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Capítulo II Operación La evaluación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en sus aspectos operativos, se realizó bajo el esquema comprometido en la propuesta técnica, a saber: i) se analizaron las directrices contenidas en las Reglas de Operación para cada uno de los procesos involucrados; ii) se revisaron los lineamientos normativos emitidos por la Unidad Administrativa Responsable del Programa; y iii) se analizó la información disponible sobre la ejecución del Programa, incluida la encuesta que se aplicó a una muestra estadísticamente significativa de los beneficiarios. El trabajo de campo consideró beneficiarios tanto del ejercicio 2003 como del siguiente año. Con esos tres niveles del análisis, se atendió el espíritu general de la evaluación, que se concentra en el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación.
Como se precisa más adelante, las Reglas de Operación emitidas el 25 de septiembre de 2003 tuvieron vigencia entre ese mismo día de su publicación y hasta la entrada en vigor, el 1 de octubre de 2004, de las Reglas de Operación 2004. Cabe precisar, no obstante, que lo avanzado de la operación del Programa entre enero y septiembre de 2004 provocó que, de facto, el Programa operara con las Reglas 2003 en ambos ejercicios.
Las fases del proceso operativo relativas a promoción y
selección de beneficiarios se realizaron antes del mes de octubre de 2004, en tanto que la fase final, relativa al pago de los apoyos, fue ejecutada el último trimestre de ese año.
A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, la SEDESOL inició negociaciones con las organizaciones campesinas con objeto de definir el tipo, alcance y reglas del programa social comprometido en el mismo. No fue una tarea fácil, de acuerdo a lo comentado por diversos funcionarios de la II—61 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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dependencia, pues dichas reglas serían definidas al interior de la Comisión de Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo.
Sin embargo, la experiencia
acumulada en la operación de múltiples programas sociales por parte del Gobierno Federal, y específicamente por parte de la SEDESOL y sus entidades coordinadas, así como la experiencia en la elaboración de reglas de operación, que son obligatorias por disposición de la Cámara de Diputados desde hace varios años, permitieron responder prácticamente de manera inmediata
a la urgencia de la
demanda social.
Se analizaron más de 680 mil solicitudes de incorporación al Programa, y se conformó un Padrón de Beneficiarios 2003 con 211,703 adultos mayores, los cuales recibieron el apoyo considerado en el Programa, en forma de dotaciones de dinero en efectivo. Esto fue realizado en un lapso breve, prácticamente entre octubre y diciembre de 2003.
Para el 2004 fueron incorporados 67,774 adultos mayores,
además de haberse efectuado una depuración del Padrón de Beneficiarios 2003 mediante el cual fueron dados de baja 37,578 adultos mayores, entre otras razones, por estar inscritos en otros programas sociales operados por el Gobierno Federal. De esta manera, el Padrón de Beneficiarios de 2004 contempló a 241,889 personas como beneficiarios que cobraron sus apoyos.
Resulta evidente que la forma acelerada de diseño e instrumentación del Programa generó algunos problemas, aunque resultaron menores frente a la magnitud del reto planteado. No obstante, en esta evaluación se sugieren algunas líneas de trabajo para la corrección en los ejercicios subsecuentes. Incluso las Reglas de Operación 2004 han sido notablemente afinadas respecto a las Reglas iniciales, lo que brindará mayor consistencia y transparencia al Programa de Atención a los Adultos Mayores a partir del ejercicio fiscal 2005. II—62 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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En los siguientes apartados se analizan los procesos de Promoción Social, Solicitud de Apoyos, Selección de Beneficiarios, Entrega de Apoyos y Contraloría Social, y se termina con algunos comentarios sobre el Cumplimiento de Metas y el Análisis de Costos de Operación.
DIAGRAMA CON ACTIVIDADES RELEVANTES
Se presenta un diagrama con las actividades relevantes que componen el proceso general de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores. Los detalles de cada proceso se analizan en el apartado correspondiente. Programa de Atención a los Adultos Mayores
Actividad
Responsable
1. Promociona y difunde entre la población de su localidad el PAAM.
DGAGP, Delegaciones SEDESOL
2. Recibe y consolida las solicitudes de que presente la población para su incorporación al PAAM.
Organización Campesina
de
Social
3. Envía las solicitudes de incorporación al PAAM a la Dirección de Inspección y Comprobación de la SEDESOL. 4. Recibe las solicitudes de incorporación al PAAM remitidas por las Organizaciones Sociales Campesinas.
Dirección de Inspección y Comprobación
5. Analiza que las solicitudes de incorporación al PAAM cumplan con los Requisitos de Elegibilidad determinados en las Reglas de Operación. 6. Determina si las solicitudes de incorporación al PAAM, son elegibles a recibir los apoyos. 6.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan con los Requisitos de Elegibilidad. 6.2 De ser elegibles las Solicitudes de incorporación al PAAM continúa en la actividad No. 7. 7. Captura Información contenida en las Solicitudes de incorporación II—63 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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al PAAM. 8. Elabora, la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM. 9. Revisa información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM.
Dirección Procesos
de
Análisis
de
10. Valida que la información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación. 10.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación. 10.2 De cumplir con lo determinado en las Reglas de Operación continúa en la actividad No. 11. 11. Actualiza Base de Datos de Beneficiarios. 12. Elabora oficios de Autorización de Beneficiarios del PAAM. 13. Programa pago de apoyos a los Beneficiarios del PAAM por medio de TELECOMM. 14. Notifica a Institución liquidadora relación de Beneficiarios del PAAM. 15. Procede a la entrega de apoyos a los Beneficiarios del PAAM.
TELECOMM
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Diagrama de Flujo DGAGP, Delegaciones de SEDESOL
Dirección de Inspección y Comprobación
INICIO 4 Recibe solicitudes de incorporación al PAAM
1 Promociona el PAAM
5 Analiza solicitudes de incorporación
Organización Social Campesina 2 Consolida solicitudes de incorporación al PAAM
6
NO
6.1
3 Envía solicitudes de incorporación al PAAM
SI
Determina elegibilidad 6.2
Se eliminan
Sigue paso 7 7
Captura Información de las solicitudes de incorporación
8 Elabora Base de Datos
9
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Dirección de Análisis de Procesos
TELECOMM
9 Revisa Base de Datos y valida
15 Procede a la entrega de apoyos
10 NO 10.1
Cumplen Reglas de Operación dad
SI
FIN
10.2
Se eliminan
Sigue paso 11 11 Actualiza Base de Datos de Beneficiarios
12 Elabora oficios de Autorización
13 Programa pago de apoyos por medio de TELECOMM
14 Notifica a TELECOMM
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PROMOCIÓN SOCIAL
El proceso de promoción social aplicado para el ejercicio 2003, se basó en el trabajo de las organizaciones sociales y campesinas que participaron en el Programa, después de que las Delegaciones Federales realizaron diferentes foros para dar a conocer el alcance del Programa y sus esquemas de operación. En una primera etapa, incluso antes de la emisión de las Reglas de Operación 2003, los responsables del Programa por parte de la SEDESOL realizaron las tareas de informar y explicar a representantes de las organizaciones sobre los alcances del Programa y su lógica operativa.
Las Reglas de Operación 2003, específicamente en el apartado 8.2 Promoción, establecen lo siguiente: “La Unidad Administrativa Responsable del Programa, y las Delegaciones Federales de la SEDESOL, serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones del Programa; se darán a conocer las acciones a realizar, las comunidades beneficiadas y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos, asimismo, deberán señalar que es un programa que opera el Gobierno Federal con recursos públicos, en coordinación con dependencias federales, beneficiarios u organizaciones de la sociedad civil, según sea el caso.”
Como se advierte en el párrafo anterior, no queda explícita en las Reglas de Operación 2003 la opción de que las organizaciones campesinas lleven a cabo las tareas de promoción del Programa.
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No obstante, fueron las organizaciones campesinas quienes se hicieron cargo, en los hechos, de promocionarlo, como señalaron varios de los servidores públicos de la SEDESOL entrevistados para la elaboración del presente Informe. Esta situación quedó debidamente regularizada en las Reglas de Operación 2004, al apuntar en el apartado 5.1 Promoción, lo siguiente: “La Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, las Delegaciones Federales de la SEDESOL y, en su caso, las organizaciones del campo, (previo convenio), serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de las acciones a realizar, las localidades que se atenderán y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos...”
En la página de Internet de SEDESOL, www.sedesol.gob.mx, específicamente en el apartado del Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales, se presenta un Informe sobre el avance del Programa que señala entre las actividades realizadas la siguiente: “Difusión del Programa a través de diferentes foros con organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener los apoyos.”
De acuerdo con la información proporcionada por los responsables del Programa, para el ejercicio 2003 se prepararon los contenidos básicos del convenio a celebrar con las organizaciones campesinas para la debida formalización de los trabajos de promoción por parte de éstas, sin que a la fecha se cuente con dichos convenios debidamente firmados.
Las oficinas responsables de la operación del Programa en la Ciudad de México, convocaron en diversas ocasiones a los delegados estatales y a personal operativo de las propias delegaciones, con objeto de capacitarlas en las reglas de operación y II—68 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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el universo de atención. Mencionaron también que la capacitación había durado, en promedio, cuatro días.
En general las acciones que se realizan por parte de las delegaciones estatales se concentran principalmente en lo siguiente. Atención a
representantes de
organizaciones campesinas o autoridades locales o personas en lo individual a preguntar sobre el programa; también cuando se reciben las solicitudes (listados) de las organizaciones campesinas promotoras. Existen esfuerzos de promoción a través del personal de las delegaciones responsables de Microrregiones y Jornaleros Agrícolas. Se utilizan trípticos explicando las reglas de operación del programa y se hace algo de difusión a través de medios de comunicación locales por la vía de boletines de prensa. También se ha hecho algo de difusión entre órganos legislativos locales.
Estas actividades no se encuentran programadas, sino constituyen la
respuesta inmediata, reactiva, a la presión que genera la lógica misma del Programa por parte de los adultos mayores y de sus organizaciones.
La participación del personal en delegaciones se circunscribe a informar sobre las características que deben cumplir los interesados para ser beneficiarios, así como de que las posibilidades reales de ser aceptados en función de la suficiencia presupuestal y de lo que se dictamine en las oficinas centrales de SEDESOL, por lo que la delegación sólo funge como ventanilla de recepción y trámite de solicitudes.
