El Observatorio para el Empleo Público Informe anual 2003

Contenidos

Intervención de Jean-Paul Delevoye . . . . . . . . . . . . . . . page 1

Resumen del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . page 9

Información adicional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . page 19

Intervención del Señor Jean-Paul DELEVOYE, Ministro de Función Pública, Reforma del Estado y Ordenación Territorial Reunión del Consejo de Orientación del Observatorio para el Empleo Público

Martes 9 de diciembre de 2003 París

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Señor Senador, Señora Diputada, Señores Presidentes, Señoras y Señores Directores, Señoras y Señores, e gustaría expresarles mi más sincero agradecimiento por participar en esta reunión del Consejo de Orientación del Observatorio para el Empleo Público dedicado al análisis del 3er informe anual de esta institución, aún joven pero que ya ha acumulado una experiencia considerable.

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Seguidamente, debo agradecer a todos los redactores y asesores que han participado en la elaboración de los 4 volúmenes de este documento, de los cuales sólo el primero les ha sido entregado en formato “papel” por motivos de ahorro y de facilidad de manejo ; el resto se ha grabado en un CD-ROM y espero que su descubrimiento haya resultado ser una agradable sorpresa. ¡La administración electrónica ya está en marcha! Tras evocar con ustedes los títulos de los principales capítulos del nuevo informe, les recordaré las grandes líneas de acción del Gobierno en materia de gestión del empleo público.

I - Un informe de referencia El informe anual del Observatorio para el Empleo Público tiende a convertirse en una herramienta de referencia tanto para el conocimiento de las plantillas de personal como para la gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias.

A – El informe aporta una visión cada vez más precisa de la situación de los efectivos en cada una de las tres funciones públicas Más allá de los aspectos metodológicos que siguen presentes y de los esfuerzos realizados por los servicios de información sobre los recursos humanos (SIRH) en el seno de cada ministerio y a escala interministerial para regular dichos aspectos, el panorama de la situación del empleo público se define con mayor precisión con cada año que pasa. La entrega anterior se centraba en las estadísticas del año 1999, en tanto que este informe describe la situación a 31 de diciembre de 2001, con la etapa intermedia del año 2000. La Sra. ZAIDMAN, secretaria general del Observatorio, les presentará más tarde las cifras más relevantes, sin embargo, desearía por mi parte insistir en dos puntos: el avance de la coherencia interministerial y las tendencias de la evolución del empleo público. 1 – Si analizamos la coherencia de los trabajos llevados a cabo por los diferentes ministerios y aún más entre las tres funciones públicas, nos sorprenden los progresos realizados en el transcurso de los últimos años. Recordamos que es el Tribunal de Cuentas el que, a partir de 1994, abordó un importante trabajo de censo general y exhaustivo de los empleos y las plantillas reales, distinción fundamental que también había sido propuesta para todos los servicios del Estado. Tras cinco años, los trabajos del Tribunal fueron retomados por el OEP, el cual se esforzó a su vez, no sin éxito por su parte, en ampliar estos trabajos a la función pública territorial y a la función pública hospitalaria.

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Desde entonces, estas dos funciones públicas se dotaron con herramientas de análisis que se perfeccionan con el paso de los años, pero que ya han producido resultados increíbles, como la encuesta publicada este año sobre la situación de los trabajadores no titulares en la función pública territorial. Aunque los objetivos de estos trabajos estadísticos pudieran ser diferentes, todos ellos responden a una necesidad básica que consiste en conocer con precisión y a intervalos periódicos la situación del empleo en cada una de las funciones públicas. 2 – Si analizamos ahora la evolución de las tendencias del empleo público en los últimos veinte años, se observa que el crecimiento del empleo ha sido regular y continuado desde los años 80. Desde una perspectiva global, el incremento de los efectivos remunerados por las comunidades (según el concepto aplicado por el OEP, podría haber otros, pero lo importante es conservar el mismo campo de referencia en el tiempo), alcanzó el 15% de 1980 a 2001, aunque es preciso tener en cuenta que el ritmo de crecimiento fue más marcado durante la primera década (1980-1990) que durante la segunda (19902001). La segunda conclusión es que, durante todo el período y, en especial, en el transcurso de los últimos años, el crecimiento del empleo público resulta principalmente del incremento de los efectivos de la función pública territorial. ¿Debemos ver aquí un síntoma de gestión ineficaz? No lo creo, y sin recuperar aquí los hábitos de Presidente de la Asociación de Alcaldes de Francia, me gustaría decir que una parte de esta evolución parece ser un resultado de las limitaciones exteriores; estoy pensado en el efecto de la jornada de 35 horas, que una ley ha impuesto a las comunidades, o del dispositivo de empleos para jóvenes que ha resultado ser una tentación irresistible para los gestores locales y de cuyo salario se encarga el Estado en un 80%. No obstante, la segunda etapa de la descentralización transferirá en un futuro cercano con destino a las comunidades locales (esencialmente las Regiones y los Departamentos) a casi 130.000 agentes adicionales, tanto si están destinados provisionalmente como si optan a la integración en la función pública territorial. Por supuesto, no podemos negar que sea posible que ciertas contrataciones se hayan realizado, en un lugar o en otro, con excesiva abundancia; sin embargo, compete a cada uno llegar a su propia conclusión sobre este tema. Por tanto, a este ritmo, el día en que la función pública territorial se una numéricamente a la función pública del Estado no queda muy lejos. ¡Cuando esto se consiga, algo habrá cambiando en este país! El informe, cuyo análisis se da por finalizado a 31 de diciembre de 2001, no está en posición de rendir cuentas de una inflexión del empleo público en el transcurso de los últimos años. En este campo, el único indicador del cual disponemos es el de los empleos presupuestarios cuyo número se ha reducido ligeramente durante el ejercicio 2003, fenómeno que debería repetirse en 2004. En este punto, sin embargo, una dificultad metodológica radica en la ausencia de descripción en las leyes de presupuestos de los “empleos no presupuestarios”, es decir, unas bases jurídicas y financieras que permitan contratar y remunerar a agentes con independencia de cualquier empleo presupuestario: incluyo aquí a los agentes remunerados con créditos, a los sustitutos, a los empleos para jóvenes o incluso a los docentes del sector privado con contrato… Todo este personal jamás es tenido en cuenta en el

