REVISIÓN DEL CONCEPTO SOBRE EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

TRABAJO DE GRADO

DIANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA COD. 17031097

OLGA ROCIO CARRERO SAENZ COD. 17031010

UNIVERSIDAD DE LA SALLE FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES BOGOTÁ – MARZO DE 2009

REVISIÓN DEL CONCEPTO SOBRE EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DIANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA OLGA ROCIO CARRERO SAENZ

Trabajo de grado presentado como requisito para optar el título de Contadoras Públicas

ASESOR TÉCNICO MIGUEL EDUARDO CUERVO ROJAS

ASESOR METODOLÓGICO EDGAR GIOVANNI RODRÍGUEZ CUBEROS

UNIVERSIDAD DE LA SALLE FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES BOGOTÁ, D.C. - 2009

UNIVERSIDAD DE LA SALLE FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES

RECTOR HNO. CARLOS GABRIEL GOMEZ RESTREPO

VICERRECTOR ACADÉMICO HNO. FABIO HUMBERTO CORONADO PADILLA

DECANO DE FACULTAD CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES EDUARDO POSADA ZAMUDIO

DIRECTOR PROGRAMA DE CONTADURÍA PÚBLICA ALVARO HERNAN TRUJILLO MAHECHA

ASESOR TÉCNICO MIGUEL EDUARDO CUERVO ROJAS

ASESOR METODOLÓGICO EDGAR GIOVANNI RODRÍGUEZ CUBEROS

LÍNEA DE INVESTIGACIÓN ÉTICA, CORRUPCIÓN Y RESPONSABILIDAD EN LAS ORGANIZACIONES

BOGOTÁ D.C., 2009

DEDICATORIA A mis padres por su apoyo incondicional y su gran amor. DIANA ISABEL GÒMEZ GARCÌA

A mi esposo por su amor. A mi hijo por ser el más grande amor de mi vida. OLGA ROCIO CARRERO SAENZ

AGRADECIMIENTOS Un especial agradecimiento a Roberto Dáger y Diego Ortiz, funcionarios de la Contraloría General de la República que desde el comienzo de nuestro trabajo de investigación ofrecieron un apoyo incondicional, permanente y nos brindaron sus amplios conocimientos en el tema. A nuestro asesor técnico Docente Miguel Eduardo Cuervo Rojas y asesor metodológico Docente Edgar Giovanni Rodríguez por toda su asistencia en la elaboración de este trabajo de investigación.

TABLA DE CONTENIDO TABLA DE CONTENIDO ................................................................................................................................. 1 1. RESUMEN .................................................................................................................................................. 3 2. INTRODUCCION ...................................................................................................................................... 4 3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .................................................................................................... 6 3.1 DESCRIPCION DEL PROYECTO ......................................................................................................... 6 4. OBJETIVOS ................................................................................................................................................... 8 4.1 GENERAL ............................................................................................................................................... 8 4.2 ESPECIFICOS .......................................................................................................................................... 8 5. DISEÑO METODOLOGÍCO ..................................................................................................................... 9 5.1 POBLACION ........................................................................................................................................... 9 5.2 ESTUDIO DE TIPO CUALITATIVO ..................................................................................................... 9 5.3 FLUJO DE ACTIVIDADES ................................................................................................................. 10 6. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LA INFORMACIÓN ................................................................. 11 6.1 EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO ......................................................................................... 11 6.1.1 Antecedentes ........................................................................................................................................ 11 6.1.2 Concepto ............................................................................................................................................. 14 6.1.3 Herramientas utilizadas para el conocimiento del control fiscal participativo .................................... 15 6.1.3.1 Cartillas ciudadanas ......................................................................................................................... 15 6.1.3.2 Agendas ciudadanas ......................................................................................................................... 16 6.2 SISTEMA DE CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO ........................................................................ 18 6.3 REGIMEN NORMATIVO .................................................................................................................... 19 6.3.1 Constitución Política de Colombia ...................................................................................................... 19 6.3.2 Ley 42 de 1993 .................................................................................................................................... 20 6.3.3 Ley 80 de 1993 .................................................................................................................................... 20 6.3.4 Ley 134 de 1994 .................................................................................................................................. 21 6.3.5 Ley 136 de 1994 .................................................................................................................................. 21 6.3.6 Ley 472 de 1998 .................................................................................................................................. 21 6.3.7 Ley 489 de 1998 .................................................................................................................................. 21 6.3.9 Ley 610 de 2000 .................................................................................................................................. 22 6.3.10 Ley 850 de 2003 ................................................................................................................................ 23 6.3.11 Decreto 267 de 2000 ......................................................................................................................... 24 6.3.12 Resolución orgánica 05049 del 9 de marzo de 2000 ......................................................................... 25 6.4 ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LA CONTRALORÍA DELEGADA PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA............................................................................................................................................... 26 6.5 ASPECTOS MÁS USUALES QUE HAN SIDO OBJETO DE CONTROL POR MEDIO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA ............................................................................................................... 29 6.5.1 La contratación estatal ......................................................................................................................... 29 6.5.2 Las regalías directas ............................................................................................................................ 30 6.5.3 Servicios públicos domiciliarios.......................................................................................................... 31 6.5.4 Régimen subsidiado en Salud ............................................................................................................... 31 6.5.5 Presupuesto ......................................................................................................................................... 32 7. MECANISMOS Y ESTRATEGIAS DE PARTICIPACION CIUDADANA AL CONTROL FISCAL . 35 7.1 VEEDURÍAS CIUDADANAS COMO INSTRUMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA .... 35 7.2 CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO CON COMUNIDADES INDÍGENAS .................................. 36 7.3 INFORMACIÓN A LA CIUDADANÍA ................................................................................................ 36 7.4 FORMACIÓN A LA CIUDADANÍA .................................................................................................... 37 7.5 PROMOCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN CIUDADANA .................................................................... 38

1

7.6 AUDITORIAS ARTICULADAS ........................................................................................................... 38 7.7 RECEPCIÓN Y TRÁMITE DE DENUNCIAS CIUDADANAS ........................................................... 39 8. SITUACION ACTUAL Y RESULTADOS DE CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO .......................... 40 8.1 RESULTADOS ....................................................................................................................................... 40 8.2 SITUACION ACTUAL .......................................................................................................................... 42 8.3 EXPERIENCIAS EXITOSAS EN CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO ......................................... 45 8.4 TABLA RESUMEN DEL ESTADO DEL CONOCIMIENTO SOBRE EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO......................................................................................................................................... 47 9. DIFICULTADES Y LIMITACIONES EN EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO ........................... 49 9.1 DIFICULTADES .................................................................................................................................... 49 9.2 LIMITACIONES ................................................................................................................................... 50 9.2.1 Los recursos ........................................................................................................................................ 50 9.2.2 La información .................................................................................................................................... 50 9.2.3 La capacitación .................................................................................................................................... 50 10. CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 52 11. BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................................... 55 11. CIBERGRAFIA .......................................................................................................................................... 57 12. ANEXOS ............................................................................................................................................. 58

2

1. RESUMEN Este trabajo de grado tiene como objetivo fundamental recopilar los aportes más destacados acerca del Control Fiscal Participativo, los cuales se encontraron en publicaciones, páginas web y entrevistas a funcionarios que trabajan este tema, brindando información básica sobre el control fiscal participativo y su desarrollo después de promulgada la Constitución de 1991. Para la elaboración de éste documento se recurrió tanto a fuentes independientes como a instituciones gubernamentales como es el caso de La Contraloría General de la República - CGR, quien a través de su Delegada para la Participación Ciudadana ha desplegado acciones encaminadas a acercar a la ciudadanía al control fiscal; en esta recopilación se incluye información contenida en cartillas emitidas por la entidad, por ejemplo se trata de manera detallada las cinco estrategias que actualmente emplea esta Institución para

promover el control fiscal participativo, así como sus experiencias,

conocimiento, métodos de control ciudadano, resultados y prospectiva. Contiene aspectos tales como: sus antecedentes, conceptos, situación actual, como funciona el sistema de control fiscal participativo, que se controla mediante el control fiscal participativo, a quien corresponde ejercer y a quien corresponde controlar, porqué es importante este control, información de instituciones dedicadas a la promoción del mismo, sistemas, estructura normativa y funcional, información de cartillas, agendas y otros documentos que tratan el tema. Al final se obtuvo un documento rico en bibliografía que sirve de consulta a la comunidad científica y académica, además suministra conocimiento indispensable para ejercer Control Fiscal Participativo.

3

2. INTRODUCCION Nuestra Constitución Política en su artículo primero, contiene una serie de nociones que identifican la naturaleza de nuestro Estado, entre ellos, que Colombia es un Estado Social de Derecho, Democrático y Participativo. En términos generales, el concepto de Estado Social de Derecho implica que son finalidades del Estado la búsqueda del bienestar general, la prosperidad y el servicio a la comunidad; es Democrático, ya que los ciudadanos tienen mecanismos de participación y de elección de sus gobernantes, por ejemplo el voto; y Participativo, porque otorga a sus ciudadanos alternativas de involucrarse en los asuntos públicos y de interés general. De estos tres elementos, el de Participación Ciudadana es al que se refiere este trabajo de grado, en particular, la intervención ciudadana que se canaliza para la vigilancia de recursos públicos, la cual se ha denominado “Control Fiscal Participativo- CFP”. Y es a partir de la Constitución de 1991, el momento en que se implantó en nuestro país una variedad de mecanismos para que los ciudadanos puedan ser parte de los asuntos políticos y sociales, como la participación social en la planeación, en la salud, en los servicios públicos, en lo ambiental, en la educación, entre otros, temas que se intervienen a través de grupos organizados, a manera de ejemplo, consumidores, veedurías ciudadanas o asociaciones juveniles. De todos ellos solo se hará énfasis en la participación ciudadana para el control de recursos públicos, CFP. Si de una parte se da la posibilidad a los ciudadanos de intervenir en asuntos públicos, de otro lado, el Estado Colombiano cuenta en su estructura de poder público con organismos autónomos e independientes que tienen en sus funciones la intervención Estatal en esa materia. Son los llamados organismos de control, Contraloría General de la República – CGR y Procuraduría General de la Nación - PGN, que tienen como misión general intervenir para combatir prácticas corruptas; la primera en relación a los dineros y recursos públicos, que es la que se desarrolla en este trabajo de grado, y la segunda, respecto a las conductas de los funcionarios públicos.

4

Los organismos de control del Estado y la ciudadanía pueden dirigir esfuerzos en una misma dirección; participar, es hacer el ejercicio legítimo como ciudadanos de nuestro deber de construir nuestro propósito como nación y ejercer el control y vigilancia de la gestión pública. Sin embargo, la participación ciudadana es un poco ajena al conocimiento del estudiante de contaduría Pública y al joven colombiano en general; además, muchos colombianos desconocen sus derechos y deberes, por lo tanto han sido víctimas de las decisiones que toman sus gobernantes sobre la inversión de los recursos públicos, de forma que sus necesidades se han visto insatisfechas y la ejecución de los presupuestos públicos han sido ineficientes y en muchos casos corrupta. En lo que respecta al control de la gestión y recursos públicos, se ha dispuesto como alternativa el control ciudadano articulado con los organismos de control para lograr mejores resultados, CFP; y se pretende que la revisión del CFP en la Contraloría General de la República que es el objetivo principal de éste trabajo, ayude a generar más conocimiento para alcanzar los resultados esperados. Es un documento de consulta con información útil para acercar a la ciudadanía a la comprensión y el ejercicio del control fiscal participativo CFP.

5

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 3.1 DESCRIPCION DEL PROYECTO Existe tal vez el interés generalizado en las nuevas generaciones de participar en la toma de decisiones que los afectan, tanto individual como colectivamente, sin embargo, no basta con desear participar o con esperar que otros participen; para esto hace falta conocer del tema y saber cómo hacerlo, además de comprender las posibilidades ofrecidas por el marco jurídico. La participación ciudadana en Colombia, es entendida como un proceso en que los ciudadanos toman parte en asuntos de interés general y del bien común que tienen que ver con el Estado en el campo de lo público. Sin embargo, fue necesario realizar una recopilación bibliográfica en la cual se exprese de manera clara el concepto del control fiscal participativo, acudiendo a la entidad encargada de manejar los recursos públicos y que brinda vigilancia y control a los mismos, esta es, La Contraloría General de la República. La Constitución Política de Colombia de 1991 desde su preámbulo, ya establece elementos de un estado “participativo”, al indicar que "El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano (…) con el fin de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo (…)” En materia del ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la Constitución de 1991 otorga extensas facultades a los individuos y grupos sociales, como son el derecho a la igualdad, la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros, que permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas. Por su parte, la tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, ha logrado una redistribución del poder político

6

a favor de toda la población lo que ayuda a que se consolide y haga realidad la democracia participativa. Una condición necesaria para alcanzar una gobernabilidad democrática es la presencia y participación de los ciudadanos, la calidad de la participación ciudadana conlleva al cumplimiento de los derechos humanos. Frente al tema de control fiscal participativo se han encontrado algunos documentos que sirven de referente, tales como el marco jurídico, fotocopias, artículos en Internet, fragmentos en cartillas institucionales de la Contraloría General de República y literatura limitada que hace alusión al tema. Este proyecto se trata de una búsqueda y recopilación de dichos escritos y documentos para responder al interrogante: ¿Cuál es el origen y evolución del concepto del control fiscal participativo? Obteniendo de ello un referente bibliográfico que permita fácil acceso a la información disponible acerca del tema a la comunidad académica interesada y a la sociedad en general.

7

4. OBJETIVOS 4.1 GENERAL Elaborar un estado de conocimiento actual sobre el tema de control fiscal participativo - CFP en Colombia.

4.2 ESPECIFICOS 1.

Recopilar la documentación, información, artículos, revistas, publicaciones,

en medios escritos como electrónicos, sobre asuntos relacionados con el control fiscal participativo. 2.

Analizar la información obtenida, con miras a reconocer la evolución e

importancia del concepto de Control Fiscal Participativo. 3.

Organizar un documento final que reúna la revisión bibliográfica del control

fiscal participativo, y que contribuya al proyecto de investigación “FORTALECIMIENTO DEL ESTUDIANTE COMO SUJETO POLÍTICO PARA EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO” al cual se articula este trabajo.

8

5. DISEÑO METODOLOGÍCO 5.1 POBLACION La población, entendida como la fuente de la documentación objeto de estudio, se focalizó principalmente en la Contraloría General de la República, entidad que ha promovido el control fiscal participativo a través de una dependencia llamada Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, la cual garantiza el ejercicio y la ejecución de las funciones a cargo de la Contraloría General de la República en el ámbito de participación ciudadana. 5.2 ESTUDIO DE TIPO CUALITATIVO El método de investigación cualitativa estudia, como uno de sus principales aspectos, la naturaleza profunda de las realidades, relaciones socio-culturales, estructuras dinámicas, lo que da razón comportamientos humanos y manifestaciones, buscando la comprensión holística de una totalidad social dada. La investigación cualitativa pretende, pues, comprender las complejas relaciones entre todo lo que existe, mediante el estudio progresivo de grupos humanos específicos, con la intención de incidir en la vida práctica, y en algunos casos en la búsqueda de formas de sociedad mejores. Una de las características más importantes de las técnicas cualitativas de investigación es que procuran captar el sentido que las personas dan a sus actos, a sus ideas, y al mundo que les rodea (VALLES, 1997). Ahora bien, se aplicó el método cualitativo en el trabajo de grado, ya que se estudia la comprensión del origen y evolución del Control Fiscal Participativo - CFP, término generado en la Contraloría General de la República, por las relaciones que se han creado con la ciudadanía frente al control de los recursos públicos. Ello implica una correspondencia entre colectivos sociales con la entidad de control estatal, que se ha

9

desarrollado de manera gradual, a partir del estudio de los grupos concretos de la sociedad que buscan coadyuvar a un mayor control de la gestión fiscal. Como técnicas principales del método cualitativo, se emplearon entrevistas, visitas a entidades públicas (CGR y Programa de lucha contra la corrupción, Presidencia de la República),

asistencia a talleres de sensibilización, búsqueda en páginas web y la

obtención de material documental sobre Control Fiscal Participativo, tales como libros, guías, revistas; así como la consulta normativa en Leyes, Decretos y la Constitución Política de Colombia de 1991. 5.3 FLUJO DE ACTIVIDADES Para el logro de los objetivos, y en aplicación del método cualitativo, se tuvo en cuenta las siguientes actividades: Trabajar en grupo adquiriendo toda la documentación como teorías, artículos, libros, revistas, Internet y demás información encontrada. Trabajo de campo en particular la Contraloría General de la República, Presidencia de la República (Programa de lucha contra la corrupción) Se realizaron dos entrevistas calificadas a funcionarios de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, cuya función es dar una prospectiva más amplia acerca del Control Fiscal Participativo. Se asistió a dos charlas sobre presupuestos participativos en la Presidencia de la República - Programa de lucha contra la corrupción.

10

6. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LA INFORMACIÓN 6.1 EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO 6.1.1 Antecedentes Los antecedentes del control fiscal participativo están directamente relacionados a la evolución del tema de la participación ciudadana en el control fiscal en la Contraloría General de la República ya que este concepto fue acuñado y desarrollado por esta institución. Tal vez la publicación más completa y reciente sobre la incidencia de la participación ciudadana en el control fiscal corresponde al “Control social en Colombia, características y tendencias - Álvarez Ortiz D. y otros (2006),” obra citada y consultada en esta tesis, elaborada por funcionarios de la Contraloría General de la República, dos de los cuales fueron entrevistados para este estudio. Esta publicación trae una reseña sobre los antecedentes de la participación ciudadana en relación con del control fiscal que a continuación se hará mención. Establece que la Contraloría General de la República en sus más de 80 años de historia, ha pasado por distintos estadios en lo que a la participación ciudadana se refiere, en razón de la adopción de diferentes modelos de administración y a las presiones democráticas que se han recibido en la sociedad. Agrega, que hay que reconocer un largo periodo desde 1923 hasta 1986, en el que la participación ciudadana fue la gran ausente en la función del control. Por estos años, el ejercicio del control fiscal previo1 fue evolucionando en sí mismo, centrándose en distintos énfasis como la detección del fraude, la búsqueda policiva de los responsables fiscales, el control numérico legal, las auditorias de sistemas y la auditoría de gestión centrada en el desempeño.

1

La Constitución de Colombia de 1991 estableció el control “posterior y selectivo” en cambio del control previo o concomitante para la vigilancia de los recursos públicos.

