Transferencia de Competencias y Recursos a las Municipalidades Ministerio de Planificación y Política Económica Octubre 2010

Introducción •

El Constituyente de 1949 al iniciar el proceso de modernización del Estado costarricense optó por una descentralización de doble vía: – Crear entidades públicas descentralizadas por materia para la prestación de servicios básicos con alcance nacional; – Descentralización política a través de los gobiernos municipales encargados de la administración de los intereses y servicios locales.

•

La Asamblea Legislativa en su función de constituyente derivado reformó mediante la Ley Nº 8106 del 3 de junio del 2001 el artículo 170 de la Constitución Política ordenando un traslado de recursos no inferior al 10% de los ingresos ordinarios anuales asociado a un traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades.

•

En ejecución de la reforma constitucional dicha, la Asamblea Legislativa, aprobó la Ley Nº 8801 del 28 de abril del 2010 publicada en el Alcance Nº7 a La Gaceta Nº 85 del 04 de mayo del 2010.

Análisis de la Ley 8801 • Breve Descripción de la Ley • Aspectos Jurídicos • Aspectos Financieros y Económicos • Aspectos Laborales y Sociales • Análisis de Trabajos Existentes • Acciones a la Fecha

ARTÍCULO 1.- Objeto Ley General de Transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades Nº 8801

• “La presente Ley tiene como objeto establecer los principios y las disposiciones generales para ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, con el fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República y la titularidad de competencias administrativas del Poder Ejecutivo a los gobiernos locales, para contribuir al proceso de descentralización territorial del Estado costarricense.” Constitución Política de la República de Costa Rica: – Artículo 170.-Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. – La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados. (El artículo 170, fue así reformado por el artículo único de la Ley No. 8106, de 3 de junio de 2001.)

ARTÍCULO 5.- Autoridad responsable en el Poder Ejecutivo Ley General de Transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades Nº8801 •

Para los efectos de esta Ley, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica será la autoridad responsable del Poder Ejecutivo, ante las municipalidades, de la coordinación y la concertación del proceso de transferencia de recursos y competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades y concejos municipales de distrito.

•

El Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica propondrá las competencias que serán transferidas a los gobiernos locales, así como los recursos necesarios para ejercerlas; concertará el proceso de transferencia de competencias y elaborará los anteproyectos de ley que serán sometidos a conocimiento de la Asamblea Legislativa.

•

Dentro de este proceso, el Poder Ejecutivo podrá implementar planes, programas o proyectos que permitan verificar la idoneidad de los gobiernos locales, para asumir nuevas competencias y recursos. Lo anterior con mecanismos de apoyo permanente al mejoramiento de la gestión municipal, sin perjuicio de la autonomía municipal y en concordancia con los alcances del artículo 170 constitucional.

ARTÍCULO 9.Normas para la transferencia de recursos y competencias Ley General de Transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades Nº8801 a)

Las competencias a transferir serán determinadas en las leyes especiales a que se refiere el transitorio de la reforma del artículo 170 constitucional.

b) Serán transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo financiadas con programas del presupuesto nacional, que sean susceptibles de ejercerse localmente y que no estén asignadas específicamente a dicho Poder en la Constitución Política, se exceptúa lo concerniente a las materias de salud y educación que no podrán ser transferibles. c)

La transferencia de recursos se hará paulatinamente, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) de los ingresos ordinarios del presupuesto de ingresos y gastos de la República en cada ley especial y de manera acumulativa hasta completar al menos un diez por ciento (10%).

d) Dispuesta la transferencia, las competencias son asumidas por los entes locales como propias y a su entera responsabilidad. e)

Los aspectos de carácter laboral se regularán por lo que al efecto dispone el Estatuto de Servicio Civil, el Código Municipal y el Código de Trabajo, según corresponda.

f)

El traslado de las competencias entrará en vigencia a partir del primero de enero del año en que se contemple el traslado de los recursos.

g) La transferencia de competencias es incondicionada y solo podrá coordinarse su definición y traslado efectivo con el ministro(a) de Planificación y Política Económica.

ARTÍCULO 10.- Distribución de los fondos Ley General de Transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades Nº8801

• Cada ley específica definirá los factores de distribución, atendiendo criterios de densidad poblacional, índice de desarrollo social y los principios de equidad y asimetría a que se refiere el artículo 3 de esta Ley.

