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ANÁLISIS DEL IMPACTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS PROVOCADO POR LA DESVIACIÓN DE LOS RECURSOS DEL SECTOR SALUD EN EL DISTRITO CAPITAL: ESTUDIO DE CASO HOSPITAL MEISSEN E.S.E.

EDNA LEONOR GUTIERREZ LUIS EDUARDO BARRIOS S.

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BOGOTÁ D. C. 2012

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ANÁLISIS DEL IMPACTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS PROVOCADO POR LA DESVIACIÓN DE LOS RECURSOS DEL SECTOR SALUD EN EL DISTRITO CAPITAL: ESTUDIO DE CASO HOSPITAL MEISSEN E.S.E.

EDNA LEONOR GUTIERREZ LUIS EDUARDO BARRIOS S.

Doctora CLARA DOMINGUEZ G.

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BOGOTÁ D. C. 2012

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HOJA DE PRESENTACION FACULTAD

Ciencias Económicas

PROGRAMA ACADEMICO

Especialización en Finanzas Y Administración Pública

GRUPO DE INVESTIGACION

Ciencias Económicas. CIE

LINEA DE INVESTIGACION

Política – Jurídica -Administrativa

TEMA

Fenómeno de la corrupción asociado a la variable económica es la percepción equivocada en el manejo de los recursos y desviación hacia el detrimento patrimonial de la Salud en el Distrito

TITULO

Aanálisis del impacto en las finanzas públicas provocado por la desviación de los recursos del sector salud en el distrito capital: estudio de caso Hospital Meissen E.S.E

Corrupción, malversación, recursos, PALABRAS CLAVES impacto, finanzas públicas,

FECHA

16 de junio de 2012

ASESOR TEMATICO Dra. Carmen Alicia Hurtado D. ASESORA METODOLOGICA Dra. Clara Inés Domínguez García ESTUDIANTES Nombre

Código

EDNA LEONOR GUTIERREZ

4401147

LUIS EDUARDO BARRIOS S.

4401183

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DEDICATORIA

Actualmente existen muchas formas de ver la realidad, somos humanos y vivimos en un país lleno de necesidades y estamos de una u otra manera atados a esta cruel realidad, colmada de corrupción que actuando a favor de ellos y no de la comunidad; nosotros elegimos personas que trabajen por una buena causa y nos encontramos con funcionarios que trabajan por llenar sus arcas, sus bolsillos, haciéndose ricos acostas de nuestros impuestos. Pensando que será el futuro de nuestros hijos y nietos, este ensayo está dedicado a todas aquellas personas que padecen a diario el dolor y las necesidades de una cirugía, un medicamento precisamente a todos los que sufrimos directa o indirectamente de estos actos de corrupción a todos los Colombianos que sueñan por un mejor futuro y sufren la decepción de esos funcionarios que con esperanzas ponemos en el poder; este ensayo va dirigido a todas aquellas personas que se ven afectadas por que cada día que pasa se ven mas y mas focos de corrupción y lo poco que vemos son el destape de aquellas ollas podridas, con este ensayo pretendemos recordar que existen unos derechos que existen unos derechos que hay que hacer valer.

Los logros alcanzados con este trabajo se los dedicamos a Dios por permitirnos el Don diario de la vida, las ganas de luchar y de salir adelante, y a nuestras familias por su permanente e incondicional apoyo y por ser la principal razón de nuestro existir.

Se los dedicamos a los maestros que acompañaron y orientaron todos los procesos académicos, quienes con sus sabios consejos y enseñanzas, nos aportaron valiosas herramientas para el desempeño como servidores públicos.

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Y finalmente, los aportes de este documento, son dedicados a todos los lectores, personas comunes, ciudadanos y compatriotas que aportamos a través de nuestros impuestos y demás pagos que le hacemos al estado, recursos que sin tanto esfuerzo, personas sin valores

ni

conciencia social, cogen para sí y despilfarran sin razón, generando un hueco fiscal que a todos nos afecta en la dignidad, nos atropella en el orgullo de patria, y lo que es peor, nos maltrata el bolsillo.

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AGRADECIMIENTOS

Los autores que expresan sus agradecimientos a:

Los autores de este trabajo, ofrecen sinceros agradecimientos a todas las personas que han pasado por nuestras vidas y han dejado su huella, sus recuerdos y las enseñanzas propias de cada uno, porque cada persona tiene algo que enseñar a los demás.

Agradecemos a la Doctora Clara Inés Domínguez, quien con su guía y sus orientaciones, nos ha abierto un camino práctico hacia la organización y estructuración del conocimiento adquirido y elaborado, posibilitando mejores niveles de abstracción. Gracias Maestra.

Agradecemos a la Universidad Militar de Colombia, por ofrecer programas académicos como este, que no sólo nos brindó herramientas útiles para el desempeño del servicio público, sino que ofreció una nueva visión del manejo y el aprovechamiento de los recursos del Estado.

El Doctor Edgar Cruz, El Compañero Franklin Enrique González, quienes con su apoyo y asesoría en los temas requeridos sobre la forma y la metodología para facilitar la información de mucha importancia para llevar a cabo este ensayo.

