Programas de combate a la pobreza rural en México Rolando Cordera Campos Leonardo Lomelí Vanegas La óptica sobre la ruralidad y su relación con el resto de la sociedad y con la pobreza ha venido cambiando entre los estudiosos del tema, los gobiernos y los organismos internacionales. En nuestro país, durante las dos terceras partes del siglo pasado, aparentemente la sociedad, a través de la opinión pública, y especialmente, de la sociedad rural, tenían confianza en que la reforma agraria y el crecimiento económico terminarían con la miseria rural. Había consenso en que la función del campo era proveer al proceso de industrialización de divisas, mano de obra y alimentos baratos, y que tal función se cumpliría sin grandes inversiones o cambios de estrategia adicionales, salvo los que se hicieron en irrigación en la primera mitad del siglo en el contexto de gran transformación abierto por la reforma agraria masiva de los años treinta. Tanto esas inversiones, como las política de fomento desplegadas en el campo, pudieron sostener esa dinámica. Por su parte, los subsidios al precio de los granos básicos, sobretodo después de los sesentas, fueron un subsidio al salario y al consumo urbano y no a la producción agrícola. El campo pudo apoyar el proceso de urbanización e industrialización a costa de ir acumulando rezagos, sobre todo respecto a los ingresos de las familias, e ir expandiendo el área cultivada a costa de los recursos forestales, de la degradación de los suelos y de un uso muy irracional del agua. El costo de esto también fue ahondar la diferenciación regional en términos no solamente de infraestructura productiva, sino también sociales y políticos, entre el norte y el occidente y el sur y el centro sur. Al inicio de la década de los setenta México tenía 48.23 millones de habitantes. El total de mujeres (24.16 millones) superaba en menos de 100 mil al de los hombres (24.07 millones). En los treinta años que separan estos datos de los de 1940 la población del país casi se multiplicó por 2.5. Los 8.2 millones de niños menores de cinco años constituían, al igual que en todos los censos de población entre 1940 y este año, el grupo poblacional más numeroso en el país. Las personas de 65 y más años de edad, por su parte, eran 1.8 millones y representaban 3.7% del total. En esta década México era ya un país preponderantemente urbano. Seis de cada 10 mexicanos, que equivalían a 28.3 millones en total, vivían en localidades de más de 2 mil 500

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habitantes. El número de localidades rurales se había incrementado a 98 mil, mientras que dispersas por el territorio nacional había ya 179 ciudades de más de 15 mil habitantes. El pujante proceso de urbanización, vinculado estrechamente a la expansión económica basada en la industrialización dirigida por el Estado, condujo a que la mayor parte de los flujos migratorios de 1940 a 1970 se concentrara en unas cuantas ciudades, que centralizaban las actividades económicas más rentables y ofrecían las mayores remuneraciones a la mano de obra.1 Hacia 1970 la migración del campo a las ciudades había consolidado a las de México, Guadalajara y Monterrey como los tres principales núcleos urbanos del país. La población conjugada de estas tres ciudades (11.2 millones) representaba prácticamente la cuarta parte (23.3%) del total nacional. Respecto a la orientación de la actividad económica de México en 1970, destaca el hecho de que las actividades primarias cedieron su primacía a las actividades manufactureras y de servicios. Este año los sectores secundario y terciario daban empleo a más de la mitad del personal ocupado en todo el país, mientras que cuatro de cada 10 personas estaban ocupaban en actividades agropecuarias.2 La subordinación del sector primario a las necesidades de la industrialización, al traducirse en un descuido progresivo de la producción primaria, ocasionó una severa crisis agropecuaria que limitó la capacidad de la economía para generar las divisas que el modelo sustitutivo de importaciones requería para mantener en funcionamiento la planta industrial, que nunca pudo completar la sustitución de importaciones de bienes de capital y tampoco generaba las divisas necesarias para financiar la importación de los mismos. La protección indiscrimiada de que gozaron las manufacturas mexicanas durante las cuatro décadas comprendidas entre 1945 y 1985 llevó a la conformación de un aparato industrial ineficiente, que no se planteó como estrategia de expansión la exportación a otros mercados, ante la posibilidad de vender sus artículos a precios altos en un mercado interno cautivo. Por su parte, la transición demográfica rebasó la capacidad del Estado mexicano para atender las demandas sociales de la población que migró hacia las ciudades y para hacer frente al crecimiento demográfico más acelerado de la historia del país, que rebasó la capacidad de la 1

Partida Bush, Virgilio “La migración interna” En: La población de México: tendencias y perspectivas sociodemográficas hacia el siglo XXI, (Gómez de León, José y Rabell Romero, Cecilia. Coordinadores) CONAPOFondo de Cultura Económica, México, 2001. 2 Cfr. Secretaría de Industria y Comercio. IX Censo General de Población, 1970. México, 1974.

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economía para crear empleos en su sector formal y ocasionó un incremento en la emigración hacia Estados Unidos y un acelerado crecimiento de las actividades informales. Los cambios experimentados en la distribución del PIB por sectores son representativos de una industrialización acelerada pero trunca, en la medida en que nunca pudo culminarse la sustitución de importaciones de bienes de capital e insumos industriales, por lo que la industria mexicana es altamente dependiente hasta la fecha de la importación de este tipo de bienes. Al mismo tiempo, salta a la vista la permanencia de un alto porcentaje de la población ocupada en el campo, que genera una modesta contribución al PIB como resultado de la baja productividad promedio de este sector. Esta situación es el resultado de la subordinación de la producción agropecuaria a la industrialización, pero también de la precaria absorción de dicha producción por parte de la industria. Se trata de una integracion del todo insuficiente para sostener un desempeño del sector primario capaz de absorber progreso tècnico y generar corrientres de valor que a su vez auspicien la emergencia de círculos virtuosos de acumulación y crecimiento dentro del propio campo. Esta subordinación sin integración ha sido tal vez el factor determinante de la descapitalización del campo entre los años cincuenta y sesenta, acentuada por la estrategia de subsidiar el consumo de alimentos en las ciudades con cargo a los productores agrícolas. En lugar de compensar al sector agropecuario por esta transferencia de recursos, el Estado mexicano redujo drásticamente las inversiones públicas en el campo durante este mismo período. Al mismo tiempo, la industria fue incapaz de generar suficientes empleos para la población que estaba expulsando el campo, dando como resultado una temprana terciarización de la economía (crecimiento del sector servicios), un aumento de la emigración hacia Estados Unidos y finalmente, el crecimiento de las actividades informales de la economía. La sociedad moderna y la pobreza: primera toma de conciencia Durante la segunda mitad de los años sesenta tuvieron un fuerte impacto en los ámbitos académico y político los resultados de varios estudios realizados en diferentes países del mundo, que coincidían en señalar que a pesar de la expansión económica de la posguerra, los resultados parecían contradecir la tesis de que el crecimiento económico sostenido era el camino más rápido y eficaz para combatir la pobreza. A pesar de que durante los períodos de alto crecimiento podían mejorar las condiciones de vida de amplios sectores de la población, la pobreza se reveló más persistente de lo que creían apenas dos décadas antes los organismos internacionales creados

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por la Organización de las Naciones Unidas para estudiar problemas inherentes al desarrollo o subdesarrollo de los países miembros. A partir de entonces, fue ganando terreno la propuesta de que debían diseñarse instrumentos de política social dirigidos a grupos claramente acotados para poder tener éxito en el combate contra la pobreza, sin dejar de reconocer que el crecimiento económico es una condición necesaria, pero no suficiente, para abatirla. En el caso de México, diversos estudios dados a conocer a partir de 1965 revelaron que no obstante el impresionante desempeño económico del país a partir de 1940, el ingreso seguía fuertemente concentrado y la redistribución del mismo se había dado a costa de las clases más vulnerables y a favor de una emergente clase media. Con base en este diagnóstico comenzaron a elaborarse los primeros programas de combate a la pobreza, que inicialmente estuvieron dirigidos a la población rural de bajos recursos. En 1968, en las postrimerías del desarrollo estabilizador, se creó el Programa Coordinador de Inversiones Públicas para el Medio Rural, que funcionó hasta 1970. Operó con la participación de seis dependencias federales3 que ejecutaban conjuntamente obras de infraestructura y realizaban trabajos de promoción en las comunidades para lograr la cooperación de sus habitantes.4 En 1971, con el mismo propósito de promover el desarrollo rural de las áreas marginadas, se instrumentaron nuevos programas sectoriales como el de Caminos de Mano de Obra, que más adelante se denominaría simplemente Obras Rurales; el de Unidades de Riego para el Desarrollo Rural, y el de Atención a las Zonas Áridas e Indígenas. En 1973 se creó el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (Pider), que en 1980 se redefiniría como un Programa Integral para el Desarrollo Rural. Sus objetivos estaban encaminados a coordinar dentro de un solo programa a los tres niveles de gobierno, así como a organizar a las comunidades rurales a fin de que las inversiones realizadas en ellas fueran autofinanciables. El Pider fue un programa que dependía de la Presidencia de la República y que se caracterizó también por contar con apoyos de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, los cuales ponían como condición que cierto

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Secretaría de Salubridad y Asistencia, Secretaría de Obras Públicas, Secretaría de Recursos Hidráulicos, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Comisión Federal de Electricidad y Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas.

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Secretaría de Programación y Presupuesto, Antología de la planeación en México (1917-1985). Reforma administrativa y planeación (1976-1978), tomo 6, México, 1985.

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porcentaje de sus recursos se destinara a aspectos productivos. La participación del Pider en el gasto público realizado durante el tiempo que operó fue de 1.34%. El Pider fue el primer instrumento que basó su funcionamiento en la coordinación y cooperación de las entidades y dependencias federales en los ámbitos nacional y estatal y, por lo mismo, fue el antecedente inmediato de los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados (Coprodes), que posteriormente se convirtieron en los Comités de Planeación para el Desarrollo (Coplades). En los programas mencionados destacan los siguientes rasgos comunes: en su mayoría fueron sectoriales y orientados al medio rural, cuyo objetivo más importante era el desarrollo del campo con especial atención a las áreas marginadas; sus recursos provenían principalmente del gobierno federal, y sus esfuerzos se enfocaron a la dotación de infraestructura y a la alimentación. Los mayores problemas a los que se enfrentaron fueron la falta de recursos, la poca e inadecuada coordinación, así como una instrumentación muy centralizada de los programas mismos. Como se dijo, el Programa Coordinado de Inversiones Públicas para el Medio Rural, creado en 1968, fue el primer antecedente del PIDER, y operó a través de las secretarías de Salubridad y Asistencia, de Obras Públicas, de Recursos Hidráulicos y de Agricultura y Ganadería, así como de la Comisión Federal de Electricidad, y el Banco Nacional de Crédito Rural5. Mediante la coordinación de las dependencias, se pretendía realizar trabajos de promoción y motivación en las comunidades para obtener la cooperación de sus habitantes. Con el fin de contrarrestar las desigualdades y atender a los habitantes de las zonas atrasadas, se planteaba mejorar los sistemas de planeación utilizados por las dependencias involucradas. Sin embargo, la falta de recursos e integración de las acciones dificultó su operación. Las estrategias utilizadas por el PIDER buscaron dar prioridad a los proyectos productivos, complementándose con otros proyectos y servicios de apoyo a la producción y al beneficio social. La operación del programa se organizó por microrregiones, integradas por municipios completos en donde se elaboraban programas de mediano plazo para cuatro años. También se procuró apoyar la operación del programa con una mayor desconcentración de funciones de las dependencias federales de sus oficinas centrales a las estatales. La célula básica

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Del Val Blanco, Enrique; “Política social y combate a la pobreza en México” en El Economista Mexicano; Revista del Colegio Nacional de Economistas; Vol. 1, núm. 4, oct-dic., México, 1997, p. 108.