ARTÍCULO 3.- Principios del proceso de transferencias, Nº8801 Subsidiariedad

Complementariedad

Equidad

Gradualidad

Asimetría

Permanencia

Democratización

Integración Regional

Financiamiento

Interpretación de Propósito: Sala Constitucional Voto 2002-03493 • “La lectura del expediente legislativo, deja a la Sala la firme convicción de que la reforma constitucional se fundamenta en dos pilares: llevar recursos financieros a las municipalidades y transferir, simultáneamente, competencias y funciones que hoy día no son municipales.” • “…la Sala deduce que por la aplicación del contenido propuesto para el artículo 170 constitucional, se está impulsando una reforma del Estado, puesto que se impulsa con toda claridad, un total debilitamiento del Poder Ejecutivo a favor de los gobiernos locales y una alteración de la forma en que se van a distribuir los fondos públicos…”

Procuraduría General de la República Opinión Jurídica 096-J del 13/10/2009 • “Efectivamente, el sentido del artículo 170 Constitución Política es inequívoco. Tal y como hemos explicado anteriormente, el proceso de transferencia previsto allí, implica el traslado o cesión de la titularidad de determinadas competencias, originariamente pertenecientes al Poder Ejecutivo, hacia las Municipalidades del país. • El objeto último de este proceso, de una parte es “desnacionalizar” ciertas competencias, extrayéndolas de la esfera de la Administración Central. Correlativamente, la norma prevé que las competencias extraídas del ámbito nacional, sean “localizadas” dentro de la esfera competencia de las municipalidades”.

ARTÍCULO 3.- Principios del proceso de transferencias, Nº8801 a)

Subsidiariedad: las competencias municipales serán ejercidas de manera subsidiaria y temporal por la Administración Pública Central o descentralizada, cuando de manera excepcional lo amerite el interés público y la protección de los derechos de los vecinos de un cantón.

b)

Complementariedad: la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades permitirá el ejercicio concurrente de competencias, cuando sea necesario, para garantizar la mejor prestación de los servicios públicos a los vecinos y el equilibrio entre la Administración Pública Nacional y la administración pública municipal.

c)

Equidad: la distribución de los recursos del Estado hacia los gobiernos locales será proporcional y adecuada a las necesidades y capacidades de cada municipalidad, así como al ámbito, los alcances y la cobertura de las competencias, atribuciones y servicios descentralizados.

d)

Gradualidad: el proceso de descentralización se ejecutará de manera gradual, progresiva y ordenada, conforme a los criterios aquí dispuestos, para permitir la transferencia de recursos nacionales hacia los gobiernos locales, una clara asignación de competencias a los gobiernos locales y asegurar la eficiencia y eficacia de los servicios municipales.

e)

Asimetría: el proceso de descentralización tomará en cuenta las diferencias existentes entre cada municipalidad, respecto de su capacidad de gestión efectiva para prestar servicios básicos a los vecinos o la construcción de obras públicas urgentes, fomentará la homologación de las competencias ejercidas por todos los gobiernos locales y definirá criterios objetivos para asignarlas de manera equitativa y progresiva.

f)

Permanencia: la descentralización es una política permanente de Estado, de orden público y vinculante para la Administración Pública Central.

g)

Democratización: la descentralización municipal fomentará la participación democrática de los vecinos en el funcionamiento y la organización de los gobiernos locales, y promoverá la igualdad de oportunidades para el desarrollo humano.

h)

Integración regional: el proceso de descentralización promoverá la integración de los intereses y servicios de cada cantón con los de los cantones vecinos, conforme a sus características naturales; impulsará la mejor planificación y ordenación del territorio, la mejor distribución de la población y la más justa distribución económica y social de la riqueza.

i)

Financiamiento: cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla.

Aspectos Relevantes 1.

La asignación de fondos está amarrada al traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades.

2.

La determinación de las competencias susceptibles de traslado se convierte en un tema complejo y de relevancia crítica dado que condiciona el traslado de recursos.

3.

No pueden transferirse competencias en materia de educación y salud ni las atribuidas por norma constitucional.

4.

El artículo 169 de la Constitución Política otorga ya, una competencia genérica y comprensiva a las municipalidades, la de administrar “los intereses y servicios locales” del cantón respectivo.

5.

No están comprendidas como susceptibles de traslado las competencias del sector descentralizado integrado por las instituciones autónomas.

Transferencias Existentes de Recursos con destino Municipal

• EL ARTÍCULO 170 CP ordena que se haga una asignación de recursos en el Presupuesto Ordinario de la República a las municipalidades no inferior al 10% de los ingresos ordinarios anuales calculados. •

Actualmente existen varios impuestos nacionales destinados parcialmente a las municipalidades y se realizan transferencias de apoyo a las mismas bajo diferentes modalidades.

