El Ministerio Público a la largo de la Historia Constitucional Peruana: Pasado, presente y propuestas para su futuro institucional1

Yann VERHEYE ASALDE Abogado Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos- UNMSM Doctorando en Derecho y Ciencias Políticas -UNMSM Docente Universitario

1.- INTRODUCCIÓN: El Ministerio Público, como institución, tiene una data muy antigua originada en la cultura romana en la que se le otorgaba al Fiscal (Fiscus) la atribución de recoger el tesoro del príncipe para que, más tarde, en el medioevo, se le cambie la nomenclatura por la de Fisco o Cámara del Rey (España), al tesoro de la Casa Real y el erario estatal. Respecto de la actual denominación, “Ministerio Público”, Angulo, citando a Camaño Rosa, El Diccionario Casares y el Diccionario Corominas, refiere que en el concepto amplio, la palabra “Ministerio” alude a todo aquello que es necesario para la ejecución de la ley; mientras que, lo” Público”, implica una relación de pertenencia con todo el pueblo refiriéndose a la aplicación jurisdiccional2. En la actualidad, priman tres denominaciones, la de Ministerio Fiscal (de origen español), la de Ministerio Público (francés) y la de Público Ministerio (italiano) de las cuales, nuestro país, ha adoptado la segunda: Ministerio Público. Sin embargo, a diferencia del nuestro, Argentina ha preferido la denominación de Ministerio Fiscal o Ministerio Público Fiscal. 2.- EL MINISTERIO PÚBLICO EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL PERUANA: El Ministerio Público peruano posee una rica experiencia, originada a partir de nuestras propias necesidades, que no se remite solamente a su institucionalización y desenvolvimiento autónomo e independiente, a partir de la obra de los constituyentes de 1978, si no que se remonta a su recepción durante el dominio español, proyectándose a los albores de la República Peruana, en que se le adoptó como una institución útil al país. Precisamente por haberse entendido la importancia de su labor en los albores de la independencia política de nuestro país, los fiscales fueron

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Este artículo fue publicado en el Número 368 de JURIDICA, Suplemento de Análisis Legal del Diario “El Peruano”, de fecha martes 16 de agosto de 2011. El autor ha cedido su contenido para la presente publicación. El administrador del blog agradece tal gentileza. 2 ANGULO ARANA, Pedro. “La Función Fiscal. Estudio comparado y aplicación al caso peruano. El Fiscal en el nuevo proceso penal”. Jurista Editores. Lima (2007). Pág. 40

reconocidos en el Estatuto Provisional dictado por el General José de San Martín3. Más tarde, por decreto del 5 de febrero de 1855, después del triunfo de Ramón Castilla en La Palma, el gobierno convocó una Convención Nacional de diputados elegidos por primera vez a través del sufragio directo para que dictara la Constitución (la que sería la de 1856) y las leyes orgánicas que necesitaba la República entre las que se encontraban las del Consejo de Ministros, del Fiscal de la Nación, de la Organización Interior de la República y de la Corte Suprema4. Así, el artículo 132º de la Constitución Política de 1856, estableció la figura del Fiscal de la Nación en la capital de la República; así como, Fiscales y Agentes Fiscales en los demás lugares asignándoles las atribuciones de ley tendientes a vigilar el cumplimiento de las leyes5; homologando su nombramiento a los Vocales Supremos, Superiores y Jueces de Primera Instancia respectivamente conforme con lo establecido por el artículo 133º. En la Constitución de 1860, tanto los Vocales y Fiscales pertenecían al Poder Judicial (Título XVII) variando únicamente la forma de su nombramiento si se trataban de: adscritos a la Corte Suprema (por el Congreso a propuesta en terna doble del Poder Ejecutivo); a las Cortes Superiores (por el Ejecutivo a propuesta en terna doble de la Corte Suprema) y, a propuesta de terna doble de las respectivas Cortes Superiores, si se trataban de Jueces de Primera Instancia y Agentes Fiscales (Artículo 126º). La Constitución de 1867, cuyo contenido, espíritu y texto fueron copiados en gran parte de la Carta de 1856, estableció el cargo de Fiscal de la Nación por el de Fiscal General Administrativo atribuyéndole características de consultor del gobierno y defensor de los intereses fiscales; así como de enlace funcional de los Poderes Ejecutivo y Judicial6. Sin embargo, el texto del artículo 124º de dicha Carta Constitucional, expresamente prescribe:”Habrá en la Corte Suprema un Fiscal; en las Superiores el número de Fiscales que designe la ley; y Agentes Fiscales en las capitales de Departamento y en los lugares que determine la ley”7. Por su parte, la Constitución de 1920, en su Título XVIII.- Poder Judicial.-, estableció la elección congresal de los Vocales y Fiscales de la Corte Suprema a propuesta del Poder Ejecutivo (artículo 147º)8 manteniendo el mismo sistema empleado por la Carta Política de 1860 para el nombramiento de los de las Cortes Superiores y de los Jueces de Primera Instancia y Agentes Fiscales (artículo 148º). En agosto de 1931, la Junta Nacional de Gobierno designó una comisión de eminentes jurídicos y distinguidas personalidades para que preparase un Anteproyecto de Constitución de Estado (la que sería la Constitución de 1933) presidida por 3

