El impacto de la reestructuración neoliberal: comparación de las estrategias sindicales en Argentina, Brasil, México, Canadá y Estados Unidos

Graciela Bensusán *

LASA 2000 LAB02. "Estrategias sindicales frente a la integración económica: TLCANMERCOSUR"

Marzo, 2000

*

Profesora de tiempo completo de la UAM-Xochimilco y de tiempo parcial en Flacso, sede México.

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El propósito de este trabajo es explorar de qué manera las organizaciones sindicales respondieron a los cambios derivados de la reestructuración neoliberal durante las dos últimas décadas en los cinco países más desarrollados del continente: Canadá, Estados Unidos, México, Brasil y Argentina. Igualmente se busca identificar los principales factores explicativos de dichas estrategias considerando los siguientes aspectos: a) la estructura de oportunidades económicas y políticas en las que actúan; b) los respectivos regímenes institucionales ; c) la naturaleza, tipo y fuentes de sus recursos de poder. Cabe advertir que, dadas las limitaciones de espacio, sólo se recogen aquí las principales tendencias y se muestran las semejanzas y diferencias en cada caso, con base en los resultados de dos proyectos de investigación1 . 1. La introducción de las políticas neoliberales y los modelos previos Al comparar la experiencia de los cinco países, como se hace en el cuadro 1, se ponen de manifiesto en primer lugar los distintos tiempos de introducción de las políticas neoliberales. El proceso inició en los Estados Unidos y Canadá a finales de la década de los sesenta cuando los bancos nacionales de los dos países abandonaron su compromiso de mantener una política monetaria expansiva y buscaron en su lugar combatir la inflación que había venido subiendo, mediante una política monetaria restrictiva (Robinson, 1998a y b). Esta política tendió a desacelerar el crecimiento económico, a producir desempleo y, por tanto, a frenar el desarrollo salarial.

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Estos proyectos son: a) Estrategias sindicales frente a la reestructuración y el TLCAN en México, Estados Unidos y Canadá, en el que participaron, además de la autora de este estudio, los siguientes investigadores: María Cook (Cornell University), Ian Robinson (Universidad de Michigan) Gregor Murray (Universidad de Laval), Bodil Damgaard (FLACSO-México) y con financiamiento del CONACYT y del Fideicomiso para Estudios Trinacionales COLMEX, realizado entre 1996 y 1998; b) Estrategias sindicales frente los procesos de integración: una visión comparativa entre el TLCAN y el MERCOSUR, con la participación de Héctor Palomino, Cecilia Senen, Marisa Von Bülow, Silvia Portella, Bodil Damgaard y Landy Sánchez, financiado por el CELAG y realizado entre 1998 y 1999. En ambos proyectos se estudió el comportamiento sindical a nivel nacional y de tres sectores fuertemente impactados por la reestructuración y la integración: automotriz, electrónica y vestido.

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Cuadro 1 Introducción de políticas neoliberales TLCAN y Mercosur. 1975

Mercosur

(intentos)*

(mezcla)

Brasil

(mezcla)

1975

1980

1995

intensificación  inicio

México

1990 intensificación

 inicio

Canadá

Argentina

1985

 inicio

EE.UU.

TLCAN

1980

1985

moderación leve

intensificación  inicio

intensificación

 inicio

1990

intensificación

1995

Fuente: Bensusán, Damgaard y Sánchez, 2000 *Hubo intentos inconsistentes y frustrados para abrir la economía argentina bajo el régimen militar (1976-83), pero no iniciativas de ajuste sostenidas.

México siguió el camino de sus vecinos del norte unos años más tarde cuando las condiciones económicas – una virtual bancarrota de la nación – llevaron a adoptar medidas drásticas. Las iniciativas económicas que se tomaron fueron mucho más profundas y severas que las de Estados Unidos y Canadá, a tal grado que se trató no solamente de cambios en las políticas económicas, sino de la formulación de un nuevo modelo de desarrollo, como también sucedería más tarde en Argentina y Brasil. Las nuevas políticas de ajuste estructural incluyeron en México recortes en el presupuesto estatal, privatizaciones, desregulaciones y, a partir de 1985, una creciente apertura comercial (Lustig, 1992). De manera contrastante con los países del norte del continente, Argentina y Brasil continuaron durante los ochenta con la implementación de políticas económicas que tuvieron sus raíces en el modelo de desarrollo de industrialización por substitución de importaciones (ISI). No obstante, a mediados de la década y después de una serie de crisis económicas que ocurrieron en medio de transiciones políticas, se empezaron a mezclar las iniciativas tradicionales con otras políticas inspiradas en la doctrina neoliberal. Tanto el plan Austral (Argentina, 1985-88) como el plan Cruzado (Brasil, 1986-87) rechazaron al inicio las medidas neoliberales de ajuste ortodoxo, aunque conforme avanzaba el tiempo ambos programas heterodoxos (por sus medidas neoliberales moderadas) se acercaban cada vez más a la ortodoxia, al grado tal que al comenzar el año de 1988 era difícil distinguir entre las políticas de estabilización seguidas en Argentina y las recomendaciones del FMI (Smith, 1989:148). Todos los países impulsaron durante los ochenta y formalizaron en los noventa esquemas de integración económica basados en las ideas neoliberales. En 1986, entró en vigor el CUFTA (Canadian – United States Free Trade Agreement) y en 1994 el TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) entre estos dos países y México. El TLCAN puede percibirse como una versión más amplia y profunda del CUFTA, al contemplar la protección a la propiedad intelectual, la (casi total) liberalización de los flujos de inversión (igual trato al capital nacional y extranjero), la apertura de los servicios

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financieros (como bancos, casas de bolsas y aseguradoras), pero también por incluir los Acuerdos de Cooperación Laboral y Ambiental de América del Norte (ACLAN), conocidos como “acuerdos paralelos”. Previamente, México reafirmó su nuevo camino económico al subscribirse al GATT en 1986 (que en 1995 se convirtió en la Organización Mundial del Comercio, OMC). En 1994 fue aceptado como miembro de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), organización en donde los 29 países miembros, según la OCDE misma, “comparten los principios de la economía del mercado, la democracia pluralista y el respeto por los derechos humanos”. Por su parte, entre 1984 y 1989, Argentina y Brasil suscribieron veinticuatro protocolos bilaterales que regulaban diversas áreas comerciales (Comisec, 1995) y finalmente en marzo de 1991 firmaron, junto con Uruguay y Paraguay, el Tratado de Asunción que hizo posible la creación del Mercosur.2 El cuadro dos registra las mayores similitudes en las características de las políticas neoliberales y sus consecuencias en los países con democracias liberales y economías sin mayor intervención estatal – Canadá y Estados Unidos – frente a Argentina, Brasil y México, cuyos sistemas políticos y económicos tienen sus raíces en el corporativismo, el papel protagónico del Estado como agente del desarrollo y el proteccionismo. Además, en los tres casos se iniciaron procesos de democratización que se encuentran en distintas etapas de profundización. Como se analizará en el siguiente apartado las diferencias en las condiciones iniciales en que se adoptaron dichas políticas al igual que la diversidad en su implementación provocaron variaciones en los resultados a pesar de que el estimulo fue similar: una ideología neoliberal que sostiene las virtudes del mercado, la preferencia por la propiedad privada, la disciplina fiscal y el papel protagónico del sector privado. En particular es evidente que las implicaciones de llevar a cabo políticas similares – como las políticas monetarias restrictivas, desregulaciones, privatizaciones e iniciativas para fomentar la integración económica regional, etc. – son mayores en un contexto previamente caracterizado por un sistema económico y político corporativo y estatista que en uno donde el individualismo y el liberalismo ya tenía importantes tradiciones y raíces.

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Brasil fue miembro constitutivo del GATT (1948), mientras que Argentina entró en 1967.

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Cuadro 2 Modelos económicos y políticos antes y después de la introducción de políticas neoliberales* Modelo previo Económico Argentina “Modelo ISI** Entre 1983-1989: Políticas de ajuste “heterodoxas” (Plan Austral) con énfasis en - Estabilidad monetaria (no lograda) - Congelamiento de salarios y precios - Reducción del presupuesto estatal

Brasil

Modelo ISI**

Modelo actual Político

Económico

Político

Corporativismo basado en populismo laboral sustituido por régimen militar entre 19761983.

Desde 1989 y particularmente desde 1991, políticas neoliberales “puras” con énfasis en - Estabilidad monetaria (lograda) - Liberalización financiera - Apertura económica - Privatizaciones de empresas estatales - Prudencia fiscal - Desregulaciones (destaca la reforma del sistema de seguro social (las obras sociales) en 1994) - Integración económica regional

Sistema presidencial democrático bipartidario centrado alrededor del Partido Radical, que tiene rasgos de la social democracia y el Partido Justicialista (PJ o “Peronista”), históricamente un partido populista que ahora promueve políticas neoliberales. Nuevos partidos y alianzas pueden llegar a reconfigurar el bipartidismo.

Políticas neoliberales “ortodoxas” a partir de 1991 aunque con ciertas concesiones para los trabajadores. Se basan en - Estabilidad monetaria (el plan Real; 1994) - Liberalización financiera - Apertura económica (desde 1988)

Democracia presidencial con parlamento fragmentado y multipartidario. Destacan el PSDB (el Partido Social Demócrata de Brasil) y el PT (Partido de los Trabajadores). El poder constitucional es relativamente descentralizado. Las primeras elecciones presidenciales directas después del régimen militar se celebraron en

De 1983 a 1989 gobierna el Partido Radical (UCR) bajo Raúl Alfonsín. Partidos políticos débiles.

