INTRODUCCIÓN El objetivo de la Escuela de Formación Política es incorporar a los correligionarios chilenos instancias de intercambio de experiencias, donde sus miembros, en especial los más jóvenes, adquieran un conocimiento y capacidades sólidas. Para esto se propone la creación de la Escuela de Formación Política. Una instancia donde se eligen los temas centrales de enseñanza, incentivando, facilitando y creando procesos educativos nacidos de forma central o bajo la iniciativa de los mismos correligionarios. El desarrollo del proyecto formativo incluye el orden, difusión y entrega presencial de variado material educativo, correspondiente a los objetivos de impacto del proyecto: desarrollo de conocimientos, de habilidades y de temáticas especificas. Para este fin se debe ordenar, a medida del avance del proyecto, una serie de documentos pertinentes a las áreas de formación política señaladas a ser entregadas en las actividades presenciales y de manera virtual. El presente documento es el tercero de la serie “desarrollo de conocimientos”. En este se señala todo acerca del Estado, el Gobierno y el Sistema Político, en base a la teoría y Ciencia Política, así como la realidad de nuestro país. Gloriosa es la historia del Radicalismo chileno. Fue la vanguardia en temas sociales frente a la ceguera de otras fuerzas oligárquicas. El Frente Popular aún se comenta. Un periodo político donde el Radicalismo puso los pantalones a los grupos medios y bajos. El Estado tomó el rol que debía tener, fue la época de un Estado fomentador de la educación, del desarrollo propio, etc. Hoy tenemos un desafió: volver a poner estas doctrinas en la sociedad. El Radicalismo es ir al fondo del problema. Es confiar en el mismo ser humano. Confiere valores y principios inalterables como la fraternidad, el racionalismo, la solidaridad y la justicia social. Es laicismo como forma de tolerancia y respeto a la diversidad y como rechazo a las ideologías dominantes. Y es también, como nos decía Valentín Letelier, la preocupación por los más pobres.

EL ESTADO Funciones y Componentes

Encontrar una definición a priori de Estado no es funcional. Lo primero a considerar es la tensión entre Estado y la sociedad civil. O como Bobbio señala entre la tensión de derecho público (centralizado) y privado (descentralizado). Generalmente ha triunfado el estado como interventor de la sociedad civil. Charles Tilly plantea que es el estado quien configura a la nación. Por otro lado en el príncipe de Maquiavelo se plantea que el estado es “maxima organización de un grupo de individuos sobre un territorio en virtud de un poder de mando”. (Argumento de continuidad en Bobbio). Mientras que Weber define el E° como: “Aparato Administrativo que tiene la función de ocuparse de la prestación de servicios públicos y del monopolio legitimo de la fuerza”. (Argumentos de discontinuidad en Bobbio). La discusión planteada por Bobbio es si el Estado existió siempre o si fue una creación humana que se dio en cierto contexto histórico. Para aproximarnos al concepto de Estado, se deben especificar las funciones y componentes. Las funciones propias del Estado suelen también ser componentes.

1.1 Administración y control del territorio: el Estado posee un territorio físico determinado. Los espacios territoriales desde los inicios del Estado se han ampliado. Relación compleja tiene esta función, por que requiere límites establecidos y reconocidos, así como una capacidad para defenderlos. Esto implica recursos para la defensa. En su tiempo fue reclutamiento forzoso, mercenarios, ejércitos nacionales hasta llegar a la profesionalización de hoy en día. Por otro lado, el Estado debe promover un sentido de pertenencia de la sociedad civil con el territorio: concepto de patria y nacionalidad. Esto involucra un discurso, simbología y una movilización militar. Debe, para esto, unificar la heterogeneidad cultural, impulsar la escolaridad: crear conciencia colectiva.