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censo de los empleos públicos. El Tribunal de Cuentas ha realizado trabajos muy precisos en este sentido respecto a los años 1995 a 1999 e invito al OEP a continuar este trabajo, con vistas a disponer de series de larga duración en este campo, mientras esperamos la adopción de las normas de la nueva ley orgánica. 3 – Este 3er informe también es rico en información sobre la inserción de las personas discapacitadas en la función pública, sobre la feminización de ciertas actividades (al parecer, el porcentaje de mujeres en los altos cargos de la función pública no es tan bajo como se dice) o sobre le número y la calidad de los no titulares. Dejaré que descubran estas cifras con los esclarecedores comentarios de la Sra. ZAIDMAN y ahora me gustaría dirigirles unas palabras sobre la gestión de previsión.

B – En materia de gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias los resultados son desiguales El informe presenta una tabla de los trabajos iniciados en materia de gestión de previsión en el seno de las tres funciones públicas. Podemos ver que las cosas se mueven, y existen motivos para alegrarse, pero podemos ver también que las dificultades no faltan y que los objetivos perseguidos son bastante dispares. 1 – La función pública hospitalaria se ha dotado de un observatorio de las actividades hospitalarias cuyos primeros trabajos ya están disponibles, tanto en materia estadística como de evolución de las actividades y de las competencias. 2 – El principal problema de la función pública territorial es el conocimiento y la centralización de la información. La elaboración del censo de las plantillas de personal ya no era cosa fácil, pero se han impuesto conceptos comunes y han aparecido lugares de centralización. Sin embargo, exigir a las 36.000 comunidades locales el establecimiento y la presentación de planes de gestión de previsión aunque sea ligeramente homogéneos es todo un reto. No obstante, sigue siendo deseable llegar a cierto nivel de coordinación de los esfuerzos puesto que, después de todo, las jubilaciones serán numerosas en los años futuros y el problema de la selección de personal se planteará en los mismos términos en un número importante de comunidades. Una competencia excesiva, a falta de herramientas de previsión adecuadas, será una consecuencia fastidiosa de una ausencia de anticipación. 3 – Tratándose del Estado, los resultados de los trabajos realizados en materia de gestión de previsión también son desiguales. No todos los ministerios posee a día de hoy la capacidad para realizar trabajos de esta naturaleza. Otro sí la tienen, pero dudan que un exceso de transparencia pueda ser la causa de dificultades sociales. A fin de cuentas, lo que importa es distinguir bien los tres campos de la GPEEC. La gestión de previsión de los empleos reenvía a las misiones del Estado los medios que pretende poner a disposición de las administraciones para su realización.