• Esta situación debe ser considerada: primero, dichas transferencias deben ser deducidas antes de calcular el 10% so pena de ser distribuidas dos veces; segundo, idealmente dichos fondos deberían concentrarse y ser parte de la asignación que prescribe el artículo 170 CP.

TRANSFERENCIAS VIGENTES • • • • •

Ley Nº8114 Impuesto a Combustibles 23.239,1 Ley 4316 IFAM-Municipios 4.945,0 Ley Nº7755 Partidas Obras Específicas 4.420,0 Ley Nº 7313 Impuesto Caja de Banano 2.496,9 Ley Nº 8316 Impuesto de salida (Alajuela) 471,8

• TOTAL:

35.572,8 (En millones de colones)

•

Fuente CGR Informe de Aprobación Presupuestaria 2009.

OTROS RECURSOS • La Ley Nº 7012 04/11/1985 que crea el Depósito Libre Comercial de Golfito establece que los impuestos pagados por los compradores se depositan a nombre de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR) para ser distribuido entre los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. • La Ley Nº 3859 19/04/1967 reformada por la Ley Nº4890 del 16/11/1971 que crea DINADECO establece en su artículo 19 la obligación del Estado de incluir en el Presupuesto Nacional una partida del 2% del Impuesto sobre la Renta estimado para el año para ser distribuida entre las asociaciones de desarrollo comunal inscritas según proyectos que presenten

Gobierno de la República: Presupuesto del Monto Autorizado por Institución Millones de Colones (2010) Institución Asamblea Legislativa Contraloría General de la República

Autorizado % Total (Ley No. 8627 y Modif.) 26,181 0.55% 16,902

0.36%

Defensoría de los Habit. de la Rep. Poder Judicial Tribunal Supremo de Elecciones Ministerio de Educación Pública Ministerio de Salud Presidencia de la República Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Ministerio de Hacienda Ministerio de Planificación Nacional y Polt. Econ. Ministerio de Justicia Ministerio de Seguridad Pública

3,634 235,587 33,662 1,266,077 130,781 13,115

0.08% 4.99% 0.71% 26.83% 2.77% 0.28%

25,593 102,105

0.54% 2.16%

9,711 67,169 133,899

0.21% 1.42% 2.84%

Ministerio de Gobernación y Policía Ministerio de la Presidencia Ministerio de Comercio Exterior

32,390 8,438 5,550

0.69% 0.18% 0.12%

Ministerio de Ciencia y Tecnología

6,421

0.14%

12,353 1,475,942

0.26% 31.27%

Regímenes Especiales de Pensiones Partidas Especificas

523,483 4,420.0

11.09% 0.09%

Ministerio de Trabajo y Segur. Soc. Ministerio de Obras Públicas y Transp. Ministerio de Economía. Ind y Comercio Ministerio de Cultura y Juventud

246,686

5.23%

234,229

4.96%

5,354 28,734

0.11% 0.61%

Ministerio de Agricultura y Ganadería

36,038

0.76%

Ministerio de Amb. Energía y Telec.

35,073

0.74%

4,719,527

100.00%

Ministerio de Vivienda y Asent. Hum. Servicio de la Deuda Pública

TOTAL GENERAL Fuente: Hacienda.

Presupuesto Gobierno Central, 2010

Poder Judicial 5%

MOPT 5%

Trabajo 5% Reg. Esp. de Pensiones 11%

Resto 16%

Servicio de la Deuda Pública 31%

MEP 27%

Composicion del Presupuesto del Gobierno Central: Ejecutivo, Legislativo y Judicial (2010) Servicio de la Deuda Pública 31,3% MEP 26,8% Reg. Esp. de Pensiones 11,1% Trabajo 5,2% Poder Judicial 5,0% MOPT 5,0% M. Seguridad Púb. 2,8% M. Salud 2,8% M. Hacienda 2,2% M. Justicia 1,4% Asam. Leg., CGR, D.H. 1,0% MAG 0,8% MINAET 0,7% Tribunal. S. E. 0,7% M. Gobernación y Policía 0,7% Cultura y Juventud 0,6% Relaciones Ext. 0,5% Presidencia de la República 0,3% Vivienda 0,3% Planificación 0,2% M. la Presidencia 0,2% MiCyT 0,1% Comex 0,1% MEIC 0,1% Partidas Especificas 0,1% 0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