1.2 Control coactivo y función cohesionador: desde sus orígenes, el Estado utiliza formas de control para las pugnas entre grupos sociales, con el fin de relaciones más equilibradas: poder coactivo y cohesionador. Se utiliza la coacción con el fin de cohesionar. Coacción: Imposición de un determinado comportamiento o aumento de imposiciones mediante la fuerza. Cohesión: El Estado establece estrategias con el fin de generar adhesión y cohesión. Ej.: Configuración del bien común; protección de los intereses de la burguesía en la conformación de estados-nación. El E° se constituye de manera cohesiva. Desplegar intereses generales (Contractualismo). 1.3 Ejercicio de la soberanía: el concepto nace junto al de Estado como en el año 1500. Se entiende como el ejercicio del poder vinculado a un problema esencial: asegurar la paz y responder a la amenaza de la guerra. Conlleva al uso de los poderes de la segunda función del Estado. Para esto se promueve el uso de la ley y su cumplimiento. Esto para crear un poder de dirección que asegure unidad social. Otros atributos más actuales se ligan al poder político como el legal fáctico. Por último recalcar que la soberanía implica que los estados tienen capacidad de poder decisional y autónomo respecto a otros. 1.4 Centralización del poder: Esto implica saber que el poder político es preponderante frente a otros tipos de poder. Generalmente se le asigna una concepción negativa. La fuerte centralización implica la predominancia del poder político sobre otras esferas como la sociedad civil. Por otro lado implica sus propias necesidades de estados centralizados dada la unificación de la sociedad. El poder político centralizado se ampara en medios legales y también, como componente esencial, del uso de la fuerza. Para Bobbio el uso de la fuerza es necesaria, pero no es suficiente: es necesario legitimar las funciones del estado (poder administrativo o infraestructural).

Otros componentes más modernos son : 1.5 El Nacionalismo: desde mediados del siglo XIX se refuerza la idea de nación. Surgen los primeros movimientos nacionalistas. Anteriormente no existía, a estos niveles, esta conciencia colectiva que se refleja en la capacidad de movilización y creación de ejércitos nacionales. 1.6 La Idea de ciudadanía: surge la idea de la ciudadanía en pos de derechos y deberes de los individuos en una comunidad social y política. No es lo mismo que la concepción de sociedad civil que aboca más al tema organizativo. 1.7 Burocratización: empieza a surgir un conjunto de elementos que hacen más efectivos el control y funcionamiento del estado. Por esto surgen órganos administrativos y decisionales. Este proceso se relaciona con la legalidad y la aplicación de sus funciones: dotación de cuadros profesionales y técnicas. 1.8 Legitimación democrática: en la época contemporánea los estados necesitan de ciertos marcos de acción llamados democráticos como medio de legitimación. ¿QUÉ ES EL GOBIERNO?

El término gobierno refiere a la conducción política de un estado o a quien ejerce la misma, que puede ser un presidente, un primer ministro, como es el caso de algunas monarquías, o estar encarnado en un número variable de ministros, a quienes la Constitución Nacional, que es la norma fundamental con la que cuentan los estados, confiere la función de ejercer el poder político de una determinada sociedad. El gobierno será quien ejerza las diversas actividades estatales del Estado, siendo la política la principal actividad que este desplegará. Existen diversas formas de gobierno: monarquía, aristocracia, democracia,

totalitarismo y república, entendiéndose por la forma de gobierno el sistema a través del cual se gobierna un determinado estado. SISTEMAS POLÍTICOS

El régimen político o sistema político de un Estado responde a un concepto amplio, que involucra la forma de gobierno del Estado, la organización de los poderes públicos y sus interrelaciones, las estructuras socioeconómicas, las tradiciones, las costumbres y las fuerzas políticas que impulsan el funcionamiento de las instituciones. La división más común de los regímenes políticos es: Regímenes autocráticos Los autocráticos, en términos generales, son aquéllos donde los gobernados deben comportarse según las reglas que les dicta el gobernante. Se dividen en: Régimen totalitario: Los gobernados pueden participar en el proceso político a través de un solo canal o partido único, el cual está orientado por una ideología totalizante que controla y regula todos los aspectos de la vida de las personas. No se admiten ni toleran minorías discrepantes al orden establecido. El partido político único de gobierno desarrolla la educación y la propaganda que da sustento permanente al régimen establecido. Régimen autoritario: Existe un pluralismo político limitado y no responsable. No existe una ideología elaborada que lo guíe como el totalitarismo, sino que existen "mentalidades" distintas, que más bien defienden y justifican la estructura política existente sustentada por las costumbres y la tradición. Estos regímenes se caracterizan por ser de élite, donde un grupo de elegidos resuelve los problemas públicos sin consultar al pueblo. De tal modo este grupo elítico busca la