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TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN

…………………………………………………………………………..………8

INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………10 JUSTIFICACIÓN………………………………………………………………………….….11 1. DELIMITACIONES…………………………………………………………………..…...13 1.1. ASPECTO DEMOGRAFICO…………………………………………………….……13 1.2. ASPECTO HISTORICO………………………………………………………….…....13 1.3. ASPECTO CRONOLOGICO…………………………………………………….……16 2. DISEÑO METODOLÓGICO……………………………………………………….……..17 3. OBJETIVOS…………………………………………………………………………….…..18 3.1. OBJETIVO GENERAL………………………………………………………………..18 3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS……………………………………………………….…..18 4. MARCOS DE REFERENCIA……………………………………………………..…….…19 4. 1. MARCO TEORICO-CONCEPTUAL………………………………………….….….19 4.2. MARCO CONTEXTUAL …………………………………………………………... 30 4.3. MARCO LEGAL………………………………………………………………………..32

CAPITULO I………………………………………………………………………………..…..34 CAPITULO II………………………………………………………………………………...…35 CONCLUSIONES……………………………………………………………………… …….37 BIBLIOGRAFIA………………………………………………………………………… …...38 CIBERGRAFIA………………………………………………………………………… ……..40

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RESUMEN

La corrupción es un fenómeno social, cultural y por definición endémico que repercute y afecta cotidianamente a todos los núcleos de la población, no sólo en Colombia, sino a nivel Internacional. Estudiar las manifestaciones de la corrupción, su tipificación y sus características, sus causas y consecuencias, a través de un estudio de caso, incluye además abrir un apartado especial que hace referencia al impacto en las finanzas públicas que logra la malversación de recursos y en general, las diferentes modalidades de corrupción que se da en las entidades del estado. El presente documento, hace un recorrido por los hechos ocurridos recientemente en la Hospital Meissen E.S.E. hechos que de acuerdo a los comunicados de prensa y a las investigaciones que en la actualidad se llevan a cabo, corresponden a diferentes delitos, que al final significan la malversación de los recursos del estado y que a la larga repercuten en el déficit fiscal, la prestación misma de los servicios entre otros aspectos.

Palabras Clave: Corrupción, malversación, recursos, impacto, finanzas públicas,

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ABSTRACT

Corruption is a social, cultural and by definition endemic and affects daily affects all groups of the population, not only in Colombia but at international level. To study the manifestations of corruption, its type and its characteristics, its causes and consequences, through a case study, includes also open a special section refers to the impact on public finances that achieves the misuse of resources and overall , the various forms of corruption that occurs in state institutions. This document takes a tour of recent developments in Meissen ESE Hospital facts according to press releases and research currently carried out, corresponding to different offenses, which ultimately means the misuse of state resources and that ultimately affect the fiscal deficit, providing same services among others.

Key Words: Corruption, embezzlement, resources, impact, public finances,

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INTRODUCCIÓN

La corrupción en nuestro país es un tema bastante polémico y está a la orden del día de todos los colombianos, todos los estamentos gubernamentales han experimentado alguna vez, hechos de corrupción, a través de personas que se aprovechan de su autoridad para obtener beneficios personales.

Es necesario mencionar cuales son las causas estructurales que dan pie a la corrupción desde el punto de vista de la sociedad misma: En primer Lugar podríamos tomar la perspectiva económica tal y como la definen varios estudios preparados para la reunión anual de la Asociación Latinoamericana y del Caribe de Economía llevado a cabo en Bogota, en el mes de Octubre de 1997 “…Uso de un encargo público para beneficio privado con el objetivo de enriquecerse “ 2 , es decir existe un interés individual que puede presentarse en dos vías tanto de la parte que demanda del bien o del servicio y aquella que la ofrece, por lo tanto se afirma que este es un flagelo que involucra tanto al sector privado como al sector publico.

Otro factor del fenómeno de la corrupción asociado a la variable económica es la percepción equivocada que se tiene de la corrupción “Generalmente se toma como una causa cuando en realidad es un efecto. Todos nos preocupamos por el problema y creemos que lo ocurre es que como somos demasiado corruptos, por eso no funciona el sistema, no funciona la democracia y no funciona la Ley; cuando es exactamente al revés. Como funciona el Estado

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JUSTIFICACIÓN

La principal justificación que presenta este documento es la permanente salida a la luz de diferentes casos de corrupción en las entidades del sector salud, definidas en varios tópicos: La relación médico-paciente, en la que los médicos hacen uso de las instalaciones de los hospitales públicos para atender a pacientes de su consultorio privado; la relación hospital-pagador, que consiste primordialmente en la falsificación de facturas, ya sea para reportar servicios que no se han proporcionado o para exagerar la gravedad del caso atendido;

y la relación hospital-

proveedor, esta se produce cuando un empleado del hospital solicita o acepta beneficios personales por parte de una empresa proveedora de suministros o equipo médico, a cambio de darle preferencia en los pedidos. El delito que se da en estas relaciones es denominado “Malversación de los Recursos del Estado” que aquí se presenta en todas sus categorías y es definido como la utilización de los recursos del estado en una aplicación diferente de aquella a que estuvieran destinados. El verbo aplicar, se entiende como destinar, adjudicar, asignar. (Cepeda, F., pp.62). El enfoque de la investigación es mixto, cualitativo-cuantitativo, ya que en primer lugar, se recopila información con fuentes secundarias como libros, internet, periódicos, revistas, bases de datos, entre otros. Y en segundo lugar, porque se pretende realizar un trabajo de campo, recolectando información a partir de la observación y de la aplicación de una evaluación se pretende luego del análisis de los resultados de la misma, detectar y medir el impacto en las finanzas públicas que tiene la desviación de recursos del sector salud en el Distrito Capital.

