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El DESPLAZAMIENTO EN BOGOTÁ Una realidad que clama atención
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LUIS EDUARDO GARZÓN Alcalde Mayor de Bogotá
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DISTRITAL
CARMENZA SALDÍAS BARRENECHE Directora RAFAELHENAO MORALES Subdirector de Desarrollo Social GERARDOCAMACHOLÓPEZ Gerente Desarrollo Humano y Progreso Social JORGE ENRIQUE LEÓN TÉLLEZ Estadístico Área de Desarrollo Humano y progreso social
EQUIPO TÉCNICO ANTONIO SANGUINO PÁEZ Director de Investigación JORGESÁNCHEZRODRÍGUEZ Coordinador de Investigación CARLOSCAICEDOCUERVO Análisis Estadístico y Evaluación de Impacto RODRIGO MARTÍNEZ TRIANA IGNACIO HOLGUÍN ARDILA Investigadores Principales KATTYADE ORO GENES Asistente de Investigación
COLECCIÓN Estudios y Políticas Sociales PROYECTO EDITORIAL Subdirección de Desarrollo Social COORDINACIÓN EDITORAL Oficina de Comunicaciones Departamento Administrativo de Planeación Distrital DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Giovanni Moreno Castro FOTOGRAFÍAS Archivos CNAI - El Espectador Impresión: ARFO Editores e Impresores Ltda. BOGOTÁ., D.C. 2004
PRESENTACIÓN En Colombia el desplazamiento forzoso causado por la violencia es uno de los fenómenos que más daño le ha causado a la sociedad por su magnitud, extensión e impacto sobre las condiciones de vida de las personas y en el proceso de desarrollo del país en su conjunto. En los años recientes, el fenómeno del desplazamiento no sólo ha aumentado en magnitud sino que ganó en extensión territorial, complejidad y en consecuencias sociales y económicas negativas, profundizándose la crisis humanitaria que genera. El Distrito Capital es receptor del mayor flujo migratorio de población desplazada por causa de la violencia, cerca del 23% del total de personas que en el país se han visto obligadas a movilizarse y abandonar sus lugares de origen han llegado a la capital con la ilusión de iniciar nuevos proyectos de vida, desarrollar una actividad productiva y generar recursos para poder acceder a los servicios básicos, así como a una vivienda y condiciones de vida dignas y, lo que les es más importante, bajo condiciones de mayor seguridad para sus familias. A pesar de que en el Distrito Capital el desplazamiento es, en esencia, familiar e individual y las personas suelen dispersarse en diversos sectores del territorio, se observa una tendencia a su concentración en las localidades más pobres y afecta, de igual forma, a los municipios vecinos de la ciudad. Más allá de las estadísticas, algunos problemas adicionales que se plantean con el desplazamiento están referidos a la dificultad de reubicación o retorno, los limitados recursos para ayuda humanitaria, el rechazo entre distintos sectores de la población porque los desplazados compiten por los servicios que se prestan a la población receptora donde se asientan y las dificultades de los distintos actores involucrados para encontrar salidas efectivas a los problemas de estas poblaciones. Ante la necesidad de precisar con mayores elementos de juicio estas inquietudes y buscar propuestas de manejo de esta problemática social, no sólo a corto, sino a mediano y largo plazo, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital adelantó una investigación de campo en las localidades donde se concentra en mayor número esta población con el fin de actualizar las variables que la caracterizan; identificar, priorizar y analizar sus principales necesidades, en especial las relacionadas con salud, empleo y educación; evaluar la respuesta institucional de la ciudad a las necesidades y demandas de esta población; e indagar y analizar la percepción de la población receptora sobre el impacto que la población desplazada, asentada en su respectiva localidad, ha generado en su entorno y condiciones de vida. Se espera que la información y datos resultantes de esta investigación se conviertan en insumos que aporten a los procesos de seguimiento y evaluación de las líneas de acción formuladas, para el próximo cuatrenio, por la actual administración en favor de las familias afectadas por esta problemática y ayuden a consolidar la política de largo plazo con un enfoque integral de los Derechos Humanos, perspectiva propuesta en el Plan de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión”.
CARMENZA SALDÍAS BARRENECHE
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ÍNDICE CAPÍTULO 1
CONFLICTO Y DESPLAZAMIENTO
PÁG.
El desplazamiento como estrategia de guerra....................................................................11 Desplazamiento y ciudad región...................................................................................12 Política pública y desplazamiento..................................................................................16 La perspectiva integral de los derechos humanos como contenido y sentido de las políticas.................17 Desplazamiento y marco normativo...............................................................................18 Aproximación a la valoración del impacto del desplazamiento.................................................20
CAPÍTULO 2
CIUDAD Y DESPLAZAMIENTO Caracterización espacio-temporal del desplazamiento.........................................................25 Dinámica espacial del desplazamiento............................................................................25 Dinámica temporal del desplazamiento...........................................................................26 Tipos, motivos y autores del desplazamiento.....................................................................27 Caracterización socioeconómica de la población desplazada..................................................29 Impactos del desplazamiento sobre la población afectada.....................................................35 Demandas de la población y respuesta institucional......................................................... 41 Imaginarios del desplazamiento...................................................................................43 Percepción del desplazamiento en la ciudad......................................................................43 Percepción de las localidades receptoras y otros agentes........................................................44 Impacto del desplazamiento sobre Bogotá........................................................................46
CAPÍTULO 3
PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES DE ATENCIÓN A LA PROBLEMÁTICA Incorporar un sentido político a la política........................................................................53 Fortalecer el sistema distrital de atención........................................................................54 Promover la acción colectiva y mejorar los mecanismos de representación social............................55 Los contenidos de la política........................................................................................57 Relación de la política específica con la política social..........................................................57 La prevención........................................................................................................57 La atención de emergencia.........................................................................................58 El restablecimiento..................................................................................................58 Prioridad para los grupos más vulnerables........................................................................59 Atención especial a los y las jóvenes...............................................................................59 La atención psicosocial..............................................................................................59
ANEXOS............................................................................................................... 61
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INTRODUCCIÓN Bogotá ha sido considerada una ciudad sui generis en el contexto del conflicto armado interno que vive el país: ni es centro de la confrontación armada, ni sus actores han logrado penetrarla de manera significativa, arraigándose de forma estable en su territorio. Esta percepción se ha fortalecido con el descenso de los índices de violencia en Bogotá durante los últimos diez años. Según datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la taza de homicidios registrados en 1992 que corresponde a 4.396 muertes, se redujo a cerca de 2.000 en el año 2002. También, a partir de 1992 es considerable la disminución en el número de reportes por lesiones comunes. Para los estudiosos del tema, los índices de homicidio que aún persisten obedecen a una combinatoria de la “violencia instrumental”, asociada a la existencia de estructuras de criminalidad común y que aporta las dos terceras partes del total de homicidios que ocurren en la ciudad; con la “violencia impulsiva”, que aparece de manera reactiva para contribuir con el 30 por ciento a los mismos. Hasta épocas recientes, el conflicto armado interno no se vislumbra como una variable a tener en cuenta en la valoración de la situación de seguridad y convivencia de la ciudad, y mucho menos en la estructuración de las políticas respectivas. Sin embargo, la confrontación armada que vive el país se expresa mediante apariciones esporádicas en la ciudad bajo la forma de oleadas terroristas, homicidios selectivos y la presencia de actores armados en sus fronteras cercanas. No obstante y en una dinámica ascendente, el fenómeno del desplazamiento constituye la huella más visible del conflicto armado en la ciudad. Para el caso de Bogotá el estimativo de la población desplazada, de acuerdo a los registros de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -Codhes-, que datan de 1985 hasta Agosto de 2002, es de 480.000 personas, es decir, el 23 por ciento del total de la población desplazada del país. Según la Red de
Solidaridad Social -RSS-, hasta junio de 2004 han arribado a la Capital 20.888 familias, equivalente a 90.922 personas; mientras que el Sistema de Información de la Unidad de Atención Integral a la Población Desplazada -UAID-, del Distrito Capital, registra desde mayo de 1999 hasta junio de 2004, la atención de 13.718 hogares que corresponden aproximadamente a 68.590 personas. Según la UAID, el Distrito recibe entre el 7 y el 8 por ciento de la población desplazada del país, lo que representa una presión de apenas el 1.29 por ciento sobre el crecimiento poblacional de la ciudad, de mantenerse el estimativo de 7’029.927 habitantes para el 2004 en Bogotá. Pero esta distancia entre las cifras oficiales y las de organizaciones no gubernamentales ha disminuido en tiempos recientes mediante el Sistema de Fuentes Contrastadas de la RSS, que reconoce como promedio nacional un subregistro del 35 por ciento, mientras que la Contraloría Distrital estima que el 48.9 por ciento de las personas desplazadas que llegan a Bogotá están registradas como tal. Los sitios de procedencia, según investigaciones de Codhes, en la década de los ochenta eran los departamentos del Meta, Guaviare y Caquetá. En los años 90, los flujos migratorios provenían de los departamentos de Antioquia, Córdoba y Chocó. Pero en los últimos años, Tolima, Huila, y Cundinamarca, se han convertido en fuertes zonas de expulsión. Los registros de la UAID indican que la mayoría de las familias atendidas provienen de Tolima, Meta, Cundinamarca, Antioquia y Caquetá. Es decir que, además de constituirse en la principal ciudad receptora del país, el desplazamiento en Bogotá ha adquirido en el último tiempo una especial dimensión regional. Esta realidad, la del desplazamiento en Bogotá, por su naturaleza y magnitud plantea múltiples preguntas y enormes desafíos respecto al impacto que genera sobre la ciudad, su sociedad y el Estado. Ese es el problema que anima la investigación “Impacto del Despla-
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zamiento en el Distrito Capital” desarrollada por la Unión Temporal “Corporación Nuevo Arco Iris – Economía Regional y Social” y contratada con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital -DAPD-, quien identificó este fenómeno como de especial interés para la formulación de políticas públicas distritales. Aproximarse al impacto del desplazamiento sobre una ciudad como Bogotá implica la pregunta por los efectos de este fenómeno en asuntos que son también de interés para los bogotanos: el empleo, las ofertas de salud, educación y vivienda, el espacio público y la seguridad. Implica también la pregunta por los impactos directos en las localidades receptoras, su aporte a los indicadores de pobreza y a las situaciones de exclusión social y territorial, y los nuevos conflictos que se generan entre los “establecidos”, en particular los denominados “pobres históricos” y los “recién llegados”. Pero también hay que examinar el impacto del desplazamiento sobre la institucionalidad pública y la capacidad de respuesta del Distrito y la Nación a las
nuevas y crecientes demandas que un problema de tal magnitud le plantea. Allí hay que interrogarse por la pertinencia del contenido de las políticas, sus coberturas, la asignación de recursos y los dispositivos institucionales existentes. Sólo un aspecto refleja los múltiples problemas que enfrenta el Estado en Bogotá para atender el desplazamiento: los problemas de cuantificación y registro de la población desplazada que genera una suerte de “caos informativo”, que impide “implementar una metodología unificada para la cobertura, recolección, procesamiento, consolidación y verificación de esta información sobre el número de desplazados”1. La investigación de campo “Impacto del Desplazamiento en el Distrito Capital” adelantada a lo largo del año 2004, y cuyos resultados se presentan en este documento, intenta responder estos interrogantes, ofreciendo una mirada actualizada del problema, pero sobre todo, proponiendo unas recomendaciones para la atención del mismo.
1 SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL. Cuadernos de la Ciudad, Serie Equidad y Bienestar No. 4. Diagnóstico, políticas y acciones en relación con el desplazamiento forzado hacia Bogotá. Autores: María Victoria Angulo González. Mike Núñez Lozano. Bogotá, D.C., 2004.
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CAPÍTULO 1
CONFLICTO Y DESPLAZAMIENTO
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EL DESPLAZAMIENTO COMO ESTRATEGIA DE GUERRA Es recurrente la predicción, en un contexto de recrudecimiento del conflicto armado con graves efectos sobre la población civil en materia de violaciones a las normas del Derecho Internacional Humanitario, de una tendencia al aumento de los desplazamientos. Pero ello ocurre no sólo porque el desplazamiento sea una de las consecuencias del conflicto armado, sino porque se ha convertido en una poderosa estrategia de guerra con modalidades de copamiento militar de territorios, expulsión violenta de comunidades, repoblamiento con población afecta al actor militar dominante en el territorio, cercos a poblaciones y confinamientos. Aunque también el desplazamiento ha sido en muchos casos una estrategia de sobrevivencia de la población en medio de la guerra, de resistencia civil, de huída de las zonas de conflicto o de autoconfinamiento. En efecto, la relación entre desplazamiento y disputa territorial muestra este nuevo rasgo de la expulsión de población como estrategia de guerra. En tal sentido, los informes hasta ahora realizados mencionan que “los escenarios de disputa territorial coinciden con las regiones de mayor concentración de expulsión de población”1. LAS OCHO MICROREGIONES QUE CONCENTRAN EL 62% DEL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO
Microregiones Oriente Antioqueño Montes de María Sierra Nevada S/Marta Urabá ampliado Centro del Chocó Sur del Valle Magdalena Medio Norte del Cauca
Porcentaje de Concentración del Fenómeno 12,38% 12% 8,49% 6,77% 6,56% 5,89% 5,21% 4,28%
Fuente: Red de Solidaridad Social. Informe de Gestión, enero de 2000- junio de 2001.
Articulada a la dinámica del conflicto armado y la disputa territorial, la confrontación por las fuentes de financiación de la guerra, en especial las relacionadas con la producción y procesamiento de cultivos para uso ilícito, junto a las estrategias de fumigación de los mismos, han sido en el último tiempo una fuente de pro-
cesos de migración constante. Los informes consideran que las zonas que concentran cultivos de uso ilícito son expulsoras de población y eje central del conflicto armado. Sin embargo, la población desplazada como resultado de operaciones militares en las zonas de fumigación difícilmente puede obtener la atención prevista en la Ley 387 de 19972. Otro rasgo que evidencia el desplazamiento como estrategia de guerra tiene que ver con la disputa por corredores estratégicos, puertos y rutas de comercio ilegal de drogas y armas que afectan de manera especial a comunidades indígenas y afrodescendientes establecidas en tales territorios. “Esta situación concuerda con la concentración del fenómeno en el occidente de Colombia y con las versiones acerca de los intereses de los actores armados en la región del Pacífico. Según la información oficial del gobierno nacional, se estima que del total de la población desplazada en el país, el 10,78% es negra y el 7,85% indígena”3. Más recientemente, la grave situación humanitaria de la Sierra Nevada de Santa Marta y el ataque a la comunidad Wayú en Bahía Portete en la Guajira, dan cuenta de ello. Finalmente, el desplazamiento se ha venido extendiendo a regiones hasta hace poco ajenas al mismo y que empiezan a verse afectadas desde el año anterior 4, tal y como ha ocurrido en los 1 Las ocho microregiones que, de acuerdo con la información presentada por la Red de Solidaridad Social concentran el 62% del fenómeno del desplazamiento reflejan esta situación. Cuatro de estas regiones, Urabá, centro del Chocó, sur del Valle y norte del Cauca tienen una clara incidencia sobre el Pacífico colombiano (concentran el 23% del fenómeno), lo que confirma el interés estratégico para los actores armados que adquirió esta región que en el pasado no era escenario de confrontación. Defensoría del Pueblo. Informe sobre Desplazamiento Forzado en Colombia 2002 Bogotá. Disponible en http:// www.defensoria.org.co 2 “Es claro que lo que se disputa en estos territorios es la financiación del conflicto. En este orden de ideas, debe ser comprendida en forma adecuada la relación entre las acciones del conflicto y la disputa que se da en las áreas afectadas por cultivos ilícitos, así como sus implicaciones en términos de expulsión de población, independientemente de quien origine el proceso migratorio”. Defensoría del Pueblo. Informe sobre Desplazamiento Forzado en Colombia 2002. Bogotá. Disponible en http://www.defensoria.org.co 3
Ibid.
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Red de Solidaridad Social. SFC.
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En el caso del Eje Cafetero, tal y como lo advierte el reciente Informe Regional de Desarrollo Humano del PNUD, la caída de los indicadores económicos y sociales luego del terremoto, la aparición de activos y actividades asociadas al narcotráfico y la conexión geográfica con el Chocó, pueden explicar la dinámica de copamiento militar de reciente aparición en esta región. El caso del Atlántico, se puede explicar por el intento de dominio total de la Costa Atlántica por parte de las AUC para convertirla en su retaguardia estratégica, eliminando cualquier riesgo de disidencia u oposición a su proyecto, lo que ha generado una situación de especial violencia y expulsión de población. POBLACIÓN DESPLAZADA EN EL 2001 DE DEPARTAMENTOS QUE NO REGISTRABAN EL FENÓMENO Y SU PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL NACIONAL
1200
1000
Personas Desplazadas
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departamentos de Quindío y Caldas5, en la zona del Eje Cafetero y del departamento de Atlántico. No obstante, su participación en el total de la población desplazada es marginal.
0.55%* 800
600 0.30%* 400 0.11%*
0.11%*
Quindío
Atlántico
200
0 Caldas
Bogotá
Con relación a la política pública, el escenario esta rodeado de dificultades de diverso orden: la dinámica y modalidades del conflicto armado y su incidencia6, los problemas de registro (subregistro y sobreregistro) e información de una población que es sujeto de una política focalizada, la restricción de recursos, la desarticulación y discontinuidad entre los sistemas de información y atención de emergencias y los procesos de reasentamiento o estabilización, los débiles y a veces inexistentes compromisos de actores del sector privado o de autoridades territoriales, además del debate por los enfoques para el abordaje del fenómeno, resaltan como los más visibles. DESPLAZAMIENTO Y CIUDAD-REGIÓN Varias son las razones que obligan a una mirada del desplazamiento en Bogotá desde una perspectiva regional. En primer lugar, porque Bogotá no sólo goza del papel de Capital de la República y de principal área metropolitana del país, sino que al mismo tiempo es el polo de desarrollo de la región central en virtud del flujo de relaciones económicas, sociales, ambientales y culturales que históricamente ha construido con los departamentos, municipios y entornos rurales más próximos. Pensar la región no sólo como producto histórico, sino como proyecto y actor del desarrollo en contextos cada vez más globalizados y competitivos, implican el abordaje de sus problemas y el diseño de sus soluciones desde una perspectiva de interacción del Distrito con su entorno territorial.
*Porcentaje del total nacional de personas desplazadas en el 2001 Fuente: Red de Solidaridad Social.
En tales circunstancias, la superación definitiva del desplazamiento forzado ocurrirá solo en el posconflicto. Pero mientras ello acontece, se requiere explorar fórmulas de distensión del conflicto que sobre todo protejan a las poblaciones de las zonas expulsoras, desarrollar estrategias de prevención del desplazamiento, fortalecer una política pública que corresponda con la magnitud del drama humanitario que éste significa, y comprometer actores públicos, privados, nacionales, locales e internacionales en su atención.
Bogotá vive la tendencia y transición de una ciudad aglomerada a la transformación en un centro urbanoregional de diferentes escalas ligadas a los procesos de transformación y especialización de diferentes actividades económicas. Como ciudad globalizada, se 5 De acuerdo con la información recibida por la Defensoría del Pueblo, del departamento de Caldas fueron desplazadas cerca de 7.500 personas en el 2002. 6 Según los datos registrados en el Sistema de Información del Desplazamiento Forzado del Gobierno Nacional, 720 mil personas han sido desplazadas forzosamente entre 1996 y 2001. Defensoría del Pueblo Colombia, Informe sobre Desplazamiento En Colombia 2001. Disponible en: http://www.defensoria.org.co
articula a relaciones de intercambio y de conectividad con mercados internos y externos, y con localidades especializadas y algunas globalizadas7.
En un plano más concreto y como lo afirma la Contraloría de Bogotá, una perspectiva de construcción de un proyecto de Ciudad-Región implica, por lo menos, los siguientes desafíos:
Sin embargo, la conciencia de las instituciones, autoridades y actores regionales sobre la necesidad de un proyecto de región Bogotá–Cundinamarca que permitiera el abordaje de temas regionales estratégicos es realmente reciente. Sólo hasta la oleada descentralizadora de la década de los noventa y posteriormente a instancias del articulo 325 de la Constitución Nacional se adelantó un proceso de construcción regional cuyos episodios más destacados han sido: La Misión Siglo XXI, El Plan Estratégico Bogotá 2000, El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (2000-2010). Se destacan también los proyectos de infraestructura para la internacionalización realizados con la concurrencia de la Nación y la región, la regionalización de la política de ciencia y tecnología y la creación de los Consejos Asesores Regionales de Comercio Exterior. Más recientemente, los planes de desarrollo de Cundinamarca y Bogotá del período 2001-2004 incorporaron estrategias de productividad para la región; en la misma perspectiva se inscribe el Plan de Gestión Ambiental Regional 2001-2010, el Plan Estratégico Exportador, formulado en el marco del Consejo Asesor Regional de Comercio Exterior, la conformación de la Mesa de Planificación Regional BogotáCundinamarca en el 2001, y del Consejo Regional de Competitividad en el 2002. El escenario de la Mesa de Planificación Regional ha permitido, a partir de precisar su área de estudio e intervención (el Distrito Capital, sus 20 localidades y los 116 municipios de Cundinamarca organizados en 15 provincias), generar un proceso de diálogo e interlocución orientado a hacer de la región un “territorio más productivo, más competitivo y más equilibrado, buscando que haya mayores oportunidades de acceso a los beneficios del desarrollo para toda la población, la construcción de bases sólidas para la planificación y ordenamiento territorial regional, la ejecución de proyectos de beneficio colectivo y el diseño de un marco institucional adecuado para el logro de tales objetivos”8.
• Atender la crisis social evidente en la región y formular políticas concertadas para estimular la economía, elemento clave para combatir la pobreza, la miseria y el desempleo. • El conjunto de políticas que se requieren sólo se pueden formular con un nuevo enfoque sobre la economía y la sociedad de las grandes ciudades. • Asumir la metropolización como un hecho irreversible, cuya organización y orientación adecuadas deben ser asumidas con seriedad y prontamente por las autoridades y la ciudadanía de la capital y de los municipios involucrados. • Un esfuerzo de gasto público adicional de no menos de $600.000 millones anuales en el próximo futuro, particularmente para el fomento de la construcción de infraestructura, vivienda, servicios sociales, de bienes de consumo masivo y la producción en pequeña escala de los bienes y servicios que requiere una zona urbana de estas características9. Pero, como se reconoce en la reflexiones adelantadas en la “Mesa de Planificación Regional Bogotá–Cundinamarca” y en el Documento Conpes “Políticas y Estrategias para la Gestión Concertada del Desarrollo de la Región Bogotá–Cundinamarca”, la construcción de un proyecto de región no puede avanzar al margen de sus conflictos, de su trayectoria territorial, de los actores en contienda y de la manera como se articulan a las distintas expresiones armadas que hacen presencia en el escenario nacional. Precisamente, la importancia geopolítica de 7
Plan de Desarrollo. Bogotá, Para vivir todos del mismo lado 2001 – 2003.
