Presupuesto y Gasto Público 47/2007: 185-206 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2007, Instituto de Estudios Fiscales

El gasto público en España en un contexto descentralizado CARMEN LUISA GIL-RUIZ GIL-ESPARZA JAIME IGLESIAS QUINTANA Ministerio de Economía y Hacienda Recibido: Diciembre 2006 Aceptado: Abril 2007

Resumen El sector público español ha registrado en el último cuarto de siglo una transformación formidable, no sólo en térmi­ nos cuantitativos —en algunos momentos ha llegado a representar casi el 50% del PIB— sino sobre todo en cuanto a la prestación y desarrollo de sus funciones esenciales. Uno de los cambios más importantes producidos es el que afecta a la propia gestión del sector público. Actualmente, casi la mitad del gasto público es gestionado por las Administraciones territoriales, mientras que la participación de la Administración central apenas sobrepasa el 20% del gasto total. Palabras clave: Gasto público, descentralización. Clasificación JEL: H11, H77.

Abstract The Spanish public sector has experimented a drastic transformation in the last twenty-five years, not only in quanti­ tative terms —the public sector represented at certain points almost a 50% of the Spanish GDP— but specially con­ cerning the performance and development of its essential functions. One of the most important changes is the one concerning the management of the public sector itself. Currently, almost half of the public expenditure is managed by territorial Administrations, while the participation of the central Administration barely goes above a 20% of the total expenditure.

En este artículo se pretende poner de manifiesto los cambios que, desde la perspectiva del gasto, se han producido en el contexto de descentralización administrativa del sector público español. En el primer apartado se realiza una breve panorámica de la evolución del gasto público en los últimos 30 años. A continuación se comenta la situación actual de las finanzas públicas en España, incluyendo la comparación de algunos ítems con los países de la Unión Europea. En los dos últimos apartados se presentan algunas características del gasto descentralizado e indicadores del gasto en las Comunidades Autónomas. Es importante, por último, subrayar que el análisis se refiere exclusivamente al ámbito del gasto, sin entrar en la esfera de los ingresos que, sin duda, también ha conocido importan­ tes cambios.

186

1.

Carmen Luisa Gil-Ruiz Gil-Esparza y Jaime Iglesias Quintana

El gasto público en los últimos 30 años

El desarrollo y modernización del sector público español es un fenómeno, en compara­ ción con otros países europeos, relativamente reciente. Hasta la década de 1970 el sector pú­ blico administrativo de nuestro país tenía una dimensión reducida (apenas llegaba al 25% del PIB, frente a un promedio superior al 40% del PIB en los países que hoy forman parte de la Unión Europea) y estaba descompensado en cuanto a su oferta de bienes y servicios públi­ cos, centrándose sus funciones más en los sectores tradicionales y en el intervencionismo pú­ blico. A partir de aquella década se empieza a producir, al igual que había sucedido con años de antelación en otros países europeos, «un desplazamiento desde los bienes colectivos tradi­ cionales (defensa, administración, servicios económicos) hacia los asociados con el Estado benefactor (educación, sanidad y mantenimiento y redistribución de la renta)» 1. La evolución del sector público español desde 1975 permite distinguir cuatro períodos en los que se suceden fases alternativas de expansión del gasto (1977-1985 y 1989-1993) y de consolidación fiscal (1986-88 y 1994 hasta la actualidad).

Administraciones públicas. Ingresos y gastos 1975-2005

En porcentaje del PIB

50

2

45

0

40

–2

35

–4

30

–6

25

–8

20 1975

1980

1985 Saldo

1990 GASTOS

1995

2000

Superavit (+) Déficit (-)

Ingresos, gastos

Gráfico 1.

–10 2005

INGRESOS

Fuente: IGAE y Comisión Europea.

a)

1977-1985

En la primera etapa el gasto público aumentó cerca de 15 puntos, hasta situarse en 1985 en el entorno del 40% del PIB. Las causas de esta expansión —y, sobre todo, la rapidez con