Corporativismo estatal con partidos políticos débiles sustituido por régimen militar (autoritarismo burocrático) entre 1964-1985.

A partir de 1986 políticas de ajuste “heterodoxas” (Plan Cruzado) basado en - Estabilidad monetaria (solo parcialmente logrado) Partidos políticos débiles. - Desindexación completa y congelamiento de salarios y Hay cierta apertura política precios desde 1974, pero la transición democrática es prolongada hasta

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-

Formula para la conversión democrática es prolongada hasta de la moneda favorable para finales de los 1980. los trabajadores -

Privatizaciones régimen militar se celebraron en Desregulaciones 1989. Integración económica regional Corporativismo basado en Políticas neoliberales desde 1982 Proceso hacia la populismo radical basadas en democracia; partidos (incorporación de varios grupos, - Apertura económica (intensificada políticos opositores entre ellos los trabajadores) y a partir de 1985) aumentan su fuerza en el construido sobre el Partido - Privatizaciones (1982-88: Parlamento y a nivel local Revolucionario Institucional a tiempo que continúa el empresas pequeñas; 1989→ (PRI). régimen corporativo empresas grandes, puertos, Partidos políticos de oposición encabezado por el Partido carreteras, etc.) extremadamente débiles. Revolucionario - Liberalización financiera Institucional, PRI, en el - Deregulaciones (destaca que la gobierno. ley laboral no ha sido reformado) - Integración económica regional Una serie de pactos tripartitos firmados entre 1987 y 1997 mantiene un componente corporativo en la implementación.

México

Modelo ISI** Alto nivel de intervención estatal en la producción, servicios y funciones sociales. Proteccionismo contra competencia extranjera

Canadá

Políticas keynesianas con compromiso de pleno empleo.

Democracia liberal encabezada por un primer ministro relativamente débil y un parlamento dominado por un sistema básicamente bipartidista controlado por el Partido Liberal y el Partido Conservador.

Políticas neoliberales desde 1978, “suavizadas” por políticas económicas regionales. Destaca - Política monetaria restrictiva - reducción de gastos sociales del Estado - apertura económica e integración económica regional

EE.UU.

Keynesianismo con compromisos de pleno empleo. Proceso gradual hacia mayor apertura económica

Democracia liberal con presidencialismo relativamente débil y parlamento bipartidario dominado por el Partido

Políticas neoliberales inducidas por el Democracia liberal con gobierno federal sin “suavizantes” presidencialismo regionales. Destacan relativamente débil y parlamento bipartidario

Democracia liberal encabezada por un primer ministro débil y parlamento dominada por partidos socialdemócratas y liberales. Se observa mayor fragmentación partidaria y ningún partido es fuerte en todos los estados.

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apertura económica

dominado por el Partido Republicano (conservador) y el Partido Demócrata (liberal). -

políticas monetarias restrictivas parlamento bipartidario políticas fiscales regresivas dominado por el Partido deseo de balancear el presupuesto Republicano y el Partido estatal (entre otras medidas vía Demócrata. reducción de gastos sociales) Se observa una tendencia - mayor apertura económica aunque conservadora dentro de con tendencias proteccionistas. ambos partidos. Fuentes: Fuente: Bensusán, Damgaard y Sánchez, 2000 con base en Ramos (1997), Smith (1989), Collier y Collier (1991), Robinson (1998a y b), Goldstein (1993). * La división entre “antes” y “después” es predominantemente analítica ya que las transformaciones entre modelos en la práctica son graduales. ** ”: ISI: Industrialización vía substitución de importaciones. Se caracteriza por proteccionismo y amplia intervención estatal en la economía.

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2.Estructura de oportunidades3 y modelos de regulación : implicaciones para los sindicatos La estructura de oportunidades económicas Resulta evidente que al inicio de las políticas neoliberales las condiciones económicas eran muy distintas en los cinco países. A principios de los ochenta las mayores similitudes se observan entre Canadá y Estados Unidos, en términos de ingreso per-capita, niveles de inflación, tasas de crecimiento, etc. Como se señaló, estas semejanzas no se limitaban a las tendencias macroeconómicas sino que alcanzaban también al tipo de políticas económicas implementadas y a la moderada intervención estatal en la economía (aunque mayor en Canadá), dejando al mercado las mayores libertades para regular las transacciones entre los agentes (Robinson, 1998). Por su parte, los tres países latinoamericanos compartían un modelo de desarrollo centrado en el mercado interno, con una fuerte participación estatal en la economía. En los años de apogeo de este modelo, Argentina, Brasil y México mantuvieron altas tasas de crecimiento, mejoras en el ingreso per-capita y en las tasas de industrialización, etc. Sin embargo, para finales de la década de los setenta ( si no antes) las economías latinoamericanas ya mostraban signos de agotamiento (Dombois, y Pries, 1995) Estas condiciones iniciales permiten explicar las diferencias en los tiempos y alcances de las políticas económicas implementadas en las décadas posteriores. Canadá y Estados Unidos se concentraron en la reestructuración de su planta productiva para ganar competitividad, en la recuperación de las tasas de crecimiento y la reactivación de sus economías, mediante la inversión interna, mientras se preocuparon menos por los niveles de inflación, la estabilidad monetaria, o bien, la deuda pública. En ellos el retiro del Estado fue más suave que en A.L, precisamente por la menor importancia que tuvo previamente. De esta forma, tanto las características de su modelo de desarrollo como su desempeño económico demandaron un ajuste menos drástico que el de los países latinoamericanos (Ibid). Como resultado de esta diferencia, en los tres países latinoamericanos se experimentó una mayor caída salarial a la par que ganaban terreno aquellos sectores dirigidos hacia la exportación. En unos cuantos lustros la cara de las economías latinoamericanas se transformó notoriamente, dando lugar al retiro del Estado de sectores estratégicos (mediante la privatización de las empresas estatales), la reducción del gasto social real y una política salarial restrictiva (Tockman, 1994). Además, dada la importancia de la relación sindicatos/ Estado en estos países, la contracción estatal tuvo un impacto mayor sobre los sindicatos latinoamericanos que sobre los del norte del continente. En términos generales, las políticas de apertura, la búsqueda de la reducción de los costos de producción ( sobre todo de los laborales, en aras de ganar mayor competitividad) 3

El concepto de estructura de oportunidades políticas proviene de la literatura sobre movimientos sociales y ha sido retomado por Robinson, 1999 para dar cuenta de los factores de índole política que intervienen para aumentar o reducir las oportunidades de desempeño de los sindicatos. Igualmente, este autor amplía el concepto hacia el campo económico y alude a la estructura de oportunidades económicas para identificar los factores que afectan el poder entre sindicatos y empleadores. Este trabajo recupera ambos conceptos.

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así como las políticas de ajuste provocaron en todos los casos el aumento del poder del capital y diminuyeron el poder sindical en términos económicos. El cuadro siguiente describe las tendencias que configuran las estructuras de oportunidades económicas en los cinco países. Cuadro 3 Variables Económicas Argentina 1980 1997 2.2 3.3

Peso relativo en el PIB regional a 3.7 Tasa de Crecimiento del PIB b 2,739 PIB per capita (dólares) c Estructura Sectorial del PIB d Agricultura 6 Industria 41 Manufactura 29 Servicios 52 2.3 Desempleo (% de la PEA) e

8.4

8,965

6 31 Nd 63 16.3c

Brasil 1980 1997 6.7 8.0

9.1

México 1980 1997 6.4 3.4

3.5

8.4

6.2

1,938 4,796

3,331

3,524

8 33 22 59 Nd

5 26 20 68 2.7

11 44 33 45 4.3

14 36 23 50 6.9

Canadá 1980 1997 7.5 6.2

Estados Unidos 1980 1997 77.2 79.1

1.5

3.7

-0.2

3.9

10,699

20,103

11,882

28,902

Nd nd nd nd 7.5

2.5 30.7 17.6 66.9 9.2

3 33

1.6b 24.9b 16.9b 73.4b 5.0e

22 64 7.0

Fuente: Bensusán, Damgaard y Sánchez, 2000 a

World Bank: World Development Report 1998/99, p.212.

b

Argentina, Brasil y México, 1980-1993: World Bank: World Tables 1995; 1994-1998: Argentina: INEC: Anuario Estadística de la República Argentina 1997 y CEPAL: Base Regional de Datos de Coyuntura; Brasil: Sistema IBGE de Recuperação Automática - SIDRA 97; México: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México (1999); Canadá y Estados Unidos, 1980-1994: OECD: Historical Statistics, 1960-1994; 1995-1998: OECD: National Accounts (1999) accessed at www.oecd.org/std.nahome.htm c

World Bank: World Development Indicators 1997; World Development Report 1998/99; INEGI: Indicadores internacionales. Gini: Base de datos obtenido por el Banco Mundial (www.wb.org) o como indicado. d World Bank: World Development Report 1998/99, p.212. Para Canadá: Statistics Canada, CANSIM, Matrix 4677. Para EE.UU.: Bureau of Economic Analysis; National Account Data (1998). e OIT: Anuario de estadísticas del trabajo, 1989-90; y “LABORSTA”, base de datos operada por la OIT, disponible en http://laborsta.ilo.org.