desmovilización de los miembros de la sociedad civil fomentando la apatía política, hasta donde no les sea contrario a sus intereses. En la mayoría de los casos estos regímenes son radicalmente transitorios pues dependen de un líder carismático fundador y de la élite que lo rodea; desaparecido el líder pueden derivar a un sistema democrático o a uno totalitario Regímenes democráticos Los regímenes democráticos se caracterizan porque el poder político se encuentra distribuído en tres órganos, las autoridades son elegidas en elecciones libres, competitivas y limpias, la acción política de la oposición es aceptada e incentivada, existe un respeto y garantía por los derechos de las personas y en general priman los valores, principios y atributos de la democracia. REGIMENES DE GOBIERNO La realidad chilena

Democracias mayoritarias y parlamentarias Los regimenes de gobierno van de la mano y dependen del tipo de régimen democrático que tenga. Nos basaremos en la tipología de Lijhpart entre democracias mayoritarias y consensúales, que nos sirve para aproximarnos a como la configuración democrática influye en los tipos de gobierno. Los modelos de democracia mayoritaria se refieren a aquellas que se gobierna por la mayoría. La forma de transformación de escaños favorece la creación de mayorías gobernantes y una oposición fuerte pero no gobernante. Sus características principales son un estado unitario, un bipartidismo o dos coaliciones fuertes y sistemas electorales mayoritarios y no proporcionales. Por su cuenta los modelos consensúales de democracia favorecen la participación de variados sectores de acuerdo a su tamaño electoral. Así se favorece la participación de minorías en los escenarios principales. Entre sus características se encuentra un Estado

federal o descentralizado, un sistema multipartidista de partidos y sistemas electorales de tipo proporcional. El presidencialismo Como característica general podemos encontrar en las democracias latinoamericanas un presidencialismo. Variados estudios y apellidos han recibido estos regimenes de gobierno. Sus características ya han sido demostradas por variados autores1, llegando a aspectos generales como la elección directa del presidente, limites al periodo de gobierno, poderes considerables, etc. A esto se agregan características fundamentales para el caso latinoamericano y el de nuestros casos. Como aproximación general a lo planteado podemos decir que los presidencialismos latinoamericanos representan una gran mayoría de los casos que hay en el mundo. Sin embargo representan diferencias con el caso más emblemático: Estados Unidos. La importancia de esto es reconsiderar la importancia del estudio de los regimenes de gobierno latinoamericanos y enfocarnos según nuestra propia experiencia.

El presidencialismo chileno: el régimen de gobierno chileno se basa en dos dimensiones básicas. Por un lado, siendo el factor que más se repite en la literatura, altas atribuciones del ejecutivo, caracterizadas en sus propias facultades y en la relación con el congreso. Por otro lado, lo que sería sus debilidades, problemas de efectividad y representatividad. Centraremos nuestra descripción del caso chileno, bajo estas dos dimensiones, primero en sus factores institucionales y después en sus principales críticas. Sin desmerecer la importancia de dar cierta delineación de nuestros escenarios de estudio, no pretendemos expandirnos demasiado en esta parte descriptiva. Primero por que ya existe variada literatura al respecto y segundo por que no es el tema central de nuestro 1

Por ejemplo Sartori (1994, p. 97), Arias, C. (2004, p.2), J.J. Linz (p. 47-49), Mainwaring y Shugart, (2002), etc.