El gasto público en España en un contexto descentralizado

187

la que se produce— obedecen tanto a motivos políticos como institucionales, económicos y sociales: — Por una parte, las demandas sociales, largamente contenidas durante el régimen po­ lítico anterior, presionaron el desarrollo acelerado del Estado del bienestar dando lu­ gar a un aumento del gasto en prestaciones sociales. — En segundo lugar, el papel jugado por el Estado para amortiguar los costes inheren­ tes a las sucesivas crisis económicas de los años 70 y principios de los 80 tuvo como consecuencia un incremento de las subvenciones a empresas y de las prestaciones de desempleo. — Un factor también importante fue el coste financiero del creciente endeudamiento público, como consecuencia de una expansión del gasto que no fue seguida, a pesar de la reforma tributaria de 1977, por un comportamiento similar, en términos relati­ vos del PIB, de los ingresos. El déficit público alcanza al final de este período el 6% del PIB y la deuda pública supera ya el 40% del PIB. A ello hay que unir la introduc­ ción de mecanismos de financiación más ortodoxos de la deuda pública, frente a la financiación cuasi-gratuita de épocas anteriores, con el consiguiente aumento de la carga financiera del Presupuesto. Los intereses de la deuda pública, de ser testimo­ niales en 1975, alcanzan en la segunda mitad de la década de 1980 casi el 4% del PIB y cerca del 10% del gasto total de las Administraciones públicas, porcentajes que no obstante serían superados en la etapa de expansión de la década de 1990. — La configuración del Estado de las Autonomías también actuó como motor del cre­ cimiento del gasto, al menos en sus momentos iniciales, tanto porque en algunos ca­ sos se produjo cierta duplicidad de funciones, quizás como consecuencia del necesa­ rio proceso de adaptación al nuevo contexto de gestión del gasto público, como por un aparente sesgo al gasto en las nuevas áreas de responsabilidad autonómica, más teniendo en cuenta la notable asimetría que hasta años recientes ha tenido el correla­ tivo proceso de cesión de responsabilidad fiscal a las Comunidades Autónomas. Al final del período, las Comunidades Autónomas ya gestionaban un 20% del gasto de las Administraciones públicas. — Por último, debe mencionarse el acercamiento a la norma europea comunitaria de sector público. La perspectiva de integración en la Comunidad Económica Europea exigía una homologación de nuestro sistema económico, que también incluía el ám­ bito de lo público, con su consiguiente reflejo en términos de mayor dimensión eco­ nómico-financiera del sector público español. El diferencial de 15 puntos del PIB de la década de 1970 respecto al promedio de la UE-15 se acorta a 9 puntos en 1985 y llegaría a ser tan sólo de 5 puntos en 1993.

b)

1986-1988

Tras la entrada de España en la Comunidad Económica Europea se inició un breve pe­ ríodo de consolidación fiscal, auspiciado por el comienzo de una fase alcista del ciclo econó­ mico que se reflejó en un aumento de ingresos y en una suave desaceleración de las partidas de gasto más ligadas al ciclo, que llevarían a estabilizar el gasto público en torno al 40% del PIB. Como consecuencia, el déficit público bajó hasta el 3,4% del PIB y la deuda detendría

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Carmen Luisa Gil-Ruiz Gil-Esparza y Jaime Iglesias Quintana

momentáneamente su espiral creciente. No obstante, los fundamentos de esta consolidación fiscal, como se pondría de manifiesto en los años siguientes, eran débiles ya que estaban con­ fiados al buen comportamiento de los ingresos y no a una restricción efectiva del gasto.

c)

1989-1993

A finales de la década de 1980 se volvió a reanudar la dinámica alcista del gasto públi­ co. El rasgo dominante de todo el período 1989-93 es un permanente y creciente desequili­ brio presupuestario. El déficit público alcanzó el 6,7% del PIB en 1993 y la ratio de deuda pública se encontraba próxima al 60% del PIB. Ello fue debido en parte a los efectos de la ra­ lentización y posterior crisis económica sobre la evolución de los ingresos públicos y los gastos de desempleo, pero también por una dinámica de aumento del gasto público sustenta­ da en gran medida por las presiones sociales (simbolizadas en la huelga general de diciembre de 1988) que dieron lugar a una «ampliación de derechos subjetivos en el ámbito del Estado de bienestar» 2, por los intereses de la deuda pública y por el gasto en consumo, debido fun­ damentalmente al aumento del empleo público. Estas tres rúbricas (prestaciones sociales, in­ tereses de la deuda y consumo público) explican el 80% del aumento del gasto entre 1998 y 1993. En menor medida, debe mencionarse el aumento de la inversión pública, en parte como consecuencia de la obra pública relacionada con los acontecimientos de 1992 (Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición Universal de Sevilla). Como resultado de todo ello, el gasto público alcanzó en 1993 un máximo histórico del 48% del PIB. Es decir, en poco más de 15 años el sector público español había duplicado su tamaño. Gráfico 2.

Componentes de la expansión del gasto público (1977-85, 1988-1993)

Variación en porcentaje del PIB

5 � 13,6 4 � 8,3 3

2

1

0 1977-85 Consumo público Subvenciones de explotación Fuente: IGAE e INE.

1988-93 Prestaciones sociales Formación bruta de capital

Intereses de la deuda pública Otras partidas

El gasto público en España en un contexto descentralizado

189

En esta segunda etapa de expansión, las CCAA aumentan ligeramente su participación, estabilizándose a lo largo de la década de 1990 en el entorno del 25% del gasto total de las Administraciones públicas.

d)

