PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN EL FORO INTERNACIONAL “RESPONSABILIDAD JURÍDICA DE LA PRENSA”, ORGANIZADO POR LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, CON LA PARTICIPACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS Y BAJO EL AUSPICIO DEL GRUPO REFORMA, EN EL AUDITORIO JUS SEMPER LOQUITUR DE LA MISMA FACULTAD, EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL 28 DE ENERO DE 2003. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE PRENSA. Su vigencia y validez en el ámbito interamericano. ˜™ “Todas las rutas que conducen al objeto de nuestro deseo son largas” Joseph Conrad.

El camino de las libertades es todavía, y lo digo con un dejo de tristeza, un camino que se vislumbra aún largo en el horizonte de nuestro derecho. Hace ya muchos años que las garantías que nos convocan en este foro fueron establecidas en nuestra Constitución. Hace ya muchos años que son derechos reconocidos; pero su tutela y aseguramiento dista mucho de ser una realidad. Qué mejor testimonio para corroborarlo que el de mis compañeros de mesa, guardianes de las mismas libertades en distintos ámbitos de competencia y territoriales. Los límites y contenidos de las libertades de expresión e información han sido y seguirán siendo, hasta en tanto no los

delimitemos con claridad, un campo fértil para el debate y la discusión, ni duda cabe. Por ello, no quisiera malgastar la hospitalidad académica de los organizadores

de

este

evento

(la

Organización

de

Estados

Americanos, el Grupo Reforma y nuestra querida Universidad) ampliando esa discusión sobre los límites, contenidos y alcances de lo que estos derechos significan en México, ni sobre su aplicación, protección y efectividad. Me parece que sobre ello han estado ya disertando algunos ponentes ayer y seguramente lo seguirán haciendo magistralmente el día de hoy. Quisiera más bien responder a la siempre cálida hospitalidad de esta Facultad, centrando mi participación sobre un tema que inicialmente me había sido asignado para debatir en esta mesa: la validez y aplicación en el campo interamericano de algunas disposiciones internacionales que se refieren al tema y sobre su aplicación en México.1 No es ninguna novedad que queramos sintetizar bajo el término opacidad2 la situación que, durante muchos años, vino sucediendo en nuestro país en materia de derecho a la información y libertad de prensa. Lo que sí resulta novedoso, es que estos derechos estén saliendo de ese estado de opacidad para cobrar cada día renovada y consolidada vigencia en nuestro marco jurídico, a través de la 1

García Ramírez, Sergio, “La jurisdicción interamericana sobre derechos humanos. Actualidad y perspectivas”. “Algunos criterios recientes de jurisdicción interamericana de derechos humanos”. “Las reparaciones en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos” en Estudios Jurídicos. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2000. 2 Ver Cárcova, Carlos María. La opacidad del derecho. Presentación de Juan Ramón Capella. Trotta, Madrid, 1998.

expedición de nuevas leyes,3 y a través de algunas resoluciones del Poder Judicial4 que han replanteado el contenido de estos derechos, sus alcances y limitaciones, de manera paulatina, cierto, pero consolidada. No obstante, al margen de estas consideraciones, el problema de abordar el derecho a la libertad de prensa es, como ha señalado Ernesto Villanueva 5, una garantía cuyo grado de abstracción ha sido punto de partida de un largo debate en México.6 Debate que, salvo algunas excepciones, no ha considerado a los tratados internacionales como medio para lograr su efectividad, al igual que sucede con muchos otros derechos fundamentales en México.