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de acción del PIDER fue la comunidad rural, dando prioridad a las comunidades de 300 a 3000 habitantes. El PIDER, operó en dos grandes periodos. El primero de ellos se llevó a cabo de 1973 a 1976; durante esta etapa, el programa expandió su cobertura de 41 a 86 microrregiones, cubriendo el 35% del territorio nacional y beneficiando a 6, 035 comunidades y atendiendo a 4.9 millones de habitantes. Los estados más beneficiados en este periodo fueron los que tenían las áreas de menor desarrollo: Chiapas, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Oaxaca y Zacatecas, que en conjunto absorbieron el 38.2% de los recursos totales. El segundo periodo, operó de 1977 a 1982. Al iniciarse 1977 se creó la Secretaría de Programación y Presupuesto, la cual fue encargada de coordinar dicho programa. Durante esta etapa se logró una cobertura de 133 microrregiones en 117 municipios, representando el 54% de la superficie nacional. Los estados más beneficiados en este periodo fueron: Chiapas, Guerrero, Jalisco, Oaxaca, Sinaloa y Zacatecas, absorbiendo el 31.1% de los recursos. El criterio para canalizar mayor cantidad de recursos, se basaba en aquellos estados con menor desarrollo relativo, considerando también, el total de población rural ubicado en las microrregiones en operación. El PIDER contó con apoyos económicos de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que ascendieron al 15% del gasto. El 85% restante correspondió a la aportación del gobierno federal. Sin menoscabo de otros programas y proyectos para el desarrollo social, cuya ubicación tenía lugar sobre todo en las zonas rurales, puede decirse que el PIDER fue el primer programa que de modo explícito buscaba coordinar la acción institucional en su conjunto para atender la problemática rural. Asimismo, fue el primer programa focalizado geográficamente de combate a la pobreza, al delimitar su radio de acción y al realizar un programa regional, enmarcando a las comunidades rurales. Igualmente, el PIDER fue el antecedente inmediato de los Comités Promotores de Desarrollo Socioeconómico de los Estados (COPRODES), que posteriormente se convirtieron en los Comités de Planeación del Desarrollo (COPLADES). Coplamar y SAM: caracterización de la pobreza y programas específicos. El gobierno del presidente José López Portillo se inició en medio de restricciones presupuestales impuestas por el programa de estabilización con el que se hizo frente a la crisis financiera de

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1976. Como parte de la reorganización administrativa que implicó la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto, se trató de reorganizar y dar coherencia al esfuerzo gubernamental en materia de combate a la pobreza. En enero de 1977, se creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), cuyo objetivo fue “articular acciones que permitieran que las zonas rurales marginadas contaran con elementos materiales y de organización suficiente para lograr una participación más equitativa de la riqueza nacional”. Se buscaba también, en forma explícita que los grupos en condiciones de desventaja alcanzaran una situación de mayor equilibrio en el juego de fuerzas de la nación.6 Los objetivos específicos del programa fueron: aprovechar adecuadamente la potencialidad productiva de los grupos marginados y de las zonas donde se hallaban asentados, que asegurara una oferta más abundante de bienes, fundamentalmente de alimentos y servicios; promover el establecimiento de fuentes de trabajo y su diversificación en las zonas marginadas, mediante la canalización de recursos públicos y privados y la capacitación de los núcleos de población, cuidando de la cabal observancia de las leyes laborales y demás aplicables; lograr una remuneración justa para el trabajo y los productos generados por los grupos marginados y promover una mayor aplicación de recursos que beneficien a los estratos más pobres en materia de alimentación, salud, educación y vivienda para propiciar un desarrollo regional más equilibrado; finalmente, fomentar el respeto a las formas de organización, de los grupos rurales marginados para fortalecer su capacidad de negociación en las fases de producción, distribución y consumo. 7 En el marco de este programa se llevaron a cabo acciones en las zonas rurales pobres en materia de salud, educación, abasto alimentario, dotación de agua potable, construcción de caminos, generación de empleos, electrificación rural, desarrollo agroindustrial y servicios de apoyo a la economía campesina, desde el crédito hasta la asistencia técnica y la comercialización8. Las dificultades para incorporar los requerimientos del sistema COPLAMAR a los procesos de programación-presupuestación a nivel estatal y sectorial, fundamentaron el diseño de una nueva modalidad de operación. De esta forma, los Convenios Sectoriales 6

Del Val Blanco; Ibíd. 109 Plan Global de Desarrollo 1980-1982; Secretaría de Programación y Presupuesto. 8 Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Informe sobre Desarrollo Social. México; Copenhague, 1995, p. 7 7

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Interinstitucionales surgieron como resultado de la urgente necesidad de hacer compatibles presupuestos, procedimientos programáticos y mecanismos institucionales de diferentes dependencias del sector público federal y de los gobiernos estatales. Con esta orientación se establecieron convenios con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS-COPLAMAR), dirigido al establecimiento de servicios de salud en el medio rural. Con la Secretaría de Educación Pública (SEP-COPLAMAR) se estableció un sistema de casa-escuela para niños de zonas marginadas. Con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOPCOPLAMAR) para el establecimiento de sistemas de agua potable y el mejoramiento de caminos. Con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y con la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (STPS-SARH-COPLAMAR) capacitación y empleo cooperativo para el fomento de recursos naturales; y con la Comisión Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO-COPLAMAR) para el abasto a zonas marginadas9. Este vasto programa , auspició una importante movilización social e institucional en torno a la cuestión social que entonces se asociaba a la marginación rural y creó las bases de conocimiento utilizadas en los años posteriores en el esfuerzo contra la marginación social y la pobreza. . Como parte de sus trabajos, COPLAMAR elaboró diferentes estudios sobre la relación entre el desempeño macroeconómico, la distribución del ingreso y los niveles de marginación y propuso un concepto de pobreza amplio del cual derivó una canasta de mínimos de bienestar de la que podía derivarse una línea de pobreza que ha sido ampliamente utilizada hasta la fecha. Otro programa relacionado con la política social del sexenio 1976-1982 fue el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), que se instrumentó a partir de marzo de 1980, en la perspectiva abierta por la crisis agrícola que arrancara en la segunda mitad de la década de los sesenta. Como se recordará, estacrisis fue uno de los precipitadores determinantes de la circunstancia de inflación-devaluación que México sufrió entre 1974 y 1976 y que culminó con la caida del peso en septiembre de este año. Este declive de larga duración, tuvo como una de sus principales manifestaciones la pérdida de autosuficiencia alimentaria en alimentos básicos tanto del sector agropecuario como del pesquero y la pauperización de gran parte de la población rural. El SAM se propuso como objetivo combatir esos dos aspectos. Estableció metas basadas en un perfil alimentario mexicano, cuya población objetivo estaba constituida por quienes no alcanzaban los requerimientos 9

Del Val Blanco; Ibíd. 110.

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mínimos

normativos

nutricionales.

Aunque

este

programa

tenía

una

orientación

predominantemente productiva, se concebía como parte de una estrategia en la cual el logro de la autosuficiencia se asociaba a la superación de la pobreza rural. La estrategia del SAM comprendía todos los eslabones de la cadena de producción y consumo de alimentos, desde el incremento en la producción de alimentos básicos, hasta diversos apoyos directos al consumo de las mayorías, pasando por el fortalecimiento de una industria de bienes de capital agroalimentaria, el impulso a la investigación tecnológica de procesos y el enriquecimiento nutritivo de alimentos, con especial énfasis en las necesidades y posibilidades de las pequeñas y medianas empresas. El SAM se basó en las siguientes estrategias: 10 1. Compartir solidariamente el riesgo con los campesinos para alentar a los productores a utilizar insumos modernos y elevar la productividad de los recursos en las zonas de temporal. 2. Inducir el cambio tecnológico para permitir el aprovechamiento del potencial productivo de la agricultura, la ganadería y la pesca. Impulsar la organización campesina y pesquera en entidades autónomas y multiactivas, a partir del ejido y la comunidad. 3. Ampliar la frontera agrícola y fortalecer la capacidad productiva de los sectores agropecuario, forestal y pesquero. 4. Promover agroindustrias integradas mediante esquemas de coparticipación entre campesinos e industriales pesqueros, que permitieran reorientar la industria alimentaria hacia la producción de productos básicos con un mayor contenido nutricional. 5. Promover y adecuar el proceso de comercialización y distribución para garantizar el acceso a la población objetivo de los productos de la llamada Canasta Básica recomendable en condiciones apropiadas de oportunidad, calidad y precio. 6. Mejorar la situación nutricional de la población objetivo preferente, al reorientar los hábitos alimenticios distorsionados, mediante campañas de divulgación, así como promover mínimos de bienestar en materia de salud, educación y vivienda. 7. Promover la participación de grupos sociales como campesinos, técnicos, empleados públicos, agrupaciones sindicales, empresarios y profesionistas, mediante una estrategia

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Del Val Blanco; Ibíd. 111

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social basada en la caracterización de interlocutores específicos, con el propósito de avanzar sus decisiones por medio del diálogo y el convencimiento. A pesar de que el SAM propició un aumento en las cosechas del país y de que, con los incrementos de subsidios a la producción ganadera y a la pesca, se respaldó el acceso a la canasta básica en mejores condiciones, el programa tuvo escaso impacto redistributivo, además de que no concibió de manera articulada el fomento productivo y la protección de los recursos naturales, lo que contribuyó al deterioro ambiental del campo.11 Programas como el Pider, Coplamar y Sam, basados en recursos presupuestales federales, difícilmente pudieron sobrevivir las condiciones de austeridad fiscal impuestas por la crisis de la deuda externa que explotara en 1982. Por otro lado, es claro que adolecían de fallas que ameritaban su reestructuración. Sin embargo, algunos de sus subprogramas, de sus estrategias y de los organismos creados para agilizar su operación siguieron operando después de 1983, como los programas de abasto de Conasupo que dieron lugar a Diconsa y Liconsa, o el programa IMSS-Coplamar. A partir de 1983, y como parte del ajuste fiscal y administrativo, varios programas específicos fueron eliminados o asimilados en parte a otras acciones del gobierno federal. Al calor del ajuste ortodoxo puesto en práctica en el periodo, la política social, y en particular la dirigida al mundo rural, se vio sometida a los criterios de saneamiento fiscal y de mayor eficacia en la asignación de los recursos públicos, lo cual significó la búsqueda de más selectividad en el otorgamiento de apoyos presupuestales. Con todo, se pusieron en práctica programas específicos de compensación ante los efectos de la crisis, como los Programas Regionales de Empleo, cuyos alcances fueron poco notables.12 Cuando en 1982 la estrategia de crecimiento entró en un período de crisis --ya evidente en los años setenta y que en los ochenta se agudizó con los consecuentes problemas económicos y sociales-- el gobierno del presidente Miguel de la Madrid adoptó una serie de medidas dirigidas a acelerar el ajuste externo que se condideraba indispensable para pagar la deduda y retornar cuanto antes al mercado financiero internacional. Entre ellas destacan la reducción de las empresas paraestatales que operaban con grandes subsidios y la cancelación de diversos

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Del Val Blanco; Ibíd. 111 Julia Carabias y Enrique Provencio, op. cit.