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Se distingue en este sentido del ejercicio presupuestario: la gestión de previsión se fija a un plazo mínimo de cinco años (diez años sería lo óptimo), en tanto que el presupuesto es anual; la gestión de previsión de los empleos es un ejercicio de anticipación, pero no de carácter normativo, lo contrario que ocurre con la ley de presupuestos; la reflexión sobre la gestión de previsión puede reunir a un gran número de actores en tanto que la elaboración del proyecto de ley sobre presupuestos es un ejercicio interno de la administración. La gestión de previsión de los efectivos tiene un tinte totalmente diferente. No se trata tanto de reflexionar sobre la asignación más eficaz de los medios a las misiones, sino de estudiar la evolución a cinco, diez o quince años de las poblaciones existentes. Podemos “hacer envejecer” estas poblaciones para detectar los posibles puntos de fricción o de bloqueo. También convendría acercar las necesidades cualitativas y cuantitativas de las administraciones (tal cual se desprenden de la gestión de previsión de los empleos) del “recurso” para sacar conclusiones en materia de selección de personal: ¿En qué sector? ¿Con qué nivel de preparación? ¿Con qué estatus? De este acercamiento resultará una política de formación, inicial o continuada, con objeto de atraer a los elementos pertinentes hacia la función pública, de formarlos y prepararlos para el ejercicio de sus funciones, así como también una política de movilidad en el interior de cada función pública y entre las tres funciones públicas. La gestión de previsión de las competencias es el tercer apartado de la acción prospectiva del Observatorio para el Empleo Público. En este campo, la acción de los ministerios resulta vital. Algunos de ellos han puesto en marcha estructuras de reflexión y de concertación. El papel interministerial desempeñado por el Observatorio sigue siendo vital tanto para dar el impulso inicial o proporcionar asesoramiento sobre el método como para difundir los resultados y realizar las síntesis.

II – La acción del Gobierno en materia de gestión del empleo público La primera preocupación del Gobierno ha sido crear nuevas herramientas para la gestión del empleo público. No obstante, muy pronto se ha impuesto la imperiosa necesidad de concebir paralelamente una nueva gestión de los recursos humanos.

A – Muy pronto, se ha impuesto al Gobierno la necesidad imperiosa de crear nuevas herramientas de gestión del empleo público Hacía tiempo que la gestión del empleo público en el marco anual de la ley de presupuestos había revelado sus límites. Allí en donde la acción se inscribe en el tiempo, el enfoque anual “caso por caso” no puede ser eficaz. Allí en donde se requiere una visión global, el enfoque vertical por ministerio no resulta suficiente. Uno de los objetivos de la reforma del Estado es que el empleo público evolucione de la menor manera posible de acuerdo con las necesidades del servicio público. Esto significa que debemos intentar permanentemente ajustar los medios en personal a las misiones de los servicios.

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Para ello, el Gobierno ha puesto en marcha dos procedimientos nuevos: ■ en primer lugar, el Primer ministro ha pedido a cada ministerio que elabore una estrategia ministerial de reforma a fin de identificar las tendencias de la evolución de las misiones de cada departamento o servicio ministerial. Algunas de estas estrategias se han presentado ante las Asambleas con motivo del debate sobre el Proyecto de ley sobre presupuestos – 2004; ■ en el marco de la gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias, el Primer ministro también deseó que cada ministerio presentase varios escenarios de evolución de sus empleos a un plazo de cinco a diez años. Este ejercicio que debía terminarse en el pasado mes de mayo se prolongó ligeramente, pero se están celebrando reuniones interministeriales para examinar y finalizar de manera definitiva estos trabajos que podrían revisarse cada año. El presente informe del Observatorio para el Empleo Público recoge los esquemas propuestos por un gran número de departamentos ministeriales. Ni que decir tiene que estas herramientas son de larga duración y están llamadas a ser retomadas con regularidad. La evolución del empleo público debe dejar de ser un tema tabú que se aborda a hurtadillas, un tema de confrontación entre los poderes públicos y las organizaciones sindicales, debe convertirse en un tema de la función pública al mismo nivel que los demás: que el Gobierno, las organizaciones sindicales, el Parlamento y la opinión pública puedan realizar intercambios de manera fácil y directa es una las razones de ser del Observatorio. A medio plazo, deberían concebirse y adaptarse nuevas herramientas a las normas de la ley orgánica sobre las leyes de presupuestos. No obstante, la gestión de previsión de los empleos no debe subordinarse a las preocupaciones de la gestión de previsión de los empleos, no debe subordinarse a las preocupaciones presupuestarias. Se trata de una herramienta complementaria, pero también autónoma, de reflexión y de acción para el Gobierno.

B – También se ha identificado la necesidad de concebir paralelamente una nueva gestión de los recursos humanos Detrás de las cifras, hay personas. ¿Cómo no vincular la gestión macroeconómica de los empleos o de los efectivos y la gestión colectiva o individual de las profesiones? Con gran rapidez, se ha impuesto la necesidad de abrir nuevos campos a la gestión de los recursos humanos, paralelamente a los trabajos de la gestión de previsión. Recordemos las orientaciones. Un primer eje consistió en abrir con las organizaciones sindicales rondas de consultas sobre toda una serie de temas generales de la función pública: selección de personal, progresión, desarrollo profesional, movilidad, formación… Interrumpidos por el gran debate sobre la jubilación, estos encuentros deberán ser retomados y finalizados.