trabajo, centrado en la toma de decisiones y la representatividad. Empecemos por lo institucional. Lo primero a considerar es el tipo de democracia que Chile posee. Según la clasificación de Lijhpart Chile caería dentro de un modelo mayoritario. Varías características lo reflejan: estructura de Estado unitario, sistema tendiente a la creación de dos mayorías coalicionarias, y elecciones de tipo mayoritario en las presidenciales, en las parlamentarias y en las de alcaldes. No sería preciso mencionar como característica los clivajes y dimensionalidades del sistema de partidos, ya que confiere un análisis más detallado de la última experiencia desde los noventa. Sin embargo ya podemos concluir que la relación de este modelo de democracia tiene especial incidencia sobre el presidencialismo. La principal característica ha sido la formación de mayorías que han permitido una estabilidad del presidencialismo que como sabemos, depende del apoyo de una mayoría estable en el parlamento. Comparadamente, como demuestran diversos “estándares” entre los países latinoamericanos, Chile es reconocido como un país con un “presidente altamente dominante” (Mainwaring y Shugart, 1997, p. 49). Incluso hay autores que plantean que Chile se legisla desde el ejecutivo (Rheren, 2001, p. 144). Estas características dada por los investigadores especializados responden a la serie de atribuciones del ejecutivo. Entre esas destacan la facultad de iniciativas de ley en temáticas presupuestarias, en la designación de cargos ministeriales, embajadores, terna de jueces, oficialidad Fuerzas Armadas, etc. Pero donde mejor se pueden ver estas es en su relación con el congreso. Mainwaring y Shugart (2002) nos dicen que el ejecutivo cuenta con dos tipos de poderes: el reactivo que constituye la capacidad del ejecutivo para manejar las decisiones del legislativo y los preactivos, en donde el ejecutivo toma su propia iniciativa. Analicemos el caso chileno desde esta perspectiva. Como poderes preactivos encontramos la capacidad del ejecutivo de gobernar por decretos-leyes. Aunque en Chile, como

destaca Nofte, “el presidente solamente puede ejercer facultades para emitir decretos-leyes si éstas le han sido otorgadas expresamente por el Parlamento (2003, p. 49) Como poderes reactivos se destaca la posibilidad de veto, al igual que en el caso argentino, a decisiones legislativas. Pero principalmente se destaca la capacidad del ejecutivo en el manejo de la agenda legislativa a través de los caracteres de las iniciativas de ley provenientes del ejecutivo. Aún cuando, en este último punto, el ejecutivo no presenta posibilidad de sanciones si es que no se cumplen los plazos.

Ahora analicemos los puntos críticos. El régimen político chileno es herencia de una constitución realizada bajo un régimen autoritario. Una herencia que, aún con un amplio debate político y académico en los noventa, no ha sido reformulada en sus características intrínsecas. El pesimismo de la literatura científica hacia Chile se ha visto contrariado por la duración de un régimen estable, pero otra pregunta a investigar es la efectividad. Las bajas facultades del congreso chileno hacen dudar de una verdadera representación de las demandas de la ciudadanía. Garretón nos describe tres problemas del presidencialismo en base a tres factores: los bloqueos constitucionales heredados (enclaves), los bloqueos al sistema de representación y los problemas de gobernabilidad (2001, p. 191). Dada la necesidad de apoyo mayoritario del congreso, las iniciativas de ley muchas veces llegan con acuerdos que fuerzan la aprobación en el congreso, como ha pasado con la Ley General de Educación o, como ejemplo antiguo, las leyes tributarias y laborales de Aylwin. Encontramos una dificultad de la democracia para superar los enclaves heredados del autoritarismo. Así mismo, encontramos a las instituciones intermedias como los partidos políticos en decaigo de su confianza, por lo tanto un problema a resolver de los canales de representación. Por último debemos considerar un sistema administrativo de Estado Unitario. Según el artículo 3 de la Constitución “El Estado de

Chile es unitario, aunque su administración será funcional y territorialmente descentralizada” O sea el parámetro institucional reconoce un Estado central. Así mismo reconoce cierta descentralización administrativa, pero “funcional” y en “conformidad a la ley”. Aún cuando se reconocen funciones de ciertas instituciones, el Estado central sigue siendo el encargado de resguardar su institucionalidad, de la asignación de recursos y del nombramiento de su personal administrativo (gobernadores, intendentes). Esto obvia canales de elección directa y hace depender mucho de los planes del Estado central especialmente del ejecutivo.

