EL

ESTATUTO

BÁSICO

DEL

EMPLEADO

PÚBLICO: ANÁLISIS PARA LAS ENTIDADES LOCALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. J. Javier Cuenca Cervera1 y Juan Fernando Fariña Guillén2 SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN 2. LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS A. B. C. D. E. F.

Marco normativo y gestión de personal La insistencia del legislador en la eficacia de las políticas públicas de personal La referencia al enfoque de competencias en la GRH La positivación de los referentes de conducta: el Código Ético El rendimiento como objeto de la gestión La profesionalización de la Dirección Pública

3. EL ABORDAJE DE ALGUNOS PROBLEMAS REALES DEL EMPLEO PÚBLICO A. La temporalidad en el empleo público: Los procesos de “Consolidación de Empleo Temporal” B. La mejora técnica de los procesos de selección. C. Las limitaciones del modelo de carrera: la Carrera Horizontal D. El “Empleado Público”: un marco común para las relaciones de empleo en el ámbito público E. La “contractualización” de la relación estatutaria: la nueva Negociación Colectiva 4. LA “AUTONOMIZACIÓN” DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO 5. EN RESUMEN: FILOSOFÍA SUBYACENTE Y TAREAS A ACOMETER EN LAS ENTIDADES LOCALES 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1 Licenciado en Ciencias Políticas. Graduado Social. Jefe del Servicio de Recursos Humanos del Consorcio provincial de Bomberos de Valencia. 2 Licenciado en Derecho. Graduado Social. Consultor de Administraciones Públicas.

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1. INTRODUCCIÓN La promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril (BOE del 13) por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo, EBEP) pone fin en su mayor parte y en lo que a las Entidades Locales respecta, de casi veintitrés años de vigencia de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública de 1984, una ley pretendidamente parcial pero de profundo impacto en nuestro modelo de empleo público. El nuevo texto legal deroga también la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (también en su mayor parte y en lo que a la esfera local atañe). Contamos ahora con un marco único regulador del empleo público en sus diversas fases (nacimiento, desarrollo, derechos y deberes, extinción, participación), dando así cumplimiento al mandato constitucional (art. 103.3 CE) y que al tiempo, es de aplicación a todas las instituciones administrativas. Es también un cambio de calado como se verá a continuación. El EBEP supone la plasmación legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la constitución de la Comisión de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto del Empleado Público (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre), así como de un amplio proceso de concertación con los agentes sociales (concluido con la Declaración sobre el Estatuto Básico del Empleado Público de 13 de junio de 2006, suscrita por los sindicatos más representativos, UGT, CCOO y CSI-CSIF).

Se inicia ahora el proceso de puesta en práctica de la Ley, que supone un importante refuerzo a los procesos de modernización administrativa.

De las perspectivas de

análisis posibles este trabajo va a privilegiar un enfoque útil para los administradores públicos en la esfera local: el centrado en la gestión, para lo que en enfoque va a ser “tematizado” en torno a los aspectos conceptuales mas innovadores o problemáticos en el ámbito del personal local, no tanto en el análisis individualizado de los preceptos de la norma. Desde este parámetro el artículo se divide en tres partes diferenciadas: a) la caracterización del Estatuto desde la gestión de recursos humanos; b) el tipo de problemas abordados y las estrategias de solución que se proponen y finalmente, c) cómo queda tras el EBEP el sistema normativo que regula el Empleo Público Local.

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2. LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS No pocos proyectos de modernización en los sistemas administrativos desarrollados se han fundado en lo que las ciencias sociales han denotado como movimiento gerencialista u orientación proveniente de la llamada “Nueva Gestión Pública” (NGP). Una lectura apresurada del EBEP podría hacerse en este sentido: procesos de evaluación del desempeño, función directiva, las llamadas al modelo de competencias, el dimensionamiento, ... Sin embargo, una lectura menos apasionada da pie a refutar en gran parte esta lectura, al menos en exclusiva y a postular que una lectura templada del Estatuto lo sitúa como más próximo a visiones de lo que se han dado en llamar “Orientación de Servicio Público”(Brugué, 1994), de carácter “neopúblico” (Ramió, 2002) o de tipo “servicial” (Echebarría, 2000). Esta visión del proceso de reforma es palpable en aspectos tales como la democratización de las relaciones de empleo en el ámbito público por la vía de la potenciación de la negociación colectiva, y especialmente, en el reforzamiento de los valores del trabajo en la Administración, aspecto de interés para el ciudadano y principio justificativo por tanto de la peculiaridad del marco jurídico y su transversalidad en todas las relaciones de servicio en la Administración, incluyendo también al personal laboral. Por tanto, no cabe apresuradamente, la inclusión de la nueva ley en visiones “modernizantes” sino teniendo en cuenta su postura intermedia en lo que a visión reformista atañe, entre las técnicas de gestión y la participación de todos los actores, sin perder de vista a los ciudadanos, propietarios del sector público. No poca de la novedad de la reforma legal habría que basarla en la insistencia del texto en modernizar la gestión de las personas en la Administración.

A. Marco normativo y gestión de personal Los objetivos de la gestión pública de recursos humanos, fijados en la propia Ley son atraer los profesionales que la Administración necesita y estimularlos para cumplir sus cometidos, mediante la formación y las oportunidades de carrera. No son objetivos alcanzables solamente mediante la aplicación de la legislación, sino mediante la profesionalización de las políticas de personal. Un cambio legal, per se no modifica las prácticas de gestión vigentes. Sí es su cometido como la propia exposición de motivos reconoce, crear el marco normativo que estimula dichas prácticas, y en especial que

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“garantice la selección y la carrera sobre la base del mérito y la capacidad y establezca un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos ” (exposición de motivos, EM). La responsabilidad del buen gobierno en materia de empleo público corre a cargo de la esfera política de decisión, de su capacidad de poner en práctica procesos modernos de gestión y de los propios agentes sociales y empleados públicos. El Estatuto establece – y no es poco – las reglas (los principios, instrumentos y valores) para una gestión objetiva, racional y flexible, eficiente y equitativa, parámetros sobre los que evaluar el grado de cumplimiento de la política de recursos humanos, pero parafraseando a Crozier, no se cambia el Estado por decreto: hay que invertir en capacidades de dirección y gestión.

B. La insistencia del legislador en la eficacia de las políticas públicas de personal El contexto social y político que ha presenciado la promulgación del EBEP es muy diferente al existente en agosto de 1984, cuando se publicó en el boletín oficial la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública (Ley 30/1984, de 2 de agosto). La estructura administrativa es diferente, con sus tres niveles de gobierno asentados, con la existencia de arenas políticas propias, autonómicas y locales y con sus problemas de gestión propios y asimismo con interlocutores sindicales consolidados. Uno de los objetivos presentes en la Ley es el anticipado en el propio Informe de la Comisión de expertos de abril de 2005: ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una estrategia adecuada de gestión de su personal y de los medios necesarios para alcanzarla (2005 :75). Pues bien, en lo que a las Entidades Locales respecta esto se reconoce ampliamente en tanto que gobiernos locales con responsabilidad sobre el funcionamiento de su administración (art. 2.1 EBEP) y por tanto con un ámbito propio de responsabilidad en la materia. Es una llamada al diseño e implantación de la gestión estratégica de recursos humanos por las siguientes razones: 1. Por cuanto reconoce la especificidad organizativa, la diversidad de situaciones posibles e incorpora el conocido postulado directivo de la contingencia organizativa. “Cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes”. Es el reconocimiento explícito de

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la autonomía organizativa en materia de personal de cada Gobierno Local, cada uno con sus propios problemas y necesidades de gestión de personal, por lo demás el propio legislador reconoce esta diversidad local. (exposición de motivos). Justamente gran parte de la práctica directiva en esta materia consiste en establecer las prioridades estratégicas propias, la agenda de la organización en recursos humanos, doblemente coherente, con los objetivos institucionales y entre sí. Esta especificidad y reconocimiento de la autonomía en materia de personal local no puede tampoco ser desconocida tampoco por el legislador autonómico (art. 3.1 del EBEP). No son iguales por ejemplo, aquellos municipios que han propiciado una estructura descentralizada (en forma de patronatos u organismos autónomos) o los que han externalizado de forma significativa la provisión de servicios públicos que los que podríamos calificar de municipios estándar. O aquellos con una problemática estacional derivada de su carácter turístico, por poner otro ejemplo.