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Se ha abierto un segundo eje por el discurso presentado ante el Consejo de ministros sobre los altos ejecutivos y la reforma de la ENA. En esta ocasión, se anunció la puesta en marcha de estructuras de dirección de la alta función pública. Estas estructuras deben permitir generar viveros, potenciar la fluidez de las profesiones, en especial, a través de la promoción interna. Por otro lado, el Gobierno se preocupa de introducir un principio de gestión a través de “objetivos” para el personal de dirección, asociada a un sistema de modulación de una parte de su remuneración. En cuanto a la reforma de la ENA, se basa fundamentalmente en la apertura, por un lado, hacia la administración territorial y, por el otro, hacia los ciudadanos comunitarios. Reforzada en su vocación de escuela de aplicación, la ENA experimentará una profunda reforma de su escolaridad y la introducción, además de la clasificación, de mecanismos de evaluación y orientación. Estos principios están llamados a difundirse a otras escuelas o establecimientos de formación, internos a la administración. El tercer eje de la acción del Gobierno reside en la elaboración de un proyecto de ley de modernización de la función pública que comprenderá dos grandes apartados: uno dedicado a la función pública del Estado y el otro a la función pública territorial. Fruto de las numerosas y variadas concertaciones que han salpicado los dieciocho últimos meses, este proyecto de ley permitirá dar a nuestra función pública una recuperación del dinamismo y perspectivas que se inscriben en las preocupaciones que nos reúnen hoy aquí a propósito del empleo público.

Agradeciéndoles que hayan participado en esta reunión, cita anual en torno a un trabajo colectivo al servicio de todos, deseo que, tras la presentación más técnica del informe con la que se procederá a continuación, no duden en comunicarme sus opiniones, expectativas e incluso críticas sobre la gestión y el futuro del empleo público.

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Resumen os trabajos realizados desde hace tres años en el marco del Observatorio para el Empleo Público permiten presentar un informe cuantitativo preciso de la situación del personal de las tres funciones públicas. Actualmente, disponemos de una base de conocimientos sólidos sobre la cual apoyarse para poner en marcha una iniciativa prospectiva.

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Conceptos y métodos de censo claros 5 millones de agentes en la función pública a 31 de diciembre de 2001 Los trabajos realizados desde hace tres años han permitido esclarecer los conceptos y garantizar la coherencia entre las diferentes fuentes estadísticas. Permiten censar los agentes de la función pública según el enfoque aplicado: ■ bajo un prisma económico según el cual la economía nacional se divide en sectores institucionales, la función pública se corresponde al sector de las “administraciones públicas” financiado mayoritariamente con impuestos obligatorios. En este caso, contaría, a excepción de los territorios de ultramar o TOM y el extranjero, con 5,7 millones de agentes a 31 de diciembre de 2001 (incluidos los empleos subvencionados), es decir, alrededor del 25% de los asalariados de la metrópoli y de las provincias de ultramar o DOM. De ellas, sólo 3,8 millones de personas son titulares; ■ aplicando un enfoque jurídico, el utilizado por el Observatorio para el Empleo Público según el cual depende de la función pública todo aquel agente que trabaje en organismos sujetos al derecho administrativo que contraten mayoritariamente a agentes del derecho público, la función pública cuenta, incluidos los empleos subvencionados, con 5 millones de agentes a 31 de diciembre de 2001, cifra que representa aproximadamente el 22% de los asalariados de la metrópoli y de los DOM (y un 19% de los salariados y no asalariados) . Empleo en la función pública del Estado, territorial y hospitalaria a 31 de diciembre de 2001

Francia Metropolitana y DOM Funcionarios No funcionarios (1) (2)

Total excl. empleos subvencionados

TOM y extranjero

Toda Francia Total empleos subvencionados excl.

Empleos subvencionados

Total empleos subvencionados ncl.

Función pública del Estado

2 079 700

361 600

2 441 400

51 400

2 492 800

108 300

2 601 100

Función pública territorial

1 065 400

338 400

1 403 800

200

1 404 000

147 000

1 551 000

Función pública hospitalaria

722 100

138 800

860 900

0

860 900

34 200

895 100

Conjunto de la Función pública

3 867 200

838 800

4 706 00

51 700

4 757 700

289 500

5 047 200

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Fuente: Insee y Drees. Empleos principales.

(1) Incluidos los militares. (2) No-titulares, trabajadores del Estado, asistentes de infantil a domicilio de las comunidades locales y médicos de los hospitales públicos. Excepto los no titulares remunerados con créditos de sustitución de los hospitales públicos (3) De ellos, 3.902.000 son funcionarios civiles o militares y 854.000 son no funcionarios