11

En 1986 la Contraloría General de la República estableció y reglamentó el funcionamiento de la línea abierta, destinada a atender las llamadas de los ciudadanos relacionados con casos de irregularidades en la gestión fiscal de las instituciones del estado. Esta línea funcionó hasta mediados de 1994, adscrita a la división de investigaciones año en que fue creada la división de participación ciudadana de la dirección social Bogotá Cundinamarca, tomando el nombre de línea transparente y con una nueva proyección y significado dentro del contexto de la participación promovido por la Constitución de 1991. Se creó la división de participación ciudadana con el propósito de constituirse en un espacio comunitario con potestad para vigilar las acciones del Estado, asignándole, entre otras, las funciones de ejecutar y evaluar los planes y programas establecidos por las direcciones sectoriales encaminada a permitir la participación ciudadana en el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal, recibir y canalizar las denuncias de la comunidad por manejos irregulares de fondos o bienes de las entidades públicas y desarrollar campañas de divulgación y capacitación a la ciudadanía en materia de principios y sistemas de control fiscal aplicables a la vigilancia de la gestión pública. Para el cumplimiento de sus funciones, la división de participación ciudadana orientó su quehacer en actividades comprendidas en las siguientes áreas: atención de quejas y veedurías ciudadanas. Después de año y medio de funcionamiento de esta dependencia y con fundamento en un diagnostico realizado por sus funcionarios, se evidenció que en la práctica solo se había desarrollado el área de atención de quejas y que el posicionamiento de la división en el conjunto institucional y en función de los objetivos a ella atribuidos no era relevante, al tiempo que su impacto se limitó a la jurisdicción de la seccional Bogotá - Cundinamarca. Los principales obstáculos para poder cumplir con las funciones previstas fueron las limitaciones de orden presupuestal y de infraestructura, la inadecuada ubicación en la estructura organizacional y la asignación de funcionarios solo en esa seccional. Se planteó, entonces, la necesidad de visualizar la participación ciudadana desde una concepción macro a partir de un proceso más integral, poniendo en pleno funcionamiento la dependencia y buscando la institucionalización de la participación

12

ciudadana por regiones; de forma paralela al proceso de desconcentración de la entidad y de descentralización de la administración pública. En esta dependencia deberían concentrarse las funciones promociónales, de coordinación, capacitación y seguimiento que correspondieran al nivel nacional de la entidad en esa materia. Fue así como en 1999 se trasladó de manera transitoria la división de la participación ciudadana al despacho del Vicecontralor General de la República iniciándose el proceso de construcción de la futura Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. En el año 2000, con la expedición del Decreto Ley 267 del mismo año, la reestructuración de la entidad se dio dentro del marco del programa de modernización de la Contraloría General de la República, que se desarrollo mediante un convenio interno con el estado colombiano y el apoyo externo del Banco Interamericano de Desarrollo - BID. En el caso de la participación ciudadana, incluyó tres proyectos, dos de los cuales se basan en herramientas que corresponden al sistema de recepción de denuncias y al sistema de información nacional para el CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO, y el tercero que corresponde al componente de promoción y capacitación para el fortalecimiento del CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO a nivel nacional (ALVAREZ, Diego F. y otros. 2006. p. 147 – 150). CONSIDERACIONES Al dar una mirada a los antecedentes del control fiscal participativo, se pensaría que hay una consolidación de intervención de la ciudadanía en el control de recursos públicos. Pero ello está aún distante de lograrse y muchas veces se ve disminuida y opacada por poderes políticos que no dan margen a que la ciudadanía se interese como mecanismo de control de dineros estatales.

13

6.1.2 Concepto El control fiscal sobre los recursos públicos es un control técnico y autónomo que obedece a lo establecido en el mandato constitucional y el ordenamiento legal; no obstante, ese poder de control no solo responde a un principio público estatal, sino que complemente con la función social del control ejercido por la ciudadanía, de conformidad con lo preceptuado en la Carta Magna que establece un modelo de democracia participativa y deliberativa en el país a manera de complemento de la democracia representativa tradicional. La participación ciudadana ha pasado a ser un aspecto fundamental del control fiscal, es así como pasó de ser un área de apoyo a una misional que incide en las instancias que formulan las políticas institucionales, de lo que a su vez le permite incidir en las demás áreas misionales y lograr un carácter transversal. Dentro de esta nueva concepción del control fiscal, el ciudadano es actor y participe directo en la vigilancia de los dineros públicos (ALVAREZ, Diego F. y otros. 2006. p. 145 – 146). Teniendo en cuenta el entorno anterior, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana ha generado un concepto de control fiscal participativo como un “conjunto de estrategias que posibilitan la articulación del control ciudadano y el control fiscal que compete a la Contraloría”. Estas estrategias están orientadas a promover, formar y garantizar una participación de la ciudadanía activa y comprometida con la salvaguarda y vigilancia del manejo de lo público y a apoyar la labor de la vigilancia fiscal sobre la gestión pública y para garantizar su transparencia y mejoramiento (Caro de Bernal V., Dáger E. Roberto. 2007, p. 10). El Control Fiscal Participativo es un campo de experiencias entre los ciudadanos que desarrollan control y los órganos de control fiscal, es un espacio de interrelaciones, entendimiento y trabajo conjunto. El Control Fiscal Participativo es una alianza estratégica entre las contralorías y la ciudadanía para proteger lo público, consolida la unión, sella un convenio, produce una sociedad de aliados, forma un frente común, cuida con esmero, resguarda con celo, pone al

14

amparo de riesgos y amenazas, vela por su buen uso, vigila que no pase nada malo o indebido y defiende de quienes lo apropien particularmente. La Contraloría General de la República en su misión como organismo de control establece la vigilancia de la gestión sobre el manejo de los recursos realizando diferentes actividades en las cuales “ promueve la participación ciudadana en el control fiscal y la vigilancia de la gestión fiscal mediante puesta en marcha de las diferentes estrategias de control fiscal participativo, para que la ciudadanía informada, formada, organizada y efectivamente coadyuve al fortalecimiento de los principios éticos y morales en la sociedad y el Estado (Caro de Bernal V., Dáger E. Roberto. 2007, p. 6). 6.1.3 Herramientas utilizadas para el conocimiento del control fiscal participativo 6.1.3.1 Cartillas ciudadanas La Contraloría Delegada de Participación Ciudadana y la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano, ha construido una serie de cartillas y documentos que sirven como guías y fuente de información a la ciudadanía para ejercer el control fiscal participativo. A través de las distintas modalidades de promoción y desarrollo del control ciudadano, la CGR ha construido en los últimos años, conjuntamente con importantes sectores sociales, gremiales, académicos, asociaciones de profesionales y ciudadanos interesados en la buena administración de los recursos del Estado, las herramientas para el ejercicio del control fiscal participativo (RINCON Benito. 2002. p. 5). La CGR en el año 2002 elaboró una serie de cartillas en el marco del programa de fortalecimiento institucional - componente de promoción y capacitación de la ciudadanía para su vinculación a procesos de control fiscal participativo, entre ellas, una especifica al tema de control fiscal participativo y otras que contienen estrategias de control ciudadano en diversos campos, como se menciona a continuación: -

Control fiscal participativo.

15

-

Control fiscal participativo a las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios.

-

Servicios públicos domiciliarios: perspectivas desde la CGR con la participación de la ciudadanía.

-

Control ciudadanos a la Inversión de Regalías Directas.

-

Control ciudadano a la Contratación Estatal.

-

Control Fiscal participativo con Comunidades Indígenas.

-

Guía metodológica para la lectura pública de listados de afiliados al Régimen Subsidiado en Salud.

-

Guía para la ciudadanía, sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal – SICE.

-

Participación ciudadana. Mecanismos de participación ciudadana.

-

Foros de interés ciudadano. Lucha contra la corrupción.

-

El control ciudadano como mecanismo de vigilancia de la gestión pública.

-

Estructura del Estado colombiano.

En el año 2007 se publicó una nueva cartilla sobre control fiscal participativo como guía para el ciudadano. Enuncia que se habilitó un espacio para que los ciudadanos denunciaran las irregularidades en el manejo de los recursos públicos, creando la División de Participación Ciudadana es una estructura administrativa que limito la posibilidad de que sus actividades tuvieran un impacto en el Territorio Nacional. Como consecuencia de lo anterior, la División de Participación Ciudadana se convirtió en una oficina encargada de tramitar quejas y denuncias ciudadanas (Caro de Bernal V., Dáger E. Roberto. 2007, p. 20 21). 6.1.3.2 Agendas ciudadanas La Contraloría General de la República construyó unas agendas ciudadanas para el control fiscal participativo, compuesta por siete cuadernillos desarrollados en distintos procesos sociales que documentan agendas sobre educación, salud, medio ambiente, vivienda, servicios públicos domiciliarios, lucha contra la corrupción y perspectiva de

16

género, y un octavo cuadernillo que describe y explica la metodología utilizada en la construcción de dichas agendas. Las agendas ciudadanas “son un instrumento de planeación concertada de actividades para el control fiscal participativo, que se cumplen en un espacio y tiempos definidos, para el seguimiento, la vigilancia y el control de las políticas públicas, del desempeño institucional y de la gestión, con el fin de que la ciudadanía coadyuve a la tarea de procurar el buen uso de los recursos públicos y el bienestar de la comunidad” (HERNANDEZ G. 2006. p. 5) Esta serie de documentos compilados en agendas, recoge el fruto del intenso trabajo en todos los departamentos del país y en treinta y tres diferentes municipios, de mas de ocho mil representantes de organizaciones sociales, gremios empresariales y profesionales, academia y entidades públicas y privadas, que identificaron y priorizaron problemas en los temas señalados, en los niveles municipal, departamental y nacional, y las soluciones concertadas para fortalecer la lucha contra la corrupción, contribuir al mejoramiento de la gestión pública y potenciar el control fiscal participativo. Esta tarea fue uno de los principales resultados del proyecto “Combatir La Corrupción en Colombia a partir del fortalecimiento de la Participación Ciudadana y del Capital Social”, financiado por el gobierno de los Países Bajos y apoyados en la parte técnica y administrativa por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD. Es justo resaltar que este ejercicio de participación y educación ciudadana se desarrollo exitosamente gracias a la participación de diferentes dependencias del Nivel Central y de las Gerencias Departamentales de la CGR, y, de manera especial, de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana (HERNANDEZ G. 2006. p. 7). CONSIDERACIONES Se puede apreciar la existencia de las cartillas y agendas ciudadanas, pero consideramos que aún faltan, a manera de ejemplo, campañas que promuevan la capacitación tanto de actores sociales como de las instituciones acerca del control fiscal participativo, promocionando sus ventajas e importancia.

17

6.2 SISTEMA DE CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO El Control Fiscal Participativo inicia del interés de la ciudadanía a cumplir necesidades informativas sobre la gestión de los dineros públicos que se lleva a cabo en las diferentes regiones del país, en denunciar lo que ellos creen es corrupto o va en contra de sus derechos y a solicitar asesorías para un mejor entendimiento de los proyectos que se llevan a cabo con recursos públicos. A continuación se muestra un gráfico que incluye el proceso del control fiscal participativo con sus entradas y salidas; las entradas (necesidades de la ciudadanía, consultas, solicitudes de formación, quejas y denuncias, demandas de asesoría), son recibidas y evaluadas por la Contraloría Delegada para la Participaron Ciudadana y sometidas a varios procedimientos dentro CGR (auditorias o actuaciones especiales), para dar soluciones efectivas a la ciudadanía; en las salidas se exponen los resultados (la satisfacción a la ciudadanía, ciudadanos informados y formados, quejas y denuncias atendidos) dando así un proceso constante de interrelación entre la fiscalización de los recursos públicos por parte de la CGR y la ciudadanía. Grafico 1. SISTEMA DE CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

Fuente: CGR - Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana.

18

CONSIDERACIONES Una vez determinado el concepto y el sistema del control fiscal participativo, se genera mayor reflexión sobre las diferencias en cuanto a ¿qué es la participación?, ¿quién participa?, ¿cómo participar? y ¿cuándo participar?, en el control de los recursos públicos. Así mismo, se genera mas conciencia por parte de la población Colombiana para participar frente al aceptar las decisiones que toman sus gobernantes. Es un deber y un derecho de la ciudadanía participar frente a los procesos de gestión pública.

6.3 REGIMEN NORMATIVO En Colombia se ha desarrollado un régimen muy concreto referente a la participación ciudadana en el control fiscal, que tiene sustento en la Constitución Política de 1991 y una serie de leyes y reglamentaciones encaminadas a garantizar al ciudadano y a las organizaciones sociales que puedan ejercer el derecho y el deber de la vigilancia y control de la gestión pública y de los recursos públicos.

6.3.1 Constitución Política de Colombia La Constitución Nacional en varios artículos hace alusión a la participación ciudadana, los principales de ellos son: -

El artículo primero cuando consagra que Colombia es un Estado Social de derecho participativo y pluralista.

-

El artículo segundo al incluir en los fines esenciales del Estado, “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”

-

El artículo 40 que establece que todo ciudadano tiene derecho en participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

19

-

El artículo 103 sobre las formas de participación democrática como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.

Si bien es cierto existen muchos referentes normativos en la Constitución sobre participación ciudadana, uno concreto al control de recursos públicos es el artículo 270 que está incluido en el capítulo sobre el control fiscal y la CGR: -

Artículo 270. "La Ley organizará las formas y sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública en los diversos niveles administrativos y sobre sus resultados".

6.3.2 Ley 42 de 1993 Trata sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. En el artículo 26 señala la facultad de la CGR de ejercer el control posterior, en forma excepcional, sobre cualquier entidad territorial, por solicitud del gobierno departamental, Distrital o Municipal, por cualquier comisión permanente del Congreso o por la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales. También por solicitud de la ciudadanía a través de los mecanismos de participación ciudadana establecidos por la ley y como resultado de un ejercicio previo de control social cuyo resultado motiva esa solicitud (www.contraloriagen.gov.co-normatividad).

6.3.3 Ley 80 de 1993 Esta norma es el llamado Estatuto Contractual, el cual fue recientemente complementado con la Ley 1150 de 2007. El artículo 66 de la Ley 80, establece que todo contrato que celebren las entidades estatales estará sujeto a la vigilancia y el control ciudadano con la facultad de denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares involucrados en el proceso de contratación. De igual forma establece como obligación de las autoridades competentes brindar el apoyo, la colaboración y el suministro oportuno de la

20

documentación e información que deben prestar para que los ciudadanos puedan cumplir con esta tarea (www.contraloriagen.gov.co-normatividad). 6.3.4 Ley 134 de 1994 Mediante la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana. En su artículo 100 consagra la creación de las veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia en el ámbito nacional, con el fin de vigilar y controlar la gestión pública y los recursos públicos (www.contraloriagen.gov.co-normatividad). 6.3.5 Ley 136 de 1994 Se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, señalando en el artículo 167 que los organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su gestión fiscal en las entidades sujetos de control con el propósito de garantizar que la función del Estado esté orientada al bien común y sus recursos están dirigidos al beneficio social (www.contraloriagen.gov.co-normatividad). 6.3.6 Ley 472 de 1998 Se consagra la reglamentación de las acciones populares y de grupo. Para el tema que se está tratando, esta norma define las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos, entre los cuales está la defensa del patrimonio público. Establece incentivos económicos para el demandante, entre estos el 15% del valor que recupera la entidad pública en razón a la acción popular (www.contraloriagen.gov.co-normatividad). 6.3.7 Ley 489 de 1998 Con el propósito de fortalecer los mecanismos participativos y democráticos en el ejercicio del control ciudadano a la gestión pública, la Ley 489 de 1998, en sus artículos 34 y 35, refuerza el marco legal al definir que cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social a las entidades públicas, especialmente a través de la creación

21

de veedurías ciudadanas, la administración está obligada a brindar el apoyo requerido para el ejercicio de este control. De igual forma establece el apoyo de las autoridades de control y de carácter judicial para el conocimiento y la resolución de los hechos que les sea presentado por dichas veedurías. En consecuencia, las entidades y los organismos de la administración pública que sean objeto de esta vigilancia deberán tener en cuenta y llevar un registro sistemático de las observaciones de las veedurías y evaluar oportuna y diligentemente los correctivos que propongan para hacer eficaz su gestión. Por otro lado, las entidades responsables de proyectos objeto de control ciudadano, deberán facilitar el acceso a la información, con excepción de aquella que se constituya materia de reserva judicial o legal. Finalmente, esta norma establece el diseño y la promoción de acciones de formación a veedores para el control y fiscalización de la gestión pública en cabeza del Departamento Administrativo de la Función Pública y con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública. En estos términos se impuso una fuerza vinculante a la administración y a los entes de control, lo que materializa de esta forma el ejercicio del control fiscal participativo con base en el trabajo de las veedurías ciudadanas (www.contraloriagen.gov.co-normatividad). 6.3.9 Ley 610 de 2000 Establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. En su artículo 8, esta norma permite el inicio del proceso por oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de las contralorías, por solicitud que formulen las entidades vigiladas o por las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana. En este sentido, cuando la comunidad detecta malversación o detrimento de fondos o mal manejo de bienes, puede solicitar directamente al ente de control fiscal respectivo, la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal que puede terminar con auto de responsabilidad fiscal, y contribuye de esta forma a la recuperación del patrimonio público (www.contraloriagen.gov.co-normatividad).

22

6.3.10 Ley 850 de 2003 Se reglamentan las veedurías ciudadanas como mecanismo democrático de representación de los ciudadanos o de las organizaciones sociales para ejercer la vigilancia sobre la gestión pública, que asigna responsabilidades a las Entidades del Estado con la conformación de la Red Institucional de Apoyo a las veedurías; estas son: Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo, Ministerio del Interior, Departamento Administrativo de la Función Pública, Escuela Superior de Administración Pública y organismos de Planeación. La vigilancia de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (www.contraloriagen.gov.co-normatividad). Por ser esta norma la fuente principal de la reglamentación sobre la participación ciudadana, es necesario transcribir algunos de sus elementos esenciales como su definición en el artículo 1, el objeto en el artículo 4. Artículo 1. “Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público”. Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley. Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización civil informar a los

23

ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la vigilancia correspondiente ARTÍCULO 4. La vigilancia de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad. Será materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la Veeduría Ciudadana la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma como estos se asignen conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas, y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pública y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado. Las veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos. Será materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la veeduría ciudadana, la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma como estos se asignen conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pública y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado.

6.3.11 Decreto 267 de 2000 Crea la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana de la CGR con el objetivo fundamental de afianzar la participación ciudadana en el control y vigilancia fiscal (Caro de Bernal V., Dáger E. Roberto. 2007, p. 8).

24

6.3.12 Resolución orgánica 05049 del 9 de marzo de 2000 En relación con la vinculación de la ciudadanía al control fiscal que ejerce la CGR, con la Resolución orgánica 05049 del 9 de marzo de 2000, la entidad adoptó la metodología para el proceso auditor, que consagra un capítulo a la participación ciudadana en el ejercicio de las auditorias a través de las quejas y denuncias presentadas por los ciudadanos o por las organizaciones sociales ante la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. En esta reglamentación se exige que en el ejercicio del proceso auditor se debe verificar en la entidad auditada, la aplicación de las normas que permitan una amplia participación ciudadana en las diferentes etapas del proceso administrativo institucional, implementando por primera vez una línea de auditoría en el tema de la participación ciudadana (www.contraloriagen.gov.co-normatividad).

CONSIDERACIONES Como puede apreciarse, se ha generado una amplia gama de normas específicas para la participación ciudadana en Colombia. En relación con las normas que facultan a la ciudadanía para el control fiscal participativo, se observa que estas apuntan a otorgar garantías y mecanismos para que la ciudadanía se organice de manera voluntaria y se incluya en los procesos de control, vigilancia e inspección de la gestión que realizan los servidores públicos a los recursos estatales. En este orden de ideas, podemos apreciar como la CGR en el transcurso de los últimos años ha utilizado diferentes alternativas que invitan al ciudadano a intervenir en el control de los recursos públicos, la mas común son las veedurías ciudadanas y otras estrategias mas recientes que dejan ver la preocupación de la CGR para incentivar mucho mas a los ciudadanos mediante estrategias de información, formación y organización a la ciudadanía, auditorias articuladas y observatorios ciudadanos. Ahora bien, no obstante la existencia de todo este espectro de posibilidades otorgado por el organismo de control del Estado, desde el punto de vista de la comunidad académica, en particular del programa de Contaduría Pública de la Universidad de La Salle,

25

consideramos útil y necesario que se incluyan estrategias efectivas dirigidas al conocimiento de toda esta estructura, teniendo en cuenta que la malla curricular de nuestro programa de Contaduría Pública no incluye en ninguna de sus materias este tipo de conocimiento donde el Contador Público pueda actuar profesionalmente en contribución a la responsabilidad social y bienestar dentro de su comunidad.