8 Documento Conpes 3256 “Políticas y Estrategias para la Gestión Concertada del Desarrollo de la Región Bogotá-Cundinamarca”. DNP. Bogotá, Diciembre 2003. 9 CONTRALORÍA DE BOGOTÁ. De Bogotá a la Región, Apuntes para un modelo de desarrollo regional. Dirección Académica: Luis Jorge Garay Salamanca. Humberto Molina Giraldo, Bogotá D.C., 2002.
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Bogotá como capital de la nación, hace que la disputa en su entorno regional entre guerrillas, autodefensas y Estado adquiera características particulares. En efecto, el investigador Teófilo Vásquez, señala que para el caso de la región Bogotá-Cundinamarca, “mas que la confrontación violenta de dos modelos de sociedad rural entre paramilitares y guerrilleros, se trata de la importancia estratégica que ocupa en la lógica militar y política nacional...hacer presencia en la capital del país y presionar alrededor de sus periferias”10. En virtud de ello, la evolución de la confrontación armada en la última década ha mostrado una enconada disputa territorial entre distintas fracciones paramilitares y las FARC. Estas últimas, más allá de su arraigo histórico en las provincias de Tequendama y Sumapaz o en las fronteras lejanas de la región en las zonas rurales de los departamentos de Tolima, Huila y Meta, se han propuesto un copamiento militar de la Cordillera Oriental que los aproxime a la capital como parte del plan estratégico adoptado por esta organización en su VII y VIII conferencia.
Por su parte, las FARC tienen un incremento menor y un comportamiento desigual al pasar de 21 acciones contra el DIH en el 95, a 12 en el 96, y 6 en el 97. Aumentando esta cifra a 13 en el 99 e incrementándola a 18 y 19 en el 2000 y 2001 respectivamente. La mayoría de las acciones de las FARC son ataques a bienes civiles, asesinatos y secuestros. La Fuerza Pública mantuvo un comportamiento homogéneo en el periodo, salvo en el 2000 cuando registró un aumento relacionado con diversas violaciones al DIH en desarrollo de las operaciones militares contra las FARC en la región de Sumapaz11. HECHOS DE VIOLACIONES AL DIH SEGÚN PRESUNTOS RESPONSABLES CUNDINAMARCA Y BOGOTÁ 1995-2001 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Los paramilitares que irrumpieron en la región articulados al narcotráfico y la explotación de esmeraldas, y que desencadenaron una oleada de guerra sucia en la década de los ochenta contra las FARC y la Unión Patriótica, volvieron a irrumpir pero ahora bajo la égida de las Autodefensas Unidas de Colombia y las Autodefensas Campesinas del Casanare. Esta vez, el copamiento paramilitar busca cortar los corredores de aproximación de las FARC a la capital, pero al mismo tiempo desarrolla una apropiación militar, incluso en Bogotá, de actividades económicas legales e ilegales. Más recientemente y una vez replegadas las FARC, esta disputa por las rentas y negocios ha generado un enfrentamiento militar entre las Autodefensas del Bloque Centauros y las comandadas por Martín Llanos. Para Teófilo Vásquez, esta disputa militar se ha desarrollado bajo dos modalidades: las infracciones al Derecho Internacional Humanitario -DIH-, y las acciones bélicas. Con relación a las primeras, los paramilitares registran el mayor dinamismo para el periodo entre 1995 y el 2001, aumentando en cinco veces sus acciones.
1995
1996
1997
1998
1999
2000
ELN
0
1
0
1
4
3
2001 1
PARAS
7
6
15
9
12
18
36
FARC
21
12
6
6
13
18
19
FP
12
8
4
2
6
21
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Respecto a la distribución por provincias de las violaciones al DIH para el período 1995-2001, la más afectada es Bogotá con 162 acciones que representan el 55.8 %; seguida de la provincia del Tequendama con 21 acciones; Oriente con 19 acciones; Sumapaz con 17 acciones y en menor medida Alto y Bajo Magdalena, junto a Medina. En cuanto a la distribución de las acciones bélicas por provincias, la más afectada es la provincia de Oriente con 49 eventos que representan el 19.9%; seguida 10 Mesa de Planificación Regional Bogotá –Cundinamarca. Análisis del Conflicto Armado en Cundinamarca y Bogotá 1.995-2001. 11 Mesa de Planificación Regional Bogotá–Cundinamarca. Centro de Investigación y Educación Popular, CINEP. Análisis del conflicto armado en Cundinamarca y Bogotá 1995-2001. Investigador: Teófilo Vásquez, resumen ejecutivo.
PROVINCIAS DE CUNDINAMARCA - TOTAL HECHOS DE VIOLACIONES AL DIH 1995-2001
15
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
TOTAL
Almeidas
Alto M/lena
Bajo M/lena
Bogotá
Gualivá
Guavio
M/lena Centro
Medina
Oriente
Río Negro
Sabana Centro
Sabana Occ
Soacha
Sumapaz
T/dama
Ubaté
2
9
6
162
10
2
10
10
19
11
2
5
4
17
21
0
PROVINCIAS DE CUNDINAMARCA - TOTAL ACCIONES BÉLICAS 1995-2001 60 50 40 30 20 10 0
TOTAL
Almeidas
Alto M/lena
Bajo M/lena
Bogotá
Gualivá
Guavio
M/lena Centro
Medina
Oriente
Río Negro
Sabana Centro
Sabana Occ
Soacha
3
6
11
34
11
19
16
14
49
17
2
0
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por Bogotá con 34 acciones que representan el 13.8%; Sumapaz con 28 acciones que representan el 11.3%; y en menor medida las provincias de Tequendama, Rionegro, Guavio, Medina, Gualivá, Bajo y Alto Magdalena. Cabe destacar la poca presencia bélica en las provincias de Ubaté, Almeida, Sabana Centro y Sabana Occidental. Este escenario de confrontación armada ha generado una dinámica de desplazamiento forzado en la región. Hasta el año 2000 los desplazamientos o éxodos masivos12 tuvieron poca ocurrencia, siendo los de mayor gravedad los registrados en 1997 a raíz de los combates entre tropas del Ejército y los frentes de las FARC que operan en el Páramo de Chingaza y los
Sumapaz T/dama 28
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Ubaté 1
Farallones de Medina, y que ocasionaron el desplazamiento forzado de cientos de campesinos de estas zonas rurales hacia los cascos urbanos de los municipios de San Juanito y El Calvario en el vecino departamento del Meta. Más recientemente, las evidencias empíricas y las informaciones provenientes de distintas fuentes confirman la magnitud de las corrientes migratorias que recibe la ciudad y los municipios aledaños por razones del 12 Aquellos que tienen lugar cuando se realizan éxodos o desplazamientos de comunidades enteras en zonas rurales o pequeños cascos urbanos, como consecuencia de graves enfrentamientos militares o bélicos de las partes en conflicto, o después de masacres y violaciones generalizas de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
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conflicto armado, pero también muestran que estos flujos de población provienen de la región misma o de sus fronteras cercanas. Prevenir y atender el desplazamiento que llega a Bogotá requiere un esfuerzo que sobrepasa la capacidad del Distrito, implica estrategias diversas e integrales que restituya derechos, incluya socialmente y afecte las causas que generan este drama humanitario. Ello pasa por una observancia en detalle de los flujos migratorios que se generan a partir de las dinámicas de violencia, la identificación de microregiones expulsoras, el desarrollo de estrategias de prevención, la realización de misiones humanitarias, la adopción de protocolos de atención en la región y en los municipios, y la asistencia coordinada de las autoridades territoriales y la Nación. Se requiere un Pacto Regional que comprometa al sector público y privado, la comunidad internacional y las ONG’s, las organizaciones sociales y de desplazados, en la atención integral y desde una perspectiva de los derechos humanos. Este Pacto Regional y el diseño de diversas iniciativas que contribuyan a desactivar el conflicto armado y otras manifestaciones violentas de los conflictos territoriales deben ocupar un lugar central en el proceso, en las agendas y en los escenarios de construcción de un proyecto de Ciudad-Región. POLÍTICA PÚBLICA Y DESPLAZAMIENTO Las políticas públicas de atención a la población desplazada constituyen hoy un campo de tensión. Por un lado, se propone un “enfoque de derechos” que busca garantizar el restablecimiento pleno de la dignidad de las personas afectadas por el desplazamiento, reconocidos por la normatividad nacional e internacional; y por el otro, se plantean e implementan enfoques que tienden a “confinar la respuesta en la simple provisión de condiciones materiales para la subsistencia de la población afectada”13. Esta tensión conceptual ha sido el marco en el que se estructuran, diseñan e implementan las políticas de atención al desplazamiento, tanto en el orden nacional como en los ámbitos territoriales.
La investigación “Impacto del Desplazamiento en el Distrito Capital” toma partido en este debate conceptual y asume un enfoque que combina y articula tres ideasfuerza o definiciones básicas: una primera consiste en que una política pública tiene sentido y es útil si resuelve problemas y conflictos entre el Estado y la sociedad en un campo específico de la vida social, lo que para este caso significa la comprensión de la dimensión del problema del desplazamiento y los desafíos que éste le plantea a la sociedad bogotana y al aparato público distrital y nacional. Reaccionar adecuada y oportunamente a los problemas constituye una primera virtud en la gestión pública. En segundo lugar, la solución y gestión adecuada de problemas y conflictos debe inscribirse en una decisión deliberada de los gobiernos por señalar un rumbo, un norte particular que apunte hacia un proyecto de Estado y sociedad, de un “ideal” de vida y de futuro; y finalmente, en correspondencia con una propuesta de Estado Social y Democrático de Derecho, las políticas deben corresponder a un enfoque integral de los derechos humanos. “Atender problemas” y al mismo tiempo “señalar un rumbo”, convierte las políticas en “correas de transmisión” entre un proyecto de sociedad y la acción pública sobre el territorio. Ello implica para la acción de gobierno un diseño organizacional que resuelva adecuadamente las tensiones relacionadas con la colisión de competencias que se presentan en el aparato estatal, o las pugnas de poder propias de las instituciones públicas, que incluya un escenario de planeación de la acción para identificar y priorizar los propósitos de la política, los indicadores de gestión, los impactos esperados y la asignación de recursos; una capacidad de respuesta a los problemas y demandas coyunturales que surgen en la operación de las instituciones o en la ejecución de las propias políticas, incorporando las variables de incertidumbre, azar y conflicto. 13 FORERO, Edgar. El Desplazamiento Interno Forzado en Colombia. Documento preparado para el Encuentro “Conflict and Peace in Colombia: Consequences and perspectives for the Future”, Washington –USA- September 22, 2003. Kellog Institute, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars y Fundación Ideas para la Paz.
Las políticas por lo demás, ponen de manifiesto un determinado grado de conflicto en la sociedad. Son la expresión de una correlación de fuerzas entre diversos actores sociales, políticos e institucionales; reflejan una particular dinámica de inclusión o exclusión social. Por ello, una política pública que se precie de democrática debe sustentarse en una dinámica de fuerzas que favorezca a los excluidos y marginados. Pero las políticas también expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. Ello implica que las decisiones de gobierno tengan la suficiente fuerza como para movilizar los recursos al interior de las instituciones públicas y de la sociedad, que permita imprimirle velocidad a la maquinaria gubernativa, al mismo tiempo que se logra interiorizar en la sociedad los propósitos de gobierno. Se trata de hacer confluir la “razón de Estado” con la “razón colectiva”. En el mismo sentido, gobernar significa direccionar y consolidar los procesos de cambio y construcción de un orden social. El gobierno no es sólo un atributo asociado a la legitimidad de las instituciones, ni a un ejercicio de gerencia o administración de recursos y burocracias. Ni un poder por sí mismo. Gobernar es la capacidad de inducir, liderar y dirigir procesos en función de una necesidad de adaptación social e institucional al cambio, y en función de movilizar recursos e intereses en una dirección determinada. Garantizar que ello ocurra, constituye el principal papel de las políticas públicas. Más allá de los saberes técnicos, las políticas públicas revelan la capacidad y habilidad gubernamental para identificar y manejar adecuadamente las fuentes formales e informales del poder, para incorporar y gestionar los conflictos o para estructurar una agenda capaz de señalar un norte y de convocar a los actores claves para avanzar en la dirección deseada. LA
PERSPECTIVA INTEGRAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
COMO CONTENIDO Y SENTIDO DE LAS POLÍTICAS
Se ha dicho que las políticas tienen como función señalar un rumbo para la sociedad y el Estado. Para ello deben concederle un contenido a cada acción de gobierno. En correspondencia con la perspectiva del Plan
de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia”, pero también con las propuestas de modelos de políticas que para el problema del desplazamiento viene haciendo la Defensoría del Pueblo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos como Codhes, un contenido y sentido que incorpore la perspectiva integral de los derechos humanos resulta necesario y pertinente. La realización de los derechos humanos supone el reto permanente de reconocer la universalidad, indivisibilidad e integralidad de los derechos humanos. La universalidad supone que todos y todas las personas en cualquier circunstancia o lugar son sujetos de los mismos derechos. La indivisibilidad es el atributo que no permite que ningún derecho tenga prelación sobre el otro, esto es, que los derechos civiles y políticos deben tener el mismo tratamiento que los derechos económicos, sociales y culturales. La integralidad significa que la realización de un derecho se encuentre estrechamente relacionada con la materialización de otro u otros. Pero esta perspectiva que parecería maximalista, constituye más bien un principio permanente de acción y debe incorporar el criterio de la progresividad en la realización de los derechos, sobre todo en contextos de recursos limitados a los que debe enfrentarse la gestión pública. Un enfoque de esta naturaleza no significa de ninguna manera la negación de los ejercicios de priorización y planeación que busquen una mayor eficacia en el cubrimiento gradual, incremental o progresivo del conjunto de los derechos, siempre que conserven el horizonte de reestablecer y garantizar la dignidad de los seres humanos. Con relación al problema del desplazamiento y como lo dice la Defensoría del Pueblo, las políticas públicas deben dirigirse al restablecimiento de la dignidad de las víctimas del mismo. Reconocer como sujetos de derecho a las personas desplazadas implica para el Estado acciones en, por lo menos, dos direcciones: por un lado, garantizar, reestablecer y proteger aquellos derechos afectados en relación directa con la condición de vulnerabilidad que provoca el desplazamiento; por el otro y simultáneamente, garantizar, reestablecer y proteger
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aquellos derechos propios del conjunto de la ciudadanía, pero que bajo el principio de la discriminación positiva, deben ser atendidos mediante programas y recursos especiales. DESPLAZAMIENTO Y MARCO NORMATIVO La perspectiva integral de los derechos humanos en la atención del desplazamiento cuenta con un importante y favorable marco normativo en el contexto internacional y nacional. Los primeros antecedentes se encuentran en la Convención Internacional sobre los Refugiados de 1951 de las Naciones Unidas, reconocida por 140 Estados que define en su Artículo 1, “el término refugiado se aplicará a toda persona…. que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”14. El derecho internacional establece como derechos de los refugiados: la protección contra toda discriminación, la libertad de religión, el derecho a documentos de identidad y viaje, la preservación de sus derechos laborales, el acceso a vivienda, educación y asistencia pública; la protección contra sanciones penales por entrada ilegal, la libertad de circulación, entre otros. En el mismo sentido, los refugiados deben tener acceso a una solución duradera para su situación, que puede consistir en la integración local en el país de asilo, su reasentamiento en otro país, o la repatriación voluntaria. Si se opta por esta última posibilidad, debe hacerse con garantías de seguridad y dignidad, y con pleno respeto a los derechos humanos, dado que la historia demuestra que, si las circunstancias en
un país no son estables, ello supondrá que los afectados volverán a verse obligados a abandonar de nuevo sus hogares. Un segundo referente importante lo constituye la definición de emigrantes que la legislación internacional ha previsto. En efecto, el emigrante es, sencillamente, toda persona que se desplaza de un lugar a otro. Tales personas pueden haberse visto obligadas a marchar de sus lugares de origen por miedo, hambre, o impelidas por la desesperación producto de la inseguridad para ellas y sus familias. Pueden haber tomado esa decisión voluntariamente, pero también pueden haberlo hecho por una mezcla de motivos. En consecuencia, los emigrantes tienen derechos que deben ser acatados por los Estados, entre ellos, el derecho a la vida, a no ser detenidos arbitrariamente, a no ser torturados y a tener un nivel de vida adecuado. Hay diversas normas jurídicas internacionales específicas sobre los derechos de los trabajadores migratorios, como los convenios de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-. Pero de manera más explícita, las Naciones Unidas han promulgado los Principios Rectores del Desplazamiento, con el objeto de dejar claro que los desplazados internos son sujetos de derechos, y para recordar a los gobiernos las obligaciones que tienen contraídas con ellos. Si bien es cierto que estos principios no son vinculantes del mismo modo que los tratados, se fundamentan en el Derecho Internacional Humanitario o “derecho de los conflictos”, en la legislación sobre derechos humanos, y en el derecho internacional en materia de refugiados. Estos principios contemplan las necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo, definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado, así como para su protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración.
14 Convención Internacional de Refugiados de 1951. Capítulo I: Disposiciones Generales. Artículo 1, Definición del término refugiado, numeral 2.
A efectos de estos principios, “se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”15. Pero también en el orden interno, a partir de la Ley 387 de 1997, se definió un marco normativo para atender el problema del desplazamiento. Dicha Ley establece que “es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integralidad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”16. Posteriormente, la Ley 599 de 2000 por la cual se expide el Código Penal Colombiano en el Capitulo 5 “De los delitos contra la autonomía personal”, en su Artículo 180, penaliza el desplazamiento forzado y establece que, “El que de manera arbitraria, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la población, ocasione que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia, incurrirá en prisión de seis a doce ….o multa de seiscientos a mil quinientos SMLV y en interdicción de sus derechos y funciones públicas de seis a doce años”. Este marco normativo interno ofrece un conjunto de posibilidades y restricciones para abordar el desplazamiento desde una perspectiva integral de los derechos humanos. Respecto a la noción de restablecimiento, quizás la más apropiada en una perspectiva de dere-
chos para asegurar la restitución plena de los mismos, existen adecuaciones, extensiones y homologaciones de otros conceptos. Por ejemplo, la Ley 387 y los Decretos 173/98 y 2569/ 2000, define la consolidación y estabilización socioeconómica como “Acciones y medidas de mediano y largo plazo, con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas.” Esta formulación, genera por lo menos dos problemas: uno, deja de lado asuntos cruciales como la prevención y la atención de emergencia; y dos, restringe la acción al plano socioeconómico, soslayando los componentes sociopolíticos y socioculturales que constituyen un núcleo duro en una perspectiva integral de restitución de derechos. Otra noción que comúnmente se homologa con el “restablecimiento” es la del “reasentamiento”. Esta noción muy usada por el Banco Mundial en la implementación de grandes proyectos de desarrollo, se define como “la generación de condiciones que evite que la población reasentada no empeore su situación y calidad de vida inicial”. Pero, a renglón seguido advierte que “el reasentamiento debe facilitar la inclusión social, debe ser un proyecto de desarrollo social”. Sin embargo, esta formulación corre el riesgo de priorizar la reubicación (rural o urbana) como estrategia para resolver la problemática socioeconómica de la población afectada. La sola reubicación no es suficiente para reconstruir proyectos de vida, ni reestablecer derechos vulnerados. En el mismo sentido, el marco normativo y las políticas nacionales establecen un conjunto de criterios y pautas para garantizar en los procesos de retorno, reasentamiento y reubicación, que la población vuelva a tener, por lo menos, las mismas
15 U.N DOC. E/CN.4/1998/53/ADD.2. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, 1998. 16 Ley 387, de julio de 1997. Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socio-económica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
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condiciones que tenía antes del desplazamiento. Los artículos 28, 29 y 30 de la Ley 387 de 1997, obligan al Estado a: • Establecer condiciones de regreso voluntario, seguro y digno de la población desplazada a su residencia habitual o la reubicación en otro sitio bajo los mismos presupuestos de bienestar. • Garantizar la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento. • Garantizar la no discriminación de la población desplazada por su condición en los asuntos públicos y disponer de acceso a servicios públicos. • Prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o reasentado en otra parte para la recuperación de las propiedades o posesiones que abandonaron. Ante la imposibilidad de esa recuperación las autoridades deben conceder indemnización adecuada o reparación justa, o prestarán asistencia para que la obtengan. • Conceder a organismos humanitarios internacionales o nacionales competentes, un acceso rápido y sin obstáculos a los desplazados internos para asistir el retorno, reasentamiento y reintegración. Así mismo, la Guía de Atención Integrada a la Población Desplazada de la Red de Solidaridad Social interpreta el restablecimiento como el proceso que se inicia con la atención humanitaria y culmina cuando se han generado las condiciones para atender su proyecto de vida y lograr la estabilización progresiva, en el marco de los recursos y ofertas institucionales disponibles. Este enfoque se centra en la construcción del “Plan Integral Único”, en el ámbito local y en la organización de estrategias y mecanismos de gestión para garantizar el restablecimiento. Mas allá de esta perspectiva restringida, y situados en un enfoque integral de derechos, el restablecimiento se define como un proceso orientado a reconocer a la población afectada por el desplazamiento como per-
sonas sujetos de derechos y a garantizar que las distintas estrategias, programas y acciones que se diseñen y ejecuten, cumplan con la protección y realización de los derechos de dicha población, y la no repetición de su vulneración. APROXIMACIÓN A LA VALORACIÓN DEL IMPACTO DEL DESPLAZAMIENTO
Asumir al Estado como una organización de la sociedad compuesta por personas libres e iguales según la ley, que aceptan cooperar entre sí de acuerdo con un contrato social justo, ceden y delegan voluntariamente la gestión de ciertos asuntos de la sociedad, lo convierte en protagonista de la acción colectiva comprometido tanto con objetivos de eficiencia y distribución justa de bienes, así como en la garantía de los derechos a la vida, libertad y propiedad. Por su parte, el ciudadano que quiere vivir en sociedad, tiene entre sus preferencias la libertad individual y social, libertad ante la ley, libre movilización, no discriminación e igualdad de oportunidades. En virtud de este contexto, el enfoque de impacto parte de la identificación de los diferentes actores convergentes en la problemática del desplazamiento forzado y los efectos que cada uno asume, los cuales se traducen en múltiples afectaciones sobre el bienestar individual y social. De un lado, se encuentran las familias desplazadas y desarraigadas de sus territorios de asentamiento cotidiano, que constituyen la expresión directa y más visible del fenómeno. De otro lado, se encuentra el sector público como un planificador central creado por los individuos para desarrollar políticas dirigidas a proveer colectivamente bienes y servicios, y las entidades públicas, expresión estatal del gobierno y poder central, en cuyas manos recae la mayor responsabilidad directa tanto en la prevención como en la atención del desplazamiento. Complementariamente, se hallan los entes territoriales, continentes de convergencia de los anteriores actores así como receptores de población desplazada, que han debido asumir responsabilidades tanto transitorias como permanentes de este fenómeno.