Los datos muestran que Estados Unidos, Argentina y Brasil vieron crecer su proporción en el PIB regional mientras Canadá y México la disminuyeron. Particularmente destaca la severa caída en éste último país que en tan sólo 17 años casi se redujo a la mitad. Los países latinoamericanos se distinguen de Estados Unidos y Canadá en que la introducción de políticas neoliberales en general impulsó un notable crecimiento de sus economías. En cada caso, el quinquenio después del viraje económico fue positivo: el crecimiento anual en Argentina fue de 6.4% en promedio entre 1990 y 1994, Brasil creció entre 1991 y 1995 un 2.7% en promedio (pese a caer 1.2% en 1992) y México mantuvo de 1987 a 1992 un auge del PIB que alcanzó 3% en promedio anual. No obstante, cabe advertir que en el último país ese indicador cayó 3.9% en 1986, año en el que ya había

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adoptado algunas reformas de índole neoliberal y volvió a caer en 1995, cuando se habían consolidado las reformas4. Por otra parte, en números absolutos el PIB per capita creció en las últimas décadas en los cinco países, siendo las naciones más industrializadas las que muestran un PIB per cápita mucho mayor a sus contrapartes. Sin embargo, si comparamos el PIB per capita de cada país con el porcentaje que representan del estadounidense, se observa que pese a las recurrentes crisis, Argentina ha logrado aumentar el PIB per cápita desde un valor igual al 23% del PIB per cápita registrado en Estados Unidos en 1987, a uno igual al 31% en 1997. Por su parte, también en relación con Estados Unidos, el PIB per cápita en México ha disminuido en más de la mitad, desde equivaler al 28% hasta llegar a un nivel igual al 12%. Parte de esta tendencia se explica por el aumento de la población mexicana, aunque la población también creció en Brasil mientras que ese país ha podido mantener su PIB per cápita a un nivel estable (si bien a un nivel bastante bajo) debido al incremento en el PIB en términos reales. Destaca también la caída del PIB per cápita en Canadá con relación al de Estados Unidos, que equivale a más de 20 puntos porcentuales. OJO. La pronunciada polarización del ingreso dificulta la revitalización de los mercados nacionales basada en la demanda doméstica. A su vez, esta situación se agudiza por las estrategias económicas fundadas en los mercados externos que tienen un claro interés (por razones de la competitividad internacional) en mantener los salarios bajos en los sectores de las exportaciones y se despreocupan por el enfriamiento que causa ello en la demanda agregada doméstica. 5 Un indicador de ello es el crecimiento del coeficiente de Gini (cuyos datos se presentan en el apartado dos de este trabajo). Resaltan al respecto los casos de Argentina y EEUU como aquellos que más han visto crecer la desigualdad, seguidos de México, Canadá y Brasil (en términos de crecimiento total). En números absolutos, los países con mayor desigualdad continúan siendo Brasil, México y Argentina, aunque rápidamente se acerca a ellos EEUU, mientras que Canadá, pese al incremento, continúa siendo el más igualitario. El deterioro en las condiciones económicas también puede apreciarse en la evolución de los salarios, la cobertura social a los trabajadores y el crecimiento del desempleo (éste último en Canadá y EEUU) Al considerar la estructura sectorial de la producción destaca la importancia de la agricultura en los tres países latinoamericanos, especialmente en Brasil, que además es el único país en donde este sector ha crecido (de 11 al 14%) durante el período analizado. La desindustrialización alcanza entre 7 y 10 puntos porcentuales en los países 4

Fuentes: Argentina, Brasil y México, 1980-1993: World Bank: World Tables 1995; 1994-1998: Argentina: INEC: Anuario Estadística de la República Argentina 1997 y CEPAL: Base Regional de Datos de Coyuntura; Brasil: Sistema IBGE de Recuperação Automática - SIDRA 97; México: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México (1999); Canadá y Estados Unidos, 1980-1994: OECD: Historical Statistics, 19601994; 1995-1998: OECD: National Accounts (1999) accessed at www.oecd.org/std.nahome.htm 5 A su vez hay que señalar que las abismales diferencias en los niveles inflacionarios señalan condiciones económicas muy distintas en los cinco países. Al tiempo que Canadá y Estados Unidos casi han podido erradicar la inflación, los países latinos vivieron durante los ochenta una “década perdida”, caracterizada, entre otros factores, en Brasil (y antes de 1991 también en Argentina) por periodos de hiperinflación donde el incremento de los precios estuvo por arriba de 1,100 puntos porcentuales anuales. Debido a las recientes crisis económicas, la inflación ha vuelto a mostrar su cara en México y en Brasil, mientras los últimos datos mensuales de Argentina (marzo de 1999) señalan una tendencia a la deflación. Las medidas de estabilización y ajuste ortodoxas (permitiendo, entre otros, altos niveles de inflación) han incrementado la desigualdad en los países latinos (Smith, 1989, con especial referencia a Argentina y Brasil).

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latinoamericanos, mientras que en todos los países se observa la creciente importancia del sector de los servicios. Para las organizaciones laborales, la importancia de los cambios estructurales apuntados radica en que se altera el peso relativo de aquellos sectores donde el sindicalismo tradicionalmente había sido fuerte. Por ello, se requiere de un cambio en las estrategias organizativas para mantener la misma densidad sindical y, desde luego, para estar mejor representado en aquellos sectores (en particular servicios) que experimentan un crecimiento. Otro segmento de las economías que ha registrado un auge los últimos años es el que se dedica a vender productos y servicios internacionalmente, dadas las políticas de apertura económica implementadas en todos los casos analizados. Cuadro 4. Evolución del Comercio Exterior Promedio por década Crecimiento promedio

Comercio exterior (% del PIB) Periodo 60-69 70-79 80-89 90-96 12.7 13.4 15.2 16.1 Argentina 13.2 16.6 17.7 17.6 Brasil 38.2 46.5 52.6 62.5 Canadá 17.8 16.7 29.4 45.5 México 9.89 15.3 19.2 22.4 Estados Unidos

60-69 70-79 80-89 90-96 -16 24.3 70.4 32 -7.7 12.4 -35 16.4 21.2 25.6 -4.8 44.3 -17 37.7 60.8 58 9.28 69.3 -1.9 16

Fuente: Bensusán, Damgaard y Sánchez, 2000Banco Mundial: World Development Indicators on CD-

ROM.

Sobresale el nivel del comercio exterior de Canadá que está claramente por arriba del promedio mundial desde que inicia la serie de estadísticas. Ese nivel se debe, ante todo, a un abundante intercambio de servicios (por ejemplo, electricidad) y productos primarios con el país vecino y menos al comercio manufacturero. Los demás países de la muestra estuvieron en un momento inicial señaladamente por debajo del promedio mundial respecto al tamaño del comercio internacional (oscilaban entre 10 y 15% contra 28% a nivel mundial), reflejando en parte la política de la industrialización por substitución de importaciones (ISI) vigente en los países latinos y el proteccionismo y el tamaño del mercado doméstico en el caso estadounidense. México ha experimentado en este aspecto el crecimiento más espectacular de todos. Todavía en 1976, el comercio mexicano tenía un tamaño porcentual igual al de Brasil, Argentina y Estados Unidos, pero a finales de los ochenta ya había rebasado el nivel del promedio mundial y por una enorme expansión entre 1994 y 1996 superó en ese último año el nivel de los países del Asía Pacífico, comúnmente considerados exportadores por excelencia. Los datos permiten sostener, en conclusión, que más que ningún otro de los países analizados, México llevó a cabo un viraje económico drástico a partir de la apertura y la integración regional. Respecto al empleo, se puede afirmar que el número de puestos ha aumentado en cada uno de los cinco países durante los años observados. Sin embargo, esta expansión no ha sido suficiente para mantener bajas las tasas de desempleo, las cuales se han incrementado a consecuencia de las políticas económicas restrictivas que los gobiernos implementaron. Especialmente los trabajadores de Argentina y Canadá han enfrentado un