Conviene destacar que la labor promocional realizada por las organizaciones fue altamente eficaz. Habiéndose firmado el Acuerdo Nacional para el Campo el 28 de abril de 2003, cinco meses después, el 25 de septiembre de ese mismo año, cuando fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a II—69 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el ejercicio 2003, las organizaciones presentaron listados de posibles beneficiarios en número superior a las 100 mil personas.
Un punto destacado en la estrategia de la Secretaría de Desarrollo Social para todos sus programas, se refiere a evitar el uso indebido de los recursos públicos en actividades ajenas a dichos programas. Por ello, en todas las Reglas de Operación se incluye un párrafo como este: “La papelería, documentación oficial, así como la publicidad y promoción de este programa deberán incluir de acuerdo a lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 2002, la siguiente leyenda: “Este Programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente”.
No se cuenta con evidencia de que las personas que llevaron a cabo el trabajo de promoción por parte de las organizaciones, hayan comentado o difundido de alguna manera este importante señalamiento contemplado desde hace varios años en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, así como en todos los programas que ejecuta el Gobierno Federal y que cuentan con Reglas de Operación.
La Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios y las Delegaciones Federales de la SEDESOL, no cuentan con información acerca de quiénes fueron los II—70 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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promotores sociales. Dada la relevancia del Programa, hubiera sido conveniente conocer el perfil profesional de los promotores, además de detectar si tenían experiencia previa en labores de promoción de otros programas sociales. Tampoco se conoce si las organizaciones los contrataron expresamente para llevar a cabo la promoción del Programa de Atención a los Adultos Mayores, o bien se trata de militantes o simpatizantes de las mismas organizaciones.
Resulta fundamental en los programas sociales la articulación entre objetivos, beneficiarios y requisitos. En este sentido, es importante que los promotores sociales de cualquier programa reciban la debida capacitación y sean seleccionados exclusivamente aquéllos que en su trabajo cotidiano contribuyan a la correcta operación del Programa. Se trata del primer contacto con los posibles participantes del programa,
por lo que la selección y capacitación de los promotores sociales
constituye una pieza relevante en las tareas preparatorias de un programa social.
En el caso específico del Programa de Atención a los Adultos Mayores, debido a los tiempos
excesivamente
recortados
que
tuvieron
los
responsables
de
su
instrumentación y a la dinámica impresa por el mismo Acuerdo Nacional para el Campo, la SEDESOL de facto no tuvo injerencia en la selección de los promotores sociales.
Cabe precisar que los responsables del Programa por parte de la
SEDESOL atendieron numerosas reuniones con las organizaciones sociales para explicar y convencer sobre el esquema conceptual del mismo, así como sus diversos componentes operativos, por lo que aplicó un esquema de capacitación en cascada, en donde la capacitación e inducción inicial con los representantes de las organizaciones, fue una tarea desplegada por la SEDESOL.
En cualquier caso,
durante el 2004 la SEDESOL debió haber realizado una programación más
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afortunada de sus esfuerzos de promoción, de tal manera que se recondujera el esquema de participación de las organizaciones sociales.
En realidad, se desconocen también las actividades específicas de promoción instrumentadas por cada organización, así como su duración y cobertura. A manera de ejemplo, se comentó en las entrevistas a profundidad con servidores públicos de la SEDESOL que algunas organizaciones incluso difundieron spots radiofónicos para convocar a solicitantes del Programa.
Una vez que se establezcan con claridad procedimientos estandarizados para la promoción de este importante Programa, en donde se contemplen campañas de difusión estacionales y las prioridades en la cobertura espacial de la difusión y la promoción, también podrán fijarse aspectos específicos para la promoción de la que se harán cargo las organizaciones campesinas. Hasta hoy, no se cuenta con un manual de procedimientos debidamente autorizado en donde se puedan señalar parámetros sobre el número de promotores por región de alta y muy alta marginalidad.
No obstante, los representantes de la SEDESOL entregaron un
borrador avanzado del manual de procedimientos conformado específicamente para el Programa de Atención a los Adultos Mayores.
Resulta complicado evaluar la efectividad de la promoción social. Sin embargo, arriba se señaló que la promoción realizada por las organizaciones había sido eficaz. Para la determinación de un padrón de 211,703 adultos mayores en el 2003, se contó con más de 608,980 solicitantes, de tal manera que el indicador denominado Índice de Eficiencia de Cobertura, calculado como el cociente del número de personas que
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recibieron el apoyo entre el número de personas que solicitaron el apoyo, también sirve como una evaluación de resultados por lo que a la promoción social se refiere.
En el ejercicio 2003, el Índice de Eficiencia de Cobertura fue
de 34.8%. Para
tratarse del arranque del Programa, es un porcentaje elevado. En los antecedentes de las Reglas de Operación 2003 se señala que existen 1,193,318 adultos mayores que habitan en localidades con menos de 2,500 habitantes y que se encuentran en situación de pobreza alimentaria, con datos del Censo de Población 2000.
Para calcular el dato de Adultos Mayores en el medio rural y con pobreza alimentaria, se puede aplicar a la cifra del 2000 la tasa de crecimiento promedio de 6% anual apuntada en esos mismos antecedentes de las Reglas de Operación. Con ese cálculo se obtienen 1,340,812 adultos mayores para el 2003. Si se supone ese dato como el 100% de la población objetivo resulta que, probablemente, las organizaciones hayan realizado promoción social del programa a un máximo de 45.4% de la población objetivo. Obviamente, a ese número total de solicitantes habrá que descontarle
aquellos casos que no reúnen los criterios de selección
establecidos por las Reglas de Operación. Por su parte, el Índice de Cobertura, expresado como el cociente de las personas que recibieron el apoyo entre la población total objetivo, fue de 15.8%.
Con el propósito de lograr mayor precisión en la población objetivo, se solicitó a la SEDESOL que proporcionara la información relativa a los adultos mayores, que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, y que se encuentran en los padrones de beneficiarios de LICONSA o de Oportunidades.
El padrón de
beneficiarios de LICONSA tiene 25,463 adultos mayores a los 60 años, mientras que II—73 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades el padrón contempla a 1’107,027 personas que tienen 60 años o más. Para que sea comparable con la población objetivo del PAAM, a estos grupos de personas habría que aplicar los filtros de habitar en localidades rurales con 2,500 o menos personas y estar en pobreza alimentaria.
Por tanto, se sugiere que los operadores del PAAM la pudieran coordinar con los responsables de aquellos programas sociales, de tal manera que se descuenten esos casos de la población potencial a atender por este Programa.
Un señalamiento especial merece el apartado de difusión del Programa. En el apartado 8.1 Difusión de la Reglas de Operación, se señala: “Conforme a las disposiciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, estas Reglas de Operación, además de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, estarán disponibles para la población en las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los Estados, así como en la página electrónica establecida en el sitio de (www.sedesol.gob.mx) en estricto cumplimiento con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de al Federación el 11 de junio de 2002”.
La difusión en los términos planteados en las Reglas de Operación no contribuye directamente a facilitar los trabajos relativos a la promoción, debido a que la población objetivo se encuentra alejada y en general con difícil acceso a las oficinas de las Delegaciones de SEDESOL en los Estados.
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En la misma tesitura se puede comentar la difusión a través de la página electrónica de la Secretaría. Existen dos factores a considerar como problemáticos en el acceso electrónico: en primer lugar, el acceso al servicio de Internet, que disminuirá como problema en la medida en que sea exitoso el proyecto de e-méxico; en segundo, la población de 60 años o más es la que ofrece mayor resistencia cultural a la utilización de servicios informáticos.
Hasta donde se tiene conocimiento, no se cuenta con trabajos de auditoría para evaluar la confiabilidad de los trabajos relativos a la promoción social. Inclusive, a menos que se estipule en los convenios con las organizaciones campesinas, los entes fiscalizadores que regularmente intervienen sobre el ejercicio de los recursos públicos, tales como la Secretaría de la Función Pública, directamente o a través de los Órganos Internos de Control; la Auditoría Superior de la Federación, o los auditores externos, no tienen competencia para auditar el proceso de promoción social desplegado por las organizaciones campesinas, dado que en ese proceso de promoción no existen recursos públicos involucrados.
Se puede señalar que, en sentido estricto, las Reglas de Operación 2003 no incluyeron actividades de promoción social específicas. No obstante, cabe señalar que en la página de Internet del Programa se incluye entre las acciones desarrolladas, la siguiente: “Difusión del Programa a través de diferentes foros con organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener los apoyos.”
En el escenario de implantación del Programa antes comentado, donde se combinaban unas Reglas de Operación publicadas hasta septiembre, unos recursos II—75 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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públicos por erogar y la presión social de las organizaciones participantes en el Acuerdo Nacional para el Campo, el trabajo de promoción social fue eficazmente desplegado por las organizaciones sociales y campesinas, una vez capacitados por representantes de la SEDESOL. No obstante, como lo hace la SEDESOL en los otros programas sociales, resulta fundamental que la Unidad Administrativa Responsable del Programa, con la participación de las Delegaciones Federales de la SEDESOL, asuma el control del proceso de promoción social, de tal manera que se garantice el estricto cumplimiento de los objetivos del Programa de Atención a los Adultos Mayores. La labor de las organizaciones sociales y en algunos casos de las oficinas estatales de la SEDESOL, fue efectiva para conseguir que una enorme cantidad de personas presentaran su solicitud de incorporación al Programa. No obstante, el personal de las Delegaciones Estatales de la SEDESOL reporta como obstáculos importantes para promover el Programa los siguientes:
la falta de recursos para atender la
demanda, la falta de presupuesto para ejecutar acciones de promoción y control de la misma, falta de información proveniente de oficinas centrales para dar respuestas a los solicitantes, carencia de un canal de comunicación oportuno para actualizar la información que se genera en el programa e inequidad en los padrones que las organizaciones campesinas presentan.
SOLICITUD DE APOYOS Las Reglas de Operación 2003 en su apartado 8.3.1 Operación, señalan que: “Para acceder a los apoyos, los beneficiarios que reúnan los requisitos mencionados en el punto 5.3.1 relativo a los Criterios de Elegibilidad, serán previamente identificados por sus condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un sondeo en el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población II—76 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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objetivo. Las Delegaciones Federales de la SEDESOL serán las responsables de promover el establecimiento e instalación de puntos estratégicos para captar la demanda que podrá ser presentada por la población objetivo y las organizaciones campesinas, con ella se realizará un sondeo en donde se determinen las necesidades de la población objetivo que servirá de insumo para elaborar el padrón de beneficiarios”.