Desde 1994

A partir de 1994 se empezó a invertir la tendencia expansiva del gasto público. La pers­ pectiva de formar parte del grupo de socios fundadores de la Unión Económica y Monetaria europea (UEM) exigía un esfuerzo de consolidación fiscal considerable. El tono restrictivo que adoptó la política fiscal, especialmente en 1997, junto con la incipiente recuperación económica, permitió a España cumplir los requisitos de convergencia y acceder a la UEM desde su inicio. El déficit público se redujo prácticamente a la mitad entre 1996 y 1997, im­ pulsado por el lado del gasto aunque una parte importante del ajuste recayó en la formación bruta de capital. El esfuerzo de consolidación fiscal y contención del gasto público se siguió manteniendo en los años siguientes, si bien en algunos años el ritmo decayó, alcanzándose prácticamente desde 2002 el equilibrio presupuestario y por primera vez en 2005 un superá­ vit presupuestario, treinta años después de que se iniciase la modernización del sector públi­ co español. El superávit presupuestario «ha creado un escenario nuevo para la gestión de la política fiscal en España. Frente a la necesidad de años anteriores de captar recursos para fi­ nanciar los déficit públicos, el superávit permite consolidar una situación saneada, a partir de la cual se puede garantizar la sostenibilidad futura de las cuentas públicas, liberar recursos para reforzar las actuaciones prioritarias desde el punto de vista de política económica y ge­ nerar un margen de maniobra suficiente para actuar con fines estabilizadores a lo largo del ciclo» 5. El ajuste fiscal de este período se explica por tres factores principales: — En primer lugar, por la disminución de la carga de intereses de la deuda pública, casi 3 puntos del PIB entre 1995 y 2003. Esta disminución ha sido posible tanto por el contexto de bajos tipos de interés de la Unión Europea como por la reducción de la ratio de deuda pública en España, favorecida, a su vez, por el crecimiento econó­ mico y el propio proceso de consolidación fiscal. — Un segundo factor explicativo es el contexto de crecimiento de la economía españo­ la. España disfruta del ciclo económico más prolongado de su historia, lo que ha permitido un aumento de recaudación tributaria ligado, no a la subida de impuestos, sino a una mayor actividad económica y creación de empleo. — Los dos factores anteriores (intereses y ciclo económico) explican dos tercios de la reducción del déficit público lograda entre 1995 y 2003. El tercio restante se debe a la disminución relativa del gasto público excluidos los intereses de la deuda, espe­ cialmente las partidas de remuneración de asalariados y prestaciones sociales. Los gastos de personal han disminuido algo más de 1 punto del PIB desde 1995, debido al moderado incremento de retribuciones (ligadas al objetivo de inflación del Banco Central Europeo del 2%), a lo que hay que unir las congelaciones salariales de 1994 y 1997. El empleo público también ha contribuido a la contención de los gastos de

190

Carmen Luisa Gil-Ruiz Gil-Esparza y Jaime Iglesias Quintana

personal, con un promedio de crecimiento anual del 2,5% en el período 1995-2003, aunque a partir de 2000 el ritmo de aumento se aceleró a una tasa media del 3,5%. En cuanto a las prestaciones sociales, se ha registrado una disminución próxima a 2 puntos del PIB que se explica por la caída de las prestaciones por desempleo, como consecuencia del buen comportamiento del mercado laboral y los efectos de la re­ forma de 1994 6, y por el moderado aumento del número de pensionistas de acuerdo con el perfil de evolución demográfica de este período, que ha permitido hacer com­ patible el mantenimiento y mejora del poder adquisitivo de las pensiones con un cre­ cimiento del gasto por debajo del PIB nominal. Por último, debe mencionarse la evolución de la inversión pública. Después de un recorte inicial importante en los años iniciales, especialmente en 1996 en que la inversión se redujo del 3,7 al 3,1% del PIB, el ritmo se ha ido recuperando progresivamente y, a partir de 2002, las tasas se vuelven a encontrar por encima del 3,5% del PIB, más de un punto por encima del promedio comunitario.

Gráfico 3. Componentes del ajuste fiscal 1995-2003

Contribución a la reducción del déficit público en porcentaje del PIB

� 6,5 5 � 6,5

4

3

2

1

0 Saldo cíclico

Saldo estructural

Ingresos

Remuneración Prestaciones sociales asalariados

Intereses

FBC

Otros gastos

Fuente: IGAE y Comisión Europea.

Como resultado de la evolución reciente, el gasto público se ha reducido notablemente situándose desde finales de la década de 1990 por debajo del 40% del PIB, niveles que no se conocían desde 1985 aunque en la actualidad con mayor calidad y dotación de stock de capi­ tal público. En este período se produce un fuerte incremento de la participación de las CCAA en la gestión del gasto público, con el traspaso de los servicios de educación y sanidad a las

191

El gasto público en España en un contexto descentralizado

CCAA que no tenían todavía asumidas estas competencias, hasta alcanzar dicha participa­ ción más del 35%.

2.

Situación actual

La situación actual de las finanzas públicas en España es una de las más saneadas de la Unión Europea (Gráfico 4). En los últimos diez años, España ha pasado de ser uno de los paí­ ses de la Unión Europea con mayor déficit público a ser uno de los Estados miembros que tiene en la actualidad superávit presupuestario. La consolidación fiscal también se ha refleja­ do en la reducción de la deuda pública. Desde 1996 la deuda en España ha disminuido 20 puntos porcentuales, debido prácticamente en su totalidad al Estado (Gráfico 5), y actual­ mente se encuentra situada en un valor próximo al 40% del PIB, es decir, casi 20 puntos por debajo del promedio de la Unión Europea (UE-15).

Gráfico 4.