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programas sociales.13 Con la puesta en práctica del programa de ajuste en 1983, el gasto gubernamental sufrió grandes recortes, incluido por supuesto el relacionado en el desarrollo rural. Es necesario subrayar que la reducción y cancelación de programas gubernamentales y empresas descentralizadas (llevadas a cabo para sanear las finanzas públicas) se aplicó también con especial rigor a las instituciones vinculadas con el desarrollo social. La década de los ochenta se caracterizó por un paulatino deterioro de las tradicionales políticas de bienestar social y, además, la crisis repercutió en la disminución del poder adquisitivo salarial, del empleo y del gasto social en su conjunto.14 Dentro del gasto programable, los renglones más castigados por el ajuste fueron los de desarrollo rural y desarrollo social. Tan sólo el gasto social de 1983 cayó 30% en relación con el del año anterior, en lo que fue el inicio de una tendencia a la baja que tocó fondo en 1988, año en el que el gasto social fue menor 33.4% al de 1981. Considerando no sólo los rezagos ancestrales en materia de bienestar social, sino los costos sociales derivados del ajuste y todo lo que dejó de hacerse en los años de austeridad presupuestal, la problemática social de México en 1988 se había exacerbado considerablemente. El Programa Nacional de Solidaridad y el cambio estructural En 1989 ciertos hechos propiciaron un cambio importante en las circunstancias económicas del país. Por un lado, a mediados de ese año, México llegó a un acuerdo de reestructuración de su deuda externa con el comité de bancos deudores, el cual mediante diversas opciones de congelamiento de intereses, reducción de principal o préstamos de fondos frescos, se tradujo en una reducción significativa de las transferencias al exterior. Por lo que respecta a la situación económica interna, los éxitos del Pacto de Solidaridad Económica, que habían logrado reducir sensiblemente la inflación a finales de 1988, fueron refrendados en 1989 mediante el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económicos, que aceleró la tendencia a la baja de la tasa inflacionaria.

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Recuérdese que algunas de estas condiciones fueron requisitos impuestos por el Fondo Monetario Internacional para autorizar nuevos préstamos.

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Enrique González Tiburcio y Aurelio de Alba, “Ajuste económico y política social en México”, El Nacional, México, 1992.

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La recuperación del gasto social se inició en un año incierto para la economía del país, porque aún no estaba resuelta la reestructuración de la deuda. En 1989, cuando todavía estaban presentes en el ámbito económico múltiples restricciones para la acción institucional del Estado, empezó la operación del Programa Nacional de Solidaridad, que se planteó el problema de optimizar las acciones factibles con recursos escasos. Los retos eran considerables: a los rezagos de los grupos tradicionalmente más vulnerables se sumaban ahora los de grandes contingentes de población que habían dejado de ser atendidos por la política social en años anteriores; a la necesidad de construir espacios educativos, sistemas de agua potable y alcantarillado y de ampliar la infraestructura sanitaria, se adicionó la urgencia de rehabilitar y dar mantenimiento a la infraestructura que había sido relegada durante la crisis; a las demandas de nuevas carreteras se agregaron los reclamos por dar mantenimiento y rehabilitar a las ya existentes. Para coordinar los esfuerzos institucionales para la erradicación de la pobreza extrema, el presidente Salinas anunció en diciembre de 1988 la creación del Programa Nacional de Solidaridad. El Programa se diseñó como respuesta a las demandas de los grupos cuyas condiciones de vida no podían esperar hasta la completa recuperación económica del país, ni a que surgieran los proyectos productivos que traería consigo la reactivación de la economía para incorporarse a ellos y así mejorar sus ingresos y niveles de vida.15 Para avanzar en sus líneas estratégicas, el Programa Nacional de Solidaridad inició sus actividades con un esquema muy flexible, tanto por la manera como se insertó en las instituciones, como por la forma en que definió su apertura programática a partir de las demandas y necesidades surgidas de las comunidades. Así, se fueron constituyendo como programas de Solidaridad aquellas acciones que contaban con mayor apoyo por parte de las comunidades; su peso relativo, magnitud y alcance dependían de la manera como eran acogidos por las propias comunidades y de su propia evolución.16

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“El Programa Nacional de Solidaridad es el instrumento que el gobierno de la República ha creado para emprender una lucha frontal contra la pobreza extrema, mediante la suma de esfuerzos coordinados de los tres niveles de gobierno y los concertados con los grupos sociales. Se conformará con acciones de ejecución inmediata que gradualmente permitan consolidar la capacidad productiva de grupos que no la tienen, para impulsar su incorporación plena y en mejores condiciones a los beneficios del progreso”, Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, Secretaría de Programación y Presupuesto, México, 1989.

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Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, El Programa Nacional de Solidaridad. Una visión de la modernización de México, México, Fondo de Cultura Económica, 1994.

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El universo al que se orientó Pronasol estaba conformado por los pueblos indígenas, los campesinos de escasos recursos y los grupos populares urbanos que más resienten los problemas de las grandes aglomeraciones. Las áreas que recibieron atención prioritaria fueron: alimentación, regularización de la tenencia de la tierra y de la vivienda; procuración de justicia; apertura y mejoramiento de espacios educativos; salud; electrificación; agua potable; infraestructura agropecuaria, y preservación de los recursos naturales, todo ello por medio de proyectos de inversión recuperables tanto en el campo como en la ciudad.17 Sobre esta base, Solidaridad se organizó en torno a tres vertientes de acción: 

Solidaridad para el bienestar social: mediante el mejoramiento inmediato de los niveles de vida, con particular atención en salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y regulación en la tenencia de la tierra.



Solidaridad para la producción: con la creación de oportunidades de empleo, el desarrollo de las capacidades y recursos productivos de las comunidades y con apoyo a las actividades agropecuarias, agroindustriales, piscícolas, forestales, extractivas y microindustriales.



Solidaridad para el desarrollo regional: por medio de la construcción de obras de infraestructura en un ámbito regional y con la ejecución de programas especiales de desarrollo en zonas específicas. La operación combinada de estas tres líneas de acción, quería conformar una estrategia

integral de combate a la pobreza que no se quedara en la promoción de un piso social básico, ni en la expansión de la infraestructura. Su carácter integral estaría definido por su articulación con proyectos productivos, "que es la mejor manera en que la política social puede generar efectos de largo plazo mediante la creación de nuevos empleos y la generación de nuevos ingresos para la población",18 pero también porque la estrategia propiciaba la articulación de distintas acciones de bienestar, haciendo mayores los alcances de la política social. El Programa Nacional de Solidaridad atravesó por diferentes etapas en las que se fueron definiendo con mayor precisión sus áreas de acción, dentro de sus vertientes fundamentales: bienestar social, producción e infraestructura básica. Así, durante el primer año, por el tipo de 17 18

Poder Ejecutivo Federal, op.cit. Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, op. cit.

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programas que puso en operación, Solidaridad se orientó hacia la construcción de obras de infraestructura comunitaria y, en alguna medida, hacia opciones productivas. Después de una crisis de 7 años, durante la cual las condiciones de vida de la población sufrieron gran deterioro, la mayoría de las demandas de las comunidades se ubicaban en las áreas de salud, educación, alimentación y abasto, vivienda, infraestructura comunitaria, regularización de la tenencia de la tierra, agua potable, drenaje, electrificación y espacios deportivos.19 En 1990, en un ambiente en el que se percibía la necesidad de incorporar más plenamente a los gobiernos estatales y municipales en la gestión del Programa como una de las formas importantes para institucionalizar la nueva estrategia, se crearon los Fondos Municipales, los Fondos para la Producción y los primeros programas regionales, los cuales, junto con otros que se diseñaron para el desarrollo urbano o el de Jornaleros Agrícolas, propiciaron la consolidación de acciones para el desarrollo del piso social básico, infraestructura comunitaria e infraestructura regional.20 En su tercera etapa, sin abandonar las líneas anteriores, las acciones del Programa se encaminaron hacia una estrategia de consolidación productiva que permitiera generar empleos e ingresos fijos en las comunidades. A partir de 1992 opera el Programa de Empresas de Solidaridad que engloba las acciones de apoyo a diferentes actividades productivas: mineras, agroindustriales y forestales, entre otras. Al mismo tiempo, con la creación de la Secretaría de Desarrollo Social, Solidaridad contó con un marco institucional desde donde se avanzó en la consolidación de lo realizado y se promovió desde el nuevo contexto institucional el método de solidaridad hacia otros espacios de la administración pública y del tejido social.21 Así, de 1989 a 1993, el Pronasol inició los siguientes programas: Infraestructura Educativa,

Servicio

Social,

Salud,

IMSS-Solidaridad,

Agua

Potable,

Alcantarillado,

Electrificación y Mujeres en Solidaridad, en bienestar social, y Fondos Regionales, en desarrollo regional, a partir de 1989; en 1990 se añadieron Escuela Digna, en bienestar social, Fondos para la Producción, en apoyo a las actividades productivas, y Fondos Municipales, en desarrollo regional; en 1991 se creó el programa Niños en Solidaridad, en bienestar social; en 1992 se 19 20

Ibid.

Se denomina piso social básico a la dotación de servicios como agua potable, electricidad, alcantarillado, pavimentación de calles, atención médica y educación primaria, que constituyen los mínimos de bienestar internacionalmente recomendados. 21 Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, op. cit.

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instituyó el Fondo Nacional de Apoyo para Empresas de Solidaridad, en apoyo a la producción, y en 1993 se establecieron los Fondos de Comunidades Indígenas dentro de la vertiente de desarrollo regional. El programa no estuvo excento de críticas y sus insuficiencias estructurales e institucionales así como su alcance presupuestario fueron expuestos en repetidas ocasiones, en especial después de la sucesión presidencial y de la crisis política en la cúpula del poder desatada por el descalabro económico y financiero iniciado a fines de 1994. La evaluación del programa en cuanto a sus capacidades movilizadoras y potencialidades de articulación de una política social realmente inscrita en un contexto de desarrollo todavía está por concluirse. En cuanto a las críticas al Pronasol, éstas giran fundamentalmente en torno a tres planteamientos: 1. Que se trató de un programa de contención social, puesto en práctica para evitar que se desbordara el descontento de los sectores empobrecidos de la población ante los efectos asimétricos de la crisis y el ajuste. 2. Que se trató de un programa con fines electorales a favor del partido oficial, como respuesta a los problemas surgidos en las elecciones presidenciales de 1988. Al planteamiento gubernamental sobre la participación social se le atribuye un carácter excluyente, al servicio de los propósitos mencionados, para que los económicamente más débiles asumieran con docilidad su papel en una economía reorientada hacia las necesidades exportadoras, en detrimento de la satisfacción de las necesidades básicas de la población.22 3. Que se trató de un programa demasiado ambicioso, con una gran dispersión de actividades, que tuvo efectos coyunturales por no haber concentrado sus recursos en unas cuantas acciones. Esta crítica se basa en la idea de que la focalización de los recursos es la mejor estrategia para tener resultados de largo plazo, aunque sean acotados, en aspectos clave del bienestar social, dejando fuera del ámbito de la política de combate la pobreza las acciones de apoyo a la producción y los programas de desarrollo regional.

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Ídem.