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Observamos, por ejemplo, que si aplicamos un enfoque jurídico no basta ser funcionario para pertenecer a la función pública puesto que los agentes funcionarios de La Poste (servicio público de carácter industrial y comercial) o de France Télécom (sociedad anónima), que representan un 80 % de los efectivos de estos dos organismos, quedan excluidos del campo definido con anterioridad. Si tomamos un campo más amplio que incluya a todos los funcionarios, independientemente de la naturaleza jurídica del empleador, será preciso añadir a las 5 millones de personas un total de 359.000 agentes (340.000 de La Poste y France Télécom y 19.000 de organismos varios con o sin ánimo de lucro). La tabla resumen elaborada por el Insee que clasifica a todos los asalariados de un mismo empleador según tres criterios: el estatus jurídico de su empleador (del derecho público, administrativo, del derecho público industrial y comercial, del derecho privado), su naturaleza económica (con o sin ánimo de lucro) y el régimen de contratación de derecho común de sus agentes (derecho público, derecho público particular, derecho privado, derecho privado estatutario), permite reubicar al empleo público en el conjunto de los efectivos asalariados. Permite también otras valoraciones. Si nos interesa el impacto de las reglas de gestión de los agentes públicos, se dará preferencia al enfoque jurídico. Si, por el contrario, la cuestión radica en el control de los impuestos obligatorios, el concepto que es preciso aplicar es el concepto económico.

Agentes contados una sola vez El método de construcción de la tabla que debe permitir evaluar el porcentaje del empleo público respecto al empleo asalariado exige, de acuerdo con los conceptos de la contabilidad nacional, que sólo se cuenten una vez los agentes que pertenezcan a estructuras que figuran en fuentes estadísticas diferentes o que ejerzan varias actividades profesionales. Contar a las personas tantas veces como actividades desempeñan (algunos agentes de las comunidades territoriales realizan funciones para varias comunidades a la vez) falsearía la valoración del número de personas con empleo y, por tanto, de la tasa de desempleo y del número de personas en activo.

Un método de este tipo tiene dos consecuencias de facto: ■ limita el campo de la función pública hospitalaria exclusivamente a los agentes que dependen de estructuras hospitalarias o, en el caso del sector médico-social, de estructuras autónomas no gestionadas por las comunidades locales. Esto viene a reducir en 60.000 personas aproximadamente (de ellas, 30.000 titulares) el campo del empleo público hospitalario, ya que estas personas desarrollan su actividad en estructuras que dependen de comunidades territoriales (30.000 en residencias de ancianos y 30.000 en establecimientos sociales y médico-sociales para personas discapacitadas o con dificultades de inserción). ■ lleva a incluir en el recuento sólo a los asalariados a título principal. De este modo, las personas que ejerzan su actividad en varias comunidades territoriales se contabilizan en teoría una sola vez. Este recuento no siempre es evidente puesto que no refleja la noción jurídica “empleo permanente/ no permanente” generalmente utilizada por los gestores de las funciones públicas. Estas dos nociones son, en efecto, independientes: un secretario de ayuntamiento que ejerce su actividad para varias comunidades se cuenta como empleo permanente tantas veces como empleadores posee; en la tabla de síntesis del Insee, sólo se cuenta una vez, en el seno de la comunidad que lo contrata a título principal. Por el contrario, una persona contratada para una sustitución, excluida por ello del recuento de empleos permanentes y contabilizada en empleos no permanentes, se

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refleja en la tabla de síntesis del Insee si esta sustitución se corresponde a su actividad principal, en la fecha del recuento, en este caso el 31 de diciembre, junto con los agentes de la comunidad en cuestión.

Unas categorías de los no titulares mejor identificadas El trabajo de armonización de los conceptos y de las técnicas de censo de los no titulares ha progresado mucho en el seno del Observatorio para el Empleo Público. Los estudios iniciados el año pasado habían permitido establecer unas primeras conclusiones: ■ bajada del porcentaje relativo de los no titulares en estos últimos quince años empleados en la función pública territorial, debida principalmente a la implantación progresiva de marcos de empleo, ■ bajada también del porcentaje relativo de no titulares en los servicios del Estado compensada siempre por un incremento equivalente en los establecimientos públicos nacionales. Los establecimientos públicos administrativos derogatorios en los que el estatus normal de contratación es el de no titulares han adquirido cierta relevancia, ■ incremento, por el contrario, del porcentaje de no titulares de la función pública hospitalaria, en especial en estos últimos años por el efecto aparente del desarrollo del tiempo parcial entre los titulares. Éstas habrían permitido también atraer la atención sobre las dificultades de interpretación y de comparación de las estadísticas de empleo de los no titulares debidas a definiciones no armonizadas. Por este motivo, este año, las diferentes categorías estatutarias han quedado claramente diferenciadas. En la función pública hospitalaria, ya es posible incluir en la población de los no titulares a agentes remunerados con créditos de sustitución. En consecuencia, las tasas de no titulares podrían calcularse, en las tres funciones públicas, sobre la base de las mismas definiciones. Entre los 4,8 millones de agentes con un empleo principal en la función pública (excepto empleos subvencionados), 649.000 son no titulares exceptuando personal remunerado con créditos de sustitución en los hospitales. Al incluirlos, el número de no titulares ascendería a 695.900. No obstante, teniendo en cuenta que esta información todavía no es aplicable a los años anteriores y que una gran parte del análisis del empleo público del informe se aborda desde una perspectiva retrospectiva, no ha sido posible tratar a los no titulares de una forma totalmente homogénea en el informe. Los dos tipos de contabilización coexisten para la FPH con inclusión o sin ella del personal remunerado con créditos de sustitución. Los no titulares de las tres funciones públicas en 2001 Titulares civiles y militares

Obreros del estado

No titulares

FPE

2 114 211

59 738

317 151

FPT

1 065 552

281 893

678 462

94 998

Hospitales, personal no médico, incl. NTCR FPH Total (hospitales y EHPA), incl. NTCR Total 3 FP, NTCR incl.