En realidad no se realizó formalmente el sondeo que mencionan las Reglas de Operación, debido a las condiciones sui generis bajo las cuales fue conducido el proceso de promoción social, comentado en el punto anterior. Por otra parte, las Delegaciones Federales de la SEDESOL en algunos casos actuaron como receptoras de solicitudes de apoyo, para su posterior captura en las oficinas de la Ciudad de México.
El grueso de las solicitudes de apoyo recibidas fueron entregadas por organizaciones campesinas, entre las que destacan la Confederación Nacional Campesina, la Unión Campesina Democrática, la Central Campesina Cardenista y la Coordinadora Nacional Plan de Ayala.
Se cuenta con el padrón de solicitantes de apoyo, el cual se presenta como Anexo 5, en donde están listadas las organizaciones, las entidades federativas de origen y el número de solicitudes presentadas.
Con el propósito de ordenar el proceso relativo a las solicitudes de apoyo, el 11 de noviembre de 2003 la SEDESOL publicó en el Diario Oficial de la Federación el II—77 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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instructivo y formato de la Solicitud de Inscripción al Programa de Atención a los Adultos Mayores.
La Solicitud de Inscripción contempla los elementos relevantes establecidos en las Reglas de Operación 2003. En primer lugar, la leyenda marcada por el Presupuesto de Egresos de la Federación, en donde se señala: “Este Programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines electorales, de lucro y tros distintos a los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable
y ante la autoridad
competente”. En segundo, los datos de domicilio del solicitante, que permiten detectar si se cumple con el requisito 5.3.1.2 “Vivir en las localidades rurales de muy alta y alta marginación”. En tercero, se le pregunta al solicitante si acepta participar en un sondeo, tal y como lo establece el punto 5.3.1.5 de las Reglas de Operación 2003. De igual manera, el solicitante manifiesta, bajo protesta de decir verdad, que no está afiliado a ningún programa federal, estatal o municipal de ayuda económica, ni de ninguna otra índole, cualquiera que sea su denominación, para personas de la tercera edad.
Sin duda, la elaboración del formato de Solicitud de Inscripción al Programa contribuye al ordenamiento del proceso. No obstante, habiéndose publicado 46 días después del inicio formal del Programa, considerado éste en la fecha de publicación de las Reglas de Operación 2003, probablemente fueron numerosas las solicitudes de inscripción que se presentaron en formato libre, dificultando el trabajo de sistematización y análisis por parte de los operadores.
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De conformidad con el punto 5.2. Población objetivo, serán sujetos de atención adultos mayores de 60 años, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginación. Adicionalmente, que estas personas se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria, definida como aquella en la que los ingresos por persona en los hogares son insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación correspondientes los establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.
Sin embargo, en la Solicitud de Inscripción no se incluyó ninguna información que permita al analista de la misma establecer si el solicitante se encuentra en situación de pobreza alimentaria, del tipo de reactivos incluidos en encuestas de ingresogasto. Solamente en el apartado de Criterios de Valoración que llena la propia dependencia, se indica el status de pobreza alimentaria.
Este asunto quedará
resuelto cuando inicie la aplicación de las Reglas de Operación 2004 en el ejercicio del presente año, pues las entrevistas que se realizarán a todos los posibles beneficiarios brindarán elementos suficientes para revelar la condición de pobreza alimentaria.
Por la premura con que fue realizado el análisis de la enorme cantidad de solicitudes de incorporación al Programa, servidores públicos entrevistados comentaron que se realizó un primer filtro alrededor de la pertenencia o no de las localidades a aquellas que CONAPO ha establecido como rurales de alta y muy alta marginalidad. En algunos casos el filtro no se aplicó a la solicitud individual, sino al paquete que había entregado la organización promovente y que en la carátula se indicaba el nombre de la localidad. Posteriormente, la limitación de recursos presupuestales conllevó a la no incorporación al Padrón de Beneficiarios 2003, pese a que los solicitantes cumplían los requisitos de elegibilidad.
Estos casos fueron considerados, en su
oportunidad, en el ejercicio fiscal 2004. II—79 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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Se interrogó a los servidores públicos de las delegaciones estatales de la SEDESOL cómo le hacen para informar a los adultos mayores seleccionados como beneficiarios y a aquéllos que fueron rechazados. Al respecto, utilizan dos grandes mecanismos. Por una parte, a través de terceras personas, como comisarios o agentes ejidales, autoridades comunitarias o personal del ayuntamiento. Por otra, fijan en paredes las listas de beneficiarios, tanto en edificios de los ayuntamientos como en locales de TELECOMM, además de otros lugares públicos.
Debido a la activa participación de las organizaciones en la apertura del Programa de Atención a los Adultos Mayores, es probable que se haya presentado un sesgo hacia las localidades en donde tradicionalmente han operado dichas organizaciones. Es decir, del universo total de localidades que tienen menos de 2,500 habitantes y están clasificadas como de alta y muy alta marginalidad,
podrían conformarse dos
subconjuntos: por un lado, aquellas localidades en donde las organizaciones cuentan con penetración y arraigo;
por otro, localidades que cumplen los requisitos del
Programa aunque sus habitantes no están adscritos a organizaciones con presencia activa en el Acuerdo Nacional para el Campo.
La SEDESOL debería, en todo caso, mostrar una activa promoción en regiones y localidades con baja o nula presencia de este tipo de organizaciones, de tal manera que se atendiera, en igualdad de circunstancias, a la población objetivo, sin que resultara un factor de peso para recibir los beneficios del Programa la participación en organizaciones campesinas.
Por supuesto, las Reglas de Operación no
contemplan como requisito la pertenencia a organización alguna, en concordancia con el principio de CONTIGO relativo a la Transparencia y el combate a la utilización clientelar de los programas sociales. II—80 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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Las Reglas de Operación 2004 intentan resolver algunos de los problemas arriba comentados. En el punto 4.3.3.1.1 señalan que la integración del Padrón de Beneficiarios pasa por un levantamiento de información en tres etapas:
o
PRIMERA ETAPA. Beneficiarios del Programa de 2003, así como adultos mayores comprendidos en las localidades y municipios donde se otorgaron los beneficios.
o
SEGUNDA ETAPA. A los solicitantes del 2003 que por falta de recursos no resultaron beneficiados, así como sus localidades y municipios de procedencia.
o
TERCERA ETAPA. A los adultos mayores que, satisfechos los requisitos establecidos en las Reglas, no estén comprendidos en las dos etapas anteriores.
De aplicarse el orden de las etapas antes señalado, los beneficiarios del Programa de 2003 volverán a ser considerados en el ejercicio 2004. De persistir cada año esta circunstancia, y en caso de que los recursos fiscales aplicados al Programa no se vean incrementados, difícilmente podrán acceder a los beneficios
aquellos
integrantes de la población objetivo que no pudieron, por falta de promoción, de recursos fiscales o cualquier otra circunstancia,
ser considerados en el Padrón de
Beneficiarios desde el primer año de ejercicio.
El procedimiento de las tres etapas contiene un problema operativo que eleva considerablemente los costos y el tiempo de ejecución de los tres niveles de las entrevistas, al no considerar el componente territorial.
Es decir, que si en una
localidad determinada, llámese Los Recodos, habitan tres personas beneficiarias del Programa, en una primera etapa solamente serán entrevistados esos tres adultos mayores. Supóngase que otras cinco personas caben en la categoría de la segunda II—81 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
etapa, es decir, que presentaron solicitud, reunieron los requisitos y no fueron apoyados debido a la restricción presupuestal. En este caso, un entrevistador de la SEDESOL deberá regresar a Los Recodos. Por último, supóngase que existen otros adultos mayores que no se encuentran en los dos casos anteriores. Así, la SEDESOL deberá enviar a su entrevistador nuevamente a esta localidad.
Por tanto, se sugiere revisar el procedimiento de las etapas para que la SEDESOL aplique entrevistas a todos los adultos mayores de una localidad, y se determine por regiones el universo potencial de beneficiarios.
Durante el ejercicio 2003 fueron atendidos 211,703 beneficiarios, habiendo aumentado esa cantidad a 241,889 personas en el año 2004.
El número de
personas que aparecen en ambos padrones de beneficiarios es de 174,125 personas, lo que implica que el 82 por ciento del padrón de 2003 fue incorporado nuevamente al año siguiente.
En el 2003 se presentó un problema mayúsculo frente a la avalancha de solicitudes. Los recursos fiscales determinaron el límite al tamaño del Padrón de Beneficiarios 2003. Por tanto, la decisión acerca de los solicitantes que no serían atendidos por insuficiencia presupuestal no fue tomada exclusivamente por la SEDESOL sino que, de acuerdo a las entrevistas a diversos servidores públicos, en varios casos intervinieron las organizaciones.
Cabe señalar que las localidades de alta y muy alta marginalidad se determinan a partir de la información del Censo de Población 2000 y la información de CONAPO. II—82 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Sin embargo, es probable que surjan localidades en fecha posterior al levantamiento censal que deben ser consideradas en la cobertura del Programa. Este aspecto fue debidamente considerado en las Reglas de Operación 2004, específicamente en el punto 4.3.3.2.2 que a la letra indica: “En caso de que alguna localidad no haya sido incorporada al Programa y se considere que ésta cumple con los criterios para ello, la comunidad, una organización campesina o de la sociedad civil, podrán solicitar a la SEDESOL, mediante escrito libre entregado a la Delegación Federal en el Estado, que se analice y dictamine su posible incorporación al Programa.
En estos casos la SEDESOL, dentro de los 60 días siguientes a la presentación de la solicitud, instalará un Comité Estatal de incorporación de localidades, integrado por el delegado federal de la SEDESOL, dos representantes de las organizaciones del campo o de la sociedad civil, si éstas fueran las solicitantes, un representante del Ayuntamiento donde se encuentra la localidad a incorporar y un representante de la Unidad de Microrregiones de la SEDESOL, para estudiar y emitir una opinión sobre las solicitudes de incorporación tomando como base las Reglas de Operación del Programa.”
Resulta importante señalar que la SEDESOL diseñó el Proceso Operativo Septiembre 2003, en donde, de manera general, se mencionan dos actividades relativas al proceso de solicitud de apoyos. La primera de ellas, denominada Preparación de paquetes de captura, tiene la siguiente descripción: “Se reciben las solicitudes de la población objetivo, y se preparan como paquete de captura, despreciando aquellas localidades mayores a 2,500 hab., según catálogo de INEGI y aquellas que no sean de alta y muy alta marginación según catálogo de CONAPO 2000.” Esta actividad tiene como área responsable a la Dirección de Inspección y Comprobación. II—83 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
La segunda actividad, llamada Captura, consiste en lo siguiente: “Se crea una base de datos, capturando la información de cada uno de los solicitantes, con sus datos personales como: nombre, fecha de nacimiento, sexo, localidad etc., así como los nombres de los promotores.” El área responsable también es la Dirección de Inspección y Comprobación.