3

Ejemplo de ello, son la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002; así como las diversas leyes locales que paulatinamente han sido publicadas en las entidades Federativas. 4 Vid. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en colaboración con Cossío Díaz, José Ramón; Soberanes Fernández, José Luis y Villanueva Villanueva, Ernesto. El Poder Judicial de la Federación y los medios de comunicación. Sentencias (1836-2001). Porrúa, México, 2002. 5 Villanueva, Ernesto. Régimen jurídico de las libertades de expresión e información en México. UNAM. México, 1998. 6 Véanse, entre otros, los trabajos de: López-Ayllón, Sergio. “Derecho de la información”, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Enciclopedia Jurídica Mexicana. Tomo IX. Universidad Nacional Autónoma de México-Porrúa, México, 2002. Muñoz de Alba Medrano, Marcia. “El Derecho a la privacidad en los sistemas de información pública” Estudios en Homenaje a Don Manuel Gutiérrez Velasco. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2000. Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel. (Coordinadores). Derecho a la Información y Derechos Humanos. Estudios en Homenaje al Maestro Mario de la Cueva. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México. México 2001. Carbonell, Miguel. Transición a la democracia y medios de comunicación. Un punto de vista constitucional. Textos para la transición. Aguascalientes, México, 2002. Valadés, Diego y Carbonell Miguel (Coordinadores). Constitucionalismo Iberoamericano del siglo XXI. Cámara de Diputados. Legislatura LVII, Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2000. Carbonell, Miguel (Coordinador). Derechos fundamentales y Estado. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. México, 2002. En el plano internacional, el debate lleva ya mucho más tiempo y pueden consultarse, al respecto: Hoffmann-Rienm Wolfgang. “Libertad de comunicación y medios.” Benda, Maihofer, Vogel, et. all. Manual de Derecho Constitucional. Instituto Vasco de Administración Pública, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid, 1996. Toller, Fernando M.. Libertad de prensa y tutela judicial efectiva. Fondo Editorial de Derecho y Economía,. Argentina, 1999. Habermas, Jürgen. Facticidad y Validez. Trotta, Madrid, 1998. Brewer-Carías, Allan R. “La libre expresión de pensamiento y el derecho a la información en la Constitución Venezolana de 1999” y Risso Ferrand, Martín J. “Algunas reflexiones sobre los derechos al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la libertad de prensa.” en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Fundación Konrad Adenauer Stiftung. Montevideo, Uruguay, 2002.

Por ello, el interés primordial de esta ponencia será tratar de situar

en

el

orden

interno,

a

los

diversos

ordenamientos

interamericanos que se refieren a la libertad de prensa; de tal suerte que podamos discernir lo que es Derecho Vigente, de lo que son declaraciones de principios y perfilar los contenidos y alcances de las libertades de prensa e información. Así, considero conveniente esbozar, al menos, algunos comentarios sobre el lugar que ocupan los tratados internacionales al interior del sistema nacional, y sobre la importancia que tiene proteger los derechos y garantías que se contemplan en nuestra Constitución y ampliarlos con aquellos que se establecen en los ordenamientos internacionales. En esa tesitura, es de sobra conocida la tesis aislada que emitiera la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo el rubro “TRATADOS INTERNACIONALES SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”7 En el asunto que dio origen a esta tesis se resolvió que debería privar la aplicación del convenio 87 de la OIT, que se refiere a libertad sindical, sobre las disposiciones contenidas en la Ley Federal de los 7

Se trata de la tesis de pleno LXXVI/99, aprobada en la sesión privada del 28 de octubre de 1999. Cabe mencionar que en el mismo sentido que esta tesis, pero bajo diversas argumentaciones, se ha pronunciado el foro. Ver, p. ej. Becerra Ramírez Manuel. “Los Tratados Internacionales y la Suprema Corte de Justicia de la Nación”. Novedades, México, 7 de abril de 2000. Carpizo, Jorge. “Los Tratados Internacionales tienen una jerarquía superior a las leyes federales. Comentario a la tesis 192,867 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”. Artículo inédito. Corzo, Edgar. “Tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal”. Artículo inédito. Cossio Díaz, José Ramón. “La nueva jerarquía de los tratados internacionales”. Este País. México, febrero de 2000. Pereznieto y Castro, Leonel. El artículo 133 constitucional: una relectura. Jurídica, anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 25, 1995-II. Sodi Serret, Carlos. “Interesante jurisprudencia”. Excelsior, México, 29 de marzo de 2000. Valadés, Diego. “Nueva interpretación de la Suprema Corte. Asimetrías en el Congreso”. Excelsior, México, 27 de marzo de 2000.

Trabajadores al Servicio del Estado; y se determinó que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal. Y aunque vale la pena señalar que los argumentos esgrimidos en esa sentencia por el pleno se enfocaron a reconocer un derecho fundamental que es el derecho a la libre asociación sindical y que en esa sentencia se decidió que jerárquicamente privara el convenio de referencia por encima de la ley federal que se tildó de inconstitucional; también es conveniente decir que dicho argumento se desarrolló en el caso concreto para sostener la invalidez del artículo impugnado. Es decir, no se estableció tajantemente un esquema jerárquico de las fuentes del ordenamiento, sino que se ubicó a los tratados por encima de las leyes federales para apoyar los razonamientos de la sentencia en torno a la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley Burocrática relativas a la libertad sindical. De tal suerte que, si bien es cierto que no ha quedado completamente definida la posición que ocupan los tratados internacionales en el orden jurídico mexicano; si conviene decir que, con esta resolución, la Corte dio un paso muy importante en el camino del reconocimiento del orden internacional como parte fundamental del derecho mexicano. Por tanto, esa tesis se convierte en un precedente decisivo para la argumentación de la Corte y para la ampliación del catálogo de derechos fundamentales, vía el reconocimiento de los tratados no sólo como fuente de obligaciones, sino también de derechos. Pues conviene señalar que tratados como la Convención Interamericana de Derechos Humanos o la Convención de los Derechos del Niño, por