110

GRE

Situación 2005 de las finanzas en la Unión Europea (UE-15)

En porcentaje del PIB

ITA

100 BEL

90

Deuda pública

80 70

ALE

POR

60

FRA

UE15

AUS HOL

50 40

SUE ESP

RU

FIN DIN

30

IRL

20 10 LUX

0 –7

–6

–5

–4

–3 –2 –1 0 1 2 3 Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación

4

5

6

Fuente: Comisión Europea.

El gasto público en España se encuentra también situado por debajo de la mayoría de los países de la Unión Europea, concretamente casi 10 puntos porcentuales por debajo del promedio de la UE-15. España ocupa el penúltimo lugar en el ránking de gasto público de la UE-15 (Gráfico 6) y se encuentra asimismo por debajo del promedio de la OCDE. Éste es un hecho que debe ser tenido en cuenta cuando se analizan las diferencias que existen respecto a

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Carmen Luisa Gil-Ruiz Gil-Esparza y Jaime Iglesias Quintana

Gráfico 5. Deuda pública 1995-2005

Porcentaje del PIB

75 Total Administraciones Públicas 60

45 Estado 30

15

Comunidades Autónomas

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: Banco de España.

otros países de nuestro entorno en determinados ámbitos de la actuación pública, como la protección social, la educación o la investigación. La dimensión del sector público no se pue­ de identificar con un mayor o menor progreso económico y social, como lo prueba el hecho de que existe una amplia tipología de sector público en los países desarrollados, con un rango que va desde el 35-40% del PIB de Australia, Estados Unidos, Japón, Canadá o Nueva Ze­ landa, hasta más del 50% del PIB en Suecia, Francia o Dinamarca. El sector público es el re­ sultado de un modelo de preferencia social, elegido por los ciudadanos a través de los cauces de participación democrática, y, por tanto, su dimensión y las posibilidades de cobertura pú­ blica de un mayor o menor número de bienes y servicios será reflejo de esa elección. El gasto público en España tiene un fuerte contenido social. De acuerdo con la clasifi­ cación internacional COFOG 7, y con datos referidos al año 2003, casi el 60% corresponde a gasto de protección social y bienes públicos preferentes (fundamentalmente sanidad y educa­ ción). Las actividades económicas (que incluyen políticas públicas de transporte, industria y otros sectores económicos) representan más del 10% del gasto público. Las políticas de se­ guridad ciudadana y justicia suponen cerca del 5% del gasto y la carga financiera de la deuda pública el 6%. El 19% restante corresponde a gastos de defensa, protección del medio am­ biente, vivienda y servicios comunitarios, aportación al presupuesto de la Unión Europea, actividades culturales, etc. Resulta interesante poner de manifiesto los cambios que se han producido en los últi­ mos veinte años en la composición funcional del gasto público. Básicamente, ha habido un aumento relativo del gasto de contenido social (protección social, educación y sanidad), se­ guridad ciudadana, justicia e infraestructuras, además de aparecer nuevas áreas de actividad

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El gasto público en España en un contexto descentralizado

Gráfico 6.

Ranking del gasto público en la Unión Europea (UE-15)

En porcentaje del PIB

Suecia Francia Dinamarca Italia Austria Finlandia Portugal UE-15 Belgica Holanda Alemania Grecia Reino Unido Luxemburgo ESPAÑA Irlanda 30

40

50

Fuente: Comisión Europea 2006.

Gráfico 7.

Protección social 33%

Distribución funcional del gasto público (2003) Estructura porcentual

Otros 15%

Defensa 3%

Aportación a UE 2% Seguridad y justicia 5% Deuda pública 6%

Asuntos económicos 11%

Salud 14% Educación 11%

Fuente: IGAE.

60

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o de gasto que no había en 1985, como la protección del medio ambiente o la aportación al presupuesto comunitario. Por el contrario, pierden peso en el gasto público, entre otras áreas, los servicios de defensa, la carga financiera de la deuda y la actividad pública en otros secto­ res económicos. Esta evolución confirma los rasgos generales ya apuntados de transforma­ ción y modernización del sector público español en favor de la prestación de bienes y servi­ cios colectivos preferentes, de contenido social y de carácter productivo.

Gráfico 8.

Evolución funcional del gasto público (1985-2003)

Porcentaje sobre el gasto total

70 60 50 40 30 20 10

1985

ta or

a a ud

Ap

De

ci

ón

a

pú

la

bl

U

ic

E

a ns fe De

ci ó am n m bi ed en io te

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rid

ad

ci ud y ad ju a st na ic ia

rte po ns Tr a Se

co

nt

en G id as o to so d ci e al O tro ec s s on ec óm tor ic es os

0

2003

Fuente: INE e IGAE.

Finalmente, respecto a su composición económica, referida al año 2005 (Gráfico 9), el 30% del gasto público corresponde a prestaciones sociales (dos tercios de las cuales son pen­ siones contributivas de la Seguridad Social, Gráfico 10) y algo más del 25% es remuneración de asalariados, cuya participación relativa en el gasto total ha permanecido relativamente es­ table en los últimos veinte años. Los consumos intermedios y los gastos de capital suponen en torno al 13% y los intereses de la deuda un 5% (frente al 12% de 1985, Gráfico 11). No obstante, como se señala en el apartado siguiente, esta distribución presenta algunas diferen­ cias entre administraciones.

