El informe sobre las implicaciones de la independencia de Escocia y su adhesión a la Unión Europea Carlos Coello Martín Fernando González Botija

A Demetrio Loperena Rota, In memoriam, oroimenez Geure Euskalherriko Aezkoako adiskidea. «Here Stewarts once in glory reign’d And laws for Scotland’s weal ordain’d; (…)» Robert Burns We are a sovereign people. So let’s act like one Alasdair Gray and Adam Tomkins

Sumario: I. Introducción.—II. La cuestión de la adhesión a la UE. II.1. La convención de Viena sobre la sucesión de Estados con respecto a los Tratados. II.2. Sobre la existencia de un precedente al caso escocés en la UE. II.3. El art.49 del TUE. II.4. La posición de las instituciones y órganos comunitarios. II.5. El art.50 del TUE. II.6. El argumento basado en la ciudadanía europea: el caso Rottman.—III. Epílogo.

I. Introducción 1. El 5 de mayo de 2011, el Partido Nacionalista Escocés (SNP en adelante) ganó las elecciones al Parlamento de Escocia con una amplia mayoría. El Gobierno salido de las urnas consiguió el 15 de octubre de 2012 llegar a un acuerdo con el Gobierno del Reino Unido para celebrar un referéndum sobre la independencia de Escocia («independence within Europe») basado en una pregunta clara dirigida a conocer los deseos del pueblo escocés sobre su futuro y cuyo resultado tendrá carácter vinculante para ambas partes (1). La convocatoria responde, entre otros, a la pregunta que se formulaban entre otros, el conocido escritor escocés, Alasdair GRAY y el constitucionalista Adam TOMKINS, How we should rule our selves (2). (1) Sobre estas cuestiones, KEATING, M., The independence of Scotland, Oxford University Press, (2009) , y MacCORMICK, N., Questioning sovereignty, Oxford University Press, (2001). Son de interés las observaciones de EDWARD, J, «Plurinational societies and constitutional change. Scotland – socio-economic and socio-political aspects» en Iura Vasconiae, 7/2010, 339-353 (2) GRAY, A. y TOMKINS, A., How we should rule our selves, Editorial Canongate (2005). R.V.A.P. núm. especial 99-100. Mayo-Diciembre 2014. Págs. 943-978 ISSN: 0211-9560

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Dicho referéndum está ya convocado para el próximo mes de septiembre de 2014, y cuando vea la luz este comentario, se habrá celebrado y se conocerán los resultados (3). 1.1. Tres departamentos del Gobierno británico solicitaron un informe a dos profesores (4) universitarios para que analizasen, entre otras cuestiones (5), los princi-

(3) Sobre este proceso puede verse, TIERNEY, S, «Legal Issues Surrounding the Referendum on Independence for Scotland (University of Edinburgh School of Law Research Paper Series N.º 2013/34). Puede consultarse el documento publicado por el Gobierno Escocés Scotland in The European Union, Noviembre (2013), así como los trabajos recopilados en el documento del Parlamento Escocés (European and External Relations Committee) (EU/S4/14/2/A) relativo a diversas sesiones en enero de 2014 y el Official Report, correspondiente al 5 de diciembre, pp- 1553 y ss.; 12 de diciembre de 2013, pp. 1591 y ss. 23 de enero, pp. 1685 y ss 24 de enero de 2014, pp. 1639 y ss. En la doctrina puede consultarse, entre otros, ESTEBAN CAMPOS C.G., «Devolution y forma de Gobierno en Escocia», CEC; Madrid (2005); HARRIS, E., «Defeating Braveheart: The trials and tribulations of the 2014 scottish independence referendum in a Union-oriented Britain and the current implications for Scottish Devolution», en Cuadernos GIMÉNEZ ABAD, numero 4, diciembre (2012), pp. 7 y ss.; GUIBERNAU, M., «Devolution and independence in the United Kingdom: the case of Scotland» REAF, núm. 11, octubre 2010, p. 56-82; el trabajo de BREDA, V, «La devolution de Escocia y el referéndum de 2014: ¿cuáles son las repercusiones potenciales en España?, UNED, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 31, 2013, pp. 69-88; CASAÑAS ADAM, E, «Drets fonamentals i devolution: el nou tribunal suprem i la proposta de carta de drets fonamentals del parlament britànic en el marc de l’estat compost» en la REAF, núm. 15, abril 2012, p. 10-43. (4) Los profesores de Derecho Internacional James CRAWFORD de la Universidad de Cambridge y Alan BOYLE de la Universidad de Edimburgo. (5) En el Anexo A del Informe, que es el que estamos manejando aquí, se analizó también el posible estatus de Escocia y del resto del Reino Unido si se llega a producir la independencia desde la perspectiva de los principios de sucesión y continuidad de Estados en el Derecho internacional público. Hay que advertir que en el Informe se analiza igualmente el estatus histórico de Escocia y del Reino Unido, examinando si el Tratado de Unión de 1707 fue de verdad un tratado internacional y si creó o no un nuevo Estado: el Reino Unido, haciendo desaparecer a Inglaterra y Escocia del panorama internacional (sobre el caso escocés no se tiene duda de que así fue) o si en el fondo fue la continuación del Estado inglés. En concreto se analizan las siguientes hipótesis: a) que el Reino Unido sin Escocia sería el Estado continuador del actual Reino Unido, siendo Escocia un nuevo Estado. Se abordan aquí los casos de la disolución del Imperio Otomano, de Francia y Argelia, del Imperio Británico en la India con respecto a Pakistán, de Pakistán con relación a Bangladesh, de la antigua ex URSS —con especial atención a Ucrania y Bielorusia—, de Eritrea y Etiopía, de Serbia y Montenegro, de la división de Corea, de Irlanda con respecto al Reino Unido, de Alemania tras la segunda guerra mundial y la reciente separación de Sudan del Sur. En estos supuestos existe un Estado continuador que siguió siendo miembro de la ONU, mientras que el nuevo Estado que se independizaba debió pedir la adhesión. Los autores del Informe se inclinan por esta opción en el caso del Reino Unido sin Escocia, el cual seguiría teniendo la mayor parte del territorio, población e instituciones del actual Estado; b) que el Reino Unido sin Escocia y está ultima se convirtiesen en dos nuevos Estados. Este es el caso de Checoslovaquia, estudiándose también las polémicas divisiones de Austria y Hungría y de la antigua Yugoslavia, que causó una importante disputa en la ONU, agravada por el hecho de la cruenta guerra precedente). Este supuesto no creen los autores del Informe que llegue a aplicarse al Reino Unido en el hipotético caso de la independencia de Escocia, pues aquél reclamará ser el Estado continuador y se espera un reconocimiento unánime por parte del resto de Estados del mundo; c) la reversión al Estado escocés existente antes del Tratado de Unión de 1707. Es decir, sería un supuesto derivado del anterior. En este caso no se crearían dos nuevos Estados, sino que volverían a aparecer Inglaterra, o al menos Escocia, tal y como existieron antes de 1707. Se citan aquí los casos de las uniones ya desaparecidas de la República Árabe Unida —que unió a Egipto y Siria en 1958—, de la creación de Senegambia (como unión de Senegal y Gambia en 1982), de la federación de Libia y Marruecos en 1984, de la monarquía dual de Austria y Hungría, de la reaparición de los países bálticos (Estonia, Letonia y Lituania) tras la desaparición de la ex URSS, de Polonia, de Croacia, Macedonia y Serbia con respecto a la ex Yugoslavia y de Bohemia y Moravia. Los autores del Informe entienden que esta hipótesis aplicada a Escocia parece muy improbable, y que la existencia de un Estado escocés antes de 1707 no tendrá ninguna consecuencia legal en la actualidad. Reconocen que esta circunstancia se ha aprovechado por algunos autores para defender que el reconocimiento de que la independencia supone hacer renacer los viejos Estados anteriores a 1707 supone reconocer que ambos (Inglaterra y Escocia) son titulares de los derechos y obligaciones de los Tratados firmados por el actual Reino Unido, lo cual supondría la adhesión automática a la UE. Obsérvese que el argumento es muy interesante porque pudiere utilizarse argumentalmente como título histórico. Repárese en el caso del hogaño Reino de España, por un lado, la cuestión derivada de la denominada «guerra de sucesión» (1700-1714), y, por otro lado, la R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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pios que se aplicarían después de la posible independencia de Escocia para determinar la posición del Reino Unido y de una Escocia independiente en el ámbito de las organizaciones internacionales y, en concreto, la UE. En especial, el asunto que nos interesa es desglosar el Informe encargado por el «corregimiento gubernativo» relativo a si una región o nación de un Estado miembro se independiza, puede llegar a ser miembro de la Unión de manera automática o precisa seguir el procedimiento de adhesión como cualquier otro Estado que esta fuera de la UE (6). 2. En este trabajo pretendemos recoger el contenido de dicho Informe en la medida en que es de gran interés para nuestro país dado el estado actual de la cuestión española o catalana. 2.1. Además vamos a dar cuenta también del reciente documento que ha publicado el Gobierno británico sobre la posible independencia escocesa, documento que recoge en gran medida las conclusiones del Informe citado. Es significativo, en nuestro criterio, que este género de discusiones y controversias sobre el ejercicio, en su caso, del ius secessionis del Reino Unido de la nación escocesa o del especular ius retentionis, se debata pública y cívicamente en expresión de una tradición democrática —sea o no deliberativa— , lo que contrasta con el espacio público del Reino de España (7). 3. Es evidente que en el caso británico, ha sido posible llegar a un acuerdo sobre la consulta conforme con su ordenamiento jurídico, y si la independencia llega a producirse será completamente legal interna corporis. 3.1. No deja de ser sorprendente que si el acuerdo de unión de Escocia al Reino Unido de 1707 se celebrara en tiempos no democráticos, o cuando se invoque alguna insurrección presbiteriana «convenanter invasion» como título histórico (8), suscite estas controversias cuando el camino iniciado sea cí-

rebelión de los catalanes del siglo XVII, que concluye con el Tratado de los Pirineos de 1659. Sobre la primera puede consultarse la obra de ALBAREDA SALVADÓ, J, La guerra de sucesión de España (1700-1714), Editorial Crítica, Barcelona (2010), y la obra de GARCÍA GONZÁLEZ, F (Coord.) La guerra de sucesión en España y la batalla de Almansa. Europa en la encrucijada», en coedición Editorial Silex-UCLM, Madrid (2009). Sobre la «república catalana», es de enorme interés el opúsculo de SOREL, C, La defensa de los catalanes, Editorial Tecnos, Madrid (2001), que traduce el publicado en París en 1642, que ha sido editado con estudio preliminar de la Profesora ARRENDONDO SIRODEY. Sobre esta cuestión puede leerse el clásico libro de ELLIOTT, J.H., La rebelión de los catalanes, 1598-1640, Siglo XXI, Madrid (1977), y SIMON I TARRÉS, A, Els origens ideológics de la revolució catalana de 1640, Publicaciones de la Abadía de Montserrat, Barcelona (1999). Los autores del Informe advierten que este argumento no es válido para garantizar la adhesión automática de Escocia a una organización internacional donde esté el Reino Unido porque, obviamente, el Estado que existía antes de 1707 no era miembro ni de la UE ni de la ONU. A este respecto citan el caso de los Estados bálticos que existieron antes de 1940. Por ello consideran que el tema de si Escocia se puede también contemplar como un sucesor del Reino Unido a efectos de necesitar solicitar o no la adhesión a la UE es una cuestión diferente de si puede estimarse que se vuelve al viejo Estado de antes de 1707. (6) La página web del Parlamento Escocés ofrece toda una serie de informes y trabajos relativos a a esta cuestión en la siguiente dirección: http://www.scottish.parliament.uk/parliamentarybusiness/CurrentCommittees/70496.aspx (7) Algo que ya había advertido David HUME en sus reflexiones sobre la libertad de prensa, recogidas en sus Ensayos Políticos, Editorial Tecnos, Madrid, 2.ª Edición, pp. 3 y ss. (8) En la que se encuadra la narración de STEVENSON, R.L., «The Plague-cellar» («El sótano de la plaga»), en Historias Escocesas, Valdemar, Madrid (1995), pp.109 y ss. No deja de ser un ritornello que alguno de los R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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vico (9). Esas son algunas de las recurrentes paradojas entre la nación cívica y la histórica que ya había puesto de manifiesto el pensamiento jurídico (10). 4. No se nos escapa que la diferencia en la tradición y en el régimen constitucional de ambos Reinos, el de Gran Bretaña y el de España, es relevante. Y en los modos y formas de las controversias constitucionales como la que nos ocupa (11). 5. La querella constitucional en el hogaño Reino de España, dotado de una constitución rígida, adquiere una perspectiva constitucional muy distinta como acaba de poner de manifiesto el profesor MEDINA ORTEGA en un recién horneado trabajo (12). 5. La querella constitucional, ante el fracaso de las denominadas «terceras vías» (13), puede transformarse en un nuevo conflicto político constitucional que, ora

«convenanters», fueren llamados «cameronianos» tomando el nombre de Richard CAMERON, un predicador que declaró la guerra a Carlos II en 1680. Veáse TREVOR-ROPER, H, La crisis del siglo XVII, Editorial Katz, Buenos Aires (2009), especialmente el capítulo VIII, «Escocia y la revolución puritana», señalaba que entra la unión de las coronas de 1603 y la unión de los parlamentos en 1707, «las relaciones entre Inglaterra y Escocia estuvieron signadas por la más absoluta infelicidad». (9) A este respecto, pueden consultarse los trabajos de ARRIETA, J, «Forms of Union: Britain and Spain, a comparative Analysis», pp. 23 y ss, WORMAL, J, «A Union of Hearts and Minds? The Making of the Union Between Scotland and England, 1603», pp. 109 y ss. ROBERTSON, J, «The conceptual Framework of AngloScottish Union», pp. 125 y ss., publicados en el volumen codirigido por ARRIETA, J y ELLIOT, J.H., en «Forms of Union: the British and Spanish Monarchies in the Seventeenth and Eighteenth Centuries» en Cuadernos 5 de la RIEV, Astigarraga (2009). (10) Recoge HOLMES, S, Anatomía del Liberalismo. Alianza Editorial, Madrid, (1999), pp. 80 y ss la crítica de Carl SCHMITT a la configuración de las fronteras desde los principios del liberalismo cívico. Las reglas constitucionales (principios de gobierno de la mayoría y reglas de igualdad formal) sólo pueden funcionar en la práctica en «los confines de fronteras territoriales legítimas» pero tales principios se revelan «por completo incapaces de crear o justificar tales fronteras». (11) Puede consultarse el libro coescrito por CORTESAO, A, ARAQUISTAIN, L, DE IRUJO, M y PI SUNYER, C, La comunidad ibérica de Naciones, Editorial Vasca Ekin SL, Buenos Aires (1945), en cuyo proemio, Don Manuel DE IRUJO, p. 35, señalaba el afán de canalizar con «satisfacción para todos, la solución del histórico y candente problema de hacer compatible la vida nacional de los pueblos ibéricos, con el mantenimiento de un vínculo estatal libremente otorgado que haga de todo el territorio peninsular un espacio común». (12) Lo ha puesto de manifiesto el profesor MEDINA ORTEGA, M, en su reciente trabajo, El derecho de secesión en la Unión Europea, Marcial Pons-Fundación Alfonso Martín Escudero, Madrid (2014). (13) Mucho se ha hablado en nuestro país sobre cómo hay que encajar todas las piezas del puzzle español y si somos una nación o una nación de naciones. En el plano doctrinal es de gran interés el estudio de FERNÁNDEZ, T-R: «La España de las autonomías: un estado débil devorado por diecisiete estaditos», en REDA, n.º 158, p.25 y ss y MUÑOZ MACHADO, S: Informe sobre España (repensar el Estado o destruirlo, Editorial Crítica, 2012. Sobre este particular, la Generalitat en su reciente Documento de trabajo de febrero de 2014 titulado «Estrechar lazos en libertad», con el que ha respondido al Memorándum elaborado por el Ministerio de Exteriores para apoyar las tesis del Gobierno central, ha recordado lo siguiente:«España y Suiza son dos Estados con diferentes comunidades lingüísticas y adscripciones identitarias asociadas a las mismas. España nunca ha asumido su plurinacionalidad, sino todo lo contrario. Suiza, en cambio, lo hizo fundacionalmente. El resultado: Suiza es el país más estable de Europa desde hace siglos, y España ha sido la protagonista de una de las historias más convulsas y sangrientas de Occidente. Es probable que ello tenga que ver con una visión hidalga del pacto, entendido como capitulación, e incluso humillación. Pero resulta que hoy hay sobre la mesa preguntas de naturaleza política que reclaman respuestas de naturaleza igualmente política, y ese atolladero solo se resolverá mediante el diálogo (real) y el pacto (real)». Efectivamente, la Constitución suiza en su art. 3 dispone que «los cantones son soberanos en los límites de la Constitución Federal y, como tales, ejercerán todos los derechos no delegados al poder federal». Por otro lado, GARCÍA PELAYO, M, en su Derecho constitucional comparado, Alianza Editorial, Madrid, 1984, p. 535, cuando estudia dicha Constitución explica de manera contundente que «Suiza es un Estado plurinacional. La población del Estado o la nación política se compone de cuatro nacionalidades culturales: la alemana y las tres románicas, es decir, la francesa, la italiana y la reto-romana». Más recientemente, Alain MINC, empresario y asesor político francés, ha recomendado para el caso español una monarquía federal en torno a cuatro o cinco grandes R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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termine mediante una declaración unilateral de independencia, ora, en su caso, se invoquen por algunas voces la aplicación del artículo 155 de la CE de 1978, ora, en algún caso, en una reforma constitucional en una perspectiva «federalizante» con todo lo que ello pueda significar desde el punto de visto político y jurídico (14). 6. Nuestra pretensión, sin embargo, es más reducida. Nos limitamos a dar cuenta de los argumentos recogidos en el Informe de los profesores británicos antes citados. Siguiendo una tradición analítica el Informe recoge las tesis favorables y contrarias al proceso. Esa es la cuestión en la que queremos centrarnos. Recoger y dar cuenta de los argumentos políticos y jurídicos invocados.