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Solidaridad se tradujo en un conjunto de proyectos de inversión que se financiaron de muy diversas maneras, entre las que se contaron las aportaciones directas de los individuos en forma de trabajo, materiales, infraestructura disponible y recuperaciones. Con la colaboración acordada entre las comunidades y el gobierno, se ampliaron los medios de combate a la pobreza.23 La inversión federal destinada a Solidaridad y Desarrollo Regional pasó de 1640 millones de nuevos pesos en 1989 a 7 950.3 en 1993, para alcanzar en los primeros cinco años de instrumentación del Programa un total de 25 046.6 millones de nuevos pesos. En 1994 fueron asignados 8 809.2 millones de nuevos pesos para este mismo ramo. Sin embargo, la inversión federal resultó insuficiente frente a la magnitud del problema y a la gran diversidad de acciones promovidas por el Pronasol. El gasto de Solidaridad, más elevado a medida que el gobierno federal se fue liberando de obligaciones y cargas derivadas del pago de la deuda externa, no explica sin embargo por sí solo la gran importancia que adquirió el Pronasol como eje de la política social. Como se mencionó, nunca llegó a ser más de 4% de gasto programable y no paso de representar el 0.8% de producto interno bruto. Lo que Solidaridad vino a demostrar, a final de cuentas, es que las grandes realizaciones de la política social no tienen por qué traducirse en dispendio, si se elige la estructura financiera más adecuada a la coordinación institucional y a la participación social, para multiplicar el gasto y transparentar su uso, en beneficio de la población y de una mayor estabilidad política y social. Sin embargo, la excesiva identificación del Programa con la figura del presidente en turno fue determinante para que no sobreviviera al sexenio 1988-1994. El hecho de que el candidato presidencial del PRI haya sido inicialmente el secretario de Desarrollo Social, encargado de operar el programa, sirvió también para resaltar por parte de la oposición el papel del Pronasol como instrumento de legitimación política. Como conclusión, se puede decir que en el caso particular de Pronasol, éste fue un programa que atravesó por una muy compleja red de implementación, y en consecuencia no estuvo a salvo de fallas y desaciertos, sobre todo porque nació como una política de emergencia, que surgió de una circunstancia nacional particularmente difícil, que tuvo que resolverse sobre su propia marcha y al mismo tiempo fue evolucionando a través de las transformaciones 23

Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, Solidaridad a debate, México, El Nacional, 1991.

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económicas, políticas y sociales, es obvio que no fue una política aislada de su circunstancia, lo cual no siempre ha sido tomado en cuenta en los juicios que se han formulado sobre su operación. Otro de los obstáculos que presentó el programa, fue la confusión de términos entre pobreza y marginación, e incluso la reducción del concepto de pobreza a la estricta carencia de servicios públicos, fue, de alguna manera una causa fundamental tanto de la inexistencia de indicadores oficiales de aceptación general, como de la guerra de cifras en torno a la pobreza. A esta confusión inicial, se sumó el hecho de que aunque la mayor parte de los investigadores y académicos aceptó convencionalmente que la pobreza como definiría Hernández Laos es “la ausencia de satisfactores apropiados para cubrir un mínimo de ciertas necesidades llamadas básicas”, no existía consenso teórico respecto a la definición del ingreso, ni a la especificación exacta de una canasta de satisfactores, lo que originó cifras diferentes e incluso contradictorias. Durante los años de operación del programa se criticó con insistencia su dimensión relativamente pequeña para cumplir con los fines que se propuso. Casi todas las evaluaciones han subrayado la disparidad entre los porcentajes del gasto público asignado al programa y las dimensiones y la profundidad del problema de la pobreza en México. Si bien es cierto que los recursos destinados al gasto social se incrementaron en esos años, los renglones que más pesaron fueron el de salud y educación, el rubro de Solidaridad sólo representaba alrededor del 7% del gasto en desarrollo social, porcentaje muy limitado si se lo contrapone a la magnitud de la pobreza, porque la cantidad de recursos ejercidos no puede considerarse suficiente para resolver las causas estructurales de la pobreza. No obstante, a pesar de sus limitaciones, de su dispersión y de la polémica que generó sobre su supuesta o real politización, Solidaridad fue, sin lugar a dudas, un instrumento innovador de política social al haber recurrido a la movilización y la generación de capital social como mecanismos para potenciar el gasto público en combate a la pobreza.

Alcances y limitaciones del Progresa Entre la desaparición del Pronasol y la creación del Progresa existe un vacío institucional en el que siguieron operando programas del primero, pero desvinculados entre sí, como los programas de salud para zonas marginadas, los subsidios focalizados a la leche y la tortilla, o los Fondos

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Municipales que posteriormente serán transformados al crearse el ramo 33. En 1997 se implementa el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), instrumento promovido por el Ejecutivo Federal. En el marco de una política social integral, Progresa proporcionaría un conjunto de servicios de educación, salud y alimentación fundamentales para el desarrollo de las capacidades de las familias en condiciones de pobreza extrema. Con el objetivo de ampliar las oportunidades de las familias mexicanas que vivían en condiciones de pobreza extrema en el medio rural, Progresa se propuso atender de manera simultánea y continua las necesidades básicas de estas familias para que pudieran desarrollar sus capacidades e insertarse productivamente en la sociedad24. Las acciones de Progresa se sustentaron en cinco objetivos particulares fundamentales25: a) Mejorar substancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en condición de pobreza extrema, particularmente las de población vulnerable. b) Integrar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición de los niños y jóvenes. c) Procurar que los padres de familia dispongan de medios y recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica. d) Inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de las familias a favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación. e) Promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones de Progresa para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de familias de las localidades donde opera. A diferencia del Pronasol, que puso énfasis en el fortalecimiento de los vínculos de solidaridad comunitaria, Progresa se concentró en la familia, a la cual se le otorgó directamente los apoyos, los cuales se integraron en tres componentes estrechamente vinculados entre sí: i) Becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares. Las becas y apoyos tuvieron como propósito, fomentar la inscripción escolar, la asistencia regular y la permanencia de los niños en la educación básica, primaria y secundaria. ii) Paquete básico de servicios de salud para todos los miembros de la familia. Este servicio estimuló el autocuidado de la salud y una vigilancia de la nutrición familiar. Se llevó a cabo 24

Progresa; Más oportunidades para las familias pobres. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Aspectos Operativos del Programa, p.3. 25 Conprogresa; Lineamientos generales para la operación del Progresa, serie: Documentos de Divulgación. México, febrero de 1999.

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mediante cuatro estrategias: a) a través de un paquete básico de servicios de salud, que incluía una serie de medidas para impulsar la higiene del ambiente en el que vivían las familias, planificación familiar, atención prenatal del parto y del recién nacido, vigilancia de la nutrición y crecimiento infantil, manejo de enfermedades gastrointestinales en el hogar (diarrea y tratamiento antiparasitario), manejo de las infecciones respiratorias agudas, prevención y control de la tuberculosis pulmonar, prevención y control de la hipertensión arterial y la diabetes mellitus, prevención de accidentes, detección y control del cáncer cérvico intrauterino. b) Prevención de la desnutrición de los niños desde la etapa de la gestación, educación alimentaria y nutricional con acciones que se reforzaron mediante la entrega de una papilla con complementos alimenticios básicos. Los potenciales beneficiarios fueron los niños menores de cinco años y las mujeres embarazadas que presentaban algún grado de desnutrición. c) Fomentó el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante información y capacitación en materia de salud, nutrición e higiene. d) Reforzó la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional. iii) Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional. Los beneficios consistieron en apoyos monetarios para la alimentación de la familia, así como suplementos alimenticios dirigidos a los niños, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. El apoyo monetario por concepto de alimentación estaba condicionado a que los integrantes de las familias cumplieran con un esquema de asistencia programada a los servicios y las sesiones educativas para la salud. El monto de los apoyos monetarios, se actualizaba semestralmente, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor, a fin de que no perdieran su poder adquisitivo. Tanto la asistencia a la escuela como a las unidades de salud se verificaba mensualmente de manera individual para cada una de las familias y los estudiantes, y de ello dependía el suministro de los apoyos monetarios. Las becas tuvieron dos características importantes: i) Los apoyos se incrementaban a medida que los niños avanzan de grado escolar.

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ii) Existió una diferenciación por sexo en el nivel de secundaria, donde las becas para las niñas eran ligeramente mayores que la de los niños, con el propósito de contrarrestar el elevado índice de deserción escolar existente entre las niñas del medio rural. Respecto al manejo del presupuesto, el gasto canalizado para la operación del programa sufrió una serie de modificaciones desde su inicio. A partir de 1995 se llevó a cabo una descentralización de los recursos contenidos en el ramo XXVI y se procedió a repartirlos entre el ramo XXV denominado “Aportaciones a la educación básica en los estados y para los servicios educativos del DF”, así como para el ramo XXVIII orientado a “Participaciones a las entidades federativas y a los municipios”. Un nuevo ingrediente fue planteado en 1998, creándose el ramo XXXIII denominado “aportaciones federales para entidades federativas y municipios” con lo que se pretendió reforzar el proceso de descentralización del gasto público en el marco del federalismo. La Secretaría de Desarrollo Social fue la responsable de la coordinación general del programa a través de la Coordinación Nacional de Progresa (Conprogresa), órgano creado con el objeto de formular, coordinar y evaluar la ejecución de Progresa. En la operación de Progresa participaron, a nivel federal, las secretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud, así como también, el Instituto Mexicano del Seguro Social. A nivel estatal, los gobiernos de las entidades federativas eran los responsables de los servicios de educación básica y de la atención a la salud de la población abierta, así como de la operación de los componentes respectivos de Progresa. También se contó con el apoyo de las autoridades municipales. Los estados más beneficiados por Progresa fueron: Chiapas, Guerrero, Estado de México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz, absorbiendo juntos el 53.1% de los recursos totales en su periodo de operación 1997-2001. Progresa identificó la pobreza extrema y la pobreza moderada a partir del método de la línea de pobreza. Esta línea de pobreza se obtuvo comparando el ingreso mensual per cápita con el costo de la canasta básica de alimentos. El ingreso mensual per cápita correspondió al ingreso monetario de los miembros de la familia de 15 años de edad o más, con relación a todos los miembros de la familia. El costo de la canasta básica alimentaria correspondió a la Canasta Básica Normativa, definida por la Coordinación General del Plan para Áreas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), que satisface los requerimientos mínimos para prevenir la mala nutrición, enfermedades y deficiencias

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antropométricas. A este costo se le aplicó un factor de expansión, para tomar en cuenta los gastos irreducibles mínimos de los artículos no alimenticios. La línea de pobreza extrema se ajustó de acuerdo a la inflación, utilizando el Índice de Precios al Consumidor publicado por el Banco de México. La primera aproximación a las familias en extrema pobreza se hizo con el ingreso de la familia y la línea de pobreza que clasifica a los hogares en dos grupos. Después de esta clasificación se realizó una segunda agrupación, utilizando una serie de indicadores sociales y económicos derivados de la información obtenida de los hogares. El propósito fue construir una aproximación multidimensional a la condición de pobreza, utilizando un análisis discriminante, con el que los hogares se pueden o no clasificar en extrema pobreza, dependiendo de sus características. El ingreso fue usado sólo como un indicador preliminar de la condición de pobreza de los hogares; la clasificación final se obtuvo usando todo el perfil de características socioeconómicas de cada hogar. El procedimiento indicaba que la clasificación de hogares como pobres y no pobres tomó en cuenta diferentes características de los hogares que capturan la naturaleza multidimensional de la pobreza, lo que significó que la condición de pobreza de un hogar no se basó únicamente en el ingreso declarado de dicho hogar. La identificación de los hogares como beneficiarios de progresa se logró en tres etapas: primero se seleccionaron las localidades usando un índice de marginación basado en datos censales. Segundo, dentro de las localidades seleccionadas, se identificaron los hogares usando los datos de una encuesta recabada en el ámbito de cada hogar. Tercero, la lista de los beneficiarios potenciales se presentó ante asambleas comunitarias para su revisión y discusión; y la lista se modificó de acuerdo con los criterios establecidos para la selección de los hogares beneficiarios. De la identificación de las localidades potencialmente beneficiarias por medio del criterio de marginación, seleccionando de manera prioritaria las localidades de alta y muy alta marginación, se pueden analizar tres aspectos importantes: 1.- Progresa focalizó la inversión en capital humano a determinadas áreas geográficas y exclusivamente hacia la pobreza extrema rural, lo cual excluyó a los pobres extremos rurales ubicados en localidades marginadas en las que el programa no llegó. 2.- La focalización geográfica utilizada excluyó a los pobres extremos urbanos.

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3.- En consecuencia, de los dos puntos anteriores resulta que Progresa desatendió a un poco más de 4.5 millones de familias ubicadas en pobreza extrema.

