EL CESE EN LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO

Por MARÍA AURORA DE LA CONCEPCIÓN LACAVEX BERUMEN / YOLANDA SOSA Y SILVA GARCÍA / JESÚS RODRÍGUEZ CEBREROS Facultad de Derecho, campus Mexicali / Universidad Autónoma de Baja California (UABC) / Mexicali, B.C. [email protected]; [email protected] / [email protected]; [email protected] / [email protected]; [email protected] Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 40 (2015)

RESUMEN: En México, el art. 123 constitucional contiene el fundamento para la regulación de la prestación de un servicio personal subordinado a cambio de un salario. El apartado A se refiere a las relaciones de trabajo entre los patrones en general y sus trabajadores, siendo su ley reglamentaria la Ley Federal del Trabajo. El apartado B a las relaciones de trabajo entre la Federación, en su carácter de estado patrón y sus trabajadores, siendo su ley reglamentaria la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Este ordenamiento jurídico establece, las causales en virtud de las cuales procede el cese de los efectos del nombramiento. Regula, en particular, como tales causales, entre otras, primero, el hecho de que un trabajador desobedezca reiteradamente y sin justificación las órdenes que reciba de sus superiores y, segundo, por concurrir, habitualmente, al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante. En este trabajo se analiza la procedencia jurídica de los adverbios “reiteradamente” y “habitualmente”, así como algunos criterios jurisprudenciales en relación al cese de los efectos del nombramiento. PALABRAS CLAVE: Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; cese de los efectos del nombramiento; causales; dos casos concretos. SUMARIO: I. Introducción.- II. Normatividad.- III. Estabilidad en el Empleo.- IV. Criterios Jurisprudenciales.- V. Conclusiones y propuestas.- VI. Fuentes Consultadas.

THE SUSPENSION OF THE NOMINATION IN FEDERAL LAW ON STATE WORKERS ABSTRACT: Article 123 of the Mexican Constitution regulates the rendering of subordinate professional services in exchange of a salary. Section A refers to work relations between bosses in general and their workers, and is regulated by the Federal Labor Law. Section B is about work relations with the Federal Entities where the boss is the State and its workers. It is regulated by the Federal Law on State Workers. This legal ordainment establishes the causes under which the suspension of the designation can proceed. It particularly regulates among other aspects, the fact that a worker repeatedly and in an unjustified manner, disobeys orders from his superiors as well as when a worker habitually appears intoxicated or under the influence of any narcotic or drug at his workplace.

RGDTSS ISSN: 1696-9626, núm. 40, Mayo (2015)

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This research analyzes the legal meaning of the adverbs “repeatedly” and “habitually”, as well as other legal criteria related to the suspension of a designation. KEY WORDS: Federal Law on State Workers; suspension of the nomination effects; causes; two specific cases. SUMMARY: I. Introduction.- II. Regulations.- III. Job Stability.- IV. Legal Criteria.- V. Proposals and Conclusions.- VI. Sources.

I. INTRODUCCIÓN El Estado es la forma por la que una colectividad se organiza, política y soberanamente, asentada en un territorio delimitado por fronteras definidas, regulado por un régimen jurídico, con órganos de gobierno y administración, para lograr fines específicos, con independencia y autodeterminación.

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La administración pública es

aquella parte del Estado, que depende del Poder Ejecutivo, directa o indirectamente. Tiene a su cargo la actividad estatal que no corresponde a los Poderes Legislativo y Judicial, esa actividad es continua y permanente, persigue el interés público, está estructurada jerárquicamente y cuenta con elementos personales, patrimoniales, 2

jurídicos y procedimentales. El Poder Legislativo y el Poder Judicial también requieren de elementos personales, jurídicos y procedimentales para cumplir con sus cometidos. El Estado actúa ante los gobernados con imperio; pero ante los elementos personales con que cuenta, actúa en forma diversa. Mucho se ha discutido en la doctrina acerca de la naturaleza jurídica del vínculo que une al Estado con ese elemento personal, al que se le ha denominado funcionario público, servidor público, miembro del servicio civil, trabajador al servicio del Estado, burócrata, agente de la administración o agente público. "Desde un punto de vista de la administración pública, la burocracia puede definirse como un cuerpo profesional de funcionarios y empleados organizados en una pirámide jerárquica que operan bajo normas, reglas y procedimientos impersonales y uniformes, que trabajan para el Estado."

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El Derecho Burocrático puede definirse como el sistema racional de normas jurídicas que tiene por objeto regir la relación de trabajo que surge entre el Estado-patrón y los servidores públicos.

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ACOSTA ROMERO, M. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A. México. 1984. p. 50. 2 3

Ibidem. p. 64.

PICHARDO PAGAZA, I. Introducción a la Administración Pública de México. Tomo 2. Funciones y Especialidades. I.N.A.P.- CONACYT. México. 1984. p. 158.