6.4 ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LA CONTRALORÍA DELEGADA PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA El Decreto número 267 del 22 de febrero 2000, por el cual se dictan las normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, establece su estructura orgánica, las funciones de sus dependencias de la Delegada de Participación Ciudadana. De esta manera, el decreto 267 de febrero de 2000 en sus artículos 55, 56 y 57 crea la CONTRALORÍA DELEGADA PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA con el fin de presentar ante la CGR, las iniciativas de la comunidad en procesos de participación ciudadana en el control fiscal, evaluar las denuncias ciudadanas, establecer estrategias de promoción de la participación ciudadana para ayudar a la vigilancia de la gestión fiscal, promover un seguimiento a los recursos estatales destinados a la participación ciudadana. La contraloría delegada para la participación ciudadana tiene dentro de sus funciones: 1. Presentar ante las distintas instancias de la Contraloría General las iniciativas de la comunidad frente a los procesos de participación ciudadana en el control fiscal. 2. Ordenar y dirigir la recepción, sistematización y evaluación de las denuncias ciudadanas sobre presuntos malos manejos de los recursos del estado, encauzando dichas denuncias hacia los procesos de investigación fiscal correspondientes e informar y difundir los resultados de la acción de la contraloría general frente a las denuncias de la ciudadanía.

26

3. Efectuar el seguimiento de las quejas y denuncias derivadas de las acciones ciudadanas de acuerdo con la información que suministren sobre el particular las dependencias competentes. 4. Establecer las estrategias de promoción de la participación ciudadana para coadyuvar eficazmente en la vigilancia de la gestión fiscal e identificar los mecanismos institucionales, metodológicos y técnicos que la garanticen. 5. Dirigir el apoyo al desarrollo de las veedurías que constituya la sociedad civil para que contribuyan al eficaz ejercicio de la vigilancia fiscal participativa. 6. Disponer lo necesario para organizar, administrar y difundir la red nacional de información ciudadana para el control fiscal participativo. 7. Establecer las estrategias para promover los mecanismos de control ciudadano en los proyectos de alto impacto social, económico y ambiental. 8. Promover un especial seguimiento, con el apoyo de las demás contralorías delegadas, a los recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a las emergencias y a los desastres. La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana cuenta con dos Direcciones las cuales complementan las funciones de la Delegada para la Participación Ciudadana: La Dirección de Atención Ciudadana, hace el seguimiento e informa sobre todos los aspectos relacionados con las denuncias ciudadanas relativas con el ejercicio de la vigilancia fiscal, sus funciones son: 1. Recepcionar, evaluar, hacer seguimiento e informar sobre todos los aspectos relacionados con las denuncias ciudadanas relativas al ejercicio de la vigilancia fiscal. 2. Encauzar las consultas y denuncias ciudadanas de competencia de otros organismos de control e investigación y velar por que estos hagan lo mismo con los asuntos propios de las atribuciones de la Contraloría General de la República.

27

3. Administrar el sistema de recepción de consultas y denuncias ciudadanas relacionadas con la vigilancia fiscal. 4. Organizar, actualizar, difundir y administrar la red nacional de información ciudadana para la vigilancia fiscal. 5. Apoyar, en los temas de su competencia, a los demás niveles de vigilancia fiscal para garantizar una eficaz acción ciudadana que contribuya a la vigilancia de la gestión fiscal. 6. Difundir a través de los canales idóneos, con orientación de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana y con sujeción a lo que el Contralor General de la República establezca al respecto, los resultados de las investigaciones y juicios con origen en denuncias ciudadanas. La Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano, desarrolla actividades y programas para los ciudadanos que ayuden a la vigilancia de la gestión fiscal, sus funciones son: 1. Organizar y desarrollar programas de promoción, sensibilización y divulgación, que potencien la participación ciudadana y su contribución a la vigilancia fiscal. 2. Promover y apoyar la organización de veedurías de la gestión pública, sin perjuicio del apoyo que en esta materia consagren otras disposiciones legales. 3. Promover investigaciones orientadas a identificar o generar políticas públicas alrededor de la participación ciudadana en el ejercicio de la vigilancia fiscal. 4. Organizar y desarrollar programas de formación de veedores para que contribuyan en el ejercicio de la vigilancia fiscal. 5. Gestionar programas de capacitación para los ciudadanos interesados en las metodologías y en las técnicas de participación y vigilancia de la gestión pública con consideración de los recursos que para el efecto destine la Contraloría General de la República y si es el caso, a través de programas conjuntos con organizaciones públicas, privadas, nacionales o internacionales.

28

6. Difundir los resultados del seguimiento al uso de los recursos estatales destinados a la participación ciudadana y a los programas de emergencia y desastres. 7. Gestionar recursos internacionales para la formación y la participación ciudadana en el apoyo a la vigilancia fiscal en coordinación con las dependencias competentes en el tema de cooperación internacional. 8. Promover espacios de deliberación pública alrededor de las experiencias de participación ciudadana en el control fiscal y difundir las experiencias exitosas desarrolladas en el País.

6.5 ASPECTOS MÁS USUALES QUE HAN SIDO OBJETO DE CONTROL POR MEDIO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Todo lo que tenga como fondo los recursos públicos del presupuesto de la nación, los departamentos o los municipios o distritos es objeto de control social a la gestión pública y por consiguiente, está al alcance del control ciudadano. Sin embargo, se presentan algunos temas en los cuales se hace más necesaria la intervención de la ciudadanía como se establece en los párrafos siguientes. 6.5.1 La contratación estatal La principal norma de contratación, Ley 80 de 1993, señala de manera exclusiva la intervención de la participación ciudadana en la contratación estatal. Se hace referencia al artículo 66 el cual consagra: “De la participación comunitaria. Todo contrato que celebren las entidades Estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano. Las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal. Las autoridades brindaran especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y oportunamente suministraran la documentación e información que

29

requieran para el cumplimiento de tales tareas. El gobierno nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estimulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores. Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas” (RINCON Rojas B. y otros. 2002. p. 38). 6.5.2 Las regalías directas Las regalías son definidas como “una contraprestación económica que se causa a favor del Estado por la explotación de un recurso natural no renovable”. La constitución política en su artículo 332 expresa que toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado genera regalías a favor de este, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. A manera de ejemplo el transporte por oleoductos o gasoductos son objetos de impuestos, compensaciones y regalías (SILVA Molinares C. 2002. p.7). Teniendo una noción del concepto de regalías es necesario garantizar que los recursos provenientes de las mismas respondan a las necesidades comunitarias y se traduzcan en obras de inversión social que mejore los niveles de calidad de vida, no obstante lo anterior en control ciudadano a las regalías directas es incipiente y precario a pesar de las bondades que establece para su ejercicio la Constitución Política y la Ley, entre otras razones porque se nota una indiferencia y apatía de la sociedad para vigilar la gestión de los administradores (SILVA Molinares C. 2002. p.36). El control ejercido por la ciudadanía cumple a cabalidad su función constitucional y legal, en la medida que las organizaciones sociales se vinculen activamente a los procesos de deliberación y aprobación de los respectivos planes de desarrollo tanto municipales como departamentales, por cuanto es la única manera de garantizar que los recursos provenientes por concepto de regalías respondan a las necesidades comunitarias más sentidas y se traduzcan en las obras de inversión social que mejoren los niveles de calidad de vida.

30

6.5.3 Servicios públicos domiciliarios Los servicios públicos domiciliarios son los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua bajo la dirección, regulación y control del Estado (Ley 80 de 1993, art. 2, num. 3). Las leyes 142 de 1994 y 489 de 1998 son las que reglamentan esta materia, señalando los de acueducto, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas combustible como servicios públicos domiciliarios; estos servicios son prestados por empresas de servicios públicos que pueden ser estatales, privadas o mixtas. El control a las actividades de estas empresas corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no obstante, hay otros controles de orden institucional como ciudadano. Se considera como control ciudadano a los servicios públicos, “aquel que ejerce el ciudadano de manera directa o través de sus organizaciones a los diferentes actores y procesos en desarrollo y ejecución del contrato de prestación de los servicios públicos domiciliarios, acudiendo a la figura que creó la Ley 142 de 1994, desarrollada por el Decreto 1492 de 1995, o en ejercicio de los principios constitucionales y legales que faculta a los ciudadanos individualmente considerados o debidamente organizados, a ejercer control a la gestión del Estado, en particular para velar por el correcto manejo e inversión de los bienes y dineros públicos, que el estado emplea para la prestación de los servicios públicos domiciliarios a través de las empresas estatales o en aquellas en las que posea una parte del capital social, o tenga aportes o contribuciones”. (RINCON Benito CGR. 2002. p. 36). 6.5.4 Régimen subsidiado en Salud La participación ciudadana en este aspecto se desarrolló con el acercamiento a las comunidades en el Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Protección Social) durante el año de 1998, para involucrar a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones en las diferentes etapas de la gestión de la salud en lo local, en la planeación y en el control. Dicho ejercicio permite a las comunidades aprender acerca del régimen subsidiado en su

31

localidad, confirmar la necesidad de articular el control a través de ejercicios locales con la intervención de los organismos de control (VELASQUEZ L. 2002. p. 5-9). 6.5.5 Presupuesto La Presidencia de la República por medio de su Programa de Modernización, Eficiencia, Transparencia y lucha contra la Corrupción ha puesto en disposición de la ciudadanía una serie de 10 cartillas denominadas “Decálogo de ideas básicas para los procesos de Presupuesto Participativo” donde expresa la forma de participar activamente en el control del presupuesto público y poder implementar el presupuesto participativo en sus municipios o departamentos. El programa cuenta con la ayuda y acompañamiento de países desarrollados como Alemania, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia, así como del BID y de organizaciones internacionales en el desarrollo de seminarios, proyectos, documentos, y talleres; los cuales han sido de gran ayuda para Colombia en temas como políticas sociales, participación ciudadana y presupuestos participativos. Desde el año 2002, en el Departamento de Risaralda, se inició la siembra de una forma distinta de hacer participación ciudadana en la vida política. Fue el momento en que se pusieron en marcha los procesos de presupuestos participativos a nivel departamental y municipal. Gradualmente, esta forma de decidir los presupuestos sumo la voluntad y el apoyo de gobernantes y funcionarios, así como de las comunidades del Departamento (LEAL María N. 2008. p. 15). El presupuesto participativo es un proceso para que el destino de una parte o de la totalidad de los recursos públicos, resulte de una decisión compartida con la comunidad y no solo del gobierno a puerta cerrada en sus oficinas. Contempla que el gobierno abra la oportunidad de la participación y que además haga de esa participación una acción real, en igualdad de condiciones y oportunidades. Por eso debe ofrecer las herramientas, espacios, recursos y tiempos para que la comunidad se capacite, aprenda a participar, a opinar, a deliberar, a decidir sus prioridades y a ejercer control social sobre la ejecución y los resultados (LEAL María N. 2008. p. 28).

32

Un decálogo de los presupuestos participativos (LEAL María N. 2008. p. 32-33). 1. Los presupuestos participativos son una herramienta para crear comunicación entre el Gobierno y la sociedad civil. 2. Los presupuestos participativos fortalecen el concepto de la democracia, al complementar la representatividad ejercida en el voto ciudadanía con la participación directa de la comunidad en la toma de decisiones en el control y el seguimiento. 3. Los presupuestos participativos fortalecen la gobernabilidad: eso que se gana cuando se deja de gobernar a, y se decide hacerlo con. 4. Los presupuestos participativos permiten que la comunidad priorice necesidades anteriormente desatendidas. 5. Los presupuestos Participativos devuelven la confianza de la gente en lo público, cuando ven que su participación se convierte en hechos. 6. Los presupuestos participativos permiten darle más poder político a quienes tienen menos poder económico. 7. Los presupuestos Participativos fortalecen un ambiente que promueve la solución pacífica y creativa de los conflictos. Permiten escuchar 8. Los presupuestos participativos fortalecen el tejido social de una región, es decir, une a las diferentes organizaciones sociales dispersas en una zona para que trabajen de forma integrada con el gobierno. 9. Los presupuestos participativos inciden notablemente en el crecimiento del voto de opinión. 10. En Colombia los Presupuestos Participativos son procesos que dependen de la voluntad del gobernante y del interés de la ciudadanía. No tienen la obligatoriedad de la ley. 11. Los presupuestos participativos fortalecen la cultura de la inclusión y la equidad, promoviendo los derechos de las personas.

33

CONSIDERACIONES Es de resaltar que haya otro organismo del Estado adicional a la CGR que encamine esfuerzos específicos al control de recursos públicos invitando a participar a la ciudadanía, éste es el Programa Presidencial de la Lucha Contra la Corrupción. Debido a que se presentan malos manejos e inadecuada ejecución por parte de algunas autoridades locales en los recursos que la Nación le destina, el Gobierno actual, Programa Presidencial de la lucha contra la corrupción en su esfuerzo por la descentralización y desconcentración política y administrativa, está abriendo espacios para una real participación ciudadana en la ejecución de los presupuestos, mediante la creación y desarrollo de proyectos de presupuestos participativos, llamados “Auditorías Visibles”. Sin embargo, consideramos que los resultados de este proceso quedaran pendientes de establecer por su reciente inicio a partir del año 2008, pero ello demuestra que se están ampliando los espacios en que el Estado y los ciudadanos interactúan para una buena gestión de los dineros públicos. De otra parte, llama la atención que el control de recursos públicos con ayuda ciudadana se incentive mediante la ayuda y acompañamiento de naciones extranjeras, y no como una reflexión y conciencia propia de la nación Colombiana.

34

7. MECANISMOS Y ESTRATEGIAS DE PARTICIPACION CIUDADANA AL CONTROL FISCAL

La democracia participativa en Colombia ha logrado mediante la Constitución de 1991 variadas formas de intervención de los ciudadanos en las decisiones públicas, ya citadas en párrafos anteriores al mencionarse el régimen normativo. Precisamente el artículo 103 de la constitución establece para el Estado la responsabilidad de contribuir a la organización, promoción y capacitación de asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública. De manera concreta frente al control ciudadano a la gestión de recursos públicos hay referentes documentales sobre la creación de mecanismos tales como veedurías ciudadanas y la contribución de las comunidades indígenas para el control fiscal participativo.

7.1 VEEDURÍAS CIUDADANAS COMO INSTRUMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA La vigilancia de la administración pública por parte de la comunidad no sustituye las responsabilidades directas de los órganos de control del Estado, su labor es voluntaria y complementaria con el fin de lograr un control más eficiente de los recursos públicos. Las veedurías surgen de manera simple y espontánea o bien pueden constituirse mediante la conformación de una asociación no gubernamental; la veeduría es uno de los medios con los cuales cuenta la ciudadanía para participar en la administración pública y esta se concreta ejerciendo el control sobre la administración, específicamente en la gestión de las decisiones de carácter administrativo (VELASQUEZ Leal L. 2000. p. 14-15). La Ley 850 de 2003, reglamenta las veedurías ciudadanas como mecanismo democrático de representación de los ciudadanos o de las organizaciones sociales para ejercer la vigilancia sobre la gestión pública. La vigilancia de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al

35

servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad,

eficacia,

economía,

celeridad,

imparcialidad

y

publicidad

(www.contraloriagen.gov.co-normatividad).

7.2 CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO CON COMUNIDADES INDÍGENAS Como estrategia para la promoción de control fiscal participativo con comunidades étnicas la CGR a partir del año 2001 asumió la tarea de construir una política institucional que valora, respeta y apropia el pluralismo étnico como un paradigma que puede contribuir a forjar una cultura de control fiscal participativo. La finalidad es lograr una participación efectiva de las organizaciones y comunidades indígenas en la vigilancia de los recursos transferidos a sus resguardos según las condiciones determinadas en la ley, con el apoyo de 14 gerencias departamentales2 en las cuales es mayor la manifestación de la pluralidad étnica Colombiana (VELAZQUEZ Leal L. 2002. p. 38-39). 7.3 INFORMACIÓN A LA CIUDADANÍA Teniendo en cuenta que todos los ciudadanos tienen el deber y el derecho de acceder a la información como requisito previo para obtener conocimiento, tener conciencia y opinión frente al manejo de lo público y de esta manera fundamentar cualquier acción comprometida, la CGR mediante la Delegada para la Participación Ciudadana y las Gerencias Departamentales ponen a disposición de los ciudadanos, distintos medios como lo son los Centros de Atención al Ciudadano, Línea de Atención al Ciudadano, las páginas Web de diferentes contralorías, correos electrónicos y Periódicos “Agenda Ciudadana”, información de utilidad que posibilita el ejercicio del control ciudadano. La información es fundamental para ejercer el derecho y el deber del ciudadano para realizar un control social con calidad a la gestión pública y a su vez, su suministro es una obligación de la Entidad; por ello, pone a disposición información para sensibilizar a la sociedad frente a la importancia de lo público, generar opinión pública y de esta forma 2

Amazonas, Arauca, Cauca, Cesar, Chocó, Guainía, Guaviare, Guajira, Putumayo, Risaralda, Tolima, Valle, Vaupés y Vichada.

36

propiciar que los ciudadanos participen en su vigilancia y control (ALVAREZ D. 2006. p. 153).

7.4 FORMACIÓN A LA CIUDADANÍA Para hacer más efectiva la contribución de los ciudadanos y de las organizaciones sociales en el control y vigilancia de la gestión pública, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, en el nivel central, y las Gerencias departamentales, en el nivel desconcentrado, adelantan actividades de formación con acciones de sensibilización. Para participar en las acciones de formación, el ciudadano o la organización social interesada puede comunicarse y solicitar su participación en cualquiera de las acciones educativas que se vienen promoviendo, con base en los desarrollos temáticos y metodológicos elaborados, capacitación y de deliberación pública. Teniendo en cuenta que la participación ciudadana implica el derecho a deliberar y decidir sobre los asuntos de interés colectivo, la Contraloría General de la República promueve espacios de deliberación concebidos como ejercicios democráticos orientados a la construcción de Agendas Ciudadanas, dentro de un proceso de comunicación, fundamentado en el diálogo para crear consensos en la búsqueda de soluciones viables, posibles y pertinentes que contribuyan al bienestar colectivo. Con la estrategia de la capacitación a ciudadanos para la formación de una cultura del control ciudadano se forma y capacita a las comunidades y grupos de ciudadanos sobre los temas más relevantes para el ejercicio del control fiscal participativo, suministrando las herramientas que les permitan ejercer un efectivo control a los proyectos de inversión y a la gestión pública en general (ALVAREZ D. 2006. p. 154). La formación y capacitación a las comunidades se han desarrollado en todo el territorio nacional generando importantes procesos de organización ciudadana para el control, utilizando una guía educativa, pedagógica y metodológica, diseñada para desarrollar de manera acertada las actividades de control fiscal participativo. La fundamentación de este marco educativo, pedagógico y metodológico se centro en el análisis de los principios y valores que guían el proceso formativo y en la reflexión sobre la

37

concepción pedagógica a partir de la cual se busca formar ciudadanos en la participación democrática, responsable y autónoma para el ejercicio del control fiscal participativo (ALVAREZ D. 2006. p. 154). 7.5 PROMOCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN CIUDADANA La acción organizada de los ciudadanos es lo que construye el tejido social, así pasamos de ciudadanos a ciudadanía y de organizaciones desarticuladas o aisladas, a sociedades organizadas que en sí mismas aspiran a ampliar el alcance y el impacto del control ciudadano. Busca generar organización social para el control en cuyo marco participan actores sociales, gremiales y técnicos interesados en un proyecto de inversión o servicio público. Estas organizaciones desarrollan una labor preventiva y correctiva sobre la ejecución de un proyecto y se articulan con la CGR aportando pruebas sobre presuntas irregularidades o ineficiencias en la gestión de las entidades estatales o de los particulares que manejan recursos públicos (ALVAREZ D. 2006. p. 156).