722 072 3 901 835

Asistentes de infantil

56 574

96 862 59 738

695 906

Médicos de hospitales públicos

88 866 56 574

Efectivos totales

Tasa de no titulares

2 491 100

12,7 %

1 404 019

20,1 %

773 460

12,3 %

907 800

10,7 %

88 866 4 802 919

14,5 %

Fuente: Insee, Drees y DHOS. NTCR: no titulares remunerados con créditos de sustitución. EHPA: residencia de ancianos. Empleos principales. Excepto beneficiarios de empleos subvencionados (CES, CEC, empleos para jóvenes). Para la FPH, salvo los médicos autónomos que ejercen a título secundario y el personal en prácticas hospitalarias-universitarias contabilizado como estatal. Para la FPE, excepto efectivos de círculos u hogares de los ejércitos sin seguimiento en los dispositivos estadísticos

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Empleos que figuran en la ley de presupuestos entre efectivos reales remunerados: un debate aclarado Por otro lado, los trabajos iniciados en los últimos tres años con los gestores de personal permiten presentar en este informe una cuantificación precisa de las causas de las diferencias entre empleos presupuestarios y efectivos reales remunerados.

Motivos de las desviaciones entre empleos presupuestarios y los efectivos reales pagados y gestionados Los motivos de las diferencias entre los empleos presupuestarios y los efectivos reales pagados y gestionados se han identificado hace ya tiempo. La crítica formulada respecto de los gestores se refería más a la imprecisión de su cuantificación. Los empleos presupuestarios descritos en la ley de presupuestos inicial son los empleos a tiempo completo autorizados por ésta. Los factores que explican la desviación entre los empleos presupuestarios y los efectivos físicos reales pagados y gestionados son fundamentalmente los siguientes: Elementos que se escapan en parte a los gestores de personal: el tiempo parcial (un empleo presupuestario puede ser ocupado por varias personas a tiempo parcial), las vacantes de empleo (puede que algunos empleos presupuestarios no se cubran tras la marcha del titular del puesto hasta la contratación de un nuevo agente que ocupe la plaza). Elementos que tratan de introducir una cierta flexibilidad en la ejecución presupuestaria: los controladores financieros pueden autorizar excedentes durante el año (se autoriza de este modo exceder temporalmente el empleo presupuestado), así como préstamos (utilización de un empleo en vez de otro). Del mismo modo, las transferencias en materia de “gestión” de empleos entre ministerios durante el año (un ministerio, por cuenta de otro, asegura los pagos) contribuyen a explicar la desviación en un ministerio entre el empleo presupuestario a principios de año y el personal realmente pagado durante el año. Finalmente, los límites de la autorización presupuestaria en sí misma explican el desfase entre empleos presupuestarios y efectivos reales pagados: los créditos que permiten remunerar a determinado personal no se presentan bajo la forma de empleos presupuestarios. Sin embargo, el personal correspondiente se toma en cuenta en el cómputo del personal real pagado. La diferencia de casi 151.000 personas entre el número de empleos presupuestarios inscritos en la ley de presupuestos en 2001 (2.144.006 empleos) y el número de agentes remunerados por el Estado contabilizados en los archivos salariales del Insee a 31 de diciembre de ese mismo año (2.294.778 personas) se explica en parte: 38.700 por las vacantes laborales (empleos no cubiertos), 64.300 por el impacto del tiempo parcial y 102.800 por la inclusión en los efectivos pagados a personal remunerado con créditos y no en los empleos presupuestarios. Entre las demás razones para esta diferencia, se pueden citar la inclusión en los archivos salariales del Insee de 11.200 personas en excedencia de larga duración. La comparación entre los datos suministrados por los ministerios sobre sus efectivos remunerados y los publicados por el Insee muestra, en realidad, una gran concordancia de los resultados entre las dos fuentes de datos. La diferencia global entre el total de efectivos pagados declarados por los ministerios y el establecido por el Insee sólo asciende a 2.800 personas, es decir, una diferencia relativa del 0,6%.