De acuerdo a los reportes entregados por los servidores públicos de la SEDESOL, la base de datos de los solicitantes no pudo ser integrada de acuerdo a la descripción del Proceso Operativo.
A nivel de información sistematizada, como antes fue señalado, se cuenta con un listado de organizaciones y el número de solicitudes presentadas, considerando además la entidad federativa de los solicitantes.
Los documentos que debieron haber sido solicitados a los posibles beneficiarios del Programa, de acuerdo al punto 5.3.1. Elegibilidad (requisitos) de las Reglas de Operación 2003, son los siguientes: i) documento oficial que certifique que el solicitante cuenta con 60 años o más; ii) comprobante de domicilio que acredite que el solicitante habita en una localidad rural de alta o muy alta marginación; iii) carta en donde señale, bajo protesta de decir verdad, que no recibe apoyos similares de cualquier instancia de gobierno.
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Información con Resultados
En el formato de Solicitud de Inscripción publicado el 11 de noviembre de 2003, se incluye un apartado específico de documentos comprobatorios, que se apega a lo dispuesto por las Reglas de Operación 2003.
En los hechos, y frente a las miles de solicitudes que presentaban las organizaciones, el primer filtro que se aplicó fue el relativo a la localidad rural de alta y muy alta marginación. Este requisito se revisaba por grupos de solicitantes, a través del análisis de la información resumida en el oficio o escrito mediante el cual la organización entregaba su paquete de solicitudes.
Para todas aquellas solicitudes que cumplían el requisito de localidad rural de alta y muy alta marginación, se procedía a la captura de cada una de las solicitudes incluidas en el paquete presentado por la organización. En este punto del proceso, el capturista revisaba el cumplimento de los otros requisitos establecidos en las Reglas de Operación 2003.
Cabe recordar que en numerosos casos el capturista no contó con el formato de Solicitud de Inscripción, sino que debió apoyarse en un formato libre, lo que seguramente significó un riesgo latente de incorporar al Padrón de Beneficiarios personas que no hubieran cumplido todos y cada uno de los requisitos. Esto se derivó de los tiempos de aplicación del Programa, el cual arrancó actividades el 25 de septiembre, en tanto que el formato fue publicado en el Diario Oficial de la Federación hasta el 11 de noviembre de 2003.
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Información con Resultados
SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS
De conformidad con los términos contratados, en este apartado se analizan diversos elementos de la operación del proceso Selección de Beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores, dividido en dos secciones. En primer lugar, las condiciones específicas del período que va de septiembre de 2003, cuando fueron publicadas las Reglas de Operación 2003, hasta diciembre de ese año. En segundo lugar, el avance del Programa de enero a diciembre del 2004.
EJERCICIO 2003 En los criterios de selección considerados en las Reglas de Operación 2003, se consideran tres aspectos: Elegibilidad, Restricciones y Transparencia.
El criterio general que se establece para seleccionar a los solicitantes de apoyos que serán registrados en el Padrón de Beneficiarios, señala que los candidatos deberán haber sido dictaminados y validados como población objetivo por la SEDESOL. Expresamente se señala que en este proceso de análisis se pongan de manifiesto sus condiciones de pobreza alimentaria.
Justamente la pobreza alimentaria es el requisito que resultó más complicado de instrumentar operativamente en esta primera ejecución del Programa de Atención a los Adultos Mayores. Cabe señalar que las mismas Reglas de Operación 2003 no son lo suficientemente claras respecto a este aspecto de la pobreza alimentaria.
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Información con Resultados
Sin embargo, al tratarse de un universo de localidades consideradas por CONAPO como de alta y muy alta marginalidad, resulta plausible la hipótesis de que los adultos mayores que habitan en esas localidades sufran de pobreza alimentaria.
En el documento denominado Medición de la pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar, elaborado por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, se adopta como criterio metodológico el de Línea de Pobreza. Así, en nivel de pobreza alimentaria se clasifican “…todos aquellos hogares que no tienen ingreso suficiente para adquirir la canasta alimentaria, por ello la primera línea de pobreza (LP¹) la constituye el valor de la canasta alimentaria.” (p. 66)
Los cálculos realizados por los especialistas del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, determinaron que la canasta alimentaria tenía un costo de 485.71 pesos mensuales por persona en el medio rural, en agosto de 2000. Si se aplica el Índice Nacional de Precios al Consumidor, específicamente para Alimentos, Bebidas y Tabaco, con objeto de actualizar a pesos corrientes el costo de la canasta alimentaria, se tiene que en septiembre de 2003 ascendió a 556.35 pesos mensuales por persona, en tanto que en igual mes de 2004 la canasta alimentaria tenía un costo de 601.24 pesos.
Así, la selección de los posibles beneficiarios al PAAM en el 2003 debía cumplir, entre otros requisitos, que los adultos mayores tuvieran un ingreso mensual menor a 556.35 pesos, o bien de 6,676.20 pesos anuales.
Al año siguiente, los adultos
mayores beneficiarios del Programa debieron haber tenido ingresos mensuales inferiores a 601.24 pesos, o de 7,214.88 pesos anuales.
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Información con Resultados
De cualquier manera, las Reglas de Operación 2004 significan un avance metodológico
relevante con relación a las Reglas del año anterior, al considerar la
encuesta directa a los posibles
beneficiarios como el camino para sustentar en
campo la situación de pobreza alimentaria. Adicionalmente, se determina un apoyo para capacitación nutricional hasta por un 5% del monto total de recursos destinados al Apoyo Alimentario a Adultos Mayores.
La Unidad Administrativa de la SEDESOL responsable de
la operación del
Programa, elaboró el siguiente proceso operativo por lo que se refiere la Selección de Beneficiarios:
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Información con Resultados
ACTIVIDAD Preparación de paquetes para Validación
Decisión
Revisión y control de paquetes para validación
Proceso de Importación y Exportación de Paquetes
Proceso de validación
Autorización de Beneficios
Actualización de la Base de Datos
DESCRIPCIÓN
ÁREA RESPONSABLE
Se revisa base de datos con una serie de filtros para determinar la elegibilidad de los beneficiarios apegándose a la normatividad de DIRECCIÓN DE ANÁLISIS Reglas de Operación, tomando en cuenta la DE PROCESOS integración de los expedientes y su ordenamiento por Estado, Municipio, Localidad y Promotor. Si en la información capturada se encuentra algún error, se revisa nuevamente la base de DIRECCIÓN DE datos y la información documental, si existiese INSPECCIÓN Y un solicitante fuera de los parámetros de norma COMPROBACIÓN / se exceptúa su ingreso al paquete para la DIRECCIÓN DE ANÁLISIS validación ( se remite a la actividad 1), si el DE PROCESOS paquete que se capturó no tiene errores se continua con el proceso La información se prepara en paquetes, los DIRECCIÓN DE cuales comprenden: base de datos, listado de lo INSPECCIÓN Y revisado en orden de estado, municipio y COMPROBACIÓN Y localidad y los expedientes, asignándole número único a cada solicitante. Estos paquetes se DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DE PROCESOS envían a la Dirección de Validación y Autorización Por medio de procesos informáticos se envían las bases de datos, para realizar los procesos de validación y análisis normativo. Se revisan los expedientes de cada uno de los solicitantes elegibles que cumplan con la normatividad, realizando el proceso de validación para la emisión del análisis normativo y sus anexos de la elegibilidad de los beneficiarios por estado, municipio, localidad y promotor. Se realizan los oficios de notificación de autorización a los beneficiarios en base a la información generada en el análisis normativo, mismos que se giran a los promotores que gestionaron las solicitudes, para que por su conducto los beneficiarios sean enterados de sus apoyos.
Se actualiza el status de los datos de la base.
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN Y AUTORIZACIÓN
DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DE PROCESOS
En la actividad relativa a la Preparación de Paquetes para Validación, conviene precisar que la revisión no se refiere a una base de datos en donde estén II—89 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
contemplados todos los solicitantes, sino solamente aquellos que pasaron el filtro de localidad rural de alta y muy alta marginación.
Por lo demás, el proceso aplicado por los operadores del Programa se apega a los lineamientos que en esta materia señalan las Reglas de Operación 2003.
Se cuenta con un Padrón de Beneficiarios del ejercicio 2003 que considera 211,703 Adultos Mayores. Para cada uno de ellos la base de datos contiene nombre, apellido paterno, apellido materno, fecha de nacimiento;
entidad, municipio, localidad;
organización o área que los apoyó en la tramitación de la solicitud.
Aunque la base de datos tiene un alto nivel de confiabilidad, en versiones sucesivas es necesario establecer filtros de control. Por ejemplo, de inmediato se detectan errores en la captura de las fechas de nacimiento, pues en el campo de año de nacimiento existen casos en donde el menor año es el 193. En orden ascendente el registro 36 tiene el año 1843. De entrada, estos 36 casos tienen inconsistencias en la captura del año de nacimiento.
Frente a la magnitud del reto de captura de más de 200 mil registros, y el tiempo que se tuvo para realizarla, se trata de un problema menor, que además tiene fácil solución.
Por supuesto, no implica necesariamente el incumplimiento en los
requisitos establecidos por las Reglas de Operación.
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Información con Resultados
La recomendación a los operadores de la SEDESOL, es que debe ser la propia Secretaría, desde oficinas de la Ciudad de México o las Delegaciones Estatales, la responsable de informar a los solicitantes que han sido seleccionados para recibir los beneficios del Programa, ya que esto desvirtúa los intentos que puedan realizar grupos, organizaciones o partidos de atribuirse el Programa.
BENEFICIARIOS POR ORGANIZACIÓN Se cuenta con un registro de 89 organizaciones o representaciones de beneficiarios del Programa apoyo. El cuadro que contiene el número de beneficiarios que cada organización ayudó a tramitar, se presenta como Anexo 6.
Entre las genéricamente llamadas organizaciones, el universo es variado. Destacan las organizaciones campesinas, ya que son el origen del Acuerdo Nacional para el Campo. También participan organizaciones sociales y ayuntamientos. En el listado se consideran algunas de las Delegaciones Federales de la SEDESOL que canalizaron la tramitación de solicitudes de incorporación al Programa.