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Esta investigación tiene dos alcances el primero es descriptivo, ya que pretende describir las causas, hechos y consecuencias del delito de malversación de fondos en el sector salud del Distrito Capital; el segundo es analítico, ya que pretende, luego de conocer el entorno del delito, se definirá el impacto de este en las finanzas públicas del estado colombiano.

Este trabajo encuentra su razón de ser en todos los colombianos que sufren a través de la alta tributación las consecuencias de la malversación de recursos. Beneficiará a todos en cuanto a entender la situación y tal vez, genere un grado de conciencia a familias y escuela a basar su educación en los valores y no en las necesidades del mercado.

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1. DELIMITACIONES

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Aspecto Demográfico

El problema de corrupción denominado malversación de recursos del Estado, no es propio de un lugar o de una latitud determinada. Por supuesto, Di Tella, R. y Savedoff, W. (2002), en su estudio sobre la corrupción en los hospitales públicos, reconocieron que en los países en vías de desarrollo, para el caso, en los países latinoamericanos, se pueden evidenciar más casos y los estados reciben más quejas de delitos de corrupción cometidos por los funcionarios públicos. Esta investigación, pretende abordar el tema desde una perspectiva local, como es la salud en el Distrito Capital, a razón de que las características de los delitos son comunes en cualquier esfera. Por tanto, se analizará la situación del Hospital Meissen E.S.E.

1.2.

Aspecto Histórico

El problema de la corrupción en el mundo ofrece antecedentes desde los inicios mismos de la civilización organizada políticamente. En Colombia, los delitos en contra de los bienes del estado y de corrupción administrativa, datan desde los inicios mismos del estado, como estado mismo. En la segunda mitad del siglo XX, propiamente en la década de los setenta cuando el narcotráfico empezó a permear las esferas políticas, los casos de corrupción se dispararon. En la década de los noventa se encuentran dos descensos: Uno en 1993 que puede obedecer a la expedición del “Estatuto General e Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), la cual tenía como objetivo que el Estado asumiera de manera eficaz, transparente y responsable

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la gestión contractual mediante un instrumento jurídico que enfatizara el carácter instrumental de los contratos estatales. Sin embargo, informes revelaron que esta ley no logró combatir las dinámicas contractuales deshonestas, ni ultimar los controles sobre funcionarios públicos. El siguiente descenso se presentó en 1996, el cual pudo estar originado en la promulgación de la Ley 190 de 1995 o “Ley Anticorrupción”, la cual dicta normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y fija disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa. El siguiente año, la corrupción vuelve a su curso normal (Munevar, A., 1999, pp. 47).

Con el tiempo, prosperó un clima tolerante ante el enriquecimiento fácil y rápido a costa de la legalidad, tanto que Colombia está clasificada entre los países con mayor evidencia de prácticas corruptas (Di Tella, R. y Savedoff, W., 2002, pp. 187). Año tras año, las dependencias auditoras demuestran corrupción en el sector público, entendida esta como el desvío de fondos públicos para el propio provecho.

La historia reciente del país, da cuenta de varios hechos de corrupción de entidades del sector salud, algunas de las cuales fueron liquidadas en los anteriores gobiernos como el caso de CAJANAL o el ISS.

La Caja Nacional de Previsión, fue la segunda entidad de seguridad social del país por su tamaño. Presentaba grandes problemas en el área de adquisición y suministro de drogas, insumos y equipos, lo que se reflejaba en la mala calidad de los servicios que prestaba. Generalmente, no había disponibilidad de medicamentos, debido a los problemas en los procesos de licitaciones,

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demoras en los pagos y excesivo centralismo. No existía un cargo administrativo o de gerencia de hospital. Dados los niveles salariales de entonces, no era posible contratar un ingeniero de mantenimiento hospitalario. No había sistemas de información ni de gestión hospitalaria. La principal modalidad de corrupción de Cajanal, eran los embargos irregulares o ilegales contra la caja. Como se mencionó, la caja incurría en retrasos en sus funciones de reconocer y pagar puntualmente las pensiones y otras prestaciones. Al producirse el retraso, los particulares demandaban a la entidad por la vía administrativa. Los embargos ordenados contra recursos de la Caja superaron los $9 mil millones de pesos en el año 1991 (Cepeda, F., pp.50). Se detectó que detrás de los embargos, había una red de personas interesadas en que estos se produjeran, los cuales operaban tanto desde dentro de la Caja, como dese el sistema de justicia laboral.

Por su parte la corrupción en el Instituto de Seguro Social, se presentó en todos sus niveles de organización. Para citar, El fraude electrónico de aportes, consumado por los empleados que contaban con acceso a los registros electrónicos de la entidad, los transformaban para beneficiar a empresas aportantes, modificar los tamaños de las obligaciones, borrar deudas, etc. Además alteraban los registros para entregar pensiones a destiempo, entregar pensiones a personas que no habían alcanzado la cotización requerida o por valores superiores a los correspondientes; la compra de insumos y suministros era otra modalidad. Había sobrefacturación, licitaciones arregladas, entregas de mala calidad y otorgamiento de contratos de construcción de obras para la entidad; el fraude se presentó en las contrataciones con el sector privado, donde aparecieron sobreprecios y falsedad en los servicios reportados; evasión en la entrega de aportes, falsedad de registro de las nóminas, aportes de empresas por debajo de sus verdaderos niveles de riesgo; robo de la propiedad del Instituto por parte de los empleados y los usuarios. En fin, el historial

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delictivo de esta institución dio pie para que durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, se liquidara definitivamente, dando paso a la Nueva EPS.