195

El gasto público en España en un contexto descentralizado

Gráfico 9.

Distribución económica del gasto público (2005)

Porcentaje sobre el gasto total

35% 30%

30% 26%

25% 20% 15%

13%

14%

13%

10% 5%

5% 0% Prestaciones sociales

Remuneración asalariados

F. bruta capital y ayudas inversión

Consumos intermedios

Intereses

Resto partidas

Fuente: IGAE.

Gráfico 10. Prestaciones sociales (2003) Estructura porcentual

Prestaciones

asistencia

social

6%

Otras prestaciones 11%

Prestaciones

desempleo

12%

Incapacidad

temporal

6%

Fuente: IGAE.

Pensiones 65%

196

Carmen Luisa Gil-Ruiz Gil-Esparza y Jaime Iglesias Quintana

Deuda pública e intereses 1975-2005

70

14

60

12

50

10

40

8

30

6

20

4

10

2

0 1975

1980

1985

1990

INTERESES (% s/ gastos)

1995

2000

Intereses

Deuda pública

Gráfico 11.

0 2005

DEUDA (% PIB)

Fuente: IGAE y Comisión Europea.

3.

El gasto descentralizado

Uno de los rasgos dominantes de la evolución del sector público español en los últimos treinta años ha sido la descentralización del gasto público. Durante este período las Comuni­ dades Autónomas han ido asumiendo progresivamente las competencias reconocidas hasta haber alcanzado prácticamente el techo competencial previsto en los primeros Estatutos de Autonomía. En la VIII legislatura de la democracia la mayoría de las Comunidades Autóno­ mas han iniciado la reforma de sus Estatutos lo que, sin duda, supondrá un fortalecimiento del modelo autonómico constitucional y del modelo descentralizado de gasto público. No obstante, sería también deseable impulsar el segundo proceso de descentralización, es decir, desde las Comunidades Autónomas hacia las Entidades Locales. La evolución del gasto de las Comunidades Autónomas y su participación en el gasto total del sector público administrativo «presenta puntos de inflexión que están conectados con la marcha del proceso de cesión de competencias y servicios» 8 desde la Administración central. El Gráfico 12 muestra la evolución de la descentralización del gasto público entre 1988 y 2005 pudiendo destacarse tres subperíodos: — Hasta mediados de la década de 1980 se produce el grueso de traspasos (con la ex­ cepción importante de los servicios de educación y sanidad para las Comunidades Autónomas de vía lenta). En este período las Comunidades Autónomas alcanzan, en términos agregados, un 20% del gasto público, frente al 45% de la Administración central (por su parte, las Entidades Locales tenían una participación del 10% y la Se­ guridad Social del 25%).

197

El gasto público en España en un contexto descentralizado

— En los años siguientes la repercusión presupuestaria de los traspasos es menor. Las Comunidades Autónomas estabilizan su participación en el gasto en torno al 25% a lo largo prácticamente de toda la década de 1990. — A partir de 1999 se produce, en términos presupuestarios, una segunda gran oleada descentralizadora con el traspaso de la educación y sanidad a las Comunidades Au­ tónomas que todavía no tenían asumidas estas competencias. Esta evolución lleva a la situación actual: las Comunidades Autónomas gestionan más de la tercera parte del gasto público. Si a ello se suman las Entidades Locales (13%, lo que significa que en los últimos 30 años apenas ha aumentado su participación), resulta que casi la mitad del gasto público es gestionado por las Administraciones territoriales. La Adminis­ tración central apenas supera el 20%, correspondiendo el 30% restante a la Seguridad Social.

Cuadro 1

Acuerdos de traspasos a Comunidades Autónomas

Resumen de Comisiones mixtas de transferencias por legislaturas Legislaturas

Acuerdos de traspasos

Personal traspasado

Coste efectivo (millones de €) *

I (01/03/1979 a 28/10/1982)

285

144.090

1.792

II (28/10/1982 a 22/06/1986)

677

217.272

1.931

III (22/06/1986 a 29/10/1989)

98

45.808

562

IV (29/10/1989 a 06/06/1993)

52

28.014

414

V (06/06/1993 a 03/03/1996)

303

35.408

1.505

VI (03/03/1996 a 12/03/2000)

279

192.271

6.074

VII (12/03/2000 a 01/04/2004)

82

150.158

11.774

VIII (desde 02/04/2004)

78

2.523

242

TOTAL

1.854

815.544

24.295

* Los costes efectivos son valores corrientes de cada año, no son valores constantes. Por tanto, no son susceptibles

de comparación.

Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas.

La distribución funcional del gasto público (Gráfico 13) por Administraciones pone claramente de relieve el reparto competencial de nuestro sector público. La Administración central tiene encomendados básicamente la prestación de servicios públicos tradicionales (defensa, servicio exterior, y seguridad ciudadana y administración de justicia de ámbito na­ cional) y, además, una parte importante de su gasto corresponde a aportaciones a otras

198

Carmen Luisa Gil-Ruiz Gil-Esparza y Jaime Iglesias Quintana

Gráfico 12.