El ejercicio de la acción colectiva descansa en el sector público o gobierno, y en su función equitativa de materializar políticas públicas correctoras y restitutivas, debe garantizar que los integrantes de la sociedad puedan cubrirse ante todo tipo de contingencias, entre ellas, el desplazamiento forzado. La consecución de tales objetivos ofrece una justificación para la intervención pública en procura de hacer efectivas las metas colectivas de equidad e igualdad de oportunidades, haciendo posible una distribución de recursos que maximice el bienestar social o general. Aunque, en términos ideales, un sistema sólo podría maximizar el bienestar social bajo circunstancias de eficiencia y equidad, es decir, suponiendo que no se presentan fallas de mercado17 ni de gobierno o públicas18 , una aproximación general a éste código de valores colectivos o función objetivo podría formalizarse mediante la siguiente expresión: W = ƒ ( U1, U2,......., Un)
(1)
Donde, W = Bienestar social. U = Utilidad de las personas que integran la sociedad. Sin embargo, es preciso aclarar que dicha maximización del bienestar social, está sujeta al hecho de compartir de una manera colectiva preferencias similares, y disponer o tener acceso a todo tipo de bienes -materiales y meritorios-, utilizar eficientemente los recursos productivos a los que se tiene alcance, y beneficiarse de la redistribución del ingreso y la riqueza, es decir, contar con posibilidades de reunir mayores dotaciones y así mejorar el bienestar: W = ƒ ( Bs y Ss; BM; URP; SRP; RY)
(2)
Donde, Bs y Ss = Bienes y servicios. BM = Bienes meritorios. URP = Utilización de recursos productivos. SRP = Ahorro de recursos productivos. RY = Redistribución del ingreso y la riqueza. En consecuencia, se entiende por impacto del desplazamiento forzado sobre la sociedad, las afectaciones
causados sobre un individuo o grupo de población, derivadas de las fallas privadas y públicas ocasionadas con motivo tanto de la acción de individuos, como de grupos de individuos o agentes colectivos, que modifican todos y cada uno de los elementos que integran la regla de valores colectivos. Bajo el supuesto de un escaso control por parte del Estado sobre el entorno regional, político y social, afectado por un ambiente de confrontación armada, que provoca desplazamiento forzado de población, se propicia una falla gubernamental o pública perceptible en distorsiones del sistema social, generando costos incrementales a por lo menos tres tipos de agentes: familias, entidades públicas y entes territoriales. Esta situación justifica acciones colectivas orientadas a la corrección, compensación o restitución de la situación original: IDs = CDf + CDep + CDet
(3)
Donde, IDs = Impacto del desplazamiento para la sociedad. CDf = Costos del desplazamiento para las familias. CDep = Costos del desplazamiento para las entidades públicas. CDet = Costos del desplazamiento para los entes territoriales receptores. A. Costos del desplazamiento para las familias Las familias al encontrarse en medio del conflicto armado y ser objeto de manipulación por parte de sus promotores, se constituyen en un grupo bastante vulnerable que contrae una serie de costos que le restan posibilidades al mejoramiento y afianzamiento de su bienestar: CDf = CT + CAB + CS + CF + CRE
(4)
Donde, CT = Costos de transporte. 17 Monopolios, externalidades, mercados incompletos, carencias de información e inequidad. 18 Carencias de información que dificultan la medición de costos y beneficios sociales, comportamientos burocráticos y estratégicos, ineficiencia, existencia de grupos de presión e interés, y búsqueda de rentas.
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22
CAB = Costos de activos abandonados o ingresos dejados de percibir. CS = Costos de salud. CF = Costos de fallecimiento. CRE = Costos de reconocimiento y estabilización.
tes y actores, y reduciendo la agilidad en los mecanismos de adopción de las decisiones.
Estos costos ocasionados con motivo de su expulsión de los sitios donde habitan y realizan todas sus actividades tradicionales, se presentan porque el desplazamiento implica movilización, sacrificio de bienes materiales y meritorios, y exploración de territorios desconocidos, que requieren de aprendizaje para consolidar de alguna manera su nuevo asentamiento.
Las entidades territoriales receptoras de población desplazada incurren en una serie de costos que pueden asumir la forma de transitorios y permanentes, dependiendo de la decisión de las familias de retornar a su sitio de origen o asentarse definitivamente en el sitio receptor:
C. Costos del desplazamiento para las entidades territoriales receptoras
CDet = L + S + E + V + SP + GO B. Costos del desplazamiento para las entidades públicas. Las entidades públicas del orden nacional respondiendo a las consecuencias del conficto mediante la asistencia humanitaria, incurren en una serie de costos que marginalmente le permiten a las familias afectadas hacer frente a su drama, por lo que: CDep = AI + AHE + AR +GO
(5)
Donde, AI = Ayuda inmediata. AHE = Atención humanitaria de emergencia. AR = Apoyo para el retorno o reasentamiento. GO = Gastos operacionales. Estas soluciones, aunque gozan a priori de justificación si tienen como consecuencia un aumento en el bienestar social, fallan por ser incompletas, es decir, apenas atienden muy parcialmente la problemática, trasladando su responsabilidad a otros en-
(6)
Donde, L = Empleo. S = Salud. E = Educación. V = Vivienda. SP = Servicios públicos. GO = Gastos operacionales. Estos costos, aluden a una serie de dotaciones de las cuales gozaba la familia en el territorio de origen con anterioridad al desplazamiento forzado, y un cúmulo de necesidades que se configuran como insatisfechas dada su condición. Este conjunto de población es digna del diseño de intervenciones públicas territoriales de tipo integral que trasciendan la ayuda inmediata y asistencia humanitaria, restituyan sus condiciones de vida, y además, potencien el uso de los escasos recursos con que cuentan, mediante la creación de facilidades para el acceso a determinados satisfactores básicos considerados como prioritarios.
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CAPÍTULO 2
CIUDAD Y DESPLAZAMIENTO
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En el presente capítulo se describen los principales resultados allegados mediante la aplicación de los diferentes instrumentos de recolección de información utilizados como fueron encuestas, sondeos de opinión, entrevistas y grupos focales. Estos hallazgos permiten establecer una mirada profunda de la situación de la población desplazada antes y después de su ocurrencia, y envían señales para establecer el impacto sobre Bogotá.
PRINCIPALES DEPARTAMENTOS EXPULSORES
123456472869 1 2
474
2134567 465667 67 67 636 7 41467 1 7 7216377
CARACTERIZACIÓN ESPACIO-TEMPORAL
PRINCIPALES DEPARTAMENTOS EXPULSORES
DEL DESPLAZAMIENTO
La población desplazada que se asienta en Bogotá, asciende a 558.140 personas, agrupadas en 111.628 familias con un promedio de 5 miembros, donde un poco más de la mitad corresponde al género femenino.
Otros 26%
Tolima 33%
Antioquia 5% Caldas 5% Caquetá 7%
POBLACIÓN DESPLAZADA
1234567 1234567 657 27
777777777777777777777789 77 7777777777777777777777 877 7777777777777777777777 877 777777777777777777777777 8877 777777777777777777777777
77 777777777777777777777777 9 877 7777777777777777777777 77 77777777777777777777 9 77
89 4567 47 45 63 7 89
7 8 7 9 887
GÉNERO DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Hombre 49% Mujer 51%
DINÁMICA ESPACIAL DEL DESPLAZAMIENTO En términos generales, la población desplazada que toma como destino Bogotá proviene de 27 departamentos del país. Los principales departamentos expulsores son: Tolima, Cundinamarca, Meta y Caquetá, los cuales concentran el 64% de las 116.628 familias. Sin embargo, se destacan 15 departamentos con 282 (84.4%) municipios de un total de 334 del país, como aquellos que mayores familias desplazan hacia Bogotá. (Ver gráfico pag. sig.).
Cundinamarca 14%
Meta 10%
No obstante lo anterior, los diez municipios más sobresalientes en cuanto a familias expulsadas son Rioblanco, Coyaima, Natagaima, Ataco y Planadas en el Tolima; La Palma en Cundinamarca; Mesetas y El Castillo en el Meta; San Vicente en Antioquia y Samaná en Caldas, los cuales comprometen un 31.3% de las familias que deciden asentarse en Bogotá, provenientes en un 71% de zonas rurales. D IEZ MUNICIPIOS MAYORES EXPULSORES DE POBLACIÓN San Vicente 6% Natagaima 6%
Samaná 6%
Rioblanco 18%
El Castillo 7% Coyaima 15%
Planadas 7% Mesetas 9%
12345
Ataco 14%
La Palma 12%
Z ONAS EXPULSORAS
1234567869 67 5 7 59 367
643789495
7 7
7
25
C ANTIDAD DE MUNICIPIOS EXPULSORES DE POBLACIÓN POR DEPARTAMENTO 50
26
45
CANTIDAD DE MUNICIPIOS EXPULSORES
40 35 30 25 20 15 10 5
Z ONAS EXPULSORAS Centro Poblado 16%
Urbano 13%
Atlántico
Bogotá
Sucre
San Andres
Magdalena
Quindío
Risaralda
Arauca
La Guajira
Chocó
Guaviare
Putumayo
Córdoba
Casanare
N/Sder
Nariño
Cauca
Cesar
Valle
Caldas
Bolívar
Caquetá
Huila
Meta
Boyacá
Santander
Antioquia
Tolima
C/Marca
0
configura por el hecho que las zonas rurales de los departamentos de la región central contiguos geográficamente a la ciudad, son quienes más aportan población desplazada. DINÁMICA TEMPORAL DEL DESPLAZAMIENTO
Rural 71%
De acuerdo con lo descrito, es posible argumentar que aún sin existir una política activa para atender el problema del desplazamiento forzado, las familias prefieren Bogotá. Este destino final obedece a la atracción que ofrece la ciudad como centro político, económico y administrativo del país, y también, a la inexistencia de políticas activas que atiendan el desplazamiento en las ciudades capitales y municipios próximos a las zonas expulsoras. Por consiguiente, en los últimos cinco años la lógica espacial del desplazamiento hacia Bogotá se
El año 2002 se presenta como el más vigoroso del desplazamiento forzado hacia Bogotá. Según los resultados, parece no existir una ruta escalonada en el desplazamiento hacia la ciudad, ya que casi en su totalidad (91,5%), las familias reconocen apenas un solo desplazamiento. Sin embargo, vale resaltar, que el periodo 20012003 se caracteriza como el de mayor expulsión de familias, lo que coincide con la ruptura de las negociaciones entre el Gobierno Nacional y las FARC, y con el pulso militar que siguió a la terminación de la zona de despeje del Caguán. Es notoria la poca dinámica del desplazamiento en el 2004, hecho que se explica desde el Gobierno Nacional por la
FAMILIAS DESPLAZADAS SEGÚN AÑO DE OCURRENCIA
27 30.000
NÚMERO DE FAMILIAS
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
2004
2002
2000
1998
implementación de la estrategia de “Seguridad Democrática”, pero que en opinión de organizaciones de derechos humanos, obedece a la aparición de nuevos fenómenos como el cerco militar a zonas de confrontación y la existencia de comunidades en situación de confinamiento, que evita la migración hacia los centros urbanos de la población atrapada en medio de las operaciones militares.
1996
AÑ O S
1994
1987
1982
TIPOS, MOTIVOS Y AUTORES DEL DESPLAZAMIENTO El tipo de desplazamiento predominante es el familiar (87%), y con motivo de este, su fragmentación alcanza el 27%. En tanto que, la tasa de defunción es del orden de 4%, cuando se presenta el fenómeno.
FRECUENCIA DEL DESPLAZAMIENTO POR FAMILIA
2 Veces 6%
1991
TIPO DE DESPLAZAMIENTO
3 Veces 1% Masivo 6%
Por grupos 7%
Individual 7%
1 Vez 93%
Familiar 80%
TASA DE FRAGMENTACIÓN FAMILIAR CON MOTIVO DEL DESPLAZAMINETO
123454637
1234563 1 1 3463 34763 33 ! 3 " 3 # 3 # $#3"3 %"& #3
18395 8 7 78987 3 593 93 '3
123456 7839 4839 6
9647574 6 47574 6 45597979832 6 6
9 544 4 6 66 11234567 5 67
TFF= (1)/((1)+(2)+(3))*100
44438927 993 1 7
77777 7 7 7
TD = (1)/(2)*100
TASA DE FRAGMENTACIÓN FAMILIAR CON MOTIVO DEL DESPLAZAMIENTO AUTORES DEL ÚLTIMO DESPLAZAMIENTO DE POBLACIÓN
NO(1) 27%
Fuerza Pública 18%
Ns/Nr 7%
Delincuencia 0%
Ns/Nr (2) 1% Sí (3) 72%
El desplazamiento se ha producido principalmente por amenazas, enfrentamientos armados y masacres, y se atribuye a la acción de la guerrilla, las autodefensas y la Fuerza Pública.
Guerrilla 57%
Autodefensas 18%
JERARQUIZACIÓN DE LOS MOTIVOS DEL DESPLAZAMIENTO
70.000
Amenazas Enfrentam ientos
60.000
Mas acres 50.000
NÚMERO
28
TASA DE DEFUNCIÓN CON MOTIVO DEL DESPLAZAMIENTO
40.000 30.000 20.000 10.000 0 Primer m otivo
Segundo m otivo
Tercer m otivo
CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LA POBLACIÓN
7894 3 9 4 3 889 4 3 849 8 3 498 3 669743 6 9 673 49
3
6 4 456 6 6 3 79 3 6 3 6 83 9 8 3 66 3 83 9 3 3 3 6963 3 8 73 98 3 3 3 69763 3 3 6 97 3 3 7 3 9783 6 3
Con relación a la agrupación por edades, la población desplazada en su mayoría, tanto como en género masculino (27,8%) y femenino (26,3%), se concentra en los grupos etareos menores de 10 años y jóvenes hasta de 20 años, para quienes la política debe priorizar su atención. GRUPOS ETAREOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN GÉNERO 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000
Hombres
De 61 y más
De 51-60
De 41-50
De 31-40
0 De 21-30
El número de personas por familia desplazada plantea la pregunta por la suficiencia de los recursos que tiene previsto el Estado para atender un proceso de restitución de derechos de familias con un promedio de 5 personas. Pero la alta asociación del desplazamiento con muertes de algún miembro de las familias, o la ocurrencia luego de masacres y enfrentamientos, así como la fragmentación familiar como resultado del desarraigo, exige un alto componente psicosocial en su atención.
12345643 12366543 12365843 12386543 12365 43 123 6543 123633 3 3
De 11-20
La proveniencia rural de los hogares desplazados plantea la necesidad de habilitar ofertas de restablecimiento en estas zonas y la incorporación de paquetes de formación en reinserción urbana para la población que decide establecerse de manera definitiva en la ciudad.
1232456 789 456
De 0-10
En igual sentido, la prevención del desplazamiento implicaría también un esfuerzo en la región hacia el fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas, una mayor institucionalidad en las zonas de expulsión y la promoción de iniciativas de distensión del conflicto en las mismas.
GRUPOS ETAREOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN GÉNERO
C ANTIDAD
Finalmente, estos acápites indican que el problema del desplazamiento forzado en Bogotá es un asunto de dimensión regional, que compromete sobre todo a la Capital y a los departamentos contiguos geográficamente. Ello exige una coordinación y concurrencia de la Nación y los entes territoriales de la región central; una política activa en Bogotá que implique un esfuerzo de magnitudes similares en los departamentos y municipios expulsores, de tal suerte que se configuren unos “retenes humanitarios” que controlen la concentración mayoritaria en la Capital.
Mujeres
DESPLAZADA
La composición de la población desplazada que se asienta en Bogotá es mayoritariamente femenina (51%). En las familias, la jefatura en un 52% esta a cargo de la mujer. Esto indica la gran responsabilidad que cumple la mujer en la asunción del fenómeno del desplazamiento y llama la atención respecto a la dimensión de género que debe incorporarse en la política de atención.
En general, las familias desplazadas se caracterizan por contar entre 4 y 5 hijos en su estructura. Sin embargo, el tipo de familia predominante es la nucleada con un promedio entre 2 y 4 hijos. Por su parte, en las familias ampliadas y extensas los parentescos predominantes son abuelos, tíos y otros parientes.
29
ESTRUCTURA DE LA FAMILIA SEGÚN NÚMERO DE INTEGRANTES
1239 42 2 89 123456789 769 42 2 9 32 456762 82 2 42 62
2 92 22332 38223 2 12
9567 2 3 5 642 8 5 32 8 5 72 3453 2 5 992
5 9 2 35 62 33354 32
4%
1
1%
9%
7%
2
8%
16%
3 4 5
13%
TIPO DE FAMILIA
6
60.000
N ÚMERO
7
21%
21%
50.000
8 a 11
40.000
12 a 19
30.000
ESTRUCTURA DE LA FAMILIA NUCLEADA
20.000 10.000
100 80
Nucleada
Ampliada
Extensa
N ÚMERO
30
ESTRUCTURA DE LA FAMILIA SEGÚN NÚMERO DE INTEGRANTES
60 40 20 0 1 Hijo
2 Hijos
Madres 13%
Hermanos 2%
Padres 21%
No parientes 1%
Suegros 0%
Ns/Nr 0%
Hijos 51%
Adicionalmente, la tasa de embarazo de la población femenina desplazada es del 23% y se concentra fundamentalmente en las hijas entre los 15 y 20 años de edad. Entre tanto, la tasa de mujeres en lactancia es de 63,5%, entre las que están jefes de hogar e hijas (64%).
4 Hijos
5 Hijos
NÚMERO DE HIJOS
PARENTESCOS PREDOMINANTES EN LA POBLACIÓN DESPLAZADA Abuelos 2% Otros parientes 10%
3 Hijos
MUJERES EMBARAZADAS DE LA POBLACION DESPLAZADA POR PARENTESCO Y RANGOS DE EDAD
Herm anas 5% Otras parientes 9%
No parientes 2% Jefe de hogar 35%
Conyuge 16% Hijas 33%
31
MUJERES EMBARAZADAS DE LA POBLACION DESPLAZADA POR PARENTESCO Y RANGOS DE EDAD
92 34 7 123456267 121345 55 5 9979 5 5 96 9 5 !!5 6 7695 2" 5 # " 5
5 $ 5
5 %5# " 5 67 95 1"&5'6(5 7 5 1 55$*+5
86267
6789 5 968975 9 8 5 68 75 8 5 5 85
5 7 5 7 75 7 75
5 69 6 5
5
5 85 85 85
5 7 75 67 95 67 95 85 85 67 95 67 95 85 6) 965 9 , 5
67 95
5 85 85 85 67 95 85 85 85 85 67 95 85 85 85 85 67 65 6) 965
5 7 75
5
TE= (1) / (TOTAL MUJERES)*100
M ADRES DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA LACTANDO
M ADRES DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA LACTANDO
1234564789 256 2
123245246789 4 94 7824 2 994 74 9 2 24 74 9 2 24 !7 9"4#$%4 !994524"9' 9'94
4 4 4 4 4
4 $& 4 ( 4
Otros parientes 3%
No parientes 2%
Hermanas 3%
Jef e de hogar 35%
TL= (1) / (TOTAL MUJERES)*100
Conyuge 28% Hijas 29%
C REDOS RELIGIOSOS PREDOMINANTES EN LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Ninguna 5%
Ns/Nr 1%
Otro 1%
Cristiana 16%
Católica 77%
Los estados civiles predominantes de la población desplazada son solteros (61%) y unión libre (20%). Con relación a la composición étnica de la población desplazada, solo el 5% reconoce su condición indígena y el 2% se asume como afrodescendiente, y en su mayoría provienen de los departamentos de Tolima, Cundinamarca, Caldas, Antioquia, Chocó, y Cesar, respectivamente. Respecto a los credos religiosos, el 77% se reconoce como católico, y el 16% manifiesta pertenecer a alguna iglesia cristiana.
ORIGEN DE LA COMUNIDAD AFROCOLOMBIANA AFECTADA POR EL DESPLAZAMIENTO POR DEPARTAMENTOS
32
3.500 3.000
C ANTIDAD
2.500
Antioquia Chocó Ces ar Tolim a Bolívar Cauca Santander Caldas Caquetá Guaviare
2.000 1.500 1.000 500 -
D E PA RTA M E N TO S
ORIGEN DE LA POBLACIÓN INDÍGENA AFECTADA POR EL DESPLAZAMIENTO SEGÚN DEPARTAMENTOS
25.000
20.000
Tolim a
C ANTIDAD
C/m arca 15.000
Caldas Caquetá
10.000
Huila Santander Bolívar
5.000
Meta -
D E PA RTA M E N TO S
De otro lado, la tasa de discapacidad de la población desplazada es del 3,5% predominando la parálisis de miembros superiores, la sordomudez y la ceguera.
Con relación al nivel de estudios cursados y aprobados por parte de la población desplazada, la tasa de escolarización es del 78% predominando, el grado quinto del nivel primario.
NIVEL DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
T ASA DE
DISCAPACIDAD Y TIPOS QUE AFECTAN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
1234565427578
2345678789 7 4189 8 4714 899 1419
199 4399 2345678789 7 4189 7 4714 899 ! "3419 "369 9 $ 4 39 "3699 2345678789"1"369 9 %7 399 &3839 978'33'739
9187 886 3 538 9 9 9 9 #9 9 9 #9 ( 9
TD = ((1+2+3+4+5+6+7) / (8))*100
12345678967 8 6 8 67
677 77 687
1234536789 7 2678 7 453678 7 678 7 5 678 7 523 678 7 ! 678 7 "# 2678 7 $ %678 7 16%36789 7 &"267899 7 $3789 7 ' 77'6( 2) 2*37 TE=((2+3+4+5+6+7+8+9+10+11+12)
99 7 7 7 7 7 7 7 9 7 7 7 7 7 + 7
/1+2+3+4+5+6+7+8+9+10+11+12))*100
NIVEL DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA ACTIVIDAD ACTUAL DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA FEMENINA Décim o 1% Noveno 4%
Once7% Ninguno 22%
Octavo 4%
Pens ionado 0% Otra 4%
Séptim o 4% Prim ero 7% Sexto 5% Quinto 16%
Cuarto 6%
Tercero 10%
Inválido 0% Rentis ta 0%
Trabajando 14%
Es tudiando 26%
Segundo 14%
Un asunto crucial para las posibilidades de reasentamiento de la población desplazada se relaciona con su ocupación. Las mujeres, población mayoritaria, desarrollan actividades predominantemente relacionadas con el estudio (25,3%) y los oficios del hogar (22,3%), excluyendo los menores de edad (17,2%). Entre el grupo de mujeres que se encuentra trabajando (14,1%), las posiciones ocupacionales mas representativas corresponden a empleada/ obrera particular (50%) y trabajadora independiente (31%), en las ramas de actividad económica de servicios y comercio.
Bus cando trabajo 16% Ns /Nr y Edad 17%
Oficios hogar 23%
POSICIÓN OCUPACIONAL DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA FEMENINA Trabajo sin remuneración 1% Ns/Nr 1% Empleada gobierno 1%
Empleada doméstica 0%
Patrona 16%
Trabajadora independiente 31%
Empleada/obrera particular 50%
33
34
Por su parte, los hombres, excluyendo a los menores de edad (19,3%), desarrollan actividades básicamente relacionadas con el estudio (26,7%), y en busca de trabajo (21,6%). Entre los que se encuentran trabajando (21,1%), la posición ocupacional predominante es la de empleado/obrero particular (83%), la cual desempeñan en las ramas de actividad de servicios, construcción y comercio.