II. La cuestión de la adhesión a la UE II.1. La convención de Viena sobre la sucesión de Estados con respecto a los Tratados 1. El Informe dedica la Parte V del Anexo a considerar la posición de una Escocia independiente y el resto del Reino Unido en las organizaciones internacionales, cuyo presupuesto es que Escocia sería un nuevo Estado y el resto del Reino Unido el continuador del actual Estado británico. 2. Destacan que la pretensión del SNP de que Escocia, como nuevo Estado, permanecería como miembro de las organizaciones internacionales debe rechazarse por poco convincente si se hace sobre la base de la Convención de Viena sobre sucesión de Estados con respecto a los Tratados de 1978 (Convención de 1978, en adelante). 2.1. En principio el art.34.1.a) relativo a la sucesión de Estados en caso de separación de partes de un Estado, dispone que «cuando una parte o partes del territorio de un Estado se separen para formar uno o varios Estados, continúe o no existiendo el Estado predecesor: a) Todo tratado que estuviera en vigor en

entidades miembros. Cabe también recordar aquí la aplicación de la doctrina de los «fragmentos de Estado» de JELLINEK en la obra de HERRERO DE MIÑÓN, M: Derechos históricos y Constitución, Taurus, 1998 que pivota en el caso español en la articulación de la Adicional Primera de la Constitución, que fuere abordada por FERNÁNDEZ, T-R: Los derechos históricos de los territorios forales, Civitas-CEC, Madrid, 1985; MUÑOZ MACHADO, S: El problema de la vertebración del Estado en España (Del siglo XVIII al siglo XXI), Iustel, (2006). KEATING, M: «Rethinking sovereignty. Independence-lite, devolution-max and nacional accommodation», en Revista d´Estudis Autonòmics i Federals, núm. 16 – Octubre 2012, pp. 9 y ss. El problema ha afectado también y especialmente al caso vasco con la recurrente invocación de la cláusula de los derechos históricos. Sobre esta cuestión, y sin ánimo de ser exhaustivos, puede verse: EZEIZABARRENA, X, «Scottish Devolution & Basque Historical Titles» en Iura Vasconiae 7/2010, pp. 355-383 y COELLO MARTÍN, C: 1.º) La disposición adicional primera de la Constitución y la organización autónoma vasca, Universidad de La Rioja, Logroño, (1997), 2.º) «Isegoría vinícola: vidueños prefiloxéricos e injertos constitucionales», en Revista Gerónimo de Uztariz, núm. 20, Pamplona, Iruña, (2004), 3.º) «Derroteros institucionales del Estatuto de Guernica: Notas sobre la organización institucional vasca», RVAP, núm. 73 (II), (2005) y 4.º) «Aguafuertes sobre la invocación de los derechos históricos como cuestión política o puramente administrativa», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 34, (2009), pp. 127 y ss; También es muy interesante la obra colectiva titulada AA.VV. Estudios sobre la propuesta política para la convivencia del Lehendakari Ibarretxe, publicado por el IVAP, Oñati, (2003), donde se puede consultar el excelente trabajo de LOPERENA ROTA, D., titulado «Navarra y el nacionalismo compatible» p. 103 y ss. (14) Sobre esta cuestión es de gran interés consultar el esclarecedor estudio de URRUTIA LIBARONA, I, titulado: «Territorial integrity and self-determination: the approach of the International Court of Justice in the advisory opinión on Kosovo», en Revista d´Estudis Autonòmics i Federals, núm. 16 – Octubre (2012), pp. 107 y ss. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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la fecha de la sucesión de Estados respecto de la totalidad del territorio del Estado predecesor continuará en vigor respecto de cada Estado sucesor así formado. En relación con el Estado predecesor, el art. 35, sobre la situación en caso de que un Estado continúe existiendo después de la separación de parte de su territorio, estipula que, «cuando, después de la separación de una parte del territorio de un Estado, el Estado predecesor continúe existiendo, todo tratado que en la fecha de la sucesión de un Estado estuviera en vigor respecto del Estado predecesor continuará en vigor respecto del resto de su territorio». 2.2. Sin embargo, como excepción a ambas reglas, se establece en el art. 34.2.b) para el nuevo Estado y en el art. 35. c) para el Estado continuador, que las reglas generales vistas no se aplican: «si se desprende del tratado o consta de otro modo que la aplicación del tratado respecto del Estado sucesor o predecesor sería incompatible con el objeto y el fin del tratado o cambiaría radicalmente las condiciones de su ejecución». 2.2.1. Los autores del Informe entienden que esta excepción se puede aplicar a un tratado por el que se constituye una organización internacional. La adhesión automática, según su criterio, podría ser incompatible, por ejemplo, con el objeto y fines de los arts. 2 y 3 (y otros preceptos) del TUE, y también podría «cambiar radicalmente» las condiciones de funcionamiento de los tratados comunitarios en la medida en que dichas condiciones parten de la existencia de determinados Estados miembros con un concreto tamaño de su territorio y población. 2.3. Sin embargo, los mismos autores del Informe advierten que no es necesario tener en cuenta estas excepciones al caso escocés porque el mismo art.4 de la Convención de 1978, titulado: «Tratados constitutivos de organizaciones internacionales y tratados adoptados en el ámbito de una organización internacional», se encarga de precisar expresamente que «la presente Convención se aplicará a los efectos de la sucesión de Estados respecto de: a) todo tratado que sea un instrumento constitutivo de una organización internacional, sin perjuicio de las normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización; b) todo tratado adoptado en el ámbito de una organización internacional, sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la organización». 2.3.1. Es decir, este precepto en su opinión deja claro que el efecto de la sucesión de Estados en relación con la pertenencia a una organización internacional depende de las mismas reglas de la organización, por lo que las reglas generales de los arts. 34.1.a) y 35 no se aplican a la adhesión o pertenencia a una organización internacional. Apuntan además que es dudoso que esta Convención se aplicase al caso escocés, dado que ni el Reino Unido ni muchos otros Estados de la UE son parte de dicha Convención de 1978 (15).

(15) Sí lo son Polonia, Estonia, Chipre, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia y Croacia. Citan doctrina que ha analizado el caso de la ex URSS, donde Rusia continuó como parte en muchos tratados de la antigua URSS mientras que los otros Estados sucesores no siguieron siempre el mismo camino, aunque muchos accedieron a cumplir con las obligaciones internacionales derivadas de tratados de la ex URSS, mientras que otros adoptaron acuerdos específicos. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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3. Una vez hecha esta aclaración, pasan los autores del Informe a abordar el problema en relación con la ONU (16), el Consejo de Europa y su Convenio Europeo de Derechos Humanos (17) y, finalmente, la UE (18). Nosotros nos vamos a detener en las siguientes líneas, obviamente, en este ultimo caso.

II.2. Sobre la existencia de un precedente al caso escocés en la UE 1. Desde su nacimiento en los años cincuenta del siglo pasado los Estados miembros de la entonces Comunidad económica europea y actual UE, han experimentado cambios territoriales importantes que han afectado en mayor o menor medida al marco jurídico comunitario. Ahora bien, ¿alguno de esos cambios ha sido igual o, al menos,

(16) La Carta de la ONU no contiene una disposición que prevea la sucesión en la condición de miembro. Con todo, en 1947, al hilo de la disputa sobre si Pakistán podía suceder a la India como miembro, el 6.º Comité de la Asamblea General adoptó una serie de principios sobre este tema. En virtud de ellos, en primer lugar, si un Estado ve modificadas sus fronteras, no por ello deja de ser miembro de la ONU. Por otro lado, si se crea un nuevo Estado segregado de un Estado ya miembro de la ONU, no por ello es considerado automáticamente miembro de la organización y debe solicitar formalmente su adhesión de acuerdo con lo previsto en la Carta. La práctica corrobora estos principios. Así se citan los casos de Pakistán, Singapur, Bangladesh, las ex repúblicas soviéticas, la antigua Yugoslavia, Montenegro y Sudan del Sur. La única aparente excepción es el caso de Siria al abandonar la Unión Árabe, pero se ve como un supuesto muy especial dadas las circunstancias. También se apunta el caso de Rusia con respecto a la URSS, que siguió como miembro de la ONU y del Consejo de Seguridad. Esto último parece ser lo que ocurriría con el resto del Reino Unido en el supuesto de independencia de Escocia, estimando que esta última debería solicitar formalmente su adhesión a la ONU. (17) Al igual que en el caso de la ONU, no existe una regla especial sobre sucesión de Estados si se produce una secesión. Sin embargo existen dos precedentes importantes: los casos de Checoslovaquia y Montenegro. Esta última se separó de Serbia, que continuó siendo miembro del Consejo y, por ende, parte en el Convenio, mientras que Montenegro tuvo que solicitar su adhesión formal al Consejo como un nuevo Estado, solicitud aceptada desde el 11 de mayo de 2007. Sin embargo, en relación con su pertenencia al Convenio, el Comité de Ministros del Consejo decidió que Montenegro (que aceptó los tratados que habían vinculado a su antigua unión con Serbia) fuese considerada parte de dicho Convenio con efectos desde el 6 de junio de 2006 (es decir, tres días después de declararse la continuidad de Serbia como miembro del Consejo y parte en el Convenio). Esto último se confirmo por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Bijeli contra Montenegro y Serbia de 28 de abril de 2009, en donde se planteó un recurso contra Serbia-Montenegro. Después de que Montenegro declarara la independencia, los recurrentes mostraron su deseo de continuar el litigio iniciado contra la extinta unión. El citado Tribunal entiende que el Convenio había continuado aplicándose en Montenegro a pesar de su independencia. Aclara que según los arts. 4 y 16 del Estatuto del Consejo de Europa, el Comité de Ministros invita a ser miembro del Consejo a los Estados que cumplen los requisitos, teniendo competencia sobre todas las materias relacionadas con la organización interna y adopción de acuerdos, mientras que el Tribunal se ciñe a interpretar y aplicar la Convención. El Tribunal recuerda que el Comité de Ministros y el Tribunal llegan a la misma conclusión en el caso de Checoslovaquia y las dos nuevas Repúblicas creadas tras la disolución de su unión, destacando el Tribunal que existe el principio de que los derechos fundamentales protegidos por tratados de derecho internacional humanitario son patrimonio de los individuos que viven en el territorio de los Estados parte afectados, independientemente de su sucesión o disolución. Por ello el Tribunal concluye que el Convenio se aplicó en Montenegro tanto antes como después del 5 de junio de 2006. Los autores del Informe estiman que estos supuestos se aplicarían igualmente al caso del resto del Reino Unido y Escocia, se consideren dos nuevos Estados o se estime que el primero es continuador del actual Reino Unido y Escocia un nuevo Estado. (18) A este respecto, PALOMARES AMAT, M., «Las decisiones de los Jefes de Estado y de Gobierno, en el seno del Consejo Europeo, como categoría jurídica para regular, transitoriamente, la participación en la Unión Europea de nuevos estados surgidos de la separación de estados miembros», REAF núm. 17, abril 2013, pp. 146-183. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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equiparable, al caso que se produciría si se independizase Escocia o, ya puestos a especular, otras regiones o naciones europeas de otros Estados miembros? 2. Sostiene el Informe objeto de esta glosa que no existe un claro precedente de que una parte metropolitana de un Estado miembro de la UE haya llegado a ser independiente y, simplemente por ello, ser automáticamente miembro sin pedir la adhesión. Tampoco existe el caso de un Estado que se haya retirado de la UE. Se advierte que sólo los casos de Argelia o Groenlandia pueden proporcionar una visión aproximada. 3. El informe reconoce que las consecuencias de la independencia de Escocia y su continuidad en la UE dependerán de la postura de los otros Estados miembros, de las instituciones comunitarias y de las negociaciones, lo que implica tener que especular al respecto (19). 3.1. Con todo destacan que, en su opinión, al Reino Unido sin Escocia se le reconocerá ser el Estado continuador del actual Reino Unido con Escocia como miembro de la UE, pues resulta improbable que su pertenencia a la UE se suspenda o se finalice de alguna manera como consecuencia de la pérdida de población y territorio ocasionado por la posible independencia. 4. Históricamente, en el marco del Tratado CECA ya se presentó un problema de cambio territorial. En el momento en que entró en vigor el Tratado CECA, el Sarre (Saar) formaba parte de la República de Francia (20). 4.1. En 1957 fue reintegrado a la RFA mediante un tratado bilateral. El mismo día, los miembros de la CECA firmaron un tratado reconociendo el cambio territorial (aunque no fue ratificado por Italia y Holanda durante al menos dos años). 4.2. Para los profesores británicos este precedente sugiere que los tratados comunitarios, (si todavía se sigue aplicando la misma perspectiva a pesar de la integración de la CECA dentro de la UE), podrían aplicarse sólo al territorio de un Estado miembro en el momento de su adhesión o ratificación antes que a la «totalidad de su territorio» en cualquier momento, incluso si ese territorio se ha incrementado o reducido. 4.3. Al hilo de este precepto entienden que esto deja abierta la cuestión de si los tratados comunitarios es evidente que tienen una diferente perspectiva de la contenida en el art.29 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que dispone (ámbito territorial de los tratados) que «un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo». Con todo, incluso si la cesión del Saar se ve como un precedente aplicable al caso escocés, (más que los supuestos que vamos a ver inmediatamente de Groenlandia o los Landers que formalmente formaban parte de la antigua RDA), consideran que de ello no se seguiría que si el territorio de un Estado se reduce, entonces, los tratados comunitarios pueden de alguna ma(19) A este respecto recientemente el Ministro de Asuntos Exteriores del Reino de España ha manifestado en una entrevista recogida en el Financial Times (spain promises non-interferencie on Scotland) de 2 de febrero de 2014, unas declaraciones recogidas en la prensa escrita y digital, que han sido objeto de «controversia» y de ulterior redacción canónica. (20) Los problemas de nacionalidad francesa estuvieron siempre presentes, DESCHODT, P-J y HUGUENIN, F, La république xénophobe, Editions, Latés (2001), sobre la «question sarroise», pp. 111 y ss. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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nera continuar aplicándose al territorio perdido, incluso si ya no forma parte de un Estado miembro de la UE. 4.4. En cualquier caso recalcan que la aparición de un nuevo Estado es totalmente diferente de un cambio en el territorio o los acuerdos constitucionales internos de un Estado miembro existente. 5. Posteriormente, en relación con los dos casos citados antes se apunta que la pérdida de parte del territorio de dos Estados miembros implicados, acaecida antes de aprobarse el TUE, no les afectó para nada en su condición de miembro de la entonces CEE. 5.1. En primer lugar hay que recordar el caso de Argelia que, antes de su independencia en 1962 por los Acuerdos de Evian y la celebración del correspondiente referéndum, en plena «republique consulaire» como la calificara DUVERGER, formaba parte de la Francia metropolitana y, por ende, parte de la CEE. Tras independizarse Argelia no siguió siendo parte de la CEE, aunque su relación con la Comunidad se resolvió con un acuerdo de cooperación. Esto no afectó en ninguna medida a la condición de miembro de Francia. 5.2. Los autores del Informe entienden que, dado que Argelia era más bien una colonia que una parte de Francia, en verdad se trata de un precedente que tiene poco peso en el caso de determinar las consecuencias en el supuesto del Reino Unido y Escocia. De hecho, a pesar de la consideración de Argelia en Derecho francés como parte de la República indivisible, la CEE nunca reconoció a Argelia como una parte igual que cualquier otra del territorio francés europeo, sino que fue tratada como un territorio dependiente. 6. El otro caso que se cita es el de Groenlandia, territorio autónomo danés que formaba parte de la CEE hasta que en 1985 votó su retirada de la CEE, aunque continuó formando parte del Reino de Dinamarca como región autónoma no independiente. 6.1. Esta circunstancia tampoco afectó a la condición de miembro de la CEE de Dinamarca. Los autores del Informe entienden que se trata de un caso de limitada relevancia, pero advierten que aquí sí es importante el hecho de que hubo que modificar los tratados comunitarios para cambiar su ámbito territorial de aplicación (21). 7. Finalmente también mencionan el caso de la unificación alemana de 1990. Aquí los Estados miembros acordaron evitar modificar específicamente los tratados para reflejar el incremento del territorio y población de la RFA.