8,0%

9,0%

10,0%

Composición del Presupuesto de Ministerio Menos MEP y Salud (2010)

1

0,00%

Trabajo MINAET Planificación

5,00%

10,00%

MOPT M. Gobernación y Policía M. la Presidencia

15,00%

M. Seguridad Púb. Cultura y Juventud MiCyT

20,00%

M. Hacienda Relaciones Ext. Comex

25,00%

M. Justicia Vivienda MEIC

Composición del Presupuesto de Ministerios con Posibles Competencias Transferibles (2010)

1

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

Nota: En 2010, el Presupuesto MOPT para red cantonal (5OOOM) + señalización (3000M) = 0.16% del Presupuesto.

5,00%

6,00% MOPT

7,00% MAG

MINAET

8,00%

9,00%

Cultura y Juventud

10,00% MEIC

Ministerios Selectos: Cargos Fijos, Sevicios Especiales y Jornales, 2009 6000

5759

5000

4000

3000

2447 1710

2000

849

1000

220 0

MOPT

Fuente: AP

MAG

Cultura y Juventud

MINAET

MEIC

Otras Observaciones sobre la Transferencia de Competencias •

El consultor Lic. Giovanni Varela Díjeres en el Informe Final del “Estudio sobre Competencias Municipales para Costa Rica, Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización” contratado por FOMUDE con fondos de la Cooperación Europea, expresa su recomendación de una necesaria reforma al artículo 170 CP en cuanto a permitir la posibilidad de trasladar competencias de las instituciones autónomas y para disociar el que la o las competencias a trasladar tengan necesariamente que representar el porcentaje fijado en el Transitorio del artículo del 1.5% de los ingresos ordinarios del Presupuesto Anual de la República del año correspondiente.

•

El consultor señala como una limitante, al punto de elaborar solo cuatro de los siete proyectos de ley de transferencia implicados en el Transitorio al artículo 170 CP, el que la asignación presupuestaria correspondiente no alcanza el equivalente al 1.5% estipulado constitucionalmente.

Otras Observaciones •

La preocupación por la aparente disociación entre el mandato constitucional de traspasar junto con la competencia un porcentaje fijo de un 1.5% de los ingresos ordinarios cada vez, y la existencia real de una partida en el presupuesto ordinario a favor del Poder Ejecutivo por ese monto para atender la competencia a trasladar así como la falta de relación con los costos reales del traslado la enfocó el Departamento de Análisis Presupuestario de la Asamblea Legislativa.

•

“En este sentido…no queda claro cómo se va a hacer coincidir las competencias a transferir en cada ley especial con el hecho de que su costo o los recursos que deban ser transferidos representen el 1.5% de los ingresos ordinarios esperados cada año, y que se cumpla con los criterios de distribución establecidos según densidad poblacional e índice de desarrollo social.”

•

(Informe DAP-I-014-06-2009 Estudio sobre el impacto en las finanzas públicas del Proyecto de Ley General para el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales)

Otros Aspectos Relevantes del Proceso de Transferencia Previsto en la Ley Nº8801 1.-El monto de los recursos a trasladar fijado constitucionalmente y en la ley para cada período anual no guarda relación con los costos reales de implementación del ejercicio de la competencia en los gobiernos locales, ni contempla los otros costos asociados al traslado. – Esta información no existe, debe ser calculada (en proceso). – Costo de despedir funcionarios no se ha calculado (si no se hace, gasto se duplica; si se hace en el corto plazo el costo puede ser muy alto). – Costos de traslado no cuentan en el 1,5% (10%).

Estudios existentes: Limitaciones • Análisis jurídico: inconsistencias, limitaciones, debilidades. • Ningún análisis financiero (no hubo contacto con Hacienda). – Cuanta gente hay que despedir (impacto en el gasto) y si no.. Impacto en el gasto?

• Ningún análisis de procesos (para entender lo que implica ejecutar una competencia). • Limitado análisis diferencias y deficiencias de gestión municipal (generalidades) las cuales están asociadas al tema de economías de escala, nivel de desarrollo, etc. (Tibás) – No se hizo una encuesta/análisis de TODAS las municipalidades ni una encuesta a los ciudadanos. • Ningún análisis de impacto social (costo/beneficio)-criterio de Pareto.

Costo/Beneficio Calidad versus costo: - Beneficios: ciudadanos participan en la mejora de los servicios -Costos: economías de escala.