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En México, a la fecha, el Derecho Burocrático puede ser federal o local, tanto estatal como municipal. El apartado B, del art. 123 Constitucional es el fundamento del Derecho Burocrático federal, aplicable a los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión y del Distrito Federal. La fracción VI del art. 116 Constitucional, señala que las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores se regirán por lo que se establezca en ordenamientos jurídicos que se expidan por las legislaturas locales, en apego a los dispuesto en el art. 123 Constitucional. La fracción VIII, segundo párrafo, del art. 115 Constitucional, establece que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores se regularan por lo dispuesto en el art. 123 Constitucional. No se especifica, en las dos disposiciones señaladas en último término, si la referencia al art. 123 Constitucional, se limita al Apartado B o si se pude considerar también el Apartado A. II. NORMATIVIDAD La regulación del servidor público con el Estado, ha pasado por varias etapas históricas. Antiguamente servir al gobernante era un honor el cual se transmitía de padres a hijos. Con la aparición del moderno Estado de Derecho, la relación pasó de ser una cuestión honorífica a enmarcarse dentro del ordenamiento jurídico en una gran variedad de posiciones, lo que trajo como consecuencia, varias teorías sobre la naturaleza de la relación."

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La Colonia se caracterizó por tener un contexto social con poca o casi nula movilidad social. Estaba organizada en corporaciones y castas, tales como la iglesia, el ejército, el gobierno virreinal, los artesanos y los hacendados, entre unos; y, los españoles, criollos, mestizos, mulatos e indios, entre otros. La organización administrativa colonial se vio determinada por las características de la gente que formaba parte de ella.

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Diversos puestos públicos se ponían a la venta en subasta y previo pregón, pero solamente eran admitidos a postura los que llenaban las condiciones de idoneidad y competencia a satisfacción de los justicias, prefiriéndose a los que tuvieren mejores, aunque otro ofreciera una postura más cuantiosa. Esta institución se denominó provisión de cargos. En 1581 se dio la facultad de renunciar los puestos por una vida más, en favor de otra persona. Posteriormente, en virtud de una cédula expedida el 14 de diciembre de 1606, se estableció la perpetuidad en Indias y en España, pagando el primer favorecido, la

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BEJARANO COTO, O. “El Servidor Público y sus Relaciones con la Administración Pública.”, en Instituciones de Derecho Burocrático. Editorial Porrúa, S.A. México. 1987. p. 309. 5

FIGUEROA, RODULFO. Prioridades Nacionales y Reclutamiento de Funcionarios Públicos. El Colegio de México. México. 1981. (Jornadas 95), p. 60.

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mitad del valor que tuviere el cargo al tiempo de la renunciación y en lo sucesivo, la tercera parte. Solamente en los pueblos de indios los oficios no eran vendibles. En la evolución histórica del Derecho Burocrático es de destacarse en la época colonial mexicana, que la Audiencia aprobó en 1784 las "Instrucciones de los Señores Fiscales de Hacienda para Ejecutar las Disposiciones Relativas al Oficio de Hipotecas". En el punto I de estas instrucciones se señalaba que se tendrían por creados con calidad de vendibles y renunciables los oficios de escribanos anotadores de hipotecas en todas las ciudades y villas de la Nueva España. Las Guías de Forasteros,

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son consideradas como las fuentes con datos más

confiables y accesibles para el estudio de la burocracia durante los años correspondientes al paso del siglo XIX al XX. La primera de éstas se publicó en 1761 y la última en 1822. Contienen listas de las posiciones y titulares de las dependencias civiles, así como de las militares y de las eclesiásticas en la ciudad de México. Entre 1808 y 1820 un promedio de 9.7% de los burócratas ocupaban el 20.3% de los puestos públicos. El 4 de septiembre de 1812, Rayón dio a conocer el documento denominado "Los Elementos Constitucionales". El art. 20 señalaba que solamente los "patricios" obtendrían los empleos, sin que para ello pudiera valer privilegio alguno o carta de naturaleza. Un año después, el 14 de septiembre de 1813, José María Morelos y Pavón, presentó los "Sentimientos de la Nación". Contenía veintidós puntos; en el noveno establecía que los empleos solamente podrían obtenerlos los americanos, presentándose así una diferencia fundamental con el pensamiento de Rayón, al reservar los puestos públicos a los americanos, entendiendo por tales a los mexicanos. La Constitución de Apatzingán del 22 de octubre de 1814, a pesar de que tuvo una 8

vigencia muy limitada constituye un importante antecedente en la historia constitucional mexicana. Este ordenamiento incluyó en su texto, diversas disposiciones referentes al servicio público. El art. 26 determinaba que el acceso a los puestos públicos sería por elección popular o en virtud de nombramiento, y que la permanencia de los funcionarios en los mismos sería temporal. Quedaba prohibido, con fundamento en el numeral 164,

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FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, B. Historia de la Escribanía en la Nueva España y el Notariado en México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. U.N.A.M. México. 1983. p. 64. 7

ARNOLD, L. “Social, Economic and Political Status in the Mexico City Central Bureaucracy: 1808 - 1822”, en El Trabajo y los Trabajadores en la Historia de México. El Colegio de México y University of Arizona Press. México. 1979. p. 285. 8

http://cc.bingj.com/cache.aspx?q=Vigencia+de+la+Constitucion+de+Apatzingan&d=459376450037 5739&mkt=es-MX&setlang=es-MX&w=7d870957,b4e393b. Consultado 21 de junio de 2012.

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deponer a los empleados públicos sin causa justificada, y previa resolución del tribunal competente. El art. 179 obligaba al Supremo Gobierno a dictar una ordenanza en la que se contuvieran las atribuciones y prerrogativas de los empleados públicos. El 31 de diciembre de 1839, el Presidente Carlos María de Bustamante dijo:"...la inmoralidad de algunos empleados, la codicia insaciable de los que hacen su fortuna de las necesidades de la patria, y la corrupción de muchos jueces, han hecho subir a muy alto punto las desgracias del país", y solicitó dos años después al Congreso medidas para que se hiciera efectiva la responsabilidad de los que hubieran intervenido en el manejo de los caudales públicos.