(21) Con todo citan una opinión doctrinal sobre el caso de Groenlandia que lo considera de importancia decisiva, ya que demuestra, como cuestión de Derecho comunitario, que un territorio no se puede separar unilateralmente de la jurisdicción constitucional de las Comunidades europeas (ahora la UE) simplemente mediante un cambio de la relación constitucional dentro de un Estado miembro». Los autores del Informe consideran que esto no es del todo de decisiva importancia en el caso escocés, pues el supuesto de Groenlandia afecta a un cambio en la relación constitucional dentro de Dinamarca, pero no de las fronteras internacionales de Dinamarca. Advierten que, incluso si el Derecho comunitario hubiera continuado aplicándose a Groenlandia sin una retirada negociada de la CE, de eso no se sigue que continuaría aplicándose a Escocia si llegase a ser un nuevo Estado por completo. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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7.1. Para esta última esto supuso facilitar el proceso de ampliación a la RDA (donde los tratados pasaron a aplicarse automáticamente), para los otros Estados miembros esto implicó la aceptación por parte de la RFA del reparto existente del peso en el sistema de votación y otras materias. Ya que la cuestión de si esto suponía una adhesión se evitó, no sirve como precedente (22). 8. Los profesores británicos concluyen poniendo de relieve que, más allá de la lista de Estados miembros del art. 52 del TUE y del estatus especial de ciertos territorios de ultramar del art.355 del TFUE, los tratados comunitarios no definen el territorio de los Estados miembros. 8.1. Recuerdan que en el asunto Hansen c/ Hauptzollamt Flensburg, el TJCE mantuvo que se desprende de estas dos previsiones (artículo 227 TCEE) que «el estatus de los departamentos franceses de ultramar dentro de la Comunidad se definen primariamente con referencia a la Constitución francesa conforme a la cual, como el Gobierno francés estableció, los departamentos de ultramar son parte integral de la República. Esto confirma que el territorio de los Estados miembros de forma general depende de la propia constitución de cada Estado miembro, no de los tratados de la UE (23). 8.2. No se requiere una modificación del tratado simplemente como resultado de un cambio en los límites del territorio de un Estado. En opinión de los autores del Informe esto sugiere que corresponde al Reino Unido cambiar el ámbito territorial de los tratados unilateralmente concediendo la independencia a Escocia. Los tratados continuarían aplicándose al restante territorio del Reino Unido, pero, dejarían de aplicarse a una Escocia independiente a menos que fuesen modificados.

II.3. El art.49 del TUE 1. Los autores del Informe se detienen a analizar la posición de Escocia ante la UE, aclarando en primer lugar que ello dependerá del propio orden legal comunitario.

(22) Advierten que se ha defendido que el Protocolo al Tratado CEE sobre Comercio interior en Alemania y problemas conexos ya reconocía la posibilidad de una futura reunificación alemana. Desde cualquier punto de vista entienden que Alemania era un caso inusual, complicado por cuestiones como si la RFA era la continuadora del antiguo Reich, y por consideraciones políticas que influyeron en los Estados implicados. En coherencia con el precedente de la reunificación alemana se cita la siguiente opinión doctrinal: «el ámbito territorial de aplicación del Derecho comunitario puede cambiarse unilateralmente por un Estado miembro si concede la independencia (descolonización) a un territorio o incorporando un territorio. La descolonización no significa un cambio dramático para ciertos territorios, a causa de la definición del ámbito territorial de los tratados. En la mayor parte de los casos, la asociación sobre la base de los mismos tratados comunitarios (como países y territorios de ultramar) ha sido reemplazada por la asociación sobre la base de un tratado entre la CE y los nuevos Estados independientes (Convenciones de Yaounde/Lomé Cotonou). Sin embargo, la extensión en el territorio de un Estado ha mostrado claramente donde reside la competencia a la hora de delimitar el territorio de la CE. La reunificación de Alemania, que legalmente no necesitó de la aprobación de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros, constituyó una decisión unilateral de un Estado miembro y supuso incrementar en un 4,66% el territorio sometido al Derecho comunitario y en 16,5 millones la nueva población de la Comunidad. (23) Sobre los mismos, CHAPUS, R, Droit adminitratif général, Tomo 1, 8.º Édition, Montchrestien, ob. cit. pp. 281 y ss. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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A este respecto advierten que no existen normas de la UE que específicamente afirmen que puede adquirir automáticamente la condición de miembro (cuestión distinta de las consideraciones no legales que pueden regir una salida negociada, que consideran que puede llegar a ser de más importancia en la práctica). 2. Traen a colación el art. 49 del TUE, precepto que dispone lo siguiente: «Cualquier Estado europeo (24) que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo (25). Las (24) El requisito de que sea «europeo», en principio implica que existe una exigencia geográfica que impide la adhesión de países claramente no ubicados en Europa (por ello se produjo la negativa a aceptar la solicitud de Marruecos realizada en los años ochenta). Sin embargo, la realidad luego no se ha ajustado a este principio de forma absolutamente pura. Así tenemos el caso de Chipre. La isla está situada geográficamente en Asia, pero por razones históricas, culturales, políticas y comerciales con los países europeos se ha considerado como un país europeo. También existe el precedente de las regiones miembros de la UE que están situadas fuera de Europa, como por ejemplo la Guayana Francesa (América del Sur), que es parte de la UE al ser parte de Francia o las Islas Canarias, Ceuta o Melilla, que geográficamente pertenecen a África. Ya vimos antes el caso de Groenlandia, región sita geográficamente en América del Norte, que se unió a la Comunidad Económica Europea (CEE) el año 1973 como dependencia danesa, pero escogió salir voluntariamente de la CEE años después de ser admitida. También hay que citar el caso de Turquía que es un país geográficamente europeo sólo en el 3% de su territorio (la zona oeste de la ciudad de Estambul), pues el resto es asiático. Esto no ha impedido que sea país candidato a la adhesión desde hace muchos años aunque, como es bien sabido, diversos factores políticos han impedido culminar dicha solicitud de entrada. (25) Los citados criterios fueron fijados en el Consejo Europeo de Copenhague, en junio de 1993. La mayoría de estos elementos fueron esclarecidos y expuestos de un modo más preciso, en los quince años posteriores a través de la legislación del Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo, así como por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. No obstante esto, en ocasiones aparecen conflictos en las interpretaciones que hacen los actuales Estados miembros. Cuando estos criterios se acordaron en 1993 no existía un mecanismo para asegurarse que cualquier país que ya era miembro de la UE cumpliera estos criterios. Estas disposiciones entraron en vigor hacia los Estados ya miembros el 1 de febrero de 2003 en virtud de las disposiciones del Tratado de Niza. Surgen así los denominados «Criterios de Copenhague», que son los siguientes: 1.º) el criterio político: la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia (que exige que todos los ciudadanos tienen que estar en condiciones de participar, en condiciones de igualdad, en la toma de las decisiones políticas que rigen la vida política, en cada uno de los niveles, ya sea en el nivel local, regional o estatal. Esto también exige la libre elección con voto secreto, el derecho a establecer partidos políticos y las libertades de expresión, de prensa, de crear sindicatos, etc), el Estado de derecho (Que implica que la autoridad del gobierno sólo puede ejercer en conformidad con las leyes establecidas en cada país, que fueron aprobadas a través de un procedimiento establecido. El principio es la intención de ser una salvaguarda contra las arbitrariedades falladas en casos individuales), el respeto de los derechos humanos (hay que recordar la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Muchos Estados candidatos han tenido que realizar ajustes importantes en su ordenamiento interno para adaptarse a los requisitos de protección de estos derechos) y el respeto y protección de las minorías (Por minoría se entiende cualquier grupo étnico, lingüístico o religioso de personas que se define a sí misma como un grupo distintivo, que forma la población histórica y actual en una zona bien definida, y que mantiene relaciones de amistad con el Estado. Pueden citarse como ejemplos: a) en Dinamarca: la «minoría alemana del sur de Jutlandia», b) en Alemania: «daneses de nacionalidad alemana y los sorabos de Lusacia, los grupos étnicos que residen tradicionalmente en Alemania, los frisones y los gitanos», c) en Eslovenia: «las minorías italianas y húngaras», d) en Austria: «las minorías croatas, eslovenas, húngaras, checas, eslovacas y gitanas» y e) en Rumania el reconocimiento de 20 minorías nacionales. Su ley electoral les garantiza representación parlamentaria); 2.º) el criterio económico: la existencia de una economía de mercado viable, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión; 3.º) el criterio del acervo comunitario: la capacidad para asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión, especialmente aceptar los objetivos de la unión política, económica y monetaria. Todos los miembros potenciales tienen R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales». 3. Los profesores británicos, subrayan que este precepto implica: 1.º) una solicitud del candidato; 2.º) que las instituciones comunitarias han de considerar ciertos requisitos procedimentales; 3.º) que el candidato y los Estados miembros deben ratificar por unanimidad el tratado de adhesión. Al observar lo posición de los tratados comunitarios, ponen de relieve que, asumiendo que Escocia sería reconocido como un nuevo Estado, aunque fuese sucesor con respecto al Reino Unido, es difícil saber cómo podría eludir el proceso de adhesión para nuevos Estados que se prevé en este art.49 del TUE. 4. Reconocen que la posición de los representantes de las instituciones no sugiere que sea inconcebible que Escocia automáticamente pudiera llegar a ser miembro de la UE. 4.1. En efecto, las instituciones comunitarias y los Estados miembros podrían llegar a aceptar ajustar los requisitos habituales para la adhesión para adaptarse al caso de las circunstancias de Escocia. Por ello apuntan que el procedimiento de adhesión podría variarse en el caso escocés considerando que ya se aplica el Derecho comunitario al haber formado parte del Reino Unido (26). Esto úlque adecuar la legislación nacional para armonizarla con el cuerpo de la legislación europea construida hacia arriba sobre la historia de la Unión, conocida como el acervo comunitario. Para que el Consejo Europeo decida el inicio de negociaciones, debe cumplirse el criterio político. La estrategia de preadhesión y las negociaciones de adhesión proporcionan el marco y los instrumentos necesarios. Durante las negociaciones con cada país candidato, el progreso hacia el cumplimiento de los criterios de Copenhague se controla regularmente. Sobre esta base se toman las decisiones sobre cuándo y cómo un país ha de participar, o qué acciones ha de tomar antes de unirse. En la preparación para cada admisión, el acervo es dividido en capítulos separados, cada uno tratando áreas de política diferente. Para el proceso de la quinta ampliación que concluyó con la admisión de Bulgaria y Rumania en 2007, se dividió en 31 capítulos. En las rondas de conversaciones con Croacia y Turquía el acervo ha sido dividido en más de 35 capítulos. (26) Sobre este particular también traen a colación (aunque reconociendo que se trata de un ejercicio especulativo) ciertos argumentos doctrinales que parecen estar basados más en el Derecho comunitario que en la posibilidad de un acuerdo (suponemos que fundamentalmente político) que pueda alcanzarse entre las partes. Ponen de relieve dos líneas argumentales que algunos autores piensan que el TJUE podría considerar, aunque opinan que ninguna de ellas parece factible. La primera (la segunda la veremos más abajo al desgranar el caso Rottman) fue defendida por cierta doctrina antes de que la CE llegase a ser la UE. Esta doctrina concluyó que una Escocia independiente necesitaría la aceptación de la CE y probablemente también negociaciones de buena fe. Podría lograrse una Escocia independiente en Europa si se conseguía coordinar al mismo tiempo una acción favorable a tal fin en el nivel nacional y en el nivel comunitario que permitiese alcanzar un resultado acordado que necesariamente incluyese el acuerdo de las instituciones comunitarias y de todos los Estados miembros. Esta doctrina consideraba que el logro de una Escocia volcada en la consecución de una independencia basada en un claro apoyo democrático del pueblo crearía una obligación moral y, dado el principio de autodeterminación del Derecho internacional, probablemente una obligación legal para todos los Estados miembros de negociar de buena fe para alcanzar tal resultado. Pero se entiende que esta solución reposa esencialmente en el ámbito de la política no del Derecho y eso es una cuestión diferente. Los autores del Informe estiman que son dudosas estas sugerencias doctrinales de que el principio de autodeterminación crearía una obligación legal de negociar de buena fe. Advierten que, fuera del contexto colonial, el principio de autodeterminación es una cuestión controvertida. Recuerdan que el Tribunal Supremo de Canadá estableció en su momento que el «derecho a la secesión sólo surge del derecho a la autodeterminación de los pueblos en el Derecho internacional cuando un «pueblo» está gobernado como parte de un imperio colonial. En los territorios metropolitanos R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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timo sería una decisión que ellos probablemente podrían tomar sobre la base de negociaciones. 4.2. Esto no es una exigencia del Derecho internacional ni del Derecho comunitario (27). Pero estiman que el resultado último de la adhesión sería probablemente el mismo, es decir, un tratado por el que se modifican los tratados comunitarios, que siempre se requiere para adherir un nuevo miembro. 4.3. A este respecto traen a colación el reciente caso del Tratado de adhesión de Croacia que demuestra las modificaciones que son todavía necesarias en los tratados comunitarios cuando se produce la adhesión de un nuevo estado ahora que los tratados fueron modificados por el Tratado de Lisboa. 4.4. Fundamentalmente la ratificación de los Estados miembros permitió incluir a Croacia en el art. 52 del TUE como miembro tanto del TUE como del TFUE en relación con los nombres de los Estados miembros que se ponen en una lista de acuerdo con sus nombres oficiales. Además, señalan que la adhesión de Croacia ha supuesto otras modificaciones relativas al número de jueces del TJUE o del capital y directores del BEI. Advierten que ajustes similares serían necesarios en el caso de que Escocia llegase a ser un Estado miembro de la UE. 5. Por otro lado, los autores del Informe apuntan que, una vez asumido que Escocia tendría que adherirse como un nuevo Estado, en el proceso de adhesión podría discutirse si su incorporación como miembro podría hacerse en términos similares a los del Reino Unido.

como Escocia, se espera que los pueblos ejerzan su autodeterminación dentro del marco de su Estado de existencia» y un Estado que respeta los principios de autodeterminación en su Derecho interno está legitimado para mantener su integridad territorial bajo el Derecho internacional». Consideran que esto, por supuesto, no empaña el punto de vista doctrinal de que si Escocia votase a favor de su independencia en un referéndum, los poderes públicos afectados por este resultado deberían o podrían sentirse moral o políticamente obligados a tener que facilitar dicha independencia. Ello tampoco prejuzga la posición dentro del ordenamiento comunitario. Así, recuerdan que en el asunto Van Gend en Loos, el TJUE dispuso que lo que es ahora la UE constituía «un nuevo orden jurídico de Derecho internacional en virtud del cual los Estados han limitado sus derechos soberanos, aunque dentro de ámbitos limitados, y cuyos sujetos no son sólo los Estados miembros sino también los ciudadanos». En el asunto Grzelczyk, el TJUE dispuso (considerando 31) que «la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico». Los profesores británicos explican que, la idea (apoyada en el Derecho comunitario) de que el Reino Unido al negociar la independencia de Escocia, y quizás su estatus dentro de la UE, estaría ligado por un principio de buena fe que le debería llevar a actuar de determinada manera (precisamente lo que sería esa «determinada manera» es una cuestión sobre la que se puede especular), tendría que fundamentarse en una lectura creativa y extensiva de las normas de los tratados para la cual no existe un precedente legal. Observan que tampoco existe una norma que, obviamente, imponga tal requisito o necesidad. (27) Los profesores británicos estiman que la imposibilidad de aceptar la adhesión automática de Escocia a la UE necesariamente llevaría a que el Derecho comunitario no se aplicaría en Escocia a menos que se adhiriese como un nuevo Estado. En concreto, dependiendo de los acuerdos alcanzados para la continuidad del actual Derecho británico después de la independencia de Escocia, la European Communities Act 1972 (UK) s 2(4) podría continuar aplicándose en Escocia de forma genérica. Esa sección prevé que la legislación nacional se interpretará y tendrá eficacia de acuerdo con el Derecho comunitario directamente aplicable. Pero la continuidad del Derecho comunitario en Escocia sería simplemente una cuestión de Derecho nacional. Ello no supondría que Escocia o sus ciudadanos tendrían derechos u obligaciones de acuerdo con los tratados comunitarios. Esto dependería de la adhesión a la UE. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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5.1. Advierten los autores que no existe una norma que de alguna manera reconozca que automáticamente tendría derecho al mismo régimen excepcional de que disfruta el Reino Unido en cuanto al euro, la política de justicia o el control de fronteras, por lo que consideran que las condiciones de la adhesión tendrían que negociarse con los otros Estados miembros. 5.2. A estas consideraciones, cabe añadir el problema derivado de que el art.49 señale al final que cada Estado deba ratificar la adhesión «de conformidad con sus respectivas normas constitucionales». 5.3. Como hemos señalado al principio de este trabajo esto no presenta problema en el caso del Reino Unido, pero en el caso español (catalán) sí surge la duda por el carácter rígido de la Constitución Española de 1978, al margen de las cuestiones político-constitucionales, no podría sostenerse que el Estado Español, ratificara, ex constitutione una solicitud de adhesión presentada por una Cataluña que se hubiese declarado unilateralmente independiente. Semejante mutación constitucional es evidente que no sería viable desde el lado español (28). 6. Por último, hay que advertir que más recientemente el Gobierno británico ha publicado un documento donde analiza diversas cuestiones relativas al proceso independentista escocés. 6.1. Nos interesa aquí detenernos en el capítulo 3.º de dicho documento dedicado a la UE, ya que se aborda expresamente el problema que estamos tratando en este apartado desde la perspectiva del Gobierno británico y a la luz del Informe objeto de descripción en este trabajo. 6.2. El Reino Unido destaca que, aunque no existen precedentes y ciertas incertidumbres que rodean al proceso al ser un caso único, obviamente el Reino Unido sin Escocia sería el Estado que sucedería al actual Reino Unido conservando intactos sus derechos como miembro de la UE al ser parte contratante de los Tratados (remarcando que los poderes y participación en la UE viene de los Tratados que son firmados y ratificados por los Estados miembros). 6.3. En cambio, Escocia no es parte en dichos Tratados y tendría que solicitar y negociar su adhesión como nuevo Estado miembro. El Gobierno del Reino Unido recuerda que en el Informe jurídico titulado Scotland analysis: Devolution and the implications of Scottish independence, es claro desde el punto de vista del Derecho internacional que una Escocia independiente no sería automáticamente miembro de la UE, pues no existe una previsión explícita para ello en los Tratados, con lo que tampoco podría «heredar» automáticamente las cláusulas especiales que se aplican al Reino Unido (29). 7. El Gobierno escocés alega que en este caso se preferiría que la base legal para su adhesión fuese el art.48 del TUE (dedicado a la revisión ordinaria de los tratados) y no el art.49. Sin embargo, el Gobierno británico advierte que ese precepto nunca ha sido aplicado para una adhesión, y estima que es improbable que tanto los