Por otro lado, en 2004 por ejemplo, estallaron dos casos de corrupción –por mencionar- la investigación que realizó la Fiscalía a departamento de Salud de Caldas, debido al nombramiento irregular de médicos en el hospital de Marquetalia, ordenada por el senador Omar Yepes (Cambio, agosto 2004, pp. 32-34). Este delito se define como tráfico de influencias. En este mismo año, la revista Semana (2004) público un revelador artículo sobre el desvío de millonarios recursos de la salud a las arcas de los paramilitares de la Guajira. A este hecho se le denominó la Para-Salud. En 2011 el senador Jorge Enrique Robledo destapó lo que se conoció como el Cartel de la salud, que habría defraudado al sector en por lo menos en $30 mil millones, a través del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), mediante recobros ilegales o falsos de medicamentos, servicios o intervenciones. El último escándalo -mayo de 2012- es el protagonizado por el hospital de Meissen, tema central de análisis en el presente documento.

1.3. Aspecto Cronológico:

La problemática de malversación de fondos que se dio a conocer a través de los medios de comunicación fue los primeros días del mes de mayo de 2012. No obstante, la investigación intentará ubicar los antecedentes de este delito en el hospital de Meissen.

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2. DISEÑO METODOLÓGICO

Este ensayo está basado sobre el análisis del fenómeno de la corrupción en la contratación estatal, tiene como línea de investigación la Administración Pública. ¿Cuál es el impacto en las finanzas públicas provocado por la malversación de recursos del sector salud en el Distrito Capital? “Caso Hospital de Meissen” Método investigativo: Inductivo.

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3. OBJETIVOS

3.1. Objetivo general

Identificar las causas, hechos y consecuencias del delito de malversación de recursos en el sector salud del Distrito Capital, haciendo un estudio de caso en el Hospital Meissen E.S.E., así como el impacto de este en las finanzas públicas.

3.2. Objetivos Específicos



Definir las características de delito de malversación de los recursos del Estado, desde el

marco legal que lo contempla, hasta las actividades propias de esta actividad de corrupción.



Determinar el impacto que tiene en las finanzas públicas la malversación de recursos en el

sector salud del Hospital de Meissen.

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4. MARCOS DE REFERENCIA

4.1. Marco teórico-conceptual

Evidentemente, la corrupción se ha convertido en un tema de primer orden, no sólo por los daños políticos o morales que está generando en los sistemas políticos e institucionales del mundo, sino también por la fuerte incidencia en la economía y el desarrollo de los países. El análisis de este tema desde una perspectiva económica es una herramienta clave para la toma de decisiones y la búsqueda de políticas de prevención y control.

Estudiosos en todos los tiempos se han referido a la relación entre la economía y la corrupción, conceptualizando e intentando ubicar sus orígenes, causas y consecuencias de la siguiente manera.

Nas, Price y Weber (1986), definen que el acto corrupto es la defraudación privada del sector público. El funcionario que distorsiona su investidura para actuar con interés privado, aunque dicha transacción tiene como referencia un “deber público”, su ser como una negaciín de ese deber ser, es realmente privado.

Murphy (1993), distingue varios mecanismos bajo los cuales las actividades de búsqueda de rentas afectan negativamente el crecimiento de la economía, considerando que este depende entre otras variables, de la inversión e innovación. Este autor sostiene que los innovadores son los más vulnerables a este tipo de actividades, en la medida en que no tienen lobbies establecidos, no son

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parte de una élite gubernamental, están por fuera del mercado y de las preferencias del Estado, encontrándose en consecuencia más susceptibles a los sobornos. A diferencia de los empresarios y productores ya establecidos, que se encuentran en mejores condiciones financieras y de mercado para afrontarlos.

Shleifer y Vishny (1993). Presentan dos propuestas acerca de la corrupción. En la primera, la estructura de las instituciones gubernamentales y de los procesos políticos, son factores determinantes del nivel de corrupción. Gobiernos débiles que no controlan sus instituciones, pueden provocar altos niveles de corrupción. En la segunda, la ilegalidad de la corrupción y la necesidad del secreto –la clandestinidad- hacen más distorsionado el tema que los mismos impuestos. Los resultados tratan de explicar el por qué en algunos países menos desarrollados, la corrupción es más alta y más costosa que en los países desarrollados.

Vásquez Caro (1994), en su artículo “Corrupción en América Latina”, considera la corrupción como un peso muerto de ineficacia e inestabilidad, ya que no sólo se constituye en un problema ético, sino de ineficiencia económica. Asegura que en el ámbito macroeconómico, los actos corruptos se agregan como sobrecostos a la eficiencia, como déficit fiscal o como ambos; a nivel microeconómico, la corrupción es inherente a las elaciones intermediadas por agentes, entendiéndose como tales al funcionario público y los particulares que buscan la satisfacción de sus intereses a través del acto corrupto.

En este mismo enfoque microeconómico de Vásquez (1994) el producto es el acto corrupto, en el que se analizan las situaciones en las que puede ocurrir y las condiciones para perpetuar la

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ocurrencia; dice el autor que hay una oferta de actos corruptos por parte de los funcionarios públicos y una demanda por parte de los particulares, quienes definen las condiciones y las motivaciones del mercado, transacción por la que se paga un precio y cuyo perdedor inmediato es el Estado. La negociación se hace con un nivel de riesgo, que para el funcionario público se representa el ser detectado por las instancias de control de la administración pública y para el particular, el ser sancionado, dependiendo de cómo se defina su conducta por la ley.