ACTIVIDAD ACTUAL DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA MASCULINA Oficios hogar 2% Inválido 2%
P OSICIÓN OCUPACIONAL DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA MASCULINA
Trabajador independiente 2%
Ns /Nr 1%
Trabajo sin remuneración 1%
Empleado/obrero particular 83%
INGRESOS MENSUALES DE LAS FAMILIAS EN LA ACTUALIDAD
973 4568
Estudiando 26%
Ns /Nr y Edad 19%
Patrón 12%
123456768
Otra 8%
Em pleado gobierno 1%
12343536444443 789 3 123644446353 444443 69 7 3 123 44446353 444443 6 96 63 123 44446353 444443 6894 43 444443
9443 523 6669 3
Rentista 0%
Buscando trabajo 22%
Trabajando 21%
Los ingresos recibidos, en su mayoría se destinan a la alimentación (50%) y vivienda/arriendo (29%), lo cual contrasta notablemente con la estructura de gasto de la canasta familiar definida por el DANE, ya que según esta, en promedio una familia tipo, destina solo el 29,5% de su ingreso a la alimentación y 29,4% a vivienda/ arriendo y servicios públicos.
GASTOS MENSUALES PRIORITARIOS DE LAS FAMILAS DESPLAZADAS
8
69 49
9 643
9894 9 3 9 7 9 9 3 9449 796 3 79 9 6898 3 6 98 9
966 3
Educación 2% Trans porte 6%
Otros 1%
Servicios públicos 12%
En cuanto a los ingresos percibidos por las familias, se nota una situación de exclusión, ya que el 52% recibe hasta $100.000 mensuales y solo el 7% más de $400.000 mensuales. En promedio las familias reciben al mes $168.246, lo que corresponde a 0,47 salarios mínimos mensuales legales vigentes-SMMLV.
Vivienda (arriendo) 29%
Alimentación 50%
INGRESOS MENSUALES DE LAS FAMILIAS EN LA ACTUALIDAD
INGRESO PROMEDIO QUE RECIBEN LAS FAMILIAS 123456768979 568
29 858
12345678
73 4568728
475 78
23456768
74873 48
12345678547453349 2 33357 82 22227822
De 0 a 100000 De 100001 a 200000
12223 4578 9 2 9862
7%
15%
De 200001 a 300000 De 300001 a 400000
SMLV(04)= $358.000
>400000
11% 52% 15%
D IVERGENCIA DE LA ESTRUCTURA DE GASTO EN LA CANASTA DE LAS
FAMILIAS DESPLAZADAS VERSUS LA CANASTA FAMILIAR DEL DANE-EYG /95
12345
1234567893 6 38356 8675 !9893 6 #7 $
72 5 5 37 5
Alim entación
50,0
67289 298 5 5
72 5
40,0
36 5
30,0
" "
%
67289 298 5 5
60,0
Vivienda (Arriendo) y ss pp Transporte
20,0 Educaci ón 10,0 Otros (*)
0,0 Estructura % canasta población desplazada
Estructura % canasta DANE EYG/95
( * ) = Vestuario, salud, esparcimiento, servicios bancarios, ar tículos de aseo personal
IMPACTOS DEL DESPLAZAMIENTO SOBRE LA POBLACIÓN
CONDICIÓN DE LA FAMILIA DESPLAZADA RESPECTO DE LA VIVIENDA QUE OCUPA
AFECTADA
Teniendo en cuenta el bajo nivel de ingresos de las familias desplazadas, preocupa su situación respecto de las viviendas que ocupan, ya que el 71% manifiesta vivir en arriendo, y el resto de la población (24%) comparten viviendas en donde la condición no es de propietario ni arrendatario, lo cual contrasta con su situación anterior al desplazamiento, donde el 87% poseía vivienda propia. El 45,1% de las familias desplazadas vive bajo condiciones de hacinamiento crítico, es decir, habitan más de tres personas por cuarto de habitación. Con relación al acceso de las familias a los servicios públicos domiciliarios, las carencias más sobresalientes se relacionan con los servicios de gas, teléfono y alcantarillado. Respecto a la seguridad social, el 19% de la población se encuentra desprotegida, en tanto que en los afiliados, predomina el régimen subsidiado (57%) y vinculado.
Ocupada de hecho 5% Propia 5%
Amigos 3% Usufructo 0% Ns/Nr 0%
Familiares 8% Arriendo 71%
Albergue 8%
TIPO DE AFILIACIÓN AL SISTEMA DE SALUD DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA ENLA ACTUALIDAD
Contributivo 8% Vinculado 20%
Subsidiado 72%
35
NIVEL DE HACINAMIENTO DE LAS FAMILIAS DESPLAZADAS EN LAS VIVIENDAS QUE OCUPA ACTUALMENTE
1234567847 12345678479 5 6 7847 97 34356 7 7 7 7 7 77 6 7 657 3 7 7 12 134562 6782 82 4361 2 6782 2 1 377 2 83 42
2 12 143 72 43 42 62 82 1 3 92 9377 2 42 2 31652 637742 52 2
39 2 83 42 92 62 837172 83 2 2 42 136752 131582 172 52 137762 2 112 92 2 62 182 2 6782 62 1 2 172 62 2 1 2 112 1452 2 162 182 2 62 142 1 2 2 62 2 51366 2 13 6 2 222 2
6782 6782 4572 831552 1452 137762 4572 1452 62 62 2 2 2
22 22 1452 22 2 62 62 1452 1452 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 436 82 131582
6 12
2 2 2 2 2 2 1452 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1452
22 1452 2 22 6782 1452 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 9 52
834972 534942 1439 2 8 394 2 8 31512 1634572 37792
39 2 31982 13 72 62 9 52 62 1452 62 62 11134892
III 6%
IV 1%
V 0%
>V 1%
II 28%
I 64%
(14)
DIVERGENCIA EN ACCESO A SERVICIOS PÚBLICOS DE LAS FAMILIAS DESPLAZADAS
1234565789
12345678 38 38 7274 78 3 28 !78
9 5 5 89679
5 5 89679 56592 9 662879 6 99 662879 235739 823456579 9 8 9 8 9
9 8 9
8
8 8
9 8 8 9 8
8 9 9 8 98
8 8 99 98 9 8 9 8 8
9
98 8
8
8 9 8 98
DS= ((TOTAL FAMILIAS) - (1) / (TOTAL FAMILIAS))*100
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000
Familias con acces o actual (1)
Gas
Teléfono
Alcantarillado
Aseo
Acueducto
Energía
36
Fam ilias con acces o anterior
CONSUMO DIARIO DE ALIMENTOS
Llama la atención las dificultades alimentarías de esta población, cuyas fuentes de provisión de alimentos son compra, donación, trueque y recolección. Igualmente, solo el 67% puede garantizarse las tres comidas diarias.
La población menor de 5 años se ve afectada por diarrea e infecciones respiratorias, alcanzando unas tasas de 21,3 y 12,5%, respectivamente. En la actualidad, en promedio la tasa de escolaridad de los menores de 18 años-femenino y masculino- pertenecientes a la población desplazada, es apenas del 51,4%.
Desayuno y cena Desayuno 3% 1%
Almuerzo 8%
37
Cena 0%
Alm uerzo y cena 8%
Desayuno y alm uerzo 13%
Desayuno, alm uerzo y cena 67%
TASA DE AFECTACIÓN POR DIARREA E INFECCIÓN RESPIRATORIA DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA MENOR DE 5 AÑOS
8 4567838 4567838 45678 95 8 95 8 37 3 8 8
37 3 8 37 3 8 388 8 75 8 75 8 123445678 388 8
37 3 8 388 8
37 3 838 37 3 838 388 8 234 8 234 8 234 8 8 8 8 8 8 8
12344536 526 452434236 336 56 35326 56 2344536 336 56 35326 56 2526 452434236
77897 6 8
6
98 6 876
78 9 6 7 87 6
6
7 96
7 6
7 6
9 6
7 96
TAD = ((1) / (2)) *100 TAIR = ((1) / (2)) *100
La tasa de desempleo de la población en edad de trabajar es de 51,8%. Sin embargo, en las mujeres alcanza 53,4% y en los hombres 50,6%. Esta situación contrasta con la tasa de desempleo anterior al desplazamiento la cual alcanzaba tan solo el 1,9%.
78 76 78 76
87 6 87 6
789 6 789 6
POBLACIÓN MENOR PERTENECIENTE A LAS FAMILIAS DESPLAZADAS QUE SE ENCUENTRAN ESTUDIANDO EN LA ACTUALIDAD
1234567
1234567896 12356796 5665426
8677947 45 63 7
6
86 86
TE = ((1)+(2) / (POBLACION < DE 18 AÑOS))*100
RAZONES DE ESCOGENCIA DE BOGOTÁ COMO SITIO DE UBICACIÓN
Las familias desplazadas afirman haber abandonado 90.938 bienes entre fincas, parcelas, casas o apartamentos, y el tipo de tenencia predominante correspondía a propietarios y arrendatarios. De otro lado, las razones que primaron para la escogencia de Bogotá como sitio de reubicación fueron la presencia de parientes, la seguridad y las oportunidades de trabajo.
Decisión grupo 4% Ayudas gobierno 4%
Acceso 4%
Cercanía 2% Reubicados 1%
Trabajo 11% Seguridad 31%
Parientes 43%
TASA DE DESEMPLEO Y TASAS GLOBAL DE PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
38
67893
123456789
8789
926
123
7 3 3
1453
7 3 3
TD = ((PD) / (PEA))*100 TGP = ((PEA) / (PET))*100
SITUACIÓN ACTUAL DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMIICO
12345
6785
6795
67 5
6 5
6 5
8 5 8 65
123456789
8789
926
PET = Población en Edad de Trabajar PEA = Población Económicamente Activa PE I = Población Ecoómicamente Inactiva PO = Población Ocupada PD = Población Desocupada
TD = Tasa de Desempleo TGP = Tasa Global de Participación
TASA DE DESEMPLEO Y TASA GLOBAL DE PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
60,0 50,0 40,0 %
30,0 20,0 10,0 0,0 Antes Masculino
TD
Actual
Antes
TGD
Femenino
Actual
Total
SITUACIÓN ANTERIOR DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMICO
12345
6785
6795
67 5
6 5
123456789
8789
926
6 5
8 5 8 65
ACTIVOS ABANDONADOS AL MOMENTO DEL DESPLAZAMIENTO
1234567582797 5
12345675 7979 2 5
12345676 5 56766 12345676 8594 56 9782 5927 6 99 355927 6 7755927 66 4853 66 9782 56 8594 56 47 4256 7
7966 96 473645 56 876 23645 56 6 6 6 6 6 !6 !"6 "" 6 6 "" 6
C ONDICIONES DE LA TENENCIA DE LA VIVIENDA ANTES Y DESPUÉS DEL DESPLAZAMIENTO 100,0
87,0
90,0 80,0
71,2
70,0 60,0
%
50,0 40,0 23,9
30,0 20,0 10,0
11,0 5,0
2,0
0,0 Propia
Arriendo
Otros
Despues DESPUES
Las expectativas de las familias respecto de su ubicación futura indican que el 70% quiere permanecer en la ciudad, mientras que el 16% estarían dispuestas a reubicarse en la región o en otro sitio del país distinto a sus lugares de origen. Solo el 5% está en disposición de retornar, otro 5% no ha decidido que alternativa escoger y el 4% manifiesta su deseo de salir del país. la población desplazada que manifiesta querer reubicarse como retornar, espera hacerlo fundamentalmente en los departamentos de Cundinamarca y Tolima, 64,9% y 23,3%, respectivamente. Las razones para la reubicación o el retorno que esgrime la población, en su orden son: desempleo, precarias condiciones de vida, discriminación e inseguridad.
Antes ANTES
EXPECTATIVAS DE LAS FAMILIAS RESPECTO A SU UBICACIÓN FUTURA
Retornar 5%
Salir del país 4%
No ha definido 5%
Reubicarse 16% Permanecer 70%
39
RAZONES QUE MOTIVAN LA REUBICACIÓN O RETORNO DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
40 Prefiere el lugar anterior No ayuda 4% estatal 7%
Persecución 3%
Inseguridad 9% Discriminación 11%
Desempleo 39% Malas condiciones de vida 27%
En contraste, las razones que motivan el arraigo de las familias desplazadas en Bogotá son la permanencia de las causas de expulsión, las precarias condiciones de vida reinantes en los lugares de origen, la no disponibilidad de un sitio donde llegar y las escasas oportunidades de trabajo. Tomadas de conjunto, estas características de la población en situación de desplazamiento ubicadas en la ciudad de Bogotá plantean, en materia de recomendaciones de políticas distritales, las siguientes: Priorizar a los niños, mujeres y madres cabeza de hogar en las ofertas de atención, incorporando el criterio de progresividad para el cubrimiento y la garantía de sus derechos, haciendo énfasis en seguridad alimentaria, salud y educación, aplicando el criterio de la discriminación positiva por su condición de desplazamiento. Ahora bien, como el peso del desplazamiento descansa en una mayor proporción sobre las mujeres, urge aprovechar su liderazgo familiar y social en las estrategias de atención. En igual sentido, el peso de la población joven debería considerarse no sólo para incorporar nuevos componentes a las ofertas de atención que atienda demandas específicas de este segmento, sino también sus posibilidades de liderazgo para construir dinámicas de cooperación en la atención global del desplazamiento.
RAZONES QUE MOTIVAN EL ARRAIGO DE LA DESPLAZADA EN B OGOTÁ
POBLACIÓN
No existen oportunidades de trabajo No se tiene a 2% donde llegar Se estabilizó en 2% Bogotá 1% Malas condiciones de vida 4%
Causas se mantienen 91%
El papel de las iglesias, en particular la católica, puede seguir siendo importante en el fortalecimiento de las ofertas de atención. Allí, la coordinación con estas resulta relevante para los efectos de mejorar la información sobre la población desplazada, pero sobre todo para asegurar que las ofertas puedan llegar fluida y oportunamente a sus beneficiarios. Asunto crucial a atender es la garantía de empleo e ingresos de esta población. Allí es evidente la insuficiencia de la oferta existente para asegurar el reestablecimiento socioeconómico de los desplazados. Se requiere la concurrencia de la Nación y el Distrito en la construcción de estrategias sostenibles de generación de empleo e ingresos y que además comprometan al sector privado. Finalmente, la política de vivienda de interés social del Distrito debe priorizar a la población desplazada que permita atender este otro asunto crítico. Para ello, la concurrencia nacional, distrital, del sector privado, las iglesias y otros actores (comunidad internacional, cajas de compensación, ONG’s, por ejemplo), puede ser útil para optimizar recursos, y construir ofertas adecuadas y urgentes. Una de las razones que se esgrimen para argumentar la ausencia de una política activa en el tema del desplazamiento desde el Distrito es el “efecto perverso” que se
podría generar al atraer un mayor volumen de esta población hacia la ciudad si existe una fuerte oferta de atención. Sin embargo, los resultados indican que la ayuda estatal no es la razón que prima al momento de tomar la decisión de ubicarse en Bogotá. Como se puede constatar, la ciudad se encuentra ante la inminencia de atender e incorporar adecuadamente al grueso de la población desplazada. Sin embargo, construir con las autoridades nacionales, regionales y locales una estrategia de reubicación en la región de una parte de esta población, puede significar una alternativa de descongestión de la ciudad y una opción atractiva.
DEMANDAS DE LA POBLACIÓN Y RESPUESTA INSTITUCIONAL El Programa “Bogotá Como Vamos” reconoce avances en las acciones del Distrito para responder al problema del desplazamiento. Destaca que bajo los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia la Administración Distrital ha configurado desde la Secretaría de Gobierno y en coordinación con la Red de Solidaridad Social, dispositivos institucionales como la Unidad de Atención Integral y ha diseñado planes de acción respectivos 1.
TIPOS DE AYUDA SUMISTRADA A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR DIFERENTES ENTIDADES
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
RSS
CICR
CRC
Amigos y Familiares
Iglesia Católica
As istencia Humanitaria Educación As istencia Jurídica y Orientaciòn
ONG´s
Otras Iglesias
Dinero Vivienda Em pleo y Medios de Trabajo
Otras Entidades
Autoridades Locales
Salud Documentos
1 Ha desarrollado de la misma manera herramientas jurídicas (Acuerdo 02 de 1998 y Decreto 624 de 1998) en donde se dictan normas para la atención integral de los desplazados por la violencia y se reglamenta el funcionamiento del Consejo Distrital para la Atención a la Población Desplazada.
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Sin embargo, la acción institucional para atender el problema del desplazamiento en Bogotá ha sido especialmente reactiva, es decir, marchando detrás de los acontecimientos. Otra característica de la oferta distrital es que se ha limitado a facilitar y coordinar la aplicación funcional de las políticas y ofertas nacionales. Pero quizás la limitación más importante consiste en que el desplazamiento ha sido considerado como un asunto marginal en el conjunto de las políticas públicas, careciendo de estrategias agresivas que comprometan a la región en su atención y prevención. Finalmente, aún no se vislumbra la construcción de un sistema de atención que comprometa toda la institucionalidad pública, la cooperación internacional, el sector privado, las ONGs, las iglesias y las propias organizaciones de desplazados. A pesar de los avances, la debilidad de la oferta pública es reconocida por los mismos desplazados. El conocimiento de la ayuda institucional por parte de las familias desplazadas es relativamente suficiente (75%) y la información proviene básicamente de los amigos (75%). Por su parte, los tipos de ayuda suministrada por las distintas entidades a las familias desplazadas, se concentra en salud, asistencia humanitaria y dinero, las cuales son entregadas principalmente por la Red de Solidaridad Social, Comité Internacional de la Cruz Roja, Cruz Roja Colombiana, amigos y familiares e Iglesia Católica. Frente a esto, las principales ayudas requeridas por la población desplazada son vivienda, empleo y salud. P RINCIPALES AYUDAS REQUERIDAS POR LA POBLACIÓN DESPLAZADA
En materia de salud, las prioridades tienen que ver con su afiliación al sistema (31%), atención de especialistas (27%) y médica en general (16%), y medicamentos (14%). Entre las razones que se argumentan como aquellas que dificultan el acceso a los servicios de salud vale resaltar los trámites y papeleo (47%), y la negación por parte de las entidades de atenderlos (26%). Entre tanto, las familias desplazadas que tienen la posibilidad de acceder a los servicios de salud, los consideran como muy regulares en todos sus aspectos. PRIORIDADES EN SALUD DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA Odontología 4%
Preventivo 1%
Urgencias 6%
Otra 1%
Af iliación 31%
Medicamentos 14% Atención 16%
Especialista 27%
En materia de educación, las prioridades tienen que ver con cupos (53%) y útiles escolares (37%). Entre las razones que se argumentan como aquellas que dificultan el acceso a los servicios educativos se destacan la insuficiencia de cupos (64%), documentación incompleta (17%) y falta de información (14%). En general los servicios educativos son considerados pésimos en todos sus aspectos. PRIORIDADES EN EDUCACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Asistencia humanitaria 6% Salud 8% Empleo 11%
Educación 3% Asistencia jurídica 1%
Vivienda 71%
Otros (*) 7%
Útiles 37%
Transporte 3%
Acces o a educación 53%
El tema más crítico lo constituye el empleo. Las prioridades en esta materia tienen que ver con la consecución del mismo (55%), posibilidad de formar microempresas (20%) y capacitación (17%). Entre las razones que se argumentan como aquellas que dificultan el acceso a los servicios de empleo se destacan el desconocimiento y la falta de información respecto de programas brindados por el Estado (48%) y la escasa demanda (31%). En general, los pocos beneficiarios de los programas de empleo mencionados, resaltan como una bondad la calidad de la capacitación recibida. P RIORIDADES EN MATERIA DE EMPLEO DE LA POBLACIÓNDESPLAZADA
Estabilidad 7% Capacitación 17%
Microem pres a 20%
Otro 1%
Acceso a empleo 55%
Los desafíos que en materia de educación y salud tiene el Distrito siguen siendo enormes, sobre todo para asegurar el acceso de la población desplazada a los mismos. Pero quizás el desafío mas grande se encuentra en el campo de la generación de oportunidades y condiciones para el empleo y el ingreso de las familias, asunto crucial para un reasentamiento en condiciones dignas. En este punto, los retos están tanto en construir unas estrategias de formación y capacitación, como en el diseño de estrategias productivas que atiendan las características de la población como en las posibilidades de inserción laboral en la ciudad y la región. Esto requiere, asumir el desplazamiento como un asunto central en el conjunto de las políticas distritales. Una política activa del Distrito frente al desplazamiento implica incorporar un “enfoque di-
ferencial que garantice el libre ejercicio de los derechos para todos y todas; propicie la equidad en las relaciones sociales y el acceso a recursos y servicios, y permita el reconocimiento de las diferencias entre los grupos poblacionales con vulnerabilidades, necesidades y potencialidades distintas”2. IMAGINARIOS DEL DESPLAZAMIENTO PERCEPCIÓN
DEL DESPLAZAMIENTO EN LA CIUDAD
Pese a que la percepción del impacto del desplazamiento varía de acuerdo a los estratos y depende de los efectos directos sobre cada uno. En general, el aspecto más sobresaliente tiene que ver con la invasión del espacio público (44,7%), esto es, la ocupación de vías, andenes, parques o zonas verdes, puentes y barrios, entre otros. Otros aspectos considerados como importantes fueron el incremento del desempleo (38,7%), la inseguridad (34,1%), el empleo informal (27,1%) y los asentamientos subnormales (15,5%). Sin embargo, estas consideraciones varían al analizar los estratos. En los estratos uno y dos, el incremento del desempleo fue el aspecto más mencionado, seguido de la invasión del espacio público y la inseguridad. En contraste, los estratos cinco y seis consideran la invasión del espacio público, la inseguridad y el incremento del empleo informal como las afectaciones más importantes. Como se observa, en general hay una percepción negativa del fenómeno del desplazamiento y una imagen también negativa de sus efectos sobre la ciudad en asuntos cruciales de interés de la ciudadanía, como el espacio público y la seguridad. Pero lo más importante, es la probable fuente de conflictos que constituye la llegada de nuevos migrantes a la ciudad, que compite especialmente con los estratos más pobres por la ocupación laboral.
2 La población desplazada por la violencia en Bogotá. Una responsabilidad de todos. (Memorias del Foro sobre la población desplazada en Bogotá). Bogotá, Julio de 2003, pág. 57.
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También fue revelador la opinión de los bogotanos respecto a quién tiene la responsabilidad de atender a la población desplazada de la ciudad. La mayor opción considerada, fue el Gobierno Nacional (71,2%), seguido de la Alcaldía Mayor (33%), la sociedad en general (10,3%) y la Defensoría del Pueblo (8.9%). La responsabilidad que se le asigna al Gobierno Nacional deja ver la percepción de toda la sociedad, sin importar el estrato, sobre la enorme complejidad del problema del desplazamiento, junto a la exigencia de un compromiso del más alto nivel. Sin embargo, la responsabilidad que se le asigna a la Alcaldía Mayor evidencia una acción decidida para atender este fenómeno. Llama la atención el contraste entre los porcentajes de los encuestados que le asignan principalmente la responsabilidad en las instancias de Gobierno Nacional y distrital, y las bajas proporciones en los que se reconoce una responsabilidad en la sociedad. Más aún, se destaca que mientras el estrato 1 no considera la sociedad entre sus primeras opciones, el estrato 6 la elige como tercera opción.