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El 18 de febrero de 1856, treinta y cinco años después de la independencia del país, el Presidente Ignacio Comonfort inauguró en la ciudad de México el Soberano Congreso Constituyente, mismo que se clausuró el 16 de febrero de 1857, habiéndose jurado solemnemente la Constitución, el día 5 del mismo mes y año. En las sesiones del mes de diciembre, los días 23, 26, 27 y 28, se discutió lo relativo a la responsabilidad de los servidores públicos, apareciendo el Título IV denominado "De la Responsabilidad de los Funcionarios Públicos", en el cual se fijó la diferencia entre los delitos, faltas u omisiones derivadas del ejercicio del cargo y los del fuero común.

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El Presidente de la República, Benito Juárez García, al clausurar las sesiones del Congreso, el 31 de julio de 1861, "expresó haberse ocupado en purificar la 11

Administración Pública del virus de la corrupción que hacía tiempo la tenía infestada." . El 3 de noviembre de 1870 expidió la primera Ley sobre Responsabilidades, que se refería a los delitos oficiales de los altos funcionarios de la Federación,

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y el 30 de enero

de 1872 el Reglamento para las Oficinas de la Venta del Timbre. Al jurar como Presidente, Sebastián Lerdo de Tejada el 1o. de diciembre de 1872 dijo que tendría "como objeto preferente del gobierno el orden y la moralidad en la administración."

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El 1o. de abril de 1877 Porfirio Díaz precisó como deber "muy sagrado de todos los funcionarios públicos procurar realizar a fuerza de probidad, de constancia y de

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ACOSTA ROMERO. M. Obra citada. p. 44.

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VAL BLANCO, E. del. “Nuevo Marco de Referencia en el Combate a la Corrupción”, en Prevención de la Corrupción en el Servicio Público. Un Enfoque Internacional. I.N.A.P. (Praxis 65). México. 1984. pp. 25-35 11

CHANES NIETO, J. "Modernización Administrativa y Ley de Responsabilidades", en Servidores Públicos y sus Nuevas Responsabilidades. I.N.A.P. México. 1984. (Praxis 60). p. 45. 12

ARMIENTA CALDERÓN, G. “Evolución de la Ley de Responsabilidades”, en Servidores Públicos y sus Responsabilidades. en Servidores Públicos y sus Responsabilidades. INAP. México. 1985. p. 27. 13

CHANES NIETO, J. Artículo citado. p. 46.

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patriotismo."

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En los mismos términos se manifestó en 1888, en 1890 y en 1905. A lo

largo de su permanencia en el poder, se dictaron diversos ordenamientos sobre la materia. En 1885 se promulgó la Ley sobre Expedición de Nombramientos, la Ley Reglamentaria de los arts. 104 y 105 de la Constitución Federal.

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y en 1890

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En el siglo XX es de mencionarse que en 1920, Adolfo de la Huerta reconoció las dificultades con las que se había tropezado la Contraloría para el cumplimiento de sus actividades por parte de ciertos elementos que consideraban que la tarea de la misma los perjudicaba. De igual forma, el 7 de febrero de 1921, Álvaro Obregón manifestó su 17

preocupación por la moralización de la administración pública en todos sus ramos.

Si bien durante el proceso revolucionario armado, las condiciones políticas no dieron oportunidad a los servidores públicos de organizarse colectivamente, pronto iniciaron la defensa de sus derechos. En 1922 estalló la primera huelga de maestros en Veracruz, al frente de la cual estaba Vicente Lombardo Toledano, movimiento que culminó con la 18

fundación del Sindicato de Profesores Veracruzanos.

El 18 de agosto de 1931 se expidió la Ley Federal del Trabajo. El art. 2º establecía: "Las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirán por las leyes del servicio civil que se expidan." El 5 de noviembre de 1938 el Poder Legislativo aprobó la iniciativa del Presidente Cárdenas, y expidió el Estatuto de los Trabajadores al Servicios de los Poderes de la Unión. El Congreso aprobó un proyecto de reformas y adiciones al mismo, las que fueron promulgadas por el Presidente Ávila Camacho el 4 de abril de 1941 y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 17 del mismo mes y año. El 5 de diciembre de 1960, en que se adicionó el apartado B al art. 123 Constitucional, a efecto de regular las relaciones de trabajo entre los Poderes de la Unión y los Gobiernos del Distrito Federal y de los entonces Territorios Federales. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1963. III. ESTABILIDAD EN EL EMPLEO El principio de estabilidad en el empleo se basa en el hecho de que el trabajador debe tener la certeza de que mientras no desarrolle alguna conducta grave lesiva del interés patronal, mientras no existan circunstancia económicas que previa la substanciación de 14

Ibidem. p. 46.

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VAL BLANCO, E. del. Artículo citado. p. 25.

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ARMIENTA CALDERÓN, G. Artículo citado. p. 27.

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Ibidem. p. 47.

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ANCONA TELLAECHE, J.M. “Naturaleza Jurídica del Tribunal de Conciliación y Arbitraje”; en Instituciones de Derecho Burocrático. Editorial Porrúa, S.A. México. 1987. p. 176.