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mercado laboral adverso. En Argentina, a la elevación de las tasas de desempleo a niveles récord se agrega el hecho de que ha crecido el subempleo (Murillo, 1997:78; del 8.6% al 11.3% de la PEA, según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos), mientras que continuaron los problemas con la informalidad y el cuentapropismo que emergieron durante la década de los ochenta (Palomino y Senén, 1999).6 Esta situación de precariedad rompió con la tradición del modelo laboral corporativo, donde la estabilidad laboral estaba plenamente garantizada (Etchemendy y Palermo, 1998:562). En Canadá, el desempleo se debió fundamentalmente a la contracción del sector manufacturero que se registró a finales de los años ochenta y principios de los noventa. Tan sólo entre 1989 y 1992, se perdieron 334,000 empleos en el sector manufacturero equivalentes al 17% del nivel de empleo registrado antes de 1988, la mayoría en sectores donde el uso de mano de obra es intensivo como el vestido y el ensamblaje de productos eléctricos y electrónicos (Robinson, 1998b:11). Según los datos de la OIT (LABORSTA), el desempleo canadiense llegó en 1992 al 11.3% de la PEA. En México el desempleo se mantuvo, según las cifras oficiales, en niveles sumamente bajos (por el crecimiento del sector informal), mientras que en Estados Unidos éste se redujo al nivel más bajo en los últimos treinta años. En conclusión, el sindicalismo enfrentó tanto en el norte como en el sur un contexto económico adverso (que empezó a mejorar sustancialmente para el caso estadounidense a partir de 1995). Pese a ello también se abrieron nuevos espacios susceptibles de participación sindical: la reestructuración de las empresas introdujo nuevas formas de organización de la producción en las cuales las organizaciones sindicales pudieron incidiraunque excepcionalmente- y mecanismos inéditos para incorporar las ganancias de productividad al ingreso de los trabajadores. Igualmente, la integración productiva de las empresas (intra e interfirmas) potenció la eficacia de ciertos recursos como las huelgas, paros selectivos, etc. Se trata de posibilidades que si bien para la mayoría de las organizaciones han significado sólo riesgos o retrocesos, para otras implican nuevas tareas sindicales en el terreno productivo y una mayor capacidad de movilización. En este sentido, cabe destacar el proceso de aprendizaje de algunas organizaciones sindicales las que, a partir de su propia transformación, han logrado articular respuestas innovadoras contando con los recursos adecuados para sortear las restricciones y aprovechar las oportunidades en un contexto de cambios acelerados. Esto significa que, bajo ciertas circunstancias, los sindicatos han aprendido a jugar bajo nuevas reglas y en algunos casos, aunque todavía excepcionales, han logrado acumular suficiente poder como para plasmarlo en regulaciones e intercambios que les son favorables. A continuación examinaremos cómo el factor político jugó para favorecer u obstruir la capacidad de innovación sindical. Restricciones y oportunidades políticas Las políticas económicas han ido acompañadas de importantes transformaciones en el escenario político. Al inicio de las políticas neoliberales los movimientos sindicales de Estados Unidos y Canadá vieron declinar su influencia política ya que por entonces los 6

Catalano y Novick (1995:88) reproducen datos que señalan que la cobertura social y laboral en Argentina disminuyó del 19.8% de la PEA en 1980 al 11.3% en 1991. Asimismo habría aumentado la proporción de la PEA que no goza de ningún tipo de protección laboral (jubilación, obra social, derechos laborales) del 12% en 1980 al 28.7% en 1991.

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partidos políticos no aliados e incluso adversarios en importantes rubros, ganaron las elecciones. En este sentido, el ascenso del Partido Republicano en Estados Unidos y del Partido Conservador al gobierno federal canadiense, implicó un retroceso en el poder político de las organizaciones sindicales, que se evidenció sobre todo en su menor capacidad para incidir en el rumbo de las políticas gubernamentales. El escenario político latinoamericano también resultó adverso al conjunto de las organizaciones sindicales aquí analizadas. Sin embargo el panorama fue distinto en cada caso: en Argentina y México se trató del viraje drástico en las políticas de gobierno de los partidos políticos tradicionalmente aliados (el Partido Justicialista y el Partido Revolucionario Institucional, respectivamente). Paradójicamente, en ambos casos el compromiso político de las organizaciones corporativas con los partidos gobernantes constituyó una fortaleza porque aseguró su sobrevivencia y hegemonía pero, al mismo tiempo, constituyó una debilidad pues impidió su renovación, disminuyó su representatividad y aumentó su fragilidad al crecer la dependencia de los recursos provenientes del Estado como resultado del alejamiento de las demandas de las bases. (Murillo, 1997, Palomino y Senén, 1999 y Bensusán, 1998) Por su parte, las propias características del sistema de partidos brasileño limitaron el poder político de las organizaciones sindicales. La conformación del Partido del Trabajo en 1980, su arrastre electoral y el activo papel del sindicalismo en el proceso de transición a la democracia, aseguró en cambio al nuevo sindicalismo una fuerte presencia en la escena política nacional y provincial. Sin embargo, ni el PT si sus aliados de izquierda han logrado ganar las elecciones presidenciales e incluso en los últimos comicios de 1998 su candidato y líder histórico, Ignacio da Silva, retrocedió en las preferencias electorales (Guilhon, 1999). Sin embargo, en términos generales, puede apreciarse durante la década de los ochenta un crecimiento constante del poder político de la CUT, hecho que se muestra en las reformas constitucionales de 1988. Esta evolución se estanca durante la década de los noventa aunque el poder político de los sindicatos no disminuye de manera significativa, precisamente por el amplio espectro de alianzas desarrolladas por el nuevo sindicalismo (Bunel, 1995). En el caso de Canadá, el federalismo y el hecho de que el 90% de la fuerza de trabajo está bajo jurisdicción local hicieron del nivel provincial un espacio político vital para el sindicalismo (Meltz y Verma, 1995 y Robinson, 1998). El contexto político fue en consecuencia mucho más favorable para el Congreso del Trabajo Canadiense( CLC, por sus siglas en inglés), en tanto que en las principales provincias se mantuvieron los gobiernos aliados. De esta forma, en este ámbito se atenuaron las políticas federales de corte neoliberal y se impulsaron esquemas de cooperación entre empresarios y sindicatos (ibid). Las diferencias más significativas en términos políticos radican en que Canadá y Estados Unidos contaban con democracias consolidadas desde varias décadas atrás (sistemas de partidos, alternancia política, mecanismos de representación) que brindaban a los sindicatos y los trabajadores mecanismos –limitados- para incidir sobre el rumbo de su país o bien, para defender sus derechos individuales. Particularmente, en los Estados Unidos destaca el uso del sistema judicial (Hascherberg, 1992) y en Canadá del gobierno provincial. Estas características se diferencian de la inestabilidad política que caracterizó a Brasil y Argentina durante décadas, donde la suspensión de la legalidad debilitó a los actores políticos partidistas e impidió la construcción de estructuras de gobierno sólidas y

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democráticas. De hecho, todavía hoy ambos países padecen cierta fragilidad institucional (McGuire, 1997). El caso de México contrasta con los otros cuatro: a diferencia de sus pares latinoamericanos contó desde los años cuarenta hasta fines de los ochenta con una enorme estabilidad política, puesto que las disputas por el poder jamás pusieron en riesgo al régimen político; por otra parte, el sistema mexicano se diferenció de sus vecinos del norte, precisamente porque los mecanismos de acceso, distribución y uso del poder que aseguraron su estabilidad, fueron antidemocráticos, dando lugar a un sistema de partidos con un partido hegemónico, sin alternancia política ni división real de poderes. Bajos estos contextos, las oportunidades y restricciones para las organizaciones sindicales fueron significativamente distintas. En Canadá y Estados Unidos, pese al ascenso de los partidos no-aliados, la apertura política y la estabilidad democrática dejaron abiertas las puertas tanto a la recuperación del poder de los partidos políticos tradicionalmente aliados como a los mecanismos alternativos de representación, participación e influencia política (cabildeos, comités, etc.) Por su parte, la gradual instauración de la democracia en Brasil y Argentina abrió posibilidades que durante la dictadura habían estado cerradas: protestas públicas, movilizaciones masivas, huelgas, nuevas alianza políticas, reconocimiento de organizaciones prohibidas, etc. En el primer caso, esta coyuntura fue utilizada por el nuevo sindicalismo para apoyar la conformación de un nuevo partido político (el PT), abrirse espacios en el poder legislativo, llevar a cabo amplias movilizaciones y en general, para ganar presencia pública. La apertura del régimen brasileño favoreció igualmente la recuperación de la tasa de sindicalización (aunque recientemente ha tendido a disminuir), la aparición de nuevas centrales sindicales, etc. En el segundo caso, paradójicamente las posibilidades que la democratización abrió fueron utilizadas durante el gobierno de Alfonsín y prácticamente abandonadas por el sindicalismo hegemónico durante el gobierno de Menem. Sin embargo, la mayor pluralidad política permitió también allí el surgimiento y la consolidación de corrientes alternativas al sindicalismo corporativo (como MTA y CTA). La transición mexicana a la democracia, por su parte, es sin duda la más lenta e incierta. La sobrevivencia de los mecanismos corporativos, el apoyo estatal al PRI y las reglas electorales que limitan la formación de coaliciones, así como la presencia de un fuerte presidencialismo (aunque ahora debilitado) han posibilitado no sólo la permanencia sino también la expansión del sindicalismo tradicional, sobre todo en algunos sectores exportadores. Sin embargo, el aumento de la pluralidad política y el ascenso de los partidos políticos de oposición desde fines de los ochenta han abierto más posibilidades que nunca antes al sindicalismo social y movimentista en aras de la conformación de un nuevo polo sindical en México, sobre todo mediante la limitación al uso de la represión como forma de resolución de conflictos. Asimismo, el hecho de que el sindicalismo tradicional –CTMCROM, CROC- mantenga su afiliación corporativa al PRI y su abierto rechazo a los partidos de oposición, hacen que éstos últimos tiendan a apoyar el surgimiento de nuevas organizaciones para debilitar al PRI. 7

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Sin embargo, la coexistencia entre partidos de oposición y sindicalismo tradicional, no es imposible tal y como lo demuestran las relaciones establecidas entre gobiernos locales opositores y las organizaciones corporativas tradicionales en Chihuahua, Guanajuato, Baja California y la propia Ciudad de México.