P ERCEPCIÓN DE LAS LOCALIDADES RECEPTORAS
Y OTROS
AGENTES
En las indagaciones realizadas, mediante las entrevistas y los grupos focales hechos en tres de las localidades receptoras, se hallan nuevas percepciones coincidentes con los resultados de otros instrumentos. El principal impacto que los entrevistados encuentran en las localidades receptoras tiene que ver las crecientes demandas sociales que el desplazamiento trae consigo, y que el aparato público se muestra incapaz de atender adecuadamente. Ello genera una suerte de competencia por la oferta de servicios sociales básicos entre los denominados “pobres históricos” y la población que se registra como desplazada. Igualmente, se identifica una creciente demanda de empleo e ingresos, mayor competencia por conseguirlos, así como el incremento de la informalidad y los bajos salarios en este mercado.
A la consulta sobre las acciones que debería emprender el Distrito para atender a los desplazados que llegan a Bogotá las opciones más contempladas fueron los programas de empleo (48.3%), programas de vivienda (31.2%), programas de retorno (29,1%), los subsidios en especie y programas de salud (9%) y educación (7%). Se destaca que el estrato 6 tuvo un comportamiento similar al global, mientras que los estratos 4 y 5 se inclinan por el retorno, y los estratos 1,2 y 3 priorizan el empleo.
Esto trae como consecuencia problemas de registro de la población desplazada. En efecto, en un contexto de limitados recursos públicos para atender las demandas sociales de la ciudad, muchos ciudadanos asumen la condición de desplazados para acceder prioritariamente a la oferta de servicios básicos. Por su parte, la población desplazada merecedora de un tratamiento especial dada su condición de vulnerabilidad heredada de la confrontación armada, en ocasiones por falta de información, por dificultades propias de los dispositivos institucionales previstos o por temor a entregar información a las autoridades, no accede a dicha oferta.
Aún cuando se destaca la poca preferencia entre los encuestados por el acceso de la población desplazada a derechos vitales como la salud y la educación, resulta importante mencionar que en general la ciudadanía demanda soluciones estructurales al problema del reasentamiento de la población desplazada en la ciudad en asuntos como el empleo y la vivienda. Sin embargo, la preferencia de los estratos 4 y 5 por los programas de retorno pueden estar indicando una actitud insolidaria frente a los desplazados.
Otra percepción muy común en las localidades receptoras, que coincide con los resultados del sondeo, tiene que ver con el impacto que el desplazamiento genera en términos de una mayor ocupación desordenada del espacio público y la conflictividad en las calles entre vendedores establecidos y recién llegados. Así mismo, se registra un incremento en el déficit vivienda de interés social y de los índices de hacinamiento, lo que trae disputas por la oferta pública entre pobladores históricos y desplazados. Finalmente, las actitudes de segregación y estigmatización
hacia la población desplazada, se ven reforzadas por la percepción equivocada del incremento de la inseguridad en la ciudad. Sin embargo, también se reconoce por parte de los entrevistados que el desplazamiento produce en estos segmentos de población, primero, traumas por el desarraigo, abandono del territorio de origen y bienes, y por las dificultades que implica el reasentamiento en un contexto urbano extraño y adverso. A consecuencia de la desinformación, barreras de ingreso, estigma y exclusión por parte de funcionarios y población receptora, las familias desplazadas se enfrentan a obstáculos y dificultades para acceder a los servicios sociales básicos. Otro impacto reconocido tiene que ver con la situación de seguridad personal y familiar de la población desplazada. A pesar del anonimato que la ciudad ofrece, existe un permanente miedo a la persecución de los actores armados o se presentan estados frecuentes de paranoia. Esto, sumado a la inseguridad derivada de la inestabilidad, provisionalidad y precariedad material, genera nuevos procesos de desplazamiento intraurbanos o intraregionales. Así mismo, se identifica como impacto sobre esta población el cambio súbito de roles al interior de la familia, caracterizado por un ingreso intempestivo de las mujeres y los niños a actividades productivas o de rebusque, ante la insuficiencia de ofertas de empleo para los hombres desplazados o en virtud de la pérdida del cabeza de hogar al momento del desplazamiento. Finalmente, se registra el surgimiento en la población desplazada de una actitud de dependencia de las ayudas del Estado, la Iglesia o las ONG’s. Son preocupantes las distorsiones y prácticas clientelares que se han venido enquistando en las organizaciones de desplazados y en los mecanismos de representación social de esta población. Tales prácticas, en muchos casos, son estimuladas por el tipo de oferta asistencialista y por el clientelismo de funcionarios, actores políticos y organizaciones de la sociedad civil. Con relación a las principales fortalezas respecto de la actual política pública de atención al desplazamiento, se destacan las herramientas legales que caracte-
rizan el problema y definen el campo para las actuaciones del Estado. Así mismo, se reconoce una relativa eficacia en el acceso de esta población a los servicios de educación y salud, que ha privilegiado de modo explícito a los desplazados, logrando coberturas importantes en la ciudad. Igualmente, se registra como fortaleza la significativa sensibilización en algunos funcionarios encargados de atender a esta población y de importantes expresiones de solidaridad en la población receptora. Finalmente, se identifica como un paso importante la formulación concertada de un Plan Distrital para la Atención a la Población Desplazada. No obstante lo anterior, se encuentran debilidades en la actual política pública que merecen ser subsanadas. Primero, la desarticulación, descoordinación y colisión de competencias entre las diversas instituciones encargadas de ejecutar la política y en las actividades dirigidas a beneficiar a la población desplazada. También, se identifica la discontinuidad y desarticulación en las ofertas de atención, en especial entre la de emergencia y la estabilización o reasentamiento. Otras debilidades tienen que ver con el tipo de oferta pública que soslaya los componentes políticos, culturales y psicosociales necesarios para una restitución y garantía plena de los derechos de esta población. También, se registra la ausencia de una asignación específica de recursos con destino a la política de atención, situación que empieza a resolverse en la presente administración. Además, se observa la ausencia de una ruta crítica de atención que, de modo oportuno, haga seguimiento y acompañamiento al desplazado desde que inicia su proceso hasta que lo culmina, bien porque se reasentó o retornó. Entre las principales recomendaciones y sugerencias surgidas se registran: promover la actualización y ampliación del registro estableciendo estímulos para su utilización; brindar información pertinente sobre derechos y lograr el acercamiento entre población desplazada y las unidades encargadas ubicadas en las localidades y barrios.
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Se recomienda, asignar a una entidad la tarea de hacer el acompañamiento, seguimiento y apoyo en la superación de las dificultades de ubicación en la ciudad, la cual hará evaluaciones periódicas con el desplazado sobre sus progresos. Igualmente, flexibilizar las ofertas de atención, con alternativas para diversas condiciones.
Se propone aplicar dentro del Plan Integral de Manejo del Espacio Público, el criterio de discriminación positiva para la población desplazada, una vez se resuelvan los problemas de registro de la misma. Y finalmente, establecer un sistema de compensaciones a las entidades que atiendan adecuadamente las necesidades de esta población.
Una de las propuestas como asunto central de la oferta pública, consiste en la habilitación laboral y/o el plan integral de retorno, que contenga un menú variado de posibilidades y modalidades, incluyendo capital semilla, créditos, capacitación, acompañamiento para proyectos productivos o en servicios, sean individuales o asociativos; la habilitación para el empleo, acompañada de mecanismos introductorios a la vida laboral de la ciudad (como por ejemplo, un subsidio de inserción, que se otorgue por trabajo parcial y/o por capacitación, en especie y dinero, por tiempo limitado y por un máximo de seis meses).
IMPACTO DEL DESPLAZAMIENTO SOBRE BOGOTÁ
Se sugiere también el desarrollo de actividades que estimulen la recuperación y el reconocimiento cultural, de acuerdo a las características e identidades de las regiones de origen, así como el rediseño y fortalecimiento de los programas de sensibilización a la ciudadanía, en especial en las localidades receptoras y en los estratos más resistentes a la solidaridad con este drama. La pertinencia en el desarrollo de programas de capacitación a los funcionarios que tienen a su cargo la atención a la población desplazada, y el rediseño de los enfoques de los programas de atención, que coloquen en primer plano la recuperación y reconstrucción de la condición de ciudadano dueño de la ciudad que lo acoge, con deberes y derechos sobre ella, se consideran asuntos de gran importancia. Incorporar al Sistema de Atención de la Población Desplazada, la realización de ejercicios de investigación y seguimiento, que tomen el pulso a la migración intraurbana y, en general, a la evolución del fenómeno, permitirá adoptar a tiempo los correctivos necesarios para lograr una mayor eficiencia de la gestión pública y de la sociedad en general para atenderlo.
Retomando la expresión (6), en términos estrictamente económicos el desplazamiento forzado de la población que decide tomar como rumbo Bogotá, constituye un importante impacto y demanda grandes esfuerzos en términos de recursos para restituir los derechos vulnerados y garantizar aquellos a los que no tenían acceso antes de su expulsión, y que son comunes para el conjunto de los ciudadanos. La ciudad capital como receptora de población desplazada incurre en una serie de costos relacionados con aspectos que reflejan la problemática socioeconómica actual de las familias asentadas en Bogotá, como son: • Empleo (L): población económicamente activa bajo situación de desempleo o tasa de desempleo 51.8% (15.378). • Salud (S): familias no afiliadas al sistema de salud 22% (23.927). • Educación (E): población menor de 18 años sin cupos escolares 49% (125.644). • Vivienda (V): familias que no poseen vivienda actualmente y antes poseían, o pagan arriendo en la actualidad, 66% (73.751). • Servicios Públicos (SP): familias con déficit en energía 5% (5.676), acueducto 8% (8.338), aseo 10% (11.018), alcantarillado 10% (10.683), teléfono 19% (21533) y gas 32% (35.379); promedio de familias con déficit en todos los servicios 13% (15.437). • Gastos Operacionales (GO): personal y funcionamiento de la organización institucional para atender esta problemática.
Tal como se mencionó, estos costos pueden ser de carácter transitorio o permanente, bien sea que incurra en ellos la sociedad, Administración Distrital o gobierno central, y estarán en función de la decisión y expectativas que tomen y tengan las familias respecto del retorno a su sitio de origen o reubicación en un sitio diferente al de su procedencia 5% (5.506), o en su defecto, que decidan asentarse definitivamente en Bogotá 70% (77.255 ). Estimar la cuantía de inversión requerida, debe tener en cuenta el período necesario requerido para la estabilización económica de las familias desplazadas. Por ejemplo, en un seguimiento al proceso, en otro tipo de investigaciones realizadas, se determinó que bajo condiciones óptimas de atención, las familias tardan en estabilizarse cerca de 1 año, pero generalmente pueden gastar en tiempo para lograr la atención hasta 2 años3. También, exige valorar los costos que demanda dotar a esta población de ciertos satisfactores considerados como básicos, lo que podría formalizarse en el caso de transitoriedad en la ciudad, así: CD et = (PDEAD*CL t ) + (FDNASS*CS t) + (PMDSCE*CEt) + (FNVA*CVt) + (FDSP*CSPt) + ((PGA*CP t)+ CFt) (7) Donde, t = Costo de tipo Transitorio. IDEAD = Población Desplazada Económicamente Activa Desempleada. CL = Costos del Puesto de Trabajo. FDNASS = Familias Desplazadas No Afiliadas al Sistema de Salud. CS = Costos de la Atención en Salud. PMDSCE = Población Desplazada Menor de Edad sin Cupo Escolar. CE = Costos del Cupo Escolar. FNVA = Familias Desplazadas sin Vivienda en Arriendo. CV = Costos de la Vivienda. FDSP = Familias Desplazadas con Déficit en Servicios Públicos. CSP = Costos de las Conexiones a Servicios Públicos. PGA = Personal Requerido para Garantizar la Atención. CP = Costos de Personal. CF = Costos de Funcionamiento.
Y en el caso de permanencia definitiva en la ciudad, así: CD et = (PDEAD*CL p ) + (FDNASS*CSp p ) + (PMDSCE*CEp) + (FNVA*CVp) + (FDSP*CSPp) + ((PGA*CPp)+ CF p) (8) Donde, P = Costo de tipo Permanente. PDEAD = Población Desplazada Económicamente Activa Desempleada. CL = Costos del Puesto de Trabajo. FDNASS = Familias Desplazadas no Afiliadas al Sistema de Salud. CS = Costos de la Atención en Salud. PMDSCE = Población Desplazada Menor de Edad sin Cupo Escolar. CE = Costos del Cupo Escolar. FNVA = Familias Desplazadas sin Vivienda enArriendo. CV = Costos de la Vivienda. FDSP = Familias Desplazadas con Déficit en Servicios Públicos. CSP = Costos de las Conexiones a Servicios Públicos. PGA = Personal Requerido para Garantizar la Atención. CP = Costos de Personal. CF = Costos de Funcionamiento. En cualquier caso, variaría en el tiempo el monto a desembolsar para aportar a la solución. Por ejemplo, excluyendo, los compromisos presupuestales para cubrir los gastos operacionales de funcionamiento institucional que permitan garantizar su atención, y suponiendo un crecimiento cero (0) de la población desplazada que llega a Bogotá y natural de esta una vez se establece, en términos unitarios por familia o persona alcanzaría la siguiente magnitud en pesos para el 2004: • Se infiere que facilitar el acceso a un puesto de trabajo mediante su creación, costaría en un año aproxima3 Por ejemplo, en un análisis de las fechas de recorrido de 1.101 jefes de hogar, 830 mujeres y 271 hombres desplazados (cálculos realizados sobre la base de datos de la UAID a Noviembre de 2001), se pudo establecer que la mayoría de las familias atendidas en Bogotá han gastado más de tres meses – e incluso hasta más de dos años en recorrer el ciclo Huida-Llegada-Declaracion-Inclusion en RegistroPrimera Atención. Aunque los tiempos requeridos por hombres y mujeres muestran mucha similitud entre sí, el promedio del ciclo ha sido un poco más largo para las mujeres jefas de hogar que para los hombres jefes. SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL. Cuadernos de la Ciudad, Serie Equidad y Bienestar No. 4. Op. cit.
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damente $5.191.000, monto que se estima a partir del salario mínimo mensual legal vigente-SMMLV de $358.000, e incluye adicional al sueldo ($358.000*12= $4.296.000), pagos legales por concepto de vacaciones [($358.000/30)*15)=$179.000], prima [($358.000/30)*15)=$179.000], remuneración del reemplazo [($358.000/30)*15)=$179.000] y cesantías ($358.000). • Se presume que afiliar al sistema de salud a una familia desplazada implica un costo anual de $180.000, monto que es una proxy del gasto que ejecuta la Secretaría de Salud Distrital por familia. • Se conjetura que un cupo escolar alcanza la suma de $1.000.000, el cual es un promedio de la gama de costos que implica para el Distrito un cupo educativo en concesión $1.200.000, un cupo educativo subsidiado $1.100.000 y un cupo educativo Distrital $700.000. • Se calcula que entregar un subsidio de vivienda de interés social urbana a una familia desplazada demanda $7.500.000 según la normatividad. Igualmente, se asume que en el caso de pagar arriendo, la suma anual ascendería a $2.400.000. • Se supone que solucionar el déficit mediante conexión a los servicios públicos domiciliarios en los estratos 1 y 2 a una familia desplazada puede costar alrededor de $600.000, así, acueducto y alcantarillado ($90.000), energía ($125.000), gas ($340.000) y teléfono ($45.000). Dados estos montos, se puede aproximar un costo total promedio por familia durante el primer año de $16.871.000 (US$6.748). Sin embargo, cuando se trata
de una familia cuya estadía en la ciudad es de carácter transitorio, la suma es de $9.371.000; pero si decidiera permanecer indefinidamente este alcanzaría $14.471.000, diferencia resultante de la variable vivienda que puede desglosarse en subsidio para arriendo o subsidio para vivienda propia (Ver Tabla Adjunta). En suma, los costos de la atención básica a la población desplazada asentada en Bogotá cuya decisión es permanecer transitoriamente, asciende durante los 2 años supuestos a US $15.5 millones, mientras que los costos en el caso de aquella que resuelve quedarse por siempre es durante el primer año de US$216 millones y a partir del segundo año bordearía US$59 millones (Ver Tabla Adjunta). Aunque estas cifras deben ser tomadas con cautela ya que distan mucho de ser categóricas y pueden propiciar controversias, se constituyen en puntos de referencia metodológica para estimar lo que debería invertir el Estado en restituir en buena parte los efectos causados por la guerra sobre la población desplazada a Bogotá, esfuerzo que de ninguna manera implica renunciar a atender aquella población históricamente pobre que habita en la ciudad. Si bien realizar estas inversiones puede generar efectos perversos, se debe asumir el riesgo de adoptar una política activa pues existe la necesidad social, ética y moral de realizar esta reparación. Los beneficios sociales, económicos y culturales que de ella se derivan, no tendrían ninguna tipo de discusión. Solamente, sobre la base de definir responsabilidades tanto de la problemática del desplazamiento como de su atención y prevención, cabría preguntarse de dónde provendrían los recursos para restituir los derechos de la población afectada.
C OSTO S
DE AT E N C I Ó N B Á S I C A A L A P O B L A C I Ó N DESPLAZADA
123425 25 5 25 5 9 468 25 2 5 827 4 65 27 95 9 65 424675 48693 42 8 6 69675 5765 8 235 9 94 35 327 95 1232456278 6 8 9 "8 # $ 28 # $ 28 2$ 738 5% 6 738
945627
3 3 78 2378 2378 3 78 $ $ 28 3 78 278 &72' "8
23738 4 6 38 23738 4 6 38 4 6 38 4 6 38
8 8 !!8 8 8 !8
(7)68*8 !8 (7)68 38*8 !8
8 8 8 8 8 8
8 !8 8 8 8 8
8 8 8 8 !8 8 8 !!8 8 !8
(*)
12342542467548693 428 25 255 255
123425424675 8 69 94 5 255 25 62595
8 8 8 8 !8 !8 ! 8 ! 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 !!8 8 8 8 ! 8 !!!!8 8
8
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(*)No incluye costos operacionales de funcionamiento institucional
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CAPÍTULO 3
PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES DE ATENCIÓN A LA PROBLEMÁTICA
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La Corte Constitucional en su sentencia T-025 del 22 de enero de 2004, al pronunciarse sobre 109 expedientes correspondientes a 1.150 núcleos familiares de diferentes regiones del país que interpusieron acciones de tutela, y al reconocer que “las autoridades competentes no estaban cumpliendo con su misión de protección a la población desplazada” y ante “la falta de respuesta efectiva a las solicitudes en materia de vivienda, proyectos productivos, atención en salud, educación y ayuda humanitaria”, declaró sobre el asunto un “Estado de Cosas Inconstitucional”. Dicha sentencia, al reclamar de las autoridades competentes el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, constituye un referente insoslayable para la estructuración de políticas de atención en esta materia. Por ello, las recomendaciones que se ofrecen recogen el espíritu de esta sentencia, que por lo demás han sido acogidas en el Plan Distrital de Atención, formulado por la actual administración. Un segundo referente para el conjunto de las propuestas consignadas, lo constituye el documento de recomendaciones del ACNUR sobre la Política Pública de Prevención y Atención al Desplazamiento Interno Forzado en Colombia 2.002-2004, que aún cuando reconoce avances importantes en el incremento de recursos nacionales asignados para la política respectiva, llama la atención sobre los mínimos internacionales que el Estado debe cumplir en esta materia. En tercer lugar, las recomendaciones hechas en el marco del estudio “Impacto del Desplazamiento en el Distrito Capital”, provienen de los hallazgos de la investigación adelantada, que en su momento fueron presentados a la Secretaría de Gobierno Distrital, y que en muchos aspectos coinciden con el contenido del Plan Distrital formulado por la actual administración, como producto de un amplio ejercicio de deliberación con los actores más relevantes de la ciudad en el tema. No obstante se insistirá en elementos que se consideran esenciales para un compromiso de la Administración Distrital en una perspectiva de derechos.
INCORPORAR UN SENTIDO POLÍTICO A LA POLÍTICA Varias son las referencias que hablan de un avance progresivo en la estructuración de una política para atender el desplazamiento que llega a Bogotá. No sólo el proyecto “Bogotá Como Vamos”, sino además el propio Plan de Atención de la actual administración destaca que, por ejemplo, el Acuerdo 02 de 1998 que precisa las normas para la atención integral, y el Decreto 624 de 1998, que establece la creación y funcionamiento del Consejo Distrital de Atención de la Población Desplazada, constituyen un legado normativo propicio para el desarrollo de la política. La aplicación del criterio de discriminación positiva para la población desplazada en materia de salud, educación y bonos alimentarios, la progresiva inversión de recursos del Distrito en el tema, la concurrencia de diversas entidades nacionales y distritales lideradas por la Secretaría de Gobierno y la creación de la Unidad de Atención Integral del Distrito –UAID-, se registran también como avances importantes. Sin embargo, el propio Plan de Atención de la actual administración señala unos problemas de enfoque de la política: demasiado énfasis en la atención humanitaria, la insistencia en la reubicación y el retorno en un contexto en el que según la Red de Solidaridad Social de Bogotá, sólo han retornado 200 familias y el debilitamiento del criterio de discriminación positiva en el marco de los esquemas de atención a la población vulnerable en general. Ante ello, la nueva administración en cumplimiento de la sentencia T-025 de la Corte Constitucional se compromete con “la estructuración de una agenda social basada en la inclusión, la solidaridad, el tratamiento diferenciado de la otredad y la transversalidad de los derechos humanos......desde una perspectiva integral del reestablecimiento de derechos”. Pero acogiendo las recomendaciones de la ACNUR y respondiendo a los resultados de la presente investigación, se requiere una decisión política que le
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conceda mucha más fuerza a la perspectiva integral de derechos que la presente administración se propone asumir. Dicha decisión implicaría esfuerzos en las siguientes direcciones:
• El reconocimiento de la dimensión regional que adquiere el desplazamiento hacia Bogotá, sugiere el liderazgo de la Administración Distrital en la construcción de un Pacto Regional sobre el Desplazamiento que comprometa a las autoridades departamentales y municipales de la Ciudad-Región, entidades nacionales, sector privado, ONG’s, organizaciones de desplazados, iglesias y comunidad internacional en la prevención y atención coordinada del mismo.
• La magnitud del fenómeno del desplazamiento y su impacto sobre la ciudad exige una iniciativa del gobierno distrital en la búsqueda y concreción adecuada de la complementariedad y concurrencia de todas las instancias del Estado, y en particular de las políticas nacionales y distritales. Ello además coincide con la percepción que acerca del problema y los responsables de su atención arroja la presente investigación. En su mayoría todos los estratos consultados le asignan la primera responsabilidad al Gobierno Nacional, lo cual demuestra que el desplazamiento es visto acertadamente como un flagelo originado en el conflicto global que padece el país.
• Un esquema coordinado Gobierno Nacional-AdEste Pacto Regional obligaría a la implementación de una agenda de acción que permita observar los flujos migratorios que se generan a partir del conflicto armado, la identificación de microregiones expulsoras, el desarrollo de estrategias de prevención, la realización de misiones humanitarias, la promoción de iniciativas de distensión del conflicto, el fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas, junto a la adopción de políticas locales y protocolos de atención en los municipios y departamentos expulsores y receptores a manera de “retenes humanitarios”, que contengan la llegada de población a Bogotá, contemplando el diseño de proyectos de reubicación y reasentamiento de la población en la propia región.