Idem. Pág. 32. PAREJA PAZ-SOLDAN, José. “Historia de las Constituciones Nacionales (1812-1979)”. Fondo Editorial de la PUCP. Lima (2005), Segunda edición revisada, corregida y aumentada. Pág. 103. 5 UGARTE DEL PINO, Juan Vicente. “Historia de las Constituciones del Perú”. Editorial Andina S.A. Lima (1978). Pág. 404. 6 PAREJA PAZ-SOLDAN, J. Op.cit. Pág. 135 7 UGARTE DEL PINO, J. Op.cit. Pág.471. 8 Idem. Pág. 518. 4

el Doctor Manuel Vicente Villarán y otras connotadas figuras nacionales del ámbito jurídico constitucional y legal de ese tiempo, entre los que podemos mencionar a Toribio Alayza Paz Soldán, Diómedes Arias Schereiber, Ricardo Palma, César Antonio Ugarte, Víctor Andrés Belaunde, José León Barandiarán. El Anteproyecto de la Comisión Villarán se preocupó, de modo cuidadoso y esforzado, en la organización del Poder Judicial autónomo, libre de influencia política en los nombramientos. Creó la Comisión Permanente del Congreso, el Fiscal de la República, entre otros9. Lamentablemente, la Constitución Política de 1933, en sus artículos 222º y 223º, mantuvo a los Vocales y Fiscales dentro de la misma estructura del Poder Judicial (Título XIII) sometiéndolos a los mismos requisitos y procedimientos para su designación y nombramiento establecidos por su predecesora. Sin embargo, fue hasta la dación de la Constitución de 1979 que el Ministerio Público adquiere autonomía orgánica a nivel constitucional con la finalidad de equilibrar en alguna medida al Poder Judicial10; pues, como ya se dijo líneas atrás, este órgano formaba parte del Poder Judicial siendo, incluso, regulado en sus leyes orgánicas de 1912 y 1963 (Ley Nº 14605). Así, durante la vigencia de la Carta del 79, se dictó la Ley Orgánica del Ministerio Público (Decreto Legislativo Nº 052), que lo rige en la actualidad y que no sólo reafirma la autonomía constitucionalmente otorgada sino que, además, lo instituye como una institución jerárquicamente organizada con rango y categoría semejantes a la del Poder Judicial. 3.- EL MINISTERIO PÚBLICO EN LA ACTUALIDAD: En el actualidad, el documento constitucional vigente, siguiendo la misma técnica de su predecesora, reconoce a favor del Ministerio Público autonomía (artículo 158º), “cuya principal misión es promover el ejercicio de la función jurisdiccional con arreglo al principio de legalidad, en defensa de los intereses públicos tutelados por el Derecho”, conforme lo ha afirmado el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 101 de la sentencia recaída en el Exp. Nº 00004-2006-AI, 29/03/06. Cabe precisar que la autonomía debe ser entendida como la capacidad de autogobierno que tiene un organismo constitucionalmente autónomo para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste (Exp. Nº 002-2005-AI/TC, F.J.32)11. Dentro de las competencias tradicionales que se le han asignado conviene destacar aquellas contenidas en el nuevo sistema penal acusatoriogarantista y en el proceso contencioso- administrativo en los que, la figura del fiscal, como titular de la acción penal, tiene la responsabilidad exclusiva

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Ibidem. Pág. 178-179. CHIRINOS SOTO, Francisco. “Constitución de 1993: Lectura y comentario”. Editorial RODHAS. Lima (1997). Cuarta Edición. Pág. 346- 347. 11 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Diccionario de Jurisprudencia Constitucional”. Editorial GRIJLEY. Lima (2009). Primera Edición. Pág. 51. 10