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Modelos de regulación laboral y estrategias sindicales En comparación a los modelos de regulación laboral de Estados Unidos y Canadá, los latinoamericanos brindan mayores recursos institucionales a los sindicatos, haciendo de éstos actores centrales en el funcionamiento del régimen político y el modelo de desarrollo económico. En principio, esto haría suponer que los sindicatos de Brasil, Argentina y México cuentan con mayores recursos para responder a los cambios económicos y políticos. Sin embargo, la investigación comparativa muestra el fenómeno inverso. La legislación laboral constituye una variable importante para explicar algunas de las diferencias en los efectos de las políticas neoliberales sobre los trabajadores y sus organizaciones. Por ejemplo, las cláusulas de exclusión explican la mayor estabilidad de la tasa de sindicalización en México respecto a los demás países o bien, el procedimiento de otorgamiento de la personería jurídica es una de las causas de la permanencia de las organizaciones centralizadas tanto en ese país como en Argentina. Sin embargo, las diferencias en el marco regulatorio no son suficientes para explicar los distintos desempeños de las organizaciones sindicales. Así, pese a contar con marcos institucionales más favorables en Argentina y México, los sindicalismos de ambos países se encuentran sumamente debilitados, mientras que con un marco menos protector, el sindicalismo canadiense logró revertir algunos de los efectos negativos al igual que ocurrió con el de Brasil y, en menor medida, en Estados Unidos. Al respecto hay que resaltar que tanto en Brasil como en Argentina y México el acceso a los recursos de poder sindical estuvo siempre controlado o filtrado por el Estado. De esta forma, se pudo condicionar su ejercicio al apoyo, o por lo menos, la tolerancia de las políticas gubernamentales, de lo que se derivó una restricción significativa a la acción sindical (Murillo, 1997; Palomino y Senén, 1999; Bensusán, 1998) Ante ello y en el nuevo contexto económico y político, la construcción de fuentes de poder alternativas a las estatales fue un requisito necesario para articular una estrategia de defensa más efectiva de los intereses de los trabajadores. Esto puede apreciarse contrastando las respuestas del sindicalismo brasileño, por un lado, y por otro, el argentino y el mexicano. En el primer caso, el “nuevo sindicalismo” identificó claramente la necesidad de desarrollar fuentes alternativas de poder y reconstruir sus recursos tradicionales para ganar autonomía frente al Estado, posición que se ha mantenido hasta hoy (por ejemplo, la intensa movilización, las alianzas con los movimientos sociales, la renuncia a los ingresos del impuesto sindical de los más grandes sindicatos o bien la participación en el proceso productivo). En los otros dos casos, por el contrario, no se establecieron fuentes alternativas de poder provenientes de la sociedad para contrarrestar el poder del capital y su mayor cercanía con el Estado, por lo que los efectos adversos de las políticas gubernamentales sobre el conjunto de sus representados fueron mayores. Si bien, como antes observamos, existe una serie de factores económicos y políticos que contribuirían a explicar estas diferencias –grado de desarrollo, profundidad de la crisis y el ajuste, etc.- es necesario analizar las propias estrategias sindicales como variables intervinientes. Esto significa que las estrategias implementadas por los distintos tipos sindicales en cada constituyen a su vez una variable que permite explicar las capacidades actuales de ese mismo sindicalismo.

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3. Comparando estrategias Del análisis de la estructura de oportunidades económicas y políticas, así como de los modelos de regulación se desprende que los recursos institucionales disponibles no permiten explicar los impactos sobre el poder sindical lo que obliga a considerar otros aspectos, como el tipo de sindicalismo dominante en cada país. Mientras en México y Argentina los sindicatos contaron legalmente con recursos importantes en materia de agremiación, representación y negociación colectiva, esto no se reflejó en la conservación o aumento de su poder de negociación. Por otra parte, el sindicalismo canadiense, pese a no contar con esos recursos institucionales tiene hoy un balance favorable en su desempeño al igual que el brasileño, lo que lleva a concluir que la naturaleza social o movimentista que distinguió a ambos fue un factor positivo en la nueva estructura de oportunidades económica y política mientras por el contrario el carácter corporativo- estatista y los rasgos propios del sindicalismo de negocios (business unionism) resultaron adversos. En este sentido se explorarán las siguientes hipótesis: a) el mayor o menor éxito en la defensa de los trabajadores ha estado asociado con la presencia o ausencia de actores sindicales fuertes e independientes, capaces de adoptar posiciones críticas frente a las políticas gubernamentales y hacer efectivas las garantías concedidas en la legislación (por restringidas que éstas fueran). Ello puede observarse en los casos del sindicalismo hegemónico en Canadá y Brasil, que pese a las diferencias en los niveles legales de protección, pudieron atemperar los efectos de las políticas económicas, en claro contraste con la mayor debilidad del sindicalismo estadounidense, mexicano y argentino. b) en contextos adversos para el intercambio político entre el Estado y los sindicatos como los que hoy predominan, la fortaleza de los sindicatos depende en gran medida de la disposición, construcción o reconstrucción de fuentes de poder autónomas y recursos de poder propios. Eso es claro en el análisis de los tres casos latinoamericanos: mientras el sindicalismo brasileño logró mantener su posición autónoma y recursos propios, el sindicalismo argentino y el mexicano no lograron hacerlo, dependiendo en mayor medida de los recursos proporcionados por el Estado. Por su parte, la fuerte presencia social y la capacidad de movilización, etc. constituyeron un factor clave para que el sindicalismo canadiense y el brasileño mantuvieran o consiguieran poder de negociación. Asimismo, el sindicalismo estadounidense muestra una notable recuperación de su presencia y poder toda vez que finalmente innovó sus recursos tradicionales ( como resultado del cambio de liderazgo en 1995), dependiendo menos de aquellos característicos del sindicalismo de negocios y ampliando el espectro de sus aliados así como el contenido de sus agendas. Al respecto, su acercamiento a los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales resultó fundamental para ganar legitimidad. En términos comparativos puede sostenerse entonces que no sólo el contenido de las políticas o los marcos regulatorios determinan las nuevas configuraciones laborales, sino también las propias estrategias de los actores, quienes inciden sobre los procesos en curso, aunque no controlen la dirección de los mismos ni las respuestas de los otros actores. Aunque este supuesto no avale una visión voluntarista del proceso de cambio social, se pretende con ella destacar que las acciones de los sindicatos han influido en la evolución de las políticas económicas ya sea oponiéndose, suavizándolas o apoyándolas (tácita o explícitamente).

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Más aún, es importante señalar otra implicación en términos del esquema de análisis seguido en esta investigación. El marco analítico del trabajo buscó superar la visión reduccionista que explicaba los efectos de la reestructuración neoliberal sobre los sindicatos a la luz del deterioro de las oportunidades económicas para incluir también los factores políticos. En consecuencia conviene tratar de manera separada el distinto papel de los sindicatos latinoamericanos en la transición política. El papel de los sindicatos en la transición política En este rubro destaca significativamente el caso de Brasil porque muestra cómo el sindicalismo logró recuperarse, recomponerse y transformar su naturaleza en gran medida por el papel activo jugado durante el proceso de transición. En efecto, como se dijo antes, el sindicalismo brasileño jugó un papel central en la consolidación de la democracia en ese país. A diferencia de México, en Brasil la transición comenzó antes de la fase más aguda de ajuste y reestructuración. Este hecho permitió, por un lado, un proceso de transformación sindical en condiciones económicas relativamente estables. Por otro, la mayoría de los actores sociales ( tanto los sindicatos como los empresarios) coincidieron, al menos en parte, en las críticas a la política económica. Asimismo el papel jugado por el sindicalismo brasileño emergente de ese proceso le permitió formar parte de un movimiento social en ascenso y conseguir nuevos aliados políticos que después mantuvieron su compromiso hasta la “refundación” constitucional de 1988. Todo ello contribuyó a que las reformas económicas tuvieran un mayor gradualismo y no pudiesen ser obviados los temas sociales ni los redistributivos (Marques-Pereira y Théret, 1999, p. 361-163) En contraste destacan el caso de México y Argentina donde los respectivos sindicalismos hegemónicos no jugaron un papel central en la transición. Por un lado, en Argentina la transición se inicia ligeramente antes que la reforma de mercado (con la restauración del gobierno civil) y se consolida a la par de la profundización de la reforma económica (con la llegada de Menem al poder). En este caso influyó la debilidad del sindicalismo argentino durante la dictadura (la intervención de los sindicatos) pero también el indeciso papel que tuvo durante la restauración de la democracia. Este papel que poco contribuyó a la reconstrucción de las instituciones democráticas fue producto substancialmente de la alianza histórica del peronismo y la CGT. El hecho de que el PJ perdiera las elecciones en 1983, colocó al sindicalismo hegemónico argentino en la disyuntiva de apoyar o no las reformas políticas que buscó implementar el presidente Raúl Alfonsín. Particularmente sobresalió el hecho de que los sindicatos se opusieron con todas sus fuerzas a las reformas que buscaron ”normalizar” los sindicatos o democratizar los mecanismos al interior de los mismos (McGuire, 1997). Después, esa misma alianza política condicionó el papel subordinado del sindicalismo argentino durante el gobierno menemista, que si bien logró frenar algunas reformas laborales (sobre todo de aquellas relacionadas con las prerrogativas sindicales), no logró atemperar el ajuste ni las políticas económicas que impactaron fuertemente las condiciones de los trabajadores. Como señala McGuire (1997) durante el gobierno menemista no se consolidaron las bases de una institucionalidad democrática y por tanto, el papel jugado por los sindicatos hegemónicos tampoco contribuyó a dicha institucionalización. Algo similar ocurre en el caso mexicano, donde el sindicalismo corporativo no sólo no ha contribuido a la democratización del sistema político sino incluso ha constituido un 17