• El reconocimiento del desplazamiento como un fenómeno asociado al conflicto armado interno y la condición de víctimas que tienen quienes lo sufren, implica acciones que estimulen en los desplazados la exigibilidad de sus derechos vulnerados y la judicialización de los autores de su desplazamiento. En efecto, en coordinación con las autoridades nacionales, la Defensoría del Pueblo, organizaciones no gubernamentales y entidades internacionales, se deberían establecer mecanismos institucionales que permitan incentivar el reclamo de las víctimas a la reparación integral, la restitución patrimonial de sus bienes perdidos por efectos del desplazamiento o el uso de la Ley 599 del 2000, que penaliza el delito de desplazamiento forzado.
ministración Distrital, en el cual se asignen claras responsabilidades y se cumpla de manera estricta por ambas partes los cronogramas y compromisos es apenas necesario. Ello porque se trata del cumplimiento de un mandato constitucional y legal que obliga al Estado en sus diversas instancias a proteger a los más débiles, y de una exigencia de los estandares internacionales en la materia. FORTALECER EL SISTEMA DISTRITAL DE ATENCIÓN Un primer problema a resolver para mejorar el Sistema de Atención es el registro y las bases de datos, de tal suerte que se supere el estado de “caos informativo” existente con relación a la población desplazada asentada en Bogotá. La aplicación de una política social exige saber cuál es la población a atender, dónde se encuentra y en qué cantidad, máxime, si es una política focalizada. En la presente investigación, al usar el registro entregado por la Secretaría de Gobierno y construido por la RSS, se comprobó que más de las nueve décimas partes de sus datos no pudieron ser comprobados. Un dato adicional evidencia los problemas de información: las cifras de la RSS señalan un promedio de 4.2 personas por familia, mientras que la encuesta aplicada arroja un promedio de más de cinco personas por familia. Es reconocido también el problema
de subregistro y sobreregistro de la población, para lo cual, la actualización y depuración del registro resulta una tarea de primer orden. Un segundo asunto tiene que ver con la necesidad de flexibilizar y adecuar los dispositivos institucionales de atención a la población. Ello implica esfuerzos especiales en la descentralización de la atención hacia las localidades donde se concentran mayoritariamente los desplazados, el fortalecimiento de la interdisciplinaridad de los organismos de atención, la redefinición de la ruta de atención y los protocolos, y el mejoramiento de los mecanismos de control, evaluación y seguimiento. Dada la concentración mayoritaria de la población desplazada en cuatro localidades (Ciudad Bolívar, Usme, Kennedy y Bosa) se hace necesario construir e instalar en cada una de ellas unidades fuertes y solventes interdisciplinariamente, que brinden atención de manera integral y continua en lugares cercanos a los barrios donde viven las personas desplazadas, así como, una unidad en el Terminal del Transporte, que reciba y remita en primera instancia a los desplazados que acaban de llegar a la ciudad. Cada una de estas unidades locales debe cumplir funciones de recepción, evaluación inicial y provisión de la ayuda de emergencia; registro; atención psicosocial y psicológica; acompañamiento y seguimiento a los núcleos familiares que empiezan su atención; planeación para el restablecimiento, reubicación y/o retorno; asesoría y acompañamiento para el restablecimiento. De esta manera, se pueden cubrir los principales aspectos que debe contener la política de atención en el terreno y se puede garantizar que la persona afectada encuentre en el mismo lugar la mayor cantidad posible de servicios referentes a su paquete de atención. El personal de estas unidades debe estar facultado y capacitado para atender en el sitio, así como para realizar visitas familiares de control y evaluación en los casos que lo ameriten. Ello implicaría una reestructuración de la Unidad Integral de Atención del Distrito -UAID- convirtiéndola en una instancia coordinadora de toda la oferta pública en el tema
que, además de atender a los desplazados que residen en otras localidades, tenga como funciones las siguientes: • Coordinación, seguimiento y evaluación de la ejecución de la política; • coordinación de lo pertinente con las entidades del gobierno central y del orden nacional; • construcción y aplicación de un sistema de indicadores de la calidad de la atención y evaluación permanente sobre el impacto de la misma; • elaboración y desarrollo de correctivos a la aplicación práctica de la política de atención; • mantenimiento al día del Sistema de Registro; • coordinación con las entidades que aplican la política social del distrito. Pero, robustecer el Sistema Distrital de Atención a la Población Desplazada implica el fortalecimiento y la operación del Consejo Distrital de Atención a la Población Desplazada, como organismo coadyuvante en la estructuración, aplicación, monitoreo, seguimiento y evaluación de la política; y espacio de interlocución entre el Estado, la sociedad civil capitalina y la población desplazada. Para incrementar el impacto de las tareas del Consejo, deben establecerse unos puentes entre éste y los organismos ejecutores de la política, otorgándole, aparte de las funciones de apoyo a la Planeación y el control, alguna ingerencia en la ejecución, que le permita intervenir oportunamente en apoyo a la solución de los obstáculos prácticos que se encuentren en la aplicación de las políticas y planes. Así mismo, se requieren mecanismos de información e intercambio más fluidos entre los diferentes miembros del Consejo, para lo cual se debe fortalecer la secretaría permanente del mismo. PROMOVER LA ACCIÓN COLECTIVA Y MEJORAR LOS MECANISMOS DE REPRESENTACIÓN SOCIAL
La responsabilidad principal desde el enfoque de los derechos humanos por el restablecimiento de la población desplazada le corresponde al Estado en sus instancias nacionales, regionales y locales. Pero la sostenibilidad de una política de atención a las perso-
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nas afectadas no podrá garantizarse sólo desde la iniciativa y la acción estatal. Se hace indispensable, en primer lugar, la cooperación y participación activa de los mismos afectados y, en segundo lugar, la vinculación solidaria de la sociedad en general. Sobre el primer asunto, superar la minusvalía social de los desplazados y convertirlos en interlocutores válidos constituye un quiebre sustancial en la estructuración de la política y una condición para la superación de su condición y su restablecimiento. Para esta tarea de ciudadanía social y política es necesario destinar esfuerzos institucionales que permitan aprovechar sus recursos propios, sus historias y capacidades de organización y tejido social. Para construir interlocutores válidos desde la población desplazada que aseguren procesos sólidos de concertación social, se hace necesario por lo pronto, como lo ha hecho la actual administración, reconocer la legitimidad de las organizaciones existentes, pero al mismo tiempo actuar sobre las expresiones de intermediación clientelista, atomización y bajos niveles de representación de éstas, sus líderes y dirigentes. Habilitar escenarios y mecanismos de representación directa de la población, incorporar criterios de participación de jóvenes y mujeres, promover procesos de formación y fortalecimiento institucional de las organizaciones, cualificar los mecanismos de coordinación entre éstas sin detrimento de su autonomía y fortalecer procesos democráticos a su interior, son tareas en tal dirección. Resulta pertinente construir en la población desplazada y sus organizaciones una cultura del pacto social y un compromiso inequívoco con la paz y la convivencia ciudadana. Sobre el segundo asunto, se hace indispensable realizar una convocatoria al solidario acompañamiento y apoyo de las comunidades, las empresas, las instituciones y los diferentes sectores sociales que tienen como escenario de vida y actividad el Distrito Capital. Solidaridad que debe ser canalizada en formas convenientes, para que no lesionen aún más la dignidad de los afectados y produzca los resultados esperados, de ser coadyuvante e impulsora del restablecimiento en sus derechos de las personas desplazadas.
Desde la acogida en la ciudad, hasta la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia y el apuntalamiento para su restablecimiento, la cooperación de la sociedad puede tener unos impactos que van mucho más allá del valor cuantitativo de sus donaciones, si se propone canalizarla en formas que comprometan la fibra humana. La tarea es trabajar por una Bogotá Sin Indiferencia frente al desplazamiento. En este sentido tienen un valor incalculable las propuestas de bancos de alimentos, bancos de tiempo, compromisos orgánicos entre instituciones públicas y privadas, procesos continuados de apadrinamiento y apoyo a comunidades específicas de población desplazada. Una propuesta presentada en un grupo focal, que aquí se recoge, es la de recurrir a las colonias existentes en Bogotá. Es sabido que las redes en las que se apoyan los desplazados de manera espontánea, están constituidas por sus familiares y sus amigos y conocidos de la misma región de donde provienen. La convocatoria explícita a estas colonias, para que otorguen apoyo y acompañamiento a sus coterráneos en desgracia, puede constituir un medio de movilización social muy importante. Debe considerarse también como muy valioso el trabajo de las iglesias, en particular, el que viene realizando la Iglesia Católica a través de la oficina de Pastoral Social. Su iniciativa de instalar un punto de recepción en el Terminal del Transporte, la Casa del Migrante y el Banco de alimentos, son dignas de tenerse en cuenta para apoyarse en ellas en la implementación de la política. Al sector privado debe convocársele también a concurrir en estos propósitos, con iniciativas y con recursos. Su identidad con la ciudad se construye en la medida en que se compromete con las soluciones que ella demanda. Y pocas acciones pueden hoy tener tanto impacto social y humano como facilitar la atención de la población desplazada, para buscar su arraigo en la ciudad o su retorno en condiciones dignas. En igual medida, debe esperarse una actitud propositiva y comprometida de las empresas e instituciones del Distrito, con cupos de empleo, por ejemplo, en las obras
que sean contratadas, con fondos de apoyo a iniciativas puntuales. Finalmente, las organizaciones sociales de la ciudad, deben ser llamadas a dar su valioso aporte, que puede ir desde el acompañamiento a las organizaciones e iniciativas concretas de los desplazados, hasta la entrega de apoyos económicos de solidaridad, para fortalecer las acciones de emergencia o proyectos de diversa índole. LOS CONTENIDOS DE LA POLÍTICA El problema del desplazamiento encuentra un entorno institucional favorable en la presente administración. En efecto, recogiendo lo avanzado por la ciudad en esta materia en las administraciones anteriores y bajo el criterio de la complementariedad a la política nacional, pero desarrollando una iniciativa activa y propia, la Secretará de Gobierno adelantó un amplio proceso de concertación del Plan Distrital de Atención a la Población Desplazada. RELACIÓN
DE LA POLÍTICA ESPECÍFICA CON LA POLÍTICA
SOCIAL
Una decisión afortunada de la administración Garzón fue clarificar en el Plan de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia”, la política específica hacia la población desplazada, y la política social general. Tal decisión coincide con las recomendaciones que el ACNUR ha hecho sobre esta discusión muy común en el diseño de las políticas sociales en el país. En efecto, el ACNUR critica tres supuestos “no adecuados” en esta materia : “(i) considerar que los problemas que el desplazamiento interno genera en las personas desplazadas son similares a los del resto de la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza (58.8%) y que en consecuencia, una acción afirmativa hacia la población desplazada.... resultaría discriminatoria contra el resto de la población pobre; (ii) afirmar que con la atención del desplazamiento no se pueden atender los problemas estructurales de marginalidad y pobreza... y que por lo tanto, la población desplazada no puede esperar que la respuesta estatal constituya un mecanismo para superar las condiciones de pobreza que tenía antes del desplazamiento;
y (iii) asumir que el problema del desplazamiento está estrechamente ligado con los niveles de desarrollo y pobreza de las zonas de expulsión”1. En el mismo sentido, el ACNUR advierte que la población desplazada amerita una respuesta especial del Estado en tanto se encuentra en una situación de extrema vulnerabilidad en la mediada en que “carece, por sus propios medios, de la capacidad temporal para asumir una subsistencia digna. Esta limitación en su capacidad se presenta por un hecho ajeno a su voluntad, ante el cual no tuvo cómo resistir y que el Estado debió haber prevenido”. “Esto significa”, continúa el ACNUR, “que la población desplazada es más vulnerable en términos de ingresos y el consumo básico, y que tiene menor seguridad jurídica en la tenencia de los bienes y menor estabilidad social, además de los aspectos psico-sociales, la violación de los derechos civiles y políticos, y la ruptura de sus redes sociales y familiares”. Por ello, tal y como lo ha entendido la Administración Distrital, el Estado debe garantizar el financiamiento de las acciones a favor de las y los desplazados, otorgando la prioridad que la emergencia humanitaria que este representa, amerita, sin detrimento de los derechos de los denominados “pobres históricos”. Pero aún cuando estas acciones tienen un carácter temporal hacia la población afectada, la política diferencial y activa inaugurada por la administración Garzón debe tener una duración en un tiempo más allá de su mandato, es decir, institucionalizarse como una política distrital, hasta tanto no se supere el conflicto armado interno y atendiendo a sus nuevas exigencias y dinámicas. LA PREVENCIÓN La prevención debe ser el eje de una política proactiva que evite el desplazamiento. La máxima eficacia de una política de prevención del desplazamiento forzado se manifestaría en la no ocurrencia de los hechos que lo configuran, en quitarles 1 Balance de la Política Pública de Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado. Agosto de 2002 a Junio de 2004. ACNUR. Bogotá.
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piso a los factores que lo desencadenan antes que puedan provocarlo, en desarticular el problema en su origen. Evitar la ocurrencia del desplazamiento forzado o reducir su incidencia, tendrá que ver con el planteamiento y desarrollo de una política de manejo del conflicto armado, que tienda a resolverlo o reducirlo a su mínima expresión, que le quite espacio al uso de la fuerza armada o que explore fórmulas de distensión en el corto plazo. Estos asuntos corresponden sin lugar a dudas a variables que están por fuera del alcance de un gobierno territorial y que corresponden a la dinámica propia del conflicto y a las decisiones de los actores en confrontación. Más aún, la responsabilidad de la prevención recae fundamentalmente en el Gobierno Nacional.
Como se ha establecido ya por la RSS y la Cruz Roja, esta ayuda debe darse en un primer momento y luego del arribo a la ciudad en cantidad suficiente para tres meses, lapso en el cual es de esperar que pueda empezar el proceso de restablecimiento, sea en retorno, reubicación o asentamiento definitivo en la ciudad. En todo caso, la política distrital debe considerar en casos de extrema afectación del desplazado y/o sus familiares, de retrazo de la estructura de atención, en organizar el paquete de restablecimiento en el plazo estipulado, otorgar paquetes de ayuda por un período adicional con especial énfasis en familias cuyos niños y niñas se integren al sistema escolar. EL RESTABLECIMIENTO
Sin embargo, algunas iniciativas pueden desarrollarse en este campo desde el ámbito del gobierno distrital. Por un lado, y como ya se ha dicho, pueden proponerse iniciativas de dimensión regional que en coordinación con los demás gobiernos territoriales de las zonas de expulsión permitan distensionar el conflicto y fortalecer el arraigo territorial del estado. Por el otro, deben identificarse la probable existencia de desplazamiento intra-urbano, en cuyo caso, los entes territoriales deben adoptar políticas activas de prevención del mismo. LA ATENCIÓN DE EMERGENCIA Entendida como las acciones dirigidas a acoger al desplazado en la ciudad, disminuir los efectos inmediatos del desplazamiento y proporcionarle a su familia los mínimos de subsistencia y de servicios sociales, debe cubrir : • Evaluación y asesoría psico-social y, de ser necesario, psicológica. • Albergue, dotación para dormir y dotación mínima de cocina. • Apoyo monetario para transporte en la ciudad. • Subsidio alimentario que cubra las necesidades nutricionales mínimas requeridas. • Atención integral en salud.
Según la ACNUR, el restablecimiento implica el derecho a la reparación que tienen las víctimas e incluye elementos que deben ser considerados en el diseño de las políticas públicas, tales como:“...a) medidas de restitución (cuyo objetivo debe ser lograr que la víctima recupere la situación en la que se encontraba antes); b) medidas de indemnización (que cubran los daños y perjuicios físicos y morales, así como la pérdida de oportunidades, los daños materiales, los ataques a la reputación y los gastos de asistencia jurídica); y c) medidas de rehabilitación (atención médica y psicológica o psiquiátrica)”. El restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de restitución de derechos, implica entonces recuperar para esta su condición de personas autosuficientes en el aprovisionamiento alimentario y en los demás bienes y servicios de consumo básico para sus familias; obtener un espacio de habitación con características mínimas de habitabilidad; ser indemnizadas por los perjuicios ocasionados debido al desplazamiento; recuperar la plenitud de su balance emocional, psicológico y psico-social; decidir en forma voluntaria sobre su retorno, reubicación o asentamiento definitivo. Este asunto, por su magnitud, implica la concurrencia de la Nación y el Distrito, y por supuesto la movilización de recursos de la sociedad y la comunidad
internacional, por lo menos en los siguientes aspectos: asesoría psico-social y psicológica, empleo e ingresos, vivienda y servicios sociales básicos de salud y educación. Para el completo restablecimiento y de acuerdo con las recomendaciones de la ACNUR citadas, faltan aquí las medidas de restitución que implican: sanción a los responsables del desplazamiento y obligación de indemnizar a las familias desplazadas; o, en su defecto, reconocimiento por el Estado de su responsabilidad al no ser capaz de encontrar y sancionar a los responsables directos. Este punto de la política de restablecimiento corresponde al Gobierno Nacional implementarlo, por cuanto a su cargo están los instrumentos para hacer justicia y producir las sanciones pertinentes. PRIORIDAD PARA LOS GRUPOS MÁS VULNERABLES En una perspectiva de progresividad de garantía y restitución de derechos y en un contexto de recursos públicos limitados, las ofertas de atención deben considerar prioritariamente a niños, niñas, madres cabezas de familia y adultos mayores, ya que éstos en cualquier caso de desplazamiento son los segmentos de población más vulnerables. Se ha observado que los niños y las niñas, así como los adultos mayores corren mayores riesgos de desmedro físico en relación con carencias nutricionales, mientras las madres cabeza de hogar padecen mayores afectaciones de tipo psicológico y psicosocial. Estos indicios exigen adoptar medidas como: atención psicosocial prioritaria y de mayor intensidad para las madres cabeza de hogar; incremento del subsidio alimentario para las familias con niños o adultos mayores; cuidado especial con las madres cabeza de hogar en el proceso de restablecimiento, en relación con la construcción o acercamiento de redes de apoyo y apadrinamiento; medidas complementarias que aseguren la retención de los niños y niñas en el sistema escolar, como puede ser la entrega de subsidios alimentarios complementarios a cambio de su asistencia a la escuela; orientación a las madres cabeza de hogar y a las niñas pre y adolescentes en temas relacionados con la salud sexual y reproductiva.
ATENCIÓN ESPECIAL A LOS Y LAS JÓVENES ADOLESCENTES
Los niños y niñas que han sufrido su desplazamiento en la etapa preadolescente, o de la adolescencia, corren riesgos adicionales por la fuerte incidencia del entorno cultural en esas etapas de la vida y por los riesgos que existen en esas edades en relación con la salud sexual y reproductiva. Los niños y las niñas desplazados en esas condiciones deben recibir atención prioritaria dentro de los programas dirigidos a este sector de población, que permitan su inserción cultural en la ciudad sin perder sus elementos de identidad de origen, así como la articulación de sus proyectos de vida en relación con los cambios bruscos del entorno que han debido afrontar. Las redes de colonias existentes en la ciudad pueden jugar en este caso un papel importante, si se les propone generar espacios de acogida para los pre y adolescentes desplazados. Es conveniente pensar, además, en proyectos puntuales que apliquen experiencias exitosas en la ciudad como lo ha sido el programa Tejedores de Sociedad, adaptándolo a las condiciones específicas de esta población. LA ATENCIÓN PSICO-SOCIAL Este es uno de los principales componentes que debe contener una política de atención a la población desplazada. La investigación realizada contiene numerosas evidencias sobre el impacto psicosocial y psicológico que han padecido las personas en desplazamiento. Baste mencionar la ruptura de sus relaciones tradicionales, la sustitución abrupta del entorno físico y social en medio del cual han construido sus vidas y la supresión de todos los medios materiales que les aseguraban la existencia. Por tanto, resulta pertinente generar unos protocolos de atención psicosocial y de apropiar medios humanos y materiales que permitan desarrollar en forma cabal este tipo de atención. Las necesidades devienen de la profundidad de las afectaciones sufridas; una evaluación cuidadosa puede permitir ubicar a las personas en desplazamiento según sus necesidades de atención en los niveles correspondientes, para brindarles la asesoría requerida.
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ANEXOS
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ANEXO 1 METODOLOGÍA DE DIAGNÓSTICO: PROBLEMÁTICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN
BOGOTÁ Con el objetivo de indagar sobre el impacto causado por el fenómeno del desplazamiento en el entorno territorial de Bogotá y su región, y con ello, proponer acciones que se integren a los esfuerzos generales encaminados a su adecuado tratamiento en términos de prevención, atención y estabilización, esta investigación recurrió a un diseño metodológico que combinó varios instrumentos. En primera instancia, se realizó una revisión de la información secundaria existente sobre el tema del desplazamiento en general y en particular sobre la oferta pública existente en la ciudad, la normatividad internacional y nacional sobre el tema, las recomendaciones que sobre el mismo han hecho distintos organismos internacionales y nacionales como la Defensoría del Pueblo, centros académicos, organizaciones de derechos humanos y asociaciones de desplazados. También, fue necesaria una revisión conceptual que permitiera establecer un enfoque de abordaje del desplazamiento y un modelo de política pública para el mismo. Para efectos de medir la incidencia del fenómeno en la ciudad se combinaron cuatro instrumentos de recolección de información primaria: una encuesta que recogió y complementó instrumentos similares diseñados y aplicados por la Red de Solidaridad Social, la Pastoral Social y Codhes, una entrevista semiestructurada aplicada a actores públicos y privados relevantes en el tema en la ciudad; la realización de unos grupos focales realizados en las localidades receptoras del desplazamiento; y un sondeo de opinión aplicado a todos los estratos de la ciudad. En todo caso, con ello se buscó recoger información diversa y construir una mirada lo más completa posible del fenómeno del desplazamiento, haciendo complementaria la información arrojada por los distintos instrumentos. La encuesta recoge información sobre los antecedentes del desplazamiento, la conformación de los hogares, su situación socioeconómica actual y la percepción de és-
tos sobre la atención recibida por parte del Estado y la sociedad. La entrevista recoge la percepción que funcionarios públicos y agentes privados tienen sobre el fenómeno y tipo de oferta pública existente. Los grupos focales indagan por la percepción de actores claves sobre el desplazamiento y los desplazados en las localidades receptoras (rectores de colegio, directores de hospitales y funcionarios locales). El sondeo de opinión, identifica la percepción que del problema tiene la ciudadanía y las soluciones requeridas, al tiempo que pretende establecer el grado de sensibilización de los habitantes de la ciudad sobre el fenómeno y la responsabilidad que le asiste al Gobierno Nacional, Distrito y sociedad para atenderlo. DISEÑO MUESTRAL E INSTRUMENTOS UTILIZADOS EN LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
LA ENCUESTA DISEÑO
Y ESCOGENCIA MUESTRAL
Con el objetivo de lograr un acercamiento al tamaño del universo (N) fue pertinente tomar como referencia algunas estadísticas producidas por las entidades encargadas de cuantificar el fenómeno del desplazamiento forzado. Según el Sistema Único de Registro –SUR-, de la Red de Solidaridad Social, en el país durante el período 1995-2003 la magnitud del desplazamiento fue de aproximadamente 1’200.000 personas. Así mismo, de acuerdo al índice de fuentes contrastadas estimado por la misma entidad, el total de desplazados en el país durante el mismo lapso de tiempo alcanzó los 2’000.000. Por su parte, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -Codhes-, evaluó que entre 1984 y 2003 el total nacional de población desplazada ascendía a 3’000.000 de personas. Ahora bien, teniendo en cuenta que el período tomado por Codhes es prácticamente el doble que el referenciado por el SUR, y dado que las cifras de esta última fuente en apariencia exhiben que de alguna manera aceptan la presencia de subregistro, se
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considera razonable hacer converger dichas estimaciones en un promedio ajustado cercano a 2.070.000 personas. De otro lado, según registros de Codhes que datan de 1985, en agosto de 2002 la población que habría llegado a Bogotá en calidad de desplazados representaba el 23% del total nacional, es decir, 480.000 personas1.