2. La ley insiste en la planificación como piedra angular de la gestión de recursos humanos, al punto de constituirse en fundamento de actuación de las Administraciones en materia de empleo público (art. 1.3.f), base de la posterior evaluación -rendición de cuentas- en esta materia, también principio de actuación (art. 1.3.i). Como es sabido, en recursos humanos, operar con visión estratégica tiene dos acepciones (Cuenca, 2006). La primera y más usual toma como principal objeto el dimensionamiento, la determinación cuantitativa de los efectivos en un horizonte temporal dado: la planificación de plantillas. como sistema a partir del cual derivar los sistemas de gestión (selección, carrera, formación). Pero también, con la expresión estratégica aplicada al ámbito de la gestión municipal de recursos humanos se designa un concepto: la formulación explícita de una política de personal, la concreción de un proyecto para la función de recursos humanos. Para el EBEP (art. 69.1), la planificación tendrá como objetivo al eficacia en la prestación de los servicios y la eficiencia en la utilización de los recursos ¿cómo? Mediante la dimensión de los efectivos, su mejor distribución, formación, promoción y movilidad. La gestión empieza por saber si faltan o sobran efectivos y dónde. Este planteamiento es posible si (art. 69.2) la Administración “ordena” sus recursos humanos analizando sus necesidades de modo objetivo (análisis de puestos y elaboración de perfiles) y 5

luego contrasta las mismas mediante un inventario de recursos humanos. En definitiva, gestionando en lógica organizativa (Cuenca, 2004). ¿Qué significa gestionar con lógica organizativa? Tomar como base de la estrategia de recursos humanos la demanda de servicios públicos a partir de la oportuna reflexión estratégica previa, sistematizada en el plan de actuación municipal (PAM) o plan de mandato (las políticas y programas ofrecidos), parámetro con el que comparar la oferta de recursos humanos (el inventario actualizado de los conocimientos, destrezas, aptitudes y potencial de nuestros empleados públicos, mediante un eficaz Registro de Personal).

3. El tercer aspecto que hace presente los elementos de la gestión estratégica es la coherencia, lo que en sentido amplio puede denominarse la gestión integrada. Una vez conocidas las necesidades de los servicios es cuando tiene sentido sistematizar la política de recursos humanos mediante relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares, que incluyen, entre otros aspectos: denominación de los puestos, grupos de clasificación, cuerpos o escalas, sistemas de provisión y retribuciones complementarias (art. 74 EBEP). La RPT sigue siendo el elemento rector en materia de ingreso, provisión, formación y política retributiva. No hay que olvidar que el modelo de empleo público sigue siendo mixto, con primacía del puesto de trabajo y sus instrumentos de gestión, pero además de la vertiente objetiva, la subjetiva sigue presente, a efectos de agrupación en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes, con fines de selección (art. 75.1) si bien ciertamente algo más desdibujada que con la LFCE.

C. La referencia al enfoque de competencias en la GRH El EBEP de modo tangencial introduce algunas referencias del término “competencias” sin que se defina de modo explícito el concepto. Así, en la exposición de motivos se hace una primera referencia al “desarrollo de las competencias” como eje del modelo de carrera horizontal. De otro lado, en el artículo 75.1 la “competencia” es definida como parámetro a tener en cuenta en la selección, junto con las capacidades y conocimientos. Un enunciado que proporcionaba algunas pistas del significado del

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término para los redactores del proyecto de ley se encuentra en el antiguo artículo 29 del segundo borrador elaborado en el seno del MAP (noviembre de 2005), quien se refería a los “patrones de competencias técnicas comunes” como base para agrupar puestos de trabajo con el fin de racionalizar la selección. Visto que se carece de una caracterización normativa habrá que recurrir a la definición psicosocial del concepto, en especial teniendo en cuenta que muy probablemente el sentido directivo del concepto va en línea con el Informe de la Comisión (página 86) que habla, de modo más preciso, de “perfil de competencias”, ligando técnicamente el concepto a la profundización de la gestión de recursos humanos basada en los puestos de trabajo3. Como es sabido, para que una organización cumpla sus fines necesita una estructura interna, una división del trabajo en unidades y puestos de trabajo que realicen las tareas y cometidos en que se ha dividido el trabajo. Éstos puestos (posiciones objetivas) son ocupados por personas con un determinado perfil (conocimientos, experiencia, aptitudes) que cumplen los roles asociados a los puestos de trabajo. Disponemos por tanto de dos herramientas de gestión: descripciones de puestos y perfiles profesionales. En esto se basa, fundamentalmente, la moderna dirección de recursos humanos. En el ámbito público no otra cosa constituyen las Relaciones de Puestos de Trabajo.

Pues bien, se ha puesto de manifiesto la insuficiencia del modelo. La posesión de unos determinados rasgos aptitudinales no garantiza el desempeño eficaz, per se, del puesto de trabajo. El razonamiento verbal, lingüístico o las aptitudes en materia de clasificación u ordenación, por ejemplo, no predicen siempre un rendimiento adecuado en el personal administrativo. La aptitud visual, memorística, la rapidez perceptiva o determinados rasgos de personalidad no nos garantizan que seleccionemos los mejores bomberos, por poner otro ejemplo. El modelo teórico que sustenta la gestión - suponiendo una aplicación rigurosa de la misma y que no se limite a la comprobación formal de conocimientos -se ha revelado como notoriamente insuficiente en los ámbitos público y privado. No siempre existe una correlación demostrable entre rasgos/aptitudes y rendimiento adecuado en el puesto de trabajo. Al tiempo, la formación se ha revelado

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Por cierto, que este mismo anteproyecto del MAP, de noviembre de 2005 contenía, en su artículo 27.2 una definición de “puesto de trabajo”-posteriormente desaparecida- conceptuado como el “(...) conjunto de funciones, tareas u otras responsabilidades encomendadas por las organizaciones administrativas a cada empleado para cuyo desempeño sean exigibles determinados méritos, capacidades y experiencia profesional.”

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como demasiado teórica y alejada del lugar de trabajo. Tampoco es fundamento técnico que permita el crecimiento en los puestos de trabajo, en su desarrollo para sus titulares.

Así las cosas, los perfiles de competencias no son otra cosa que la incorporación, en el requerimiento de desempeño de los puestos, de otros aspectos que complementan las habituales definiciones en términos de formación, títulos específicos u experiencia. El perfil recoge así otros aspectos: un conjunto de comportamientos operativos, observables, causalmente relacionados con desempeños eficientes en un trabajo. Teniendo en cuenta que hay multitud de definiciones posibles (funcionales y conductistas) en este trabajo se ha optado por una definición tributaria de la actual Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la Formación Profesional, que fija un Sistema Nacional de Cualificaciones y un Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL) y que actualmente está procediendo a fijar las competencias técnicas de cada profesión, basada en determinados saberes prácticos.