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los mecanismos legales justifiquen a favor del patrón la disolución de la relación de trabajo, su permanencia en el empleo no quedará sujeta a determinaciones subjetivas, unilaterales y, por lo general, arbitrarias, de aquel a quien le presta servicios personales subordinados; en razón de ello la estabilidad en el empleo desde el punto de vista de su noción clásica constituye uno de los tesoros más preciados para los trabajadores. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado regula la hipótesis de que un trabajador que incurra en alguna de las causales que la propia ley establece puede ser cesado. «Artículo 46.- Ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designación de los trabajadores sólo dejará de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias por las siguientes causas: I.- Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta injustificada a labores técnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, o a la atención de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspensión o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de las personas, en los términos que señalen los Reglamentos de Trabajo aplicables a la dependencia respectiva. II.- Por conclusión del término o de la obra determinantes de la designación; III.- Por muerte del trabajador; IV.- Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, que le impida el desempeño de sus labores; V.- Por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en los casos siguientes: a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad u honradez o en actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o compañeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio. b) Cuando faltare por más de tres días consecutivos a sus labores sin causa justificada. c) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo. d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuviere conocimiento

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con motivo de su trabajo. f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que allí se encuentren. g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificación las órdenes que reciba de sus superiores. h) Por concurrir, habitualmente, al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante. i) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva. j) Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. En los casos a que se refiere esta fracción, el Jefe superior de la oficina respectiva podrá ordenar la remoción del trabajador que diere motivo a la terminación de los efectos de su nombramiento, a oficina distinta de aquella en que estuviere prestando sus servicios, dentro de la misma Entidad Federativa cuando esto sea posible, hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Por cualquiera de las causas a que se refiere esta fracción, el titular de la Dependencia podrá suspender los efectos del nombramiento si con ello está conforme el Sindicato correspondiente; pero si este no estuviere de acuerdo, y cuando se trate de alguna de las causas graves previstas en los incisos a), c), e), y h), el Titular podrá demandar la conclusión de los efectos del nombramiento, ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el cual proveerá de plano, en incidente por separado, la suspensión de los efectos del nombramiento, sin perjuicio de continuar el procedimiento en lo principal hasta agotarlo en los términos y plazos que correspondan, para determinar en definitiva sobre la procedencia o improcedencia de la terminación de los efectos del nombramiento. Cuando el Tribunal resuelva que procede dar por terminados los efectos del nombramiento sin responsabilidad para el Estado, el trabajador no tendrá derecho al pago de los salarios caídos.» El fundamento constitucional de esta disposición es la fracción XI del Apartado B del Art. 123. Este artículo fue reformado por Decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 20 de enero de 1967 y del 31 de diciembre de 1975. “El anterior precepto establece dos campos laborales para las controversias por el cese de los trabajador estatales [del Estado]. Las fracciones I a IV prevén las causas por las que el titular de la dependencia podrá separar directamente al trabajador de su

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empleo, lo que daría lugar para el trabajador cesado a demandar por cese injustificado, pudiendo optar por la reinstalación en el empleo o por el pago de la indemnización constitucional de conformidad con el párrafo segundo, fracción IX, Apartado “B” del art. 123 constitucional, y en su caso, por la prórroga del nombramiento. Por otra parte, la fracción V en sus diversos incisos determina los casos en que el titular deberá demandar ante el tribunal laboral (sic) la terminación de los efectos del nombramiento del trabajador y, por ende, la autorización para separarlo de su empleo…”

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De las causales que se contienen en la fracción V, son de destacare los incisos g) y h), en los que se establece que un trabajador podrá ser cesado por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, agotado el procedimiento que se establece en el art. 46 bis. g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificación las órdenes que reciba de sus superiores. h) Por concurrir, habitualmente, al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante. La Ley Federal del Trabajo establece en el art. 47 que son causas de rescisión de la relación de trabajo, sin responsabilidad para el patrón: XI. Desobedecer el trabajador al patrón o a sus representantes, sin causa justificada, siempre que se trate del trabajo contratado; XIII. Concurrir el trabajador a sus labores en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante, salvo que, en este último caso, exista prescripción médica. Antes de iniciar su servicio, el trabajador deberá poner el hecho en conocimiento del patrón y presentar la prescripción suscrita por el médico; El procedimiento para que el patrón rescinda la relación individual de trabajo por causa imputable al trabajador, que inicia con la entrega del aviso de despido, regulado en los últimos cuatro párrafos del art. 47, difiere sustancialmente que la de materia burocrática federal. Lo que es de destacarse es que en el caso de la LFTSE se incluye en el inciso g), relativo a la desobediencia a órdenes que se reciban de los superiores, el adverbio “reiteradamente”, y en el inciso h), referente a la concurrencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante, el adverbio “habitualmente”. El diccionario de la lengua española explica que por “reiteradamente” se entiende “con reiteración, repetidamente”, “repetidamente” significa “con repetición, varias veces”.

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PALLARES Y LARA, S. Las Relaciones Laborales en el Servicio Público. Editorial Porrúa. S.A. México. 2007. p.176.