Presupuesto Ejecutado de los Gobiernos Locales y participación dentro del Presupuesto Total de la República

Presupuesto Ejecutado de los Gobiernos Locales y participación dentro del Presupuesto Total de la República 2006-2009 (millones de colones corrientes y porcentajes) 2006 2007 Presupues Aprobado Gobiernos Locales 151,264 192,325 Presupues Ejecutado Gobiernos Locales 103,817 127,374 % Grado Ejecución Presupuestario 68.6% 66.2% Presupuesto Aprobado Gob. Central Total 2,791,940 2,953,612 Presupuesto Ejecutado Gobl. Central Total 2,688,557 2,785,088 % Presupuesto Aprobado Total 5.4% 6.5% % Presupuesto Ejecutado Total 3.9% 4.6% FUENTE: Memorias Anuales de la Contraloría General de la República, 2006-2009.

2008 278,398 180,469 64.8% 3,622,942 3,269,629 7.7% 5.5%

2009 317,864 211,614 66.6% 4,082,123 3,864,657 7.8% 5.5%

Estudios existentes: Limitaciones •

Limitado de análisis de experiencias internacionales •

•

Movimiento evoca estudios y correlaciones inexistentes que de ninguna manera (aunque existiesen) establecen causalidad; se carece de un análisis serio sobre las diferencias históricas y territoriales.

CERO análisis de experiencia en América Latina, en especial Suramérica (Colombia, Brasil, Argentina, Uruguay. – Caso de Colombia: disminución de la calidad del servicio y serios efectos fiscales. • Aunque en este caso se permitió trasladar salud y educación, siempre existe sesgo claro en este proceso de NO reducir costos en el gobierno central (despedir gente en el corto plazo puede ser mas caro) y la imposibilidad real de ser creíble que el gobierno central NO atenderá las deficiencias en municipios. Alesina et al. (2000). BID (2000), etc. – Lei de responsabilidade fiscal (Brasil): efectos negativos endeudamiento (riesgo moral /bail-out). (Similares en Argentina, etc.).

En Ejecución Se está ejecutando un plan de implementación de la legislación asociada a la reforma del artículo 170 CP que entre otras acciones incluye: • Consulta a los Ministros sobre las competencias susceptibles de traslado y sus implicaciones presupuestarias y conexas. • Consulta a las municipalidades para conocer directamente las competencias de su interés y la estimación de sus capacidades para recibirlas. • Contratación de encuesta de servicios • Diseño e implementación de un sistema de indicadores municipales de capacidad de gestión en coordinación con la Contraloría General de la República • Implementación del proyecto del Instituto de Formación Municipal en conjunto con la UNED. • Análisis de las consultorías y documentos que han producido. Reuniones con los consultores para conocer su opinión sobre aspectos puntuales. • Reforzar el personal encargado de elaborar los anteproyectos de ley y otros documentos y planes asociados a la transferencia de competencias y recursos. • Determinación de los alcances del texto de reforma al 170, de la Ley Nº 8801 y de su Reglamento Decreto 36004-PLAN desde el punto de vista jurídico, lo que incluiría la solicitud de un dictamen a la Procuraduría General sobre aspectos puntuales

Recapitulación •

El párrafo segundo y el transitorio del articulo 170 constitucional, en conjunto con las interpretaciones reseñadas que hacen la Sala Constitucional y la Procuraduría General sobre sus alcances, le imponen un grado de imposibilidad al de por sí complejo problema de transferir competencias y recursos del Poder Ejecutivo a las municipalidades por un porcentaje fijo de los ingresos ordinarios de un Presupuesto Ordinario específico.

•

A la fecha no existe un estudio de las posibles competencias susceptibles de ser transferidas (financiero, procesos, impacto social), mucho menos de los costos de implementación en los gobiernos locales que esto implica ni de los costos colaterales asociados al traslado y eventual cierre de oficinas y dependencias.

•

No se visualiza una forma de implementar esta ley sin generar un serio déficit fiscal, despidos masivos en el poder Ejecutivo y una pérdida igualmente grave de la calidad de los servicios públicos en muchas zonas (1ero de enero— secundarias/terciarias).

Muchas Gracias

Los Puntos…

• Implicaciones de la ejecución de la reforma. • Reforma integral del Poder Ejecutivo con posibilidades de afectar las relaciones con otros órganos nacionales(CGR y LANAME). • Presupuesto, se va el rubro para inversión. • Otras asignaciones presupuestarias constitucionales (8% educación, 6% Judicial).