D. La positivación de los referentes de conducta: el Código Ético Como es sabido, en punto a las obligaciones de los funcionarios locales el artículo 144 del TRRL constituye el precepto básico en la materia, al disponer que “Los funcionarios de Administración Local tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre función pública de la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las previstas en la legislación básica del Estado sobre función pública.” Ello no obstante, la mayor parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos establecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que había que remontarse a una norma preconstitucional, la LFCE de 1964 para encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcionarios públicos, en sus artículos 76 a 81. La otra paradoja es la carencia de una sistematización “en positivo” de cuáles son las conductas profesionales de los servidores públicos. Había que hacer una lectura “en negativo”, entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas por el ordenamiento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo incumplimiento constituye el ilícito disciplinario, (las Faltas asociadas a su incumplimiento), del artículo 29 de la LMRFP. Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponían en valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración,

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como pone de manifiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran Bretaña.

Con el EBEP se aborda esta cuestión, afrontando por vez primera una regulación general (común a funcionarios y laborales) de los deberes básicos de los empleados públicos, fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad disciplinaria. Ahora se dispone de una importante herramienta para estimular conductas profesionales adecuadas al interés público, entre ellos:

objetividad,

confidencialidad,

integridad,

dedicación

al

neutralidad, servicio

responsabilidad,

público,

transparencia,

imparcialidad, ejemplaridad,

accesibilidad, eficacia y honradez entre otras. Importa dejar constancia que en términos prácticos, el artículo 52, que establece el denominado “Código de Conducta” parece fijar los valores,4 el 53 titulado “principios éticos” es el propiamente ético (enunciar reglas de decisión ante situaciones ambiguas o de discrecionalidad) y finalmente, el artículo 53 procede a enunciar un repertorio de comportamientos prácticos, ciertamente pormenorizados. En cualquier caso constituye una “infraestructura ética” que permite abordar lo que propiamente constituye esa cultura de lo público a la que se refiere el EBEP y que requiere su consideración en los procesos de formación y de socialización, muy especialmente para los cuerpos superiores.

G.

El rendimiento como objeto de la gestión

De lo expuesto hasta se ahora se evidencia que el EBEP está lejos de situarse en un plano meramente formal. Busca proporcionar herramientas de gestión, orienta sobre comportamientos, exige eficacia y, como se verá, trata de afrontar algunos problemas del modelo español de empleo público. Esto es palpable también en la atención prestada a la noción de “desempeño” como eje de la carrera y la promoción profesional, del mantenimiento de los puestos de trabajo y como factor de motivación. El muy importante artículo 20 (de eficacia demorada, a tenor de su disposición final cuarta, dos), titulado “evaluación del desempeño” incluso se aproxima a una definición, cuando lo conceptúa como el “(...) procedimiento por el que se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento y el logro de resultados.” No cabe duda de que la 4

Las “creencias o convicciones acerca de lo que es bueno o malo” y que orientan el comportamiento de las personas. Miguel Beltrán, en Diccionario de Sociología. Madrid. Alianza. 1998.

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implantación de los sistemas de evaluación, con su proyección en aspectos como “la continuidad en el puesto de trabajo” (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la política de personal, teniendo en cuenta que el diseño del concreto sistema, de las normas que fijen los criterios y mecanismos generales son objeto de negociación obligatoria (art. 37.1.d).

Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la encontramos en el artículo 52, a cuyo tenor “los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas”, y que debe complementarse, a su vez con lo que podría denominarse como un intento de atenuar la visión defensiva del puesto de trabajo: “las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones” (art. 73.2)5. Es en esta línea de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en el que ponderar el “fundamento de actuación” del artículo 1.2.j: “la jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas” ,aspecto éste ajeno a la negociación, por entrar dentro de los “poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica” (artículo37.2.d).

H.

La profesionalización de la Dirección Pública.

El Estatuto recoge como novedad, inédita hasta la fecha, una regulación del personal directivo. Frente a visiones críticas hacia la figura, la pregunta debiera ser más bien, cómo en un ámbito como el administrativo, con un importante volumen de servicios y personal era posible que la responsabilidad de la gestión no fuera atribuida a administradores profesionales. A no ser que se efectúen lecturas interesadas que, o bien confunden función directiva con atribuciones burocráticas o bien contraponen interesadamente responsabilidad por la gestión (plano administrativo) con la legitimación y la rendición de cuentas democrática (“accountability”) plano político.

El caso es que, por fin, una figura clásica en las iniciativas de modernización de las Administraciones Públicas de los países avanzados (Senior Executive Service en Gran 5

Longo, F. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas. Vitoria. Junio 2006.

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Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se contempla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del empleo público. Para el legislador, “(...) el personal directivo está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos” (EM). La necesidad de que esta figura fuera reconocida de modo explícito, con un estatuto propio fue una de las aportaciones más relevantes del informe del grupo de expertos (2005, :69-74). En el informe se apostaba claramente por una “clase de personal” diferenciada, formulación que ha estado en la base de alguna confusión. Así, el Proyecto de Ley remitido por el Congreso de los Diputados al Senado (Boletín Oficial de las Cortes Generales nº 85, de 2 de enero de 2007) citaba al personal directivo como una “clase” diferenciada de personal (apartado 2.e, del artículo 8º), clasificación posteriormente desaparecida en el texto aprobado definitivamente por el Congreso. El Diario de Sesiones recoge la enmienda del propio Grupo Socialista en la que se afirma que el directivo será funcionario o laboral, pero no una clase de personal diferenciada.

i.

Así las cosas, el artículo 13 del EBEP se limita a enunciar una definición somera, cercana a la tautología (“es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales”) y a prever que serán las Comunidades Autónomas (y el Gobierno para la Administración General del Estado) quienes establecerán el “régimen jurídico específico” y los “criterios para determinar su condición”.

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3. EL ABORDAJE DE ALGUNOS PROBLEMAS REALES DEL EMPLEO PÚBLICO Junto a la caracterización en líneas generales del Estatuto resulta conveniente tener en cuenta que el texto no es una norma surgida en el vacío, sino que va dirigida a poner solución a toda una serie de problemas puestos de manifiesto tanto por la doctrina como agentes sociales, o sobre todo, los mismos autores del Informe que sirvió de base para la elaboración de los primeros borradores legislativos en el seno del Ministerio de Administraciones Públicas. Por citar los más relevantes éstos serían: A) la creciente precarización laboral; B) la necesidad de contemplar conjuntamente en algunos aspectos a funcionarios y laborales; C) la necesidad de reformar algunos aspectos del ingreso en la Administración o D) la potenciación de la negociación colectiva.

A. La temporalidad en el empleo público: Los procesos de “Consolidación de Empleo Temporal” Los últimos años han contemplado la emergencia del fenómeno de la precarización laboral en la Administración. Hemos asistido a severos toques de atención provenientes bien de instituciones del Estado como el Defensor del Pueblo, quien en su Informe 2003 denominado “Funcionarios Interinos y Personal Eventual: la Provisionalidad y Temporalidad en el Empleo Público” señala su incidencia en la Administración Local, al que califica de realmente grave, bien de otras instancias de debate como el Consejo Económico y Social (CES), que asimismo en su Informe denominado “La Temporalidad en el Empleo en el Sector Público” de 2004, cifra la tasa de temporalidad total en el empleo público en el 22,8 %, el 29,7% en el caso de las Entidades Locales. Es decir, que el 30 por 100 de los profesionales en la Administración Local protagonizan situaciones de provisionalidad laboral.