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Información con Resultados
PRIMERAS 10 ORGANIZACIONES PROMOVENTES
SOLICITANTES
CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA) CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA DELEGACION SEDESOL EN VERACRUZ COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA CIOAC (CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS DELEGACION SEDESOL EN HIDALGO DELEGACION SEDESOL EN TABASCO CODUC COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS CONSUCC (CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS)
TOTAL DE LAS PRIMERAS 10
34,474 27,190 14,441 11,145 10,816 10,325 10,083 8,520 8,026 7,386
142,406
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en Excel denominado Solicitantes de Incorporación al Programa.
Las primeras 10 organizaciones promoventes, al ordenarlas de manera descendente por el número de solicitantes, tuvieron capacidad de incorporar al Programa 142,406 adultos mayores, lo que implica el 67.3% del Padrón de Beneficiarios 2003. Si se amplía la selección a las primeras 20 organizaciones promoventes, ese porcentaje se eleva al 84.7%. Así, las restantes 69 organizaciones pudieron incorporar 32,297 adultos mayores al Programa.
BENEFICIARIOS POR ENTIDAD
El cuadro siguiente muestra el número de beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores por entidad federativa, ordenados de mayor a menor.
Así,
Veracruz fue la entidad federativa que recibió el mayor número de apoyos, para 30,487 adultos mayores, en tanto que Aguascalientes solamente recibió 13 apoyos. II—92 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Fueron consideradas 29 entidades de la República Mexicana, y no se encuentran en la lista el Distrito Federal y los estados de Baja California y Baja California Sur. ENTIDAD TOTAL VERACRUZ GUANAJUATO OAXACA CHIAPAS GUERRERO HIDALGO PUEBLA MEXICO TABASCO SAN LUIS POTOSI MORELOS SINALOA SONORA NAYARIT TAMAULIPAS ZACATECAS DURANGO COAHUILA MICHOACAN YUCATAN TLAXCALA CHIHUAHUA JALISCO QUINTANA ROO CAMPECHE QUERETARO NUEVO LEON COLIMA AGUASCALIENTES
BENEFICIARIOS 211,703 30,487 27,075 21,390 19,491 18,120 17,793 12,788 11,775 10,341 8,575 6,433 4,373 3,678 3,564 3,019 2,577 2,134 1,294 1,090 1,007 967 876 746 621 576 440 309 151 13
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
Las primeras cinco entidades, es decir, Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas y Guerrero, reciben el 55% de los apoyos, con un total de 116,563 beneficiarios. II—93 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
BENEFICIARIOS POR GÉNERO Como se aprecia en el siguiente cuadro, los adultos mayores registrados en el Padrón de Beneficiarios 2003 son mayoritariamente hombres, pues representan el 53.6% del total. De esta manera, el Índice de Atención al Género, que mide el número de mujeres beneficiadas con respecto al número de beneficiarios total, fue de 46.4% a nivel nacional. El Estado de México es la entidad federativa en donde las mujeres reciben el mayor porcentaje de apoyos, con el 53.7%, mientras que en Nuevo León se trata de 58 mujeres de un total de 309 beneficiarios atendidos, con un índice menor de 18.8 por ciento.
II—94 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Entidad MÉXICO QUERETARO MORELOS GUANAJUATO GUERRERO COLIMA JALISCO PUEBLA OAXACA MICHOACÁN VERACRUZ YUCATÁN SONORA ZACATECAS CHIAPAS TLAXCALA COAHUILA TABASCO DURANGO SINALOA HIDALGO SAN LUIS POTOSÍ CHIHUAHUA CAMPECHE NAYARIT QUINTANA ROO AGUASCALIENTES TAMAULIPAS NUEVO LEON TOTAL
Hombre 5,453 205 3,097 13,501 9,073 76 383 6,602 11,223 574 16,486 548 2,023 1,422 10,844 540 730 5,845 1,215 2,493 10,176 4,976 514 354 2,203 395 9 2,209 251 113,420
Mujer 6,322 235 3,336 13,574 9,047 75 363 6,186 10,167 516 14,001 459 1,655 1,155 8,647 427 564 4,496 919 1,880 7,617 3,599 362 222 1,361 226 4 810 58 98,283
Total 11,775 440 6,433 27,075 18,120 151 746 12,788 21,390 1,090 30,487 1,007 3,678 2,577 19,491 967 1,294 10,341 2,134 4,373 17,793 8,575 876 576 3,564 621 13 3,019 309 211,703
PARTICIPACIÓN RELATIVA 53.7% 53.4% 51.9% 50.1% 49.9% 49.7% 48.7% 48.4% 47.5% 47.3% 45.9% 45.6% 45.0% 44.8% 44.4% 44.2% 43.6% 43.5% 43.1% 43.0% 42.8% 42.0% 41.3% 38.5% 38.2% 36.4% 30.8% 26.8% 18.8% 46.4%
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
De acuerdo con las cifras del Censo de Población y Vivienda 2000, realizado por el INEGI, en las localidades de menos de 2,500 habitantes el 48.8% de las personas II—95 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
que tienen 65 años o más, son mujeres.
En sus reportes regulares, INEGI no
establece la distribución de hombres y mujeres por tamaño de las localidades, además de los quinquenios en las edades. Por tanto, no se obtuvo el porcentaje anterior para los Adultos Mayores de 60 años o más.
Sin embargo, al calcular la participación relativa de las mujeres en el grupo de población de 60 años o más, sin importar el tamaño de la localidad, se obtiene que dicho porcentaje aumenta a 53.5%.
En esta presentación sí se cuenta con la
distribución de 60 años o más, y la participación femenina es de 53.2%, por lo que el núcleo de mujeres de 60 a 65 años no altera sustancialmente la distribución relativa de las mujeres respecto al total de hombres en las localidades con menos de 2,500 habitantes. Por tanto, los adultos mayores en zonas urbanas son mayoritariamente mujeres, en tanto que en las localidades rurales los hombres adultos mayores superan en número a las mujeres.
Los números anteriores deben ser revisados con especial cuidado por parte de los especialistas de la SEDESOL, a la luz de un párrafo de los Antecedentes de las Reglas de Operación 2003, que indica: “En el medio rural existe una población de Adultos Mayores de alrededor de un millón de habitantes, lo que obliga a modificar sustancialmente la infraestructura destinada a su atención. Por otra parte, debido a que buena parte de la población adulta estará compuesta por mujeres (85 hombres por cada 100 mujeres) debido a su longevidad se encontrarán ante un panorama difícil, sobre todo en el medio rural por el creciente proceso de feminización de la pobreza que incide con mayor agudeza en las indígenas y campesinos, lo que implica una mayor responsabilidad del Estado en la atención de la población de edad avanzada en el medio rural.” A reserva del análisis posterior de este punto, su definición no reducirá la mayor responsabilidad del Estado sobre los adultos mayores II—96 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
de las localidades rurales de alta y muy alta marginalidad, sean mayoría los hombres o las mujeres.
IMPORTES EROGADOS POR ENTIDAD La distribución de los importes erogados por entidad, se corresponde con el número de apoyos entregados en cada una de ellas. El total erogado entre los 211,703 beneficiarios fue de 439 millones de pesos, con lo que el promedio de apoyo alimentario entregado a cada adulto mayor fue de 2,074 pesos. La mayoría de éstos recibieron los 2,100 pesos de apoyo alimentario correspondientes al ejercicio 2003. No obstante, hubo casos en donde el apoyo recibido fue de 700 pesos y 1,400 pesos por adulto mayor. Así, el 96.5% de los beneficiarios recibieron el monto máximo de apoyo. Véase el siguiente cuadro resumen:
APOYO ALIMENTARIO
NÚMERO DE
MONTO TOTAL
BENEFICIARIOS
EROGADO
$ 700
595
$416 500
$1,400
6 776
$9 486 400
$2,100
204 332
$429 097 200
211 703
$439 000 100
TOTAL
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
Véase el caso de un beneficiario que recibió los 2,100 pesos durante el último trimestre de 2003. Se recuerda que el costo de la canasta alimentaria en septiembre de ese año era de 556.35 pesos.
En la página 74 del estudio ya mencionado
Medición de la Pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar, de julio 2002, se señala que en ingreso mensual promedio per cápita en
localidades II—97
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Información con Resultados
rurales de las personas pobres era de 293 pesos, que actualizados con el INPC a septiembre de 2003 alcanza los 336 pesos. Supóngase que el ingreso anual de los 2,100 pesos que proporciona el PAAM se distribuyese uniformemente a lo largo del año. Por tanto, este beneficiario promedio pasaría de recibir un ingreso promedio per cápita de 336 pesos, a un ingreso que sumado al apoyo del Gobierno Federal llegaría a los 511 pesos. Por tanto, el apoyo otorgado por el PAAM al adulto mayor en situación de pobreza alimentaria que tuviera un ingreso promedio como el reportado por el estudios de la medición de la pobreza, no sería suficiente para pasar de situación de pobreza alimentaria al segundo nivel o línea de pobreza, denominada pobreza de capacidades.
Cabe destacar que este señalamiento es meramente
estadístico, pues en el trabajo de campo los beneficiarios manifiestan su completa satisfacción por los apoyos otorgados por el Programa, como se señala más adelante.
De los 439 millones de pesos que fueron entregados a los 211,703 beneficiarios, la mayor parte fue para los estados de Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Puebla.
II—98 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
ENTIDAD TOTAL
IMPORTE $ 439,000,100
VERACRUZ GUANAJUATO OAXACA CHIAPAS GUERRERO HIDALGO PUEBLA MEXICO TABASCO SAN LUIS POTOSI MORELOS SINALOA SONORA NAYARIT TAMAULIPAS ZACATECAS DURANGO MICHOACAN COAHUILA YUCATAN TLAXCALA CHIHUAHUA JALISCO QUINTANA ROO CAMPECHE QUERETARO NUEVO LEON COLIMA AGUASCALIENTES
$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $
63,774,900 56,462,000 44,767,800 40,072,200 37,458,400 36,993,600 26,793,200 24,620,400 21,680,400 17,945,200 13,105,400 9,140,600 7,689,500 7,451,500 6,326,600 5,037,200 3,315,900 2,264,500 2,214,800 2,112,600 2,027,200 1,798,300 1,561,700 1,298,500 1,205,400 920,500 647,500 287,000 27,300
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
La revisión de los cuadros anteriores, generados a partir de la información contenida en el Padrón de Beneficiarios 2003, da cuenta de que el personal responsable del Programa tiene información sistematizada sobre las principales características del mismo.