7.6 AUDITORIAS ARTICULADAS En desarrollo del proceso auditor, la CGR convoca a las organizaciones sociales, gremiales, académicas y demás organizaciones civiles, para que participen, de la mano con los auditores (funcionarios de la CGR cuya misión funcional e institucional es ejercer el control fiscal a los recursos públicos), en algunas etapas del ejercicio del control fiscal, con miras a enriquecer este proceso con sus aportes técnicos, fundamentados en el conocimiento que tienen de la entidad sujeto de control. Las auditorias articuladas con organizaciones de la sociedad civil como espacios de trabajo entre equipos auditores y actores de la sociedad, consiste en abrir espacios a las organizaciones de la sociedad civil al proceso auditor que se adelanta sobre las entidades sujetos de control. Las organizaciones sociales que participan en el proceso suscriben un

38

convenio de cooperación con la CGR para participar en algunas de las etapas de la auditoria gubernamental con enfoque integral (ALVAREZ D. 2006. p. 157). 7.7 RECEPCIÓN Y TRÁMITE DE DENUNCIAS CIUDADANAS La ciudadanía por medio de un formulario de quejas y denuncias puede expresar sus inquietudes en cuanto al manejo de los recursos estatales ejerciendo así un control fiscal participativo. Consiste en brindar atención en torno a sus inquietudes y denuncias sobre malversación de los recursos del Estado. Para ello se dispone de oficinas de participación ciudadana a nivel nacional, en la sede principal y en las gerencias departamentales, a las que el ciudadano puede acudir personalmente, por correo o a través de una línea gratuita nacional, este proceso se maneja mediante un procedimiento sistemático y automatizado, fortalecido por el programa de modernización (ALVAREZ D. 2006. p. 153). CONSIDERACIONES Nótese que existen estrategias y mecanismos estructurados de participación ciudadana; cabe entonces preguntarse si es un interés de la ciudadanía y en particular de la juventud incorporarse a estas alternativas, lo cual creemos que no ocurre así. La toma de conciencia por parte de la juventud y en especial los nuevos profesionales de la Contaduría Pública acerca del concepto y la importancia del Control fiscal participativo es indispensable para el proceso anticorrupción que evoluciona lentamente en Colombia y que mejorará la calidad de vida de todos.

39

8. SITUACION ACTUAL Y RESULTADOS DE CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

8.1 RESULTADOS Como resultado a las actividades realizadas por la CGR en cuanto al control fiscal participativo, se puede decir que las experiencias presentadas hicieron efectiva su contribución al buen uso de los recursos públicos, con importantes acciones preventivas que hicieron en la mayoría de los casos ahorrar y reorientar recursos, evitar aumento en los costos y pagos injustificados, hacer seguimiento y recomendaciones a las administraciones y a los ejecutores de los proyectos, así como participar directamente en la formulación de planes de desarrollo local y en la toma de decisiones frente a problemáticas que afectaban a la ciudadanía (ALVAREZ D. 2006. p. 134 - 135). Otros resultados se relacionaron con los logros para la propia organización y la comunidad directamente beneficiada por el objeto de control social seleccionado. Se reflejaron el fortalecimiento y consolidación de la organización social, la legitimidad y el reconocimiento obtenido, el posicionamiento ante la administración y la comunidad y la oportunidad de presentar la experiencia vivida en diferentes escenarios. El ejercicio practicado permitió un acercamiento entre las organizaciones sociales y las entidades del estado, en especial con las administraciones municipales y los órganos de control y con otras organizaciones representativas de la comunidad. Se logro despertar conciencia de la comunidad sobre la necesidad de participar en las decisiones que les afectan, utilizar los instrumentos y mecanismos consagrados en la Constitución y la Ley y los que surgieron por iniciativa ciudadana y comunitaria. Se construyeron veedurías ciudadanas en los sectores donde las organizaciones sociales realizaron su práctica social y, además, se logro promover la vinculación laboral de la comunidad local o de la región en la ejecución de algunas obras (ALVAREZ D. 2006. p. 134 – 135). La CGR y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica - GTZ, extenderán a varias regiones del país un programa de control social que vincula a profesores y estudiantes de

40

colegios de bachillerato a la realización de veedurías ciudadanas a proyectos locales donde se invierten recursos públicos nacionales y municipales. De otra parte, informes de la CGR presentan resultados específicos sobre la evaluación y seguimiento de las quejas, denuncias, derechos de petición y análisis de satisfacción de la ciudadanía. Los informes son anuales y el presente trabajo se logro obtener los del años 2006 y 2007, éste último se pueden apreciar en el anexo numero 2. En términos generales la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana se dedicó a mejorar de forma continua el sistema de denuncias, procurando mantener informado al ciudadano y sus organizaciones, con oportunidad y calidad. En ese cometido durante los años 2006 y 2007 continuó prestando sus servicios el Centro de Atención Integral al Ciudadano - CAIC (puesto en funcionamiento en diciembre de 2005) el cual brinda la posibilidad a los usuarios de interponer denuncias, quejas o derechos de petición y realizar en forma personalizada el seguimiento de las mismas y para prestar orientación a los ciudadanos interesados en ejercer actividades del control social; se presta asesoría sobre el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (SICE) se expiden certificados de Talento Humano, promociona las publicaciones de la Contraloría General de la República, que contienen los resultados de los estudios sectoriales y macroeconómicos y dispone de pantallas de autoconsulta al servicio de los ciudadanos. Durante el año 2007 la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana fortaleció las actividades encaminadas a desarrollar la función de enlace con el ciudadano, para tramitar pronta y eficientemente sus aportes y propuestas hacia el control fiscal micro, el control fiscal macro y el proceso de responsabilidad fiscal3.

3

Informes de la Contraloría General de la república sobre evaluación y seguimiento de las quejas, denuncias, derechos de petición y análisis de satisfacción del cliente años 2006 y 2007.

41

CONSIDERACIONES Dando una lectura a los resultados resumidos en esta tesis y que deben ser complementados con los informes de resultados de la CGR (anexo 2 año 2007) se aprecia que hay una activa participación ciudadana frente a quejas y denuncias en el control de los recursos públicos. A manera de ejemplo, apreciamos que se presentaron 4.069 denuncias y quejas por parte de la ciudadanía solo en el año 2007 y en este mismo periodo, de origen ciudadano se emitieron 48 fallos con responsabilidad fiscal, con una cuantía de $5.051’663.218. No obstante lo anterior, consideramos que si hubiese mayor información, capacitación, formación ciudadana y direccionamiento a instituciones educativas sobre los mecanismos de control fiscal participativo para crear conciencia en los futuros profesionales, los resultados podrían mejorar para disminuir la corrupción que se presenta sobre los recursos públicos en nuestro país; motivo por el cual el control ciudadano que se realiza a la gestión pública aun puede ser muy incipiente y precario a pesar de las bondades que establece para su ejercicio la Constitución política y las demás normas que lo reglamentan por parte de la CGR, entre otras razones porque hay una indiferencia y apatía de la sociedad para vigilar la gestión de los administradores.

8.2 SITUACION ACTUAL Roberto Dáger Espeleta4 funcionario de la Delegada para la participación ciudadana de la CGR nos expresa algunos logros y la situación actual del Control Fiscal Participativo: “(…)Muchos ciudadanos y muchas organizaciones han venido capacitándose con diferentes entidades del estado, algunos ciudadanos han tenido experiencia en el tema de veedurías como formación; entonces, la Contraloría General de la República es uno más de los entes del estado que se involucra en esos procesos de formación, pero igual puede ser la Personería o las Contralorías 4

Ver anexo 1. ENTREVISTA No. 2 con Roberto Dáger Espeleta, Profesional Especializado de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, Bogotá, 01 Diciembre de 2008.

42

Territoriales o través del Plan Nacional de Formación que son entidades del Estado y allí está presente también la CGR, entonces, el Control Fiscal Participativo, en ese sentido, si bien es cierto es puntual, nuestra entidad de alguna manera con Contralorías Territoriales, la idea es que permita construir ciudadanía, que sea dinámico, es decir, que se pueda utilizar para ejercicios de la Contraloría, como también se pueda utilizar para un pueblo pequeño en sus personerías, las mismas alcaldías, la idea es que se le apunte a la construcción de ciudadanía, eso es algo que se agrega y permite ese tipo de construcciones, no es solamente la Contraloría. Y lo otro, es que responde al esquema de la Constitución, la idea son diversos niveles, tradicionalmente se le han dado a unos más que a otros es decir, se pretende que el ciudadano pase de colocar una denuncia, a un ciudadano que asista a unos espacios donde pueda deliberar a través de agendas ciudadanas, cabildos abiertos y en ese sentido pues las estrategias que hemos utilizado apunta hacia eso, si bien es cierto el ciudadano simplemente se queda en la denuncia también existe la posibilidad que vaya un poco más allá, que no se quede simplemente en el ciudadano que le apunta a algo especifico de colocar una denuncia por presuntos hechos irregulares y que la contraloría o los entes de control investiguen sino que también como nos hemos considerado como un tercero confiable, es decir, que acercamos a la sociedad civil, a las organizaciones sociales con el estado, a pesar de que nosotros somos entes de control del Estado también somos como un puente y esta es la función a través de jóvenes universitarios, organizaciones sociales, cívicas, gremiales, es un poco esa idea un gremio como actores del desarrollo hemos construido no solamente agendas ciudadanas sino también hemos hecho foros deliberativos y de interés ciudadano sobre diversos sectores donde los gremios, la academia, la ciudadanía se reúne y nosotros somos sus ese tercero confiable que se encarga de generar unos puentes donde a través de mecanismos como espacios de igualdad la gente puede expresar sus posiciones en la conclusión de políticas públicas, entonces en ese sentido si hemos liderado en los entes del Estado una construcción de ciudadanía que vaya mucho más allá de ser una entidad que recepciona quejas y las tramita, en ese sentido no han reconocido a nivel nacional como una entidad que ha desarrollado mas ese tipo de estrategias”.

De otra parte, se pudo obtener en el presente estudio, algunas publicaciones de la página web de la CGR, relacionadas con noticias las cuales nos reflejan algunos resultados recientes sobre el control fiscal participativo:

43

-

“Con éxito culminó programa piloto en Manizales: Profesores y estudiantes conforman

veedurías ciudadanas para vigilar manejo de recursos públicos” 2008/11/10.

5

El Contralor Julio

César Turbay Quintero hizo el anuncio hoy en Manizales, donde 171 estudiantes rindieron cuentas de 27 veedurías que realizaron desde mayo pasado a restaurantes escolares, servicios de salud, hogares comunitarios, la Feria de Manizales, el Sisbén, el presupuesto de sus colegios, y otros proyectos que se ejecutan en la ciudad con dineros oficiales. Los escolares cumplieron así el requisito de servicio social. El proyecto que impulsa la Contraloría, con el apoyo de la GTZ, consiste en un programa de formación en control social para profesores de bachillerato, mediante un diplomado que tiene como práctica la realización de estas veedurías ciudadanas por parte de los estudiantes, bajo el liderazgo de los respectivos docentes y con la asesoría de la gerencia departamental de la Contraloría General de la República. En el caso de Manizales, el diplomado para 29 profesores lo impartió la Universidad de Caldas y contó con el apoyo de la Secretaria de Educación de Manizales. Profesores y estudiantes de Manizales aprendieron a hacer control social, a cuidar y mirar que se manejen bien los recursos públicos. Ese es el resultado más importante de este ejercicio pedagógico, que vamos a ampliar a más regiones de nuestro país, en desarrollo del nuestro programa los 'Héroes del Control', resaltó el Contralor Julio César Turbay Quintero.

Una de las conclusiones de la veeduría escolar a la Feria de Manizales, realizada por estudiantes del Colegio Los Libertadores, es que los manizaleños deben pedir que se haga una audiencia pública que permita observar cómo se invierten los recursos de este evento y el impacto económico del mismo. Del texto de la noticia también se puede observar, que los resultados de estas primeras veedurías escolares no muestran casos de malos manejos o corrupción, pero si advierten fallas que deben superarse y, lo más importante, evidencian que la juventud puede vincularse al control social y fiscal. - “Impacto

Socio

Ambiental:

explotación

de

canteras

en

Soacha”.

2008/8/13

6

La Contraloría General de la República, en cooperación con el Gobierno Real de los Países Bajos, realiza este jueves 14 de agosto la Agenda Ciudadana: 'Impacto Socio Ambiental: explotación de canteras en Soacha'. Esta Agenda se llevará a cabo en el Teatro Escuela Superior María Auxiliadora

5 6

http://www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/cartelera/Archivos/3981/info_noticia.jsp?id=3981 http://www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/cartelera/Archivos/3886/info_noticia.jsp?id=3886

44

de Soacha (Cundinamarca), ubicado en la Calle 12 No. 7-45, plaza central a partir de las 8:00 a.m.; y será instalada por el Contralor General de la República, Julio César Turbay Quintero, el Gobernador de Cundinamarca, Andrés González Díaz, y el alcalde de Soacha, Jorge Ernesto Martínez Tarquino. Se analizará la situación particular del municipio de Soacha, en lo relacionado con el aumento de la actividad de extracción de materiales para la construcción, que dadas las deficiencias del manejo ambiental en la explotación minera de este tipo de insumos, ha generado en las periferias diferentes impactos en la morfología del paisaje y en la calidad de los recursos naturales.

Las Agendas Ciudadanas conducen a la identificación de problemas que afectan directamente a la comunidad, por ejemplo la descrita en la noticia de Soacha, para abordar los aspectos generales de la explotación de canteras en este municipio, el manejo y restauración de las mismas. 8.3 EXPERIENCIAS EXITOSAS EN CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO A continuación se mostrará un cuadro que contiene algunas experiencias exitosas del control fiscal participativo, las cuales reflejan que con la ayuda de la ciudadanía, se contribuye al buen uso de los recursos públicos, con importantes acciones preventivas que permitieron en la mayoría de los casos ahorrar y reorientar recursos, evitar aumento en los costos y pagos injustificados, hacer seguimiento y recomendaciones a las administraciones y a los ejecutores de los proyectos, así como participar directamente en la formulación de planes de desarrollo local y en la toma de decisiones frente a las problemáticas que afectaban a la ciudadanía. El cuadro contiene el lugar y la fecha de la experiencia, en qué consistió la participación ciudadana, el problema, seguimientos, resultado y aporte:

45

Tabla 1. EXPERIENCIAS EXITOSAS EN EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO LUGAR Y PARTICIPACION FECHA CIUDADADANA PROBLEMA SEGUIMIENTO RESULTADO APORTE El Molino La organización que El control se realizo por las permanentes La veeduría ciudadana se articulo al proceso Cinco hallazgos administrativos, siete El aporte de los veedores enriqueció el (Guajira) realizó la veeduría se irregularidades y malos manejos que se auditor en marzo de 2003 haciendo entrega al disciplinarios, seis fiscales y dos proceso auditor y se estableció un 14 Marzo denomina Comité de venían dando a los recursos del municipio grupo auditor de un informe de once puntos donde penales que generaron actuaciones vínculo de confianza entre la 2003 Vigilancia Ciudadana a la durante las vigencias 2001 y 2002 entre se ilustraban las presuntas irregularidades que se concretas de la procuraduría, la organización social y la Contraloría Gestión Publica del las cuales estaba la violación de los topes cometieron por parte de la administración Fiscaliza y la ContraloríaGeneral de la Republica Municipio El Molino. presupuestales establecidosBello La organización que Construcción de 48 proyectos viales en el La veeduría ciudadana utilizo las acciones y Suspensión del proyecto por atentar (Antioquia realizo la veeduría se municipio de Bello bajo el sistema de mecanismos legales de control social como: contra el patrimonio publico y poner en ) 2 denomina Veeduría valorización con los que no se contó con acciones populares, consulta popular, participación peligro los recursos ambientales no Octubre Ciudadana Proyecto "Obra la comunidad ni con los estudios técnicos en debates en el concejo municipal, incidentes de renovables por fallo favorable a la 1999 808" del municipio de que permitan dar solución a la desacato, audiencias públicas, reacusaciones, acción popular interpuesta por la Bello. reubicación de la población afectada denuncias penales y disciplinarias veeduría, prohibición de continuar con el según la ley 136 de 1994 cobro de la valorización por fallo de incidente de desacato, y sanción disciplinaria a ex funcionarios. Villavicen La organización que Construcción con recursos de regalías de la veeduría ciudadana presento derechos de Investigar las situaciones reportadas y Se logro que la comunidad a través de cio (Meta) realizo la veeduría se los parques los fundadores, plazoleta de petición para la consecución de información, que se aplicaran los correctivos las audiencias informativas conociera 1 Julio denomina Comité de banderas, el hacha, los periodistas, el acción de tutela contra la gobernación, audiencia correspondientes, denuncia a la las dimensiones de los proyectos para 2003 Vigilancia Ciudadana paraíso, y los polideportivos; por las fallas informativa que permitió la vinculación activa de la contraloría General de la Republica para que se involucrara en la solución de los Universitarios del Meta técnicas detectadas en las obras y las comunidad para conocer en que consistía la obra y que examinara el contrato a fin de problemas que se presentaron, que la presuntas irregularidades presentadas en acciones sociales encaminadas a lograr la asegurar que estuviera bien ejecutado Universidad del Meta admitiera como los contratos vinculación de los estudiantes de Universidad del practica universitaria el ejercicio del Llano, Cooperativa Unimeta y Escuela de control fiscal a los estudiantes de Administración Publica. ingeniería civil. Hato Nuevo (Guajira) 17 Febrero 2004

La organización que Manejo inadecuado de los recursos de La Veeduría solicito a la gerencia departamental Obligaron a la administración municipal Capacitaciones realizadas a los realizo la veeduría se regalías los cuales se estaban invirtiendo de la guajira de la Contraloría General de la a suscribir un plan de mejoramiento que indígenas, líderes comunitarios, líderes denomina Red de en sectores diferentes a los establecidos Republica la práctica de un control directo. Se se reflejo en una mejor gestión pública estudiantiles y gestión con la empresa Veedurías Ciudadanas A por la ley y el municipio no cumplía con solicito a la administración municipal de Hato - en el municipio cerrejón, para obtener recursos para la la Explotación del Carbón las coberturas mínimas. Además, el nuevo un informe de control interno sobre la operativizaciòn de la Red de Veedurías de la Guajira - Capitulo municipio no invertía el 20% de las ejecución presupuestal y el presupuesto del y para que se Continuara impulsando la Hato Nuevo regalías en los resguardos indígenas. periodo 2003-2004 creación de nuevos Comités

Bello, La organización que Fallas detectadas en la construcción de La veeduría ciudadana presento derechos de Contrato asesorias y consultarías con El cumplimiento del derecho a una Vereda realizo la veeduría se 380 casas ya habilitadas. petición, acciones de tutela, dos audiencias firmas de ingenieros para determinar el vivienda digna para los habitantes de la San Jose denomina Veeduría públicas, acciones populares, acciones de grupo, estado de las viviendas y se definió un urbanización y el reconocimiento y de Galilea Ciudadana " Urbanización acciones disciplinarias, penales. plan de mejoramiento alrededor de los credibilidad de la organización social (antioquia Villa Linda" Municipio Bello aspectos financieros, administrativos, ) 15 técnicos, de interventoria y la noviembre categorización para el cobro del predial 2003 Puerto La organización que Rápido deterioro de la vía en el La veeduría recurrió al derecho de petición y a la Se hicieron efectivas las pólizas de Colombia realizo la veeduría se corregimiento la playa y sobre el no tutela, informo a los medios de comunicación las estabilidad de la obra y las reparaciones (Atlantico) denomina Fundación cumplimiento de las especificaciones irregularidades técnicas encontradas y denunció de la vía por parte de la secretaria de 28 Enero Comité de Veedurías del técnicas puesto que el contrato estipulaba ante la contraloría Distrital el fraccionamiento del infraestructura pública 2004 Atlántico que el cubrimiento asfáltico debería ser Contrato de 10 CMS de espesor y no de 4 CMS como se estaba haciendo

Fuente: CGR – Control Social en Colombia, 2006. Elaborado por Diana Gómez y Rocío Carrero.