Economistas de la Universidad de Chicago (1995) comparten el mismo enfoque microeconómico e involucran a la corrupción en las categorías de análisis del mercado, oferta, demanda y precio. En consecuencia, el acto corrupto obedece a la racionalidad económica de uno de los actores – el que soborna- quien maximiza su eficiencia. Al parecer el modelo asumiría una cadena infinita de actos corruptos, en la medida en que las negociaciones se entrelazan en un mercado donde los actores buscan maximizar sus utilidades y la eficiencia de sus actos corruptos.

Romer (1994) asocia la corrupción con un impuesto sobre las ganancias de las firmas que buscan introducir bienes nuevos a la economía; la misma reduce la variedad de insumos intermedios y el grado de especialización de la economía, y en consecuencia, el bienestar de la sociedad.

Mauro (1995) determinó una asociación negativa significativa entre los índices de corrupción, las tasas de inversión y las tasas de crecimiento. Considera en sus estudios que resulta correcto decir que los procesos de crecimiento económico, últimamente, generan suficientes fuerzas para reducir la corrupción, una economía próspera puede pagar a sus servidores bien, reduciendo su motivación por la corrupción.

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Tanzi (1998) ha dedicado sus estudios al tema de la corrupción, reiterando que la corrupción es el abuso de poder público para obtener ganancias privadas. Sin embargo esta definición no podría concluir que la corrupción no existe sin la intervención del sector privado. La corrupción afecta las rentas públicas y los gastos del gobierno, jugando, tanto la corrupción política como la burocracia, un papel importante dentro de las finanzas públicas. Se demuestra que a raíz de este fenómeno, se reducen los ingresos del gobierno, mientras que aumentan sus gastos, lo cual contribuye a hacer más alto el déficit fiscal. Su presencia distorsiona el sistema de fiscalización y vuelve menos productivo el gasto público.

Así, de toda la literatura consultada se concluye que la corrupción tiene efectos adversos no sólo en la eficiencia, sino también en la inversión y el crecimiento; pagar sobornos, obtener licencias reduce los incentivos para invertir (además de afectar la composición de la inversión en razón de las consideraciones e secreto e incertidumbre mencionadas). Igualmente, cuando los recursos públicos para construir cambios en la infraestructura productiva son desviados para políticas privadas de consumo, obviamente afecta de manera adversa las tasas de crecimiento.

Para la mayoría de los autores citados existen dos tipos de impactos económicos de acuerdo con los efectos en el crecimiento y desarrollo de la administración y los proyectos del sector público.

1. Distorsiones macroeconómicas y barreras de crecimiento: La corrupción no alivia o burla los efectos existentes en las distorsiones administrativas (por ejemplo las demoras

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burocráticas); por el contrario, la corrupción y las distorsiones son causadas o conservadas por los mismos factores, multiplicando el impacto en la economía.

La corrupción disminuye la inversión y el crecimiento económico, más aun en los países en donde las regulaciones burocráticas son muy voluminosas. La corrupción a su vez impide las inversiones y el crecimiento en por lo menos tres vías, así:

 Contratos irregulares, sobornos no eficaces, puesto que ellos no aseguran la propiedad formal de los derechos –el vendedor está intercambiando bienes y servicios que no son de su propiedad-. Normalmente, cuando las compañías pagana las agencias del gobierno bienes o servicios por vías no reglamentadas, la entrega de bienes o servicios no es de cumplimiento cierto, sus relaciones no se basan en la confianza y los contratos no son legalmente válidos, luego se corre el riesgo de oportunismo o pérdida. Cuando los bienes o medios de producción son de propiedad pública, el riesgo se extiende a todo lo público y por lo tanto, los incentivos de los individuos para actuar en orden a las políticas y proteger la propiedad pública es difusa.

 Los contratos de soborno impiden la inversión, que al celebrarse entre empleados del gobierno y hombres de negocio no son gobernados por la propiedad formal de derechos y por el contrario, no obliga su cumplimiento y son sujetos de incertidumbre, impidiendo, por ello, la inversión. Así, la inseguridad en los derechos hace crecer la incertidumbre a los potenciales empresarios, que pueden

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disuadir la inversión doméstica y extranjera, y de ese modo, el crecimiento económico.

 La corrupción desvía la inversión productiva y disminuye el crecimiento, puesto que los altos sobornos hacen que la búsqueda de rentas sea más lucrativa comparada con la inversión y producción. La corrupción reduce el crecimiento porque incrementa la inversión pública, mientras reduce la productividad; este incremento en la inversión no es soportado adecuadamente por gastos en operaciones y mantenimiento. Los altos niveles de corrupción están asociados con altos gastos en honorarios y salarios.

2. Ineficiencia y favoritismo en el sector privado de los negocios: La corrupción aumenta el costo de hacer negocios. Los empleados oficiales introducen demoras y requerimientos innecesarios para forzar la transparencia de los sobornos, aumentando los costos de las compañías, en adición al valor monetario de los pagos por corrupción. La corrupción desalienta las nuevas ideas e innovaciones. Los innovadores están a merced de los empleados oficiales corruptos que a través de licencias y permisos, hacen que se incrementen los costos de establecerse como empresarios e innovar en sus inversiones. La corrupción promueve la desigualdad entre las firmas. Se generan barreras para la distribución de los bienes y servicios, en la medida en que los funcionarios del gobierno, por favores individuales, generan pequeños grupos élites que controlan el mercado y acaparan el bienestar, sirviendo a grupos particulares generando desigualdades en las políticas económicas.