La importancia alcanzada por el problema justifica la atención al tema prestada por recientes iniciativas de concertación social y política. Desde el acuerdo contenido en la Declaración para el Diálogo Social en las Administraciones Públicas, suscrito en Madrid el 21 de septiembre de 2004, que fija como objetivo “1. Fomentar la Estabilidad Laboral, reduciendo la tasa de temporalidad existente en el empleo público (…) estableciendo los procesos necesarios para alcanzar el objetivo máximo de temporalidad”, pasando por la citada Declaración sobre el Estatuto Básico del

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Empleado Público, firmado en Madrid el 13 de junio de 2006 , que determinó que “La reducción de la temporalidad es un objetivo esencial del nuevo marco laboral de las administraciones para fomentar el empleo estable y de calidad”, pasando por la “Declaración para la reducción de la temporalidad en el empleo en el sector público” de 14 de junio de 2005, suscrita en la Comisión de Coordinación de la Función Pública del Ministerio de Administraciones Públicas y las Comunidades Autónomas, o el reciente Acuerdo de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas sobre medidas retributivas y de oferta de empleo público para los años 2007-2009, o las últimas leyes de presupuestos generales del Estado.

Para atajar la problemática del empleo temporal, junto a las llamadas al dimensionamiento, el EBEP en su “Disposición Transitoria Cuarta” positiva la llamada “Consolidación de empleo temporal”. Las líneas maestras de estos planes están ya prefiguradas en legislación ya vigente, bien las leyes de presupuestos cuando fija la fecha tope de plazas estructurales desempeñadas “interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005”, fecha ya contemplada, por ejemplo, en el artículo 22.Uno de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, o en los parámetros a tener en cuenta para diseñar los procesos: contenido de las pruebas, carácter abierto de las mismas y excesos a evitar (méritos no determinantes). Algo ya perfilado por la jurisprudencia constitucional (sentencias 67/1989, de 18 de abril; 27/1991, de 15 de marzo; 83/2000, de 27 de marzo o 38/2004, de 11 de marzo). La innovación no estriba tanto en la introducción de la figura –ya vigente – y en su configuración –ya modelada por el Tribunal Constitucional – como en el mandato de limitar la precariedad laboral.

B. La mejora técnica de los procesos de selección. Proclamando con rotundidad que “(...) el régimen general del empleo público en nuestro país es el funcionarial”(exposición de motivos), régimen jurídico diferenciado que mediante la inamovilidad se constituye en fundamento de la objetividad, la profesionalidad y la imparcialidad (art. 1.2.c), el Estatuto reserva a personal sometido a relación estatutaria el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales de las Administraciones Públicas (art. 9.2). Es ésta una definición

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procedente del Derecho Comunitario, ya incorporada anteriormente a la normativa de Función Pública (Real Decreto 543/2001), lógica tras la conocida sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio y que, por lo que al empleo público local respecta ya había sido ratificada en el año 2002 mediante su menos conocida sentencia 37/2002 de 14 de marzo, que enjuiciando el artículo 92.2 de la LBRL establecía que el aserto de que las funciones que se reserven a los funcionarios para la garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia constituyen límites materiales suficientes para determinar cuándo un puesto de trabajo excluye su ejercicio por un contratado laboral (fundamento jurídico 4º).

Pues bien, el EBEP en materia de selección o ingreso no resulta innovador en exceso. Se limita a perfeccionar aquellos aspectos que a la hora de garantizar el mérito y la capacidad en el acceso (también fundamento de la actuación administrativa, art. 1.3.b) han demostrado la necesidad de ser modificados o reforzados. La calidad de las reglas referidas al ingreso en la Administración puede ser determinada acudiendo a sus tres aspectos determinantes: los requisitos de los aspirantes, la calidad de quienes tienen que evaluarlos y el tipo de pruebas o sistemas para evaluar a los candidatos.

El primer aspecto, el referido a los requisitos subjetivos de quienes aspiren a trabajar en la Administración no incorpora grandes novedades. Positiva en cualquier caso lo determinado por la jurisprudencia constitucional. Así, encontramos la necesidad de que los límites de edad sean establecidos por Ley o, muy especialmente, el requisito de adecuación, de los requisitos específicos que se exijan en las bases, que guardarán una relación objetiva y proporcionada con las funciones asumidas y las tareas a desempeñar (art. 56.3). El parámetro de enjuiciamiento de estos requisitos complementarios será objetivo, en función del puesto y de que sea adecuadamente motivado. Mayor interés reviste todo lo relacionado con la configuración de los órganos de selección. El artículo 55.2 del EBEP establece, como principios a observar en la materia los siguientes aspectos: La imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección (ap. c), algo reiterado en el artículo 60.1, y la independencia y discrecionalidad técnica en su actuación (ap.d). Hay un interés deliberado por parte del legislador de evitar no pocos excesos en la determinación de algunos tribunales, algo conocido en la esfera local, donde en muchas ocasiones la mayoría de su composición responde a

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designaciones políticas o sindicales. Ni el personal político ni el eventual puede formar parte de los órganos de selección (no solamente tribunales para personal permanente). Por su parte la representación sindical queda limitada. Ningún vocal ostenta cualidad alguna de representación corporativa o de intereses (art. 60.3). Se pertenece a los tribunales a título individual, en razón de la capacitación técnica. Correlato de esta limitación es la posibilidad concedida a las Organizaciones Sindicales más representativas para recurrir en vía administrativa y jurisdiccional de las decisiones de los tribunales de selección (art. 31.6). En cualquier caso es palpable la voluntad de objetivar el proceso y limitar la negociación en esta materia. La obligatoriedad negocial va referida a “las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso” (artículo 37.1.c, por ejemplo unos bases generales) y en el catálogo de materias excluidas de la negociación se encuentra la “regulación y determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público” (artículo 37.2.e). El planteamiento no carece de lógica: se amplían los márgenes negociadores y las competencias de los representantes sindicales, pero referidos a los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prevé en todo caso, lo que el EBEP denomina negociación de las formas de colaboración en el desarrollo de los procesos selectivos (art. 61.7, segundo párrafo). En el acceso no hay empleados, hay ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre hombres y mujeres, algo ya contemplado en el artículo 51.d de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad, definido también como “criterio de actuación” administrativa. El potencial de cambio para la Administración Local en la actuación de los órganos de selección se encuentra en un precepto modesto, pero que puede jugar un relevante papel en la profesionalización de estos órganos, contando con la colaboración de las Comunidades Autónomas. Así, “Las Administraciones Públicas podrán crear órganos especializados y permanentes para la organización de procesos selectivos, pudiéndose encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administración Pública.”

En lo que se refiere a los sistemas se recogen principios ya vigentes, si bien técnicamente mejor redactados. Así, encontramos cuatro principios clásicos en el modelo de selección:

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i.

La conexión entre pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados (art. 61.2 y 55.2.e EBEP). Algo ya establecido por el antiguo artículo 19 de la LMRFP y por el vigente artículo 133 del TRRL.

ii.

La obligatoriedad del ejercicio práctico (art. 61.2). También establecido en la legislación anterior citada.

iii.

El de la racionalidad en su diseño, esto es, teniendo presente el desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados que no obsta a su amplitud. Pueden incluirse superación de cursos, periodos de prácticas, exposición curricular de los candidatos (novedad), pruebas psicotécnicas o realización de entrevistas (art. 61.5)

iv.

La primacía de la oposición y, seguidamente, el concurso-oposición como sistemas selectivos. El concurso solamente podrá aplicarse en virtud de ley que lo autorice (art. 61.6).