LOS PARLAMENTOS Y LA REALIDAD CHILENA

Los parlamentos son una parte fundamental dentro de las democracias de tipo representativas. No es la única institución encargada de recibir este rol, pero si es uno de los más importantes. Según Cotta la representación es un principio de legitimación política, una estructura constitucional y un comportamiento político de acuerdo a decisiones previamente acordadas. (1995, p. 272) Analicemos rápidamente, a modo de entender su importancia, bajo estos aspectos el rol que normativamente deben poseer el poder legislativo. Entenderemos desde ahora al poder legislativo como congreso, denominación adecuada para nuestro caso. Los parlamentos cumplen un rol de legitimidad política en función que sus miembros fueron elegidos directamente. Pero lo principal es que se representan las fuerzas políticas y tendencias según la decisión de la ciudadanía. Aunque a veces los sistemas electorales o las estructuras institucionales del congreso no sean fieles a aquello. Por otro lado el congreso es una estructura institucional que permite la discusión de decisiones a través de la representación legitimada de sus actores y la existencia de escenarios para esto. De esto depende mucho las formas de debate y discusión que posea el congreso. Analicemos comparadamente sus características.

El congreso chileno: un análisis del Congreso chileno confiere dos sentidos principales. Primero describir sus aspectos formales, para después enfocarnos en el como el ejecutivo y en sí el sistema presidencial influyen en la labor del congreso. Empecemos por las formalidades. La Constitución de 1980, principal herencia del autoritarismo civil-militar, se ve reflejada en la actual democracia chilena, considerada por Oscar Godoy (2003) como una “democracia protegida”. Esta se alza como un recaudo del régimen militar sostenido en el pilar de la Constitución que le otorga al presidente facultades más extensas que los otros organismos institucionales de gobierno La constitución de 1980 pretendía en sus inicios un congreso con bajas facultades. Incluso se estipulaba la posibilidad por parte del ejecutivo a disolver la cámara de diputados. Después de las reformas constitucionales llevadas a plebiscito en 1989, tal estipulación fue eliminada, pero se mantuvo un congreso que formalmente mantuvo características que lo suponen como un escenario de bajo poder frente al ejecutivo. Las estructuras formales dan cuenta de un bicameralismo, cada uno con funciones especificas, en donde la cámara de diputados representa a nivel individual y la del senado a nivel territorial. Su composición se basa en un sistema mayoritario-binominal de elecciones, repartidos entre 120 diputados y tantos senadores. Los legislativos presentan pregorrativas como una dieta equivalente a un ministro de estado, y diversas asignaciones por sus funciones. Lo que más demuestra, dentro de las formalidades, la predominancia del ejecutivo son las propias facultades del legislativo. Este sólo puede realizar iniciativas de ley (mociones) si es que no se relacionan con presupuesto. En la ley de presupuesto el legislativo sólo puede reducir sus costos, pero no aumentarlos. Por otro lado es necesario repetir la importante influencia del ejecutivo en la