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La corrupción provoca una reducción en la calidad de los productos. Los sobornos son pagados por inducir regulaciones oficiales, para pasar por alto condiciones peligrosas o permisos que reducen la calidad, por tanto, la alternativa de los consumidores se ve distorsionada y orientada a la adquisición de productos de baja calidad. También desvía los recursos de inversiones y otras actividades productivas. Las firmas pagan los sobornos con recursos destinados a la inversión, mientras que los empleados oficiales que reciben los pagos los consumen o dedican a actividades ilegales o lo depositan en cuentas en bancos extranjeros, reduciendo en consecuencia el flujo de recurso e inversión en la economía.

3. Ineficiencias administrativas en las operaciones y proyectos del sector público: La corrupción hace más largos y numerosos los proyectos de los gobiernos. Si hay sobornos, el tamaño y el volumen de los proyectos se incrementan por procurar mayores ganancias a los involucrados. La corrupción promueve los proyectos públicos que exhiban un alto nivel de complejidad. De esta forma se dificulta la estandarización técnica de bienes y servicios, lo que permite un fácil manejo de los precios que comúnmente son imposibles de conocer. A su vez, aumenta el costo de los proyectos del gobierno. Las firmas ganadores no necesariamente son las más eficientes, sino las que puedan pagar los más altos costos de los sobornos, generalmente presentan costos más bajos y por ello están dispuestas a pagar los favores por los contratos recibidos, afectando con ello, la calidad del bien o servicio (Beck, P y Maher, W., 1986, pp. 107).

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Toda esta literatura se ha preocupado por identificar el tema de la corrupción, su impacto en la economía de los países desarrollados y en desarrollo y pueden caracterizarse los casos de corrupción en tres grupos:  Rent Seeking (Búsqueda de las rentas económicas de los funcionarios públicos). Las burocracias tratan de obtener rentas económicas por medio del cierre de la economía o el monopolio de algunos sectores, para luego cobrar sobornos. Esto se traduce en una menor eficiencia y eficacia de l administración pública, y en consecuencia, en una mayor corrupción, menor calidad del servicio y aumento de los precios o costos de los mismos. Frente a esta tendencia, se ha sugerido un “Estado Mínimo”, con reducción d ela burocracia, a fin de mejorar el desempeño de este con efectos secundarios como el de hacerlo más responsable, menos corrupto (Beck y Maher, pp. 122).

 Modelo Principal -Agente-cliente. Explicado a partir de una relación triangular entre un principal (autoridad del gobierno), un agente (funcionario público o burócrata) y el cliente (ciudadano que se relaciona con el Estado), donde el Principal presenta un mayor interés por el bien común que el agente. El agente, contratado para actuar en representación del Principal, puede traicionar los objetivos de este en aras de su interés personal y actúa corruptamente cuando sus beneficios netos (comisión, soborno, ayuda familiar o partido) sean superiores a los costos netos ) probabilidad de ser descubierto o castigado, más la magnitud del castigo económico, penal o administrativo) (Beck y Maher, pp. 122).

 Modelo Principal-Agente, con robo o sin robo. Complementando el anterior grupo, este distingue dos formas de corrupción: en la primera, el servidor público entrega el precio

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total del bien a las arcas fiscales, pero acepta un soborno par agilizarlo (caso de la venta de licencias o el paso rápido por la aduana); la segunda, el funcionario esconde la operación y el cliente paga un soborno equivalente al precio del bien, que puede ser, incluso, inferior al precio oficial (por ejemplo, el funcionario de aduana que cobra soborno menor que el arancel oficial, por la entrada del bien, pero no entrega nada al gobierno). La diferencia consiste en que en el primer caso se incrementa el precio oficial del bien, en tanto que en el segundo se reduce. La última modalidad, por reducir costos al cliente, es más atractiva (Beck y Maher, pp. 122).

Por otro lado, en términos generales conviene definir las diferentes modalidades de corrupción son típicas del Estado colombiano. Así estas han sido clasificadas en cinco categorías diferentes:

1. Robo:

La sustracción de bienes y materiales de propiedad del estado. Los materiales de trabajo desaparecen, las bodegas son saqueadas, los inventarios en libros no corresponden a los que se encuentran en los almacenes (Cepeda, pp. 31).

2. Fraude A través del fraude los individuos logran que el Estado realice pagos con base en documentación falseada. Las prácticas fraudulentas están muy extendidas en ciertas entidades particularmente en el sector salud (Cepeda, pp. 31).

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3. Corrupción surgida a partir de trámites con el Estado El exceso de procedimientos y papeleos diseñados para proteger la administración pública contra actuaciones malintencionadas lleva a que los trámites dejen de ser una parte de la solución para convertirse en parte del problema. En el proceso de obtener permisos o certificaciones del gobierno se crean una multiplicidad de puntos de control sobre el ciudadano, que diluyen la responsabilidad de los funcionarios y aumentan las posibilidades de pedir dinero a cambio de cumplimiento del servicio (Cepeda, pp. 31).