1.- La focalización del capital humano hacia la pobreza extrema rural De la diferenciación que hizo Progresa acerca de la pobreza extrema y moderada, asumió que los pobres extremos requerían de apoyos específicos. Como es bien sabido, la proporción de pobres en el campo es mucho mayor que la de las ciudades. De esta manera el alivio de la pobreza rural puede propiciar una disminución de la pobreza urbana, por ser ésta, en parte, un reflejo de la primera. El combate a la pobreza

rural es muy importante, porque influye

directamente en la pobreza urbana, mediante el fenómeno migratorio campo-ciudad. Generalmente los pobres de las ciudades fueron pobres del campo, y emigraron a las urbes por ser mayores las oportunidades de empleo mejor remunerado. Esto no quiere decir que la pobreza urbana carezca de importancia, sino que aliviar la pobreza rural, dada la magnitud demográfica involucrada, puede contribuir en parte todavía importante a superar la pobreza urbana. En la pobreza extrema rural se encuentran la mayor parte de los jornaleros y los trabajadores agrícolas por cuenta propia y “se ubican los hogares que tienen un ingreso total de magnitud tan ínfima, que aún cuando fuera destinado en su totalidad a la alimentación no les permitiría satisfacer sus requerimientos nutricionales”26. Las estimaciones del nivel de nutrición de la población rural, presentan un 73% de deficiencias en talla para la edad y el 58% de prevalencia de desnutrición en menores de 5 años. El poco peso de los niños al nacer está relacionado con la desnutrición o la malnutrición de las madres, lo que origina un alto riesgo de mortalidad infantil. La malnutrición afecta negativamente su crecimiento en la niñez, lo que también aumenta la aparición de otros tipos de enfermedades y atrasos en el desarrollo físico y psicológico. Las familias rurales son más grandes que el promedio nacional, con un promedio de 5 y 6 miembros. Las familias pobres generalmente tienden a tener más hijos, principalmente porque la utilización de mano de obra familiar para la subsistencia así lo requiere. Esto significa que la mano de obra infantil ha sido una práctica persistente en las labores del campo, por lo que los 26

Definición de Enrique Hernández Laos, Citado en Fuentes, Mario Luis; La asistencia social en México; Ediciones del Milenio; 1998, p. 277.

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niños o desertan de la escuela o nunca asisten a ella. Adicionalmente una familia grande permite una especie de seguro de retiro a los padres que llegan a la vejez. También presentan los niveles educativos más bajos a nivel nacional. El 86% de la población nacional en edades de 6 y 14 años sabe leer y escribir, en el medio rural esta proporción disminuye al 78%.

El 91.6% de la población de 15 años y más que reside en

localidades rurales no ha cubierto la secundaria. El 27.5% no tiene instrucción alguna. El 34% ha cursado algunos años de primaria. El 1.1% de la población de 15 años y más, ha cursado estudios superiores.27 El número de miembros que aporta ingresos al hogar es considerablemente menor en las familias pobres rurales. Esto implica que dichas familias presentan un grado de dependencia mucho mayor que las ricas. Además concentran la mayor proporción de su población ocupada en el sector primario de la economía. El 22.5% de la población total ocupada del país, labora en alguna actividad agropecuaria. Chiapas es la entidad que concentra el mayor porcentaje de este tipo de empleo, representada por el 54.1%, seguida por Oaxaca con el 50.1%, Guerrero con el 42.3%, Hidalgo con el 40.4% y Zacatecas con el 37%. Los ingresos de los trabajadores rurales son inferiores a los del resto del país. El 41.5% de los trabajadores rurales reciben menos de 1 salario mínimo, el 1.4% de 3 a 5 salarios mínimos, y sólo el .7% recibe más de 5 salarios mínimos. La probabilidad de acceso a la seguridad social por parte de los trabajadores rurales es muy inferior a la que tienen los trabajadores del resto de los sectores. Del total de asegurados por el IMSS, sólo el 5.1% pertenece al sector rural.28 En virtud de todo lo anterior, se consideró indispensable orientar hacia las zonas más pobres y marginadas las políticas de formación de capital humano. Sin embargo, de las 3 millones de familias que se encontraban en pobreza extrema en el campo, PROGRESA logró atender a 2.6 millones de familias mexicanas, las cuales vivían en 53 mil localidades rurales de las regiones de menor desarrollo relativo en el país.29.

2.- La exclusión de formación de capital humano a ciertos pobres extremos rurales 27

Cordera Campos, Rolando; La cohesión social en tiempos mutantes: algunos desafíos; Ibíd. Cordera Campos, Rolando; La cohesión social en tiempos mutantes: algunos desafíos; Ibíd. 29 Progresa; Más oportunidades para las familias pobres; Ibíd., p. 3. 28

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La focalización geográfica utilizada por Progresa resultó en la exclusión de familias que vivían en extrema pobreza ubicadas en localidades que no contaban en su cercanía con la infraestructura educativa y de salud necesaria para implementar el programa, y por lo tanto estaban relativamente aisladas. El acceso a los servicios se definía de acuerdo con su ubicación geográfica dentro de los radios de influencia de las demás localidades que disponían de dichos servicios, utilizando los siguientes criterios: para escuelas ubicadas en localidades cercanas a un camino federal, se requerían 5 y 10 Km. para escuelas primarias y secundarias, respectivamente. Para escuelas ubicadas en localidades cercanas a un camino estatal, 3 y 6 Km. para escuelas primarias y secundarias, respectivamente. Para escuelas ubicadas en localidades rurales sin acceso cercano a caminos pavimentados, 2

½ Km. y 5 Km. para escuelas primarias y

secundarias respectivamente. Para centros de salud ubicados en localidades cercanas a un camino federal, a un camino estatal o localidad rural, 15, 10 y 5 Km., respectivamente. Todas las localidades marginadas que tenían servicios básicos en la localidad, o con acceso a ellos dentro de las distancias propuestas anteriormente, eran elegibles para su incorporación a Progresa. Las localidades con acceso a estos servicios (escuela primaria, secundaria y clínicas de salud) se consideraron como candidatas para la selección.

Estas

localidades se agruparon para formar “zonas de marginación”. Para formar las zonas de marginación se siguieron dos pasos: a) se excluyeron las localidades con menos de 50 habitantes y las que tenían más de 2 500. b) Usando el software para el Sistema de Información Geográfica, las localidades restantes se agruparon con base en su proximidad geográfica, usando una rutina que identificando a las comunidades relativamente aisladas, éstas se excluían del proceso de selección. Esta decisión provocó que 593 699 familias pobres extremas en 37 175 localidades rurales quedaran excluidas del Programa por no contar con los criterios establecidos.

Las evaluaciones que se realizaron sobre Progresa resaltaron las tensiones que generó al interior de las comunidades, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la focalización de recursos al interior de comunidades con muy bajos niveles generales de vida, tarea que se traduce en conflictos intracomunitarios y erosión del tejido social cuando deja fuera de los beneficios del programa a familias con un nivel de vida muy similar al de los beneficiarios del programa. Por último, Progresa puso énfasis en el enfoque de género, respecto de la

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superación de la situación de pobreza de las mujeres, sin embargo, este programa no contempló mecanismos destinados específicamente hacia las mujeres como sujeto de derechos propios, más bien, el papel de las mujeres fue atendida sólo en función de su papel en la reproducción biológica.

La política social actual. México inició el siglo XXI con un cambio de gobierno que puso fin a más de 70 años de gobiernos surgidos del mismo partido. La alternancia política pacífica fue el resultado más visible de una transición democrática que se operó mediante el perfeccionamiento de la Legislación electoral y el fortalecimiento del sistema de partidos políticos que comenzó a consolidarse a partir de la reforma política de 1977 y que permitió encauzar la creciente diversidad política y complejidad social del electorado mexicano. Como resultado de estos cambios, actualmente el país cuenta con “gobiernos divididos” tanto a nivel federal como en los estados de la República, con una competencia cada vez mayor en los procesos electorales y con un mayor escrutinio de los actos de gobierno. Estos cambios, aunados a los que ya se habían operado en el ámbito de la intervención del Estado en la economía y la experiencia histórica acumulada en el diseño y la instrumentación de la política social, hacían ver como necesario y conveniente, además de viable, un replanteamiento de la misma, pero no fue el caso. El gobierno de Vicente Fox transformó el programa Progresa en Oportunidades, amplió significativamente su cobertura y propuso una estrategia integral de combate a la pobreza que en los hechos no llegó a consolidarse. La estrategia Contigo reunió una gran cantidad de programas, que en la mayoría de los casos abonaron más en la fragmentación y desarticulación de esfuerzos que en una adecuada coordinación. El de mayor cobertura siguió siendo Oportunidades, que abarca a partir de entonces desde la alimentación de las madres hasta la formación de personas que cursan el nivel medio superior. Oportunidades intentó ir más allá de Progresa al incorporar a otros grupos sociales del campo y las zonas urbanas. También extendió su cobertura de aseguramiento. De esta manera el número de familias beneficiarias de este programa pasó de 4 millones. Una evaluación de los programas sociales llevada a cabo en 2008 señaló la existencia de duplicidades entre programas, altos costos de administración por la redundancia de aparatos

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burocráticos, dificultad para planear la política social e importantes problemas de coordinación intra e interinstitucionales, así como entre estados y municipios30. A todos estos problemas inherentes al diseño institucional y programático de la política social hay que añadir su problema más grave: su falta de articulación con la política económica. México se encuentra en una fase prolongada de bajo crecimiento económico, que contrasta con periodos previos. El sexenio de Vicente Fox, arrojó un crecimiento promedio de 2.4 por ciento anual, inferior a los que obtuvieron los gobiernos de Zedillo (3.5 por ciento) y de Carlos Salinas (3.9 por ciento) respectivamente, lo cual implica que el crecimiento del primer sexenio de la alternancia fue el más discreto de los últimos 18 años. En una perspectiva más amplia puede apuntarse que el producto per cápita ha crecido, desde la crisis de 1982 hasta nuestros días, a una tasa promedio de 0.5% anual, que contrasta con el ritmo de expansión de 3.2% que mostró el mismo indicador entre 1940 y 1981. A ello hay que añadir que México fue uno de los países más afectados por la crisis

económica internacional de 2008-2009: el

desplome de la economía mexicana en 2009 fue de 6.5% del PIB, el segundo más drástico del que se tiene registro, solamente superado por la caída de 10 puntos de producto en 1931. El bajo crecimiento ocurre en una sociedad con altos índices de pobreza. De acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 44.67 millones de personas se encontraron en 2006 en situación de pobreza patrimonial –es decir, cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir las necesidades básicas de alimentación, vestido y calzado, vivienda, salud, transporte público y alimentación-, mientras que 21.67 millones de mexicanos padecían pobreza de capacidades –esto es, cuyo ingreso no alcanza para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, salud y educación- y 14.42 millones se encontraron en una situación de pobreza alimentaria –que es el tipo de pobreza más extrema y se refiere a las personas que tienen un ingreso que nos les permite cubrir las necesidades de una canasta básica de alimentación-. Esta situación se agravó en 2008, cuando por primera vez desde la crisis de 1995 hubo un repunte significativo en la pobreza: según la encuesta de ese año, 50,550 mil mexicanos estaban en situación de pobreza, casi seis millones más que dos años antes. La explicación de debe en gran medida a la evolución de los precios de los alimentos, ya que al levantarse la ENIGH de ese 30

Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, Informe de evaluación de la política de desarrollo social en México, Coneval, 2008.

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año aún no se dejaban sentir los efectos de la crisis económica que se inició ese año. Dos de cada tres personas que padecen la pobreza alimentaria viven en zonas rurales, pero la pobreza urbana, como muestra la tabla 1, también se ha vuelto masiva y afecta a más de 23 millones de personas que radican en ciudades.