CONSIDERACIONES Las experiencias mostradas en el cuadro anterior nos dan a conocer que el control fiscal participativo puede ser exitoso; ello demuestra que la participación de la comunidad puede generar más confianza hacia sus instituciones.

46

8.4 TABLA RESUMEN DEL ESTADO DEL CONOCIMIENTO SOBRE EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO Prácticamente la bibliografía existente sobre el tema del control fiscal participativo, ha sido por obvias razones, construida y producida por la Contraloría General de la República y se inicia su construcción desde el año 2000. Se ha elaborado una tabla que resume el estado del conocimiento sobre la promoción de la intervención ciudadana en los recursos públicos, en orden cronológico desde la fecha citada:

TABLA No. 2 RESUMEN DEL ESTADO DEL CONOCIMIENTO SOBRE EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO TEMA

AUTOR

Foros de interés ciudadano lucha contra la corrupción. Organización de Estado Colombiano

CASTRO Sandra. Investigadora. Contraloría General de la República. VELASQUEZ Leal Luís F. Director de investigación. Contraloría General de la República. VELASQUEZ Leal Luís F. Director de investigación. Contraloría General de la República. AREVALO Orozco Ana Maria. Combariza Rita. Contraloría General de la República. LUQUEZ Herrera Martha. Contraloría General de la República. MARTINEZ Cepeda Jhon J. y otros. Contraloría General de la República.

2000

SILVA Molinares Carlos. Contraloría General de la República. RINCON Rojas Benito. Rodríguez Olga L. Contraloría General de la República. RINCON Benito. Contraloría General de la República. RINCON Benito. Contraloría General de la República. VELASQUEZ Leal Luís F. Director de investigación. Contraloría General de la República. VELASQUEZ Leal Luís F. Director de investigación. Contraloría General de la República. ÁLVAREZ Ortiz Diego, Argote Fuentes Rubén,

2002

Participación ciudadana. participación ciudadana.

Mecanismos

de

Control ciudadano como mecanismo de vigilancia de la gestión publica. Control Fiscal Participativo con comunidades indígenas Servicios públicos domiciliarios: perspectivas desde la Contraloría General de la República con la participación de la ciudadanía. Control Ciudadano a la inversión de regalías directas. Control ciudadano a la contratación estatal. Control fiscal participativo. Control fiscal participativo a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Guía metodológica para la lectura publica de listados de afiliados al Régimen Subsidiado en Salud. Guía para la ciudadanía. Sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal – SICE Control social en Colombia características y

AÑO

2000

2000

2002 2002 2002

2002 2002 2002 2002

2002

2006

47

tendencias. Una mirada desde el control fiscal Agendas ciudadanas para el control fiscal participativo. Guía para el ciudadano sobre el control fiscal Participativo. Decálogo de ideas básicas para los procesos de presupuesto participativo. Escenario de oportunidades para un buen Gobierno.

Caro de Bernal Verónica, Dáger Espeleta Roberto. Contraloría General de la República. HERNANDEZ Gamarra Antonio. Contraloría General de la República. CARO DE BERNAL Verónica, DAGER ESPELETA Roberto. Contraloría General de la República. LEAL DE CASTRO Maria Nubia. Compiladora. Presidencia de la República, Programa Presidencial de la lucha contra la corrupción, Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammennaarbeit – GTZ, Agencia de cooperación técnica Alemana, CERCAPAZ – Programa de cooperación entre Estado y sociedad civil para el desarrollo de la Paz.

2006 2007

2008

48

9. DIFICULTADES Y LIMITACIONES EN EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO 9.1 DIFICULTADES Las principales dificultades que tienen las organizaciones para realizar control social a los recursos y bienes públicos son las siguientes (ALVAREZ D. 2006, p. 92): Los obstáculos que presenta la administración pública para la entrega de información. Aunque en ocasiones, la ciudadanía desconoce los mecanismos de solicitud de información, en general, la información de las entidades es compleja y difícil de obtener. Los limitados recursos económicos y logísticos que tienen las organizaciones. Las dificultades en el acceso a recursos económicos de entidades nacionales e internacionales. Los limitados conocimientos técnicos que poseen para adelantar este ejercicio. Las amenazas a la integridad física. Los requisitos legales y formales que dificultan el control social. Desconocimiento de mecanismos e instrumentos legales.

CONSIDERACIONES Además de las dificultades expuestas por los escritos que existen sobre el sistema de control fiscal participativo, creemos que también se presenta una ausencia de cultura en la participación ciudadana en el control fiscal. También apreciamos de la literatura analizada, que hay baja capacidad de los estamentos municipales para concretar la incorporación de la opinión pública en los procesos de toma de decisiones sobre los recursos públicos.

49

9.2 LIMITACIONES Las limitaciones presentadas a continuación son tomadas de las experiencias presentadas en la tabla No. 1 que trata las experiencias exitosas. Las limitaciones más representativas que se presentan en experiencias de control fiscal participativo son los recursos, la información y la capacitación. 9.2.1 Los recursos Las organizaciones que presentaron experiencias encontraron como la limitación más importante el acceso a recursos, principalmente económicos y financieros, para poder desarrollar la labor veedora; dificultad que se desprenda de su modo de operar, ya que la participación de los asociados es voluntaria, al igual que los aportes que permiten garantizar su funcionamiento. 9.2.2 La información Las organizaciones no recibieron respuesta oportuna y muchas veces comprensible; se suman a esta situación los costos para su obtención y la adquisición de los soportes técnicos necesarios. La ausencia de una cultura de rendición de cuentas por parte de la administración pública dificulto también su labor. 9.2.3 La capacitación Falta de capacitación en aspectos normativos y de procedimiento del control social, por la carencia de conocimientos técnicos para el seguimiento y el control a proyectos específicos y a los procesos de contratación administrativa. La limitación de conocimientos en temas sectoriales afecto la capacidad de análisis de la información obtenida (ALVAREZ D. 2006, p. 131 - 132).

50

CONSIDERACIONES Las dificultades existentes para el control fiscal participativo no deben ser un obstáculo para que se fortalezca la participación ciudadana. Una ciudadanía debidamente canalizada a la intervención para la vigilancia de los recursos estatales, genera ahorros, moviliza recursos humanos y financieros adicionales, promueve la equidad y contribuye de manera decisiva al proceso de fortalecimiento de la ciudadanía y por tanto, del sistema democrático.

51

10. CONCLUSIONES  A pesar de que existe una estructura jurídico-legal en Colombia que garantiza el derecho de participación de la ciudadanía en el proceso de control fiscal y ofrece los mecanismos necesarios para la inclusión y la organización voluntaria de la ciudadanía (veedurías ciudadanas, las estrategias de la CGR para información, formación y organización a la ciudadanía, auditorias articuladas, observatorios ciudadanos); es necesario que los jóvenes y en particular la comunidad académica, conozcan esta estructura y contribuyan a hacerla útil dentro de sus comunidades.  El control ciudadano que se realiza a la gestión pública es incipiente y precario a pesar de las bondades que establece para su ejercicio la Constitución política y las demás normas que lo reglamentan, entre otras razones porque hay una indiferencia y apatía de la sociedad para vigilar la gestión de los administradores.  Debido a que se presentan malos manejos e inadecuada ejecución en algunas de autoridades locales en los recursos que la Nación le destina, el Gobierno actual, Programa Presidencial de la lucha contra la corrupción en su esfuerzo por la descentralización y desconcentración política y administrativa, está abriendo espacios para una real participación ciudadana en la ejecución de los presupuestos, mediante la creación y desarrollo de proyectos de presupuestos participativos, llamados “Auditorías Visibles”.  Para la vigilancia de los presupuestos citados en la anterior conclusión, existe la ayuda y acompañamiento de países desarrollados como Alemania, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia, así como del BID y de organizaciones internacionales en el desarrollo de seminarios, proyectos, documentos, y talleres; los cuales han sido de gran ayuda para Colombia en temas como políticas sociales, participación ciudadana y presupuestos participativos.

52

 Existen diferencias en cuanto a ¿qué es la participación?, ¿quién participa?, ¿cómo participar? y ¿cuándo participar?, la población Colombiana de áreas rurales cree que es su deber aceptar las decisiones que toman sus gobernantes sin derecho a influir ni participar de ellas y que es un defecto del sistema que la corrupción se haga natural en la asignación de presupuestos; no cuentan con el conocimiento ni la experiencia para el ejercicio del control fiscal participativo.  LaCGR en su esfuerzo conjunto con la Presidencia de la República por promover la transparencia y acabar con la corrupción, han facilitado espacios a la comunidad para el conocimiento de los mecanismos disponibles que hacen efectivo su voto de opinión y como ejercerlo enfocado al control fiscal participativo.  La toma de conciencia por parte de la juventud y en especial los nuevos profesionales de la Contaduría Pública acerca del concepto y la importancia del Control fiscal participativo es indispensable para el proceso anticorrupción que evoluciona lentamente en Colombia y que busca mejorar la calidad de vida de todos.  La participación ciudadana, debidamente canalizada, genera ahorros, moviliza recursos humanos y financieros adicionales, promueve la equidad y contribuye de manera decisiva al proceso de fortalecimiento de la ciudadanía y por tanto, del sistema democrático.  Experiencias exitosas de control fiscal participativo y de presupuestos participativos demuestran que la comunidad genera más confianza hacia sus instituciones.  Las asociaciones comunitarias pueden ser las mejores herramientas para identificar con precisión las necesidades sociales, forjar nuevas propuestas, ejercer control

53

sobre lo que escapa a los entes de control y vigilancia, apreciar sus resultados y velar por una gestión pública honrada.

En lo que se refiere a las causas que dificultan el control fiscal participativo:  No existe en forma generalizada una cultura de participación ciudadana en el control fiscal, la capacidad de los estamentos municipales y de la propia sociedad es limitada para concretar la incorporación de la opinión pública en los procesos de toma de decisiones sobre los recursos públicos.  La participación ciudadana muchas veces se ve disminuida y opacada por estrategias utilizadas entre poderes políticos que al perseguir sus propios intereses no dan margen a que la ciudadanía se interese como mecanismo de control de dineros estatales.  Faltan campañas de publicidad que promuevan la capacitación tanto de actores sociales como de las entidades públicas acerca del control fiscal participativo, sus ventajas e importancia.  La eficiencia económica, social y política de un país se ven extendidas cuando existe una participación ciudadana efectiva sobre el control fiscal.

54

11. BIBLIOGRAFIA ÁLVAREZ Ortiz Diego, Argote Fuentes Rubén, Caro de Bernal Verónica, Dáger Espeleta Roberto. (2006).Control social en Colombia características y tendencias. Una mirada desde el control fiscal. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. AREVALO Orozco Ana María. Combariza Rita. (2002). Control ciudadano como mecanismo de vigilancia de la gestión pública. Contraloría General de la República.. Bogotá, Colombia. CARO DE BERNAL Verónica, DAGER ESPELETA Roberto. (2007). Guía para el ciudadano sobre el control fiscal Participativo. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. Segunda edición. CASTRO Sandra. Investigadora. (2000). Foros de interés ciudadano lucha contra la corrupción. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. Constitución Política de Colombia de 1991. DECRETO 267 de 2002, por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República. HERNANDEZ Gamarra Antonio. (2006). Agendas ciudadanas para el control fiscal participativo. Contraloría General de la República – Embajada Real de los Países Bajos. Bogotá, Colombia. LEAL DE CASTRO María Nubia. Compiladora. (2008). Decálogo de ideas básicas para los procesos de presupuesto participativo. Escenario de oportunidades para un buen Gobierno. Presidencia de la República, Programa Presidencial de la lucha contra la corrupción, Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammennaarbeit – GTZ, Agencia de cooperación técnica Alemana, CERCAPAZ – Programa de cooperación entre Estado y sociedad civil para el desarrollo de la Paz. Bogotá, Colombia. LEY 134 de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana. LEY 80 de 1993, Estatuto de Contratación Pública. LEY 850 de 2003, que reglamenta las veedurías ciudadanas. LUQUEZ Herrera Martha. (2002). Control Fiscal Participativo con comunidades indígenas Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia.

55

MARTINEZ Cepeda Jhon J. y otros. (2002) Servicios públicos domiciliarios: perspectivas desde la Contraloría General de la República con la participación de la ciudadanía. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. SILVA Molinares Carlos. (2002). Control Ciudadano a la inversión de regalías directas. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. RINCON Rojas Benito. Rodríguez Olga L. (2002). Control ciudadano a la contratación estatal. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. RINCON Benito. (2002). Control fiscal participativo. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. Segunda edición. RINCON Benito. (2002). Control fiscal participativo a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. VALLES, M. (1997). Técnicas cualitativas de investigación social. Reflexión metodológica práctica profesional. Madrid: Síntesis. VELASQUEZ Leal Luís F. Director de investigación. (2002). Guía metodológica para la lectura pública de listados de afiliados al Régimen Subsidiado en Salud. Contraloría General de la República, Ministerio de Salud. Bogotá, Colombia. VELASQUEZ Leal Luís. (2002). Guía para la ciudadanía. Sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal – SICE. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. VELASQUEZ Leal Luís. (2000). Organización de Estado Colombiano. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia. VELASQUEZ Leal Luís. (2000). Participación ciudadana. Mecanismos de participación ciudadana. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia.

56

11. CIBERGRAFIA http://www.contraloriagen.gov.co/html/participacion_ciudadana/con_participacion_normas. html http://www.contraloriagen.gov.co:8081/internet/cartelera/Archivos/3981/info_noticia.jsp?id =3981 http://www.contraloriagen.gov.co/html/participacion_ciudadana/participacion_inicio.asp http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-89527.html http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-89527_archivo_doc.pdf http://www.mininteriorjusticia.gov.co/adminFiles/Modulo%204%20Control%20Fiscal-1XII-06.pdf www.indepaz.org.co/.../archivos/Comisi%F3n%20Primera/Paticipacion%20Politica%20en %20Colombia-%20ILSA.pdf

57

12. ANEXOS

58

ANEXO 1. ENTREVISTAS

59

ENTREVISTA No. 1 ENTREVISTADO: Dr. Diego Francisco Álvarez Ortiz Funcionario de la CGR – Delegada para la participación ciudadana. LUGAR: Contraloría General de la República DIRECCION: Cra 10 # 17-18, PISO 5 FECHA: 11 septiembre de 2008 HORA INICIO: 9:00am HORA TÉRMINO: 10:30am ENTREVISTADORAS: Diana Isabel Gómez García y Olga Rocío Carrero Sáenz

-¿Que Profesión Tiene? R/ Administrador Público -¿Qué Cargo Tiene? R/ Profesional Especializado -¿Que funciones desempeña? R/ Propiciar espacios de participación ciudadana como facilitador ayudando a que la gente se organice sin manipular a la gente. - ¿Cómo se vinculo a los temas de Participación ciudadana? R/ inicialmente trabaje para el distrito en el programa acciones para la convivencia y después de trabajar en la línea de jóvenes en el segundo gobierno de Antanas Mocus y acercarme más a lo que es la participación ciudadana decidí presentarme a la Contraloría General mediante concurso para la delegada de Participación Ciudadana. -¿Cuánto tiempo llevas trabajando en la delegada para la Participación ciudadana?

60

R/ Siete años - ¿Qué proyectos tiene la Contraloría actualmente relacionados con Participación ciudadana? R/ se está ejecutando una segunda fase en conjunto con el Gobierno de Holanda que consiste en convenios con organizaciones para capacitar a las comunidades mediante sesiones de deliberación publica -¿Que documentos existen sobre participación ciudadana en el control fiscal participativo? R/ entre otros están: Libro Control Social en Colombia de Verónica Caro Cartillas Memorias proyecto con Holanda llamadas Agendas ciudadanas para el control fiscal Participativo. Manual para los facilitadores (documento interno de la contraloría)

- ¿Cuál es la historia del concepto de Control Fiscal Participativo? CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO es un nombre que nació internamente en la contraloría General de la Nación no es un nombre universal, más bien se podría decir que el control social es el ejercicio del control por parte de los ciudadanos hacia el estado y este término CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO hace referencia a la participación ciudadana en el control fiscal. Somos una sociedad donde la participación no es cosa fácil, otras sociedades lo asumen como algo natural; desde la visión del estado y de la sociedad es mal visto estar involucrado en alguna clase de asociación gracias a parte de la historia en que las asociaciones eran creadas para la mafia, así la participación se confunde con el conflicto, la mafia y la subversión. Aquí en Colombia tenemos dos organismos de control fiscal, uno que es la Contraloría General de la República y otro que es la Auditoria General de la República, esta auditoría controla la Contraloría general y las demás contralorías. FORO POR COLOMBIA es una organización que ha trabajado mucho el tema de participación ciudadana están tal vez dos de las personas más reconocidas allá, ellos manejan la teoría del conflicto, la teoría marxista dice que en medio del conflicto va surgiendo el estado; entonces ellos ven la participación ciudadana como una conquista de las organizaciones populares es decir todos los espacios se concibieron en la lucha popular y eso no es tan cierto. - ¿Que documentos existen sobre participación ciudadana en el control fiscal participativo? Creo que hay una publicación de una compañera en la revista economía colombiana de la contraloría de pronto en la biblioteca de la Contraloría este lo escribió verónica caro, existe un libro sobre control social en Colombia que desarrollamos varios personajes que tiene la virtud de ser el primer documento que se hizo y su efecto es que por la inexperiencia fue escrito a 20 manos, sin un enfoque tan claro, hay una serie de cartillas que constituyen la memoria de la primera etapa que era para combatir la corrupción en Colombia, lo interesante de esto es que produjo mediante deliberación pública, deliberación en el sentido estricto de la teoría, se trabajo durante varios años en mesas de deliberación, eso se reflejo en dos temas: el primero fue la modificación de la ley 100 construir a través de los debates un consenso. El segundo fue en vivienda, donde se continuó trabajando hasta este segundo mandato del gobierno y lograron un consenso con los gremios, asociaciones y de mas, presentaron lo que se consideraban deberían ser las políticas de vivienda

61

de interés social, y fueron incluidas en el plan nacional de desarrollo por el gobierno; después de tres años de discusión ya había consensos claros entonces no fue difícil llevarlo a ese escenario. -¿Este material está disponible al público? En general sí, no se el procedimiento para acceder a él, antes era más fácil pero creo que ahora por espacio toca pedirlo por escrito e irlo a buscar ya no es cosa de 10 minutos como era entes. Además es de interés nuestro proveer este material. Hay un manual que es muy interno, es un manual para los facilitadores de la contraloría donde lo que hay es un compendio de esos temas para que los facilitadores lo estudien y tengan el conocimiento para aplicarlos sobre la comunidad. Es muy instrumental y muy interno. El control fiscal se refiere única y esencial mente a la parte de dineros públicos, el control social tiene que ver también con las entidades públicas; hay una visión desde la visión del auditor donde el contador se dirige estrictamente a revisar las cuentas y el abogado a revisar si se cumple o no la ley de la contratación pero ese control fiscal que ejerce la contraloría con sus auditores da como resultado cosas muy puntuales que no permite ver si lo que se contrato fue efectivo o útil; la obligación de controlar la gestión pública se ha evaluado en ese sentido frío de las cuentas y la ley pero nunca de la satisfacción de la comunidad. Actualmente ya hay auditorias que abarcan un poco más la gestión en general. Los dos puntos más importantes que son auditorias articuladas y deliberación de política pública. -¿Como ha visto el enfoque de la academia y de los universitarios frente al control fiscal participativo? Yo creo que son el motor para que finalmente se pueda hacer una labor no solo teoría sino practica de construcción ciudadana y motivar a la gente a que participe del control.