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De estas

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definiciones se deprende que el trabajador deberá desobedecer a su superior

jerárquico varias veces. ¿Cuántas? ¿nueve?, ¿treinta y tres? El diccionario de la lengua española explica que por “habitualmente”, se entiende “de manera habitual”, y por “habitual”, señala que es lo “que se hace, padece o posee con continuación o por hábito”. Lo anterior significa que no es suficiente el hecho de que un trabajador se presente una sola vez a su trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante, sino que debe hacerlo “habitualmente”, es decir, ¿dos veces?, ¿catorce veces?, ¿todos los lunes?, ¿cada vez que se paga el salario? Estas disposiciones colocan a los titulares de las unidades burocráticas en estado de indefensión, en particular en materia de prueba. El procedimiento está regulado en el propio ordenamiento en el numeral 46 bis. «Artículo 46 Bis.- Cuando el trabajador incurra en alguna de las causales a que se refiere la fracción V del artículo anterior, el jefe superior de la oficina procederá a levantar acta administrativa, con intervención del trabajador y un representante del Sindicato respectivo, en la que con toda precisión se asentarán los hechos, la declaración del trabajador afectado y las de los testigos de cargo y de descargo que se propongan, la que se firmará por los que en ella intervengan y por dos testigos de asistencia, debiendo entregarse en ese mismo acto, una copia al trabajador y otra al representante sindical. Si a juicio del Titular procede demandar ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje la terminación de los efectos del nombramiento del trabajador, a la demanda se acompañarán, como instrumentos base de la acción, el acta administrativa y los documentos que, al formularse ésta, se hayan agregado a la misma.» Este artículo fue adicionado por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del 31 de diciembre de 1975. El acta administrativa es la constancia de hechos que en materia burocrática pudieren ser constitutivos de alguna causal de cese. En la misma deben constar las declaraciones del trabajador afectado, de dos testigos de cargo, de dos testigos de descargo, de dos testigos de asistencia, el representante sindical y el jefe inmediato superior como instructor del acta.

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El propósito de la presencia de los testigos de cargo es a efecto de

que declaren en relación a los hechos que se le imputan al trabajador: el propósito de los testigos de descargo, es desvirtuar los hechos referidos, el propósito de los testigos de asistencia, es validar las declaraciones anteriores. Estas actas solamente tendrán valor probatorio plena, cuando son ratificadas en su contenido y firma por todos los firmantes,

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Jiménez Morales. María del Rosario. Criterios Jurídicos en Materia Laboral Burocrática. Editorial Trillas. México. 2008. p. 16.

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en virtud de que técnicamente se trata de un documento privado. La ratificación debe realizarse en comparecencia ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Esta acta administrativa se convierte en el documento base de la acción, cuando el titular de la unidad burocrática demanda la terminación de los efectos del nombramiento ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. IV. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES 4.1. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió jurisprudencia en relación a la demanda del cese de un trabajador ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje:«Trabajadores al servicio del Estado. El titular de la dependencia del ejecutivo, al demandar el cese de aquéllos ante el tribunal federal de conciliación y arbitraje (única vía que tiene para obtener su baja), debe acompañar como documento base de la acción el acta administrativa, en acatamiento a la ley de la materia y a la jurisprudencia de la suprema corte.» Como de la interpretación de los arts. 123, apartado B, fracción IX, de la Constitución; 46, 46 bis y 127 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se infiere que el titular de la dependencia burocrática del Ejecutivo no puede, jurídicamente, cesar por sí y ante sí a los empleados de base a los que atribuya conductas que configuran alguna de las causales que establece la fracción V del mencionado art. 46, sino que debe ejercitar una acción de cese mediante demanda que presente ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, ha de estimarse necesario que acompañe a su demanda, como documento base de su acción, el acta administrativa que especifica el citado art. 46 bis, y en acatamiento, además, a la tesis jurisprudencial 560 (compilación de 1995, Tomo Quinto), que se titula: "Trabajadores al servicio del estado, actas administrativas imprescindibles para el cese".

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De lo anterior se deprende que el titular de la unidad burocratiza deberá intentar la acción de cese ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, exhibiendo como documento base de la acción el acta administrativa, la cual debe reunir los requisitos de fondo y de forma que la ley burocrática establece, Para los efectos de las causales de cese “desobediencia reiterada” y “presentación al trabajo habitualmente en estado de ebriedad”, deberá, además de consignarse el acta, en el momento procesal oportuno, aportar las pruebas suficientes para acreditar estos extremos.

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Tesis: 2a./ J. 45/97. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo VI, octubre de 1997, p. 331. Registro 197501.

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4.2. El Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, dictó tesis asilada relativa a la interpretación de causales de cese de los efectos del nombramiento de los trabajadores al servicio del Estado: Trabajadores al servicio del estado. Interpretación del artículo 46, fracción V, inciso j), de la Ley Burocrática. De conformidad con los arts. 46 y 46 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa, y cuando aquél incurra en alguna de las causales previstas en la fracción V del primero de dichos preceptos, el jefe superior de la oficina procederá a levantar un acta administrativa con intervención del trabajador y un representante del sindicato respectivo, en la que con toda precisión se asentarán los hechos, la declaración del trabajador afectado y la de los testigos de cargo y de descargo que se propongan, la que se firmará por los que en ella intervengan y por los testigos de asistencia, y se entregará una copia al trabajador y otra al representante sindical; sin embargo, tratándose del cese que tiene como causa la prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria, es dable establecer que no es necesario el levantamiento del acta administrativa en los términos y con las formalidades ya mencionadas, en virtud de que la finalidad de los dispositivos legales invocados es que el trabajador sea oído en defensa de sus intereses, y que tenga oportunidad de desvirtuar los hechos que se le imputan, como integradores de la causal de cese, lo que desde luego se colma durante el procedimiento penal, que culmina con la aludida sentencia condenatoria, y en el cual el trabajador tiene las garantías que otorga el art. 20 de la Constitución Federal, como son las consistentes en que se le hará saber en audiencia pública el nombre de su acusador y la naturaleza y causa de la acusación, a fin de que conozca el hecho punible que se le atribuye y pueda contestar el cargo y en general aportar las pruebas pertinentes a su defensa. Consecuentemente, tratándose de una sentencia ejecutoria que constituye la verdad legal, aun instrumentándose la referida acta administrativa, el trabajador ya no podrá variar ni los hechos por los cuales se le declaró culpable ni la sanción que se le impuso, y por tal motivo, la causal de cese de referencia se constituye de manera final sin necesidad de ninguna otra formalidad, con la existencia de la mencionada sentencia ejecutoria, en los términos del art. 46, fracción V, inciso j), de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, tanto más cuando se impone pena de destitución en el empleo del servicio público, sin que esta circunstancia constituya un elemento de la causal.