Descentralización del gasto público (1988-2005)

Estructura porcentual

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5

05 20

04

03

20

02

20

01

20

00

20

99

20

19

98

97

19

96

Administración Central Entidades Locales

19

95 19

19

94

93

19

91

92

19

19

19

89

90 19

19

19

88

0

Comunidades Autónomas Seguridad Social

Fuente: IGAE.

Gráfico 13.

Distribución funcional del gasto por Administraciones (2003) Estructura porcentual

100%

80%

60%

40%

20%

Sa de lu s d re y cr cu ea ltu tiv ra as le s Ed uc ac Pr ió ot n ec ci ón so ci al

Ac

tiv i

da

nó m ec o

A. CENTRAL

Fuente: IGAE.

ic m Pro os ed te io cc Vi am ió vie n nd bie de a nte l co y s m er un vi ita cio rio s s

a ic i st ju y

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De ud

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0%

CCAA

EELL

SS

199

El gasto público en España en un contexto descentralizado

Administraciones públicas y a la Unión Europea, así como el servicio de la deuda pública, aspectos éstos a los que es hará referencia más adelante. Las Administraciones territoriales tienen una amplia presencia en la oferta de bienes y servicios más próximos al ciudadano. En concreto, el 60% del gasto de las Comunidades Autónomas corresponde a los servicios de educación y sanidad, y algo más del 12% a servicios económicos, fundamentalmente infraes­ tructuras del transporte y agricultura. En cuanto a las Entidades locales, la oferta de sus servi­ cios públicos está más repartida, correspondiendo el 60% a seguridad ciudadana, vivienda y servicios comunitarios, actividades culturales y recreativas, servicios sociales, transporte y protección del medio ambiente. Existen, no obstante, ámbitos de competencia compartida por las tres Administraciones, por ejemplo en el área de asuntos económicos (transporte, agricultura, asuntos de comercio, industria, etc.), seguridad ciudadana, etc. Finalmente, la Seguridad Social tiene una clara presencia en el ámbito de la protección social, sin perjuicio de la prestación de servicios sociales por Comunidades Autónomas y Ayuntamientos en el ámbito de sus competencias. Una de las consecuencias del reparto funcional del gasto público es la distinta composi­ ción económica del gasto entre Administraciones (Gráfico 14). Como se ha anticipado, la Administración central tiene un importante papel financiador de otras Administraciones públicas. Más del 40% de su gasto son transferencias a otras Administraciones. A ello hay que unir un 6% de gasto adicional en concepto de contribución al presupuesto de la Unión Europea. A este respecto, debe tenerse en cuenta que el Estado aporta la totalidad de la conGráfico 14.

Distribución económica del gasto público por Administraciones (2005) Porcentaje sobre gasto total de cada Administración

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Administración Central Remuneración asalariados Prestaciones sociales

Fuente: IGAE.

ComunidadesAutónomas Consumos intermedios F. bruta capital y ayudas inversión

Entidades locales Transferencias a otras AAPP Intereses Resto partidas

200

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tribución a la UE, mientras que recibe menos del 20% de los retornos, correspondiendo apro­ ximadamente el 60% a las Comunidades Autónomas (Gráfico 15). Gráfico 15. Pagos comunitarios a España (2005)

Participación porcentual de las Administraciones públicas receptoras

Sin clasificar 7% Empresas Públicas 11%

Administración Central 18%

Entidades Locales 3%

Comunidades Autónomas 61% Fuente: Dirección General de Presupuestos.

Por otra parte, debe destacarse el mayor peso relativo que tiene la carga financiera de la deuda pública en la Administración central frente a las demás Administraciones, especial­ mente las Comunidades Autónomas. Ello es debido a que en los procesos de traspasos de competencias a las Comunidades Autónomas sólo se han transferido los activos, pero no la deuda utilizada para financiar los servicios y funciones transferidos. Ésta es una de las cir­ cunstancias que explican que cerca del 80% de la deuda pública en España corresponda al Estado, frente a un 15% de las Comunidades Autónomas (Gráfico 5). Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, los gastos de funcionamiento (que se pueden identificar con la remuneración de asalariados y el consumo intermedio) representan más del 55% del gasto, frente al 22% en la Administración central). Ello es coherente con el peso que tienen sanidad y educación, servicios que emplean un alto volumen de recursos hu­ manos. También destaca el peso de la inversión (formación bruta de capital y ayudas de inver­ sión) con casi un 15% de su gasto (10% en la Administración central). La composición econó­ mica del gasto en las Entidades Locales tiene un patrón similar, mientras que en la Seguridad Social el peso de las prestaciones sociales es, lógicamente, mayor (cerca del 90% de su gasto). A modo de resumen resulta interesante destacar dónde se residencia la gestión de cada categoría económica del gasto (Gráfico 16): — El 55% de los gastos de funcionamiento (personal y consumos intermedios) de to­ das las Administraciones públicas corresponde a las Comunidades Autónomas (22% a la Administración central y 22% a las Entidades Locales).