62

ENTREVISTA No. 2 LUGAR: Contraloría General de la República DIRECCION: Cra 10 # 17-18, PISO 5 FECHA: 1 Diciembre de 2008 HORA INICIO: 9:00am HORA TÉRMINO: 10:00am ENTREVISTADORAS: Diana Isabel Gómez García y Olga Rocío Carrero Sáenz ENTREVISTADO: Roberto A. Dàger Espeleta y Carlos Mora

DR. CARLOS MORA DIRECTOR PROMOCION Y DESARROLLO La Contraloría General de la República reestructuro a partir del año 2000 y en esa fecha a través del decreto 267 creó la contraloría delegada para la participación ciudadana y que le dio una forma más integral a la política institucional de participación ciudadana, empezó a llamarse Sistema de Control fiscal Participativo, esa política tomo forma en ese momento pero se ha venido desarrollando a partir de ahí, tomo forma con el concepto de sistema que articula cinco estrategias; sin embargo, a la fecha consideramos que la definición de esas cinco estrategias son susceptibles de modificar porque lo de fondo es que hay un sistema de control fiscal participativo que implica que debe haber un trabajo común entre la entidad de control y la ciudadanía en la vigilancia de los recursos públicos, la forma especifica que tome esa alianza es circunstancial. Esas cinco estrategias pueden modificarse y cambiarse o unirse unas con otras o haber más estrategias o menos estrategias, en ultimas, el concepto de la estrategia es que en ese momento se considero que había que articular la labor de promoción de la organización ciudadana para la gestión pública, las actividades de formación de la ciudadanía, las actividades de información con la ciudadanía, la atención de denuncias y quejas y la auditorias articuladas; pero por ejemplo hoy en día estamos empezando a abordar la discusión si todavía debemos mantener como política estas cinco estrategias o se requiere ya alguna modificación entonces empezamos a entrar ya en este análisis.

¿Cuál es la situación actual del Control Fiscal Participativo?

En este momento para nosotros la política es la articulación de estas cinco estrategias, hemos buscado que se haga de manera armónica, de la forma que estamos haciendo actividades de formación con la ciudadanía también estemos contribuyendo a que esa ciudadanía se organice y que eso este acompañado de flujos de información de doble vía entre la ciudadanía y el órgano de control para que la ciudadanía tenga condiciones de hacer control, si no hay información no hay control posible, todo eso redunde en que haya más denuncias y denuncias mas fundamentadas y todo eso podrá llevar o debe llevar en que haya ciudadanos o organizaciones sociales suficientemente organizadas para que se articulen con la contraloría a generar control que es la última de las estrategias o una de las estrategias entonces hemos buscado que sea muy armónico en la práctica no es tan sencillo, la practica hay varias entradas al sistema, hay veces que se entra por las actividades de formación o bien porque nosotros las ofrecemos a algunos sectores sociales o bien porque ellos demandan esas actividades de formación y por esta vía se entra a todo el sistema, por esa vía se entra a actuar con todas las organizaciones, entrando por las actividades de formación o hay otras ocasiones en las cuales la comunidad pide que primero las asesoremos

63

en la creación de una nueva organización por ejemplo una veeduría ciudadana y ya después vienen las actividades de formación y demás, el conjunto de la cinco estrategias ofrece muchas alternativas de cómo entrar al sistema de acuerdo a las condiciones que tenga cada comunidad, esa es la forma en cómo eso se expresa en la práctica. ¿Cómo se hace llegar esas estrategias a ciudadanía, estudiantes y entes territoriales? DR. CARLOS MORA

Hemos venido afinando diferentes propuestas para distintos tipos de promoción entonces de acuerdo a la preferencia, de la idiosincrasia, incluso también al tema regional, para nosotros ciudadanos son todos y sobre todos cuando asumen una actitud activa frente al cuidado de lo público, entonces, por ejemplo con el movimiento comunal colombiano firmamos un convenio que consiste en que hacemos con ellos un diplomado en control social los fortalecemos en eso y los ayudamos a conformar veedurías, eso es una forma concreta cómo se está desarrollando la actividad con un sector social concreto como son los comunales, con los jóvenes por ejemplo hay diversas experiencias en el país pero estamos en este momento construyendo una estrategia para vincular a los jóvenes estudiantes de bachillerato al ejercicio de veedurías para que presten servicio social obligatorio conformando una veeduría, con los jóvenes universitarios estamos haciendo unos talleres de lucha contra la corrupción, unos foros deliberativos parece ser que eso es lo que les gusta a esos estudiantes y se está tratando de realizar una propuesta para crear observatorios, hay una línea y una política institucional que tiene una oferta básica luego la forma de cómo eso se lleva a la práctica depende de la interacción entre la entidad de control y el sector social disponible, se llegan a acuerdos de cómo trabajar, por ejemplo la confederación nacional de vocales de control de los servicios públicos suscribieron con nosotros un convenio para que hagamos con ellos lo mismo que hicimos con los comunales un diplomado de control social y los ayudemos a conformar veedurías, pero no es la fórmula para todos, eso se acuerda respondiendo a los intereses de cada sector, entonces hemos ido encontrando el camino para cada uno de los sectores esa es la formula. ROBERTO DAGER

64

Muchos ciudadanos y muchas organizaciones han venido capacitándose con diferentes entidades del estado, algunos ciudadanos han tenido experiencia en el tema de veedurías como formación entonces la Contraloría General de la República es uno más de los entes del estado que se involucra en esos procesos de formación, pero igual puede ser la Personería o las Contralorías Territoriales o través del Plan Nacional de Formación que son entidades del estado y allí está presente también la CGR, entonces, el Control Fiscal Participativo, en ese sentido, si bien es cierto es puntual, nuestra entidad de alguna manera con Contralorías Territoriales la idea es que permita construir ciudadanía, que sea dinámico, es decir, que se pueda utilizar para ejercicios de la Contraloría, como también se pueda utilizar para un pueblo pequeño en sus personerías, las mismas alcaldías, la idea es que se le apunte a la construcción de ciudadanía, eso es algo que se agrega y permite ese tipo de construcciones, no es solamente la Contraloría y lo otro es que responde al esquema de la constitución, la idea son diversos niveles tradicionalmente se le han dado a unos más que a otros es decir, se pretende que el ciudadano pase de colocar una denuncia, a un ciudadano que asista a unos espacios donde pueda deliberar a través de agendas ciudadanas, cabildos abiertos y en ese sentido pues las estrategias que hemos utilizado apunta hacia eso, si bien es cierto el ciudadano simplemente se queda en la denuncia también existe la posibilidad que vaya un poco más allá, que no se quede simplemente en el ciudadano que le apunta a algo especifico de colocar una denuncia por presuntos hechos irregulares y que la contraloría o los entes de control investiguen sino que también como nos hemos considerado como un tercero confiable, es decir, que acercamos a la sociedad civil, a las organizaciones sociales con el estado, a pesar de que nosotros somos entes de control en el estado también somos como un puente y esta es la función a través de jóvenes universitarios, organizaciones sociales, cívicas, gremiales, es un poco esa idea un gremio como actores del desarrollo hemos construido no solamente agendas ciudadanas sino también hemos hecho foros deliberativos y de interés ciudadano sobre diversos sectores donde los gremios, la academia, la ciudadanía se reúne y nosotros somos sus ese tercero confiable que se encarga de generar unos puentes donde a través de mecanismos como espacios de igualdad la gente puede expresar sus posiciones en la conclusión de políticas públicas, entonces en ese sentido si hemos liderado en los entes del estado una construcción de ciudadanía que vaya mucho más allá de ser una entidad que recepciona quejas y las tramita, en ese sentido no han reconocido a nivel nacional como una entidad que ha desarrollado mas ese tipo de estrategias DR. CARLOS MORA Nosotros como contraloría general tenemos la obligación por la constitución y por la ley de promover la participación ciudadana en el control de la gestión pública y por eso nos preocupamos de hacer esto trabajando con los ciudadanos como alianza estratégica pero también con los funcionarios públicos para que se expongan al tema de la participación ciudadana y reconocemos que en esta tarea no actuamos solos a pesar de que somos un ente de control nacional nuestra política desde hace muchos años ha sido trabajar con todas las demás entidades que tengan que ver con el tema, entonces participamos con el ministerio del interior y otras entidades en la red institucional de apoyo a las veedurías, promovemos en cada uno de los departamentos la conformación de redes con las otras contralorías de carácter territorial, con los otros órganos de control, personerías, procuraduría, de tal manera que vamos sumando esfuerzos para lograr modificar positivamente las condiciones de la ciudadanía para participar, hay una gran dificultad es que en Colombia no existe una línea de base que nos permita medir cual es el impacto de las actividades nuestras y de las demás entidades en el grado de organización de los ciudadanos, en el grado de participación de los ciudadanos sobre el control, esos indicadores no existen, recientemente estamos trabajando en la construcción de esos indicadores, por estos días se está aplicando un estudio para empezar a establecer la línea de base para poder medir cual es el grado de organización y de participación de los ciudadanos colombianos al control de la gestión pública

65

para eso se construyo un indicador que se llama ÍNDICE DE CONTROL SOCIAL que se está aplicando y la idea es que al cabo de varios años podamos medir cual fue el impacto de lo que hicimos porque eso no existe en este país, nadie lo tiene, entonces ya estamos construyendo eso para cuando podamos medir quedara muy claro el resultado de esos cambios que se hayan podido lograr en el nivel de la calidad de la organización y de participación de los ciudadanos no será solo el fruto de trabajo nuestro sino de todas las entidades que están participando, pero habrá ya la manera de medir y esto permitirá tomar decisiones en materia de que programa es bueno o que hay que hacer para mejorar las condiciones, sin embargo, a pesar de que esa es la situación real en el contexto colombiano esta entidad es de las que mas desarrollo tiene en una política institucional de participación ciudadana y el contexto por lo menos latinoamericano también somos una entidad muy destacada en ese campo y por lo cual tenemos constante solicitud de otras contralorías de países vecinos para que compartamos la metodología de la participación ciudadana eso nos ha llevado por ejemplo a organizar un seminario nacional a que la gente aprenda de participación ciudadana. ¿Hay alguna forma de medir indirectamente el impacto que ha tenido la aplicación en la ciudadanía estas cinco estrategias? ROBERTO DAGER Hay una forma indirecta de medir un poco el impacto que ha tenido este tipo de eventos con nuestra entidad y es en la medida en que la gente acuda menos a vías de hecho para controlar la gestión pública pues apunta a que estamos logrando encauzar a la gente, es decir, todas las entidades del estado que ofrecemos capacitación y formación a las organizaciones sociales o a los ciudadanos básicamente lo que pretende es que lo hagan a través de vía constitucionales no a través de vía de hecho, es decir, si tiene que denunciar a un alcalde o a un gobernador no se trata de tomarse la alcaldía, de actos de vandalismo, sino que entiendan que hay unas entidades del estado que son las encargadas de tramitar estas denuncias pero también pretendemos es que el ciudadano se involucre en el corazón y la esencia de la participación ciudadana, es decir, los presupuestos participativos, planes de desarrollo y entidades públicas y no que llegue a una parte simplemente de controlar la ejecución del presupuesto si no vale la propuesta de liberación que se genera con la comunidad, con el consejo, el alcalde, los gobernadores, la asamblea para que desde allí se empiecen a generar esas instancias, no llegar después, porque cuando el ciudadano llega después desde luego que empieza a desconocer lo que se ha trabajado previamente, porque considera que ese no era el presupuesto ese no eran los proyectos entonces lo que pretendemos es ir un poco desde el corazón a la participación ciudadana.

66

ANEXO 2. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LAS QUEJAS, DENUNCIAS, DERECHOS DE PETICIÓN Y ANÁLISIS DE SATISFACCIÓN DEL CLIENTE VIGENCIA 2007

67

EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LAS QUEJAS, DENUNCIAS, DERECHOS DE PETICIÓN Y ANÁLISIS DE SATISFACCIÓN DEL CLIENTE VIGENCIA 2007

La Contraloría General de la República es consciente de que su legitimidad ante la sociedad y su supervivencia en el andamiaje institucional colombiano dependen de la forma como responda a las expectativas y necesidades de los ciudadanos. Por ello, considera que la una de sus más importantes competencias es la de recibir los aportes ciudadanos, procesarlos técnica y responsablemente en sus negocios misionales e informar los resultados oportunamente y con calidad al mismo ciudadano. En tal orden de ideas, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana asume las funciones que le corresponden dentro del proceso de recepción, trámite, seguimiento y respuesta a las denuncias y demás aportes ciudadanos aplicando esquemas de gerencia del servicio, buscando la mayor eficiencia y calidad pues tiene claro que está en juego el acceso a los bienes y servicios públicos que inciden en el nivel de vida de la población. Por ello, asume la atención al ciudadano como una pieza clave para ayudar a que los recursos públicos sean utilizados de la mejor forma, es decir, que se apliquen a la solución de las necesidades de la población, con prioridad, a las de los sectores más vulnerables desde el punto de vista social, y a que para tales cometidos se propicien procesos de mejoramiento de la gestión pública. De esta forma, la Contraloría General de la República viene contribuyendo a que el Estado garantice los derechos y de los deberes ciudadanos; bien sea de carácter individual o colectivo y que se refieran a derechos fundamentales o a derechos sociales, económicos, culturales y ambientales. Es así como la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana está en un proceso permanente de análisis y reflexión que la lleva a aceptar que las estrategias y enfoques que algún día fueron exitosos, en la actualidad pueden ser obsoletos. Así pues la cultura del mejoramiento continuo contribuye con el fortalecimiento de los procedimientos y, por esta vía, con la satisfacción de la ciudadanía, la que finalmente es la destinataria de los procesos misionales de la Contraloría General de la República, en cuanto estos pretenden contribuir con la lucha contra la corrupción y lograr un Estado más eficiente, eficaz y equitativo.

68

La Contraloría General de la República se ha comprometido con el fortalecimiento de los procesos y procedimientos ajustando su lenguaje, estándares de calidad, regulación interna y criterios de evaluación a las normas internacionalmente reconocidas y que, de acuerdo a la naturaleza de sus negocios y de la función misma, son válidamente aplicables. Para lo cual se desarrolló un proyecto de reforma de la Resolución No. 5589 de 2004, para incluir las denuncias en el Audite 3.0, regular las actuaciones especiales para tramitar las denuncias cuando no existe proceso auditor, regula el aporte ciudadano en los procesos de responsabilidad fiscal, la reserva de identidad y la terminación de las actuaciones administrativas por denuncias. El proyecto recibió concepto favorable de la Oficina Jurídica y de la Oficina de Planeación de la Entidad y sigue su curso ante el Comité Directivo. Durante el año 2007 la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana fortaleció las actividades encaminadas a desarrollar la función de enlace con el ciudadano, para tramitar pronta y eficientemente sus aportes y propuestas hacia el control fiscal micro, el control fiscal macro y el proceso de responsabilidad fiscal. A fin de fortalecer la Atención de Denuncias se buscaron Alternativas informáticas para la Sistematización de los procesos administrativos avanzando en Orfeo, para lo cual se entregaron los términos de referencia para el contrato de parametrización. En el mismo sentido se adelanta un proceso de depuración de la información y del archivo para efectos de que concuerde la información física y se unifiquen las bases de datos. De igual forma, continuó dando traslado a aquellos asuntos que, a pesar de no ser de su competencia directa, le confiaron los ciudadanos, relacionados con gestiones y demanda de servicios de entidades públicas del nivel nacional y de las entidades territoriales. Es de anotar que pese a que en algunos asuntos el Ente superior de control fiscal no es competente para intervenir o emitir concepto alguno, ya sea por que se carece de competencia funcional o por que le son expuestos asuntos ajenos a la gestión pública, se percibe credibilidad en la Entidad por parte de la ciudadanía, de tal manera que las denuncias y peticiones de no competencia marcan un alto índice en la gestión de la Dirección de Atención Ciudadana. La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana realizó 24 Talleres de Denuncias para la ciudadanía y las Gerencias Departamentales durante la vigencia, con el objetivo de mejorar la calidad de las denuncias y la atención hacia los ciudadanos desde las diferentes funciones misionales.

69

La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana está redefiniendo la Red Activa del Control Fiscal Participativo que al final del año tenía más de 50.000 ciudadanos y Organizaciones registrados, de igual manera se desarrollo el aplicativo de sistema pertinente que deberá instalarse en todas la dependencias de la Entidad para ser alimentada permanentemente, actualmente ya se conectó a esta el proceso de denuncias que lo viene alimentando permanente. En el marco de la gestión de calidad, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana se dedicó a mejorar de forma continua el sistema de denuncias, procurando mantener informado al ciudadano y sus organizaciones, con oportunidad y calidad. En ese cometido se han implementado estrategias para comprometer a los funcionarios de la Dirección de Atención Ciudadana con la prestación del servicio de recepción de denuncias y orientación al ciudadano en el Centro de Atención Integral al Ciudadano-CAIC. De otra parte, en el marco del Sistema Nacional de Control Fiscal-SINACOF, que busca la armonización y coordinación de la gestión de las contralorías territoriales y de la Contraloría General de la República, se obtuvieron notables desarrollos en compartir e intercambiar experiencias y modelos de promoción de la participación ciudadana, dentro de lo que se contó el intercambio de procesos, procedimientos y aplicativos e instrumentos para la mejor atención al ciudadano. Es de destacar la realización del encuentro denominado “Cuarto Seminario para Facilitadores del Control Fiscal Participativo “, organizado por la Contraloría General de la República apoyado por Sinacof, realizado entre del 14 al 16 de febrero de 2007 en el Hotel La Fontana en la Ciudad de Bogotá, en el cual se contó con la participación de los funcionarios encargados de manejar el tema de participación ciudadana tanto en la Contraloría General de la República en el nivel nacional, como en las Contralorías Territoriales asistentes al evento, con el objeto de Contribuir al fortalecimiento de las competencias de los facilitadores del control fiscal participativo para desarrollar la oferta temática de la estrategia de formación ciudadana como aporte al mejoramiento de las condiciones para la armonización de los esfuerzos de las contralorías encaminados a la promoción de la participación ciudadana en la vigilancia de los recursos públicos. El presente informe da cuenta del cumplimiento, durante la vigencia 2007, de la función atrás citada de ordenar y dirigir la recepción, sistematización y evaluación de las denuncias y quejas ciudadanas sobre presuntos malos manejos de los recursos del Estado o malas conductas de los funcionarios de la Entidad, encauzándolas hacia los procesos de investigación fiscal o disciplinaria correspondientes, función de direccionamiento que el Decreto Ley 267 de 2000, por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría

70

General de la República, le establece en su artículo 55 a la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Es así como se muestra el comportamiento y los resultados del la dependencia encargada de servir de enlace permanente y consolidar una alianza estratégica entre la Ciudadanía y el Órgano Superior de Control Fiscal. Además incluye información a nivel nacional, discriminada por gerencias departamentales y el Nivel Central, por sectores, por áreas denunciadas, por vías de presentación, por clases de denunciantes, por niveles territoriales y por entidades, además del Plan de Contingencia de las Denuncias Activas de las Vigencias Anteriores (2000-2006), los aportes al proceso de responsabilidad fiscal -dentro de los que se cuentan las solicitudes de control fiscal posterior excepcional elevadas por veedurías y autoridades territoriales autorizadas- y la medición de la satisfacción del ciudadano. Por último, es necesario reconocer la colaboración y dedicación de los funcionarios de las contralorías delegadas sectoriales, de las otras dependencias de enlace en el trámite de denuncias y demás solicitudes ciudadanas, de las gerencias departamentales y, en especial, de la Dirección de Atención Ciudadana. Igualmente, el generoso apoyo del señor Contralor, del señor Vicecontralor y demás directivos de la Entidad, sin el cual los resultados alcanzados en materia de atención ciudadana no habrían sido posibles.