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En esta tesis se procede a la interpretación del numeral 46, fracción V, inciso j), de la Ley Burocrática, en el sentido de que el acta administrativa, que servirá al titular de la 22

Tesis : I. 1º. Y. 77 L. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo VI, julio de 1997, p. 439. Registro 198327.

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unidad burocrática para intentará la acción de cese, debe reunir los requisitos de fondo y de forma regulados en la ley, garantizando de eta manera al trabajador que se le informe el nombre de su acusador y la naturaleza y causa de la acusación, a fin de que conozca el hecho punible que se le imputa y pueda contestar el cargo y aportar las pruebas pertinentes a su defensa. 4.3. El Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito dictó en 1996 una tesis aislada relativa a las actas administrativas elaboradas con motivo de la comisión de una falta por un trabajador al servicio del Estado: Actas administrativas levantadas por faltas cometidas por los trabajadores al servicio del estado. Deben ser ratificadas por sus firmantes para que tengan pleno valor probatorio. Es inexacto que el acta administrativa que se practicó al trabajador y que originó su cese, no sea necesario ratificarla por provenir de una autoridad pública, en razón de que, tratándose de las relaciones laborales existentes entre el Estado y sus servidores públicos, aquél no actúa como autoridad, sino como patrón y en esa medida, actúa como sujeto de derecho privado y por ende, el acta que originó el cese en comento, ameritaba su ratificación por tratarse de un documento privado.

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Si bien es cierto que las actas administrativas que se elaboran con motivo de la comisión por algún trabajador al servicio del estado de una conducta que puede encuadrar en una causal de cese de los efectos del nombramiento, esta se elabora por el titular de la unidad burocrática en su carácter de patrón y no de autoridad, por lo anterior, debe ser ratificada, en cuando a su contenido y forma ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, por todos aquellos que en su elaboración hubiesen intervenido, es decir el trabajador, el patrón y los testigos de cargo, de descargo y de asistencia. 4.4. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito dictó tesis aislada en relación a las actas administrativas: Trabajadores al servicio del estado. Actas administrativas. Concurrir a su levantamiento y declarar en ellas son derechos y no obligaciones. Tanto el concurrir al levantamiento del acta administrativa a que se refiere el art. 46 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, como el declarar en ella, son derechos y no obligaciones que tiene el trabajador al servicio del Estado ya que así se le brinda la oportunidad de defenderse de los hechos que se le atribuyen y que

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Tesis: XX. 40 L. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo III, mayo de 1996, p. 582. Registro 202344.

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podrían dar lugar a su cese, por lo cual es evidente que la circunstancia de que el empleado, no obstante haber sido citado para el levantamiento de una acta administrativa, decida no concurrir o no declarar sobre las faltas que se le imputan, no puede llevar a concluir que tácitamente esté reconociendo dichas faltas.

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La elaboración del acta administrativa en la que se hacen constar los hechos de una conducta que se considera causal de cese de los efectos del nombramiento en la que se considera incurrió un trabajador, es obligatoria para el titular de la unidad burocrática, en virtud de que es el documento base de su acción ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Para el trabajador al que se atribuyen los hechos, es un derecho, por lo que puede decidir, si comparece o no al levantamiento del acta de referencia, pero el patrón deberá, en su caso, acreditar, que el trabajador fue legalmente citado. 4.5. En 1998, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, dictó una tesis aislada relativa a los requisitos de un acta administrativa : Acta administrativa. No es requisito obligatorio señalar en ella las causas de cese o que en tal diligencia deban comprobarse. Una correcta interpretación del art. 46 bis del la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado permite establecer que al levantar el acta administrativa sólo es necesario que se asienten con toda precisión los hechos, la declaración del trabajador afectado y las de los testigos de cargo y de descargo que se propongan, que debe firmarse por los que en ella intervengan y por otros dos testigos de asistencia; sin que entre tales requisitos se especifique que deban anotarse las causas legales de cese o bien, que en tal diligencia deban demostrarse.

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Es correcta la interpretación del tribunal de amparo en el sentido de que no es necesario acreditar os hechos que se imputan al trabajador de que se trate, como causal de cese de los efectos del nombramiento, también es correcto que deben expresar son precisión los hechos referidos, por lo que se considera que existe contradicción entre el contenido y el rubro de esta tesis. 4.6. Una Tesis Aislada fue emitida por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, también con referencia a actas administrativas : Segunda«Trabajadores al servicio del estado. Actas administrativas imprescindibles para el cese». Cuando la patronal argumenta que la causal de separación la funda en la desobediencia, negligencia y faltas de probidad, situaciones previstas en los incisos a) y

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Tesis: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Séptima Época. Volumen 217-228, Sexta Parte, p. 668. Registro 247437. 25

Tesis: I. 5º. T. 127 L. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo VII, enero de 1998, p. 1048. Registro 197196.