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Información con Resultados
Todavía no se contaba en este ejercicio con un manual de procedimientos detallado, que estableciera con claridad las diferentes actividades que se deben realizar para la selección de los beneficiarios del Programa, así como las áreas responsables y los tiempos estandarizados para llevarlas a cabo.
A pesar de esta carencia, los
responsables operativos consiguieron la ejecución del Programa en un tiempo sumamente corto, dada su alcance nacional y los cientos de miles de personas involucradas.
EJECUCIÓN DEL PROGRAMA EN EL 2004
Es importante considerar que las Reglas de Operación 2003 fueron aplicadas, en lo general, para los primeros nueve meses del ejercicio 2004. Diversas negociaciones con las organizaciones campesinas provocaron que las Reglas de Operación 2004 se retrasaran, y fueran publicadas hasta el 30 de septiembre de 2004 en el Diario Oficial de la Federación, bajo el título siguiente: “Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, publicadas el 25 de septiembre de 2003, para el Ejercicio Fiscal 2004”.
Con fecha 22 de septiembre de 2004, el responsable del Programa giró un oficio a los Delegados Estatales de la SEDESOL, para puntualizar algunos aspectos relativos al presente ejercicio. Al informar que las Reglas de Operación 2004 se encontraban todavía en proceso de autorización, señala lo siguiente: “El retraso señalado pone en riesgo el programa si nos atenemos a las Reglas 2004, puesto que para ejercer el recurso antes necesitamos tener concluido el Censo de Adultos mayores previsto para el otorgamiento de los beneficios.” II—100 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Con objeto de conformar el Padrón de Beneficiarios correspondiente al ejercicio 2004, se realizaron dos actividades sumamente relevantes sobre el Padrón de Beneficiarios determinado en el ejercicio fiscal anterior, que por falta de tiempo no fue aplicado durante el último trimestre del 2003.
En primer lugar, se realizó una confronta del Padrón de Beneficiarios 2003 versus los diversos padrones con que cuentan otros programas sociales conducidos por la SEDESOL. En el apartado 5.3.1 Elegibilidad (Requisitos), se estableció que los beneficiarios deberían cubrir, entre otros requisitos, el siguiente: “No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno.” En realidad la frase resulta poco clara, aunque se busca precisar en el punto 5.3.2 Restricciones, al señalar: “Sólo se podrá atender a los beneficiarios de otros programas gubernamentales, siempre y cuando los respectivos objetivos sean diferentes y complementarios, característicos (sic) que deberán garantizar las beneficiarias y beneficiarios mediante la suscripción de una carta compromiso en la que se manifieste, bajo protesta de decir verdad, que no reciben apoyos para las mismas acciones o proyectos.”
La aclaración tampoco
resiste un análisis de fondo, pues se les deja a los solicitantes la demostración o la interpretación de cuáles programas sociales son diferentes aunque complementarios. Por ejemplo, si en la casa en donde habita el Adulto Mayor solicitante de la incorporación al Programa de Atención a los Adultos Mayores también cohabitan dos niños beneficiarios del Programa Oportunidades, los cuales son nietos del solicitante, ¿podrá considerarse que el programa es complementario y diferente? O bien si la hija del solicitante participa en algún proyecto productivo que recibe recursos del INDESOL, ¿se deriva entonces que el solicitante Adulto Mayor ya no podrá participar en el Programa para recibir un apoyo alimentario?
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Información con Resultados
Por su parte, las Reglas de Operación 2004, vigentes a partir del 1 de octubre de ese año, pretenden clarificar la cuestión de la duplicidad de los apoyos con otros programas sociales al puntualizar en el apartado 4.2 Población Objetivo: “Se consideran como sujetos de atención a los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria, que residen en localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, que no reciban apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.”
Así, se tomó el Padrón de Beneficiarios 2003 y se confrontó con los padrones de los tres programas especificados posteriormente en las Reglas de Operación 2004. Adicionalmente, se revisó con detalle la lista de localidades con menos de 2,500 habitantes, para eliminar a los beneficiarios que no estuvieran en localidades con alta y muy alta marginalidad, de conformidad con los criterios de CONAPO.
Al aplicar los dos filtros antes mencionados al Padrón de Beneficiarios 2003, se encontraron 24,229 casos que incumplían el requisito de no recibir apoyos de otros programas sociales. Por supuesto, se realizó el análisis mencionado después de concluido el ejercicio 2003, por lo que esas personas ya habían recibido los recursos monetarios correspondientes al apoyo determinado por el Programa. Se trata del 11.5% de los beneficiarios registrados en el 2003.
El denominador del Índice de Eficiencia de Cobertura para el ejercicio 2004 presenta el problema de que no fueron recibidas nuevas solicitudes durante ese año. Por tanto, una estimación indirecta puede partir de las solicitudes recibidas en el año anterior, por 608,980 solicitudes, a las cuales se deberán restar todas las personas II—102 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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depuradas por no reunir alguno de los requisitos establecidos por el Programa. En primera instancia, los 24,229 casos que recibían apoyos de otros programas federales. Igualmente, convendría excluir entre los solicitantes a todos los adultos mayores que fueron atendidos como beneficiarios en el 2003, es decir, 211,703 personas. Esto deja un volumen de solicitudes para el 2004 del orden de 373,048. El numerador, como ya se ha señalado, son los beneficiarios 2004. Así, el Índice de Eficiencia de Cobertura fue de 64.8 por ciento.
Por su parte, el Índice de Cobertura, que se estima como el cociente entre las personas que recibieron el apoyo y la población objetivo, considera en el denominador un crecimiento del 6 por ciento de la población de adultos mayores en el campo, de acuerdo al parámetro que se comenta en las Reglas de Operación. Se trata, entonces, de una población de 1’421,261 personas. Por tanto, el Índice de Cobertura para el 2004 fue de 17.0 por ciento.
MONTO DE LOS APOYOS
Un aspecto relevante que se modificó de las Reglas de Operación 2003, se refiere al importe del apoyo.
En el apartado 7.2 Montos de los Apoyos, las Reglas
establecían lo siguiente: “Apoyo económico.- Entrega de $700 pesos mensuales.” Lo cual se aplicó en los términos antes descritos, pues el Programa entregó al 96.5% de los beneficiarios 2,100 pesos para los meses correspondientes al último trimestre del año.
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Información con Resultados
Las Reglas de Operación 2004 modifican esta situación y en el punto 4.4.2 Montos máximos de apoyo, específicamente en el 4.4.2.1, establecen: “Apoyo alimentario: cada adulto mayor beneficiario recibirá un subsidio de 2,100 pesos anuales.”
Cabe señalar que la modificación fue publicada hasta el 30 de septiembre de 2004, aunque durante los primeros nueve meses del año los responsables del Programa trabajaron bajo la premisa de un apoyo anual máximo de 2,100 pesos por beneficiario, separándose en este importante aspecto de las Reglas de Operación 2003, obviamente vigentes durante ese período del ejercicio 2004.
Un total de 229,064 beneficiarios recibieron 2,100 pesos de apoyo, lo que significa el 94.7 por ciento del total. Por su parte, el apoyo de 1,400 pesos fue otorgado a 9,132 adultos mayores, mientras que solamente 3,693 beneficiarios recibieron 700 pesos de apoyo. NUM APOYOS
1 2 3
MONTO
700 1,400 2,100
NUMERO
3,693 9,132 229,064 241,889
IMPORTE
2,585,100 12,784,800 481,034,400 496,404,300
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
La integración del Padrón de Beneficiarios del 2004 se realizó en dos etapas. En primer lugar, fueron incorporadas 34,656 personas y cubierto el apoyo en agosto de ese año. Posteriormente se agregaron 207,243 adultos mayores, para totalizar un Padrón 2004 de 241,889 beneficiarios. Esto implica un crecimiento del 14.3 por ciento con relación a los beneficiarios del ejercicio 2003.
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Información con Resultados
Cabe puntualizar que 174,125 adultos mayores fueron beneficiarios tanto en el 2003 como en el 2004, lo que representa que el 82.3 por ciento de los inscritos en el Padrón 2003 fueron conservados en el Padrón correspondiente al 2004. Al respecto, en las Reglas de Operación de ambos ejercicios se hace notar la ausencia de una definición temporal sobre la permanencia del apoyo monetario para un individuo determinado, lo que genera expectativas para los beneficiarios sobre el carácter vitalicio del Programa que podría transformarse en frustración futura en caso de que se ajustaran las condiciones de operación del mismo.
La distribución por entidad federativa de los beneficiarios considerados en el Padrón de Beneficiarios 2004, es la siguiente: ENTIDAD
NÚMERO BENEFICIARIOS
VERACRUZ
36,954
GUANAJUATO
27,087
CHIAPAS
21,613
GUERRERO
20,643
OAXACA
20,156
HIDALGO
19,362
PUEBLA
18,051
MEXICO
13,659
TABASCO
9,880
SAN LUIS POTOSI
9,835
MORELOS
6,409
SONORA
4,601
ZACATECAS
4,462
NAYARIT
3,944
SINALOA
3,776
COAHUILA
3,552
TAMAULIPAS
2,874
DURANGO
2,005
NUEVO LEON
1,790 II—105
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Información con Resultados
YUCATAN
1,770
JALISCO
1,756
TLAXCALA
1,686
CHIHUAHUA
1,419
MICHOACAN
1,321
CAMPECHE
1,075
QUERETARO
737
QUINTANA ROO
651
BAJA CALIFORNIA
465
COLIMA
303
AGUASCALIENTES TOTAL
53 241,889
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.
En el cuadro se observa que Veracruz es el estado cuyos adultos mayores se ven beneficiados por el Programa, al haberse otorgado 36,954 apoyos, lo que representa el 15.3 por ciento de los apoyos totales. Le siguen en orden decreciente Guanajuato, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con más de veinte mil apoyos para cada entidad. Las cinco entidades antes señaladas concentran el
52.2 por ciento del total de los
apoyos otorgados en el país.
Las principales organizaciones o Delegaciones Federales de la SEDESOL que promovieron la incorporación de los nuevos adultos mayores al Programa para el ejercicio 2004, se presentan en el siguiente cuadro:
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Información con Resultados
ORGANIZACIÓN, AYUNTAMIENTO, DELEGACIÓN
NÚMERO
(CNC) CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA 37,424 UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA) 23,138 (CONSUCC) CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS 14,878 (CCC) CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA 14,807 (CIOAC) CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS 12,186 DELEGACION SEDESOL VERACRUZ 11,878 (CNPA) COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA 11,517 (UNTA) UNION NACIONAL DE TRABAJADORES AGRICOLAS 10,544 (CODUC) COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS - (CAP) CONGRESO AGRARIO 9,572 PERMANENTE DELEGACION SEDESOL HIDALGO 8,385
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.