La novedad estriba en otro principio general, que complementa el de racionalidad en el diseño de las convocatorias y es la definición de lo que supone un proceso de selección de personal (noción más amplia que la de una oposición). Así “Las pruebas podrán consistir en la comprobación de conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, la superación de las pruebas físicas” (art. 61.2, segundo párrafo). En términos de buena praxis en selección: no se trata de que el candidato simplemente “sepa” (los conocimientos a acreditar, de forma oral o escrita), sino que además posea unas capacidades reales de desempeño y las aptitudes que requiere el puesto (que además “pueda”). Por tanto, el proceso selectivo requiere profundizar en su análisis y descripción y en la realización de perfiles profesionales. Finalmente, en línea con la limitación de la precarización del empleo público, el Estatuto matiza la conocida cláusula de no poder aprobar más aspirantes que plazas: Así, cuando se produzcan renuncias de los aspirantes seleccionados, el órgano

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convocante (la Entidad Local) podrá requerir del órgano de selección (el tribunal) relación complementaria de los aspirantes que sigan a los propuestos a los efectos de su posible nombramiento (art. 61.8, segundo párrafo). Es en esta línea en la que considerar la reinstauración de una posibilidad vigente hasta 1993, la de convocar hasta un diez por cien adicional de las plazas contempladas en la Oferta de Empleo Público (art. 70.1, segundo párrafo).

Una última novedad recoge el EBEP, y esta sí de calado: la posibilidad que proporciona a las organizaciones públicas para gestionar de modo flexible su flujo de personal temporal. Así, junto a las causas “clásicas” habilitantes para nombrar funcionarios interinos del antiguo artículo 5º de la LFCE (y de la Orden APU/1461/2002, de 6 de junio), el interino “por vacante” y el accidental “por sustitución del titular”, se recogen expresamente los interinos “de programas de carácter temporal” y los interinos para hacer frente al “exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un plazo de doce meses” (apartados c y d del artículo 10.1 del EBEP). Son figuras muy similares a los contratos por “obra o servicio” o por “acumulación de tareas” del artículo 15.1 del Estatuto de los Trabajadores. Constituyen en cualquier caso técnicas adecuadas para gestionar las necesidades de personal “no permanente” de una Entidad Local: proyectos, subvenciones, cargas transitorias de trabajo, etc. Eso sí, como todo en el mundo administrativo, requerirán de una adecuada motivación y gestión.

C. Las limitaciones del modelo de carrera: la Carrera Horizontal La exposición de motivos de la LMRFP proclamaba que la “clasificación de puestos es eje sobre el que basar la carrera administrativa.” Esta visión mostraba sus limitaciones. Si el grado personal solamente se adquiere sobre la base de la ocupación definitiva de puestos de trabajo es claro que el funcionario estaría interesado en ocupar los puestos con mayor nivel. El punto débil de la llamada “promoción profesional” es que el funcionario, para poder mejorar, requiere aspirar a puestos vacantes, algo no siempre posible y mucho menos en las Entidades Locales de tamaño pequeño o mediano. La propia Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público (2005) cita esta insuficiencia: en la situación actual (…) el funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar profesional y económicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a

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que exista una vacante en su área de especialidad y que le interese, muchas veces termina por desplazarse hacia otras áreas para las que tiene menor cualificación y competencia. Se genera así una movilidad artificial y excesiva. La alternativa (la “promoción interna”) tampoco es mucho más favorable, por cuanto requiere disponer de la titulación concreta y competir en un nuevo proceso selectivo.

Al tiempo, pagar objetivamente en función del “nivel del puesto de trabajo”, no siempre resulta equitativo. Obvia que, por ejemplo, agentes de Policía Local, Bomberos, Administrativos, Trabajadores Sociales o TAG con una dilatada experiencia profesional posee más recursos, destrezas o habilidades que otros recién ingresados.

La carrera por tanto, constituye una de las mayores novedades del Estatuto con la finalidad explícita de mejorar el sistema y, sobre todo, ofrecer estímulos y expectativas a los funcionarios. Es difícil encontrar mejores herramientas de motivación. Se define la carrera profesional del empleado público como “el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a principios de igualdad, mérito y capacidad” (artículo 16.2 del EBEP). Al tiempo, se mantienen las modalidades “clásicas” de carrera profesional: La Vertical, el ascenso por la estructura de puestos de trabajo mediante los mecanismos de provisión (16.3.b); la Promoción Interna Vertical (16.3.c), consistente en el ascenso de Grupos (la conocida “Promoción Interna”); y la Promoción Interna Horizontal (art. 16.3.d), la hasta ahora “promoción interescalar”. La novedad es así, la sistematización de una posibilidad latente en el artículo 21.1.f de la LMRFP, la “progresión”, que el Estatuto denomina “Carrera Horizontal”, y que consiste en la “(...) progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo (...)” (art. 16.2.a). El sistema se basa en un doble esquema (artículo 17):

1. La definición de un sistema – en cada Administración – de grados, categorías o conceptos análogos, cada uno con su nivel retributivo.

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2. La progresión del funcionario estará basada en la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño y la antigüedad.

Este precepto se complementa con lo establecido por el artículo 20.5, a cuyo tenor “la aplicación de la carrera horizontal requerirá, la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño”.

Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales para implantar esta modalidad de carrera es, por ejemplo, el que define varios niveles en cada profesión y ámbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto). Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que dan lugar a un grado. La progresión se basaría en la combinación de tres variables:

a) La antigüedad (que prima la experiencia profesional).

b) La trayectoria y actuación profesional (que evalúa el comportamiento y rendimiento del empleado municipal).

c) Los conocimientos adquiridos (la formación acreditada). Un sistema de estas características requiere de una concreción caso a caso, con un componente técnico elevado que :

1. Defina, de modo participativo, el sistema de evaluación del desempeño (quién evalúa, qué se evalúa, cómo y con qué periodicidad y consecuencias) y cómo se asegura la fiabilidad y validez del sistema.

2. Apruebe los perfiles de competencias para los diversos colectivos profesionales, con sus comportamientos más relevantes, el modo de acreditarlos y los medios para progresar.

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D. El “Empleado Público”: un marco común para las relaciones de empleo en el ámbito público Dos son las innovaciones más relevantes del EBEP en lo que atañe al personal laboral. En primer lugar, el reconocimiento de las peculiaridades de la relación laboral en la Administración, introduciendo conceptualmente, lo que denomina la “relación laboral de empleo público” (Exposición de Motivos del EBEP) para recoger ciertas especificidades del contrato de trabajo en el ámbito administrativo. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas están calificadas por la ajenidad retributiva (remuneración con independencia de los avatares empresariales) y sometimiento al ámbito de organización y dirección del empleador (artículos 1º y 8º del ET). Esta caracterización general de lo laboral “común” no limita algunas “especialidades” por particularidades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate, como por ejemplo la Alta Dirección (Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, pasando por los Representantes de Comercio o, más recientemente, la Abogacía (Real Decreto 1331/2006, de 17 de noviembre). ¿Cuál es la peculiaridad que caracteriza la relación laboral en la Administración? En primer lugar las notas propias del ingreso en la Administración (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución) presentes por ejemplo en las tensiones entre estos principios propios del derecho administrativo y el laboral; en la aplicación de la normativa de incompatibilidades (ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los límites a los incrementos salariales en la negociación colectiva presentes en las leyes anuales de presupuestos generales del Estado, aplicadas por la jurisprudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). Pues bien, junto a estas notas el EBEP introduce, otros principios: derechos individuales (art. 14), derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho –modulado- a la negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el importante Capítulo VI del Título III (“Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta, artículos 52, 53 y 54) que supone la plasmación, también para el personal laboral, de importantes principios éticos del servicio público. Es una regulación común a personal sometido al derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, según el artículo 8º del EBEP, “Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales”. Esta caracterización