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g) de la fracción V del art. 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, es claro que tiene que proceder a levantar el acta respectiva con la intervención del empleado y un representante del sindicato, asentando los hechos, la declaración del accionante y la de los testigos de cargo y descargo, consecuentemente si no cumple con el mandamiento legal, debe considerarse como injustificado el despido.

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El acta administrativa es el documento base de la acción del titular de la unidad burocrática, patrón ante el tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, para demandar el cese de los efectos del nombramiento de algún trabajador. 4.7. La Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó tesis aislada en relación a la terminación de los efectos del nombramiento, cuando la causal es la desobediencia: «Trabajadores al servicio del estado, terminación de los efectos del nombramiento, por desobediencia. Cuando opera.» El hecho de que un funcionario público haya dejado de acatar las órdenes de sus superiores en una ocasión, no constituye la desobediencia sistemática e injustificada que el Estatuto Jurídico señala como causa de terminación de los efectos del nombramiento, sin responsabilidad para el Estado, pues en la causal prevista por el inciso g),de la fracción V, del art. 44 del Estatuto Jurídico, el calificativo "sistemático" implica repetición o hábito de hacerlo; y menos aún puede justificarse el cese, cuando no se demuestra que las órdenes desobedecidas estaban relacionadas directamente con las obligaciones del trabajador en cuanto correspondía a sus labores oficiales.

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La causal de cese “desobediencia sistemática” es compleja de precisar y todavía más de acreditar. Pero es claro que una sola desobediencia no es “sistemática”, a lo que se suma, en la tesis que se comenta, el extremo de que no se demuestra que la orden estuviese vinculada a las obligaciones que le correspondían al trabajador, derivadas de su nombramiento. 4.8. Otra tesis aislada del mismo órgano jurisdiccional, también refuente a desobediencia, es: «Trabajadores del Estado, desobediencia.» Si la Secretaría de Marina, al contestar la demanda formulada en su contra, expuso que la baja del actor se debió a la desobediencia reiterada y justificada del mismo, para cumplir las órdenes que se le dieron, y cita los incisos g), e i), de la fracción V del art. 44

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Tesis: Semanario Judicial de la Federación. Octava Época, Tomo IV, Segunda Parte - 1, julio diciembre de 1989, p. 551. Registro 227525. 27

Tesis: Cuarta Sala. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época, Tomo CXXIX, p. 433. Registro 366356.

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del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión; debe hacerse notar que tal causa de cese, solamente se encuentra prevista en el inciso g), fracción V, del referido art. 44, y si el Tribunal de Arbitraje al ocuparse de tal defensa, se concretó a determinar si concurría o no, esa causa de cese prevista en el citado inciso g), sin hacer referencia alguna a la diversa causa de cese, prevista en el inciso i), de la misma fracción V, y del mismo art. 44, con ello no cometió violación de garantías alguna; pues la expresión "falta comprobada de cumplimiento al contrato de trabajo" que emplea el inicio i), de la fracción V, del mismo art. 44, tiene una amplísima connotación y constituye una regla general que no es aplicable cuando se trata del caso específico de incumplimiento del contrato de trabajo, consistente en la desobediencia sistemática e injustificada a las órdenes superiores, ya que este caso específico se rige exclusivamente por el inciso g), fracción V, del invocado art. 44.

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4.9. El Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, dictó, con referencia al estado de ebriedad como causal de cese de los efectos del nombramiento, la siguiente tesis: Legítima defensa, necesidad racional del medio empleado, no se demuestra si el activo se encontraba en estado de ebriedad.» Si el acusado que afirma actuó en legítima defensa se encontraba en estado de ebriedad el día y hora del evento delictivo, ello revela que no tenía el suficiente raciocinio para determinar cuál era el grado necesario de defensa que debía emplear para repeler la agresión por parte de su atacante. Efectivamente, para considerar que el medio empleado por una persona en su defensa o en la de terceros, fue racional, obviamente se requiere que dicha persona se encuentre lúcida, pues sólo de esta manera podrá razonar cuál es la medida necesaria de la defensa; así por ejemplo, una persona lúcida que repele una agresión utilizando un arma de fuego, podrá percatarse después de haber efectuado un primer disparo en contra de su agresor, si es necesario un segundo disparo o el que hizo fue suficiente para que su atacante cese su agresión.

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Es jurídicamente correcta la afirmación que una persona en estado de ebriedad difícilmente puede medir la fuerza que debe emplear para repeler a un atacante y que se configure la legítima defensa. Pero en el caso concreto no se actualiza la hipótesis normativa como causal de cese de los efectos del nombramiento “presentarse al lugar de trabajo de forma habitual en estado de ebriedad”.

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Tesis: Cuarta Sala. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época, Tomo XCIC, p. 140. Registro 369851. 29

Tesis: VI. 3o. 185 P. Semanario Judicial de la Federación. Octava Época, Tomo XV, enero de 1996, p. 256. Registro 209524.