Las organizaciones sociales y campesinas que tuvieron mayor capacidad de gestión de los adultos mayores para su incorporación al Programa, fueron la Confederación Nacional Campesina, la Unión Campesina Democrática, el Consejo Nacional de Sociedades de Campesinos y Colonos, la Central Campesina Cardenista y el Centro Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos.
Entre las personas que fueron incorporadas al Padrón de Beneficiarios 2004 se encuentran más de 130 mil personas, más del 54 por ciento, que cuentan con una edad comprendida entre los 60 y los 70 años.
Se tienen también 4,233 casos
registrados con una edad de 90 años o más. A continuación se grafica el número de casos de beneficiarios por edad.
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Información con Resultados
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
60-65
66-70
71-75
76-80
81-85
86-90
90 y MAS
ERROR EN FECHA
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL. Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.
BENEFICIARIOS POR GÉNERO Del total de beneficiarios en el 2004, 112,926 fueron mujeres y 128,963 hombres. El índice de atención al género femenino fue del 46.7 por ciento. No obstante, en el cuadro siguiente se detalla la situación por entidad federativa.
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Información con Resultados
ENTIDAD MEXICO MORELOS QUERETARO GUERRERO GUANAJUATO PUEBLA JALISCO MICHOACAN OAXACA VERACRUZ TLAXCALA ZACATECAS CHIAPAS COLIMA CHIHUAHUA SONORA TABASCO SAN LUIS POTOSI BAJA CALIFORNIA HIDALGO AGUASCALIENTES DURANGO SINALOA QUINTANA ROO NAYARIT CAMPECHE COAHUILA YUCATAN TAMAULIPAS NUEVO LEON
HOMBRES NUMERO 6,344 3,046 353 10,221 13,507 9,205 899 682 10,557 19,797 907 2,412 11,730 165 782 2,556 5,510 5,538 263 10,956 30 1,138 2,145 379 2,401 663 2,231 1,135 2,036 1,375
MUJERES TOTAL NUMERO IMPORTE NUMERO 7,315 13,659 3,363 6,409 384 737 10,422 20,643 13,580 27,087 8,846 18,051 857 1,756 639 1,321 9,599 20,156 17,157 36,954 779 1,686 2,050 4,462 9,883 21,613 138 303 637 1,419 2,045 4,601 4,370 9,880 4,297 9,835 202 465 8,406 19,362 23 53 867 2,005 1,631 3,776 272 651 1,543 3,944 412 1,075 1,321 3,552 635 1,770 838 2,874 415 1,790
PARTICIPACIÓN MUJERES 53.6% 52.5% 52.1% 50.5% 50.1% 49.0% 48.8% 48.4% 47.6% 46.4% 46.2% 45.9% 45.7% 45.5% 44.9% 44.4% 44.2% 43.7% 43.4% 43.4% 43.4% 43.2% 43.2% 41.8% 39.1% 38.3% 37.2% 35.9% 29.2% 23.2%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
El Estado de México fue en donde tuvieron la mayor presencia los adultos mayores del género femenino, pues recibieron el 53.6 por ciento de los apoyos. De igual manera son mayoría las mujeres beneficiarios en Morelos, Querétaro, Guerrero y Guanajuato. En el otro extremo, Nuevo León solamente tiene un índice de 23.2 por ciento de apoyos para el género femenino.
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Información con Resultados
Cabe señalar que el Índice de Atención al Género durante el 2004 fue de 46.7 por ciento en el promedio nacional, prácticamente en los mismos niveles del ejercicio anterior, cuando fue de 46.4 por ciento.
Un cuadro interesante se formula al considerar el género por edades, pues en la medida que se consideran los adultos mayores de mayor edad, disminuye la presencia relativa de las mujeres entre los beneficiarios, como se advierte a continuación. RANGO DE EDAD 60-65 66-70 71-75 76-80 81-85 86-90 MAYOR DE 90 ERROR EN FECHA TOTAL
HOMBRES 34,998 33,195 27,417 17,295 9,754 3,913 2,374 17 128,963
MUJERES 33,429 28,858 23,658 13,910 8,114 3,072 1,859 26 112,926
ATENCIÓN AL GÉNERO 48.9% 46.5% 46.3% 44.6% 45.4% 44.0% 43.9% 60.5% 46.7%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
La relación inversa entre edad y el Índice de Atención al Género es consistente para todos los grupos de edad, excepto para aquellos entre 81 y 85 años. Como se señaló antes, este comportamiento es consistente con la mayor presencia masculina a medida que aumenta la edad en el área rural.
Las Reglas de Operación 2004 señalan que la entrega de los 2,100 pesos se hará en un mínimo de tres exhibiciones. En el ejercicio 2003 la mayor parte fue entregada en II—110 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
una sola exhibición, además de que las Reglas de ese año no especificaban nada alrededor de este asunto.
ENTREGA DE APOYOS
La SEDESOL aprovechó la experiencia del Programa Oportunidades para el reparto de los apoyos económicos del Programa de Atención a los Adultos Mayores. En las Reglas de Operación 2003 se indica en el punto 7.2 Montos de los apoyos: “La SEDESOL a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa, realizará las gestiones correspondientes para contratar los servicios para efectuar las transferencias correspondientes a los beneficiarios.”
Por su parte, las Reglas de Operación 2004 precisan lo siguiente: “La SEDESOL, a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa, garantizará la entrega personalizada de los apoyos a través de una institución liquidadora independiente.” No es menor el señalamiento de la entrega personalizada, debido a la importante participación que tienen las organizaciones campesinas en el impulso del Programa.
En acatamiento a las Reglas de Operación 2003, se celebró el “Convenio de colaboración para la prestación del servicio de entrega de apoyos económicos a los beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores”, entre la SEDESOL y la empresa pública Telecomunicaciones de México, en lo sucesivo TELECOMM, el 1 de noviembre de 2003.
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Información con Resultados
Mediante la red de oficinas telegráficas, TELECOMM se comprometió a entregar a cada beneficiario los apoyos económicos que hubiere determinado la SEDESOL, con la presentación de una identificación oficial y la emisión de los recibos correspondientes.
Una vez entregada la información electrónica del Padrón de Beneficiarios 2003 y el número de apoyos a entregar, así como la transferencia de fondos a través del Sistema Integral de Administración Fiscal Federal, TELECOMM asume la responsabilidad de la entrega personalizada de los recursos económicos a cada adulto mayor beneficiario.
TELECOMM se compromete también a generar diversos mecanismos de información y consulta para que la SEDESOL conozca en detalle los avances en el ejercicio del recurso, así como la conciliación de los rendimientos financieros que pudieran generarse, los cuales deben ser reintegrados a la Tesorería de la Federación al finalizar el ejercicio fiscal en cumplimiento al artículo 46 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como los recursos no entregados a los beneficiarios que no se hubieren presentado a las oficinas telegráficas de TELECOMM.
La contraprestación por parte de SEDESOL es el pago de 1.4% sobre el importe de los recursos a entregar. Esto implica un costo de 9.80 pesos por cada apoyo de 700 pesos, más el Impuesto al Valor Agregado, lo que resulta en un costo total de 11.27 pesos por apoyo.
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Información con Resultados
Así, durante el 2004 fueron programados ante TELECOMM pagos por 563’528,000 pesos, para cubrir 805,040 apoyos. Sin embargo, los apoyos efectivamente pagados fueron 709,149, por un monto total de 496’404,300 pesos. Se realizaron reintegros y cancelaciones por 67’123,700 pesos. Por su parte, TELECOMM cobró comisiones por 7’889,392 pesos más el Impuesto al Valor Agregado, lo que implicó un costo del orden de 9’072,800 pesos. Con relación a los apoyos programados, TELECOMM aplicó la tasa acordada de 1.4 por ciento.
Los responsables operativos del Programa entregaron un padrón de apoyos “emitidos” durante el 2004, a mediados de diciembre de ese año, para sustentar los trabajos de conformación de la muestra de la encuesta que sería aplicada en enero de 2005. Fueron emitidos apoyos en dos etapas: en una primera etapa con un total de 37,270 personas, y en la segunda con 216,046 adultos mayores beneficiarios. Sin embargo, cuando entregaron las cifras de cierre anual incluidas en la Cuenta Pública, las personas que habían cobrado en la primera etapa fueron 34,656 personas, y en la segunda 207,243 beneficiarios. La diferencia entre la información entregada en dos momentos diferentes en el tiempo, de 11,417 personas, implica que no cobraron el apoyo.
Así, el 4.5 por ciento de los beneficiarios a los cuales se les programó debidamente el apoyo económico, no se presentaron a cobrarlo.
Por su parte, TELECOMM
reporta que en el ejercicio 2004 tuvo reintegros y cancelaciones por 95,891 apoyos. Si se suponen tres apoyos por persona, se tiene que 31,964 personas no se presentaron a cobrar, lo que eleva el porcentaje de no cobro al 12.6 por ciento. Resulta extraño el elevado nivel de ausencia de los adultos mayores al cobro, por lo que deberán investigarse posteriormente diversas hipótesis, tales como que los beneficiarios no fueron informados de que los recursos ya estaban disponibles; otros II—113 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
podrían haber fallecido entre la fecha de su registro en el Programa y la correspondiente al cobro.
El cálculo del Índice de Atención, a partir del cociente entre los apoyos entregados y los programados, revela un porcentaje de 88.3 por ciento, ya que la SEDESOL reporta una programación modificada de 273,809 apoyos.
Implica una ligera
elevación sobre el resultado del 2003, cuando el Índice de Atención fue de 87.8 por ciento.
Sin embargo, se hace una importante consideración sobre los pagos en el oficio del Director General de Atención a Grupos Prioritarios del 22 de septiembre de 2004: “En los casos donde existan elecciones en octubre, los apoyos entrarán en vigor hasta después de las mismas, y en las elecciones de noviembre, se suspenderán con un mes de anticipación a las mismas, para reanudarse posteriormente hasta completar el plazo de 45 días que se tienen para su cobro.”