Tabla 1. Indicadores de pobreza en México, 2008 Tipo de Nacional Rural Urbana pobreza Porcentaje Personas Porcentaje Personas Porcentaje Personas Alimentaria 18.2 19,459,204 34.0 12,230,554 13.0 7,228,650 Capacidades 25.1 26,765,222 44.1 15,022,887 20.1 11,742,345 Patrimonio 53.1 50,550,829 66.5 23,377,863 44.3 27,172,966 Fuente: CONEVAL

En México, la pobreza se suma a una ancestral y persistente desigualdad. Aún tomando en cuenta las deficiencias de las encuestas disponibles para captar la realidad de la distribución del ingreso en el país (pues los sectores de mayores ingresos no necesariamente son captados por la medición en tanto no llega a ser factible, por ejemplo, que esos hogares permitan el acceso del encuestador), la imagen que ofrece la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares que aplica el INEGI es contundente y muestra una notable persistencia a lo largo del tiempo (Tabla 2). De esta forma, por ejemplo, el ingreso promedio de una familia del decil superior equivale a veinte veces al de un hogar del primer decil. Un hogar pobre, entonces, tarda veinte años en ganar lo que una familia de altos ingresos consigue en un solo año. Asimismo, el 30% de los hogares más pobres reúne apenas el 8.9% del total del ingreso mientras que el 30% de los hogares más ricos accede al 63% del ingreso total. Tabla 2. Participación en el ingreso corriente total por hogar (porcentaje) e Índice de Gini (2000-2008) 2000 2002 2004 2006 2008 I 1.5% 1.7% 1.7% 1.8% 1.7% II 2.7% 2.9% 2.9% 3.1% 2.9% III 3.6% 3.9% 4.0% 4.1% 3.9% IV 4.6% 4.9% 5.0% 5.1% 4.9% V 5.7% 6.1% 6.0% 6.2% 6.0% VI 7.1% 7.4% 7.4% 7.5% 7.4% VII 8.9% 9.2% 9.1% 9.2% 9.2%

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VIII 11.3% 11.8% 11.6% 11.6% 11.7% IX 16.0% 16.4% 16.1% 15.8% 16.1% X 38.6% 35.6% 36.2% 35.7% 36.3% TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% Coeficiente de Gini 0.480 0.453 0.455 0.446 0.457 Fuente: Elaboración propia a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2006. Los datos recientes sobre la evolución de la concentración del ingreso en México, permiten comprobar que el leve aumento que se había dado en la participación de los hogares pertenecientes a los cinco deciles más pobres se revirtió entre 2006-2008. De hecho, los seis deciles inferiores redujeron en ese período su participación, el séptimo la mantuvo y solamente los tres superiores la mejoraron. La concentración del ingreso sigue siendo muy elevada y probablemente sea más alta de lo que revelan las cifras, ya que por lo general escapan de la encuesta los hogares con los ingresos más altos, sea por cuestiones metodológicas o por la renuencia de los hogares con los ingresos más altos para contestar la encuesta. Es preciso asumir la complejidad que implican tanto las políticas sociales como su objetivo, reducir la pobreza de masas. La simplicidad buscada mediante la focalización generó resultados no deseados ni lineales, como lo muestran las diferentes evaluaciones realizadas, las voces y reclamos de los pobres y las lecciones que pueden extraerse al ubicar al tema en marcos más amplios de reflexión: uno de ellos, difícil pero inevitable, ya que tiene que ver con las vinculaciones y contradicciones entre desigualdad, pobreza y democracia, es el del capital social. Las limitaciones de las políticas focalizadas de combate a la pobreza, desvinculadas de estrategias de fomento económico y desarrollo regional, están a la vista. La mejora alcanzada en los niveles de salud y educación se traduce, en ausencia de oportunidades de empleo bien remunerado, en frustración social y crecientes presiones migratorias, con las consiguientes tensiones que esto genera. Más aún: no parece precipitado afirmar que, en condiciones de crecimiento bajo o mediocre como las que han prevalecido en el último cuarto de siglo, el capital humano forjado mediante las políticas focalizadas encara una suerte de deterioro precoz, que repercute sobre el conjunto de comunidades y familias originalmente beneficiadas. La pérdida de expectativas contamina regiones y grupos sociales enteros.

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La evidencia acerca de la reproducción de la pobreza y la ausencia de oportunidades constituye un argumento a favor de inscribir, una vez más, la discusión sobre el tema en el contexto de una reflexión sobre el desarrollo en su sentido más amplio, que combine las dimensiones económica, social y cultural y que se haga cargo de que la globalización, pese a las tensiones y restricciones que genera, ofrece también una oportunidad única para acortar las distancias que nos separan en todos los sentidos. Como sabemos, estas oportunidades no podrán aprovecharse sin una estrategia nacional que promueva el crecimiento y, a la vez, tienda a reforzar la cohesión social, o a recuperarla. Sin esta pareja de promoción económica y construcción social, resulta difícil, si no imposible, insertarse exitosamente en la globalización. La experiencia reciente A lo anterior hay que añadir la crisis del sector agropecuario, que lejos de resolverse con las reformas estructurales se agravó en las tres últimas décadas. Tanto el papel que había desempeñado el sector agropecuario en el financiamiento del crecimiento económico de México, como la viabilidad de la reforma agraria como mecanismo redistributivo, se agotaron en los setentas. A pesar de su reconocimiento oficial y de la conciencia pública de que para encarar dicho agotamiento era necesario proceder a una reforma institucional y de la estrategia a fondo, permanecieron las estructuras de poder que prohijaron la exacción del excedente y la simulación en el reparto y el usufructo de la tierra31. A lo largo de este perioro y sus diferentes fases, sin duda hubo acciones mal enfocadas y desviación de recursos a otros usos. Pero eso no fue lo único. También se dio lugar a un aprovechamiento inadecuado y desmedido de los recursos públicos, tanto por parte de los grupos de interés económico como de los diferentes estamentos políticos vinculados a las formas de control agrario que formaron parte del régimen del presiedencialismo autoritario. Los programas de desarrollo rural con pretensiones de integralidad, por su parte, - nunca ausentes durante los últimos 25 años, tengan o no presupuesto- acaban por convertirse en programas de fomento agropecuario. Y aún los más cuidadosamente diseñados, como Alianza para el Campo32, para cumplir con sus metas de corto plazo, se van orientando hacia productores 31

Ver Publicación SEDESOL sobre la medición de pobres. Alianza para el Campo es un programa creado en 1975 para aumentar la productividad en el campo y el ingreso de los productores facilitando el acceso a nuevas tecnologías, fomentando la capitalización del campo y capacitando a los productores y trabajadores. Se establecieron inicialmente tres grupos básicos de programas: de fomento agrícola,

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con más recursos, y por tanto con más posibilidades de cumplir esas metas, y que no son los más pobres. Estos programas, en general, hacen caso omiso del alto grado de heterogeneidad que caracteriza al mundo rural, desconocen el carácter multidimensional de la pobreza rural, están centrados en la actividad agrícola y no incorporan el carácter multi-activo de las unidades familiares rurales y no intervienen en corregir fallas y ausencias de mercado frecuentes en el mundo rural, que afectan en particular a los productores más pobres. Así mismo, ha sido frecuente que desvinculen las acciones orientadas a la transformación productiva de aquellas orientadas a la reforma de las instituciones rurales y tienen dificultades en asumir que es el mercado y los agentes de mercado quienes tienen el peso decisivo en la determinación de las tendencias, oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres y, por tanto, reducen innecesariamente su ámbito de competencia a lo que esta directamente al alcance del sector público y de sus agentes. Generalmente, también fallan en articular las políticas y acciones específicas de desarrollo rural con aquellas de carácter macro, con lo que la viabilidad de las primeras queda seriamente cuestionada; han carecido de la capacidad de adecuar propuestas estratégicas gestadas centralmente, a las potencialidades, a las restricciones y deseos de cada localidad o a la inversa no incorporan desde el principio consideraciones de replicabilidad y amplificación de las experiencias exitosas; y no consideran las vinculaciones urbano rurales y la influencia del centro urbano como factor de transformación positiva de la vida rural33. Aunque las estrategias y enfoques relatados pueden no haber rendido los frutos esperados, lo que hoy se impone es un esfuerzo por evaluar para rescatar aquellas acciones y prácticas que mosrtaron eficacia o podrían tenerla en contextos institucionales y de política distintos a los prevalecientes. Igualmente, habrá que analizar las razones de los fracasos específicos de otras, antes de descalificar a todo el conjunto. Pero para que ello tenga utilidad en

de fomento ganadero y de desarrollo rural. Con el paso del tiempo los programas se multiplicaron y duplicaron acciones. Se trata de créditos blandos que complementen recursos con que ya cuenten los grupos de productores. Debido a que los productores más pobres cuentan con menos recursos de contraparte, los créditos que se les otorgan son demasiado pequeños y aislados, mientras que para los productores comerciales resultaron una fuente interesante de recursos líquidos, pero no un incentivo para inversión. Identificar con mayor precisión la población objetivo y sus características tendría un impacto importante en la eficacia del programa. FAO. Evaluación Alianza para el Campo 2002. México, 2003. pgs. 9-10 y 65-67. 33 Ver Alexander Schejtman, texto citado, pg. 4-5

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términos de diseño de políticas debemos de hacernos cargo de los grandes cambios en la vida rural y en el entorno que la afecta. La Nueva Ruralidad. Junto con el descenso de la participación de la población rural en el total de la población, hay un importante descenso en la participación de la población económicamente activa en la agricultura. Se ha abatido la mortalidad rural más rápido que la natalidad y se ha intensificado la emigración, pero también se multiplicaron el numero de comunidades rurales, en un un proceso de dispersión de las comunidades más pobres. Hay una mayor dependencia en las actividades rurales de insumos y servicios que proveen las ciudades en su entorno y, como consecuencia, en estas se desarrollan más actividades económicas ligadas al campo. También, se ha acelerado la inserción de la vida rural en el proceso de globalización, con las implicaciones que ello tiene sobre la autonomía de las políticas nacionales. Así mismo, como consecuencia de transformaciones radicales en las cadenas agroalimentarias, dominadas en lo fundamental por un grupo pequeño de cadenas mundiales de supermercados y agroindustrias, se diluyen las fronteras entre los mercados locales, regionales, nacionales y globales de alimentos. Esas empresas establecen normas, estándares y prácticas de abastecimiento que obligan a los demás agentes a lo largo de las cadenas a adoptar cambios tecnológicos, organizacionales y de administración que requieren fuertes inversiones y economías de escala. Las actividades agrícolas y pecuarias tradicionales son cada vez menos rentables y representan una parte cada vez menor del ingreso de las familias rurales. Son menos de la mitad de los ingresos del total de las familias rurales y menos de la décima parte del ingreso de las familias con parcelas más pequeñas34. La identificación entre rural y agropecuario ya no es válida. La apertura y los procesos de desregulación y privatización hicieron más evidentes las imperfecciones de los mercados financieros, de tecnología, y de información en un momento en el que un adecuado funcionamiento de estos es insustituible para que los agentes rurales se puedan insertar favorablemente en el nuevo contexto. Los programas que se han instrumentado 3434

Rosa Elena Montes de Oca “Porque Reinventar el Desarrollo Rural” en CONFIGURACIONES, no. 3-4, México, Oct. 2000-marzo 2001.