(28) Sobre la mutación, es conveniente acudir a DAU-LIN, H, Mutación de la Constitución, en la edición de LUCAS VERDÚ y Christian FÖRSTER, que con prólogo del primero, editara el IVAP, Bilbao (1998). (29) El Gobierno británico remite a las declaraciones de altos representantes de las instituciones europeas como el Presidente del Consejo Europeo Herman Van Rompuy o Barroso, que vamos a ver abajo con detalle. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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Estados miembros, cuyo consenso se requiere para aplicar dicho art.48, como la Comisión que debe ser consultada, accedan a usar esa vía sin precedentes. 7.1. Máxime teniendo en cuenta que el mismo TUE ya prevé un artículo (el 49 mencionado antes) que expresamente regula el procedimiento de adhesión de nuevos Estados. Pero, advierte que, incluso aceptando la tesis del Gobierno escocés, las negociaciones serían también muy complejas, pues el art. 48 permite revisar los Tratados en cualquier materia y una vez abierto el proceso para adherir a Escocia podrían aprovechar la Comisión o el Parlamento europeos para aprovechar las negociaciones para revisar otros aspectos de los Tratados. Esto podría ligar el proceso de adhesión de Escocia a otros temas más complicados y amplios. Además, si esas reformas afectaran a las competencias o al funcionamiento de la UE podrían ser sometidas a referéndum en varios Estados miembros antes de ser ratificados. 7.2. Por tanto, el Reino Unido tiene claro que la adhesión de Escocia en cualquier caso necesitaría que se discutiesen los términos y período de adhesión y debería esto ser aprobado por unanimidad de los Estados miembros. 7.3. De seguirse el procedimiento ordinario del art. 49 el Gobierno británico llama la atención sobre el primer escollo que se enfrentaría la adhesión de Escocia. No existe un plazo para las negociaciones de adhesión, la rapidez del proceso depende de la medida en que el candidato cumple con las negociaciones y de la naturaleza de sus demandas con objeto de conseguir acuerdos especiales (30). Se pone en duda que la adhesión se pueda conseguir antes del plazo previsto para llevar a efecto la independencia en el caso de ganar el sí en el referéndum. 8. El segundo escollo, todavía más importante, reside, como recuerda dicho Gobierno, en que todos los Estados miembros de la UE tendrían derecho de veto tanto en el proceso de adhesión de una Escocia independiente, como en los términos de la adhesión.

(30) La Comisión europea diseña un proyecto de marco negociador, los Estados miembros lo adoptan y la Presidencia del Consejo lo presenta al comienzo de las negociaciones de adhesión. El marco de negociaciones establece las guías y principios para las negociaciones de adhesión con cada país candidato. Aunque las negociaciones son desarrolladas por la Comisión los Estados miembros se implican muy ampliamente en el proceso y toman la decisión final por unanimidad mediante una posición común sobre cada capítulo que evalúa la aptitud del candidato (35 capítulos de negociación que abarcan diferentes áreas), definiendo que progreso adicional es necesario, y estableciendo puntos de referencia que el candidato debe reunir. En el caso de Escocia se puede esperar que los aspectos técnicos de la negociación vayan relativamente rápidos por el hecho de haber sido parte del Reino Unido, por lo que cumpliría las condiciones para la adhesión y la mayor parte del Derecho comunitario. Pero se advierte que podrían surgir dificultades políticas que podrían ralentizar las negociaciones (especialmente si pretende conseguir el mismo estatus del Reino Unido en temas como el euro o Schengen, donde existen regímenes de excepción favorables al Reino Unido en su conjunto). Se recuerda además que, una vez que los Estados miembros de la UE han llegado a un acuerdo para cerrar todos los capítulos de negociación, la Comisión recomienda concluir las negociaciones para la adhesión. El Consejo de Ministros y el Consejo Europeo deben alcanzar un acuerdo unánime sobre la decisión de cerrar las negociaciones, una fecha para la adhesión y el contenido del Tratado de Adhesión. El proyecto de Tratado de adhesión se somete al Parlamento Europeo para su aprobación por mayoría de sus miembros. Todas las partes (los Estados miembros y el candidato) deben firmar el Tratado de Adhesión, que debe ser ratificado por todas las partes (con un más que posible referéndum en el candidato). Una vez que se ha completado el proceso de ratificaciones de manera satisfactoria, el Consejo de la UE dicta una Decisión acordando por unanimidad acceder a la adhesión, de modo que el Tratado de adhesión produce sus efectos y el candidato accede como Estado miembro. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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8.1. Advierte que los puntos de vista y reservas de otros Estados miembros deben ser tomados en serio (31). 8.2. Finalmente, el Gobierno británico explica que, en su documento sobre Escocia en la Unión Europea, el Gobierno escocés parece sugerir que el acuerdo alcanzado entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de Escocia implica que el Reino Unido está obligado a emprender acciones específicas en relación con una solicitud que pueda presentar Escocia para su adhesión a la UE. 8.3. Las autoridades británicas aprovechan la oportunidad para aclarar que en el marco del Acuerdo de Edimburgo ambos gobiernos se comprometieron a «continuar trabajando juntos de buena fe a la luz de los resultados del referéndum, cualquiera que sea», pero puntualizan que no se comprometieron «a nada más». Es decir, aquí el Gobierno inglés lanza el aviso a las autoridades escocesas de que el acuerdo que llegó con ellas para celebrar el referéndum y considerar vinculante su resultado, en ningún caso implica que, en caso de ganar la opción independentista, el resto del Reino Unido estará obligado por el citado Acuerdo a hacer todo lo posible para apoyar la candidatura de Escocia como nuevo miembro de la UE, facilitando además todo lo que el Gobierno escocés ha dicho que espera lograr a través de la independencia, como sería por ejemplo los términos de su adhesión a la UE (32).

(31) Ya el Comité de asuntos exteriores de la Cámara de los Comunes apuntó en un Informe sobre las consecuencias para el Reino Unido y Escocia de la independencia en la política exterior, que el Gobierno escocés subestimaba la inquietud con que los Estados miembros y las instituciones comunitarias observaban la independencia de Escocia. Si Escocia consiguiese unas condiciones favorables para la adhesión podría convertirse en un precedente atractivo para otras potenciales regiones independentistas en Europa u otros Estados candidatos. Varios Estados miembros (que no ven con buenos ojos un nuevo socio que surge del desmembramiento de un Estado miembro) podían ver esto como una razón política aceptable para rechazar una Escocia independiente candidata a nuevo Estado miembro con el fin de anular un precedente para los movimientos independentistas existentes dentro de sus propias fronteras. Es más, el Gobierno británico avisa que, ya sólo la existencia de dichos movimientos y el riesgo de animarlos o activarlos si al final los escoceses sacan adelante su candidatura de adhesión (sin necesidad de llegar a plantearse las consecuencias de conceder o no un régimen de adhesión más favorable para Escocia que el ordinario), podía servir de excusa a algunos Estados afectados por dichos movimientos para negarse a aceptar en cualquier caso la adhesión de Escocia incluso si se siguiese el procedimiento ordinario del art.49 y no se aplicasen facilidades o tolerancias considerando la especialidad del caso (el hecho de que Escocia ya ha estado dentro de la UE como parte del Reino Unido). Llama mucho la atención que en el Informe del Gobierno británico se citen expresamente declaraciones del hogaño Presidente español Sr. Rajoy recordando la posición de las instituciones europeas que vamos a ver en el punto siguiente. Por otro lado, se señala que, incluso Estados miembros que no tienen estos problemas, podrían estar preocupados por la fragmentación de la UE. Por ello se ve difícil que Escocia consiga una adhesión en los términos que desea. (32) Es más, el Gobierno británico subraya que, obviamente, Escocia pasaría a ser un nuevo Estado con un peso reducido en las instituciones comunitarias (donde se tiene en cuenta a partir de 2014 la población para el voto en el Consejo. El Reino Unido representa el 12% de la población comunitaria frente al 1% que representaría la escocesa. El mismo efecto se produce en el seno del Parlamento). Sobre las reglas de votación en el Consejo resulta de imprescindible consulta el excelente trabajo de GONZÁLEZ SAQUERO, P: «La mayoría cualificada en el Consejo de la UE según el Tratado de Lisboa», en Revista Española de Derecho Europeo, n.º 31, 2009, p.309 y ss. Las autoridades británicas llaman la atención sobre el hecho de que Escocia perdería, por consiguiente, las ventajas e influencias de que goza el actual Reino Unido, que al ser un gran Estado tiene mucho más peso y margen de maniobra para sacar adelante sus criterios. Así lo ha demostrado en el pasado especialmente en el tema presupuestario —donde se afirma que los escoceses pagarían al presupuesto comunitario menos como ciudadanos británicos que como ciudadanos de un Estado escocés independiente al no poder esgrimir el estatus del Reino Unido— y en los regímenes privilegiados logrados en relación con el euro, el control fronterizo y las políticas sociales de la Comunidad. Asimismo, se advierte que recibirían menos ingresos por fondos estructurales y deberían renegociar desde cero su participación en la PAC. Por último, se R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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II.4. La posición de las instituciones y órganos comunitarios 1. Se destaca en el Informe que la conclusión de que Escocia debería solicitar la adhesión como un nuevo Estado miembro es conforme con las declaraciones sobre esta materia de altos cargos de la UE. 2. Se cita así la famosa pregunta planteada hace una década al Comisario PRODI en una época mucho menos mediatizada por las discusiones políticas como la actual (33). 2.1. Se preguntaba entonces a la Comisión lo siguiente: 1.º) si podía confirmar si se aplicaría el precedente establecido en el caso de Argelia (que hemos visto arriba) en el supuesto de que un Estado miembro resultara dividido como consecuencia de que una región obtuviese su independencia por vías democráticas; 2.º) si podía explicar qué fue exactamente lo que sucedió en el caso de Argelia; 3.º) si podría confirmar si una región que obtuviese entonces la independiente tendría que salir de la UE y luego solicitar la adhesión de nuevo y 4.º) si una solicitud de este tipo requeriría una renegociación de los tratados en una Conferencia Intergubernamental y un acuerdo unánime de los entonces 25 Estados miembros. 2.2. PRODI entonces respondió lo siguiente: «Las Comunidades europeas y la UE han sido establecidas por tratados firmados por los Estados miembros. Los Tratados se aplican a los Estados miembros (artículo 299 del TCE). Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de ser parte de ese Estado, por ejemplo, porque ese territorio se convierte en un Estado independiente, los Tratados ya no se aplicarán a dicho territorio. En otras palabras, una región que se independiza se convertiría, por el hecho de su independencia, en un tercer país con respecto a la Unión y los tratados, desde el día de su independencia, no serían desde entonces aplicables en su territorio. En virtud del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el artículo 6 (1) del Tratado de la Unión Europea pueden solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Una solicitud de este tipo requiere, si es aceptada por el Consejo por unanimidad, una negociación para llegar a un acuerdo entre el Estado solicitante y los Estados miembros sobre las condiciones de admisión y las adaptaciones de los Tratados que esta admisión supone. Este acuerdo está sujeto a la ratificación de todos los Estados miembros y el Estado solicitante. 2.3. Casi una década después, ponen de relieve en el Informe que el actual Presidente de la Comisión, Sr. DURAO BARROSO, aunque reacio a especular específicamente sobre la secesión de Escocia, dio una respuesta similar cuando fue preguntado sobre este asunto por la BBC News en septiembre de 2012. De este modo afirmó lo siguiente: «Adherirse a la UE supone seguir un