De acuerdo al tamaño de la población o universo (N) objeto de estudio, el tamaño de la muestra se calculó mediante la siguiente expresión:
N * Z 2*P*Q
n=
(N - 1) * E 2 + Z 2 * P * Q En consecuencia, se asume el dato anterior como el tamaño de la población desplazada que habría elegido a Bogotá como destino durante los últimos 20 años, y dado que para el SUR, el número promedio de personas por familia es 4.3, entonces el universo (N) se estima en 111.628 familias. Al respecto, vale mencionar que se observa cierta aglomeración de la población desplazada hacia Bogotá en las localidades extremas del perímetro urbano como Bosa, Ciudad Bolívar, Kennedy, Suba, Usme, Rafael Uribe Uribe y San Cristobal, las cuales recepcionan el 75% de este tipo de población. En vista de lo anterior, se optó por un diseño muestral de conglomerados bietápico centrado en las familias (ver Diagrama adjunto). El método empleado dependió del número de familias tomadas de los listados ubicados en el registro y de su localización espacial en la ciudad. En todo caso, se procedió a un muestreo en dos etapas, primero escogiendo sitios o áreas –localidades– y luego población –familias desplazadas–. En cualquier situación, la escogencia de las unidades primarias se realizó buscando una alta heterogeneidad al interior de las localidades y la población, para disminuir los sesgos resultantes del diseño. TAMAÑO
DE LA MUESTRA
(n)
El tamaño de la muestra se determinó teniendo en cuenta factores de carácter teórico, para lo cual se consideraron aspectos como el tamaño de la población, grado de confianza, error de la muestra y probabilidad que se produzca el evento de estudio, y aspectos técnicos, logísticos y geográficos.
Donde,
12342567 1
849 4 4 2
2343567897 374 9 3 9 789761313 63 83877 976 377 9 7991 678979 86 63 83877 971677 6 379 7991 678979 86 3 91789796
En consecuencia, se tomó como norma general mantener el nivel de confianza fijo en 96.3% (Z=2.08), el margen de error se estableció 4%, y dado que se desconoce el valor de la varianza poblacional, situación muy habitual en la práctica de la investigación social, se recurrió al equivalente de ésta como supuesto más desfavorable, que ambas probabilidades (P y Q) presenten un valor de 0.50, lo cual aunque implica una muestra de mayor tamaño reduce las posibilidades de equivocación en la estimación de los parámetros poblacionales correspondientes a las variables del estudio. Resultado de este diseño se llegó a un tamaño muestral (n) de 669 familias desplazadas. ESCOGENCIA
Y SELECCIÓN MUESTRAL
Tal como se mencionó, en el diseño y escogencia de la muestra se empleó un método bietápico, que consiste para la primera etapa en dividir la población desplazada según aquellas localidades en donde se asientan (ver Diagrama adjunto).
1 Proyecto Bogotá Como Vamos y ACNUR. La población desplazada en Bogotá, una responsabilidad de todos. Bogotá, 2003, p. 23.
TABLA PARA DETERMINAR TAMAÑO DE LA MUESTRA PROBABILÍSTICAS DE POBLACIÓN FINITAS EN LA ENCUESTA
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N * Z 2 *P*Q (N - 1) * E 2 + Z 2 * P * Q
n=
12 582 49 2 542 49 2 52 5252 49 2 5 2 49 2 5 2 49 2 52 49 2 22 52 82 88842 42 88842 2 2 2 88842 2 88842 2 88842 2 88842
9 582 42 87 5 542 442 65 7 52 88 2 43 9 7 5 2 2 2 5 2
42 1 52 8 2
n
1342
9
2
9
2
9
2
9
2
9
2
9
2 2
9 82
9 42
9 2
9
2
9 2
98 2
52 88842 88842 88842 88842 88842 88842 342
9
82
9
2
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2
9
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9
4 2
9 8
2
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9 2
9 2
9 2
9 2
9 2
9 2 2 49 2 49 2 49 2 49 2 49 2 49 2
72
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9 2
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9 2 342
9
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2
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2
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9 2
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9 2
9 2
9 2
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669 Etapa 1
Bogotá
Población desplazada en San Cristobal Población desplazada en Rafael Uribe Población desplazada en Usme
Población desplazada en Suba
Población desplazada en Ciudad Bolívar
Población desplazada en Kennedy
Población desplazada en Bosa
66
Para escoger la muestra en esta etapa se recurrió al método de Probabilidad Proporcional al Tamaño- PPT = (n / N1....i), donde i corresponde a las localidades, o lo que es lo mismo, PPT = (n / N4....19), el cual consiste en distribuir el tamaño de la muestra de manera proporcional de acuerdo al peso relativo que tenga la población de hogares desplazados en el respectivo sitio o área dentro del conjunto de la población total (ver Tabla adjunta). Los resultados indican que se deben realizar 50 encuestas en San Cristobal, 79 en Usme, 107 en Kennedy, 96 en Bosa, 43 en Suba, 50 en Rafael Uribe y 244 en Ciudad Bolívar.
inicio fuera aleatorio3. Este procedimiento de selección tendría la ventaja de que cualquier elemento integrante de la población se vería reflejado en la muestra. No obstante las variaciones que se presentaron durante el trabajo de campo, ésta metodología aseguró representatividad al nivel de las localidades.
En la segunda etapa, se procedió a seleccionar las familias desplazadas entre los conglomerados definidos (ver Diagrama adjunto) a través de un muestreo probabilístico, tal como se describe a continuación.
a) Logística para la operación.
En el listado de hogares desplazados se efectuó una codificación, y se calculó el intervalo de selección sistemática (IS)2, para posteriormente extraer al azar un número inferior a éste (ver Tabla adjunta). La unidad de la población a la que corresponda dicho número (en la lista utilizada), constituye la primera unidad de la muestra. Las demás unidades muestrales se eligieron sumando sistemáticamente el intervalo de selección a los números que se seleccionaron a partir del primer número extraído al azar, hasta conformar el total requerido por el tamaño de la muestra. El resultado del IS indica que cada 9ª familia desplazada será seleccionada del listado hasta completar las 669 de la muestra. Entonces, discriminando por localidades se procedió así para la selección, cada 9ª familia desplazada hasta completar 50 encuestas en San Cristobal, cada 9ª hasta completar 79 en Usme, cada 9ª hasta completar 107 en Kennedy, cada 9ª hasta completar 96 en Bosa, cada 9ª hasta completar 43 en Suba, cada 9ª hasta completar 50 en Rafael Uribe y cada 9ª hasta completar 244 en Ciudad Bolívar. Ahora, para asegurar que cada elemento de la población tuviera la misma probabilidad de ser elegido, el IS debió ser aplicado al azar. Por ejemplo, no se empezó a seleccionar los 50 del listado de San Cristobal a partir del 9º, sino que se procuró que su
Finalmente, se determinó un factor de expansión (FE) para la muestra de 166,9 el cual permitió la generalización de los resultados de la encuesta. APLICACIÓN
METODOLÓGICA
Previo a la selección de Las familias, se constituyó un equipo de trabajo compuesto por un coordinador general de la encuesta, cinco coordinadores de campo y 23 encuestadores, y se realizó un taller de aprestamiento del formulario como de organización de los equipos para el trabajo de campo. El operativo de recolección de encuesta conllevó: • Preparación de las listas adecuándose al criterio de aleatoriedad determinado en la muestra. • Realización de llamadas a las personas registradas por parte de los coordinadores de la encuesta. • Programación del trabajo de campo (formulario, formatos de control de actividades y transporte). • Realización de la encuesta. • Verificación, control y revisión de la información. • Sistematización de la información.
2 Es aquel el procedimiento de selección de las unidades primarias objeto de estudio, que conformarán la muestra. Es el factor que sumado, determina qué unidades serán escogidos del universo para el diseño de la muestra. 3 Sólo la primera unidad de la muestra se eligió al azar (mediante una tabla de números aleatorios, por sorteo), con la condición que el número seleccionado fuera inferior al IS. De esta manera se extrajo al azar un número inferior a 9, la unidad de población a la que corresponde dicho número constituyó la primera unidad de la muestra y para escoger las demás unidades se sumaron sistemáticamente 9 hasta reunir como mínimo las 50 que integraron la muestra de estudio. Sin embargo, se seleccionaron un poco más de unidades previendo la necesidad de realizar sustituciones o reemplazos cuando alguno de los escogidos estuviera ausente o decidiera no responder a la encuesta.
ESCOGENCIA POR LOCALIDADES Y SELECCIÓN DE LA MUESTRA PARA ENCUESTAS
67
122222222222222222222 3454672892 425 9 42 7592
74 8482
2
5972 2 22 45 4 2 #2
74 8482 89 4 484 2 !"2 $4 412
PPT=
2 &412' 74 2 , 592 -91198.2 07 42 & 42 24 49 2,92 ' 848207 442 22
2 *2 /2 (2 2 /2 2 22
(2 (+2 */2 /12 1/2 *32 3 +2 * /2
()*2 )(2 )+2 )2 )2 ()*2 1)*2 ++)+2
n N4......N19
1 94 72892 9 912 95 42 4424842
74 8482
% 12892 42 5 9 4272 74 8489 2 IS= 2 *+2 (2 +(2 2 12 *+2 32 2
N4....N19 n
2 2 2 2 2 2 2
Fuente: (*) Unidad de Atención Integral a Población Desplazada-RSS, Mayo 99/Agosto 2002 PPT = Probabilidad Proporcional al Tamaño
Etapa II
Bogotá
Familias desplazadas en San Cristobal Familias desplazadas en Rafael Uribe Familias desplazadas en Usme
Familias desplazadas en Suba
Familias desplazadas en Ciudad Bolívar
Familias desplazadas en Kennedy
Familias desplazadas en Bosa
FACTOR DE EXPANSIÓN ENCUESTA
68
9111111111 2345678581
5 5 318 61
1111111111 1
5 5 318 1
7 31111 651 51
Factor de expansión
1
FE= N4..N19 11n
111111111
1
5 5 318 1
4 67 7 31
651 51
8 1651 51
5 76751
6 44735851
56745851111 6 44735851
234156789 3 1
1
1
1
1
81
1
1
1
1
1
44 1
1
1
1
1
1
1
831
1
1
1
1
1
2 31
1
1
1
1
1
!3"3 167 1
1
1
1
1
1
57 3 1 #$361
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
% 93 1 &3 7 3 81 8 &&7 43 381
ORGANIZACIÓN DEL EQUIPO DE ACUERDO AL DISEÑO MUESTRAL PARA LA APLICACIÓN DE LA ENCUESTA
225 2567 96 2567 1234567 1 36527 5 49 7 67 8 7365 7257
27257 829 8 7 829 8 7 829 8 67 27257 829 8 7 829 8 7
123456789 2 4 1 24 84 22 467 4 33 4 824 57 2 4 !264 # 92 4
4 4 4 4 4 4 4 4
4
4 4 4 4 4 "
4 4
b) Manejo de los listados de registro de población desplazada ante la red de solidaridad. Posterior a los trámites de rigor para la consecución de los listados de las familias de población desplazada en Bogotá registrados en la Red de Solidaridad, se logró obtener una base de datos de 10.500 registros aproximadamente, de los cuales 7.658 corresponden a las localidades seleccionadas para la muestra. Con los listados impresos y bajo la metodología señalada se realizaron las llamadas a las familias de población desplazada con el fin de contactar la cita para la realización de la encuesta El primer problema metodológico encontrado durante la fase de preparación de la encuesta se relaciona con la ubicación de las familias de la población desplazada en Bogotá, ya que los listados presentaban información asimétrica e incompleta, bien porque no se encontraba vigente o en su defecto existían errores de digitación de nombres, direcciones y localidades.
4
4
4
4
4 "4 4
4 4 "4
Complementario a estos problemas se agregó la dificultad de encontrar una temporalidad homogénea respecto de los universos, es decir, éstos cubrían diferentes periodos. (Ver tabla adjunta). Sobre este aspecto hay que mencionar, que si bien esta heterogeneidad afectó la consecución inmediata de las familias de población desplazada, la temporalidad de la muestra cubre un período significativo que permite contar con una visual de 3,9 años para el análisis del fenómeno. En primera instancia, los problemas de registro trajeron como consecuencia que la fuente seleccionada inicialmente fuera agotada en su totalidad manejando los criterios de aleatoriedad previstos. El resultado de esta actividad, por demás dispendiosa, arrojó resultados imprevistos. En un periodo de 20 días se realizaron 7.172 llamadas y 390 llamadas de verificación, obteniendo un total de 507 citas confirmadas para la aplicación de encuestas.
12345674789
123456789 2 4 84 #824 (33)*4 1' 24 ,2-2 4 67 4 57')2)4# .264
092 4
2 8 6929
834 785 8 692
4 4
4 4
4
4 ! 4
4142 444 4 42 4 4 26!4 4$% 42 4 4&' 4 4 2642 4 4&' 4 4+ 42 4 4$% 4 4$%42 4 414 4&' 42 444 4
4
062 7)2)4-19724 092 4962 7)2)4-19724
82456747
48844244 !48844 "!4 48844 "4 !48844244 4884424 4 !4).2844244 4884" 4 4 884 4 264 " 4 2 444/4 4 !4884 4 26"42 4 4 264"4!4 4284
(1) La fecha del registro estimada es la fecha de la encuesta realizada por la Red de Solidaridad a la población desplazada que llega a Bogotá.
En ese mismo sentido, la metodología propuesta y los tiempos previstos para la aplicación de encuestas se afectaron. Los tiempos que inicialmente eran de 8 días se ampliaron a 25 días y la metodología se ajustó para avanzar al mismo tiempo en la preparación de citas como en la aplicación de la encuesta. Todos estos ajustes afectaron el presupuesto programado de forma significativa. Sobre los problemas de las bases de datos utilizadas se llega a las siguientes consideraciones. En la evaluación de programas cuya problemática social es altamente conflictiva y las actividades hacen incurrir en riesgo a la población involucrada, generalmente se presentan los siguientes casos: la información no existe, está desactualizada, es de manejo exclusivo de las entidades públicas y se considera riesgosa que las manejen otras entidades. A CTIVIDADES
COMPLEMENTARIAS A LA METODOLOGÍA
INICIAL
a) Consecución de nuevas bases de datos. Ante la dificultad de alcanzar el tamaño de la muestra con la primera fuente de información, el equipo de evaluación consideró pertinente la consecución de nuevas bases, las cuales fueron adquiridas estableciendo contactos con las organizaciones de desplazados y accediendo a un nuevo listado suministrado por la Unidad de Atención Integral para los Desplazados –UAID–.
b) Normalización de los registros utilizados. El equipo evaluador tomó los listados entregados por la UAID, unidad responsable de la atención de la población desplazada en Bogotá, y previó su normalización. EL
INSTRUMENTO PARA LA ENCUESTA
El instrumento seleccionado se alimenta en su diseño de encuestas realizadas por otras entidades e incluyen las variables consideradas como relevantes para la evaluación de impacto del fenómeno del desplazamiento forzado en la ciudad de Bogotá. A.
Módulos de la encuesta aplicada.
I, Identificación y ubicación espacial II, Datos del desplazamiento III, Tenencia de vivienda y acceso a servicios IV, Ayudas y asistencia a la población desplazada V, Ubicación y estabilización VI, Declaración y registro de la población VII, Personas que conforman la familia VIII, Gastos y alimentos de la familia IX, Seguridad alimentaria X, Otros aspectos generales de carácter cualitativo de la población desplazada Adicionalmente, se incluyó un módulo sobre la percepción de los encuestados respecto a la respuesta institucional en el Distrito al fenómeno del desplazamiento forzado.
69
BASES DE DATOS COMPLEMENTARIAS
123456748695
70
84 64
362 584
24 6744
12345678 8 968562 5 68 13 568 284 78 8 16 8 8 968562 5 68 6 87 8 2 8 68 !8"67#$ 8 8 8 %1&8' 8 ' 8 (8 ) 24 5428 ' +8"6 8,8 (-8 * 42 8 !8"67#$ 8 .6 78 25 856286 24 5462 8 236874 368/ 38 8 (8 .6 78 25 83 86 81 2 8 El módulo incluye los siguientes puntos: • Principales necesidades de la población afectada por el desplazamiento forzado en materia de salud, educación y empleo. • Respuesta institucional del Distrito Capital a las necesidades y demandas de la población en situación de desplazamiento en la ciudad (acceso y calificación de los servicios adquiridos). B.
Salidas para el análisis de la encuesta .
La organización de temas de salida para el análisis de la encuesta buscaba medir el impacto del desplazamiento sobre el Distrito Capital, así como la respuesta institucional, desde un enfoque de derechos:4 1. Caracterización espacial y temporal del desplazamiento 1.1. Dinámica espacial del desplazamiento. 1.2. Dinámica temporal del desplazamiento. 1.3. Tipos, motivos y autores del desplazamiento. 2. Caracterización socioeconómica de la población desplazada. 3. Impactos del desplazamiento sobre la población afectada. 4. Demandas de la población desplazada y respuesta institucional.
8 8 8 8 8 -8
08 (8
directorio telefónico estratificado de Bogotá y se recurrió a un muestreo probabilístico proporcional por estrato que recogió parte del procedimiento planteado en el diseño muestral para las encuestas. De acuerdo al tamaño de la población o universo (N) objeto de estudio, 1’552.799 suscriptores residenciales urbanos con servicio telefónico, ésta se reconoce como de carácter infinito y el tamaño de la muestra se calculó mediante la siguiente expresión:
n=
Z
2
E
P
Q 2
Resultado de este diseño se llegó a un tamaño muestral (n) de 696 jefes de hogar de los estratos 1 a 6 (ver Tabla adjunta). Para escoger la muestra se recurrió al método de probabilidad proporcional al pamaño- PPT = (n / N1....i), donde i corresponde a los estratos, o lo que es lo mismo, PPT = (n / N1....6). Los resultados indican que se deben realizar 36 sondeos en el estrato 1, 210 en el 2, 307 en el 3, 85 en el 4, 32 en el 5 y 27 en el 6 (ver Tabla adjunta).
EL SONDEO DE OPINIÓN D ISEÑO,
ESCOGENCIA Y SELECCIÓN
El universo considerado fue los jefes del hogar de los estratos 1 a 6. El marco del muestreo lo constituyó el
4 Enfoque introducido por el actual gobierno en el marco de formulación de políticas y también trabajado por entidades públicas para tal fin. Cabe resaltar el esfuerzo realizado por La Defensoría del Pueblo y CODHES, entidades con quienes la Unión Temporal desarrolló diversas reuniones para el conocimiento de la propuesta conceptual.
TABLA PARA DETERMINAR TAMAÑO DE LA MUESTRA PROBABILÍSTICA DE POBLACIONES INFINITAS EN EL SONDEO DE OPINIÓN
71 n=
Z
1
2
P
Q 2
E 21
2341
51
61
71
49881
9 481
8 4 1
9 1
9 1
49881
9 481
8 4 1
9 1
9 1
49881
9 481
8 4 1
9 1
9 1
5 1
49881
9 481
8 4 1
9 1
9 1
5 1
49881
9 481
8 4 1
9 1
9 1
51
49881
9 481
8 4 1
9 1
9 1
341
581 541 51
51151
11
1
81
981
981
41
941
9 1
91
91
1
9 1
981
1
9 1
94 1
1
981
981
1
111
9
786 57 453 79 21 9
581
88 81
541
4 1
51
8 4 1
5 1
1
5 1
1
51
8881
n
696
ESCOGENCIA POR ESTRATOS Y SELECCIÓN DE LA MUESTRA PARA SONDEO DE OPINIÓN
1222345467289222 422 5 9 3 42
3 437 2 2
2 )2 *2 (2 +2 2 22
139 4 72892 2222222 9 912 2 "#15728929 959137 2 37 9 2 3953424 42
9 8914 9 2 2
9$ 9 87 2912 142 48429 3 4372 n 417 2712 4 3412 PPT = 4 924 42%4 413&4 2 9 72 4 9437 98482 N1....N6 2 39 9 17222 2 ! 3 12892 42 N1......N6 5 9 3 427 2 IS = n 9 3 437 2 22 ' ()*2 +, 2 *2 ) )* 2 ' ()*2 (- ).2 *., 2 ) .2 ) )* 2 (- ).2 -* -+'2 ((,.2 *.'2 ) )* 2 -* -+'2 - '' 2 ),)2 -+2 ) )* 2 - '' 2 ') ).+2 (,2 *)2 ) )* 2 ') ).+2 + ()*2 *,-2 )'2 ) )* 2 + ()*2 ++) '2 ..,.2 2
Fuente: (*) SSPD, 2002, Incluye ETB y EPM PPT = Probabilidad Proporcional al Tamaño
72
La selección de los hogares al interior de cada uno de los estratos se realizó con base en el intervalo de selección sistemática (IS). El resultado del IS indica que cada 2231º jefe de hogar fuera seleccionado del directorio telefónico hasta completar los 696 de la muestra. Entonces, discriminando por estratos se procedió así a la selección, cada 2231º jefe de hogar hasta completar 36 sondeos en el estrato 1, cada 2231º hasta completar 210 en el 2, cada 2231º hasta completar 307 en el 3, cada 2231º hasta completar 85 en el 4, cada 2231º hasta completar 32 en el 5 y cada 2231º hasta completar 27 en el 6. Ahora, para asegurar que cada elemento de la población tuviera la misma probabilidad de ser elegido, el IS fue aplicado al azar. Por ejemplo, no se empezó a seleccionar los 36 del estrato 1 a partir del 2231º, sino que se procuró que su inicio sea aleatorio. Este procedimiento de selección tiene la ventaja de que cualquier elemento integrante de la población se verá reflejado en la muestra. No obstante las variaciones que se puedan presentar durante el sondeo, ésta metodología asegura representatividad al nivel de los estratos. Posteriormente, se determinó un factor de expansión (FE) para la muestra de 2.227,83, el cual permitió la generalización de los resultados del sondeo. A PLICACIÓN
METODOLÓGICA DEL SONDEO
La realización del sondeo estuvo a cargo de un coordinador y para su realización se capacitaron 5 personas. Se dispuso además el operativo para su realización (formulario de consulta, formulario de control de llamadas y sitio para las llamadas).