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para enfrentar a esos mercados, como PROCAMPO, son insuficientes. Una parte importante de la estrategia, es el reconocimiento explícito de la necesidad de encontrar nuevos mecanismos de financiamiento y aseguramineto para los sectores de la población que hoy no tienen acceso al crédito. La existencia de mercados incompletos y de rigideces institucionales para poder encontrar mecanismos de intermediación y de canalización de recursos financieros más flexibles, obligan a revisar no solamente el marco legal vigente, sino la estructura misma de nuestro sistema financiero. La existencia de canales alternos de financiamiento sin una adecuada regulación estatal se ha traducido, en muchos casos, en un riesgo adicional para las familias de bajos recursos, por lo que es necesario diversificar la oferta de crédito para estos sectores de la población con el respaldo de un marco jurídico adecuado a sus necesidades. Es necesario que el combate a la pobreza recupere un aspecto central: la generación de infraestructura de comunicaciones y transportes, que permita reforzar los efectos de los otros programas de la estrategia y generar círculos virtuosos para la generación de oportunidades en las regiones más marginadas del país. Mientras esto no se logre, la ampliación de capacidades básicas seguirá impulsando una migración que reproducirá y probablemente ahondará las disparidades regionales. En este proceso se ha acentuado la desigualdad regional, en donde las regiones más dependientes de la agricultura, en particular de la agricultura campesina, del centro y del y suroeste del país se llevan la peor parte35. El deterioro de los recursos naturales ha avanzado muy rápidamente. La degradación de los suelos en buena parte del país ya es erosión. La deforestación, aunado a nuestras condiciones climatológicas

y fisiográficas intensifica el

impacto de los desastres naturales en todas sus variantes sobre las personas y sus bienes. Hay también una sobreexplotación de los acuíferos y la infraestructura hidroagrícola, enfrenta problemas debidos a la falta de conservación y mantenimiento de las obras y falta de obras complementarias. Al mismo tiempo, la exigencia de sustentabilidad ambiental de las actividades rurales, ha dejado de ser demanda de sectores minoritarios y pasa a ser un requisito de calidad impuesto por los consumidores internacionales. Es en el campo pobre del sur donde la lucha por sobrevivir en condiciones de extrema pobreza ejerce mayor presión sobre los frágiles activos

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Ver Gustavo Gordillo y Carlos Icaza, Territorios Rurales: Armonizando Disparidades y Desigualdades, Pgs. 2627.ponencia presentada en el Coloquio “De lo Local a lo Global. Nuevos Retos de la Política Social. EMINARIO UNIVERSITARIO SOBRE LA CUESTIÓN SOCIAL, UNAM octubre 2003

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naturales, pero es también ahí donde es más rica la biodiversidad, y su conservación no solo es vital por si misma, sino que es una fuente potencial de riqueza. Los cambios de los últimos veinte años han trastocado las antiguas instituciones y los arreglos políticos

y sociales, y los nuevos no aparecen36. La cultura rural, así mismo se

transforma a pasos agigantados37. Ello debido sobre todo a que la diferenciación urbano-rural se desdibuja y la globalización se despliega en territorios, actividades y mentalidades. Sobre las Vías Tradicionales de Superación de la Pobreza Rural. Sólo la posibilidad de generar sustentablemente más ingresos permite a los pobres abandonar su pobreza. Los que lo han hecho han emigrado, han podido incrementar la productividad de sus recursos, o han hecho una combinación afortunada de actividades. La Emigración. De las vías de salida de la pobreza rural, la emigración ha sido la más frecuente. Pero actualmente, el lento crecimiento del empleo en la economía formal, la saturación de las actividades (en el sector formal o en el informal) que no requieren destrezas técnicas, así como la falta de infraestructura urbana, sobre todo en ciudades medias, ocasiona que este mecanismo se haya convertido en uno de exportación de la pobreza rural hacia ciudades grandes o en rápido crecimiento. La emigración a los países del norte, actualmente tan asociada a historias de éxito y resaltada como una de las fuentes más importantes de recursos para el país, es cada vez menos accesible para los campesinos. Es muy costosa, y ya no es en el sector agrícola con bajos requerimientos de calificación donde hay más oportunidades de empleo. Además estos migrantes se enfrentan a la competencia de trabajadores migrantes de todo el resto del continente. Es muy conocido el escaso apoyo en términos de protección social con que cuentan los migrantes, en particular los más pobres entre ellos, los migrantes intrarurales, los jornaleros agrícolas. También sabemos que el bajo costo de su trabajo hace competitivos nacional e internacionalmente, muchos productos agrícolas mexicanos. Esta falta de atención y de interés por parte de los gobiernos federal y estatales, de las organizaciones y de los partidos, de la sociedad mexicana en general, tiene como contraparte la falta de interés de los trabajadores 36 37

Ver Gustavo Gordillo, Documento citado pgs. 31 a 34. Ver A .Schejtman, Dto. Citado, pg.3-4.

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mismos, que ven este tipo de empleo como complemento a otras fuentes de ingreso actuales o futuras, aunque sea la actividad principal, o la única, y abarque a toda la familia. No solo hay aquí un grave y complicado problema laboral sino que nuestra miopía ante su magnitud y características serán causa de reproducción de la pobreza extrema porque estas familias de trabajadores no tienen acceso a la educación y a la salud, ni siquiera a los deficientes servicios que otras comunidades rurales tienen.38 La emigración del campo, a pesar de ya no representar oportunidades mucho mejores para los que emigran como en el pasado seguirá ocurriendo porque de todas formas les supone mayor variedad de opciones y también por razones extraeconómicas. Hay que dejar apuntada la importancia de crear y fortalecer la capacidad de atención en ciudades pequeñas o medias que se constituyen en zonas de atracción porque su desarrollo esta ligado a actividades rurales tradicionales de las zonas de donde provienen los emigrantes, ciudades de paso, o la franja fronteriza, porque no es indiferente en qué condiciones emigre la población rural en los próximos años. Se requieren programas específicos para las familias de jornaleros agrícolas, como parte de la población más vulnerable. Incrementar la Productividad Agropecuaria. Existe un margen reducido para que, en la actualidad, la población rural pobre incremente sus ingresos a través del incremento de la productividad agropecuaria. En primer lugar, porque solo una parte de los más pobres tienen tierra, y también debido a factores ya muy señalados: la excesiva división de la propiedad, el deterioro de los recursos naturales, la vinculación de estos productores al mercado a través de redes de intermediación ineficientes, escaso acceso a información de mercados, financiamiento nulo o caro, y otros como la edad de los productores en posesión de la tierra. Las posibilidades que existen de ese incremento en productividad en ese sector de productores pobres están asociadas a la compactación de parcelas y a cambios en los cultivos o a reconstrucción de los recursos naturales. Se precisa para ello de un cambio generacional en la tenencia de la propiedad social y de un vigoroso impulso a la investigación de excelencia para esas finalidades39. También se requieren de instrumentos y políticas bien ubicadas, tanto en 38 39

Ver Secretaría de Desarrollo Social Programa con Jornaleros Agrícolas, México , 2001. Arturo Warman El campo Mexicano en el Siglo XX, pgs. 235-238, Fondo de Cultura Económica. México, 2001.

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términos territoriales como en términos de su vinculación con el resto de la cadena agrocomercial o agroindustrial, e integrales en cuanto a sus componentes (financiamiento, asistencia técnica y capacitación). Es decir, se trata de que estos productores más pobres se relacionen con agentes de mercados más eficientes. Esta vía, de incremento de la productividad agrícola, tiene posibilidades de reducir la pobreza rural en la actualidad si es que se puede orientar a la producción más o menos intensiva de bienes diferenciados, y de mayor valor, que no impliquen grandes economías de escala en su producción , y que sean intensivos en mano de obra. Son producciones destinadas a mercados de ingresos medios y altos y requieren de estar vinculados solidamente a agentes en la industria y los servicios. La producción tradicional para el mercado local o para el autoconsumo, que sin duda permanecerá por mucho tiempo, es un mecanismo de protección de los campesinos, pero no tendrá un impacto significativo en la pobreza rural40. Hay ejemplos exitosos en frutas y hortalizas –aguacates y lechuga empacada y aséptica-. También hay muy interesantes experiencias de grupos de productores, que han hecho de su “atraso” ventaja, al poder dedicarse a productos diferenciados, como en el caso del café orgánico, algunos maíces blancos o algunas plantas ornamentales. Son posibilidades restringidas, por el momento, a grupos relativamente pequeños de productores. No es la solución, es uno de los componentes de estrategias más amplias. No obstante, con resultados a mediano y largo plazo, hay un margen para el incremento de la productividad agrícola ambientalmente sustentable en las regiones campesinas. Ese margen en un plazo más prolongado es promisorio si hay un compromiso firme con la promoción de una red de investigación técnica y científica de excelencia orientada a la producción minifundista y de un sistema flexible y diverso de extensionismo proporcionada por particulares u organizaciones con el apoyo público.41 El que sean resultados de largo plazo exige impulsarlos desde ahora. No tenemos experiencia en como se pactan y operan programas con resultados de largo plazo y con varios actores involucrados, que tienen horizontes de acción distintos. Pero en otros países si las hay. La Multiactividad. 40 41

Alexandro Schejtman, Documento citado, pg.39. Arturo Warman. Op. cit. pag. 237.

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Una característica perene

de las familias campesinas como unidades de producción es la

pluralidad de sus actividades y su combinación para subsistir dado lo reducido de sus recursos. Muchas veces varios de sus miembros logran más que sobrevivir a través de esto y remontar su pobreza. No obstante, desde las organizaciones gubernamentales o no gubernamentales nos empeñamos en clasificarlos como agricultores, como asalariados, como artesanos, como comerciantes, etc, para satisfacer necesidades burocráticas –del buró que sea-. Los mexicanos urbanos tenemos acceso –unos más que otros- a diversos servicios públicos y privados y cada uno de nosotros nos confeccionamos un traje a la medida de nuestras necesidades o nuestras expectativas. Sin embargo se trata a los campesinos como ciudadanos de segunda, que no tienen capacidad de decidir y se insiste en condicionarles los apoyos (recuperables o no) a tal o cual producción o comportamiento. En muchas regiones del país, como sabemos es muy frecuente la combinación familiar agricultura, trabajo asalariado y artesanías. Es común que el producto agrícola solo sea suficiente, cuando más, para el autoconsumo (aunque se venda y después se compre) y que su producción sea subsidiada por otras actividades de la familia - los ingresos del trabajo asalariado y de las artesanías. En esta estrategia de supervivencia los cálculos de riesgo en la producción agrícola evidentemente son distintos de quienes tienen mejores recursos y son agricultores más o menos especializados. También son distintos los costos de oportunidad de su trabajo asalariado a los de los miembros de familias sin tierra, o de producción de una pieza artesanal al de un artesano profesional. La familia, no obstante, se describe a si misma como agricultores, por tradición y probablemente porque suponen que obtendrán algún apoyo así. Las artesanías muy pocas veces tienen un precio que cubra los costos que deberían imputarse a los insumos en trabajo o en materias primas domésticas debido al desconocimiento de las artesanas, tanto de sus costos reales como del mercado. Pero ellas siguen produciendo, porque son ingresos adicionales generados en tiempos muertos (respecto al cultivo de la tierra) y con algunas materias primas producidas o existentes en su ámbito doméstico, aunque esto último es cada vez menos frecuente por su agotamiento o por cambios en las costumbres42. 42

Por eso se puede regatear interminablemente cuando son ellas quienes salen a comercializar sus productos. Conforme es mayor la necesidad de recursos monetarios, más mujeres se incorporan a la producción de estas orillándose a una competencia más allá de ruinosa. Lo anterior ha venido determinando que estos productos pierdan calidad y su carácter de creaciones individuales. Los escasos créditos o promociones, salvo algunos programas reducidos en FONAES, han sido a la venta de artesanías como producto turístico, por lo cual les es indiferente quien lo produzca y como se comercialice. Y ahora se espera que compitan con chatarra de imitación importada.