pone de relieve que Escocia se ha beneficiado de este protagonismo del Reino Unido al poder contribuir y participar en las discusiones y negociaciones desarrolladas por las autoridades británicas, citándose con detalle, por ejemplo, el caso de las cuotas pesqueras, así como otras cuestiones. (33) Ver, Pregunta Escrita P-0524/04 (2004/C 84 E/0492) de Eluned Morgan (PSE) a la Comisión (17 de febrero de 2004) Asunto: La Constitución. Respuesta del Sr. Prodi en nombre de la Comisión (1 de marzo 2004). R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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procedimiento de Derecho internacional. Primero de todo el Estado tiene que ser una democracia y debe solicitar su adhesión a la UE y todos los Estados miembros tienen que dar su consentimiento. Un nuevo Estado, si quiere adherirse a la UE tiene que solicitar ser miembro de la UE como cualquier otro Estado. De hecho no he visto ningún Estado abandonándola y sí he visto muchos queriendo adherirse». 3. Conviene recordar que esta misma cuestión se ha planteado por escrito a la Presidencia de la Comisión en diversas ocasiones (ya directamente relacionadas con los actuales casos escocés y catalán) y desde varias perspectivas (34). (34) Ver: 1.º) Pregunta escrita E-011131-13 de Auke Zijlstra (NI) a la Comisión (30 de septiembre de 2013). Asunto: Consecuencias de la independencia. Según el Vicepresidente de la Comisión Joaquín Almunia, si una parte del territorio de un Estado miembro decide separarse, la parte separada no es miembro de la Unión Europea. Esta afirmación ha sido respaldada por un portavoz de la Comisión de alto nivel, quien afirmó que la evaluación de la situación del Comisario Almunia está en línea con la posición de la Comisión y que, legalmente, una región separatista no estaría cubierto por los Tratados existentes. 1. ¿Está la Comisión familiarizado con las declaraciones anteriores? 2. ¿Habló el Comisario Almunia en nombre de la Comisión, como comisionado o como un particular? 3. ¿Estaba el Comisario Almunia autorizado oficialmente por la Comisión para expresar su opinión sobre la situación? Si es así, ¿esta autorización fue precedida por una evaluación formal de la situación actual? 4. ¿Se ha solicitado ya al Servicio Jurídico de la Comisión que presente una evaluación de las consecuencias legales de la separación de parte del territorio de un Estado miembro? Si es así, ¿podría la Comisión compartir los resultados de esta evaluación? 5. ¿Puede la Comisión ver una diferencia entre las declaraciones del Comisario Almunia y la respuesta del Presidente Barroso a la pregunta escrita E-009009/2012 al respecto? Si es así, ¿representa la respuesta el punto de vista oficial y jurídico de la Comisión? Respuesta dada por el Sr. Barroso en el nombre de la Comisión (12 de noviembre de 2013); 2.º) Preguntas escritas: E-008752/12. E-008324/12. E-009009/12 a la Comisión (28 de noviembre de 2012). Respuesta conjunta del Sr. Barroso en el nombre de la Comisión. La Comisión remite a Su Señoría a la pregunta escrita E-008133/2012; 3.º) Pregunta escrita: E-008133/2012 de Izaskun Bilbao Barandica (ALDE), Ramón Tremosa i Balcells (ALDE), Salvador Sedó i Alabart (PPE) y Raül Romeva i Rueda (Verts/ALE), a la Comisión. (17 de noviembre de 2012). Asunto: Secesiones en el seno de la Unión y ciudadanía europea. La Comisión Europea, a través de uno de sus portavoces autorizados y de acuerdo con determinadas informaciones periodísticas aparecidas en medios de comunicación españoles, afirmó el 11 de septiembre que «no hay disposiciones en el Tratado sobre la secesión de una región en el seno de un Estado miembro». Además ha destacado que cualquier proceso de secesión «debe desarrollarse de acuerdo con la legislación internacional». Finalmente añadía que, en caso de producirse la secesión, «el nuevo país debe hacerlo de acuerdo con los tratados y disposiciones sobre la adhesión. Mientras tanto esta nueva entidad no es parte de la UE y por ello tiene que pedir la adhesión». Contestaba así a varias cuestiones en torno a la manifestación celebrada ese día en Cataluña con motivo de su día nacional. Sin embargo, otras interpretaciones jurídicas, como la denominada «ampliación interna de la Unión» afirma que son las personas, y no los Estados, las titulares del principio de identidad y nacionalidad. En consecuencia, en el caso de un proceso de secesión desarrollado democráticamente por ciudadanos europeos, estos conservarían tal condición al no existir previsión alguna en sentido contrario en los Tratados. La paradoja podría crecer si los nuevos Estados presentasen mejores condiciones económicas para seguir en la Unión que los Estados de los que se escinden. En consecuencia: 1. ¿Considera la Comisión que son los ciudadanos y no los Estados los titulares de los derechos de identidad o ciudadanía? 2. ¿Si es así y surgen nuevos Estados a consecuencia de procesos democráticos en el seno de la Unión, en qué precepto de los Tratados puede apoyarse una expulsión de la UE de las personas que, siendo ciudadanas de la UE, apuesten expresamente por seguir siéndolo desde una nueva realidad estatal? 3. ¿Cómo piensa afrontar la Comisión posibles procesos de este tipo si, junto a la secesión, la ciudadanía implicada apuesta expresamente por continuar en la UE? Respuesta del Sr. Barroso en nombre de la Comisión (12 de noviembre de 2012); 4.º) Pregunta escrita: P-009862-12 de Gerard Batten (EFD) a la Comisión (29 de octubre de 2012). Asunto: Estatus del Reino Unido si Escocia se independiza. El Presidente de la Comisión José Manuel Barroso recientemente comentó en BBC Radio 4’s World en un programa relativo al referéndum sobre la independencia de Escocia previsto para 2014 que si Escocia se independizase tendría que solicitar su adhesión a la UE. Si el electorado escocés de verdad confirma en 2014 abandonar el Reino Unido y por ello Escocia llega a ser un país independiente, entonces cambiaría la misma naturaleza del Reino Unido. Cuando Gran Bretaña se adhirió a la CEE el 1 de enero de 1973 lo hizo como el Reino Unido que comprendía Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Si Escocia abandona el Reino Unido entonces se puede plantear la duda sobre el estatus legal de la pertenencia de ambos, Escocia y el resto del Reino Unido. Se plantea a la Comisión las siguientes cuestiones, R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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3.1. La respuesta del Presidente de la Comisión, ante una regulación legal que no ha cambiado desde 2004 (ya que el Tratado de Lisboa no ha introducido ningún cambio al respecto del tema de la adhesión de nuevos miembros) ha sido siempre la misma de manera rotunda y clara: «No le corresponde a la Comisión expresar una posición sobre cuestiones de organización interna relacionadas con disposiciones constitucionales de un Estado miembro. Ciertas hipótesis, como la separación de una parte de un Estado miembro o la creación de un nuevo Estado no tendrían carácter neutro con respecto a los Tratados de la UE. A petición de un Estado miembro que detallase una situación concreta, la Comisión expresaría su opinión sobre las consecuencias legales de la misma con arreglo a la legislación de la UE. En lo relativo a la cuestión general de la adhesión de los Estados a la Unión Europea, la Comisión recuerda que este proceso debe ajustarse plenamente a las normas y procedimientos previstos en los Tratados de la UE. La UE se funda en Tratados que se aplican sólo a los Estados que los han aceptado y ratificado. Si una parte del territorio de un Estado miembro cesase de ser parte de ese Estado como consecuencia de convertirse en un nuevo Estado independiente los Tratados dejarían de aplicarse a ese territorio. De acuerdo con el artículo 49 del TUE, cualquier Estado europeo que respeta los principios establecidos en el artículo 2 del TUE puede solicitar ser miembro de la UE. Si la solicitud es aceptada por el Consejo por unanimidad, entonces se procede a negociar entre el solicitante y los Estados miembros las condiciones de admisión y las adaptaciones a los Tratados que tal admisión comporta. Este acuerdo está sujeto a ratificación de todos los Estados miembros y del Estado solicitante» (35).

ante la posible salida de Escocia del Reino Unido en 2014: 1. ¿Cuál sería el estatus de Escocia y del resto del Reino Unido después de la independencia y antes de que tuviera lugar cualquier renegociación con la UE?, ¿dejarían los dos países de ser miembros de la UE hasta que se hubiesen acordado y firmado unas nuevas condiciones de adhesión a los Tratados? 2. ¿Tendría Escocia que solicitar de Nuevo su adhesión a la UE? 3. ¿El Reino Unido sin Escocia tendría que pedir también de nuevamente la adhesión? 4. ¿Escocia y el Reino Unido estarían obligados a aceptar el euro, como nuevos países candidatos a la adhesión y en los términos establecidos en el Tratado de Lisboa?; 5.º) Pregunta escrita: P-009756-12 de David Martin (S&D) a la Comisión (25 de octubre de 2012). Asunto: Estados independientes y pertenencia a la UE. ¿Puede la Comisión confirmar si continúa manteniendo el punto de vista expresado por Romano Prodi en 2004, de que cuando una parte de un Estado miembro deja de ser parte de ese Estado, por ejemplo, porque se independiza, los tratados ya no se aplican a ese territorio. En otras palabras, un nuevo Estado por el hecho de su independencia se convertiría en un tercer Estado respecto de la Unión y los tratados desde el mismo día de su independencia, no aplicándose en su territorio? Respuesta de Romano Prodi en el nombre de la Comisión, 1 de marzo de 2004 (DOCE C 84. 3.4.2004). 3 de diciembre de 2012. Respuesta conjunta dada por el Sr. Barroso en el nombre de la Comisión a las preguntas escritas: P-009756/12, P-009862/12; 6.º) Pregunta escrita E-009009-12 de Auke Zijlstra (NI) a la Comisión (8 de octubre de 2012). Los últimos acontecimientos en España muestran que Cataluña tiene una oportunidad real de convertirse en un Estado independiente. Esto ha quedado demostrado en varias encuestas: por ejemplo, en una encuesta reciente el 51% de los catalanes encuestados votarían que sí a la independencia. 1. ¿Es consciente la Comisión de estas circunstancias en Cataluña? 2. ¿Cuál sería la opinión de la Comisión sobre la posición legal de Cataluña si alcanzase la independencia? Parece que existen importantes posibilidades de que ocurra lo mismo en otros Estados miembros como por ejemplo en Bélgica y Reino Unido. 3. ¿Cuál serían las consecuencias en la UE si estos escenarios llegasen a hacerse realidad? 4. ¿Los nuevos Estados deberían solicitar su ingreso en la UE? En este caso, ¿qué consecuencias se producirían en el caso de que no quisiesen plantear su solicitud? ¿podrían renegociar los términos de adhesión? (35) Esta misma doctrina la ha reiterado más recientemente en una respuesta de 20 de noviembre de 2013 a la Pregunta escrita: E-000266/2014 de Ramon Tremosa i Balcells (ALDE) a la Comisión (27 de septiembre de 2013), formulada de la siguiente manera tras recordar la respuesta E-008133/2012: «Recientemente, varios comisarios R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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3.2. A estas explicaciones de la Comisión se pueden sumar las que se han dado desde el Parlamento Europeo, que, por ejemplo, ve el problema español como un asunto que no es de su competencia al tratarse de una cuestión interna de España. Esta institución respeta los principios de subsidiariedad y de no injerencia ante litigios políticos que puedan surgir en algún país miembro. Con todo, recientemente en la prensa escocesa se informa que el Presidente de la Comisión de Asuntos constitucionales del Parlamento Europeo ha encargado un informe a sus servicios jurídicos para tener definida una posición sobre la posible incorporación inmediata de una Escocia o de una Cataluña independiente en la UE. 4. Finalmente, también hay que referirse a la posición del Comité de las Regiones en un reciente Dictamen (36) que parece servir de gran apoyo para los defensores de la denominada tercera vía, aunque llega a la misma conclusión que la Comisión. Así, en su capítulo dedicado a «descentralización y movimientos independentistas» se afirma que el Comité: «1. está convencido de que una descentralización bien entendida podría contribuir significativamente a la satisfacción de los ciudadanos de las regiones y los municipios, y por consiguiente fortalecer al Estado en su conjunto; 2. está convencido no obstante de que negarse a largo plazo a un diálogo serio entre los diferentes niveles de gobernanza y el hecho de ignorar permanentemente los deseos y las necesidades regionales en materia de descentralización de competencias y de los recursos financieros necesarios, puede generar reivindicaciones de autonomía y en casos especiales el llamamiento a la independencia; recuerda en este contexto que una aceptación y aplicación consecuentes y coherentes de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad a

europeos y hasta el portavoz del Parlamento Europeo han emitido versiones contradictorias sobre procesos de posible secesión de territorio europeo y la creación de nuevos Estados. ¿Ha pedido algún Estado miembro la opinión legal de la Comisión sobre el proceso que debería seguir una región europea que declarase su independencia de forma democrática? ¿Ha planteado el Estado español a la Comisión alguna situación concreta con respecto a la posible independencia de Catalunya? En caso negativo, ¿puede un funcionario con obligaciones de portavoz posicionarse sobre cuestiones políticas con respecto a las que la Comisión no tiene una opinión firme?». Este mismo diputado catalán más recientemente ha ido un poco más lejos y ha formulado la siguiente Pregunta escrita: E-000266/2014 a la Comisión (13 de enero de 2014). Asunto: Hipotética acción militar en España: «La semana pasada, el Ministro de Defensa, Pedro Morenés, afirmaba: «Los militares están preocupados por la unidad de España». Esta afirmación, lejos de ser neutra, guarda un fuerte contenido político, teniendo en cuenta la historia del Estado español en los últimos cien años. Además, no se haría una afirmación semejante en relación con otros sectores como, por ejemplo, los médicos o los profesores. En ocasiones anteriores, no se han admitido a trámite preguntas de diversos diputados al Parlamento Europeo que pedían a la Comisión que aportase claridad sobre la posible aplicación del artículo 7 del TUE en caso de que el ejército de un Estado miembro use la violencia con el fin de frenar un movimiento político pacífico y democrático. Se adujo el argumento de que la Comisión no se posiciona sobre situaciones hipotéticas. No obstante, en el caso de la independencia de una región de un Estado miembro, la Comisión sí se ha posicionado, pese a que los Tratados no hacían mención específica de este caso, y ha declarado que «si una parte del territorio de un Estado miembro dejase de ser parte de ese Estado para convertirse en un nuevo Estado independiente, los Tratados ya no serían aplicables en dicho territorio. En otras palabras, un nuevo Estado independiente, por el hecho de alcanzar la independencia, pasaría a convertirse en un tercer país con respecto a la UE y los Tratados dejarían de ser aplicables en su territorio» (E-011023/2013). ¿Piensa la Comisión clarificar si pediría que se aplicara el artículo 7 del TUE en caso de una intervención del ejército en la vida democrática de un Estado miembro? ¿Existe algún motivo formal por el cual la Comisión puede interpretar los Tratados para manifestar su posición sobre qué puede pasar con la pertenencia a la UE de una región que declare su independencia, pero no para pronunciarse sobre qué ocurriría en caso de que el ejército de un Estado actuase contra un movimiento político pacífico y democrático». (36) Ver, Draft Opinion of the Committee of the Regions (100th plenary session, 11-12 April 2013, CIVEX-V-034): «Devolution in the European Union and the place for local and regional self-government in EU policy making and delivery», Rapporteur: Prof. Franz SCHAUSBERGER (AT/EPP). R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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nivel europeo proporcionan el mejor marco para albergar las preocupaciones legítimas de los distintos niveles; 3. sigue muy de cerca los movimientos independentistas crecientes que se han producido recientemente en regiones de algunos Estados miembros y de países candidatos a la adhesión, así como sus causas, que son muy diferentes desde un punto de vista histórico, político y económico; 4. sugiere, en este contexto, analizar las causas de dichos movimientos, para discutir y entender los motivos y las razones, a fin de poder encontrar soluciones coherentes y pacíficas para todas las partes interesadas; 5. declara que según el artículo 4.2 del TUE el avance de una región hacia la independencia ha de ser considerado fundamentalmente como un asunto interno del país afectado (37); 6. recuerda que en el caso de que una región obtuviese la independencia y quisiera integrarse en la UE, tendría que presentar una candidatura oficial al Consejo y seguir el procedimiento de adhesión del artículo 49 del TUE como cualquier otro Estado que desease convertirse en Estado miembro de la UE».

II.5. El art.50 del TUE 1. Se llama la atención sobre el hecho de que actualmente el TUE, tal y como fue modificado por el Tratado de Lisboa en 2007, ahora prevé expresamente la posibilidad de solicitar la salida de la UE, actualmente recogida en el art.50, único precepto que se dedica a este tema (38). 2. Cierta doctrina considera que si una Escocia independiente no fuese automáticamente miembro de la UE sería tanto como una expulsión sin seguir el procedimiento del art. 50 del TUE. 3. Los autores del Informe entienden que no hay base en los Tratados para este último argumento, pues la independencia de Escocia sería un supuesto sin un claro precedente en el Derecho comunitario y no claramente previsto en los Tratados comunitarios. Además, señalan que este precepto demuestra que los Tratados pueden de-

(37) El art. 4,2 del TUE dispone lo siguiente: «La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro». (38) «1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión. 2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo. 3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. 4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten. La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49». R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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jar de aplicarse a un Estado incluso sin que exista un acuerdo, aunque sí se exige que se haga la notificación dado el uso del imperativo («notificará»). 3.1. Hacen hincapié en que este precepto demuestra que, si se produce la independencia de Escocia, defender que el resto del Reino Unido quedaría automáticamente fuera de la UE entraría en conflicto con el citado precepto. Por tanto, este artículo incrementa las posibilidades de que el Reino Unido sin Escocia continúe siendo miembro de la UE. Con todo advierten que esto no significa que la posición del resto del Reino Unido en la UE no se vería afectada por la independencia de Escocia. La consiguiente reducción de su territorio y población podría tener efectos sobre cualquiera de los aspectos de su condición de miembro que dependen de esos factores. Estas cuestiones deberían ser objeto de negociación, aunque presumen que el Reino Unido tendría poco margen para evitar sufrir una reducción proporcional (39).