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del personal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al personal funcionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supone, con independencia de la regulación convencional, unas garantías comunes y una tipificación común para las faltas graves, resultando necesaria la colaboración del Convenio Colectivo en las faltas graves y leves. En esta línea cabe entender la obligación de readmisión obligatoria en el supuesto de despido improcedente que impone al artículo 96.2, si bien limitada al despido por razones disciplinarias. La otra novedad, introducida en el Senado tiene un alcance probablemente mayor al esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusión del término “indefinido” como subtipo del personal laboral, que puede ser así, fijo, “por tiempo indefinido” o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a posibilitar la inclusión del profesorado de religión en centros públicos, figura validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febrero (BOE de 14 de marzo de 2007). Lo cierto es que en la esfera local es una figura mucho más conocida, probablemente, de lo que lo es en los ámbitos central o autonómico. Como es sabido, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 (Sala General) y recientemente, 27 de mayo de 2002, había establecido que las irregularidades graves (“especialmente cualificadas”) en materia contractual, no acarreaban sin más la fijeza en el empleo, que solamente podía verificarse superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta convocatoria pública tenía lugar el trabajador tenía derecho a continuar su relación laboral. Ocupada la plaza se rescindía su contrato sin derecho a indemnización. Era este, jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho laboral (condena del contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el precepto que se ha intentado evitar, el conocido principio del artículo 15.3 del ET con los propios del derecho administrativo (ingreso en la Administración mediante convocatoria pública, conforme a principios de igualdad, mérito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un “interino”, un contratado a término. Junto a este indefinido clásico, el del “fraude de ley” bien conocido en las Entidades Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratación temporal sin causa verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para subvenciones, para tareas permanentes; contratos por acumulación de tareas para trabajos también permanentes), la reciente Reforma Laboral (Real Decreto- Ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora

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del crecimiento y del empleo, posteriormente transformado en Ley 43/2006, de 29 de diciembre) ha creado un indefinido “ope legis” que anuncia importantes consecuencias en la gestión de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la nueva redacción del artículo 15.5 del ET serán fijos aquellos trabajadores que “(...) en un plazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo puesto de trabajo con la misma empresa, mediante dos o más contratos temporales (...)”.Los contratos son todos, con excepción de los formativos (prácticas y formación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratación laboral municipal: “obra o servicio” y “por acumulación de tareas” (apartados a y b, del artículo 15.1 del ET). Bien es verdad que la propia norma introduce una nueva Disposición adicional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administraciones Públicas, a cuyo tenor, el precepto surtirá eficacia “sin perjuicio de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público” lo que ya suponía el reconocimiento implícito de esta extraña figura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento “no será obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios “. Así las cosas, tampoco el EBEP parece haber innovado tanto. El riesgo puede venir de la consideración como “ordinaria”, como parte del paisaje, de esta figura en las Entidades Locales, por la vía de pensar que el EBEP ha dado carta blanca. Máxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconocido el derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que diluye ciertamente las diferencias entre trabajador “indefinido” y “fijo”. Las diferencias habría que encontrarlos en aspectos como los procesos conocidos de “funcionarización”, o la Promoción Interna “cruzada” vertical a plazas de funcionarios, limitados a los “fijos” (Disposición Transitoria Segunda del EBEP).

E. La “contractualización” de la relación estatutaria: la nueva Negociación Colectiva La potenciación de la negociación colectiva en el ámbito público está llamada a ser uno de los aspectos del Estatuto que a medio y largo plazo más profundamente alteren la Función Pública como institución, tal y como la conocemos actualmente. Bien que en el mundo local el fenómeno de la negociación de las condiciones de trabajo cuente ya con tradición. Como es sabido, negociar colectivamente significa dar entrada a un actor, el

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“sindicato más representativo” a la hora de fijar las condiciones de empleo, lo que supone un cuestionamiento de la tradicional “teoría estatutaria” y su fijación unilateral de las condiciones de trabajo y por tanto, cierta “contractualización” de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. Cuestión distinta es la aceptación pacífica por parte de los tribunales de lo contencioso-administrativo de una institución tan “laboral” como la del Convenio Colectivo, o su sustituto, el Acuerdo o Pacto.

La innovación del EBEP en esta materia hay que cifrarla en a) el refuerzo de los contenidos negociales y b) en el perfeccionamiento técnico de algunos aspectos de procedimiento o de legitimación negocial. En lo que al primer punto respecta, el artículo 37 del EBEP perfecciona los contenidos de negociación obligatoria “serán objeto de negociación” y conviene tener en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales acerca de la omisión de este trámite y consecuente nulidad de la norma municipal (Sentencias de 29 de mayo de 1997 (ED1997/5664) y 9 de noviembre de 1994 (RA 9039). Así, se refuerza la negociación del marco de desenvolvimiento de la gestión (criterios generales) en aspectos como los planes e instrumentos, el acceso, carrera y provisión, evaluación del desempeño, acción social y ofertas de empleo público. En cuanto a la forma continúan siendo Pactos y Acuerdos (artículo 38), que en la esfera local tiene que ver con la naturaleza del órgano político que ratifica el preacuerdo (Pleno si es Acuerdo u otro órgano ejecutivo en el caso del Pacto). Mayor interés tiene la potenciación de la figura de la “Comisión Paritaria” y, muy especialmente, la desaparición de la figura de la “Consulta”. Si bien se refuerza el campo de la negociación obligatoria, se amplia asimismo el abanico de materias excluidas de negociación (art. 37.2. d y e): los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica y la regulación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional, plasmación de la intención de objetivar los mecanismos de selección (bases). El “locus” de la negociación continua siendo la Mesa de Negociación (artículos 34 y 35), reforzadas por una Mesa “General” para todas las Administraciones Públicas y por el reconocimiento de la posibilidad de negociación de materias comunes para funcionarios y laborales (Art. 36.3), posibilidad ya anticipada por la Ley 21/2006. Finalmente, en materia negociadora se refuerza la solución de los eventuales desacuerdos (solución judicial de conflictos) y aspectos no menores, tomados del

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Derecho Laboral, como la “ultraactividad” (art. 38.11) o el contenido mínimo (art. 38.4). Reflejo de esa potenciación de la negociación es el sometimiento a mayores cautelas del incumplimiento de lo acordado “excepcionalmente y por causa de interés público” y, especialmente los principios aplicables a la negociación (art. 33.1): legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, lo que obliga a modificar las pautas de negociación, en especial aquellas meramente formales o carentes de contenido y, muy especialmente, a facilitar la entrega de información.

Interés reviste también, en lo que atañe al perfeccionamiento de la negociación, la posibilidad de encargar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a órganos, creados por ellas, de naturaleza estrictamente técnica (art. 33.2). Es una cuestión que debería solucionar una cuestión pendiente: la profesionalización de la negociación, que conjuntamente con la legitimación negocial reconocida a las asociaciones de municipios y a las de Entidades Locales de ámbito supramunicipal (art. 34.2) debiera posibilitar la emergencia de muchas prácticas convencionales situadas extramuros de la legalidad por la vía de la asunción de compromisos de eficacia general, reforzado por la plasmación de un concepto tomado del derecho laboral: la posibilidad, para una institución pública, de adherirse a un Acuerdo en vigor, alcanzado dentro del territorio de una Comunidad Autónoma o al alcanzado en un ámbito supramunicipal (art. 34.2, último párrafo).

4. LA “AUTONOMIZACIÓN” DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO La Disposición Derogatoria Única del EBEP plantea algunos interrogantes en lo referente al marco normativo aplicable al empleo público local. De la LMRFP y la LFCE se mantienen vigentes aspectos que afectan en gran medida a la Administración General del Estado (AGE); es de suponer que en tanto se legisla el nuevo texto propio para este nivel administrativo. Se mantienen no obstante en vigor algunos aspectos relevantes. De la LFCE se mantienen cuestiones como la añeja clasificación en Cuerpos Generales y Cuerpos Especiales (artículos 23 y 24), la formación de las Hojas de Servicios (artículos 27, 28 y 35), la discutible –desde una perspectiva constitucional – figura de las permutas (artículo 62), así como algunos aspectos referidos a licencias 24

(aspecto no controvertido en las Entidades Locales habida cuenta de su remisión a la legislación autonómica). Interesante resulta la permanencia de la posibilidad de las recompensas (artículo 66) o la responsabilidad del funcionario de la buena gestión de los servicios a su cargo (artículo 80). Son todos aspectos que a buen seguro serán contemplados en el texto que la AGE elabore para su personal.

