de sobrevivir y competir como pueda, pero el potencial trasversal se ha desdibujado. Hay importantes retos en la plataforma tecnológica y redes de comunicación. Por ejemplo, Costa Rica tiene una penetración de celulares de telefonía móvil de 40 por ciento, lo cual es un nivel realmente bajo. Y lo mismo sucede con las definiciones de banda ancha. Existe un problema significativo de financiamiento. La tasa de interés más baja la tiene la empresa más grande y la tasa de interés más alta el pequeño productor. Las variables anteriores impactan negativamente el ecosistema tecnológico y los clústeres. Ellos existen y sobreviven gracias a la capacidad para competir y cooperar del sector. Por último, este tema requiere una mayor vinculación internacional. La estrategia de concretar tratados de libre comercio y de apertura de mercados representa un avance muy significativo. Tales elementos generan confianza y acceso a mercados externos. Así, el país puede consolidarse como un participante importante en el mundo digital.
7.3.2
7.3.3 La
estrategia Costa Rica inteligente 2.0
Desde el punto de vista de la política pública, CAMTIC se ha circunscrito a considerar lo digital como un sector económico generador de empleo, producción, exportaciones y bienestar. Sin embargo, no se ha puesto suficiente énfasis en un punto fundamental de lo digital, cual es la productividad general de la economía costarricense. El gráfico 7.1 muestra la evolución de las exportaciones en Costa Rica desde el año 1980 hasta el 2010. El segmento más oscuro se refiere a los servicios, que ha crecido de manera muy acelerada, dentro de él lo digital es un factor importante. Los servicios de informática, servicios empresariales y otros servicios, alcanzan aproximadamente US$ 1.300 millones en exportaciones y representan una proporción creciente de las exportaciones del país. Gráfico 7.1
Costa Rica: Exportaciones anuales. 1980-2010 Millones de US$
El concepto del ecosistema digital
El concepto de ecosistema digital incorpora la manufactura de componentes, telecomunicaciones, redes, servicios habilitados por las tecnologías digitales y software, así como el desarrollo de software, multimedia e-commerce y e-learning. Este concepto debe recibir el apoyo del sector público, la academia, el sector productivo, particularmente, en la comunidad financiera y otros grupos estratégicos.
Fuente: INCAE.
7.3.4 Sector
digital hoy
Las estimaciones que se han elaborado en PROCOMER y COMEX apuntan a que aproximadamente el 14 por ciento del PIB en 2010 corresponde a lo digital –la tercera parte de las exportaciones–. Para el 2011 se espera pasar el 4 por ciento de la población económica activa empleada
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Políticas para el desarrolo de Costa Rica: Competitividad y progreso social
directamente por el sector digital. Adicionalmente, deben señalarse dos elementos. Primero, el Foro Económico Mundial en su clasificación de 2010, ubicó a Costa Rica como el décimo país en el mundo cuya población está mejor preparada para aprovechar las técnicas digitales. Segundo, una proporción elevada de la población puede manejar el tema digital exitosamente, pero hace falta equipo para mejorar el proceso de aprendizaje. Todo lo anterior, indica que se ha hecho una buena tarea, pero aun insuficiente.
7.3.5 Pacto
social digital
Actualmente, CAMTIC ha propuesto al país un gran acuerdo para acelerar de manera importante el uso y desarrollo de lo digital. Es el concepto del pacto social digital. Se propone una alianza pública-privada, en la cual los roles de los diferentes actores sean claramente establecidos y se ponga especial énfasis en la construcción institucional. Costa Rica carece en la actualidad de la institucionalidad necesaria para dar el paso siguiente en el campo digital. En la historia económica de Costa Rica, ciertos sectores como el café, el banano y el turismo, han generado progreso social y transformación económica gracias a una institucionalidad específica, entidades en su mayoría público-privadas, como ICAFÉ, CORBANA, PROCOMER e ICT, en las cuales se concentran capacidades de pensamiento, de propuesta de política y de su ejecución. Algo equivalente es necesario en el campo de lo digital. Los dos ejemplos a seguir en este momento son Singapur y Corea. Estos son los dos países
mejor posicionados en el tema digital. Ambos tienen una institucionalidad específica dedicada a lo digital que, en 20 años, los ha logrado poner en la primera fila internacional del desarrollo en este campo. CAMTIC propone crear una agencia con su propio financiamiento, que provendría de una cuota o un impuesto a las empresas del sector. La institución pondría énfasis directo en la educación y en la productividad, con planes de corto y mediano plazo y así trascender los ciclos de gobierno. Y sobre todo, con un enfoque no sólo en el qué, si no también en el cómo.
7.3.6 Reflexión
final
Para finalizar, un fragmento del discurso que el expresidente Josué María Castro Madriz hizo cuando se inauguró la Universidad de Santo Tomás en el año 1844: “Triste de los países que no utilicen a la ciencia como guía en sus empresas, se quedarán postergados y estarán supeditados al desarrollo de los demás, porque en las sociedades actuales aquellos que utilicen mayor conocimiento y sagacidad serán los que logren ventaja sobre los otros”. Si lo hubiera dicho la actual presidenta tendría la misma vigencia.
Referencias bibliográficas Heeks, R. y B. Nicholson (2002). Software Export Success Factors and Strategies in Developing and Transitional Economies. Working Paper, Institute for Development Policy and Management. University of Manchester.