citar algunos ejemplos, contienen derechos que amplían el limitado (para nuestro tiempo) catálogo establecido en nuestra Constitución y, en ese sentido (solamente en lo que al reconocimiento de esos derechos se refiere) debieran ser asimilados a nuestra Carta Magna. Este criterio, en lo esencial, se sostiene en un voto de minoría recientemente formulado por el Ministro Juan Díaz Romero y la de la voz, en el amparo directo en revisión 537/2002, en el cual se planteaba la posibilidad de establecer la jerarquía de los tratados internacionales que establecen derechos humanos. Criterio que, incluso, ha sido ya propuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el proyecto de Ley de Amparo presentado, en abril de 2001, a representantes de los poderes ejecutivo y legislativo.8 Pero pasando al tema que nos convoca en esta mesa, quisiera señalar que, a pesar de que existe una buena cantidad de regulación en el ámbito internacional sobre el tema de la libertad de prensa, no quisiera, en respeto al tiempo que me ha sido concedido, extenderme en su enunciación; sino solamente referirme a lo que dispone el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (conocida también como Pacto de San José de Costa Rica), por considerar que, en el ámbito interamericano, es la única norma de 8

Los artículos 1º y 106 de dicho proyecto señalan lo siguiente: “Artículo 1º El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite por normas generales o actos de autoridad que violen las garantías que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o los derechos humanos que protegen los instrumentos internacionales generales en la materia que estén de acuerdo con aquélla, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado. Artículo 106. El amparo indirecto procede: I. Contra normas generales que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de su aplicación causen perjuicio al quejoso. Para los efectos de esta ley, se entiende por normas generales, entre otras, las siguientes: a)… b) Los instrumentos internacionales aprobados en los términos previstos en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; c) a h) Los decretos, acuerdos y todo tipo de resoluciones de observancia general.

creación internacional aplicable al interior del ordenamiento mexicano en la que se contempla el contenido y alcance del derecho a la libertad de prensa, traducido en el derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Lo anterior como consecuencia, por supuesto, de la ratificación de dicha convención y la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.9 En la cual, dicho sea de paso, nuestra Universidad ha tenido en los Doctores Héctor FixZamudio y Sergio García Ramirez a dos dignos representantes. Omito, en este caso, la mención al artículo 14 de la misma convención, que también hace referencia a estas libertades; pero tutelando el derecho de rectificación o respuesta, que es propio de quienes resultan afectados por informaciones inexactas o agraviantes. Pero vuelvo al artículo 13 de la Convención. Dispone dicho artículo que: 1.- Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión; y que este derecho comprende

la

libertad

de

buscar

y

difundir

informaciones e ideas de toda índole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

II. a VIII.…” 9 México ratificó dicha convención el 24 de marzo de 1981 y aceptó la jurisdicción contenciosa el 16 de diciembre de 1998.

De esta manera, tenemos que el derecho a la libre expresión de las ideas comprende no solamente la libertad de difundirlas; sino también, en una especie de derecho de doble contenido, el derecho a buscar información, sin limitación de índole ni fuente, y el derecho a difundirla. Sin embargo, el numeral 2 de dicho artículo sí señala algunos cotos a este derecho, al disponer que: 2.- El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás. O b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Únicos límites previstos en dicho ordenamiento, congruentes, cabe decirlo, casi en su totalidad con nuestra Constitución. Pero el numeral 3 va más allá y establece límites más estrictos; pero esta vez a los poderes públicos o privados, al disponer que: 3.- No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y

aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. Seguir enunciando el resto de los elementos que comprende este artículo de la convención10 me llevaría más tiempo del que me ha sido asignado y, por ello, quisiera simplemente enunciar algunas reflexiones en torno a la jerarquía de los tratados y los derechos humanos en la Constitución. A modo de conclusión. Es de reconocimiento generalizado en el ámbito internacional que los derechos de las personas no son ya únicamente asunto interno de los Estados, quienes así lo han reconocido al suscribir un buen número de convenios internacionales y al crear órganos supranacionales de defensa de los derechos humanos; sino que tienden al reconocimiento universal debido a su contenido. El derecho a la información ha sido considerado por la Suprema Corte como un derecho básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuirá a que esta sea mejor enterada y a favorecer una cultura de la verdad, contraria a una diversa del engaño, la maquinación y el encubrimiento de la información.11 10