DISEÑO Y TEMÁTICA: INSTRUMENTO SONDEO DE OPINIÓN
El instrumento fue diseñado con el propósito de captar la percepción de la población bogotana no involucrada en el fenómeno, su incidencia directa sobre la ciudad y su compromiso con la solución al mismo, para lo cual se utilizaron tres preguntas: • ¿Cómo cree que Bogotá ha sido afectada por la población desplazada? • ¿Quiénes cree usted son los responsables de atender el fenómeno del desplazamiento hacia Bogotá? • ¿A través de qué acciones considera que el Distrito podría contribuir a solucionar el fenómeno del desplazamiento? El Instrumento utilizado contó con una identificación de número telefónico y código del sondeo, el cual se asigna de acuerdo al estrato y secuencia numérica de las llamadas. Contó a su vez, con instrucciones para llenar el cuestionario que impedían al encuestador leer las opciones de respuesta a los consultados, esperar la misma y consignarla en el formato de consulta clasificándola de acuerdo a las opciones de cada pregunta. Solamente en el evento que la persona no respondiera de inmediato, el encuestador ejemplificaría con algunas de las opciones.Las negativas a responder el sondeo se registraron en los formatos de control de llamadas.
F ACTOR DE EXPANSIÓN SONDEO DE OPINIÓN
462457
777772257897 96 577
36 4569 769 89 329 7 62 5 735 7 9635 7 499 357
77774225789727 9 4627
99335 2827
7 7 7 7 %7 !7
7 !$ "7 !$ $%7 $ 7 "%7 % 7 %% 7
!7 "7 "7 $%7 7 7 ! 7
77
1234567897 9 2 7 FE= N1.....N6 77n "!# 7 # 7 #%%7 #!"7 %!# 7 ""#$%7 #$ 7
777777777777 4225789727 9 4627 2 32827777777 !7 "7 "7 $%7 7 7 ! 7
LAS ENTREVISTAS Y LOS GRUPOS FOCALES Para la recolección de información cualitativa con actores claves de la ciudad y de las localidades receptoras del desplazamiento, se diseñó y aplicó un cuestionario bajo el método de entrevista individual semiestructurada y de entrevista colectiva o grupos focales, que tuvo como objetivo captar la percepción de los agentes públicos y no públicos intervinientes en la problemática del desplazamiento. El cuestionario de la entrevista semiestructurada fue aplicado a 6 personas, entre funcionarios públicos, de entidades privadas y de organizaciones de desplazados (se anexa listado). Los Grupos Focales fueron realizados en las localidades de Rafael Uribe, Bosa y Ciudad Bolívar, con la participación de 16 personas entre funcionarios del Departameto Administrativo de Bienestar Social –DABS-, alcaldías locales, colegios, hospitales distritales y líderes comunitarios. SISTEMATIZACIÓN
DE LA INFORMACIÓN RECOLECTADA
Para todos los formularios diligenciados (encuesta y sondeo de opinión), durante y posterior a la visita y aplicación se realizó un proceso de crítica-codificación,
a través del cual se buscaba detectar posibles errores en el diligenciamiento y determinar la consistencia de los datos consignados. Los formularios que registraron inconsistencias fueron corregidos de acuerdo con las instrucciones que para tal efecto entregó el coordinador general y de campo. Esta crítica y pre-codificación incluyó la consecución de códigos departamentales y municipales complementarios para identificar la procedencia del desplazado y ubicación de sus bienes. Se numeraron los formularios con el criterio de localidad y número de la encuesta. De esta manera, cada formulario cuenta con seis dígitos, los dos primeros correspondientes al código asignado por el DANE a la localidad y los cuatro últimos para numerar el consecutivo de las encuestas realizadas por localidad. Para la sistematización de la encuesta y el sondeo, se diseñó un programa que permite consignar todas las respuestas y emitir los reportes necesarios; y en el caso de la información cualitativa, esto es, de las entrevistas y grupos focales, se diseñó una matriz temática que permitió la clasificación y depuración de las percepciones, reflexiones, observaciones y propuestas de los consultados.
73
ANEXO 2
74
MODELOS DE LOS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN ENCUESTA
75
76
77
78
79
80
FORMATO SONDEO DE OPINIÓN
81 Departamento Administrativo de Planeación Distrital Corporación Nuevo Arco Iris Economía Regional y Social Impacto del desplazamiento por causas de la violencia en Bogotá
12345678494 67 7
67 7
COMO SE DEBE LLENAR EL FORMULARIO: No lea las respuestas para evitar que esta se induzca. Espere la respuesta y clasifíquela de acuerdo a las opciones de cada pregunta. Solamente en el evento que la persona no responda ejemplifique con algunas de las opciones. COMO SE DEBE PRESENTAR Buenos Días, tardes, Noches.... Mi nombre es.... Le estamos llamando para consultarle su colaboración con un estudio sobre el impacto del fenómeno del desplazamiento por causa de la violencia en la ciudad de Bogotá. ¿Usted estaría en disposición de prestarnos esta colaboración respondiendo a 3 preguntas breves sobre el tema? SI ______ NO_____ Estrato socioeconómico______
Sexo M
F
12345678996 96 5 566569765866573696 123 456178953 3 7 183 8317315 5 73 1 73351736 73 5 731873 23 3 7 51 8 57375 1 73 3 138 1 38561785 73158185 7375 1 73855 73 23 3
3 87 813 23 23 457 8 1 385 8 5813 873 3
23 45 53 3 385 1 3 51731 173 718518173!353 718518173 23 3 23 45 53 3 7 3 3 23 731371 3 58953 " 813!31 8 8189531 3787 13 371 3 3 23 7313 18953 73# 1 7385 158 73 3 #23 7313 13 87 588 8 1 36868 5 13778 83318 5 3 3 823 73137 68873 873 88 818731 13 1 3715 1 8 53$783 5 13 "813 3 !3 513 23 %5 78953!3 88 1 3 3 7 738578851 73 3 &23 '173($ 7)3*****************************************************************************3 3 23 +3,1 3-3+3. 7 5 3 3
82
123 4567893 3 83 6 93 9 563 3 3 94543 563 45 53 63 9 653 3 3 3
966 4 123 4567819 63 6 393 976
23 4567819 63 6 393 23 9519 63768711 3 36
23 479 63 3 119 63 13 6 75 713 3 6 3 768711 3 3 19 23 479 63 3 119 63 13 6 75 713 3 6 3 768711 3 3 1
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Observaciones
, 8-
CUESTIONARIOS APLICADOS EN LAS ENTREVISTAS Y LOS GRUPOS FOCALES
ENTREVISTAS
A
ESCALA DISTRITAL
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Tema 4: La seguridad.
1. ¿Cómo se ha sentido o percibido en su ámbito (espacio) la llegada de desplazados por la violencia a la ciudad? 2. ¿Cuáles problemas de la ciudad cree usted que se han incrementado a causa de la llegada de personas desplazadas? 3. La llegada de personas desplazadas sólo le trae problemas a la ciudad o también puede traerle cosas buenas. ¿Cuáles por ejemplo?
1. ¿Cree usted que la llegada de desplazados a la ciudad ha tenido alguna influencia en el tema seguridad ciudadana y, en general, en el tema seguridad? ¿En qué situaciones se puede ver esta influencia? 2. ¿Cuáles pueden ser algunas señales de que el arribo de personas desplazadas influye en la seguridad de la ciudad? 3. ¿Los datos que posee usted sobre la inseguridad en la ciudad pueden mostrar algún nivel de participación cuantitativa o porcentual de los desplazados como agentes de inseguridad? 4. ¿Cuáles cree usted que pueden ser medidas preventivas apropiadas para impedir la vinculación eventual de los desplazados que llegan a la ciudad con los circuitos delincuenciales existentes en ella?
Tema 2: Empleo y desplazamiento.
ENTREVISTAS
1. ¿Cómo cree usted que influye el desplazamiento forzado en la situación de desempleo y subempleo que padece Bogotá? 2. ¿Qué conoce sobre las formas como se ganan la vida los desplazados en la ciudad? 3. ¿Cómo ve la participación de los miembros de la familia: Intervienen todos por igual o lo hacen más los niños y las mujeres? 4. ¿Cuáles son las principales formas como intervienen los desplazados en las ventas informales? 5. ¿Cree usted que se ha incrementado la competencia en las calles con motivo de la vinculación a las ventas de los desplazados por la violencia? ¿En qué medida?
Con funcionarios locales: directores de hospitales, rectores de colegios, dirigentes de Acción Comunal.
Tema 3: La vivienda.
1. ¿Cómo hace una persona desplazada para acceder a servicios de salud? 2. ¿Cómo hace para acceder a servicios de educación? 3. ¿Han recibido bastantes solicitudes de parte de los desplazados? Cómo han sido atendidas? 4. ¿Ha recibido quejas por no atención en estos servicios por parte de la población desplazada? 5. ¿Cómo cree que puede mejorarse la atención a la población desplazada en salud y educación?
Con dirigentes de organizaciones de desplazados, de vendedores ambulantes y funcionarios distritales. Tema 1: Percepción general del impacto del desplazamiento en la ciudad.
1. ¿Qué tan grave ve usted la necesidad de vivienda entre los desplazados? 2. ¿Cómo cree que resuelven los desplazados su necesidad de vivienda? 3. ¿Qué alcances ha tenido la ayuda que les han brindado en este campo las entidades oficiales y privadas?
A
NIVEL L OCAL
Y A
GRUPOS FOCALES
Tema 1: Percepción general de la problemática del desplazamiento. 1. ¿Cómo ha sentido en su campo visual y de acción diaria el problema del desplazamiento forzado por la violencia? 2. ¿Cuáles son los principales problemas derivados de este fenómeno en su localidad o en su vecindad? Tema 2: Los servicios sociales: salud, educación.
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Tema 3: Las representaciones e imaginarios.
Los grupos focales se realizaron en las siguientes localidades y con los siguientes participantes:
1. ¿Cuál es la imagen que se tiene en la localidad y entre sus vecinos sobre el desplazado? 2. ¿Con cuál de estas imágenes se asocia al desplazado entre la gente que trabaja o vive con usted: pobreza, inseguridad, muerte, desjuiciamiento, oscuridad, mendicidad, necesidad, locura, desesperación, compasión, luz, esperanza, progreso, dignidad?
· Rafael Uribe: Luz Marlene Liberato, COL Rafael Uribe; Dora Torres, Hospital Rafael Uribe; Lorenza Beurra, Hospital Rafael Uribe; Carlos A. Nocua M; IED Luis López de Mesa.
LISTA DE ENTREVISTADOS · Carlos José Herrera, subdirección de seguridad y convivencia, Secretaría Distrital de Gobierno. · Germán Darío Rodríguez, director de la Defensoría Distrital del Espacio Público. · Mercedes Alzate, gerente de la Caja de Vivienda Popular. · Esperanza Hurtado, gerente del Fondo de Ventas Populares. · Hattan Massó, vicepresidente de Afrodes, organización de desplazados afrocolombianos. · Luz Cecilia Pabón, presidente de Asomujer, organización de mujeres desplazadas.
· Ciudad Bolívar: Aurora Carriona, Janeth Bohórquez y Enrique Rincón, CODEL. Padre Rafael, Sacerdote de la Parroquia de Sierra Morena; Miguel Angel Julio, director de la Fundación Crisálida y presidente del Consejo Local de Planeación; Héctor Enrique Rojas, rector del colegio del barrio Mirador. · Bosa: Selma Asprilla, directora del COL; Patricia Muñoz Gonzáles, directora del Programa Oír Ciudadanía en el COL de Bosa; María Cristina de Meza, encargada de atención a menores entre 0-5 años en el COL de Bosa; Jairo Jiménez, Personería de Bosa; Juan Roberto Díaz, CADEL de Bosa; Miriam Monroy, Directora Programa Atención Psicosocial a Familias Desplazadas en el hospital de Vistahermosa; Edgar Martínez, programa de atención psicosocial a familias desplazadas en el hospital de Vistahermosa.
ANEXO 3 ELEMENTOS PARA DESARROLLAR EL PROTOCOLO DE RESTABLECIMIENTO EN LA CIUDAD
La RSS posee unos protocolos para el restablecimiento de la población desplazada, que aplica de manera flexible, según se trate de reasentamiento, reubicación o retorno. Mejorarlos y desarrollarlos de acuerdo con la experiencia y, sobre todo, con las indicaciones críticas de la misma población desplazada es una tarea que probablemente en algún momento emprenda la misma RSS. Producto de la investigación adelantada y con el propósito de atender el trayecto crítico entre la asistencia humanitaria de emergencia y el reestablecimiento, se sugieren los siguientes pasos, algunos de los cuales pueden ser consecutivos y otros simultáneos. • Aseguramiento de la Ayuda Humanitaria de Emergencia-AHE-, por lo menos hasta el momento en que empiece a aplicarse el plan de restablecimiento y más allá de éste, si las condiciones de la familia lo exigen, en particular, en casos de mujeres cabeza de familia, en núcleos familiares en orfandad total o que están encabezados por una persona de tercera edad. El acompañamiento y asesoría psicosocial aconsejará cuáles son los hogares que requieren una complementación y prolongación de su AHE. Esto es fundamental, para llenar los vacíos en las condiciones de subsistencia básicas (alimentos, transporte en la ciudad, salud, educación de los hijos) mientras se desarrolla el plan de restablecimiento en toda su extensión. • Evaluación con la familia que está invitada a empezar su plan de restablecimiento en dos niveles. Primero: sus expectativas de vida, sus aspiraciones y deseos en relación con el qué hacer en la ciudad o en el lugar de reubicación o retorno. Segundo: sus capacidades y experiencias productivas, sus habilidades para el trabajo, su historia económica y cultural. Es indispensable tener muy en cuenta el contexto sociocultural en el cual se desarrolló esa historia y las condiciones de edad, etnia y género.
• La asesoría psicosocial ha de ser muy propositiva en este caso, presentando diversas alternativas posibles y ayudando a pensar la salida más conveniente, de acuerdo con las posibilidades de la familia y con las opciones que es posible ofrecerle en el marco de recursos existentes y de actividades productivas factibles de emprender, bien sea en la ciudad o en el sitio de reubicación. En el caso del retorno este problema se reduce al mínimo, por cuanto las familias podrán reemprender con mucha probabilidad de éxito, si se les asiste convenientemente, las mismas o similares actividades económicas que venían realizando antes del desplazamiento. • Realizada la evaluación y tomada la decisión sobre el qué hacer, se debe emprender la elaboración de un plan, en cuya confección deben participar las familias. Esto puede hacerse por grupos afines (por etnia o procedencia regional) a partir de la presentación de las opciones básicas que, en el marco de la ley y de los recursos existentes, se ofrecen como posibilidades. • El plan debe incluir la atención a las necesidades básicas de: vivienda, servicios sociales, ingresos y estabilización psicosocial y cultural. Debe contener el correspondiente cronograma de actividades a ser desarrollado de manera conjunta por las personas en desplazamiento y las entidades, instituciones y empresas que tengan aportes concretos en cada uno de los cuatro campos establecidos para el logro del restablecimiento. Debe plantearse momentos de evaluación conjunta entre las personas en desplazamiento y las entidades, instituciones y empresas comprometidas, en lo posible por grupos afines de personas en desplazamiento. • Para la atención en vivienda, pueden desarrollarse varias alternativas. Primera: aporte de un subsidio básico para el pago de un arriendo, asignación de terrenos de propiedad del municipio y apoyo técnico del SENA, mas recursos para programas de autoconstrucción. Segunda: Provisión inmediata de un subsidio global en dinero, destinado a compra de una solución básica a seleccionar por la familia (tal como se ha venido haciendo con los subsidios de vivienda,
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pero incrementando la asignación hasta un punto que permita realmente obtener una solución apropiada). Tercera: asignación de un subsidio básico para arriendo y programas de autoconstrucción de viviendas. • La obtención de ingresos debe buscarse por una de las siguientes opciones. Primera: provisión de tierra para cultivo, financiación con capital semilla y crédito complementario de la instalación e inicio de actividades agropecuarias, capacitación y asesoría técnica durante por lo menos el primer año, en modalidades individuales o asociativas (lo cual implica la reubicación en una región rural o suburbana). Segunda: vinculación con programas de la ciudad que generen empleo, como el programa Bogotá sin Hambre, en la generación de iniciativas de transformación y comercialización de alimentos, con capacitación y asesoría técnica, en modalidades individuales o asociativas, igualmente con provisión de capital semilla y crédito complementario en condiciones favorables especiales. Tercera: vinculación con iniciativas autogestionarias, en modalidades asociativas o individuales, en las cadenas productivas de la ciudad. Cuarta: vinculación en los proyectos de obras públicas Quinta: vinculación en actividades cívicas, organizativas y logísticas en la ciudad en el programa Misión Bogotá. • La provisión de los servicios sociales básicos, debe incluir: en educación para los hijos: dotación de uniformes y útiles escolares; exención de pago de derechos durante el tiempo que dure el restablecimiento; subsidio alimentario adicional para las familias cuya barrera al ingreso y permanencia en el sistema escolar de sus niños y niñas sea la falta de alimentos. En salud: pago de medicinas, hospitalización y exámenes de laboratorio. • La estabilización psicosocial y cultural debe procurarse por medio de asesoría continuada durante el proceso de restablecimiento; realización de programas con la población desplazada y residente que estimulen la creatividad artística y destaquen los valores, hábitos y costumbres de las regiones de donde provienen los desplazados; atención psicológica y/o psiquiátrica completa a las personas que hayan sufrido afectaciones especialmente graves y cuyo estado lo exige.
• Desde el comienzo de la atención, el desplazado o desplazada debe saber que este es un proceso que tiene comienzo y fin. Y que es de interés del Distrito y de la sociedad en general, así como de la misma persona afectada, que ese proceso se desarrolle sin tropiezos y en el más breve plazo posible. Y que la cooperación y el aporte del desplazado o desplazada es indispensable para lograr sus metas. La evaluación conjunta debe decir explícitamente qué falta en el cumplimiento de las metas y cuándo éstas se han cumplido en su totalidad. Estas recomendaciones para un protocolo básico de atención, han de cotejarse y canalizarse necesariamente con las disposiciones legales existentes, pero sin dejar que la legislación coloque barreras y rigideces adicionales. RUTAS
PARA LA APLICACIÓN PRÁCTICA DEL PROTOCOLO
La ruta para la atención va a depender en cierto grado de la manera como sea concertada finalmente la participación del gobierno central y del gobierno distrital en la esfera pública, por un lado y, por el otro, del nivel y las modalidades de participación de las organizaciones de desplazados y de la sociedad capitalina. El protocolo básico se desglosará en procesos concretos que conduzcan a la persona desplazada y a su familia al restablecimiento de sus derechos y de su condición ciudadana, con su pleno consentimiento y participación y de acuerdo con sus condiciones concretas. Se sugieren dos rutas para la atención: la ruta A, será para los desplazados que lleguen por primera vez a la ciudad y cuyo evento de desplazamiento haya ocurrido con un año o menos de antigüedad; la ruta B, será para atender a los desplazados ya asentados en la ciudad que merezcan aún una atención. La ruta A, corresponderá a un plan preventivo en los términos anotados arriba, y comprenderá cuando menos las siguientes actividades: • Recepción inicial del desplazado y su familia en el terminal del transporte o en una Unidad de Atención
Inmediata, registro y ubicación temporal en un albergue de paso, entrevista y valoración psicosocial. • Valoración del registro y decisión sobre su aceptación o negación. • A partir de la aceptación de la solicitud de registro, se producirá la entrega del paquete básico de ayuda de emergencia y su consiguiente salida del albergue. Se realizará en este momento la valoración psicológica y psicosocial del núcleo familiar y de cada uno de sus miembros y se definirá el plan de atención inmediata en este campo. La ayuda de emergencia se empezará a entregar antes de la aceptación del registro en los casos que exhiban situación de urgencia evidente, a juicio de la asesoría psicosocial. • Evaluación y seguimiento semanal y mensual a la situación del núcleo familiar y a sus progresos en relación con la ubicación en la ciudad, o a sus expectativas de retorno o reubicación en otro lugar. De darse las condiciones para el retorno inmediato o la reubicación y contarse con la decisión favorable de la familia, se aplicará el protocolo correspondiente y se activarán las medidas conducentes a su realización en el más corto plazo. • Si en tres meses no se ha producido el retorno, se evaluará con la familia su situación y sus expectativas de vida, para definir uno de tres caminos posibles: se mantiene la expectativa del retorno por un tiempo más, en cuyo caso, se debe dar un paquete adicional de ayuda de emergencia; se procede a continuar el restablecimiento con vistas a su ubicación definitiva en la ciudad o a su reubicación en otra región del país; se mantiene la situación de restablecimiento dentro del esquema de emergencia y se provee un segundo paquete de ayuda humanitaria. • El inicio de la fase de restablecimiento puede darse dentro del período de tres meses iniciales en que se ha provisto la atención de emergencia, sin perjuicio de la continuación de esta última. Comprenderá el desarrollo y aplicación de un protocolo básico, cuyos ejes serán cuatro: garantía del acceso a los servicios sociales básicos de educación, salud y bien-
estar social; acompañamiento y asesoría psicosocial y psicológica; apoyo para una solución básica de vivienda; acompañamiento, asesoría y apoyo material para la inserción económica. • En el inicio del proceso de restablecimiento, es necesario establecer plazos tentativos para las distintas fases del mismo y proceder a darlo por terminado, de común acuerdo con la familia beneficiaria, en el momento en que se considere que las metas propuestas se han cumplido en lo fundamental. La ruta B, comprenderá acciones que tiendan a recuperar el terreno perdido en procura del restablecimiento pleno de la población desplazada dentro de la ciudad o su retorno en condiciones dignas, de acuerdo con sus expectativas de vida y con la situación sociopolítica del país. Se desarrollará por medio de las siguientes acciones: • Valoración psicosocial y socioeconómica de la situación del núcleo familiar, que incluya la evaluación de las actividades desarrolladas con o sin apoyo institucional, para buscar su restablecimiento y ubicación en la ciudad y/o su retorno y reubicación. • Examen conjunto de alternativas para su restablecimiento en la ciudad o su retorno y reubicación, de acuerdo a las expectativas principales del grupo familiar. En este momento serán presentadas las posibilidades existentes en la ciudad con toda objetividad, tanto en relación con los riesgos, como con las realizaciones posibles. Del mismo modo, se examinará la disposición del núcleo familiar a cooperar para su restablecimiento, con base en alternativas individuales o asociativas. • Aplicación del enfoque de realización de derechos con base en un criterio equitativo sobre los recursos disponibles, estableciendo como prioridad, la atención a aquellos que no han recibido apoyo estatal para su restablecimiento o que, aún habiéndolo recibido, se encuentran en alguna de las siguientes categorías: tercera edad; madres cabeza de hogar; familias en situación de orfandad total.
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• Definición conjunta del camino a seguir hacia el restablecimiento, retorno o reubicación y aplicación de los protocolos correspondientes. Estos deben contener varias alternativas a elegir por parte de las personas desplazadas, estableciéndose un compromiso de cooperación y acción conjunta entre el Estado, la sociedad y los núcleos de familias desplazadas, en el momento en que sea elegida una de las alternativas posibles.
• Definición de las modalidades de participación en la aplicación de las acciones de restablecimiento, reubicación o retorno por parte de la población desplazada en cada caso y, en la medida de lo posible, con base en algún nivel de organización o asociatividad. • Culminación del proceso de restablecimiento con base en una evaluación conjunta sobre el cumplimiento de las metas propuestas.
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