II.6. El argumento basado en la ciudadanía europea: el caso Rottman 1. En el Informe sobre Escocia se hace hincapié en un aspecto muy interesante de toda esta cuestión: que el TJUE pudiera resistirse a permitir que parte de un Estado miembro de la UE fuese expulsado automáticamente, especialmente en la medida en que ello afectaría a derechos individuales de ciudadanos europeos. (39) Hay que advertir que este art.50 ha sido utilizado recientemente por la Generalitat en su Documento de trabajo de febrero de 2014 arriba citado, «Estrechar lazos en libertad» para apoyar sus planteamientos favorables al referéndum de autodeterminación y su derecho a permanecer en la UE. Así, se afirma lo siguiente: «¿Qué sucedería si la mayoría del Parlamento español, tras un referéndum favorable, decidiera abandonar la Unión Europea? Teniendo en cuenta que esa decisión afectaría al resto de países de la Unión, ¿la salida debería ser sometida a un referéndum en toda Europa? ¿El caso es también comparable a un cuerpo —en este caso, la Unión Europea— al que se le extirpa un brazo, España? Tras décadas de convivencia y de vínculos afectivos, ¿ello no supondría un «retroceso político» y un «desgarro en la convivencia» entre los españoles y el resto de europeos?, etc. La cuestión de un hipotético abandono de la Unión está regulada con toda claridad por el artículo 50 del Tratado de Lisboa. En este caso, pues, sí tiene sentido resolver la cuestión citando simplemente ese punto (aunque las anteriores preguntas, en coherencia con el argumentario del Ministerio de Asuntos Exteriores, deberían hacerse igualmente en aras de la ética cívica para evitar «desgarros y angustias»). En el caso de la consulta que se propone para Catalunya no se busca un «artículo 50» que permita cerrar ningún tema de manera expeditiva: ni el de la secesión, ni el de la no secesión, ni ninguna otra fórmula intermedia. No. Se pretende preguntar a los ciudadanos, no presuponer su respuesta. Se pretende algo tan elemental en democracia como determinar cuántas personas son partidarias de una cosa, y cuántas de otra. Según informes del Institut d’Estudis Autonòmics, dirigido por el ex magistrado del Tribunal Constitucional Carles Viver i Pi-Sunyer, esa consulta se puede llevar a cabo simplemente si el gobierno español tiene la voluntad de que pueda ejercerse ese derecho en Catalunya, sin vulnerar la legalidad vigente. El hecho de que no exista un «artículo 50» no implica, sin embargo, que no exista una cuestión política que requiere una respuesta igualmente política. El problema no va a desaparecer por arte de magia con el recurso de negarlo. Tampoco se resolverá considerando la Constitución como «un ídolo ni un arcano (sic) que adoramos supersticiosamente», como apunta con ironía el texto citado (para, a renglón seguido, y de manera un tanto paradójica, usar argumentalmente la Constitución como un verdadero ídolo)». Lo cierto es que el art.50 se presta efectivamente al juego de las analogías y a que se puedan deducir de él ciertos planteamientos siguiendo cierta coherencia lógica. Por ejemplo, hemos visto arriba que su apartado 5 dispone que si un Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49. Esto significa que el hecho de que haya pertenecido antes a la UE no le da derecho a disfrutar de un procedimiento especial de adhesión o a una reincorporación automática a la UE saltándose el art.49. Por consiguiente, resulta razonable pensar que también ese debe ser el caso en el supuesto de que una parte de un Estado miembro se independice para formar parte un nuevo Estado. Es verdad que en este caso falta el hecho de la voluntad expresada anteriormente de haber salido de la Unión. Pero ahí está el problema interpretativo: ¿el que muestra su deseo de abandonar un Estado miembro está al mismo tiempo mostrando su deseo de salir de la UE porque los arts.4,2 y 49 del TUE conllevan inexorablemente esa consecuencia? R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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2. Se apunta que esta posibilidad ha sido defendida por un sector doctrinal radical que defiende que la continuidad automática de Escocia como miembro de la UE es posible e, incluso, exigible con base en el mismo ordenamiento comunitario. Para ello se basan en varios argumentos. Ya hemos visto los relativos a los arts. 49 y 50. 3. Vamos ahora a detenernos en el argumento basado en la ciudadanía comunitaria, analizado dentro del punto «complicaciones potenciales». 3.1. Según esta doctrina favorable a las tesis independentistas el art. 20 del TFUE, al reconocer la ciudadanía europea, tendría el efecto de impedir medidas nacionales que privasen a los ciudadanos de la UE de disfrutar del contenido de los derechos conferidos en virtud de su estatus como ciudadanos, lo que ligado a los derechos conferidos por el resto del ordenamiento jurídico, podría influir en que el TJCE dispusiese que Escocia y el resto del Reino Unido deberían suceder al actual Reino Unido como miembros de la UE, pero ahora como dos Estados miembros distintos y no como uno. 4. Esta visión de las cosas vendría avalada, en opinión de la citada docrina, por un pronunciamiento del TJUE: la sentencia Rottman, que afectaba al Derecho alemán y austriaco sobre concesión de nacionalidad (40). 4.1. Según las disposiciones del Derecho alemán relativas a la nacionalidad aplicables, en el marco del asunto, la naturalización de un extranjero dependía en principio del abandono o de la pérdida de la nacionalidad que éste hubiera tenido hasta entonces (41). 4.2. Una autorización para conservar la nacionalidad austriaca (42) presupone, con arreglo al artículo 28, apartado 1, punto 1, de la StbG, que el mantenimiento de ésta redunde en interés de la República de Austria a causa de servicios que la persona afectada haya prestado ya, o que dicho Estado miembro (40) Ver, Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 2 de marzo de 2010, Janko Rottman contra Freistaat Bayern. Asunto C-135/08. Recopilación de Jurisprudencia 2010, pp. I-1449. (41) El artículo 16, apartado 1, de la Ley Fundamental alemana establece: «Nadie podrá ser privado de la nacionalidad alemana. La pérdida de la nacionalidad sólo podrá producirse en virtud de una ley y, contra la voluntad del afectado, únicamente cuando éste no se convierta por ello en apátrida.» El artículo 8 de la Reichs-und Staatsangehörigkeitsgesetz (Ley sobre la nacionalidad), en su versión aplicable hasta el 31 de diciembre de 1999, disponía: «Un extranjero que haya establecido su residencia en el territorio alemán, podrá, a petición suya, ser naturalizado por el Land en cuyo territorio resida, siempre que no esté incurso en las circunstancias de expulsión previstas en los artículos 46, apartados 1 a 4, y 47, apartados 1 o 2, de la Ausländergesetz [(Ley de extranjería)], 3. en su lugar de residencia, haya encontrado un alojamiento independiente o un empleo. [ ]». El artículo 48, apartados 1 y 2, del Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (Código de procedimiento administrativo del Land de Baviera) es del siguiente tenor: «1) Un acto administrativo ilegal podrá, aunque haya adquirido carácter definitivo, ser revocado total o parcialmente, con efectos futuros o retroactivos. [ ] 2) Un acto administrativo ilegal que conceda una prestación dineraria única o periódica o una prestación en especie divisible o que constituya la base de tales prestaciones no podrá ser revocado en la medida en que el beneficiario confíe en la existencia de dicho acto administrativo y su confianza se estime digna de protección frente al interés público de una revocación. [ ] El beneficiario no podrá invocar la confianza [ ] 1. [si] ha obtenido el acto administrativo mediante fraude, amenazas o corrupción, 2. [si] ha obtenido el acto administrativo ofreciendo indicaciones esencialmente falsas o incompletas, 3. [si] tenía conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo o la ignoraba debido a una negligencia grave. En [estos] casos [ ], el acto administrativo, en principio, será revocado con carácter retroactivo.» (42) A tenor del artículo 27, apartado 1, de la Staatsbürgerschaftsgesetz (Ley sobre la nacionalidad, BGBl. 311/1985; en lo sucesivo, «StbG»): «Todo aquel que adquiera una nacionalidad extranjera, a petición suya, por medio de una declaración o de su consentimiento expreso, perderá la nacionalidad austriaca, salvo que se le haya concedido expresamente el derecho a conservar [ésta]». R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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pueda esperar de ella, o sobre la base de consideraciones particulares que deban tenerse en cuenta. 4.3. De las observaciones del Gobierno austriaco se desprende que, conforme a su Derecho nacional, la pérdida de una nacionalidad extranjera adquirida mediante naturalización, se produzca ex nunc o ex tunc en el orden jurídico del Estado de naturalización, no conduce automáticamente a que el interesado que ha perdido la nacionalidad austriaca debido a la adquisición de esta nacionalidad extranjera recupere retroactivamente la nacionalidad austriaca. 4.4. Según este mismo Gobierno, en tal supuesto, la nacionalidad austriaca sólo puede obtenerse de nuevo mediante una decisión administrativa, siempre que se cumplan los requisitos previstos al respecto en los artículos 10 y siguientes de la StbG (43). 5. Los hechos que motivaron el litigio fueron los siguientes: el demandante en el asunto principal nació en Graz (Austria) y era inicialmente, por nacimiento, nacional de la República de Austria. 5.1. En 1995, trasladó su domicilio a Múnich (Alemania), tras haber prestado declaración ante el Landesgericht für Strafsachen Graz (Tribunal de lo penal de Graz) en el marco de una investigación que le afectaba, iniciada a causa de las sospechas, que él rebate, en cuanto a la comisión por su parte de estafa grave en el ejercicio de su profesión. 5.2. En febrero de 1997, el Landesgericht für Strafsachen Graz dictó una orden de detención nacional contra el demandante en el asunto principal. 5.3. Éste solicitó la nacionalidad en febrero de 1998. En el procedimiento de naturalización, omitió mencionar el proceso penal en que se hallaba incurso en Austria. El documento de naturalización, fechado el 25 de enero de 1999, se le expidió el 5 de febrero de 1999. 5.4. La naturalización del demandante en el asunto principal en Alemania tuvo como consecuencia, conforme al Derecho austriaco, la pérdida de la nacionalidad austriaca. 5.5. En agosto de 1999, la ciudad de Munich fue informada por las autoridades municipales de Graz de que sobre el demandante en el asunto principal pesaba una orden de detención dictada en esta última ciudad. Por otra parte, en septiembre de 1999, la fiscalía austriaca comunicó a la ciudad de Munich, entre

(43) El artículo 10 de la StbG, en la versión que entró en vigor el 23 de marzo de 2006, dispone: «1) Salvo disposición en contrario en la presente ley federal, la ciudadanía sólo podrá concederse a un extranjero 1. si ha permanecido legalmente y sin interrupción en el territorio federal desde hace al menos diez años y ha establecido su residencia en dicho territorio desde hace al menos cinco años; 2. si no ha sido condenado mediante sentencia firme a una pena de prisión impuesta por un órgano jurisdiccional nacional o extranjero por una o varias infracciones dolosas, [ ]; 3. si no ha sido condenado mediante sentencia firme a una pena de prisión impuesta por un órgano jurisdiccional nacional por un delito financiero; 4. si no está en curso un procedimiento penal contra él ante un órgano jurisdiccional nacional [por] una infracción dolosa o [por] un delito financiero castigado con una pena de prisión; [ ] 2) No podrá concederse la ciudadanía a un extranjero [ ] 2. si ha sido objeto de más de una condena mediante sentencia firme por una infracción administrativa grave de una particular relevancia, [ ]; [ ] 4) El requisito mencionado en el apartado 1, punto 1, [así como] el impedimento para la concesión mencionado en el apartado 2, punto 2, [ ] no [serán] aplicables 1. a un extranjero residente en el territorio federal que haya tenido la ciudadanía ininterrumpidamente durante al menos diez años y la haya perdido por una causa distinta a la revocación […]; […]» R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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otros datos, que el demandante en el asunto principal ya había estado incurso en un proceso penal en julio de 1995 ante el Landesgericht für Strafsachen Graz. 5.6. En vista de tales circunstancias, el Freistaat Bayern, tras oír al demandante en el asunto principal, decidió revocar con carácter retroactivo la naturalización mediante decisión de 4 de julio de 2000, debido a que dicho demandante había ocultado que era objeto de diligencias judiciales en Austria y que, por consiguiente, había obtenido la nacionalidad alemana de manera fraudulenta. 5.6.1. La revocación de la naturalización obtenida en Alemania no es firme aún, a causa del recurso de anulación interpuesto contra esta decisión por el demandante en el asunto principal. Pronunciándose en apelación, el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal de lo contencioso-administrativo del Land de Baviera), mediante sentencia de 25 de octubre de 2005, estimó que la revocación de la naturalización del demandante en el asunto principal, basada en el artículo 48, apartado 1, primera frase, del Código de procedimiento administrativo del Land de Baviera, es compatible con el Derecho alemán, aunque dicha revocación, cuando sea firme, implique que el interesado adquiera la condición de apátrida. 5.6.2. La petición de «Revision» del demandante en el asunto principal, de la que conoce el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), se dirige contra esta sentencia de 25 de octubre de 2005. 5.7. El órgano jurisdiccional que planteó la pregunta al TJUE señala que la naturalización adquirida de manera fraudulenta por el demandante en el asunto principal era ilegal desde su origen y, por consiguiente, podía ser revocada por las autoridades alemanas competentes en el marco de su facultad de apreciación. Precisa que, en virtud de las disposiciones pertinentes de Derecho austriaco, es decir, la StbG, el demandante en el asunto principal no cumple los requisitos para que se le restituya inmediatamente la nacionalidad austriaca. En su sentencia, el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof había indicado que, en el supuesto de que, a causa de una naturalización obtenida de modo fraudulento, una persona se convirtiera en apátrida, perdiendo en consecuencia la ciudadanía de la Unión, es suficiente, para respetar la reserva formulada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 7 de julio de 1992, Micheletti y otros (C-369/90, Rec. p. I-4239) «según la cual los Estados miembros deben ejercer su competencia en materia de nacionalidad respetando el Derecho de la Unión», que la importancia de los derechos conferidos por esta ciudadanía de la Unión sea tenida en cuenta por la autoridad competente alemana en el ejercicio de su facultad de apreciación. 5.8. Según este órgano jurisdiccional, suponer la existencia, en el Derecho de la Unión, de una obligación de no revocar una naturalización obtenida de modo fraudulento tendría la consecuencia de afectar, de manera esencial, al poder soberano de los Estados miembros, reconocido por el artículo 17 CE, apartado 1, de definir las modalidades de aplicación de su Derecho en materia de nacionalidad. En cambio, el órgano jurisdiccional remitente considera que la importancia y el alcance de esta reserva formulada en la sentencia Micheletti y otros, R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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antes citada, no han sido aún aclarados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. 5.9. A su entender, de esta reserva el Tribunal de Justicia únicamente dedujo el principio según el cual un Estado miembro no puede restringir los efectos de una atribución de nacionalidad por parte de otro Estado miembro estableciendo un requisito adicional para el reconocimiento de dicha nacionalidad con objeto de ejercer una libertad fundamental prevista por el Tratado CE. Según el órgano jurisdiccional remitente, no está suficientemente claro si el estatuto de apátrida y la pérdida de la ciudadanía de la Unión adquirida de manera legal en un momento anterior, asociada a la revocación de una naturalización, es compatible con el Derecho de la Unión y, en particular, con el artículo 17 CE, apartado 1. El órgano jurisdiccional remitente estima al menos posible que la República de Austria, como Estado miembro de la nacionalidad de origen del demandante en el asunto principal, esté obligada, en virtud del principio de lealtad de la Unión y teniendo en cuenta los valores reflejados en la Convención para reducir los casos de apatridia, así como en el artículo 7, apartado 1, letra b), del Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, a interpretar y aplicar su Derecho nacional o adaptarlo de modo que se evite que la persona afectada se convierta en apátrida cuando, como ocurre en el asunto principal, dicha persona no haya sido autorizada a conservar su nacionalidad de origen a consecuencia de la adquisición de una nacionalidad extranjera. 6. A la vista de todo esto, el órgano jurisdiccional nacional planteó al TJUE si el Derecho de la Unión, en particular el artículo 17 CE, se opone a que un Estado miembro le revoque a un ciudadano de la Unión la nacionalidad de dicho Estado miembro adquirida de modo fraudulento mediante naturalización en la medida en que tal revocación priva al interesado de su estatuto de ciudadano de la Unión y de los derechos correspondientes, convirtiéndolo en apátrida, puesto que la adquisición de la nacionalidad de ese Estado miembro por naturalización supuso para la persona afectada la pérdida de la nacionalidad de su Estado miembro de origen. 6.1. Tras exponer los argumentos de las partes (44), recuerda el TJUE que, según reiterada jurisprudencia, la determinación de los modos de adquisición y

(44) Todos los Gobiernos que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, así como el Freistaat Bayern y la Comisión de las Comunidades Europeas, sostienen que las normas relativas a la adquisición y a la pérdida de la nacionalidad son competencia de los Estados miembros. Algunos de ellos deducen de esto que una decisión revocatoria de la naturalización como la que se discute en el asunto principal no pertenece al ámbito del Derecho de la Unión. En este contexto, se remiten a la Declaración n.º 2 relativa a la nacionalidad de un Estado miembro, anexa por los Estados miembros al Acta final del Tratado UE. Los Gobiernos alemán y austriaco alegan asimismo que, en el momento de la decisión revocatoria de la naturalización del demandante en el asunto principal, éste era un nacional alemán, residente en Alemania, al que se dirigía un acto administrativo emanado de una autoridad alemana. Según estos Gobiernos, con el apoyo de la Comisión, se trata por tanto de una situación meramente interna que no tiene ningún vínculo con el Derecho de la Unión, el cual no es de aplicación por el simple hecho de que un Estado miembro adopta una medida respecto a uno de sus nacionales. La circunstancia de que, en una situación como la del asunto principal, el interesado haya ejercido su derecho a la libre circulación antes de su naturalización no puede constituir por sí sola un elemento transfronterizo capaz de desempeñar papel alguno en lo que atañe a la revocación de dicha naturalización. Ver, sentencias Micheletti y otros, antes citada, apartado 10; de 11 de noviembre de 1999, Mesbah, C-179/98, Rec. p. I-7955, apartado 29, así como de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen, C-200/02, Rec. p. I-9925, apartado 37). R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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pérdida de la nacionalidad es, de conformidad con el Derecho internacional, competencia de cada Estado miembro (45). 6.2. El TJUE reconoce que es cierto que la Declaración n.º 2 relativa a la nacionalidad de un Estado miembro, anexa por los Estados miembros al Acta final del Tratado UE (citada abajo), así como la Decisión de los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en el seno del Consejo Europeo de Edimburgo los días 11 y 12 de diciembre de 1992, relativa a determinados problemas planteados por Dinamarca en relación con el Tratado UE, dirigidas a aclarar una cuestión especialmente importante para los Estados miembros, a saber, la delimitación del ámbito de aplicación ratione personae de las disposiciones del Derecho de la Unión que se referían al concepto de nacional, deben ser tomadas en conside-