201

El gasto público en España en un contexto descentralizado

— Las Comunidades Autónomas son también las principales ejecutoras de la inversión pública (43% del total, frente al 30% de la Administración central y un 27% de los Ayuntamientos). — En cambio, como ya se ha señalado, el 80% de los intereses de la deuda correspon­ den al Estado, mientras que las prestaciones sociales son gestionadas mayoritaria­ mente por la Seguridad Social.

Gráfico 16. Distribución económica del gasto público por Administraciones II (2005) Porcentaje de cada Administración sobre cada categoría de gasto 100%

80%

60%

40%

20%

Comunidades Autónomas Seguridad Social

s da rti pa o st

Administración Central Entidades locales

Re

FB

C y in ayu ve d rs as ió n

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0%

Fuente: IGAE.

4. Un indicador sintético del gasto público en las Comunidades Autónomas Para finalizar este artículo se exponen a continuación algunos indicadores relevantes de gasto de las Comunidades Autónomas. La interpretación de estos indicadores debe realizarse con cautela, entre otras razones porque en algunas CCAA una parte importante de la activi­ dad del sector público se canaliza a través del sector público empresarial, que no tiene reflejo en las cuentas del subsector Administraciones públicas que aquí se analiza. Con datos referidos al ejercicio 2003, el gasto público alcanza un promedio del 14% del PIB regional (en 2006, con cifras de presupuestos iniciales de las CCAA, el porcentaje es si­

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milar), con un rango que oscila entre el 9,7% de la Comunidad de Madrid al 24,5% de Extre­ madura (Gráfico 17).

Gráfico 17.

Gasto público de las Comunidades Autónomas (2003)

Porcentaje del PIB regional

Extremadura Navarra Galicia Castilla-La Mancha Cantabria Principado de Asturias Andalucía Canarias Castilla y León Región de Murcia Comunitat Valenciana

La Rioja

Promedio CC.AA. País Vasco Aragón Illes Balears Cataluña Comunidad de Madrid

0

5

10

15

20

25

Fuente: INE, IGAE y elaboración propia.

Por su parte, el Gráfico 18 muestra el gasto público por habitante. El promedio de las 17 Comunidades Autónomas se situó en 2003 en algo más de 2.600 euros (en 2006, de acuer­ do con los presupuestos de las CCAA, el promedio se elevó a 3.100 euros), con un rango que oscila entre algo más de 2.400 euros de la Comunidad de Madrid y Andalucía a casi 5.000 euros de Navarra. En base a las dos anteriores ratios se ha elaborado un indicador sintético del gasto pú­ blico en las Comunidades Autónomas, representado en el Gráfico 19. En el eje de ordenadas se recoge el «índice de convergencia de gasto per cápita», que trata de medir el nivel relativo de gasto por habitante respecto al promedio de las Comunidades Autónomas. En el eje de ab­ cisas se recoge el que se ha denominado «índice de esfuerzo de gasto público», que se obtie­ ne mediante el cociente entre el índice de convergencia de gasto y el índice de convergencia del PIB per cápita, lo que da una idea del esfuerzo que cada Comunidad Autónoma realiza en gasto público teniendo en cuenta su nivel relativo de renta. La combinación de ambos índices muestra que, en general, el peso del sector público autonómico guarda una relación inversa con el nivel de renta per cápita. En el cuadrante inferior delimitado por el punto (100;100) se encuentran tres de las CCAA con mayor nivel de renta per cápita (Comunidad de Madrid, Cataluña e Illes Balears) que tienen un sector público, medido en términos de esfuerzo relati­

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El gasto público en España en un contexto descentralizado

Gráfico 18.

Gasto público de las Comunidades Autónomas (2003)

Gasto per cápita (en euros)

Navarra País Vasco Cantabria Extremadura La Rioja Canarias Castilla y León Galicia Principado de Asturias Aragón Promedio CCAA Castilla-La Mancha Comunitat Valenciana Illes Balears Cataluña Región de Murcia Andalucía Comunidad de Madrid

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

Fuentes: INE, IGAE y elaboración propia.

Índice de convergencia de gasto per cápita

Gráfico 19.

Indicador sintético de gasto público de Comunidades Autónomas (2003)

200 Navarra

180 160 140 País Vasco

120

Cantabria La Rioja

Cataluña

100

Aragón Castilla y León C. Valenciana I. Balears R. Murcia

C. Madrid

80

Canarias

Extremadura P. Asturias Galicia Castilla La Mancha Andalucía

60 60

70

80

90

Fuente: IGAE, INE y elaboración propia.

100 110 120 130 140 Índice esfuerzo gasto público

150

160

170

180

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vo y de convergencia del gasto público per cápita, menor que el promedio de las restantes CCAA. La excepción más significativa es la Comunidad Foral de Navarra, con un gasto pú­ blico del 21% de su PIB regional y el mayor gasto público per cápita, siendo también una de las CCAA con mayor nivel de renta per cápita. En el cuadrante opuesto se encuentran varias de las CCAA que, con menor nivel de renta per cápita, tienen mayor peso de sector público: Extremadura, Galicia, Principado de Asturias, Castilla y León, Canarias... Finalmente, exis­ ten algunas CCAA (Andalucía y Región de Murcia) que tienen un índice de esfuerzo de gas­ to público superior al promedio pero que en términos per cápita se encuentran en torno al 90% del nivel medio.