4. Corrupción presente en los contratos que realizan los particulares con el Estado: compras, licitaciones, etc. Esta es un área crítica de la administración pública y una de las que afecta con mayor intensidad al sector privado. Alrededor de las entidades se conforman grupos de “proveedores selectos” que practican el pago de comisiones e impiden la entrada a proveedores nuevos. Los contratistas reciben pensiones para entregar a funcionarios o personas que puedan influir en la asignación de la licitación sumas que fluctúan entre el 10% y el 15% del valor del contrato. Los contratistas relativamente pequeños y carentes de influencia política son los más afectados (Cepeda, pp.32).

En las licitaciones, las irregularidades comienzan en el registro de los proponentes, donde se negocia una buena calificación o se obvian requisitos. En la etapa de estudio, los funcionarios que deciden tienen una amplia discrecionalidad para presentar recomendaciones ajustadas a su conveniencia y para descalificar las propuestas que no les interesan, manipulando los requisitos.

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Durante la ejecución de los contratos, los interventores condicionan la aprobación de las actas de pago de un “peaje” (Cepeda, pp. 33).

5. Corrupción causada por la oferta de servicios del Estado es inferior a la demanda. En este caso, la corrupción surge cuando la ineficiencia del Estado y su escasez de recursos crean situaciones en las que no puede cumplir con sus obligaciones, y un número de ciudadanos se enfrenta con que este no está en condiciones de satisfacer sus solicitudes o atender sus derechos adquiridos. Surge así la industria de los abogados intermediarios que se encargan de tramitar las peticiones y de demandar a las entidades cuando estas no cumplen. Los abogados cobran un porcentaje de los dineros recuperados con los jueces. Así los casos se resuelven favorablemente para ellos y el Estado se ve obligado a pagar sumas millonarias. Este tipo de corrupción se practicaba ampliamente en CAJANAL.

Frecuentemente, se observan entidades que ordenan la construcción de obras sin contar con una provisión adecuada de recursos presupuestales, lo que lleva a las parálisis de las obras. El resultado es la parición de intermediarios que presionan a los contratistas para que entreguen dinero a cambio de darles un trato preferencial en la asignación de estos recursos escasos.

En general, estos tipos de corrupción generan lo que en este documento se ha denominado como desvío de recursos y que jurídicamente se ha denominado malversación de recursos, lo que hace, como se describió en la primera parte de este marco, que se impacten severamente las finanzas públicas y en consecuencia se deprima la calidad de vida de todos los colombianos.

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4.2. Marco contextual

Algunos observadores del sector salud, sostienen que la corrupción es el problema más grave que enfrenta el Sistema de Seguridad Social (Di Tella y Savedoff, pp. 182). Por ejemplo, a principios del año 2000 se informó que la Superintendencia de Salud, estaba investigando irregularidades de financiamiento en 20 de las 29 compañías de seguros que atienden a los beneficiarios regulares de la seguridad social.

No obstante, siempre se descubren los episodios de corrupción una vez, han pasado hasta años de estarse fraguando. Los datos disponibles de hechos de corrupción son aportados por la Contraloría General de la Nación y por la Súper Salud. Estos registros evidencian que el sector salud adolece de todas las formas posibles de corrupción, así como de formas diversas de hurto y fraude, de irregularidades en los procedimientos públicos, en l adquisición de bienes y servicios, en los procedimientos de licitación, y recientemente, en el flujo de fondos públicos a las compañías aseguradoras privadas. Se considera que este último fenómeno es consecuencia del cambio de las reglas básicas generado por las reformas del sistema de seguridad social –Ley 100 de 1993- (Di Tella y Savedoff. pp. 182), un cambio que abrió nuevos espacios para la corrupción. Bogotá, ofrece una gran oportunidad para evaluar las formas en que las innovaciones institucionales han afectado la conducta irregular en los hospitales públicos.

La Secretaría Distrital de Salud, entidad que coordina el sector fue reorganizada cuatro veces en el decenio de 1990, para facilitar la descentralización y llevar a cabo la reforma del sector salud. En 1999, cerca del 80% de la población estaba cubierta con seguros médicos que ofrecían 24 de

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las 28 compañías aseguradoras más grandes del país, y todos los hospitales públicos de Bogotá funcionaban dentro de la figura jurídica que les daba independencia en áreas clave, como la venta de servicios, y en menor grado, la contratación de personal. La venta de servicios a los sectores público privado generaba el 71% de los fondos de los hospitales públicos (Di Tella y Savedoff. pp.183). Así, el sistema de asignación de recursos cambió, ya que los recursos gubernamentales sustituyeron el presupuesto tradicional. Los hospitales, ya no recibían sus fondos exclusivamente del sector público, sino, como se mencionó, de la venta de servicios a las aseguradoras privadas. Los recursos públicos restantes, tendrían que desembolsarse contra la demostración del volumen real de servicios. La idea era cambiar los incentivos que se presentaban a los hospitales públicos, con el fin de estimular una administración más eficiente y transparente, a través de una rendición de cuentas efectiva ante los usuarios.

Por otro lado, los hospitales públicos se convirtieron en Empresas Sociales del Estado (ESE), condición administrativa que les confería mayor independencia en el manejo de los recursos humanos y financieros, al tiempo que facilitaba el control directo de la comunidad sobre las operaciones del hospital. Como lo define el Decreto 1298 del 22 de junio de 1994 (art. 95), las ESE constituyen una categoría especial de entidades públicas descentralizadas con personalidad jurídica, capital propio e independencia administrativa. Así, las ESE, ya no dependían de los gobiernos provinciales (Las entidades territoriales) para la designación de los funcionarios (Di Tella y Savedoff, pp. 185)

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Esta puesta en contexto de la realidad jurídica de los hospitales públicos, permitirá entender por qué se facilita la desviación de los recursos públicos o malversación de recursos, para el caso de este documento del Hospital Meissen ESE.