(45) La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, dispone: «1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.» El artículo 7 de la Convención para reducir los casos de apatridia, hecha en Nueva York el 30 de agosto de 1961 y que entró en vigor el 13 de diciembre de 1975, es del siguiente tenor: «1. a) Si la legislación de un Estado contratante prevé la renuncia a la nacionalidad, dicha renuncia sólo será efectiva si el interesado tiene o adquiere otra nacionalidad; [ ] 2. El nacional de un Estado contratante que solicite la naturalización en un país extranjero no perderá su nacionalidad a menos que adquiera o se le haya dado la seguridad de que adquirirá la nacionalidad de dicho país. 3. Salvo lo dispuesto en los párrafos 4 y 5 del presente artículo, el nacional de un Estado contratante no podrá perder su nacionalidad, si al perderla ha de convertirse en apátrida, por el hecho de abandonar el país cuya nacionalidad tiene, residir en el extranjero, dejar de inscribirse en el registro correspondiente o cualquier otra razón análoga. 4. Los naturalizados pueden perder la nacionalidad por residir en el extranjero durante un período fijado por la legislación del Estado contratante, que no podrá ser menor de siete años consecutivos, si no declaran ante las autoridades competentes su intención de conservar su nacionalidad. [ ] 5. Salvo en los casos a que se refiere el presente artículo, una persona no perderá la nacionalidad de un Estado contratante, si dicha pérdida puede convertirla en apátrida, aunque dicha pérdida no esté expresamente prohibida por ninguna otra disposición de la presente Convención.» El artículo 8 de la misma Convención dispone: «1. Los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a una persona si esa privación ha de convertirla en apátrida. 2. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, una persona podrá ser privada de la nacionalidad de un Estado contratante: a) En los casos en que, con arreglo a los párrafos 4 y 5 del artículo 7, cabe prescribir que pierda su nacionalidad; b) Cuando esa nacionalidad haya sido obtenida por declaración falsa o por fraude. [ ] 4. Los Estados contratantes solamente ejercerán la facultad de privar a una persona de su nacionalidad, en las condiciones definidas en los párrafos 2 ó 3 del presente artículo, en conformidad con la ley, la cual proporcionará al interesado la posibilidad de servirse de todos sus medios de defensa ante un tribunal o cualquier otro órgano independiente.» El artículo 9 de esta misma Convención dispone que los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a ninguna persona o a ningún grupo de personas, por motivos raciales, étnicos, religiosos o políticos. El Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, de 6 de noviembre de 1997, se adoptó en el marco del Consejo de Europa y entró en vigor el 1 de marzo de 2000. Es aplicable desde esta última fecha en Austria y fue ratificado por la República Federal de Alemania el 11 de mayo de 2005. A tenor del artículo 3 de este Convenio: «1. Corresponde a cada Estado determinar mediante su legislación cuáles son sus nacionales. 2. Esta legislación debe ser admitida por los demás Estados, siempre que sea acorde con los convenios internacionales aplicables, el Derecho internacional consuetudinario y los principios de Derecho generalmente reconocidos en materia de nacionalidad.» El artículo 4 de dicho Convenio establece: «Las normas sobre la nacionalidad de cada Estado parte deben basarse en los siguientes principios: a. todo individuo tiene derecho a una nacionalidad; b. debe evitarse la condición de apátrida; c. nadie puede ser privado arbitrariamente de su nacionalidad; [ ]» El artículo 7 de este mismo Convenio es del siguiente tenor: «1. Un Estado parte no puede establecer en su Derecho interno la pérdida de su nacionalidad de pleno derecho o por iniciativa propia, salvo en los siguientes casos: a) adquisición voluntaria de otra nacionalidad; b) adquisición de la nacionalidad del Estado parte como consecuencia de una conducta fraudulenta, mediante información falsa u ocultación de un hecho pertinente por parte del solicitante; [ ] 3. Un Estado parte no puede establecer en su Derecho interno la pérdida de su nacionalidad en virtud de los apartados 1 y 2 de este artículo si la persona afectada se convierte por ello en apátrida, excepto en los casos mencionados en el apartado 1, letra b), de este artículo.» El artículo 9 del Convenio Europeo sobre la Nacionalidad dispone que cada Estado miembro facilitará, en los casos y en las condiciones previstas en su Derecho interno, que se restituya su nacionalidad a las personas que la tenían y que residan legalmente y de forma habitual en su territorio. 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ración como instrumentos de interpretación del Tratado CE, en particular para determinar el ámbito de aplicación ratione personae de este último. 6.3. Sin embargo, advierte que el hecho de que una materia sea competencia de los Estados miembros no obsta para que, en situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión, las normas nacionales de que se trate deban respetar este último (46). En estas circunstancias, entiende el TJUE que el corresponde pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, que atañen a las condiciones en que un ciudadano de la Unión puede, a causa de la pérdida de su nacionalidad, perder dicho estatuto de ciudadano de la Unión y, por tanto, verse privado de los derechos vinculados a éste. 6.4. De este modo, afirma el Tribunal que es manifiesto que la situación de un ciudadano de la Unión que, como el demandante en el asunto principal, se enfrenta a una decisión revocatoria de la naturalización adoptada por las autoridades de un Estado miembro que lo coloca, tras haber perdido la nacionalidad de origen de otro Estado miembro, en una posición que puede acarrear la pérdida del estatuto conferido por el artículo 17 CE y de los derechos correspondientes está comprendida, por su propia naturaleza, en el ámbito del Derecho de la Unión. Tal como el Tribunal de Justicia ha señalado en diversas ocasiones, la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros (47). 6.5. El artículo 17 CE, apartado 2, atribuye a dicho estatuto los derechos y deberes previstos por el Tratado CE, entre ellos el de invocar el artículo 12 CE en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión (48). Así, los Estados miembros, en el ejercicio de su competencia en materia de nacionalidad, deben respetar el Derecho de la Unión (49). 6.6. El TJUE responde a las dudas que plantea al órgano jurisdiccional remitente esta afirmación así como sobre las consecuencias de esta reserva en una situación como la examinada en el asunto principal. El TJUE aclara que la reserva según la cual debe respetarse el Derecho de la Unión no menoscaba el principio de Derecho internacional ya reconocido por el Tribunal de Justicia, y recordado más abajo, según el cual los Estados miembros son competentes para determinar los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad, pero consagra el principio según el cual, cuando se trata de ciudadanos de la Unión,

(46) Véanse las sentencias de 24 de noviembre de 1998, Bickel y Franz, C-274/96, Rec. p. I-7637, apartado 17 (en relación con una normativa nacional en materia penal y de procedimiento penal); de 2 de octubre de 2003, Garcia Avello, C-148/02, Rec. p. I-11613, apartado 25 (respecto a normas nacionales que rigen el apellido de una persona); de 12 de julio de 2005, Schempp, C-403/03, Rec. p. I-6421, apartado 19 (en cuanto a normas nacionales relativas a la fiscalidad directa), así como de 12 de septiembre de 2006, España/Reino Unido, C-145/04, Rec. p. I-7917, apartado 78 (respecto a normas nacionales que determinan los titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo). (47) Véanse las sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C-184/99, Rec. p.I-6193, apartado 31, y de 17 de septiembre de 2002, Baumbast y R, C-413/99, Rec. p. I-7091, apartado 82. (48) Ver las sentencias de 12 de mayo de 1998, Martínez Sala, C-85/96, Rec. p. I-2691, apartado 62, y Schempp, antes citada, apartado 17). (49) Ver, sentencias Micheletti y otros, antes citada, apartado 10; Mesbah, antes citada, apartado 29; de 20 de febrero de 2001, Kaur, C-192/99, Rec. p. I-1237, apartado 19, y Zhu y Chen, antes citada, apartado 37. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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el ejercicio de esta competencia, en la medida en que afecte a los derechos conferidos y protegidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, como ocurre en particular en el caso de una decisión revocatoria de la naturalización como la del asunto principal, puede ser sometido a un control jurisdiccional realizado en función del Derecho de la Unión. 6.7. Explica el Tribunal que, a diferencia de la demandante en el asunto que dio lugar a la sentencia Kaur, antes citada, (que, al no responder a la definición de nacional del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, no pudo haber sido privada de los derechos derivados del estatuto de ciudadano de la Unión), el demandante en el asunto principal ha tenido sin duda alguna las nacionalidades austriaca y, posteriormente, alemana y, por consiguiente, ha gozado de dicho estatuto y de los correspondientes derechos. 6.8. No obstante, señala que, tal como han alegado varios Gobiernos que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, cuando una decisión revocatoria de la naturalización como la del asunto principal se basa en el fraude cometido por el interesado en el marco del procedimiento de adquisición de la nacionalidad de que se trata, tal decisión podría ajustarse al Derecho de la Unión. Apunta que una decisión por la que se revoca la naturalización debido a maniobras fraudulentas corresponde a un motivo de interés general. A este respecto, es legítimo que un Estado miembro quiera proteger la relación especial de solidaridad y de lealtad entre él mismo y sus nacionales, así como la reciprocidad de derechos y deberes, que son el fundamento del vínculo de nacionalidad (50). 6.9. Precisa el TJUE que estas consideraciones sobre la legitimidad, en principio, de una decisión por la que se revoca la naturalización a causa de maniobras fraudulentas siguen siendo inicialmente válidas cuando tal revocación tiene como consecuencia que la persona afectada pierda, además de la nacionalidad del Estado miembro de naturalización, la ciudadanía de la Unión. 6.10. No obstante, considera que, en tal supuesto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la decisión revocatoria de que se trata en el asunto principal respeta el principio de proporcionalidad en cuanto a las consecuencias que implica para la situación de la persona afectada en función del Derecho de la Unión, además del examen, en su caso, de la proporcionalidad de esta decisión en función del Derecho nacional. 7. Por tanto, habida cuenta de la importancia que el Derecho primario otorga al estatuto de ciudadano de la Unión, al examinar una decisión por la que se revoca la natura(50) El TJUE añade lo siguiente: «Esta conclusión relativa a la legitimidad, en principio, de una decisión revocatoria de la naturalización adoptada en circunstancias como las del asunto principal queda corroborada por las disposiciones pertinentes de la Convención para reducir los casos de apatridia. En efecto, el artículo 8, apartado 2, de ésta dispone que una persona podrá ser privada de la nacionalidad de un Estado contratante cuando esa nacionalidad haya sido obtenida por declaración falsa o por fraude. Igualmente, el artículo 7, apartados 1 y 3, del Convenio Europeo sobre la Nacionalidad no prohíbe a un Estado parte privar a un individuo de su nacionalidad, aunque de este modo se convierta en apátrida, cuando tal nacionalidad se haya adquirido como consecuencia de una conducta fraudulenta, mediante información falsa u ocultación de un hecho pertinente por parte de dicho individuo. Esta conclusión es acorde por lo demás con el principio de Derecho internacional según el cual nadie puede ser privado arbitrariamente de su nacionalidad, principio recogido en el artículo 15, apartado 2, de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 4, letra c), del Convenio Europeo sobre la Nacionalidad. En efecto, cuando un Estado priva a una persona de su nacionalidad a causa del comportamiento fraudulento de ésta, determinado legalmente, tal privación no puede considerarse un acto arbitrario». R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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lización es preciso tomar en consideración las eventuales consecuencias que esta decisión acarrea para el interesado y, en su caso, para los miembros de su familia en lo que atañe a la pérdida de los derechos de que goza todo ciudadano de la Unión. 7.1. A este respecto, debe comprobarse, en particular, si esta pérdida está justificada en relación con la gravedad de la infracción cometida por el afectado, con el tiempo transcurrido entre la decisión de naturalización y la decisión revocatoria, así como con la posibilidad de que el interesado recupere su nacionalidad de origen. En lo que atañe más concretamente a este último aspecto, concluye que un Estado miembro cuya nacionalidad se ha adquirido de manera fraudulenta no puede considerarse obligado, con arreglo al artículo 17 CE, a abstenerse de revocar la naturalización por la mera circunstancia de que el interesado no ha recuperado la nacionalidad de su Estado miembro de origen. 7.2. No obstante, pone de relieve que corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si, a la luz del conjunto de circunstancias pertinentes, el respeto del principio de proporcionalidad exige que, antes de que se haga efectiva tal decisión revocatoria de la naturalización, se conceda al interesado un plazo razonable para que pueda intentar recuperar la nacionalidad de su Estado miembro de origen. En resumen, para el TJUE el Derecho de la Unión, en particular el artículo 17 CE, no se opone a que un Estado miembro le revoque a un ciudadano de la Unión la nacionalidad de dicho Estado miembro adquirida mediante naturalización cuando ésta se ha obtenido de modo fraudulento, a condición de que esta decisión revocatoria respete el principio de proporcionalidad. 8. Mediante segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, cuando un ciudadano de la Unión que se encuentra en una situación como la del demandante en el asunto principal se enfrenta a una decisión revocatoria de la naturalización por la que corre el riesgo de perder su estatuto de ciudadano de la Unión, el Derecho de la Unión, y en particular el artículo 17 CE, debe interpretarse en el sentido de que el Estado miembro de cuya nacionalidad era titular en origen tiene la obligación de interpretar su normativa nacional de manera que se evite esta pérdida permitiéndole recuperar esta nacionalidad. 8.1. Aclara el TJUE que en el presente caso, es preciso señalar que la revocación de la naturalización obtenida por el demandante en el asunto principal en Alemania no era entonces firme y que el Estado miembro de cuya nacionalidad era titular en origen, es decir, la República de Austria, no había adoptado ninguna decisión respecto a su estatuto. 8.2. El Tribunal explica que en el marco de la remisión prejudicial, era preciso recordar que los principios derivados de la presente sentencia en cuanto a la competencia de los Estados miembros en materia de nacionalidad así como su obligación de ejercer esta competencia respetando el Derecho de la Unión se aplicaban tanto al Estado miembro de naturalización como al Estado miembro de la nacionalidad de origen. No obstante, el TJUE no podía pronunciarse sobre la cuestión de si el Derecho de la Unión se oponía a una decisión que entonces todavía no se había adoptado. Tal como alegó el Gobierno austriaco en la vista, correspondía eventualmente a las autoridades austriacas adoptar una decisión sobre la cuestión de si el demandante en el asunto principal recuperaría su naR.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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cionalidad de origen y, en su caso, sería competencia de los órganos jurisdiccionales austriacos apreciar su regularidad, cuando se tomase tal decisión, a la luz de los principios derivados de la presente sentencia. 9. Los autores del Informe sobre el caso escocés, a la vista de estos argumentos que acabamos de exponer sobre la ciudadanía europea (y especialmente el papel que puede jugar el TJUE tras dictarse el caso Rottman), estiman que tampoco van mucho más allá que los vistos más atrás para apoyar la adhesión automática de Escocia. 9.1. Recuerdan los profesores británicos que la práctica de los Estados sirve para apoyar el punto de vista de que la nacionalidad de una población afectada por un cambio de soberanía está sujeta a acuerdos particulares (51). 9.2. Los «artículos sobre la nacionalidad y personas naturales con relación a la Sucesión de Estados de la Comisión de Derecho internacional adoptó una perspectiva similar. 9.3. El artículo 4 prevé que los Estados tomarán medidas apropiadas para evitar las situaciones de apátridas. El art. 24 trata el tema de la atribución de nacionalidad por el Estado sucesor y el art. 25 sobre la retirada de la nacionalidad del Estado predecesor.