obstáculo para la misma. Su férrea alianza con el PRI y su subordinación al gobierno le ha impedido sostener una posición crítica frente a las reformas económicas y lo ha vinculado con las posiciones más conservadoras al interior de aquel partido y en cuanto a los aspectos políticos de una reforma laboral. Sin embargo, en el escenario sindical mexicano también destaca el papel, relativamente pasivo, del resto del sindicalismo. Si bien, los sindicatos de tipo movimentista o social que hoy integran el “nuevo sindicalismo” no se oponen a la democratización del régimen, también es cierto que hasta hoy han jugado un papel marginal en este proceso. Estrategias y capacidades de las organizaciones sindicales El análisis puntual de las estrategias de los diversos actores sindicales, considerando su naturaleza específica, permite apreciar con mayor claridad sus efectos sobre la propia evolución del sindicalismo en cada uno de los países. Como puede verse en el siguiente cuadro relativo a las semejanzas en sus estrategias, el sindicalismo dominante puede agruparse en dos bloques: por un lado, los casos de Canadá y Brasil, quienes desplegaron estrategias muy similares tanto económicas como políticas. Por otro, los de México y Argentina (con las mayores similitudes), cuyos respectivos sindicalismos comparten algunos rasgos importantes con el estadounidense en cuanto a su comportamiento económico. Cuadro 5 Estrategias sindicales dominantes Tipo de Canadá Estados México Argentina Brasil estrategia Unidos Mixta Conservadora Conservadora Conservadora Mixta Económica Innovadora Innovadora Conservadora Conservadora Innovadora Política En la Cooperación Cooperativa Cooperativa Cooperativa Confrontadora/ Cooperación contratación limitada limitada colectiva Fuente: Bensusán, Damgaard y Sánchez, 2000 Con base en Robinson, 1998; Robinson, 1999; Bensusán,1998, Senén y Palomino, 1999 y Portella, 1999 En efecto, el sindicalismo de tipo social de Canadá y Brasil, comparte una estrategia en materia económica que combina una fuerte crítica al modelo económico en su conjunto con posiciones de negociación y participación en medidas y políticas específicas que atañen directamente a sus representados (políticas sociales, salariales, impuestos, etc.). De esta forma, aunque defendieron antiguos logros también pudieron articular propuestas de políticas alternativas acordes a los nuevos tiempos (Robinson, 1998 y Portella,1999). En este sentido, destacan diversas propuestas a nivel de políticas económicas sectoriales, que constituyeron una opción para la reactivación y/o modernización de la industria que asegurara mejores salarios e ingresos a sus representados a la vez que significaran una alternativa para problemas sociales específicos. Ejemplo de ello son las iniciativas en el sector automotriz (sobre todo en Brasil) y en telecomunicaciones y el sector público en Canadá (Bensusán y Von Bülow,1997 y Meltz y Verma, 1995). Esta misma posición se ve reflejada a nivel de las negociaciones colectivas. En ambos casos, las organizaciones sindicales condicionaron su participación en la

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reestructuración de las empresas a que éstas significaran ventajas para sus agremiados (aunque sólo fuese el mantener el puesto de trabajo). Se trató de una cooperación limitada, que diferenció los intereses sindicales respecto de los empresariales y gubernamentales, aunque ello no significó un conflicto permanente (Babson, 1998, Bensusán y Von Bülow, 1997). En todo caso, la CUT en Brasil tuvo una política más confrontadora que su semejante canadiense, sobre todo por la presión que ejerció sobre la contraparte empresarial para lograr su reconocimiento como interlocutor, lo que finalmente logra en los noventa. Ello contrasta claramente con las estrategias desplegadas por el sindicalismo hegemónico en EEUU, Argentina y México que no opuso mayores resistencias e incluso apoyó (en el caso argentino y mexicano) las políticas gubernamentales, pese a que éstas afectaban de manera adversa a sus representados. En todo caso, sus reivindicaciones se ciñeron a los propios límites que las políticas públicas marcaban en torno a niveles salariales, beneficios sociales, etc. Es decir, en esos países el sindicalismo dominante asumió la lógica del modelo económico como propia, sin alcanzar a articular una perspectiva crítica e innovadora (Robinson,1999; Palomino y Senén, 1999; Bensusán, 1998). Es importante señalar que en el caso estadounidense, esta perspectiva comenzó a cambiar con el ascenso de la corriente New Voice a la dirigencia de la AFL-CIO, que paulatinamente desplegó una estrategia de mayor oposición al modelo económico en su conjunto. Igualmente el surgimiento de divisiones en el sindicalismo tradicional argentino (CTA) y el mexicano (UNT) se relaciona con la toma de posiciones críticas frente a las políticas neoliberales. A nivel de la negociación colectiva también se registran similitudes. Las estrategias prevalecientes en el medio sindical de los tres países apuntaron a una fuerte cooperación con las estrategias empresariales, ya sea apoyando de manera más o menos activa (como en EEUU) la reorganización de la producción, la introducción de nuevas tecnologías y formas de organización del trabajo o bien no oponiendo obstáculos a las mismas, como ocurrió en Argentina y México. En los tres casos, las organizaciones sindicales asumieron el discurso y las prácticas de las empresas, desdibujándose los límites entre la patronal y el sindicato (Ibid). Sin embargo, hay que anotar una diferencia: mientras que en Estados Unidos la estrategia se mantenía en la línea del sindicalismo de negocios que lo distinguió históricamente, en Argentina y México se contradecía la tradición anti-empresarial que caracterizó al sindicalismo corporativo, explicándose este giro más por motivos políticos que económicos. También se trató de una cuestión de sobrevivencia, ya que se propusieron seguir contando con los apoyos estatales y empresariales necesarios para conservar los monopolios organizativos a cambio de su docilidad durante las profundas reestructuraciones. En efecto, en Estados Unidos las prácticas de cooperación con el empresariado se reactivaron, sobre todo hasta principios de los noventa, en aras de la defensa de los puestos de trabajo y del “compromiso” sindical con la reactivación de la industria norteamericana, en un contexto político adverso. Por el contrario, en Argentina y México la cooperación con los empresarios fue parte de una estrategia global de apoyo a sus históricos aliados políticos -el PJ y el PRI- bajo la lógica de preservar prerrogativas para las estructuras sindicales. Esto muestra un efecto paradójico de los respectivos marcos institucionales: el que los sindicatos de Argentina y México tuvieran importantes prerrogativas legales pero escasos recursos autónomos (aunque éstos siempre fueron mayores en Argentina que en México), volvió a ambos sindicalismos dependientes de los recursos institucionales, incentivando estrategias encaminadas a preservarlos. En un contexto de rápida 19

transformación económica, esta dependencia constituyó un obstáculo para la defensa efectiva de los trabajadores sindicalizados. En la dimensión política también es posible ubicar semejanzas significativas entre el sindicalismo canadiense y brasileño. En ambos casos, las organizaciones sindicales llevaron a cabo acciones tendientes a ampliar sus aliados políticos, acercándose a los movimientos sociales y corrientes políticas que apoyaron su crítica al modelo económico en su conjunto. Ambos se preocuparon también por conseguir consenso y respaldo a sus posiciones en el conjunto de la opinión pública (Robinson, 1998 y Portella, 1999). Sin embargo, la forma en que buscaron hacerlo fue diferente: mientras en Canadá el sindicalismo social mantuvo su tradicional apoyo al PND (sobretodo en las provincias, a excepción de Quebec), en Brasil, la CUT apoyó el surgimiento y consolidación del PT, apostando a una alternativa política propia, capaz de capitalizar el apoyo social al sindicalismo. El caso de Brasil confirma así la importancia de la estrategia política durante y después de la transición. El papel jugado por el nuevo sindicalismo fue en este caso fundamental para la consolidación de la democracia y para promover un proceso de ajuste gradual que contemplara mayores mecanismos distributivos (Marqués-Pereira y Théret,1999, p. 349). La ampliación de su base de apoyo político y la constitución de nuevo un partido político, frente al que mantiene importantes niveles de autonomía, le han dado a la CUT una mayor presencia en la toma de decisiones y fuerza política propia. Por su parte, las organizaciones sindicales mayoritarias en México y Argentina comparten una estrategia política conservadora, que mantiene sus vínculos políticos incluso en momentos de fuertes dificultades para los partidos políticos tradicionalmente aliados. En México la permanencia de la alianza entre el sindicalismo corporativo y el PRI, constituye un obstáculo para la democratización del régimen, a la vez que restringe las posibilidades del sindicalismo tradicional en un contexto de mayor pluralidad política y inestabilidad económica. Por su parte, la estrecha relación de la CGT con el Partido Justicialista constituyó un obstáculo para ganar autonomía durante el gobierno menemista y, frente a la reciente derrota electoral del PJ, fue una muestra de debilidad. En el sindicalismo estadounidense cabe señalar un importante giro que ha significado un mayor peso a la dimensión política. En efecto, desde el ascenso de New Voice, las acciones de la AFL-CIO han redescubierto la importancia de las alianzas políticas, como se evidencia en su intento de ampliar su base de apoyo tanto en el ámbito parlamentario (congresistas) como en el de las organizaciones sociales y del público en general (Robinson, 1999). En este camino ha logrado importantes triunfos al detener en 1998 y 1999 los intentos del presidente Clinton de extender el TLCAN al resto del continente, bajo la exigencia de una regulación laboral y ambiental más efectiva, y formar parte de la amplia coalición de organizaciones que puso de cabezas a la OMC durante los sucesos de Seattle en diciembre de 1999, buscando promover un modelo económico alternativo.