71

1.

EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE QUEJAS Y DENUNCIAS

La denuncia es el mecanismo mediante el cual una persona notifica o da aviso en forma verbal o escrita a la Contraloría General de la República, de hechos o conductas con las que se pueda estar configurando un posible manejo irregular o un eventual detrimento de los bienes o fondos de la Nación, o una indebida gestión fiscal, bien sea por parte de un servidor público o de un particular que administre dichos fondos o bienes públicos.7[1] La Entidad recibe dos tipos de denuncias: denuncias de competencia: son documentos que en su evaluación se concluye que la Contraloría General de la República debe avocar conocimiento y, en consecuencia, se envían a la dependencia que corresponda. Denuncias de no-competencia: son aquellas que se envían a otras entidades de conformidad con sus funciones legales. Sin embargo, todas las denuncias recibidas, de competencia y no competencia, fueron objeto de una previa evaluación, trámite a los entes competentes y elaboración de una respuesta de trámite o de fondo al peticionario. Igualmente, la Contraloría General de la República recibe quejas relacionadas con situaciones irregulares en el funcionamiento de los servicios a su cargo o conductas de un funcionario de esta Entidad que pueda constituirse en falta disciplinaria, según la Resolución No. 5589 de 2004, que precisó este concepto. 1.1.

Denuncias recibidas durante el 2007

A continuación se relaciona el número total de denuncias o quejas y otros documentos (que no reunieron los requisitos para constituirse en denuncia o queja) recibidos por la Contraloría General de la República, con su participación porcentual, clasificándolos en competencia de control fiscal y no competencia, entendiendo por esta última como la recepción de denuncias, quejas y derechos de petición sobre temas que, de conformidad con la Constitución Nacional y la Ley, le corresponde desarrollar a otras entidades tales como la Fiscalía, Procuraduría General, contralorías territoriales, etc. El cuadro refleja el TOTAL de denuncias, quejas y otros documentos que se tramitaron, tanto en el Nivel Central como en el desconcentrado.

7[1]

Resolución Orgánica 5589 del 10 de Junio de 2004 – Articulo 4, literal (f)

72

Com No Radicad GERENCIA peten % competen % Total % os cia cia AMAZONAS 30 1,11% 2 0,15% 32 0,79% 20 ANTIOQUIA 86 3,18% 34 2,49% 120 2,95% 50 ARAUCA 31 1,15% 11 0,81% 42 1,03% 0 ATLANTICO 60 2,22% 17 1,25% 77 1,89% 29 BOLIVAR 43 1,59% 33 2,42% 76 1,87% 0 BOYACA 44 1,63% 56 4,11% 100 2,46% 31 CALDAS 23 0,85% 27 1,98% 50 1,23% 0 CAQUETA 19 0,70% 28 2,05% 47 1,16% 0 CASANARE 46 1,70% 19 1,39% 65 1,60% 9 CAUCA 74 2,74% 11 0,81% 85 2,09% 1 CESAR 23 0,85% 30 2,20% 53 1,30% 0 CHOCO 64 2,37% 12 0,88% 76 1,87% 0 CORDOBA 50 1,85% 6 0,44% 56 1,38% 0 GUAINIA 13 0,48% 14 1,03% 27 0,66% 0 GUAJIRA 27 1,00% 26 1,91% 53 1,30% 0 GUAVIARE 17 0,63% 3 0,22% 20 0,49% 0 HUILA 55 2,03% 52 3,81% 107 2,63% 16 MAGDALENA 23 0,85% 1 0,07% 24 0,59% 0 META 85 3,14% 39 2,86% 124 3,05% 0 N.SANTANDER 28 1,04% 19 1,39% 47 1,16% 0 NARIÑO 174 6,43% 39 2,86% 213 5,23% 0 NIVEL 1.360 50,28% 710 52,05% 2.070 50,87% 4.799 CENTRAL PUTUMAYO 30 1,11% 4 0,29% 34 0,84% 40 QUINDIO 39 1,44% 13 0,95% 52 1,28% 0 RISARALDA 63 2,33% 21 1,54% 84 2,06% 0 SAN ANDRES 10 0,37% 6 0,44% 16 0,39% 5 SANTANDER 38 1,40% 51 3,74% 89 2,19% 113 SUCRE 24 0,89% 4 0,29% 28 0,69% 19 TOLIMA 41 1,52% 32 2,35% 73 1,79% 100 VALLE 69 2,55% 43 3,15% 112 2,75% 236 VAUPES 12 0,44% 1 0,07% 13 0,32% 4 VICHADA 4 0,15% 0 0,00% 4 0,10% 0 Total 2.705 1 1.364 1 4.069 1 5.472 Datos tomados del consolidado de los informes periódicos mensuales remitidos por las gerencias departamentales

73

A continuación se expone la totalidad de denuncias tramitadas en las 31 Gerencias Departamentales, en donde gráficamente se aprecia que la Gerencia Departamental de Nariño recibió 213, que corresponden al 5.23%; la de Meta 124, que corresponden al 3.05%; la del Antioquia 120 - el 2.95%; la del Valle 112, el 2.75%; la del Huila 107, el 2.63%, y la de Boyacá 100, el 2.46%, lo que representa un total de 776 denuncias entre las seis gerencias departamentales de mayor volumen, el 19.07% del total recibido en el nivel nacional.

De otra parte, el nivel central recibió y evaluó un total de 1360 denuncias de competencia y 710 de no competencia, para un total de 2070, que corresponde al 50.87% del total de las denuncias y quejas recibidas en la Entidad. Como es significativamente mayor el número de denuncias, se presenta de manera independiente para permitir mayor claridad en el gráfico nacional.

74

Distribución de denuncias, quejas y radicados en el nivel Central De las 3807 denuncias que este ente de control recibió durante el año 2007, el 66% (27053 denuncias) le correspondió avocar conocimiento y realizar las investigaciones a que hubiere lugar, para el 34% restante (1364 denuncias) la Contraloría General de la República no tiene competencia legal, por lo que les dio traslado a las entidades que por sus funciones legales les corresponde conocer.

75

La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, a través de la Dirección de Atención Ciudadana, en su análisis de las diferentes solicitudes y peticiones, realiza una función de depuración, ampliación y orientación al ciudadano, lo que permite que a las áreas o sectores de la Contraloría General de la República sólo lleguen las denuncias, quejas o derechos de petición que son de su competencia, y es así como durante el 2007 la entidad recibió un total 9541 documentos que fueron evaluados y tramitados por la Dirección y los grupos de Atención Ciudadana de las gerencias departamentales, de los cuales 6869 se evaluaron en el Nivel Central.

1.2. Los Radicados Los radicados son documentos de origen ciudadano que, una vez evaluados, no constituyen denuncia o queja, pero son solicitudes, respuestas a requerimientos de ampliación de denuncia o queja realizados a la ciudadanía o conceptos o comentarios relacionados con algún tema fiscal o complementario. La grafica muestra un comparativo entre el universo de todos los documentos recibidos en Participación Ciudadana en el nivel Nacional, clasificándolos en denuncias de competencia (28.35%), de no competencia (14.30%) y radicados (57.35%).

Distribución de denuncias, quejas y radicados en el nivel Nacional

76

1.3

Denuncias de Competencia de la Contraloría General de la República

En relación con las denuncias de competencia de la Contraloría General de la República, es importante resaltar que la evaluación de las denuncias se puede soportar en los siguientes criterios: 1.3.1 Traslado a la delegada sectorial para que la atienda en el marco de una de las modalidades de auditoría o que adelante alguna actuación especial en el caso de no tener una auditoría programada, o que se inicie en la Contraloría Delegada Sectorial una indagación preliminar si la denuncia viene debidamente soportada. 1.3.2 Traslado a la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, cuando en la denuncia se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, para iniciar un proceso de responsabilidad fiscal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 610 de 2000. 1.3.3 Se le solicite al ciudadano ampliación de sus inquietudes y que aporte documentos soporte, si los tiene, porque en el texto del escrito no se logró determinar situaciones concretas y no reúne los requisitos de modo, tiempo y lugar establecidos en la resolución orgánica 5589 de 2004. 1.3.4

Se traslade directamente a la entidad (sujeto de control de la CGR ), para que la atienda por considerar que son casos individuales y administrativos, en los que se envía copia al sector solo para información, se da un término a la entidad para la respuesta; el sector interesado en la denuncia podrá avocarla y solicitar los soportes a Participación Ciudadana (trámite directo por participación ciudadana).

1.3.5 Se remite a otra dependencia de la CGR, diferente de las delegadas sectoriales o de la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva. 1.4. Respuestas de fondo recibidas Durante la vigencia se recibieron 1934 respuestas de fondo a las denuncias, quejas y derechos de petición interpuestos por la ciudadanía, provenientes de las Contralorías Delegadas Sectoriales, los grupos de vigilancia fiscal de las gerencias departamentales, de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios

77

Fiscales y Jurisdicción Coactiva, de los grupos de investigaciones en las gerencias departamentales, y de otras dependencias de la Contraloría General de la República.

Total: 1856

Las respuestas se distribuyen por dependencia y vigencia, discriminadas entre la vigencia actual y las vigencias anteriores:

La Contraloría Delegada del Sector Social produjo la mayor cantidad de respuestas de fondo con el 28.9% que se enviaron a los ciudadanos durante el

78

año 2007, tanto por denuncias de vigencias anteriores como de la actual. Le siguieron el Sector de Minas y energía con 16.75%, y la Contraloría Delegada para Infraestructura con el 12.87%. 2.

DISTRIBUCIÓN DENUNCIAS POR SECTORES

Una vez la Dirección de Atención Ciudadana o el grupo de Atención Ciudadana (nivel desconcentrado) realiza el proceso de evaluación y determina que es una denuncia o queja de competencia de la Contraloría General de la República, la envía al sector o dependencia correspondiente, para la comprobación de los hechos denunciados. En la siguiente gráfica se visualiza la distribución sectorial de las denuncias de competencia recibidas durante el 2007, en donde el 90.89% se encuentra distribuido en las diferentes contralorías delegadas sectoriales, además 2.42% corresponde a quejas y denuncias que fueron enviadas a otras dependencias de la Contraloría General de la República, como son la Oficina de Control Interno, la Oficina de Control Disciplinario, la Gerencia Administrativa y Financiera y la Gerencia del Talento Humano, para un total del 93.31%.

El 6.69% restante se remitió a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

79

Distribución de las denuncias recibidas durante el 2005 Sector CD Sector Social

% de Participación 35.86%

CD Sector Minas y Energía

15.12%

CD Sector Infraestructura

12.15%

CD Sector Defensa, Justicia y Seguridad

8.92%

CD Sector Medio Ambiente

8.92%

CD Sector Gestión Pública

7.69%

CD Sector Agropecuario

2.23%

Otras dependencias

2.42%

Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

6.69%

Total por sectores

100%

Respecto a la distribución en análisis, se puede observar que los sectores que más recibieron denuncias durante la vigencia fueron el Sector Social, seguido de los sectores de Minas y Energía, Infraestructura, Defensa, Justicia y Seguridad; estos cuatro acumulados alcanzaron el 72.05% del total de denuncias de competencia de la Contraloría General de la República. 2.1 Áreas denunciadas La siguiente gráfica nos muestra que las áreas más denunciadas por la ciudadanía ante la Contraloría General de la República fueron: contratación, con 53.92% y prestación del servicio, con el 15.79%; entre estas dos áreas se alcanza el 69.71% del total denunciado. Le siguen contabilidad y presupuesto, con el 13.20%; recursos humanos, con el 3.69%; recursos físicos, con el 5.17%, y control interno, con el 1.85%.

80

2.2 Vías para la presentación de denuncias y clases de denunciante Se observa que el medio más utilizado por la ciudadanía para interponer sus quejas o denuncias ante la Contraloría General de la República continúa siendo el correo físico, con un 60.62%; seguido de Internet – e-mail, con un 21.48%, y a personalmente, con el 13.56%; entre otras.

81

Estas vías, han sido las formas de acercamiento de la ciudadanía con la Contraloría General de la República, a través de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, en donde el ciudadano encuentra ayuda profesional que incluye desde una orientación jurídica o de competencias del Estado hasta, en algunas ocasiones, la intermediación con las entidades públicas o privadas encargadas directamente del asunto; es decir, que la gestión no solo debe medirse en cantidades atendidas sino en la cualificación de la atención y el resultado logrado, siendo necesario a veces utilizar mucho más tiempo y dedicación en esta labor que para el desarrollo de un procedimiento de respuesta escrita. De otra parte y en relación con el perfil del denunciante, como se observa en la gráfica siguiente, las personas naturales son las que interponen la mayor cantidad de denuncias o quejas ante la Contraloría General de la República, con un 52.11%, las entidades a través de sus miembros siguen en el orden, con el 27.92%; el 6.78% son anónimas o no suministran dirección. Sin embargo, un número significativo tiene direcciones erradas o inexistentes, especialmente de las que se reciben en el nivel central; para estos casos, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana publica periódicamente en la cartelera dispuesta para este fin en el Centro de Atención Integral al Ciudadano – CAIC - el trámite dado a las denuncias o quejas de este tipo.

82

2.3 Orden administrativo de las entidades denunciadas En la siguiente gráfica se observa que la ciudadanía también denuncia hechos que le compete resolver a otros órganos de control de diferente orden administrativo, teniendo claridad que la competencia de la Contraloría General de la República es procurar el buen uso de los recursos públicos o bienes del orden nacional. Es así como el 39.65% de las denuncias corresponden al nivel nacional; siguiendo las del orden municipal, con un 38.11%, a continuación el nivel departamental, con un 17.62%. Vale la pena resaltar que las corporaciones privadas son objeto de denuncia en un 4.30%.

2.4 Comportamiento de las denuncias instauradas en contra de las entidades sujetos de control fiscal agrupadas por sectores, de conformidad con la estructura de la C. G. R.

2.4.1 Sector Agropecuario La Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario recibió durante la vigencia, el equivalente al 2.23% de las denuncias interpuestas por la ciudadanía ante la Contraloría General de la República, siendo denunciadas 27 entidades públicas, entre las cuales se encuentran: el Incoder, con 11 denuncias Corabastos, Finagro con 2 el Ministerio de Agricultura y Fedegan con 1 denuncia, entre otras.

83

Entidades más denunciadas, sector Agropecuario

2.4.2 Sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional La Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura recibió durante el 2005 el equivalente al 12.15% del total de denuncias ciudadanas recibidas por participación ciudadana a nivel nacional. Fueron denunciadas 101 entidades estatales, entre las que están: el Invías, con 36 denuncias; Aerocivil 20, INCO 18 denuncias, Fonade 8 denuncias, Ministerio de Ambiente 6 Administraciones Municipales por problemas de infraestructura 6, Ministerio de Transporte con 5 denuncias entre otras. En la siguiente gráfica se muestra el comportamiento general de las denuncias ciudadanas discriminadas por entidades más denunciadas.

84

Entidades más denunciadas, sector Infraestructura 2.4.3 Sector Defensa, Justicia y Seguridad A la Contraloría Delegada para el Sector Defensa Justicia y Seguridad le correspondió durante el período en estudio el 8.92% del total de denuncias ciudadanas recibidas en la CGR. En este sector fueron denunciadas 44 entidades, dentro del cual se destacan, por su mayor frecuencia: el Ministerio de Defensa, con 36; el Policia Nacional, con 31; la Dirección Nacional de Estupefacientes con 12; el Ejército Nacional, con 10 denuncias; el Inpec, con 10, la Armada Nacional con 7 denuncias el Instituto de Medicina Legal con 6 y el DAS, con 5 denuncias; entre otras. A continuación se visualizan las entidades más denunciadas en el sector.

85

2.4.4 Sector de Minas y Energía La Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía recibió durante el período el 15.12% del total de denuncias de la Contraloría General de la República. En este sector fueron denunciadas 106 entidades, entre las cuales se cuentan las administraciones municipales por concepto de manejo y administración de regalías, con 22 denuncias; Ecopetrol, con 48 denuncias; Electrificadoras departamentales con 14 denuncias; las Administraciones Departamentales por concepto de manejo y administración de contratación 14; Ingeominas 13 denuncias, IFI Concesión Salinas con 7 denuncias; entre otras.

Entidades más denunciadas, sector Minas y Energía

86

2.4.5 Sector Medio Ambiente La Contraloría Delegada para el Medio Ambiente en el 2007 recibió el 8.92% del total de denuncias ciudadanas recibidas en la Contraloría General de la República. En este sector fueron denunciadas 43 entidades, principalmente el Ministerio de Ambiente 18 denuncias, Corporaciones Autónomas Regionales, de las cuales las más denunciadas fueron: Corpoguajira con 13 denuncias, la CAR con 9 denuncias, Fonvivienda 5 denuncias, Corpoamazonía 4 denuncias, Corpomojana, Cortolima y cormacarena, con dos denuncias cada una, entre otras.

2.4.6 Sector de Gestión Pública e Instituciones Financieras Durante el período, este sector tramitó el 7.69% del total de denuncias recibidas y evaluadas, para un total de 88 programas, planes o entidades denunciados del orden nacional. De las entidades más denunciadas por la ciudadanía en este Sector se encuentran: la Dian con 15 denuncias, el Banco Agrario, y Fonade con 12 denuncias; la Registraduría Nacional del estado Civil con 10 Denuncias, el Senado de la República y la Caja de crédito Agrario (en Liquidación) con 5 denuncias cada una, entre otras entidades denunciadas.

87

Entidades denunciadas dentro del sector Gestión Pública e Instituciones Financieras

2.4.7 Sector Social Entre la Dirección de Atención Ciudadana, en el nivel central, y los grupos de vigilancia fiscal en las gerencias departamentales, fueron trasladadas a este sector el 35.86% de las denuncias recibidas y evaluadas de competencia. En este sentido fueron denunciadas 371 entidades entre el orden nacional, departamental y municipal por presuntos malos manejos de los recursos de la Nación destinados principalmente para el sector de salud y educación. De las entidades más denunciadas por la ciudadanía en este Sector se encuentran Administraciones municipales por el manejo de recursos del Régimen Subsidiado en Salud, con 35 denuncias, el Instituto de los Seguros Sociales, con 29 denuncias, Universidades Públicas con 28 denuncias, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con 25 denuncias, el Servicio Nacional de AprendizajeSENA, con 22; varios ministerios con 20, las Administraciones Municipales transferencias con 20 denuncias, Acción Social de la Presidencia de la República con 10 denuncias, administraciones municipales por concepto del Régimen Subsidiado en Salud y Cajanal con 9 denuncias cada una; entre otras entidades denunciadas. Se puede visualizar el comportamiento por entidades denunciadas:

88

Entidades más denunciadas Sector Social

2.4.8. Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva. Del total de las denuncias o quejas de competencia recibidas por la Contraloría General de la República, el 6.69% se remitió a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva; para que según sea el caso, decidir sobre la pertinencia de incorporarla al expediente de una investigación en curso, abrir una nueva investigación o determinar la actuación a seguir. Dentro de las denuncias o quejas remitidas a esta dependencia, se encuentran 126 solicitudes recibidas en el nivel central, para la práctica de control fiscal posterior excepcional, de las cuales 4 se codificaron como denuncias y las restantes 122 fueron objeto de requerimiento a los solicitantes, para que complementaran los requisitos de forma, establecidos en la Ley 42 de 1993 y la Ley 850 de 2003.

