El Fortalecimiento del Centro de Gobierno en América Latina

División de Capacidad Institucional del Estado (IFD/ICS) Seminario Internacional Centro de Gobierno y Gobernabilidad Santiago de Chile, Octubre de 2013

Estructura de la Presentación 1. La importancia del Centro de Gobierno (CdG) Definición y relevancia creciente

2. Marco conceptual del CdG Propósito, Funciones, Estructura

3. Diagnóstico de los CdG en América Latina y el Caribe (ALC) Tendencias regionales, Matriz de Desarrollo Institucional

4. El proyecto del BID

Producción de conocimiento, acciones de fortalecimiento de los CdG

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1. La importancia del Centro de Gobierno (CdG)

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Ante todo… Qué entendemos por Centro de Gobierno (CdG) • Institución o grupo de instituciones que prestan apoyo directo al Presidente en la gestión del gobierno. • Funciones clave que se ejercen desde el CdG: gestión estratégica, coordinación, monitoreo, mejora del desempeño y comunicación al conjunto del gobierno (no áreas específicas de política, o prestación de servicios).

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Relevancia creciente del CdG • Problemas multidimensionales y transversales demandan enfoques de conjunto del gobierno. • Una orientación unificada y coherente es aún más necesaria tras reformas que separaron el diseño de la implementación de las políticas. • Demanda ciudadana por mejores servicios públicos requiere priorizar el logro de resultados, y es el centro quien puede fijar objetivos, promover innovaciones, monitorear los avances y apoyar a los sectores.

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2. Marco conceptual del CdG

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Propósito del CdG Ciertos objetivos sólo pueden alcanzarse desde el centro: •

Asegurar la coherencia de la acción de gobierno

•

Mejorar el desempeño del conjunto del gobierno

•

Proporcionar una narrativa coherente de las acciones del gobierno

•

Conducir la dirección política del gobierno

•

Asegurar un vínculo adecuado con los ciudadanos

Para cumplirlos, es necesario desempeñar ciertas funciones.

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Funciones del CdG (i)

Asegurar la gestión estratégica del gobierno

(ii) Garantizar la coordinación de las políticas públicas (iii) Monitorear y mejorar el desempeño (iv) Gestionar la política de las políticas públicas (v) Comunicar los logros y acciones del gobierno y rendir cuentas a los ciudadanos Desempeñar estas funciones requiere fortalecer las capacidades técnicas del CdG, para apoyar a los Presidentes en la conducción del gobierno.

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Estructura del CdG No existe una estructura “correcta” para el CdG. Sí 8 tipos de unidades habituales: i)

Unidades de apoyo directo (político y administrativo) al Presidente.

ii) Unidades de asesoramiento sobre políticas públicas. iii) Unidades de estrategia. iv) Unidades de coordinación de políticas. v) Unidades de monitoreo y mejora del desempeño. vi) Unidades de comunicación. vii) Unidades de asesoría legal. viii) Unidades de presupuesto.

Es posible pensar el CdG en términos de “círculos concéntricos”

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«Círculos concéntricos» del Centro de Gobierno

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3. Diagnóstico de los CdG en América Latina y el Caribe

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Diagnóstico: tendencias regionales de los CdG en ALC •

En todos los países existen instituciones y unidades encargadas de desempeñar las funciones aquí identificadas.

•

Hay un reconocimiento formal de su relevancia, aunque su desempeño real es dispar.

•

De hecho, hay alta heterogeneidad entre países en el cumplimiento de las funciones de CdG (especialmente en Gestión Estratégica y Monitoreo y Mejora del Desempeño).

•

Los países presentan distintos niveles de desarrollo de sus CdG, y por lo tanto sus desafíos de fortalecimiento son diferentes.

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Tendencias generales en Gestión Estratégica •

El desempeño general es moderadamente bajo, con excepciones.

•

La gran mayoría de los países tiene un plan de gobierno que define la orientación de las políticas durante el mandato presidencial.

•

Sin embargo, en muchos casos éste parece un ejercicio sólo formal, dada la falta de alineación del presupuesto al plan, y el número de relevantes decisiones de política no previstas en el mismo.

•

En ciertos casos aparece una duplicación de instancias de planificación, lo que puede afectar la coherencia de los objetivos.

•

Instancias de análisis prospectivo son aún incipientes, y mayormente informales (donde existen).