Poder y naturaleza de las organizaciones sindicales Cómo se señaló con anterioridad, las organizaciones sindicales que vieron disminuir en menor medida su poder de negociación son aquellas que contaron con recursos de poder propios y bajo su control, lo que les permitió construir y/o renovar sus capacidades. Ello los llevó a desplegar estrategias innovadoras que, en el marco de sus respectivas estructuras de oportunidades políticas y económicas, posibilitaron una mejor defensa de sus agremiados.

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Esta afirmación es válida tanto si comparamos entre países como entre distintos tipos organizativos al interior de cada uno de ellos.8 El siguiente cuadro permite mostrar con mayor claridad este punto. Cuadro 6. Evolución de las capacidades por tipo de sindicalismo Canadá Estados México Argentina Brasil Unidos Tipo Sindical Capacidad de SS

SMS SN

SN-S SC

Movilización Coordinación Estratégica Discursiva Política

+ + + + +

+ + + + +

+ + + + -/+

+ + -

-

SS SM S + + + + + + + + +/- +/-

SC SN

SMS

SC

SS

SN

-

+ + + + +

-

+ + + + +

+ + +

+ + -

Con base en Robinson, 1998; Robinson,1999, Bensusán, 1998, Palomino y Senén, 1999 y Portella,1999 SS= Sindicalismo Social, SMS= Sindicalismo de Movimiento Social, SN= Sindicalismo de Negocios, SN-S= sindicalismo de negocios con tendencia social, SC= Sindicalismo corporativo Fuente: Bensusán, Damgaard y Sánchez, 2000

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En la tipología sindical utilizada para el análisis comparativo de los países del TLCAN, Robinson (1999) distingue en primer lugar la naturaleza voluntaria u obligatoria de los sindicatos, según los trabajadores pueden decidir libremente su ingreso y salida de las organizaciones lo que obliga a éstas a diseñar incentivos positivos para aumentar su agremiación. Al considerar los cinco países sólo el caso de México se ubica en la última categoría en tanto las cláusulas de exclusión restringen la libertad de afiliación ( puesto que en la mayor parte de los casos el acceso y conservación del empleo depende de la sindicalización). De la misma forma, éste debe tratarse también como un caso de sindicalismo corporativo- estatista. Entendemos por éste a un tipo de organización obligatoria subordinada al Estado y cuyos recursos de poder provienen esencialmente de esta fuente. (Bensusán, 1998). Dentro del sindicalismo voluntario, Robinson (1999) propone cuatro tipos organizativos: a) el sindicalismo de negocios (business unionism) se caracteriza por ser excluyente (al concentrarse en los trabajadores de mayor calificación) y proveer servicios altamente especializados a sus miembros en la negociación colectiva y en el manejo de los conflictos a cambio de las cuotas. No se preocupa por la democracia interna, independientemente de las formalidades, ni cuestiona los valores propios del capitalismo. Descansa en los recursos institucionales y se apoya en aliados políticos partidarios. b) el sindicalismo de movimiento social desempeña también funciones económicas para sus miembros (negociación colectiva), pero se considera parte de un movimiento social más amplio que propone la reforma del orden económico y político para ampliar la justicia social y la democracia. Además mantiene altos niveles de compromisos de los miembros con las metas sindicales a través de una participación destacada en la definición de sus metas y estrategias, por lo que presenta también altos niveles de democracia interna. c) el sindicalismo social comprende elementos de los otros dos al disponer de una agenda política amplia, buscar la organización de la mayoría de los trabajadores asalariados y representar sus intereses en general mientras, por otra parte, es escasamente crítico frente al orden económico y político y se interesa poco en la movilización de sus miembros. Por el contrario, descansa más en los recursos institucionales y en la búsqueda de aliados políticos partidarios, como el sindicalismo de negocios. (Robinson, 1999). Esta tipología ha sido utilizada para elaborar el cuadro 6

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Las organizaciones sindicales que buscaron y lograron desarrollar sus capacidades cuentan hoy con un balance de poder más favorable que aquellas que no lo hicieron.9 En Canadá el “sindicalismo social” y el de “movimiento social” vieron crecer su capacidad de movilización, coordinación, estratégica y discursiva. Las organizaciones canadienses vieron crecer el apoyo de sus miembros, acrecentaron su participación en acciones gremiales, ampliaron su perspectiva mediante la incorporación de cuadros capacitados y vínculos con intelectuales, a la par de contar con un discurso propositivo que incorporaba nuevos temas y destinatarios (Robinson, 1998). La diferencia más significativa entre ambos tipos de sindicalismo ( el social y el movimentista) radicó en su capacidad política: mientras el sindicalismo social mantuvo sus alianzas tradicionales con el PND y por lo tanto, estuvo más expuesto al vaivén electoral de éste, las coaliciones políticas más amplias del sindicalismo movimentista lo colocaron en una mejor posición (Ibid). Por su parte, para fines de los noventa el conjunto del sindicalismo estadounidense mejoró su desempeño en distintos aspectos. Amplió su capacidad de movilización, por el crecimiento del compromiso de sus miembros, lo que a su vez le permitió comprometerse en actividades de movilización como las efectuadas en el sector automotriz (véase Cook, 1998) y, más recientemente, en las luchas en contra de la profundización del libre comercio en Seattle. Incrementó igualmente su capacidad estratégica al identificar con mayor claridad sus oportunidades como resultado de los recursos destinados a la investigación, las campañas de sindicalización y la calificación de sus cuadros dirigentes (Robinson, 1998). Sin embargo, pueden anotarse en ese país diferencias significativas entre el sindicalismo de negocios “puro” y aquél con tendencia social, representados por la vieja guardia y la corriente de New Voice respectivamente, principalmente respecto a su capacidad de coordinación, discursiva y política. La razón de estas diferencias radicó en el mayor nivel de compromiso y cercanía del sindicalismo tradicional con las estrategias empresariales. Esto provocó, por un lado, una mayor desarticulación entre los niveles, al hacer necesaria la autonomía de las secciones a nivel de planta, perdiéndose la capacidad de coordinación entre las distintas instancias. Por otro, se produjo el desdibujamiento de su discurso al borrarse las fronteras entre el proyecto sindical y empresarial. Un claro ejemplo de ambas debilidades se encuentra en los sindicatos automotrices (Cook, 1998). Por su parte, también pueden apreciarse diferencias en términos del lugar que ocupa la dimensión política para cada uno de los tipos sindicales, siendo el sindicalismo de tipo social y movimentista quien vio acrecentado su poder, al igual que ocurrió en el caso del sindicalismo canadiense por la ampliación de sus alianzas políticas (Robinson, 1998) En México, el sindicalismo corporativo muestra una clara disminución de sus recursos lo que se tradujo en una evidente incapacidad para generar fuentes de poder 9

Aquí utilizamos los concepto de capacidad estratégica como la habilidad de una organización sindical para “entender” su entorno, ubicar sus oportunidades y formular políticas alternativas viables y atractivas de manera rápida y creativa, sea respecto a políticas económicas nacionales o bien, la negociación de un contrato colectivo de trabajo. Entendemos por capacidad discursiva la facultad de expresar opiniones de manera eficaz y de hacer llegar el mensaje a sus miembros, simpatizantes y/o interlocutores. (Robinson 1998:44-47). Este mismo autor señala otras capacidades de los sindicatos: capacidad de movilización (medida en términos de afiliación de miembros y la disponibilidad de éstos de apoyar activamente las demandas e iniciativas del sindicato); capacidad de coordinación (que puede tomar una dimensión intrasindical – la coordinación de acciones entre las bases de una organización laboral y los líderes – o una dimensión intersidical coordinación entre diferentes sindicatos, federaciones y confederaciones); y capacidad legislativa (posibilidad de influir el proceso legislativo) (Ibid).