4.3. Marco legal

 Ley 80 del 28 de octubre 1993 “Por medio de la cual se expide el Estatuto General de la Contracción Estatal”.

 Ley 190 de junio 6 1995. “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.

 Decreto 2170 30 de septiembre de 2002 “Por el cual se reglamenta la ley 80 de 1993, se modifica el decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de 1999”.

 Ley 1150 del 16 de julio de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”.

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 Decreto 066 16 enero de 2008 “Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad y selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”.

 Decreto 2474 julio 7 de 2008 “Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones”.

 Ley 1474 del 12 julio de 2011. “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

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CAPITULO I

Características de delito de malversación de los recursos del Estado, desde el marco legal que lo contempla, hasta las actividades propias de esta actividad de corrupción.

La corrupción se ha convertido en un tema de primer orden, no sólo por los daños políticos o morales que está generando en todas las esferas de la realidad local, nacional e internacional, sino también por su fuerte incidencia en la economía y en el desarrollo de los países. Concretamente, la corrupción tiene implicaciones en el desequilibrio fiscal y produce efectos colaterales en el marcado (Badel, M., 1999, pp. 6).

Para mencionar algunos efectos de la corrupción se puede mencionar que tiene efectos sobre el déficit, ya que aumenta el gasto y reduce la recaudación de impuestos, así mismo, tiene efectos inflacionarios, porque los gobiernos terminan emitiendo dinero para financiar el déficit fiscal sin respaldo de la economía real (Badel, pp.9). Tiene efectos adversos sobre la eficacia del gasto público, sobre la inversión y el crecimiento.

Existen muchas causas y modalidades de corrupción en las entidades del Estado en los diferentes sectores en que estas operan, siendo los más afectados el sector educativo, el sector de la construcción y el sector salud, particularmente en Colombia. Los delitos más frecuentes en este último sector, tienen que ver con peculado, robos continuados, sobornos (cohecho), adulteración de documentos, sobrefacturación en compras, compra de drogas innecesarias, adjudicaciones fraudulentas de contratos, tramitaciones dolosas de pensiones de jubilación, pagos a personas

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fallecidas o inexistentes, fraude electrónico (Cepeda, F., 2007, pp.31). Todas estas razones, motivan el análisis del impacto de estos delitos en las finanzas públicas.

CAPITULO II Impacto que tiene en las finanzas públicas la malversación de recursos en el sector salud en el Hospital de Meissen.

Todos los casos en que existan desviaciones de recursos puede verlos la Fiscalía. En salud se tomaron, desde mi posesión, medidas como la creación de unidad de fiscales para los casos de salud y pensiones. En este caso habrá respaldo total de mi despacho”, aseguró. Según se indicó, sueldos a personas que vivían en el exterior y una factura de $3.1 millones por dos bombillos, están dentro de los hallazgos de corrupción detectados en el hospital de Meissen en el sur de Bogotá. El secretario de Salud de Bogotá, Guillermo Jaramillo, reveló en Voces RCN que entre los hallazgos de corrupción administrativa más graves descubiertos en el hospital de Meissen, hay gente que recibía sueldo por parte de esa institución, a pesar de que vivía en Estados Unidos.

“Me impactó encontrar personas que estando en nómina del hospital, vivieron en Estados Unidos al menos tres años recibiendo sueldo, dominicales, festivos y horas extras”, afirmó.

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En la investigación adelantada por funcionarios de la Secretaría de Salud al interior de esa institución, también se encontraron sobrecostos absurdos como una factura de 3.1 millones de pesos por la compra de dos bombillos y otra en la que se relacionan 17 mil huevos a 350 pesos cada uno, precio mucho mayor al del mercado. Entre los múltiples hallazgos, Jaramillo se refirió también a los retrasos en la construcción de la segunda torre de esa institución de salud, que lleva cuatro años paralizada, mientras los dineros para su construcción se fueron en gastos administrativos. También a facturas de gasolina en las que cobraban siete galones por cada 10 kilómetros recorridos.

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CONCLUSIONES

 En toda sociedad debe primar el interés general, porque, las funciones que le han sido asignadas al Estado y en particular a la Administración pública se ejecuten de acuerdo a un sistema jurídico, fundamentado en normas éticas, legítimas, que deben ir de la Mano con los derechos constitucionales.  El actuar político en nuestra sociedad debería ser una acción desinteresada, comprometida y de servicio en beneficio del interés público y no de un interés particular, viciado por ambiciones de fortuna y de poder, siendo esta la mayor causa de la corrupción en Colombia.  La sociedad civil y los medios de comunicación deben participar activamente en la lucha contra la corrupción pues es desde allí, es donde deben surgir las denuncias a los actos corruptos y el llamado a los entes de control para que ejerzan sus funciones de fiscalización y control preventivo.  Se debe establecer control político a través de las llamadas rendiciones de cuentas de las entidades gubernamentales creadas por La Ley 489 de 1998, y reglamentadas por los Decretos 1677 de 2000 y Decreto 2740 de 2001, como un espacio de interlocución entre los servidores públicos y la ciudadanía, mediante las cuales se ejerce un control social a la gestión y los resultados de la Administración Pública.

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