5.

Recapitulación

En este artículo se han repasado los principales rasgos de evolución del gasto público en los treinta últimos años. Dicha evolución ha llevado a una formidable transformación y modernización de nuestro sector público. Actualmente España cuenta con una de las posicio­ nes fiscales más saneadas de la Unión Europea. Sin embargo, nuestro sector público admi­ nistrativo tiene una dimensión menor que la mayoría de los países europeos, en torno a 10 puntos menos que el promedio comunitario. Esto puede resultar un hándicap a la hora de re­ clamar mayores niveles prestacionales y de provisión de bienes y servicios públicos por par­ te de nuestras Administraciones públicas, al menos en cuanto a equiparación con otros países de la UE. Uno de los rasgos fundamentales de nuestro sector público es el alto grado de descen­ tralización administrativa alcanzado. Actualmente, la mitad del gasto público es gestionado por las Administraciones territoriales. Tanto las Comunidades Autónomas como los Ayunta­ mientos tienen una amplia presencia en la oferta de bienes y servicios más próximos al ciu­ dadano, como sanidad y educación en el caso de las Comunidades Autónomas, y seguridad ciudadana, vivienda y servicios comunitarios, actividades culturales y recreativas, servicios sociales, transporte, etc. en las Entidades locales. Desde el punto de vista de la clasificación económica más del 75% de los gastos de funcionamiento y el 70% de la inversión de todas las Administraciones públicas corresponden a las Administraciones territoriales. La Administración central, además tener encomendados la prestación de servicios pú­ blicos tradicionales (defensa, servicio exterior, y seguridad ciudadana y administración de justicia de ámbito nacional), asume un importante papel financiador de otras Administracio­ nes públicas. En concreto, más del 40% de su gasto son transferencias a otras Administracio­ nes. A ello hay que unir un 6% de gasto adicional en concepto de contribución al presupuesto de la Unión Europea. A este respecto, debe tenerse en cuenta que el Estado aporta la totali­ dad de la contribución a la UE, mientras que recibe menos del 20% de los retornos, corres­ pondiendo aproximadamente el 60% a las Comunidades Autónomas. Además, debe desta­ carse el mayor peso relativo que tiene la carga financiera de la deuda pública en la Administración central frente a las demás Administraciones, especialmente las Comunida­ des Autónomas. Ello es debido a que en los procesos de traspasos de competencias a las Co­

El gasto público en España en un contexto descentralizado

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munidades Autónomas sólo se han transferido los activos, pero no la deuda utilizada para fi­ nanciar los servicios y funciones transferidos. El artículo finaliza con la presentación de algunos indicadores de gasto público de las Comunidades Autónomas. Aparentemente existen diferencias importantes tanto en términos de nivel de gasto con relación al PIB regional como de gasto per cápita, aunque también es preciso señalar que en algunas CCAA una parte importante de la actividad se canaliza a tra­ vés de empresas públicas. Finalmente, se ha elaborado un indicador sintético de gasto públi­ co que muestra que, en general, el peso del sector público autonómico guarda una relación inversa con el nivel de renta per cápita.

Notas 1.

Comín, F. (1993), p. 559.

2.

Argimón, I. y otros (1999), p. 85.

3.

Los intereses de la deuda superan por primera vez el 5% del PIB, lo que generaba importantes rigideces en el presupuesto. Como ejemplo, en 1993 los intereses de la deuda representaban el 16% del Presupuesto no finan­ ciero del Estado. Estos porcentajes incluso se superarían en los años siguientes, llegando a alcanzar el 19% de los gastos no financieros del Estado en 1997.

4.

Frente a unos niveles del 3,5% del PIB en la década de 1980, la inversión pública llegaría a representar casi el 5% del PIB en los años 1990 y 1991, aunque en los años siguientes se inició una tendencia de descenso que se prolongó hasta finales de la década de 1990.

5.

Informe económico financiero de los Presupuestos Generales del Estado (2007), p. 115. El superávit público no solamente es novedoso en la reciente evolución de nuestras finanzas públicas, sino realmente excepcional en la historia económica de España. De acuerdo con el formidable trabajo de recopilación estadística de la fun­ dación BBVA («Estadísticas históricas de España, siglos XIX-XX», p. 878), desde 1850 el Presupuesto del Estado solamente se ha saldado con superávit treinta años.

6.

Ley 10/1994, de 19 de mayo, sobre Medidas Urgentes de Fomento de la Ocupación, y Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los trabajadores, y del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

7.

La clasificación de funciones de las Administraciones públicas (las siglas COFOG responden a su denomina­ ción en inglés: Classification of the Functions of Government) forma parte de un conjunto de clasificaciones de funciones de gasto del Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas.

8.

Monasterio Escudero, C. (2003), p. 80.

6.

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