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Tendencias generales en Coordinación de Políticas •

En todos los países hay órganos encargados de brindar coordinación al conjunto del gobierno, y/o a áreas específicas de política pública.

•

Nuevamente, esta existencia formal no implica un ejercicio real de la función.

•

Prevalencia de procesos de toma de decisiones informales, por canales ad hoc, limita la capacidad de estos ámbitos de coordinación.

•

Insuficiente atención a la coordinación en la implementación también aparece como problemática.

•

Crecimiento de iniciativas inter-ministeriales, pero con mecanismos de coordinación poco sistematizados, que dependen de la voluntad de los participantes.

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Tendencias generales en Monitoreo y Mejora •

Alta heterogeneidad: países con mecanismos robustos de monitoreo continuo, y otros con una ausencia casi total de procesos de seguimiento.

•

En algunos casos, la «inflación de monitoreo» aparece como problemática.

•

Aun donde hay mecanismos de monitoreo aparecen debilidades en el uso de tecnologías informáticas, o en la retroalimentación con ministerios.

•

Debilidad o ausencia de mecanismos y «expertise» para asistir a los sectores a desbloquear obstáculos que afectan su desempeño.

•

Correlación entre el desempeño de esta función y el de gestión estratégica: necesidad de fortalecer ambas simultáneamente.

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Tendencias generales en Gestión Política •

Todos los CdGs se ocupan de la gestión política del gobierno (aunque la encuesta no indagó sobre la efectividad con que se la desempeña).

•

Parece existir una duplicación o superposición de unidades cumpliendo esta función, aunque esto puede ser una estrategia presidencial deliberada.

•

La gestión de crisis y conflictos es generalmente informal, sin rutinas establecidas, y con una participación variable del CdG en cada caso.

•

Casi todos los CdGs brindan asesoría jurídica a los Presidentes.

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Tendencias generales en Comunicación y rendición de cuentas •

La amplia mayoría de los CdG incluye unidades de comunicación, aunque en algunos casos su capacidad de alinear la narrativa del conjunto del gobierno es acotada.

•

En tales casos, aparece limitado a ejercer una vocería presidencial.

•

Los mecanismos de rendición de cuentas promovidos desde el CdG son débiles o inexistentes, aunque en ciertos casos son impulsados desde agencias sectoriales.

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Tendencias generales: conclusión •

Las funciones aquí descriptas están presentes en la organización administrativa de los CdG de la región: los gobiernos reconocen la importancia de desempeñarlas.

•

Pero esta existencia formal no implica que las funciones se estén desempeñando en la práctica, o se estén desempeñando con efectividad.

•

Hay una alta heterogeneidad en el desarrollo de los CdG: algunos han implementado procesos y mecanismos más avanzados, que pueden ser documentados y difundidos en la región.

•

Esto señala la importancia de desarrollar una agenda de fortalecimiento de los CdG de ALC, de acuerdo a sus fortalezas y debilidades actuales.

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Matriz de Desarrollo Institucional (MDI) del CdG

•

La MDI es una herramienta pensada para realizar un diagnóstico en profundidad del CdG de un país, señalando dónde están sus debilidades más urgentes.

•

Cada función está desagregada en una serie de indicadores, para medir su nivel de desempeño; los indicadores surgen del trabajo conceptual, que ha indicado cuáles procesos y actividades son más relevantes para cumplir las funciones de CdG.

•

A continuación, el ejemplo de una función:

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Función

(i) Gestión Estratégica del conjunto de gobierno

Indicador

Elementos críticos

CdG en formación

1. Planificación y Programa de Gobierno

Hay un programa de gobierno (que puede ser parte de un Plan Nacional de Desarrollo) que define los sectores prioritarios, objetivos accionables a alcanzar, estrategias, líneas de acción, e indicadores de desempeño, y que guía los planes operativos de los ministerios y agencias de acuerdo a las prioridades del presidente.

No hay un programa de gobierno u otros acuerdos formales sobre las prioridades de la administración, o sólo existen como enunciados generales, sin orientar las decisiones de política pública de los ministerios y agencias, y sin indicar qué constituiría el éxito.

Hay un programa gubernamental con objetivos a alcanzar y estrategias, pero tiene una influencia limitada en el diseño de las políticas de los ministerios y agencias, o sus indicadores de desempeño no son enteramente pertinentes para los objetivos.