(51) Sobre este particular se destaca que dichos acuerdos sirven para conceder a los nacionales del Estado predecesor un derecho de opción. A este respecto citan el ejemplo de los tratados de paz que reconocieron nuevos Estados europeos después de la Primera Guerra Mundial. Para evitar que algunas personas pudiesen llegar a ser apátridas, tales acuerdos consideraron que los ciudadanos afectados por los cambios políticos conservarían en cualquier caso la nacionalidad de un Estado implicado en dichos cambios, nacionalidad que sólo perderían en el caso de que un individuo ejerciese la opción que se le otorgaba de cambiarla por una nueva. El busto del emperador de Joseph ROTT está presente. Transcribe RAWICZ, M, en Confesionario de papel. Memorias de un inconformista, Editorial Comares-IVAM, Colección La veleta, Granada 1997, la siguiente escena de su toma de filiación: «—¿Su nombre y apellidos? —Mariano Rawicz Majerowicz. —¿Edad? —Cincuenta y seis.—¿Nacionalidad? —Chileno. —Nacionalizado ¿Eh? —Sí señor. —A juzgar por el acento es usted español, pero sus apellidos parecen eslavos. —Y no se equivoca Usted, porque antes de ser chileno fui polaco y también español, pero perdí ambas nacionalidades. Cosas de la vida ¿sabe? —¡Caramba¡ Pero vayamos por partes. ¿Cómo y cuando perdió la nacionalidad polaca? —Cuando me la quitó el gobierno polaco en 1937 como castigo por mi participación en la guerra civil española. —Hmmm...¿y entonces se hizo usted español? —Sí porque ya llevaba varios años en España y me sentía allí muy a gusto. —¿Y cómo diablos perdió la nacionalidad española? Porque el régimen del Caudillo la dejó sin efecto, como todo lo legislado por la república española. —Pero entonces usted volvió a ser polaco ¿no? —No señor. Me transformé en apátrida, en un sujeto sin nacionalidad. —Vaya, vaya...y a todo esto, ¿dónde nació usted? —En Lwów. —¿Y dónde queda eso? —En Austria, Rusia, Ucrania, Polonia, URSS, Alemania y otra vez la URSS. —¿Está Usted loco y me está tomando el pelo? ¿Cómo pudo haber nacido en tantos países? —Estoy muy cuerdo (...) Nací en Lwów, en 1908. En esa época, Lwów antigua capital de una provincia sudoriental polaca, formaba parte de Austria desde los famosos repartos de Polonia de fines del Siglo XVIII. —Entonces usted nació en Austria. —Sí...pero en 1915, a poco de estallar la guerra europea las tropas rusas se apoderaron de la Galitzia oriental y de Lwów, incorporándolas al imperio de los zares. —Y Usted claro está, se transformó en ciudadano ruso. —Sí, pero por poco tiempo, porque en 1916 las tropas austríacas reconquistaron Lwów. —Y usted volvió a ser austríaco. —Sí pero también por poco tiempo, porque en 1918, a la caída del imperio austro-húngaro, los nacionalistas ucranianos ocuparon Lwów, proclamándola capital de Ucrania. (...) La ocupación ucraniana sólo duró algunos meses hasta que penetraron allí las tropas polacas. Durante veinte años, hasta septiembre de 1939, la ciudad formó parte de Polonia. Y como mis padres habían nacido allí y siempre se consideraron polacos, yo también me sentí polaco. A raíz del pacto germano-soviético, el estado polaco dejó de existir y Lwów pasó a ser capital de la Ucrania Occidental soviética. En 1941 fue conquistada por los nazis y formó parte del llamado Gobierno central. Y en 1945, cuando terminó la guerra, volvió a ser incorporada a la URSS. En buenas cuentas, una persona nacida en Lwow en 1914 y que no se haya movido de allí durante treinta años, ha sufrido en ese intervalo no menos de ocho cambios de nacionalidad, lo que da un promedio de menos de cuatro años por cada una ¿Qué le parece? —Un poco mareante,..» R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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9.4. El artículo 26, sobre la concesión del derecho de opción por el estado predecesor y el Estado sucesor. Ambos Estados concederán un derecho de opción a todas las personas afectadas cubiertas por las disposiciones del art.24 y el apartado 2 del artículo 25 que están cualificados para tener la nacionalidad de ambos estados predecesor y sucesor o de dos o más Estados sucesores. 10. Los autores del Informe estiman que un acuerdo de este tipo podría preverse para el Reino Unido. Dependiendo de sus términos, parte de la población de Escocia podría conservar la nacionalidad británica (y de este modo la ciudadanía europea). 10.1. Sin embargo, el estatus de los futuros nacionales escoceses que no retuvieran también su nacionalidad británica como actuales ciudadanos de la UE plantea varias cuestiones. Es concebible que pudiese atribuir un significado independiente a la ciudadanía europea en forma de derechos individuales. Aunque no es necesario discutir el contenido de tales derechos, hay una posibilidad real de que su existencia pueda influir en el TJUE en su aproximación a la independencia escocesa si Escocia no llega a ser un Estado miembro de la UE. 10.2. Por supuesto, consideran que hay una cuestión preeliminar de cómo el TJUE tendría la oportunidad de tener en cuenta la independencia escocesa, y en concreto considerarla sobre la base sólo del actual Derecho comunitario. En la práctica lo ven como improbable. 10.3. Un caso relevante para la independencia escocesa tendría que llegar al TJUE. Esto podría ocurrir, por ejemplo, si un individuo esgrimiese ante un tribunal británico que una acción del Reino Unido conectada con la independencia de Escocia sería incompatible con el Derecho comunitario y si el tribunal británico plantease una cuestión prejudicial al TJUE. Pero si esto ocurriese, entienden que es dudoso que esto se pudiese plantear y resolver dentro de un plazo realista para influir en el proceso de la independencia de Escocia y la adhesión a la UE. En cualquier caso, entienden que virtualmente no ven de qué manera el TJUE podría plantear la cuestión sobre la exclusiva base del Derecho comunitario actualmente aplicable. 11. Estiman que es difícil saber cómo el TJUE podría actuar sobre la necesidad de incorporar Escocia a los Tratados comunitarios y renegociar su posición con respecto a otros Estados miembros. No existe precedente sobre tal situación, y prevén que en la práctica la UE y sus actuales Estados miembros tratarían de impedirlo casi seguramente. 11.1. Consideran que es improbable que el TJUE llegase a considerar la cuestión en los términos discutidos arriba o que, si lo hiciese, efectivamente usurpase el papel de los Estados miembros en negociar una solución política adoptando una aproximación comparable a la mantenida por la doctrina favorable a la adhesión automática (52). Por todo esto ponen de relieve que lo más proba-

(52) Concluyen los profesores británicos que debe hacerse una distinción entre la posición en Derecho internacional público y el Derecho comunitario. El primero es el derecho adecuado para responder a cuestiones sobre continuidad y sucesión de Estados fuera del contexto concreto de la UE. Incluso si el TJUE adoptase una aproximación diferente, esta no afectaría al estatus de Escocia y del Reino Unido sin Escocia, sólo afectaría su posición dentro del ordenamiento comunitario. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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ble es que el Reino Unido, Escocia y la UE a través de negociaciones consigan llegar a un acuerdo sobre la independencia escocesa que coincidiría con el objeto de la posible cuestión que se querría plantear al TJUE. Esta perspectiva viene reforzada por el hecho de que no existe una previsión expresa sobre este aspecto en los Tratados comunitarios (53). 12. Para finalizar destaquemos tres cuestiones a considerar en el Informe muy relevantes para valorar este argumento relativo a las consecuencias que tiene la ciudadanía europea sobre la adhesión de una región independizada de un Estado miembro: 1.º En 2012 se planteó a la Comisión una pregunta escrita (54) con el siguiente contenido: En el Documento C (2012) 3689, la Comisión rechazó la iniciativa ciudadana titulada «Fortalecimiento de la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la soberanía colectiva», con base en que su contenido excedía de las competencias de la Comisión. El fin de esta iniciativa era asegurar que los ciudadanos de un nuevo Estado que pudiese surgir de la secesión de Cataluña de España mantuviesen su estatus como ciudadanos de la UE. La Comisión apuntó que, además de no encontrar ninguna base legal ni en los trata-

(53) Los autores consideran que es una cuestión abierta si en el caso Rottman, que trata sobre un fraude, sería proporcionado retirarle la nacionalidad al sujeto. Lo que parece evidente es que el caso Rottman afecta a un individuo concreto, surgiendo la duda de saber si el argumento de la ciudadanía europea en el fondo tiene como objetivo final el evitar que acabase convirtiéndose en un apátrida. Esto obviamente es una pretensión mucho más modesta que lo que se quiere conseguir con los procesos independentistas. Estos últimos tratarían de forzar la situación para que el TJUE declare que la consecuencia de su doctrina sentada en el asunto Rottman es que, en caso de declaración unilateral de secesión de una región de la UE, esa región automáticamente debe ser de forma obligatoria admitida como nuevo Estado miembro de la UE sin tener que pasar por el filtro del art.49 del TUE para evitar que los ciudadanos de dicha región independizada pierdan su estatus de ciudadanos de la UE. Es evidente que este objetivo, mucho más ambicioso tanto por el número de afectados como por las consecuencias políticas y jurídicas de tal decisión, abre la puerta a plantearse varias cuestiones: 1.º) ¿no es el caso Rottman un supuesto muy distinto al que quieren plantear los procesos independentistas? En el caso Rottman se trata de que alguno de los dos Estados implicados mantenga la nacionalidad. En los supuestos de secesión hay que diferenciar el supuesto escocés del catalán. En el primero es previsible que los gobiernos implicados podrán llegar a un acuerdo que evite la pérdida de la ciudadanía europea. En el segundo el Estado español no tiene intención de reconocer un nuevo Estado catalán en caso de declaración unilateral y, por ende, no reconocerá una nueva nacionalidad catalana que sustituirá a la española, ni dejará de considerar como ciudadanos españoles, y por tanto ciudadanos de la UE, a los catalanes. Por consiguiente no vamos a ver a unos ciudadanos que se quedan sin la nacionalidad de un Estado miembro de manera masiva; 2.º) ¿es o no posible diferenciar como dos cosas distintas, por un lado, la obtención, conservación y pérdida de la ciudadanía europea y, por otro lado, el procedimiento de adhesión de un nuevo Estado reconocido por la comunidad internacional y por todos los Estados miembros de la UE?; 3.º) ¿qué margen de interpretación le queda al TJUE ante la rotunda claridad del art.4,2 del TUE, arriba citado, y que también es Derecho de la Unión que hay que aplicar y considerar en este caso (recordemos que en ese precepto se afirma que la Unión respetará la identidad nacional de los Estados, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional y respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional)?; y 4.º) ¿no se estaría intentando convertir al TJUE en un legislador al margen de las instituciones comunitarias que detentan el poder legislativo en la UE, olvidándonos que su función es aplicar e interpretar los Tratados y no crear un nuevo procedimiento de adhesión (por fragmentación de un Estado miembro, también denominada por algunos políticos como «ampliación interna») que no está expresamente previsto en ningún precepto? (54) Ver, Pregunta escrita: E-007453/2012 de Mara Bizzotto (EFD) a la Comisión (25 de julio de 2012. Respuesta del Sr. Barroso en el nombre de la Comisión (28 de agosto de 2012). R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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dos ni en el Derecho derivado con la que apoyar esta iniciativa, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 20 del TFUE sólo las personas que poseen la nacionalidad de un Estado miembro se podían considerar ciudadanos de la UE, ya que la ciudadanía de la Unión se adicionaba a la nacional y no venía a sustituirla. La Comisión también subrayó que en el caso de que una secesión se produjese dentro de un Estado miembro, la solución tendría que encontrarse a través de negociaciones y de acuerdo con el Derecho internacional. A la vista de esto se preguntaba a la Comisión lo siguiente: 1.º) ¿es verdad que el art. 20 del TFUE establece que la ciudadanía europea es adicional a la de un Estado miembro y que, en caso de secesión, los ciudadanos inmediatamente perderían su estatus como ciudadanos europeos y sus correspondientes derechos y obligaciones? y 2.º) ¿no estima la Comisión que los ciudadanos deberían, pese a ello, estar protegidos en el caso de una posible secesión dentro de un Estado miembro con base en el Derecho internacional?, y si es así, ¿cómo? La Comisión respondió a esta pregunta confirmando que, de acuerdo con el art. 20 del TFUE, la ciudadanía europea es adicional a la ciudadanía nacional (es decir, la ciudadanía de un Estado miembro) y no la reemplaza (55). También confirma que en el hipotético caso de que una parte de un Estado miembro se independizase, la solución tendría que encontrarse y negociarse en el marco del ordenamiento jurídico internacional. Finalmente, se advierte que cualquier otra consideración relativa a las consecuencias de tal hecho es una simple conjetura. 2.º Destacan los autores del Informe que la respuesta a la pregunta que ellos mismos citan es coherente con lo dispuesto en el art. 20.1 del TFUE que dispone que «se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla». Es decir, la ciudadanía de la UE esta ligada a la nacionalidad de un Estado miembro. 3.º Finalmente, recuerdan que este planteamiento está reforzado por la «Declaración relativa a la nacionalidad de un Estado miembro» aneja al Tratado de Maastricht y que dispone lo siguiente: «la Conferencia declara que cuando en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se haga referencia a los nacionales de los Estados miembros, la cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate. Los Estados miembros podrán declarar, a efectos informativos, quiénes deben considerarse sus nacionales a efectos comunitarios mediante una declaración presentada a la Presidencia, la cual podrá modificarse en caso necesario».

(55) Sobre esa cuestión, DEL VALLE GÁLVEZ, J.A, «La libre circulación de personas en el espacio de libertad, seguridad y justicia», en LÓPEZ ESCUDERO, M. y MARTÍN-PÉREZ DE NANCLARES, J.M, Derecho comunitario material, Editorial McGraw Hill, Madrid (2000), pp. 47 y ss. y DUBOIS, L. y BLUMANN. C., Droit matériel de l’Union européene, Editorial Montchrestien, 5.ª edición, Paris (2009), pp. 17 y ss. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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III. Epílogo Como anunciábamos al inicio de este breve comentario, el referéndum se ha celebrado. Los resultados «brutos», han sido publicados. Las causas y motivos del voto del no son varias. Las del sí claras. Quedan pendientes los análisis y el desglose de los mismos, que expliquen, la inscripción en el censo electoral y el hecho de que el «si» resultara vencedor en los distritos escoceses más pobres amen de la ciudad industrial de Glasgow. Las cuestiones de orden constitucional post referéndum han quedado abiertas como recordaba Andy ROBINSON (56). Lo relevante, sin embargo, es el propio proceso. La recuperación del demos en su propia definición, o, la recurrente pregunta sobre si los ciudadanos pueden o no disponer de su comunidad política.

Trabajo recibido el 22 de septiembre de 2014. Aceptado por el Consejo de Redacción el 10 de octubre de 2014.

(56) Vide Andy ROBINSON, «Escocia: Postmortem de un referéndum histórico», publicado en la revista digital Sin permiso del 21 de septiembre de 2014. R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560

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Carlos Coello Martín y Fernando Unai Aberasturi González Gorriño Botija «Interneten ahaztua El informe izateko sobre eskubidea» las implicaciones Europar Batasuneko de la independencia Justizi Auzitegiaren... de Escocia...

LABURPENA: Gobernu britainiarrak azterketa bat argitaratu du Eskozia burujabe batek ekarriko lituzkeen ondorioei buruz. Dokumentu horri erantsita doa bi irakasleren azterketa (James Crawford eta Alan Boyle, Edinburgoko Unibertsitatekoak), Eskoziaren burujabetza-erreferendumari buruzko alderdi juridikoak jorratuz. Bertan ondorioztatzen denez, Eskozia burujabe egiten bada, estatu berritzat hartuko da nazioarteko Zuzenbidearen ikuspegitik, eta gainerako estatuak oraingo Erresuma Batua ordeztuko luke, bere erakundeei eutsiz, eta bi estatu berri agertzearen ideia baztertuz. Horregatik, gainerako Erresuma Batuak orain kide den nazioarteko erakundeen kide izaten jarraituko luke, eta Eskoziak bere atxikipena eskatu beharko luke estatu berri gisa. Hala gertatuko litzateke, adibidez, Europar Batasunarekin. HITZ GAKOAK: Europar Batasuneko estatu kide berri gisa atxikitzea. Europar Batasuneko Zuzenbidea. Atxikitze-prozedura.

RESUMEN: El Gobierno británico ha publicado un documento de análisis sobre las implicaciones que conllevaría una Escocia independiente. Como anexo a dicho documento se encuentra el estudio de dos profesores (James Crawford y Alan Boyle de la Universidad de Edimburgo) que analizan los aspectos jurídicos del referéndum sobre la independencia de Escocia. En ese estudio se concluye que si Escocia llega a ser independiente, se considerará como un nuevo Estado desde el punto de vista del Derecho internacional y el resto del actual Estado sucederá al actual Reino Unido, conservando sus instituciones, rechazándose la idea de que aparezcan dos nuevos Estados. Por ello el resto del Reino Unido continuaría como miembro de las organizaciones internacionales de las que es actualmente miembro, mientras que Escocia tendría que solicitar su adhesión como un nuevo Estado. Este sería el caso de la Unión Europea. PALABRAS CLAVE: Adhesión como nuevo Estado miembro de la Unión europea. Derecho de la Unión europea. Procedimiento de adhesión.

ABSTRACT: The British Government has published a major analysis paper on the implications of Scottish independence: «Scotland Analysis: Devolution and the Implications of Scottish Independence». The paper annexes an Opinion written by Professor James Crawford along with Professor Alan Boyle of the University of Edinburgh, entitled ‘Opinion: Referendum on the Independence of Scotland – International Law Aspects’. The Opinion concludes that if Scotland becomes independent, it will be considered a new state as a matter of international law and the remainder of the UK will continue the legal identity of the UK and retain its existing institutions generally uninterrupted. It rejects the alternative possibility that Scotland and the remainder of the UK will both be considered new states. The Opinion also concludes that one consequence of this is that the remainder of the UK will continue its membership of international organisations, whereas Scotland will have to join many of them as a new state. In particular, Scotland will have to join the EU as a new member state. KEY WORDS: Membership of the European Union. European law. Accesion process.

R.V.A.P R.V.A.P . núm. . núm. especial especial 99-100. 99-100. Mayo-Diciembre Mayo-Diciembre 2014. 2014. Págs. Págs. 943-978 1-41 ISSN: 0211-9560