Los numerales 4 y 5 de dicho artículo señalan: “4.- Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5.- Estará prohibida por la ley toda propaganda a favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma y origen nacional.” 11 Ver, entre otras, las tesis DERECHO A LA INFORMACIÓN. NO DEBE REBASAR LOS LÍMITES PREVISTOS POR LOS ARTÍCULOS 6º, 7º Y 24 CONSTITUCIONALES. Tesis I.3º.C.244 C, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre de 2001, Novena Epoca, página 1309. GARANTIAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIÓN). VIOLACIÓN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA

Visto de esa manera, el Derecho a la información en México, pero de manera particular la libertad de escribir y publicar escritos es un derecho fundamental, que además de encontrarse tutelado por la Constitución, encuentra su consolidación en la reglamentación interamericana. La deficiencia legislativa en la regulación de los derechos a la libertad de prensa e información, lo sabemos de sobra, ha sido la constante en los últimos años, al no desarrollar sus contenidos y alcances. Sin embargo, también debe señalarse que ante la justicia constitucional han sido llevados en realidad pocos casos, y que un número menor aún ha sido llevado ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su análisis. Lo cual, por supuesto, ha limitado la EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTUAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAÑO, DE LA MAQUINACIÓN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTÍCULO 6º TAMBIÉN CONSTITUCIONAL. Tesis P.LXXXIX/96, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, Junio de 1996, Novena Epoca, página 513. DERECHO A LA INFORMACIÓN. EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL NO VIOLA AL ESTABLECER LA CONFIDENCIALIDAD DE LOS DOCUMENTOS, DATOS E INFORMES PROPORCIONADOS AL INSTITUTO RELATIVO, YA QUE PERMITE PROPORCIONARLOS PARA JUICIOS Y PROCEDIMIENTOS LEGALES. Tesis P.XLVII/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, Novena Epoca, página 72. DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO 6º CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMA VERAZMENTE. Tesis P.XLV/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, Novena Epoca, página 72. DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. Tesis P. LX/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, Novena Epoca, página 74. DERECHO A LA INFORMACIÓN Y GARANTÍA DE AUDIENCIA. LOS ARTÍCULOS 48 DE LA LEY DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y 104 DE SU REGLAMENTO INTERNO, NO LOS VIOLAN PORQUE AUN CUANDO ESTABLECEN COMO FACULTAD DISCRECIONAL LA EXPEDICIÓN DE DOCUMENTOS Y COPIAS, NO LA PROHIBEN. Tesis P. XLVI/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, Novena Epoca, página 74. DERECHO A LA INFORMACIÓN. EL ARTÍCULO 112, FRACCIÓN VII, DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO, NO LO VIOLA POR LIMITAR LA EXPEDICIÓN DE COPIAS CERTIFICADAS DE DOCUMENTOS Y CONSTANCIAS DE ARCHIVO, ASÍ COMO DE ACUERDOS ASENTADOS EN LOS LIBROS DE ACTAS DE LOS AYUNTAMIENTOS, SÓLO A LAS PERSONAS QUE TENGAN INTERÉS LEGÍTIMO Y SIEMPRE QUE NO SE PERJUDIQUE EL INTERÉS PÚBLICO. Tesis P.LXI/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Abril de 2000, Novena Epoca, página 71. Ver también Suprema Corte de Justicia de la Nación. El Poder Judicial de la Federación y los medios de comunicación. Porrúa. México 2002

interpretación constitucional de tan importante derecho en muchos campos del conocimiento jurídico. Las garantías que la Constitución establece no son más que un catálogo de derechos mínimos.12 Dicho catálogo puede y debe ser ampliado o complementado por los tratados y convenciones internacionales que en materia de derechos humanos se celebren siguiendo los procedimientos establecidos. El hecho de considerar a los tratados como una fuente que amplíe los derechos consagrados en nuestra Carta Magna es, considero, un paso muy importante, si no es que fundamental para avanzar en su defensa. Sin embargo, como decía en un principio, el camino que nos conducirá a su completa protección y efectividad es todavía largo. De nosotros depende acortarlo. El ordenamiento interamericano ha demostrado ser una opción valida y efectiva, aunque todavía de difícil acceso para los particulares. Pero todos estos pasos en dirección a la protección de los derechos fundamentales son sin duda signos de una madurez política y jurídica de México que debe conducirnos, sin lugar a dudas, hacia una sociedad más participativa, plural, democrática y justa, al amparo del control constitucional y la tutela efectiva de los derechos humanos en todos los ámbitos.

12

Cfr. “La Corte debió atender al problema indígena más allá de lo jurídico: Mariano Azuela.” La Jornada, 8 de octubre de 2002, p. 8. Ver en el mismo sentido, con obviamente mayores elementos, el voto particular del hoy Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.