Más interés reviste la vigencia de algunos aspectos de la LMRFP. Como es sabido, se derogan los instrumentos de ordenación de la gestión (Relación de Puestos de Trabajo, Planes de Empleo, Plantillas, Ofertas de Empleo Público, arts. 13, 16 y 18) de la carrera administrativa (Provisión de Puestos, Grado y Promoción Interna, arts. 20, 21 y 22) del sistema retributivo (art. 23) o de la clasificación subjetiva de los funcionarios (art. 25), si bien con la cautela indicada en la Disposición Final Cuarta, que prevé el mantenimiento en vigor de las normas que cada Administración (incluyendo por tanto a las locales) use para ordenar, planificar y gestionar sus recursos humanos, en tanto se dicten las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. Es como se verá, una remisión al legislador autonómico,. Es por tanto una derogación condicionada. En tanto se dicte la legislación autonómica de desarrollo (que deberá respetar la autonomía local , ex artículo 3.1 del EBEP) seguirán en vigor los preceptos derogados.

En cualquier caso es posible acometer proyectos de adecuación, en virtud del mantenimiento de la plena vigencia normativa de la Disposición Adicional 21ª de la LMRFP, a cuyo tenor, las Corporaciones Locales, además de Planes de Empleo, podrán utilizar otros sistemas de racionalización de los recursos humanos. Se mantiene también en vigor la exención de titulación en los procesos de promoción interna del Grupo D al Grupo C (Disposición Adicional 22ª) y la imposibilidad de prórroga en el servicio activo hasta los setenta años del personal de la policía local, de los servicios de extinción de incendios y los agentes rurales (DA 24ª). De calado resultan las derogaciones específicas de parte de los Títulos VII de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) y del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL). Las disposiciones derogadas expresamente, como los artículos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL

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van referidos a los funcionarios con habilitación de carácter nacional (FHN), si bien tal derogación podría calificarse de transitoria a tenor de la Disposición Transitoria Séptima del EBEP, que prevé que las normas que regulan la Escala de los Funcionarios con Habilitación de carácter ahora “estatal” continuarán en vigor en tanto no se apruebe el desarrollo de la normativa específica del EBEP dedicado a este colectivo funcionarial (la amplia Disposición Adicional Segunda).

Así las cosas ¿qué ocurre con el empleo público local en tanto se dicta la legislación autonómica? Específicamente ¿asistimos con el EBEP al desdibujamiento de la Función Pública Local como institución? Al respecto cabe tener en cuenta los dos aspectos que delimitan la cuestión. De un lado, el artículo 1.1 del EBEP fija como objeto del mismo determinar las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación, entre los que se encuentran el personal funcionario y laboral al servicio de las Administraciones de las Entidades Locales (artículo 2.1 del EBEP). Es decir, disponemos de un articulado directamente aplicable al personal local, fruto sin duda en este aspecto, del interés de las organizaciones sindicales que han apoyado el EBEP.

De otro, cabe atribuir un amplio alcance a la derogación del artículo 92.1 de la LBRL, que constituía el sistema de fuentes aplicable a la función pública local. Este artículo establecía que “Los funcionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución.” Con esta norma, la operativa para determinar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto era la siguiente:


En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administración Territorial, es decir el Título VII de la Ley 7/85 de 2 de Abril, denominado “Personal al servicio de las Entidades locales”




En segundo lugar, la Ley general en materia de Función Pública, la Ley 30/84 de 2 de Agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en aquellos preceptos que según su artículo 1º ap.3 tengan el carácter de básicos para todas

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las Administraciones Públicas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución.




En tercer lugar, la legislación propia de las Comunidades Autónomas, caso de que exista, con una casuística variada, en función de que la Comunidad Autónoma haya dictado norma expresa en materia de Función Pública Local (Cantabria), que la función pública local forme parte integrante del Régimen Local (casos de Cataluña o Aragón, por ejemplo) o que la función pública local forme parte integrante de la función pública autonómica (casos del País Vasco, Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la legislación autonómica para colectivos profesionales específicos como la Policía Local o los Servicios de Extinción de Incendios.

Por tanto, este esquema ha decaído. No prevalece la norma especial, la específicamente local, la LBRL. Situación que cuando menos, abre una incógnita sobre la vigencia común de un modelo de empleo aplicable a todas las Entidades Locales, sin que el legislador central tenga tampoco intención de proceder a legislar este aspecto (no se contiene referencia alguna al personal en los borradores conocidos sobre la Ley Básica del Gobierno y la Administración Local). Por tanto el futuro inmediato es el de una gran variedad normativa que, de subsanarse, lo será por la vía convencional, en función de los acuerdos que la asociación de municipios representativa (la FEMP) alcance con las organizaciones sindicales más representativas (artículo 34.2 EBEP). Por tanto cabe cuestionar que la función pública local, como instancia homogénea, subsista. Otra cosa es que, en la práctica, ello ya sea así, bien por la rica variedad legislativa autonómica, ya reseñada, bien por la “riqueza” existente de facto en materia de negociación colectiva, bien porque el EBEP, innova poco al respecto. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de marzo, nº 37) estableció que aquellas Comunidades Autónomas que en su catálogo competencial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Régimen Local, este precepto supone un título competencial de carácter globalizador en cuanto comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local, incluida por tanto, la función pública local (fundamento jurídico octavo). Por tanto, visto el actual proceso de reformas estatutarias en curso cabe prever una

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autonomización del empleo público local. Cuestión distinta es el alcance de la diversidad de modelos si tenemos en cuenta la mímesis existente en lo que a la función pública se refiere, por que en cuanto al personal laboral, cabe recordar que sigue siendo materia exclusiva de la Administración central (artículo 149.1.7 CE).

¿Y qué cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? Pues que también antes de la promulgación del EBEP había que aplicar con suma precaución los artículos de este texto legal dedicados al empleo público local. Al menos desde que en 1993 el Tribunal Constitucional (sentencia nº 385, de 23 de diciembre) derogó la disposición final séptima del TRRL que establecía que en materia de personal, el carácter básico o no de los artículos correspondientes del TRRL se inferiría, caso a caso, conforme a su naturaleza, redacción ésta declarada inconstitucional, en atención a la inseguridad jurídica que provocaba el precepto así configurado (fundamento jurídico 6º). No cabía por tanto atribuir el carácter básico – y por tanto la prevalencia respecto a la legislación autonómica - de los artículos del TRRL dedicados a la función pública local.

Por tanto, después del EBEP (como antes de su promulgación) únicamente son directamente aplicables del texto refundido los artículos expresamente declarados básicos por ley, como por ejemplo los artículos 167 y 169 del TRRL dedicados a la organización de la Escalas General y Especial, en virtud de la Ley 53/2002, como aquellos que no siéndolo son fácilmente entendibles como tales (caso de los artículos 171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150, 151 y 152, 156 que son los que cabría entender aplicables) o son meras remisiones a la legislación aplicable (142, 144, 145, 146 y 147, 155, 168). Hay que tener en cuenta que no pocos artículos no derogados de la legislación local están “tocados” ya por el EBEP. Por ejemplo, artículos 89 (clases de personal), 103 y 104 de la LBRL (personal laboral y eventuales); 91 (Oferta de Empleo Público); 95 (participación). También del TRRL cabe entender como dudosos los artículos 128 (OEP); los requisitos de acceso al empleo público del artículo 135 (sustituido por el 56 del EBEP); la adquisición de la condición de funcionario, regulado por el 137 (sustituido por el 62 del EBEP); el 138 (pérdida de la condición de funcionario, sustituido por el 63 del EBEP); el 139, referido a la jubilación (sustituido por el 67 del EBEP), o las situaciones administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo

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homogéneo, por los artículos 85 a 91 del EBEP. Así como el artículo referido a las sanciones del TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artículo 96 del EBEP.