El programa de gobierno está integrado en el trabajo del día a día de los ministerios y agencias, y hay una revisión periódica del desempeño en cada una de las prioridades, con acciones apropiadas desde el Centro y los sectores.

2. Rol del CdG en producir orientación estratégica

El CdG trabaja con los ministerios y agencias a lo largo de todo el proceso de gestión estratégica, asegurando que los objetivos de los sectores sean coherentes y desafiantes, e involucrando a los actores relevantes (de dentro y fuera del gobierno) en su definición.

El CdG no trabaja con los ministerios y agencias para acordar un marco de desempeño, o los objetivos que se fijan son sólo declaraciones generales, sin la claridad de qué constituye el éxito, y sin especificar los recursos y trayectorias para guiar las decisiones de política pública de los ministerios y agencias.

El CdG trabaja con los ministerios y agencias para definir sus metas, pero carece de los recursos técnicos y el empoderamiento político para garantizar que se enfoquen en las prioridades del presidente, a través de objetivos que sean lo suficientemente desafiantes y coherentes.

El CdG cuenta con procedimientos para una efectiva gestión por resultados, con una clara comprensión de los sistemas de prestación de servicios, y la capacidad de movilizar a los ministerios y agencias de manera de producir resultados.

3. Alineamiento entre el programa de gobierno y el presupuesto

Hay un alineamiento del presupuesto de los ministerios y agencias con los objetivos y estrategias del programa de gobierno, a través de procesos que incluyen la validación de una institución del CdG.

No hay alineamiento del presupuesto al programa de gobierno, por lo que el presupuesto es de facto el plan (o no hay programa de gobierno).

El presupuesto de los ministerios y agencias en los sectores prioritarios sólo está débil o formalmente alineado al programa de gobierno, o este alineamiento sólo se logra en algunas de las áreas prioritarias del gobierno.

El presupuesto de los ministerios y agencias está altamente alineado al programa de gobierno, a través de un trabajo conjunto del CdG con los ministerios y agencias cada año en la formulación del presupuesto.

4. Adaptación del programa a circunstancias cambiantes

El programa de gobierno se actualiza cuando cambios en el contexto o crisis imprevistas (incluyendo desastres naturales) lo exigen, a fin de garantizar que las nuevas prioridades compartan la orientación estratégica del gobierno.

El programa de gobierno no recibe actualizaciones (o no hay programa de gobierno).

El programa de gobierno recibe actualizaciones sólo de forma implícita (por ejemplo, mediante ajustes presupuestarios), pero no hay procesos formalizados para incorporar cambios y verificar su coherencia estratégica.

El programa recibe ajustes o actualizaciones explícitos, mediante procedimientos establecidos que incorporan las nuevas prioridades asegurando que compartan la orientación estratégica general del gobierno.

No hay instancia de análisis prospectivo.

Hay instancias de análisis prospectivos sólo para pocas áreas de política, o las instancias sólo actúan informalmente, o no tienen la capacidad de proponer cambios tanto en el nivel estratégico como en el operacional.

Hay instancias de análisis prospectivos para todas las áreas principales de política pública, con procedimientos operativos definidos y la capacidad de 20 proponer cambios tanto en el nivel estratégico como en el operacional.

5. Análisis prospectivo

Hay instancias de análisis prospectivo para anticipar nuevos desafíos o crisis y mantener el foco estratégico, con procesos establecidos, y la capacidad de proponer cambios necesarios para prevenirlos, tanto en el nivel

CdG en desarrollo

CdG optimizado

4. El proyecto del BID

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Producción de Conocimiento sobre CdG Revisión de la Literatura

Documento de posicionamiento

Estudio de caso, Chile

iadb.org/es/publicaciones

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Acciones de fortalecimiento del CdG •

Creación de una Red de altos funcionarios de instituciones de Centro de Gobierno de América Latina y el Caribe.

•

Actividades de formación y apoyo técnico a los países que lo requieran (diagnóstico, fortalecimiento), con énfasis en gobiernos que están asumiendo o están por asumir.

•

Conformación de un equipo de expertos y ex altos funcionarios de CdG.

•

Investigación y estudios sobre los CdG de ALC.

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El Fortalecimiento del Centro de Gobierno en América Latina Mariano Lafuente [email protected] @LafuenteMariano División de Capacidad Institucional del Estado (IFD/ICS) Seminario Internacional Centro de Gobierno y Gobernabilidad Santiago de Chile, Octubre de 2013