89

2.4.9. Oficinas de Control Interno, de Control Disciplinario y otras. La queja es una acción para dar a conocer una situación irregular en el funcionamiento de los servicios a cargo de la Contraloría General de la República o conducta de un funcionario de esta Entidad que pueda constituirse en falta disciplinaria. Para tal efecto, las quejas de esta índole son trasladadas a las Oficinas de Control Interno, Control Disciplinario y en menor proporción, a la Gerencia Administrativa y Financiera, a la Gerencia del Talento Humano u otras dependencias que se encuentren relacionadas con los servicios que presta la Entidad Fiscalizadora Superior y sobre los que se manifieste alguna inconformidad. Durante el 2007 fueron remitidas a estas dependencias el 2.42% (33) del total de las denuncias o quejas de competencia recibidas por la entidad que representan.

3.

ENTIDADES MÁS DENUNCIADAS DURANTE EL 2007

De acuerdo con la información estadística de la Dirección de Atención Ciudadana de la Contraloría General de la República, en el 2007 fueron denunciadas por la ciudadanía 780 entidades del Estado del orden nacional, departamental y municipal, que manejan recursos públicos del orden nacional. Estas entidades fueron denunciadas en sus diferentes áreas como contratación, contabilidad, presupuesto y prestación de servicios; entre otras. A continuación se muestra el comportamiento de las entidades más denunciadas durante el período, incluyendo todos los sectores:

90

Entidades más denunciadas ante la Contraloría General de la República Esta información se constituye en un insumo importante para la elaboración del Plan General de Auditoría en la Contraloría General de la República, puesto que podría estar indicando las entidades que tienen una mayor vulnerabilidad en sus diferentes áreas y, en consecuencia, se encuentran en riesgo para el desarrollo de su gestión y a la vez que son señaladas por la ciudadanía como focos de mala prestación de servicios e ineficiencia y, eventualmente, de corrupción.

91

4. PLAN DE CONTINGENCIA DE DENUNCIAS ACTIVAS DE VIGENCIAS ANTERIORES El inventario inicial de las denuncias activas se realizó con información suministrada por las gerencias departamentales y en el nivel central por las diferentes contralorías delegadas sectoriales, relacionada con las denuncias que no tenían respuesta de fondo a 31 de diciembre de 2007, correspondiente a las vigencias de 2000 a 2006; tales dependencias periódicamente han venido informando los avances frente a dicho plan y se ha venido disminuyendo el inventario inicial. A continuación, se compara para cada vigencia el inventario inicial de las denuncias, quejas o derechos de petición, frente al estado actual después de los seguimientos respectivos. Las denuncias, quejas o derechos de petición que han originado procesos de responsabilidad fiscal se registran en la estadística del inventario actual, por cuanto estos procesos deben cumplir con procedimientos de ley que demandan períodos largos de tiempo, para dar una respuesta final y cerrar el ciclo de la denuncia. 4.1. Vigencias 2000 a 2002 2000-2002 Inventario Inventario inicial Actual En PRF Total Denuncias competencia 9186 Total activas a la fecha (nivel desconcentrado) 842 105 53 Total activas a la fecha Nivel Central 305 98 Total Activas 1147 204 53 PLAN DE CONTINGENCIA 12-07)

(Corte a 31-

4.2. Vigencia 2003 2003 Inventario Inventario inicial Actual En PRF Total Denuncias competencia 3559 Total activas a la fecha (nivel desconcentrado) 603 109 68 Total activas a la fecha Nivel Central 1546 463 36 Total Activas 2149 572 104 PLAN DE CONTINGENCIA (Corte a 31-12-07)

92

4.3. Vigencia 2004 2004 Inventario Inventario inicial Actual En PRF Total Denuncias competencia 2547 Total activas a la fecha (nivel desconcentrado) 944 148 57 Total activas a la fecha Nivel Central 1042 353 102 Total Activas 1986 501 159 PLAN DE CONTINGENCIA 12-07)

(Corte a 31-

4.4. Vigencia 2005 2005 Inventario Inventario inicial Actual En PRF Total Denuncias competencia 2503 Total activas a la fecha (nivel desconcentrado) 1484 408 87 Total activas a la fecha Nivel Central 1019 509 125 Total Activas 917 212 PLAN DE CONTINGENCIA (Corte a 31-12-07)

4.5. Vigencia 2006 2006 Inventario Inventario inicial Actual En PRF Total Denuncias competencia 2309 Total activas a la fecha (nivel desconcentrado) 1372 887 125 Total activas a la fecha Nivel Central 937 674 138 Total Activas 1771 185 PLAN DE CONTINGENCIA (Corte a 31-12-07)

4.6 Acumulado Nacional A continuación, se muestra gráficamente el resumen del estado actual del plan de contingencia para las diferentes vigencias, mostrando la cantidad de denuncias activas de cada una de ellas, una vez realizados los diferentes seguimientos, como también el acumulado general.

93

Consolidado denuncias activas Vigencias 2000 a 2006

2000 a 2002

2003

2004

2005

2006

Nivel desconcentrado

105

109

148

408

887

Nivel Central

98

463

353

509

674

PLAN DE CONTINGENCIA (Corte a 31-12-07) Nivel desconcentrado Nivel Central Totales Nacionales

2000 a 2002 105 98 203

2003

2004

2005

2006

Total

109 463

148 353

408 509

887 674

1657 2097

572

501

917

1561

3754

94

5.

APORTES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

5.1 Resultados obtenidos en los procesos de responsabilidad fiscal con origen ciudadano 5.1.1 Hallazgos Gracias a las denuncias ciudadanas que se trasladaron al proceso auditor, en el periodo se obtuvieron 30 hallazgos administrativos con posible responsabilidad fiscal, con cuantía de $ 4.868’157.250. Además, 89 hallazgos con posible responsabilidad disciplinaria y 19 con posible responsabilidad penal.

Descripción Hallazgos Administrativos con posible responsabilidad fiscal Hallazgos con posible responsabilidad disciplinaria Hallazgos con posible 5.1.2. responsabilidad penal Indagaciones preliminares

Cantidad

Cuantía

30

$ 4.868’157.721

89 19

Dentro del proceso de responsabilidad fiscal, de las 391 indagaciones preliminares abiertas en la Contraloría General de la República, 150, el 38.36%, fueron de origen ciudadano, por una cuantía de $ 1.676’415.596, y el 24% (48) del total (200) de las Indagaciones Preliminares concluidas con apertura de proceso de responsabilidad fiscal durante el año. Descripción Indagaciones preliminares abiertas en el período Indagaciones Preliminares Concluidas con Apertura PRF

Cantidad

Cuantía

150

$ 1.676´415.596

48

$ 15.265´387.456

95

5.1.3. Procesos de responsabilidad Fiscal Respecto a los procesos de responsabilidad fiscal abiertos, se tienen 82 de origen ciudadano, lo cual equivale al 12.97% de los 632 en el periodo, de los procesos de responsabilidad fiscal en curso trasladados durante el periodo, de origen ciudadano fueron el 20.45% (9 procesos de 44 en total) para los que tienen auto de imputación de Responsabilidad Fiscal proferidos en el período, se tienen 60 de origen ciudadano, lo que equivale a un 19.81% de un total de 303 proferidos por la entidad. Cantidad

Descripción Procesos con responsabilidad fiscal abiertos en el período Procesos de responsabilidad fiscal en curso trasladados durante el periodo Procesos con Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal proferidos en el período

Cuantía

82 9 60

$ 3.836´353.635

5.1.4. Fallos con responsabilidad fiscal De origen ciudadano fueron 48 fallos con responsabilidad fiscal, de un total de 223, lo cual equivale a un 21.52% del total, con una cuantía de $5.051’663.218. De igual manera, un 16.93% de los fallos con responsabilidad fiscal trasladados a Jurisdicción Coactiva (21 de un total de 124) tuvieron origen ciudadano, por una cuantía de $2.656´296.657 (19.27%) sobre un total de $13.783´883.945. Descripción Fallos Con Responsabilidad Fiscal Fallos Con Responsabilidad Fiscal Trasladados a Jurisdicción Coactiva

Cantidad

Cuantía

48

$ 5.051´663.218

21

$ 2.656´296.657

96

6. MEDICIÓN DE SATISFACCIÓN DEL CIUDADANO 6.1 Consolidado Nacional Para medir el cumplimiento del procedimiento aplicado al trámite de las denuncias realizada por la Contraloría General de la República, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana tiene un formato de encuesta que se le envía al ciudadano, anexo a la respuesta definitiva o de fondo elaborada por el Sector, con el fin de medir la oportunidad en el trámite, el tiempo en que le fue comunicada, la calidad de la misma y la atención recibida por el ciudadano. Las Gerencias Departamentales realizan la tabulación de las encuestas bimestralmente y envían la información a la Dirección de Atención Ciudadana, con el fin de elaborar el informe consolidado Nacional. Varias de las Gerencias Departamentales manifestaron la imposibilidad de aplicar la encuesta de satisfacción por diferentes motivos, a saber: por ser anónimos, por suministrar información incompleta o inexistente, o porque no informaron la dirección o cambiaron su lugar de residencia; situaciones que se tienen en cuenta para analizar las estadísticas. Las encuestas realizadas constan de cuatro preguntas. La primera está enfocada a medir el tiempo en que la Contraloría General de la República da una respuesta de trámite al ciudadano, la segunda frente al tiempo en que la ciudadanía recibe la respuesta definitiva o de fondo dada por el ente fiscalizador, la tercera pregunta califica la calidad de la respuesta elaborada por las dependencias competentes de la Contraloría General de la República y la cuarta se refiere a la calidad de la atención personal o telefónica recibida por el ciudadano. Un comparativo porcentual nos arroja que de un total de 4354 denuncias y quejas recibidas, el 69% fueron competencia de la Contraloría General de la República (3004 denuncias), de las cuales el 15.8% correspondieron a denunciantes anónimos o sin dirección, quedando un universo de 2529 denuncias, de las cuales se recibieron diligenciadas 268 encuestas, incluyendo denuncias tanto de la vigencia actual como de las anteriores. Además, como se anotó anteriormente, existe un buen número casos en los que fueron devueltas las comunicaciones dirigidas a la ciudadanía por direcciones inexistentes, erradas o cambio de residencia.

97

A continuación se muestra el resultado de la tabulación de las encuestas de satisfacción al cliente por cada una de las preguntas, utilizando un mecanismo de tabulación que consiste en tomar una escala de valoración del 1 al 5, en donde el cinco es el mayor valor de ponderación en cada una de las preguntas, multiplicado por el número de respuestas marcadas como válidas, seguidamente se procede a sumar estos resultados y dividir por la cantidad de respuestas válidas, donde el resultado es el promedio ponderado, tanto para cada gerencia departamental como para el consolidado nacional. Para una mejor ilustración observemos la siguiente fórmula: ((# de preguntas con la primera opción marcada * 5) + (# preguntas con la segunda opción marcada * 3) + (# preguntas con la tercera opción marcada * 1)) / (Total encuestas válidas) = Promedio ponderado 6.1.1 Primera Pregunta

CONSOLIDADO NACIONAL Año 2007

Características a Evaluar

Antes Entre 1 Mas de Total Promedio de 1 y2 2 encuestasponderado mes meses meses

1. Tiempo en que la CGR informa al ciudadano sobre el trámite de la denuncia 162 75 28 265 o queja. Porcentaje 61.13% 28.30% 10.56% 98.88%

4.01

Esta pregunta está enfocada a medir el grado de efectividad que tiene el área de participación ciudadana para darle información preliminar al ciudadano sobre la evaluación y trámite dado a su queja o denuncia. En ese sentido, puede observarse que de una muestra de 265 encuestas válidas, el 61.13% de la ciudadanía respondió que recibe información sobre la evaluación y el trámite antes de (1) un mes, el 28.30% respondió que entre 1 y 2 meses y el 10.56% respondió que recibe información sobre el trámite de su queja o denuncia después de 2 meses, el 1.12% de las encuestas restantes fueron inválidas ya sea por no haberlas contestado o haber contestado más de una opción de respuesta.

98

6.1.2 Segunda Pregunta Está enfocada al tiempo en que la Contraloría General de la República le da respuesta definitiva o de fondo al ciudadano, en este tema se debe entender que este tiempo está sujeto a los términos y procedimientos establecidos por la Entidad en los negocios de control fiscal micro, control fiscal macro, investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva, control disciplinario interno, los procesos y procedimientos de otras dependencias involucradas, además de la disponibilidad de recursos humanos y financieros, así como el costo-beneficio que pueda generar el desarrollo de la denuncia o queja.

Características a Evaluar

Antes Entre 3 Mas de Total Promedio de 3 y6 6 encuestas ponderado mes meses meses

2. Tiempo en que se envió respuesta definitiva sobre los resultados finales 119 98 49 266 de su denuncia Porcentaje 44.73% 36.84% 18.42% 99.25%

3.53

De lo anterior podemos decir que el 44.73% de los ciudadanos recibieron respuesta definitiva a su queja en un período menor a tres meses, después de haberla interpuesto en la Contraloría General de la República, el 36.84% entre 3 y 6 meses y el 18.42% después de 6 meses.

6.1.3. Tercera pregunta Se refiere a la calidad de la respuesta definitiva que la Contraloría General de la República le da a la queja o denuncia de la ciudadanía. Características a Evaluar 3. Calidad de la respuesta Porcentaje

Total Promedio encuestas ponderado 190 53 22 265 4.27 71.69% 20.0% 8.31% 98.88% Buena Regular Mala

De las 265 encuestas diligenciadas correctamente, la ciudadanía ha clasificado el 71.69% de las respuestas como buenas, el 20% como regulares y un 8.31% como malas. Cuando es marcada más de una respuesta a la misma pregunta o no se marca nada, se invalida la respuesta y no se tiene en cuenta en el momento de calcular el promedio ponderado correspondiente a cada pregunta. Para esta pregunta se determinaron como inválidas el 1.12% de las respuestas.

99

La Contraloría General de la República busca mejorar continuamente la calidad de las respuestas con el ánimo de reducir los porcentajes de las que se clasificaron como regulares y malas, a través del observatorio de denuncias que se efectúa en la Dirección de Atención Ciudadana de la Contraloría Delegada de Participación Ciudadana, en el nivel Central, y en cada una de las Gerencias Departamentales, para el nivel desconcentrado, con la participación de las Sectoriales. Además de ser un mecanismo de seguimiento, también sirve para analizar el contenido de las respuestas antes de enviarlas a la ciudadanía. La Contraloría General de la República busca mejorar continuamente la calidad de las respuestas con el ánimo de reducir los porcentajes de las que se clasificaron como regulares y malas, a través del observatorio de denuncias que se efectúa en la Dirección de Atención Ciudadana de la Contraloría Delegada de Participación Ciudadana, en el nivel Central, y en cada una de las Gerencias Departamentales, para el nivel desconcentrado, con la participación de las Sectoriales. Además de ser un mecanismo de seguimiento, también sirve para analizar el contenido de las respuestas antes de enviarlas a la ciudadanía.

6.1.4. Cuarta Pregunta - Atención personal o telefónica recibida durante el proceso

Características a Evaluar 4. Atención personal o telefónica recibida durante el proceso Porcentaje

Buena Regular Mala

Total Promedio encuestas ponderado

146

5

3

154

94.9%

3.2%

1.9%

57.46%

4.86

De las 154 encuestas diligenciadas correctamente, la ciudadanía ha clasificado la ayuda recibida como buena en un 94.8%, regular en un 3.2% y mala en un 1.9%. Cuando es marcada más de una respuesta a la misma pregunta o no se marca nada, se invalida la respuesta y no se tiene en cuenta en el momento de calcular el promedio ponderado correspondiente a cada pregunta. La Contraloría General de la República busca mejorar continuamente la calidad de la atención al ciudadano, es así como son mínimos los porcentajes de respuestas recibidas donde clasifican la calidad de la atención como regular y mala, solo suman el 12.13% del total de las encuestas válidas diligenciadas.

100

Puede verse de manera resumida la calificación ponderada dada por la ciudadanía a las cuatro preguntas de la encuesta de satisfacción

4,86

4,27 4,01 3,53

1. Tiempo en que el la CGR 2. Tiempo en que se envio informa al ciudadano sobre el respuesta definitiva sobre los tramite de la denuncia o resultados finales de su queja denuncia

3. Calidad de la respuesta

4. Atención personal o telefónica recibida durante el proceso

Gráfico de las cuatro preguntas de la encuesta de satisfacción

101

6.6. Comparativo Medición de encuestas de satisfacción del cliente, Año 2006 vs. Año 2007 Teniendo en cuenta que la medición de satisfacción al cliente es un que permite visualizar tanto las fortalezas como las falencias del continuación se realiza un comparativo entre los datos obtenidos en de la satisfacción del cliente para el mismo periodo del año 2006 período, así:

instrumento proceso, a la medición y el actual

a. En cuanto al grado de efectividad para el año anterior, el 58.39% respondió que recibe la información respecto al trámite inicial de su denuncia o queja antes de un mes, frente al 61.13% en el período actual. b. Con respecto al tiempo en que fue enviada la respuesta definitiva de la denuncia o queja, para el año anterior el 41.60 % de los ciudadanos manifestaron haber recibido la respuesta definitiva a su queja o denuncia dentro de los tres meses siguientes de haberla interpuesto en la entidad, frente al 44.73 % del 2007, lo cual indica que para el ciudadano la respuesta de fondo a su denuncia se ha demorado menos, mejorando la percepción frente al periodo anterior. c. Referente a la calidad de la respuesta definitiva que la C.G.R. dada a la queja o denuncia que el ciudadano interpuso, en el 2006 el 66.6% de los encuestados la califican como buena, mientras que en el 2007 se obtuvo el 71.69% mostrando un incremento en la apreciación de la buena calidad de la respuesta de fondo de la denuncia. d. Respecto a la cuarta pregunta relacionada con la calidad de la atención recibida durante el proceso, para el período 2006 dentro de las encuestas válidas, se califico como buena la atención para el 94.9% mientras que para el periodo actual se obtuvo el 95.9% lo cual indica que la calidad de la atención desde el punto de vista de la ciudadanía ha mejorado de un año al otro.

102

Comparativo encuesta Satisfacción 2007 vs. 2006

1. Tiempo en que el la 2. Tiempo en que se envio 4. Atención personal o CGR informa al ciudadano respuesta definitiva sobre 3. Calidad de la respuesta telefónica recibida durante sobre el tramite de la los resultados finales de su el proceso 2007

4,01

3,53

4,27

4,86

2006

3,79

3,12

4,16

4,57

Gráfico Comparativo – Tabulación de Encuestas de Satisfacción al cliente Año 2007 vs. Año 2006

103