agenda legislativa, a través de sus poderes reactivos. Es lo que bien denomina Oscar Godoy (2003, p.10) como un presidente “colegislador”. Los mensajes presidenciales vienen con un carácter que las condiciona en el orden del debate del congreso2 y el plazo de cada mensaje. Es característica clave del congreso chileno la injerencia del ejecutivo en el congreso, ya sea con mensajes acordados anteriormente de llegar al Congreso o con actores encargados de la negociación y que representan al ejecutivo. Así el congreso se ha reducido, en el aspecto formal, a un rol fiscalizador, que por lo demás se muestra débil con pocas posibilidades de sanción al ejecutivo. A esto se suma, como destaca Godoy (2003, p. 13) la existencia de instituciones como el tribunal constitucional o la contraloría. Por otro lado el Congreso presenta una constante baja de percepción desde 1990. Esto se debe a aspectos comunicacionales que lo degradan frente a la ciudadanía y a la imposibilidad de presentar proyectos de ley importantes, aspectos en los que el presidente cuenta altamente haciendo del ejecutivo una institución mucho más favorecida que otras como el congreso mismo o los partidos políticos. 3 Analicemos ahora aspectos más profundos. ¿Cómo se ha comportado el congreso chileno en un contexto de régimen presidencial? Es necesario respondernos esta pregunta, ya que es una característica de un escenario fundamental para el análisis de la toma de decisiones y la representatividad. No podemos centrarnos sólo en lo formal, sino que debemos considerar también en la reacción, respuesta y comportamiento final que ha tenido nuestro congreso. Según Detlef Nolte (2003) el Congreso chileno ha sido un aporte para la consolidación y la institucionalización de la democracia. Su principal argumento es que ha aportado a la 2

Aún cuando el ejecutivo no cuenta con una facultad para sancionar el o cumplimiento de plazos. 3 Como demuestra el estudio conjunto deL PNUD, CEP, CIEPLAN, ProyectAmerica y Libertad y desarrollo del 2008, en donde la

confianza del congreso y los partidos políticos son las últimas e ntre las instituciones latinoamericanas con un 16% y un 6% de confianza respectivamente en la integración de las élites políticas en torno a la democracia. Este argumento es cierto por un lado, ya que se han consolidado como partidos grupos de apoyo y de influencia del autoritarismo y se han constituido como una fuerte oposición que ha ejercido bajo los parámetros del régimen democrático. Por otro lado el congreso ha sabido responder a sus bajas facultades. Esto es por la capacidad del congreso en mitigar los efectos de presidencialismo a través de una profesionalización y técnica altos (Nolte, 2003, p. 59). En el congreso se destaca en este sentido el uso de asesorías, citaciones a expertos a las comisiones de negociaciones. Es importante que recordemos que el congreso chileno es elegido electoralmente por el sistema binominal. El sistema binominal de diputados y senadores consiste en la elección de dos representantes por cada distrito. Su principal característica es dar representación parlamentaria a las dos primeras mayorías por igual, si es que la lista más votada no dobla el porcentaje de votos alcanzado por la segunda de mayor votación. Un sistema que buscaba como principal objetivo el conformar dos grandes mayorías con miras a un bipartidismo Sin embargo la realidad ha sido distinta. A esto se agrega las elecciones presidenciales que es otra influencia de creación de mayorías electorales que fundamentan los pactos BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA Arias, C. (2004). Situación y perspectivas del presidencialismo y el parlamentarismo en América Latina. Obtenido el 13 de octubre de 2008 de: www.centropolitico.org/centro_digital/artic ulos_pdf/tor_v ersion_cigp.pdf Constitución política de la república de Chile.

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Lijhpart, A. (1987). Las democracias contemporáneas. Barcelona: Ariel. Linz, J. (1990), The perils of presidentialism. Journal of democracy, pp.51-69. Existe versión traspasada a digital: http://www.american.edu/ia/cdem/pdfs/linz _perils_presid encialism.pdf Linz, Juan José (1990) “Democracia: Presidencialismo o parlamentarismo. ¿Hace alguna diferencia?”, en J. J. Linz, Arend Lijphart, A. Valenzuela y O.Godoy (eds.) Hacia una democracia moderna. La opción parlamentaria, Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile. Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew. “Presidencialismo y sistemas de partidos en América Latina” En: Scott Mainwaring y Matthew Shugart, Presidencialismo y

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