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Es esta última vía basada en la diversidad que les ha permitido a los campesinos sobrevivir -y a muchos, más que sobrevivir- la que hay que apoyar en el contexto de una visión territorial, teniendo bien delimitadas las instancias de decisión, y sabiendo que al nivel de los beneficiarios, son de ellos las opciones. En busca de una salida para la pobreza y la crisis productiva rurales La falta de infraestructura de todo tipo o su mala calidad en las regiones en las que se concentra la pobreza rural hace inviable todo, menos la emigración (y en las más pobres también) y fomenta la dispersión de la población en localidades más difíciles y más pequeñas. Inhibe iniciativas e innovaciones. La ausencia o deterioro de caminos rurales eleva los costos de transacción y hace inviable el aumento o mejoramiento de la producción. También encarece y hace ineficiente la atención a la salud y a la educación, así como el abasto de los bienes básicos. La falta de energía eléctrica dificulta muchas labores, particularmente las domésticas (que en el campo incluyen desde la preparación del nixtamal) y restringe otras, así como la relación con otros ámbitos. La ausencia de telefonía limita la comunicación, el acceso a la información y resta certidumbre a las decisiones. En México a lo largo del siglo pasado este tipo de infraestructura amplio enormemente su cobertura, pero no solamente hay zonas que quedaron rezagadas, sino que también la falta de mantenimiento ha inutilizado a parte de esta. Además, hay nuevas necesidades, como internet. Se requieren caminos troncales y los que comunican a las comunidades entre si, ya que estos son indispensables para acelerar el proceso de vinculación a ámbitos más dinámicos y hacer el intercambio mas rentable, así como facilitar atención social más eficiente43 La otra construcción que se requiere es la de capacidades de gestión y de otorgar asistencia técnica, así como de equipamiento en los grupos, localidades y municipios para estar en condiciones de decidir y operar programas estrategias, empresas. Los procesos de descentralización tienen riesgos y limitaciones tanto como ventajas que someramente abordaremos desde la óptica del desarrollo rural en otra parte de estas reflexiones. Pero el éxito y sustentabilidad de las actividades del conjunto de actores que confluyan al desarrollo rural se 43

Los montos para este tipo de infraestructura transferidos a los municipios con los Fondos para Infraestructura Social (FIS) representan montos anuales muy poco significativos en términos de las necesidades reales.

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basará en la apropiación de los procesos por parte de los grupos o comunidades, así como de seguimiento y acompañamiento constante, que desde el centro, o desde la capital del estado resulta caro e ineficaz. Las entidades federales donde hay mayor población rural y mayor incidencia de la pobreza extrema son también las entidades donde hay menor capacidad de diseño y gestión de programas y políticas públicas, fundamentalmente en el nivel municipal y submunicipal. Los tres niveles de gobierno y las organizaciones sociales tendrán que hacer un esfuerzo sistemático para crear esas capacidades. Ello también deberá permitir que en el nivel local se haga una coordinación real e integración de programas que exhiban sinergias potenciales. La formación de personal técnico en las localidades, además de programas específicos, de estímulos salaríales y en prestaciones, necesita también de un ambiente de motivación, parte del cual será la sincronía con la movilización de otros actores y otras acciones alrededor del mismo fin44. En ese sentido hay que enfatizar la conveniencia de la simultaneidad de las actividades de los tres niveles de gobierno y del nivel submunicipal y su confluencia con la participación de otros actores (las comunidades de base, ong’s), para que los desfasamientos no se conviertan en obstáculo45 y, sobretodo, se facilite el camino para que los beneficiarios locales coordinen en función de sus necesidades las acciones de distintos programas. La tan traída y llevada “coordinación interinstitucional”, según nos reitera la experiencia, no puede lograrse a través de las dependencias de gobierno. En cambio, hay algunas experiencias exitosas de organizaciones de productores que la han logrado en su favor (cafetaleros, algunas Cajas Solidarias, alguna organización de artesanas). La problemática ambiental cruza, envuelve y condiciona en parte la pobreza rural. Ni el desarrollo rural es posible sin un manejo sustentable de los recursos naturales ni este último es posible si los pobladores y usuarios de estos recursos no hacen de ese manejo sustentable una prioridad suya. Eso ahí esta. Es una restricción, que puede volverse potencial ahora, o desastre en menos años de los que suponemos. De ahí que la construcción de infraestructura para facilitar el 44

La intención de formar técnicos comunitarios, lugareños para el desarrollo rural o agrícola, etc., ha sido persistente por parte de los gobiernos nacionales y estatales. Pero si no hay las inversiones que se requieren, y no se desarrollan los procesos en los cuales ellos se van a insertar, su educación y capacitación les sirve para emigrar en busca de mejores condiciones económicas. 45 En el cementerio de proyectos de desarrollo rural microregionales se encuentran los proyectos que tuvieron todos los componentes que en su época se consideraron –infraestructura, fortalecimiento institucional, capacitación y crédito a la producción. Pero cada componente se ejecutó en plazos distintos, y evidentemente sin coordinación interinstitucional.

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desarrollo rural -o el de la gran empresa en el sur- sea muy riguroso en cuanto al análisis de los impactos ambientales. De igual forma, en los programas para formación y capacitación de recursos humanos es indispensable la concientización y sólido conocimiento técnico para el manejo del agua, en conservación y manejo de suelos y en manejo forestal. Ello, además de indispensable por si mismo, lo es porque la venta de servicios ambientales será ya muy pronto una fuente importante de ingresos. Los objetivos de las intervenciones públicas para facilitar un desarrollo rural nuevo, orientado a abatir la pobreza, son desbrozar las rutas que permitan que los campesinos desplieguen sus estrategias en el marco de mercados eficientes y el surgimiento de una nueva institucionalidad que lo haga viable. Tres estrategias básicas en el fomento son: atender a la multiactividad, establecer políticas regionales diferenciadas y fomentar asociaciones entre los productores pobres y con empresas y cadenas medianas y grandes. Los programas e instrumentos deberán ser consecuentes con la multiactividad tradicional de las familias rurales. El centro de esta estrategia está en la diversificación de las actividades productivas, como siempre lo han hecho los campesinos, pero ahora reconociendo este hecho de manera explicita. Mecanismos de financiamiento flexibles, de preferencia mutualistas, basados más en la confianza y el conocimiento del grupo, más en el riesgo individuo o familia que en el riesgo de un proyecto rígido (sin descuidar la factibilidad de este a su escala) tales como cajas populares, fondos revolventes, sociedades micro financieras dirigidos y manejados por los campesinos. Sobre este tipo de mecanismos ya hay una buena experiencia, y ahora cuentan con apoyos más amplios, como el que les otorga BANSEFI y una legislación que los estimula. Estos pueden ser el centro receptor y difusor de programas estatales y colaboraciones de empresarios, u otros actores interesados. Se trata de mecanismos que pueden poner a la disposición de las familias rurales pobres un menú de instrumentos que sean compatibles y adecuados a esa multiactividad. Se podrían ir ampliando de manera gradual, -siempre de acuerdo a la demanda sentida de sus socios o de la comunidad, a su capacidad organizacional y a sus posibilidades financieras- el tipo de servicios que presten. Estos últimos pueden incluir asistencia técnica, administrativa, comercial, ambiental, información de mercados y de ofertas de capacitación46. Es 46

La experiencia de algunas Cajas Solidarias- cajas populares de ahorro y crédito formadas a partir de la recuperación de otros programas públicos de apoyo social al campo- que fueron ofreciendo nuevos servicios según la demanda de sus socios y de sus posibilidades ha sido exitosa. Hay Cajas que crearon servicios de almacenamiento, seguros de defunción, becas para niños y jóvenes, y fondos para poder acceder a Alianza para el

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decir se trata de fomentar redes de financiamiento, asistencia técnica e información que faciliten a los individuos y a las familias el hacer la mejor combinación de actividades, tanto económica como social y ambientalmente. La anterior puede ser una modalidad, que aquí se sugiere porque mostró éxito y potencialidad de desplegarse, prestar servicios y atender a demandas más complejas y de constituir redes. Debe de haber varias modalidades más - por ejemplo, la de las organizaciones de productores cafetaleros indígenas- de acuerdo a la gran heterogeneidad de situaciones regionales y micro regionales. El caso es que se basen en la disposición a la pluralidad de actividades, y no se centren en la producción agrícola, puedan ser integrales, para que puedan coordinar la oferta de servicios del sector público y puedan ser administradas y gestionadas por los pobladores rurales, es decir, vías para la habilitación de los pobladores rurales y para la construcción o reconstrucción del capital social. Así mismo, deberán poder facilitar la asociación simétrica con la agroindustria y el comercio moderno47. Estrechamente vinculado a lo anterior habrá que redefinir y desplegar políticas regionales hacia la economía campesina diferenciadas por tipo de productor, acordes con sus estrategias económicas, que potencien sus características en un contexto de economía abierta que les permita replantearse esas estrategias en una perspectiva de vinculación gradual con otros agentes económicos en otros mercados y con otras opciones de actividad.48 Los pobladores rurales pobres pueden por si mismos desarrollar capacidades y actividades múltiples a

partir de su propia organización. Pero para que sus actividades

económicas les generen ingresos crecientes y amplíen sus empleos, abatiendo su vulnerabilidad deberán vincularse con los agentes más dinámicos de la agroindustria y de las actividades en las cuales tengan ventajas para desarrollar. Las asociaciones de productores pequeños les permiten compactar su oferta, abastecerse de insumos, negociar mejores precios. Pero para tener acceso a mejores mercados, a innovaciones tecnológicas en sus actividades tradicionales y sobretodo en

Campo. En aquellas en las cuales los socios son en su mayoría productores de café se proporciono información diaria sobre los precios de este producto. 47 Hay programas en marcha que aparentemente obedecen a esta lógica: Microregiones en Sedesol, el Fondo Concursable para Proyectos de Desarrollo Rural 2003, el Programa de desarrollo de Capacitación del Medio Rural, y el subprograma de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones Rurales. Pero no conocemos ni sus presupuestos, ni sus metas, ni sus evaluaciones. 48 Ver Gustavo Gordillo y Carlos Icaza Territorios Rurales: Armonizando Disparidades y Desigualdades. Ponencia preparada para el Coloquio De lo Local a lo Global Nuevos Retos de las Políticas Sociales. Seminario Universitario sobre la Cuestión Social, UNAM, Octubre 2003.

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nuevas –turismo alternativo, trabajos artesanales de alta calidad, producciones agrícolas no tradicionales, con mayor valor agregado, etc.- y tener relaciones más simétricas con el siguiente eslabón de la cadena, además de asociarse entre si, tendrán que asociarse a cadenas de supermercados, de abastecedores de restaurantes, empresas integradoras para resolver problemas de economías de escala, empresas turísticas, etc. Hay una tarea importante que llevar a cabo para fomentar esas asociaciones requeridas. Será necesario construir la confianza mutua entre los grupos rurales pobres y empresas medianas y grandes a través de contratos y convenios con reglas muy claras, vigilando su cumplimiento por todas las partes y el respeto mutuo. Cuando se trate de asociaciones entre grupos rurales pobres y empresas pequeñas o medianas, es necesario hacerse cargo de que estarán trabajando con proveedores no tradicionales y en mercados poco explorados, y estarán asumiendo riesgos más altos. ¿Cómo puede tener éxito una estrategia multisectorial, a la que concurran los tres niveles de gobierno, que involucre activamente a la población rural pobre, a los empresarios interesados y a otros actores de la sociedad mexicana? Solamente a través de una política de desarrollo rural en el sentido amplio del término, que articule a la política económica, social, ambiental y de fomento agropecuario y forestal, recupere la planeación para el desarrollo regional y el ordenamiento territorial y se haga cargo de la necesidad de profundizar y desarrollar mercados financieros alternativos para los pequeños productores rurales.