En el Anexo “A” sobre las condiciones operativas, en el punto 2.2.2 se establece que: “’TELECOMM’ se obliga a pagar al beneficiario su apoyo durante la vigencia establecida por la ‘DGDSH’, en cualquiera de sus oficinas de la Red Telegráfica enlistadas en la relación de oficinas, sin costo y sin descuento alguno para dicho beneficiario.” Con esto se garantiza que los Adultos Mayores reciban el apoyo sin deducción alguna, y se cumplan los términos de las Reglas de Operación. El trabajo de campo, no obstante, revela un hecho por demás interesante con relación a pagos no estipulados por la entrega de los apoyos monetarios, que será detallado más adelante.
II—114 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Un aspecto que convendría precisar en el ejercicio 2005, se refiere a la entrega de los apoyos en una o tres exhibiciones.
Hasta donde se tiene conocimiento, y
habiendo firmado el convenio con TELECOMM hasta noviembre del 2003, los beneficiarios del año pasado recibieron sus apoyos en una sola entrega, ya fuera de un apoyo (700 pesos), dos apoyos (1,400 pesos) o tres apoyos, consistentes en 2,100 pesos y que fue recibido por la mayoría de los adultos mayores inscritos en el Padrón.
Las Reglas de Operación 2004 precisan el asunto del número de transferencias al indicar en el apartado 4.4.1.1. Apoyo alimentario, lo siguiente: “El apoyo alimentario que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones.”
Se han recibido comentarios en el sentido de que la transferencia se realice en una sola exhibición, por las dificultades de traslado de los adultos mayores beneficiarios a las oficinas de TELECOMM. Sin embargo, al tratarse de un apoyo dirigido a personas adultas mayores ubicadas en pobreza alimentaria, lo conveniente es su entrega parcial para asegurar el cumplimiento del objetivo del Programa y la aplicación de los recursos al fin al que han sido comprometidos.
CONTRALORÍA SOCIAL Las Reglas de Operación 2003 señalan en el apartado 8.3.4 Contraloría Social lo siguiente: “La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo de los beneficiarios, así como de las organizaciones del Campo que hayan suscrito Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la II—115 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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Corrupción con la SEDESOL, quienes se constituirán en instancias de contraloría social.”
Por su parte, las Reglas de Operación 2004 resultan menos específicas en los mecanismos de contraloría social, al indicar en el punto 5.3 Contraloría Social que: “La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo de las instancias de Contraloría Social conformada por beneficiarios, por las organizaciones del campo o por los representantes de la localidad, bajo la coordinación de las Delegaciones.”
Cuando la instancia de recepción de la queja es una oficina estatal de la SEDESOL, comentaron los operadores del Programa que explican al inconforme las reglas de operación, especialmente los requisitos de edad, de localidad de alta y muy alta marginalidad y la pertenencia a otro programa social, así como los límites presupuestales. Si después de la explicación persisten en la queja, se les remite a los teléfonos de las oficinas centrales para su aclaración.
Conviene apuntar que en la Mesa de Ayuda del Programa se recibieron 1,158 llamadas, de las cuales 38 fueron para diversas quejas y denuncias sobre el manejo de los recursos, como proselitismo y solicitud de dinero a los beneficiarios. También se recibieron 247 llamadas sobre problemas con el cobro en TELECOMM, ya sea porque no había dinero, el proceso resultó muy lento, una sola ventanilla con mucha demanda y otros problemas.
Es conveniente diferenciar, entonces, dos momentos sobre los cuales los beneficiarios reportan que se les pide un apoyo, con cualquier explicación: por un II—116 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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lado, para ser inscritos en el Padrón de Beneficiarios, en donde se puede levantar la hipótesis de que son los representantes de las organizaciones los presuntos involucrados en este hecho; por otro, cuando acuden los adultos mayores a recoger el apoyo económico, en donde la presunta responsabilidad se enfoca hacia los pagadores de TELECOMM.
CUMPLIMIENTO DE METAS Para el ejercicio 2003 se programó inicialmente una inversión de 500 millones de pesos, que después fue modificada a 454.5 millones, habiendo alcanzado un presupuesto ejercido de 439 millones de pesos, a los cuales debe sumarse el pago de siete millones a TELECOMM, lo que implica un Índice de Eficacia Presupuestal del 98.1%. Se trata de una cifra alentadora dadas las circunstancias que rodearon la acelerada implantación del Programa a nivel nacional.
En metas físicas se plantearon una meta anual 2003 de 714,286 apoyos, habiendo logrado la entrega de 627,143 apoyos, lo que significó un cumplimiento de 87.8%, que también es alentadora. Así, el Índice de Atención, que mide el porcentaje de apoyos entregados con relación a los programados, es de 87.8%.
Por lo que se refiere al ejercicio 2004, frente a una inversión programada inicial de 500 millones de pesos para otorgar 714,286 apoyos, se reprogramó la meta para llegar a 821,428 apoyos y un total de 273,809 beneficiarios, para lo cual se amplió el presupuesto a 540 millones de pesos. Los datos reales del cierre 2004, contenidos en la Conciliación para Cierre de Ejercicio al 11 de enero de 2005, señalan que se otorgaron 709,149 apoyos a 241,889 beneficiarios, lo que implicó una erogación de 496’404,300 pesos. Si a esa cantidad se agregan los 9’072,800 pesos cubiertos a II—117 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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TELECOMM por sus servicios, se llega a una erogación global de 505’477,100 pesos, lo que significa un Índice de Eficacia Presupuestal de 93.6 por ciento. Por su parte, el cociente entre los apoyos programados para el 2004, que fueron 821,428 apoyos, y los realmente entregados de acuerdo a cifras de TELECOMM, 709,149 apoyos, genera un Índice de Atención de 86.3 por ciento, ligeramente inferior al alcanzado en el ejercicio 2003, por 87.8 por ciento.
Posteriormente, la SEDESOL proporcionó un cuadro denominado Situación Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004, con información diferente a la Conciliación efectuada con TELECOMM. Así, con un presupuesto de gasto de inversión del orden de 540 millones de pesos, fueron ejercidos 506’538,319 pesos. Esto elevaría el número de apoyos a 723,616 en lugar de los 709,149 contenidos en el reporte de conciliación del 11 de enero.
Implicaría también el aumento en el número de
beneficiarios, los cuales han sido reportados en todo este informe de evaluación en los 241,889 adultos mayores.
Sin embargo, no se cuenta con el detalle de la
información presupuestal para precisar estos posibles alcances ante la modificación de la cifra de ejercicio presupuestal en el gasto de inversión.
Por su parte, en la Situación Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004 se presenta un gasto de operación ejercido de 34’924,678 pesos, sin desglose, con una asignación modificada de 35 millones de pesos.
Se sugiere que la SEDESOL aplique un
registro detallado de los gastos asociados al PAAM, de tal manera que se pueda calcular el porcentaje de gastos de administración respecto a los apoyos otorgados. Con estos datos, el Índice de Eficacia Presupuestal sería de 94.2 por ciento.
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ANÁLISIS DE COSTO DE OPERACIÓN Las Reglas de Operación 2003 establecen un monto máximo de costos de operación del Programa.
En el punto 7.2 Montos de los apoyos, se indica: “Gastos
Indirectos.- Para el desarrollo de diversas acciones asociadas con una eficiente operación,
seguimiento,
supervisión,
evaluación,
formulación
de
sondeo
y
credencialización, la SEDESOL contará con recursos de hasta el 7% del monto total asignado al Programa.”
Con un presupuesto de 454.5 millones de pesos en el 2003, el monto máximo de gastos indirectos que se podría haber erogado sería de 32 millones de pesos. Sin embargo, no se cuenta todavía con el detalle de los gastos indirectos incurridos, sino solamente por lo que se refiere al servicio prestado por TELECOMM para la distribución de los apoyos económicos directamente a los beneficiarios. Como se señaló antes, por cada apoyo de 700 pesos TELECOMM aplicó una tarifa de 1.4% más IVA, para totalizar 11.27 pesos, lo que implicó una facturación por 7’067,902 pesos por el ejercicio 2003. Si el presupuesto autorizado modificado fue de 454.5 millones, el 7% implicaron un techo máximo de 31.8 millones, por lo que el importe concertado con TELECOMM resultó dentro del parámetro fijado por las propias Reglas para los costos asociados al Programa.
De igual manera, en el 2004 el gasto de TELECOMM alcanzó los 9’072,800 pesos, lo que implica el 1.7 por ciento de los 540 millones de pesos autorizados al Programa.
A esa cifra deberá adicionarse el costo asociado de una parte de los servidores públicos de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, así como de otras áreas de la SEDESOL que participan en la supervisión o revisión del Programa, II—119 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100 QUINTO INFORME. FINAL
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como las áreas de padrones o de la Dirección General de Seguimiento. Asimismo, se deberá contemplar el costo de la evaluación externa. CONCEPTO GASTO DE INVERSIÓN GASTOS DE OPERACIÓN TOTALES
PRESUPUESTO ORIGINAL 500,000,000.00 500,000,000.00
PRESUPUESTO MODIFICADO 540,000,000.01 34,999,999.99 575,000,000.00
PRESUPUESTO EJERCIDO 506,538,319.40 34,924,677.77 541,462,997.17
FUENTE :Dirección General de Seguimiento con cifras del Sistema Integral de Administración Pública Federal (SIAFF), y se refiere al cierre preliminar del ejercicio 2004 con corte al 15 de marzo de 2005.
Con base en las cifras contenidas en el cuadro denominado Situación Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004, se tiene un gasto de operación de 34’924,678 pesos, lo que representa el 6.5 por ciento del presupuesto total ejercido. Así, se respeta el límite máximo del 7.0 por ciento para gastos de operación que establecen las Reglas. Para hacer llegar un peso a los beneficiarios, la SEDESOL gasta 6.5 centavos en costos de operación.
En las entrevistas a los delegados estatales de la SEDESOL y a personal operativo del Programa, se cuestionó acerca de los gastos asociados a la operación.
El
personal comentó que el costo operativo del Programa se absorbe en las delegaciones a través de otros programas del Ramo 20. Sólo hubo un caso donde se mencionó la cifra de $174,337.35 pesos para gastos de notificación a beneficiarios. De esta manera, es probable que se lleve en la SEDESOL el registro de diversos gastos asociados a la operación del Programa, como pudieran ser los gastos de captura, de envío de información o expedientes de las oficinas centrales a delegacionales o viceversa.
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De acuerdo con los Términos de Referencia, se comprometió un análisis de sensibilidad sobre los costos, aunque no se contó con la información desglosada de costos que permitiera su elaboración.
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