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alternativas a la tradicional alianza con el gobierno. De manera esquemática puede señalarse que las organizaciones mantuvieron – llegando incluso en algunos sectores a aumentarla- su agremiación no por una tarea consistente de expansión, sino por las disposiciones legales que facilitan la sindicalización e impiden la desafiliación (Bensusán, 1998). Asimismo, los sindicatos tradicionales no desarrollaron nuevos mecanismos que fortalecieran la coordinación inter e intrasindical, sino que mantuvieron aquellos que aseguraron el control político de sus miembros y secciones a través de una paradójica fragmentación en el seno de una estructura formalmente centralizada. En el mismo sentido, pueden señalarse los nulos avances en materia de capacidad estratégica y discursiva, por lo que las dirigencias corporativas mostraron serias limitaciones para elaborar propuestas a partir de una visión propia y prepararse para sobrevivir en un entorno sindical crecientemente competitivo(Ibid). Por su parte, el sindicalismo de tipo social y movimentista mostró en México una mejor evolución en el desarrollo de sus capacidades, como ocurrió en los demás países. Pese a que muchos de ellos se ubican en sectores fuertemente reestructurados, en su conjunto no han visto disminuir su agremiación, pero tampoco han logrado una expansión significativa de la misma ya que se mantienen los candados corporativos. Sin embargo, lo que si ha aumentado es su capacidad de coordinación, tanto por el fortalecimiento interno de las organizaciones como por la construcción de la UNT la que, pese a sus no pocas dificultades, ha permitido una mayor colaboración y solidaridad entre las organizaciones miembros. En materia política este balance positivo todavía no resulta evidente en México. A la luz de la creciente pluralidad parecería que se gana poder político a medida que avanza la democracia. Sin embargo, el conjunto del nuevo sindicalismo ha mantenido hasta ahora una posición extremadamente cautelosa en esta materia. El de tipo movimentista se ha acercado a grupos de oposición que se ubican en una frontera difusa con la ilegalidad lo que restringió su capacidad de influir sobre amplios sectores de la sociedad y los partidos políticos, actores centrales de la transición, y los llevó a su virtual desaparición. El de tipo social, como es el caso de la UNT, intenta construir instrumentos propios para incidir en el proceso político, a través de la creación del MST como agrupación política y de la presencia en otros espacios extrapartidarios (como Agenda 2000 o el grupo Vertebra, que buscan una definición abierta de las candidaturas presidenciales en temas de interés para los sindicatos y la sociedad en general), cuyo futuro es sumamente incierto. Al mismo tiempo, algunos de sus liderazgos siguen guardando vínculos estrechos con el PRI mientras otros se acercan al PRD, partido de oposición ubicado a la izquierda del espectro político que, sin embargo, no ha dado todavía la importancia debida a sus relaciones con los sindicatos. Por su parte, en Argentina, el sindicalismo corporativo muestra fuertes similitudes con el sindicalismo mexicano, al experimentar una caída constante de sus capacidades, mientras que el sindicalismo de negocios ha logrado un balance más favorable en algunos aspectos tales como capacidad de coordinación y estratégica, en tanto pudo participar mejor en la reestructuración de las empresas y logró ubicar oportunidades para fortalecerse bajo la lógica del mercado. En materia económica, su apoyo al gobierno del presidente Menem limitó su independencia y poder de negociación. Un balance más favorable lo tiene el sindicalismo de movimiento social, que si bien ha visto disminuir su poder económico, en los últimos años ha aumentado su poder político y mejorado sus capacidades. En el caso brasileño, las capacidades del viejo sindicalismo corporativo están en franca declinación mientras que el sindicalismo social ha visto, por el contrario, fortalecerse 23

su presencia y mejorarse el conjunto de sus capacidades. Por su parte, el sindicalismo de negocios tuvo en ese país logros y pérdidas: mientras pudo aumentar su capacidad de coordinación y estratégica, también ha visto diminuir su capacidad de movilización y discursiva. Esta evolución permite explicar su posición política, ya que su apoyo al gobierno actual y a los partidos políticos aliados al mismo le han abierto importantes posibilidades para expandirse, participar en la definición de políticas públicas y beneficiarse, en cierta medida, de las políticas de reestructuración de las empresas. Sin embargo, este apoyo también constituye un factor de debilidad, al limitar las posibilidades de recurrir a las movilización o a la huelga a la vez que pierde eficacia su discurso, desapareciendo las fronteras discursivas entre las propuestas sindicales, las empresariales y gubernamentales. Evolución de las capacidades sindicales y cambio de naturaleza ¿A qué respondieron las estrategias sindicales implementadas? O dicho de otra forma, ¿por qué los sindicatos seleccionaron determinado curso de acción y no otros? Del análisis anterior se desprenden algunas respuestas a estas interrogantes que deberían seguirse explorando en otras investigaciones: por un lado, las estrategias responden a las estructuras de oportunidades económicas y políticas en cada país, mismas que brindaban incentivos para determinadas estrategias, mientras aumentaban los costos de seguir otros caminos. Así por ejemplo, una estructura económica de alto desempleo alentó estrategias cuya objetivo central fue la preservación de los puestos de trabajo (aunque disminuyera significativamente el salario y/o las prestaciones sociales). A la vez, la mayor apertura política redujo los costos de las estrategias opositoras al gobierno en turno y sus aliados sindicales. En este mismo sentido funcionaron los modelos de regulación laboral. Un ejemplo claro se refiere a la naturaleza voluntaria u obligatoria del sindicalismo: en Estados Unidos, Canadá, Brasil y Argentina la legislación y las prácticas conducen a que la pertenencia al sindicato sea una decisión voluntaria de los trabajadores, de tal forma que un desempeño negativo de las organizaciones puede ocasionar la desafiliación de los miembros. En México, por el contrario, la pertenencia al sindicato es un requisito para el acceso y la conservación del empleo, por lo que el trabajador no puede renunciar libremente. De esta forma, de manera más o menos directa, las regulaciones laborales obligan a las organizaciones sindicales de los cuatro primeros países a tener un mejor desempeño con el propósito de no perder su agremiación, mientras que en México dicho incentivo no sólo no existe sino que es reemplazado por otros que alientan la subordinación al gobierno. Sin embargo, si bien se comprueba que las estructuras de oportunidades o los marcos de regulación condicionan las acciones de los agentes no llegan a determinarlas ya que también intervienen otra serie de factores endógenos tales como las trayectorias organizativas y políticas, su dependencia o independencia de los recursos institucionales, las características de sus miembros, sus antecedentes ideológicos, etc. En otras palabras, las capacidades sindicales previas con las que tienen que enfrentarse a los nuevos retos. Así, en el nuevo contexto económico y político el sindicalismo tradicional (corporativo o de negocios) tiene menores posibilidades de mantener su poder de negociación. La innovación en las estrategias y en algunos casos el cambio de naturaleza parece ser un requisito indispensable para su permanencia. En este contexto, las organizaciones que ampliaron sus bases de agremiación y de apoyo político (expandiéndose 24

a otras plantas, empresas o sectores y consiguiendo nuevos aliados) al igual que sus agendas, pudieron potenciar su presencia y en cierta medida, recuperar parte del terreno perdido. Igualmente, la innovación de sus capacidades de coordinación, estratégica y discursiva permitió un uso más eficiente y racional de los mermados recursos humanos y financieros de los sindicatos a la vez que les proporcionó una mayor capacidad propositiva. Dicha transformación fue en algunos casos más allá del cambio en los recursos de poder (mayor o menor dependiendo del sindicalismo del que se trate), pues conllevó el replanteamiento de la naturaleza sindical misma en tanto significó redefinir el núcleo de su acción y de las alianzas que mantenía con otros interlocutores así como los referentes político- ideológicos y los horizontes a mediano y largo plazo del quehacer sindical. El mejor ejemplo al respecto es el de Brasil. En otros casos, esta transformación radical es todavía una asignatura pendiente, como ocurre en México, donde el cambio abarcó exclusivamente a un sector minoritario de los sindicatos existentes. Conclusión En contra de las explicaciones reduccionistas que derivan mecánicamente el debilitamiento del poder sindical del contexto económico adverso creado por la reestructuración neoliberal, los hallazgos aquí reunidos confirman la desigualdad del impacto de este proceso en atención a diversos factores que van desde la naturaleza o el tipo de sindicalismo dominante hasta los distintos marcos regulatorios y sistemas políticos. Todos estos factores inciden, a su vez, en las características de las estrategias sindicales desplegadas para responder a las exigencias de un contexto económico y político sometido a drásticos cambios. Países tan disímiles como Canadá y Brasil presentaron tendencias convergentes en el escenario sindical, cuyos protagonistas mostraron una mayor capacidad de innovación que la observada en las organizaciones de los otros tres países. Sin embargo, hay que destacar que el sindicalismo dominante en Estados Unidos se renovó a partir de 1995 registrando desde entonces tendencias semejantes a las de Canadá y Brasil. Por el contrario, Argentina y México, países donde el corporativismo estatal tuvo mayores niveles de institucionalización, se presentan como los casos de mayor conservadurismo y menor eficacia en la representación de los intereses de los trabajadores en el nuevo contexto económico y político. Aunque estos aspectos han sido explorados a la luz del comportamiento sindical en cinco países, tanto a nivel nacional como en sectores claves del modelo exportador ( dónde los cambios han sido más pronunciados) es necesario reunir más evidencias en torno a las peculiaridades de cada caso y seguir la evolución de las estrategias sindicales que apenas se insinuaban al terminar el siglo con el propósito de apoyar o rectificar las hipótesis aquí indicadas. En cualquier caso, al menos como conclusión provisoria, no sólo pueden rechazarse las predicciones del inevitable fin del sindicalismo como resultado de su incapacidad para defender los intereses de los agremiados en el nuevo contexto sino que se demuestra la importancia creciente de este actor para ejercer un contrapeso a las políticas neoliberales e incluso una reanimación del mismo en el último quinquenio, lo que obliga a impulsar nuevas investigaciones que den seguimiento al proceso de renovación de los recursos de poder sindical y le den aliento aumentando cada vez más la capacidad estratégica de las organizaciones obreras.

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