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Estos trabajos ponen así en evidencia ciertas características de la gestión de recursos humanos de los ministerios. Permiten concretamente evaluar la importancia de las relaciones que mantienen entre sí los ministerios, pero también las que los unen con sus establecimientos públicos administrativos. Dos indicadores, la tasa de dependencia y la tasa de participación exterior 1, sintetizan estas relaciones. La tasa de dependencia, que mide para cada ministerio la importancia relativa del personal que le es “prestado”, muestra que cuanto menor es el tamaño del ministerio mayor es su necesidad de recurrir a mecanismos interministeriales de gestión del empleo (puestos a disposición con o sin contrapartida en forma de transferencias de empleo o de créditos o incluso de asignación directa de empleos presupuestarios). Estos préstamos de personal permiten evitar la creación de cuerpos ministeriales que tendrían un tamaño demasiado reducido y no ofrecerían perspectivas de carrera interesantes a los agentes que los compusieran. En los dos extremos del espectro se encuentran, por un lado, con tasas de dependencia del 100% al 10%, los ministerios de pequeño tamaño que representan cada uno menos del 1% de los empleos presupuestarios (Ecología 100%, Ultramar 90%, Deportes 43%, Primer ministro 26% y Cultura 10%), y por el otro, con tasas de dependencia inferiores al 1%, los ministerios que más peso tienen en los empleos presupuestarios (Defensa 0%, Educación nacional 0% o incluso Economía y Finanzas 0,3%). Esta situación de dependencia oculta, no obstante, realidades diferentes según los ministerios de que se trate: puede tratarse de una puesta a disposición gratuita de personal; o al contrario de “préstamos” de personal remunerados, por los que el ministerio de acogida paga directamente a las personas que le son asignadas o reembolsa al ministerio de origen mediante la transferencia de empleos a principios de año o la transferencia de créditos a lo largo del año. La tasa de participación exterior, que mide para cada ministerio la importancia relativa del personal que presta, no es diametralmente opuesta a la tasa de dependencia. En efecto, permite medir la relevancia de las relaciones que mantienen los ministerios con sus establecimientos públicos administrativos de tutela. Tres ministerios o servicios de pequeño tamaño, que recurren a los “grandes” ministerios para cubrir sus vacantes poseen tasas de participación exterior importantes, más elevadas incluso que las de la Educación nacional (tasa de participación del 0,5%), Economía y de Finanzas (1,1%), Defensa (3,6%) o incluso Equipamiento (4,4%). Aunque acogen en su seno a un número de funcionarios pertenecientes a cuerpos de otros ministerios, los ministerios y servicios de Cultura (tasa de participación del 52%), Deportes (34%) o incluso del Primer ministro (9%) asignan una parte nada despreciable de su personal a sus establecimientos públicos de tutela. Este resultado nos lleva a preguntarnos sobre la importancia que puede tener esta segunda esfera de empleos que son los establecimientos públicos administrativos frente a su ministerio de tutela. Dos conclusiones principales y complementarias se pueden sacar del ejercicio: ■ la primera, ya evocada en el informe de octubre de 2002 sobre la contribución nada despreciable, incluso mayoritaria, de los establecimientos públicos administrativos en la intervención pública de su ministerio de tutela. En este sentido, tres ministerios se distinguen (Ecología, Cultura o incluso Deportes) ; ■ la segunda, respecto a la naturaleza de los vínculos que unen a los establecimientos públicos con su ministerio de tutela. En cuanto al personal, y ciñéndonos a los tres ministerios anteriormente mencionados, dos situaciones se desprenden claramente a partir de los datos recopilados: para el ministerio de Ecología, por ejemplo, gran parte del personal en función en los establecimientos públicos es remunerado y gestionado por estos últimos, lo contrario de lo que ocurre con los agentes de los establecimientos públicos de los ministerios de Cultura y Deportes que son remunerados y gestionados en más de la mitad o incluso en su totalidad por el ministerio de tutela. 1

La tasa de dependencia mide para cada ministerio la importancia relativa del personal que le es “prestado” para garantizar la realización de sus funciones; calcula el porcentaje del personal en actividad en este último cuya gestión depende de otro ministerio. La tasa de participación exterior mide para cada ministerio la importancia relativa del personal que presta: calcula el porcentaje del personal en actividad que depende de su gestión y que desempeña sus funciones en el exterior del ministerio.

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Un fuerte crecimiento del empleo público en la función pública territorial entre 1980 y 2001 En resumen, el campo del empleo público utilizado por el Observatorio, las tres funciones públicas, que empleaban a 3,9 millones de personas en 1980, han visto cómo sus efectivos se incrementaban en un 23% (excepto empleos subvencionados) entre 1980 y 2001. De forma comparativa, la población activa (empleo + desempleo) sólo se ha incrementado durante este período en un 14%. No obstante, durante la última década, el porcentaje del empleo público ha sufrido pocos cambios. La función pública que representaba el 19,0% del empleo total en Francia en 1990 pasó a representar el 19,4% en 2001, es decir, un incremento de 0,4 puntos. Evolución del porcentaje de empleo público respecto al empleo total Efectivos