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4.10. La Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dictó una tesis aislada en relación a estado de ebriedad de un trabajador: rabajadores al servicio del estado. Ebriedad como causal de cese. no es necesaria declaración medica de habitualidad, para que opere.» Para que opere la causal de cese que prevé el art. 46, fracción V, inciso h), de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, no es necesario que el trabajador sea declarado médicamente ebrio habitual, pues la habitualidad a que el mencionado precepto se refiere no es afición del trabajador a las bebidas embriagantes, sino la frecuencia con que concurre a su trabajo en estado de embriaguez.

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Los razonamientos de esta tesis son correctos, en virtud de que el hecho de que un trabajador sea declarado medicamente 4.11. La Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dictó una tesis aislada en relación a la petición de su cese, cuando es mal fundada: «Trabajadores del estado, petición de su cese mal fundada.» No está legalmente fundada la petición de cese de un trabajador del Estado, que tiene en su contra auto de formal prisión dictado en un proceso que se le instruya por lesiones, con motivo de atropellamiento de un menor, con el coche que guiara, si dicho fundamento legal se apoya en el inciso a), de la fracción V del art. 44 del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, que preceptúa que ningún trabajador de base al servicio del Estado podrá ser cesado o despedido sino por causa justa, y que el nombramiento de dichos trabajadores sólo dejara de surtir sus efectos sin responsabilidad para el Estado, por resolución discrecional del Tribunal de Arbitraje, cuando el trabajador incurra en faltas de probidad y honradez o en actos de violencia, amagos, injurias o malos tratamientos, contra jefes o compañeros, o contra los familiares de unos y otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio; pues aunque también se le acusó de disparo de arma de fuego en estado de ebriedad, tratando de desposeer a los guardianes del orden, de un preso que llevaban, por escandaloso, debe decirse que tales acusaciones, con el auto de formal prisión dictado en su contra por el delito de lesiones por culpa, no constituyen causa para decretar la terminación de los efectos del nombramiento del referido trabajador del Estado, ya que tales actos no los cometió contra sus jefes o compañeros o contra familiares de unos u otros, dentro o fuera del

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Tesis: Cuarta Sala. Semanario Judicial de la Federación. Séptima Época. Volumen 50, Quinta Parte, p. 31. Registro 244151.

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servicio, sino contra extraños ajenos por completo a la oficina en donde el trabajador del Estado prestaba su trabajo, ni sucedieron con motivo de éste.

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V. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS La regulación de las causales desobediencia y concurrir al trabajo en estado de embriaguez o bajo los efectos de alguna droga, que se califican los adverbios “reiteradamente” y “habitualmente”, además de la dificultad que para el titular de la unidad burocrática significa determinar y probar esta conducta, genera conductas permisivas lesivas en el desarrollo de la actividad encomendada al trabajador. Por lo anterior, debe reformarse este ordenamiento eliminando los adverbios señalados. VI. FUENTES CONSULTADAS 6.1. Bibliográficas ACOSTA ROMERO, MIGUEL. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A. México. 1984. FIGUEROA, RODULFO. Prioridades Nacionales y Reclutamiento de Funcionarios Públicos. El Colegio de México. México. 1981. (Jornadas 95). JIMÉNEZ MORALES. MARÍA DEL ROSARIO. Criterios Jurídicos en Materia Laboral Burocrática. Editorial Trillas. México. 2008. PALLARES Y LARA, SERGIO. Las Relaciones Laborales en el Servicio Público. Editorial Porrúa. S.A. México. 2007. PÉREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, BERNARDO. Historia de la Escribanía en la Nueva España y el Notariado en México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. U.N.A.M. México. 1983. PICHARDO PAGAZA, IGNACIO. Introducción a la Administración Pública de México. Tomo 2. Funciones y Especialidades. I.N.A.P.- CONACYT. México. 1984. VAL BLANCO, ENRIQUE DEL. “Nuevo Marco de Referencia en el Combate a la Corrupción”, en Prevención de la Corrupción en el Servicio Público. Un Enfoque Internacional. I.N.A.P. (Praxis 65). México. 1984.

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Tesis: Cuarta Sala. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época. Tomo XCVII, p. 1942. Registro 805839.

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6.2. Hemerográficas ARMIENTA CALDERÓN, GONZALO. “Evolución de la Ley de Responsabilidades”, en Servidores Públicos y sus Responsabilidades. (Praxis 60). INAP. México. 1985. ANCONA TELLAECHE, JOSÉ MANUEL. “Naturaleza Jurídica del Tribunal de Conciliación y Arbitraje”; en Instituciones de Derecho Burocrático. Editorial Porrúa, S.A. México. 1987. ARNOLD, LINDA. “Social, Economic and Political Status in the Mexico City Central Bureaucracy: 1808 - 1822”, en El Trabajo y los Trabajadores en la Historia de México. El Colegio de México y University of Arizona Press. México. 1979. BEJARANO COTO, OSCAR. “El Servidor Público y sus Relaciones con la Administración Pública.”, en Instituciones de Derecho Burocrático. Editorial Porrúa, S.A. México. 1987. CHANES NIETO, JOSÉ. "Modernización Administrativa y Ley de Responsabilidades", en Servidores Públicos y sus Nuevas Responsabilidades. I.N.A.P. México. 1984. (Praxis 60). 6.3. Informáticas http://cc.bingj.com/cache.aspx?q=Vigencia+de+la+Constitucion+de+Apatzingan&d=4 593764500375739&mkt=es-MX&setlang=es-MX&w=7d870957,b4e393b Consultado 21 de junio de 2012. IUS http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/tesis.aspx Consultado 5, 23 de febrero de 2014.

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