Por tanto, cabe entender como vigentes – y no afectados por el EBEP- los artículos siguientes de la legislación de régimen local, teniendo en cuenta que las remisiones por su propia naturaleza no se citan:


Artículo 90 (plantillas)




Art.92.2

(primacía

funcionario.

Al

personal

respecto:

STC

37/2002, FJ 4º)

LBRL




Artículo

97

(convocatorias

de

provisión, publicación en BOE)


Art. 100 (selección funcionarios propios)




Art. 101 (concursos de provisión)




Art. 102 (bases de ingreso y provisión)




DF 3ª: Cuerpos de Bomberos, Estatuto específico.




Arts. 126 y 127 (principios de formación de las plantillas)




Art. 130 (definición funcionario local)




131.1 y 2 (integración en escalas y forma de agrupación)

TRRL




136 (nombramiento)




141 (derecho al cargo)




Artículos 150, 151 y 152 (órganos competentes para la incoación de expedientes

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e

imposición

de

sanciones)


154 (remisión a LPGE)




167 (Escalas: básico, Ley 53/2002, de 30 de diciembre)




169 (Escala de Administración General: básico)




Artículos 170, 171, 172, 174 y 175 (Escala Especial,

de aunque

Administración no

declarado

básico)


173 (Cuerpos de Policía Local, aplicación de la LOFCS)




DT 5ª: personal de los Servicios de Extinción de Incendios

Es de destacar un último aspecto, el apartado g de la disposición derogatoria invalida “todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este Estatuto”. Y a este respecto, el conocido Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos en materia de selección de funcionarios de Administración local (RSFAL), resulta afectado en algunos aspectos. Por lo pronto, el artículo 60 del EBEP obliga a modificar la composición de los tribunales, que el RSFAL limita a hablar de “composición predominantemente técnica”, algo previsible. Más trascendente parece la modificación en lo que atañe a la selección del personal laboral. La Disposición Transitoria segunda de la norma reglamentaria fijaba, como sistemas selectivos para este personal, el concurso, concurso-oposición y oposición libre. El artículo 61.7 del EBEP (sistemas selectivos) altera este esquema: “Los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de oposición, concurso-oposición”. El concurso, únicamente en virtud de habilitación legal.

Otras normas reglamentarias afectadas son el Real 1174/1987, de 18 de septiembre, que regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. No obstante, la mayoría de las disposiciones mantienen su vigencia en tanto “no se aprueben las normas de desarrollo” aplicables a estos funcionarios

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(Disposición Transitoria segunda del EBEP). Mayores dudas plantea la vigencia del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el régimen de retribuciones de los funcionarios locales, que si acaso habría que entender vigentes para aquellos procesos ya concluidos según la Disposición Final Cuarta.3 del EBEP, esto es, las “normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos” en cada Administración.

5. EN RESUMEN: FILOSOFÍA SUBYACENTE Y TAREAS A ACOMETER EN LAS ENTIDADES LOCALES El 14 de mayo de 2007 ha entrado en vigor una norma a la que cuando menos cabe augurar una vigencia similar a la que ha tenido la promulgada en 1984, pretendidamente de modo provisional, si bien en esta ocasión la norma reguladora del empleo público se presenta con vocación de regular en una único texto la norma común aplicable a los tres niveles de gobierno. No es una norma que obligue a actuaciones urgentes, ni que provoque grandes espasmos en su aplicación: las novedades inmediatas van referidas a la ampliación de algunos permisos (libre disposición, por cuidado de familiar de primer grado, contemplados en el artículo 48), las retribuciones de los funcionarios interinos (art. 25), o la modificación de la clasificación de los funcionarios. A este respecto resulta de interés la equivalencia de los nuevos grupos de clasificación, según la Disposición Transitoria 3ª.Dos :

Grupos del EBEP

Grupo A- Subgrupo A1 Subgrupo A2

Grupo B Grupo C- Subgrupo C1 Subgrupo C2 Otras agrupaciones profesionales creadas por las AAPP de forma potestativa (Disposición Adicional 7ª)

Titulación requerida Título Universitario de Grado, la clasificación de los cuerpos y escalas entre los Subgrupos estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso (art. 76) Técnico Superior

Grupo actual que se integra A

B

Bachiller o Técnico

C

Graduado en Educación Secundaria Obligatoria

D

Sin requisito de titulación

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E

Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B (D. T. 3ª).

El cambio normativo producirá sus efectos a medio plazo con la variación en la organización de los procesos selectivos, con la nueva regulación del régimen disciplinario, con la gestión del flujo de personal temporal y, muy especialmente, con la modificación de las pautas en la negociación colectiva. Los productos “estrella” del EBEP, la “evaluación del desempeño” y la “carrera horizontal” requieren de la colaboración del legislador autonómico, que muy probablemente espere a las “señales” que de la Administración General del Estado. El cambio probablemente haya que cifrarlo en la modificación de las pautas de gestión de recursos humanos, en la incorporación de la previsión de efectivos y la gestión estratégica de las plantillas como pilares en los que cimentar la política de personal. Hay que acabar con unas Entidades Locales “en construcción” y precarización permanente, lo que requiere objetivar la gestión por la vía de definir los servicios a prestar y su nivel de calidad, procediendo a continuación a “ordenar” la gestión con planes a medio plazo acordados con los actores de la política de recursos humanos (políticos, directivos, sindicatos y empleados). La casualidad ha querido que la fecha de entrada en vigor del Estatuto coincida con la renovación inminente de los Gobiernos Locales, cuyo impulso debiera aprovecharse para sistematizar y racionalizar la gestión.

Un planteamiento razonable, en función de las “capacidades institucionales” de cada Entidad Local sería el que diferenciase entre un modelo básico y un modelo avanzado como estadios para gestionar los recursos humanos. Así, el modelo básico debiera incidir en la concreción, en cada Entidad Local, de un Plan de Ordenación de los Recursos Humanos a medio plazo, 3-4 años, en el que, a partir de una evaluación y de una concreción del nivel de servicios a prestar se definiera:

a) Las necesidades de efectivos y su consiguiente Plan de Estabilización del Personal temporal estructural. b) La racionalización de la estructura de categorías.

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c) El diseño de su estructura de puestos de trabajo. d) La concertación social, la negociación colectiva de la institución.

Esta ordenación básica de la política de personal es la que permitiría sistematizar los procesos básicos de gestión de recursos humanos: selección e ingreso; promoción y carrera mediante la promoción interna vertical y horizontal y mediante la ocupación de puestos de trabajo; la definición básica de la política retributiva; la formación y los sistemas elementales de gestión del rendimiento, en especial de capacitación de los jefes y mandos intermedios.

La implantación con éxito de la política anterior es la que permitiría afrontar con garantías el diseño de un modelo avanzado de gestión de recursos humanos, cimentada ya sobre la elaboración de perfiles de competencias, que haría posible: a) La concreción de niveles de desarrollo en los puestos de trabajo sobre la base de adquisición de mayores capacidades y destrezas, y por tanto, la implantación de la carrera horizontal.

b) La elaboración, con validez y fiabilidad, de un sistema de evaluación del desempeño cimentado sobre las conductas profesionales.

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6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS




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