de conducir la investigación preparatoria12 del delito; así como, la de dictaminador, como órgano de instancia, en los procesos contenciosos administrativos, conforme con su Ley Orgánica, el Nuevo Código Procesal Penal y la Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo, respectivamente. 4.- EL MINISTERIO PÚBLICO Y LAS PROPUESTAS PARA SU FUTURO INSTITUCIONAL: Sin embargo, para que el Ministerio Público cumpla con promover el ejercicio de la función jurisdiccional con arreglo al principio de constitucionalidad y en defensa de los intereses públicos tutelados por el derecho, debe gozar de la reserva de una ley orgánica que, no sólo desarrolle la estructura, funciones y atribuciones conferidas, tal y como lo ha venido haciendo hasta hoy en día, sino que, a su vez, desconcentre sus funciones jurisdiccionales y administrativas en sus respectivos órganos intermedios (Junta de Fiscales Superiores y Junta de Fiscales Provinciales) dentro de un diseño de jerarquía institucional coordinada y tuitiva, antes que dentro de un diseño jerárquico-subordinado en la que las instancias superiores combinen su experiencia en la gestión del despacho fiscal con la aplicación de los criterios de eficiencia y eficacia que rigen a toda la administración pública. Sólo de esta manera, se podrá hacer que la institucionalidad y el posicionamiento social logrados durante todos estos años adquieran vigencia y actualidad permitiendo que la figura del fiscal alcance su verdadera dimensión en la conducción de la investigación preparatoria del delito y en su rol de contralor de la legalidad; por ello, proponemos la reforma democrática de su ley orgánica a fin que, como producto de los debates que se gesten entre todos sus miembros, se reconozcan facultades expresas de antiguos y nuevos órganos, se actualicen procedimientos y, porque no, se introduzcan nuevas figuras procesales acordes con la evolución de la ciencia del proceso y en estricta coherencia con los postulados constitucionales. 5.- CONCLUSIONES: La evolución del pensamiento jurídico se encuentra estrechamente ligada a la evolución general de la historia de la humanidad, entendida como un elemento constante de la naturaleza del hombre hacia el progreso de su racionalidad y libertad (Voltaire); lo que hace que, en su rama más específica, esto es la historia del derecho, se encuentren las bases reales de las instituciones jurídicas y órganos de poder (Poderes públicos y órganos constitucionales) de un determinado sistema constitucional en el que sus fundamentos históricos e ideológicos se enmarquen en enunciados explicativos de cara al pasado que lo legitimen, así como de enunciados declarativos de cara al futuro que pretende alcanzar 13. 12

RODRIGUEZ HURTADO, Mario y otros. “Preguntas y respuestas sobre instituciones del Código Procesal Penal”. Ediciones BGL E.I.R.L. Trujillo (2009). Primera Edición. Pág. 85. 13 GARCIA TOMA, Víctor. “Estudio Introductorio a la Constitución de 1993”. En “La Constitución Política del Perú”. Editorial Gaceta Jurídica. Lima (2011). Primera Edición. Pág.18-19.

El Ministerio Público debe alimentarse de su entorno social a fin de cumplir con sus fines y objetivos institucionales adaptándose a los cambios que se van produciendo en el presente a través de la búsqueda de oportunidades en futuros escenarios que le permitan resolver los problemas de manera estratégica y no reactiva, como lo hacía en el pasado; por lo que, proponemos la reforma de la Ley Orgánica del Ministerio Público, en el ámbito de su misión, funciones y requerimientos en la que se inscribe la actuación fiscal dentro del proceso penal y del proceso contenciosoadministrativo. Es cierto que, en la realidad se constata la existencia de un mundo político real que no guarda correlato con el diseño escrito de la Constitución, es decir, en toda sociedad existen dos constituciones: una escrita y otra real 14. Así, si bien para que nuestro sistema constitucional adquiera coherencia histórico-jurídica, sería necesario –entre otras cosas- darle a las instituciones jurídicas el nombre que históricamente le corresponde, pero ello no resultaría trascendente, salvo para fines académicos; pues, su institucionalización y posicionamiento jurídico, ha y es el resultado de su rol protagónico en las diversas formas de administración de justicia que la sociedad le ha reconocido durante todos estos años y lo que ha permitido identificarlo y diferenciarlo de los demás entes y poderes públicos. Sin embargo, en el supuesto caso en que se discuta el cambio de denominación del Ministerio Público y sea cual sea la que ha recibido o pudo haberlo recibido durante su aparición cronológica, nos permitimos proponer el nombre de “Fiscalía General de la República”, con la que estamos convencidos se traducirá su verdadero espíritu constitucional, salvo mejor parecer. 6.- BIBLIOGRAFÍA:     

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ANGULO ARANA, Pedro. “La Función Fiscal. Estudio comparado y aplicación al caso peruano. El Fiscal en el nuevo proceso penal”. Jurista Editores. Lima (2007). CHIRINOS SOTO, Francisco. “Constitución de 1993: Lectura y comentario”. Editorial RODHAS. Lima (1997). Cuarta Edición. GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Diccionario de Jurisprudencia Constitucional”. Editorial GRIJLEY. Lima (2009). Primera Edición. Pág. 51 GARCIA TOMA, Víctor. “Estudio Introductorio a la Constitución de 1993”. En “La Constitución Política del Perú”. Editorial Gaceta Jurídica. Lima (2011). Primera Edición. PAREJA PAZ-SOLDAN, José. “Historia de las Constituciones Nacionales (1812-1979)”. Fondo Editorial de la PUCP. Lima (2005), Segunda edición revisada, corregida y aumentada.

VALLADOLID ZETA, Víctor. “Introducción al Derecho Constitucional”. Editorial Grijley E.I.R.L. Lima (2007). Primera Edición. Pág.74-75.

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RODRIGUEZ HURTADO, Mario y otros. “Preguntas y respuestas sobre instituciones del Código Procesal Penal”. Ediciones BGL E.I.R.L. Trujillo (2009). Primera Edición. UGARTE DEL PINO, Juan Vicente. “Historia de las Constituciones del Perú”. Editorial Andina S.A. Lima (1978). VALLADOLID ZETA, Víctor. “Introducción al Derecho Constitucional”. Editorial Grijley E.I.R.L. Lima (2007). Primera Edición.