% del empleo público respecto al empleo total

Creación de empleo

1980

1990

2001

1980

1990

2001

1980-1990

FPE

2 173 200

2 307 800

2 491 100

10,0 %

10,3 %

10,2 %

134 600

183 300

FPT

1 021 000

1 166 400

1 404 000

4,7 %

5,2 %

5,7 %

145 400

237 700

FPH Total función pública Total empleos

1990-2001

670 800

783 500

860 900

3,1 %

3,5 %

3,5 %

112 700

77 400

3 865 000

4 157 700

4 756 000

17,8 %

19,0 %

19,4 %

392 700

498 300

21 686 300

22 371 500

24 491 500

685 200

2 120 000

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuente: Insee, Drees Excepto los empleos subvencionados. Para la FPE, excepto los efectivos de los círculos u hogares de los ejércitos sin seguimiento por los dispositivos estadísticos y, para la FPH, excepto los no titulares remunerados con créditos de sustitución

Con un 52% de los empleos en 2001, el Estado sigue siendo la función pública más importante en 2001, sin embargo, su porcentaje se ha reducido en 4 puntos en 21 años en beneficio de la FPH, pero sobre todo de la FPT. La descentralización, la distribución de las competencias entre el Estado y las comunidades locales y la puesta en marcha de misiones de éstas últimas han causado una importante progresión de los efectivos de la FPT (+ 38%). La FPH (+ 28%) y aún más la FPE (+ 15%) han experimentado crecimientos más bajos. Así, la FPT, que representaba un 30% del empleo público (en 2001), ha absorbido por sí sola el 43% de los 891.000 empleos públicos creados durante estos 21 años. Además del incremento del porcentaje relativo de la FPT en detrimento de la FPE, cabe destacar cuatro evoluciones principales en la estructura de los empleos: ■ el espacio cada vez más amplio ocupado por los establecimientos públicos locales y nacionales en el seno de la FPE y de la FPT; ■ la importante progresión del porcentaje de las categorías A en la FPE desde 1990, debido principalmente, pero no de manera exclusiva, a la creación en 1990 del cuerpo de profesores de escuela de la categoría A en sustitución del cuerpo de maestros de la categoría B; sin embargo, también la importante progresión futura de este porcentaje en la FPH tras la reclasificación, a partir del 1 de enero de 2002, en categoría A del personal hospitalario clasificado con anterioridad en la categoría B; ■ el incremento del tiempo parcial en las tres funciones públicas; ■ la feminización de los empleos incluso en los cuerpos predominantemente masculinos, como los de la policía nacional, los ejércitos o las prisiones, o incluso los niveles jerárquicos superiores del Estado.

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Primeros estudios sobre las dinámicas de carrera Esta fotografía de las funciones públicas, en especial la relativa a los no titulares, si bien ya aporta conocimientos útiles, no bastará si deseamos poner en marcha una iniciativa prospectiva. También es especialmente importante disponer de estudios que evalúen el impacto de las diferentes reglas de gestión sobre la situación de los agentes. En este punto, los trabajos siguen siendo muy parciales. Los primeros estudios realizados por el Insee y la DGAFP evalúan el impacto de las diferentes reglas estatutarias (destinos provisionales, puestas a disposición, cambios de personal o incluso concursos o promociones internas) en la movilidad. Permiten mostrar que, contrariamente a las ideas preconcebidas, la movilidad en la función pública es significativa.

Hacia un mejor conocimiento de la inserción de los trabajadores discapacitados La encuesta estadística anual realizada por la DGAFP permite enumerar las diferentes categorías de beneficiarios de la ley n°87-517 de 10 de julio de 1987 sobre la obligación de contratar a trabajadores discapacitados y de calcular una tasa de empleo (relación del número de beneficiarios respecto a los efectivos totales). A 31 de diciembre de 2001, los beneficiarios en los ministerios y los establecimientos públicos salvo la Educación nacional alcanzaban la cifra de 40.831. Esta cifra se considera una infravaloración teniendo en cuenta las dificultades tanto deontológicas como técnicas para recopilar la información, en términos de flujos (nuevos beneficiarios) pero sobre todo de stocks (personas discapacitadas empleadas). Los nuevos beneficiarios en 2001 ascendían a 2.976 personas adicionales, de las cuales un tercio se beneficia de un reconocimiento de la calidad de trabajador discapacitado otorgado por la comisión técnica de orientación y reclasificación profesional (COTOREP). Según los métodos habituales de cálculo de la tasa de empleo en la función pública del Estado, los beneficiarios de la obligación de emplear a trabajadores discapacitados representan el 4,33% de los efectivos. Esta tasa incluye 595 beneficiarios equivalentes correspondientes a 8 millones de euros de solicitudes de las administraciones a los establecimientos del sector protegido. Desde 1994, se observa una progresión lenta pero regular de la tasa de empleo de trabajadores discapacitados en el conjunto de los ministerios. Para mejorar la información sobre esta cuestión esencial de la inserción profesional de los trabajadores discapacitados, en la actualidad, se ha iniciado la realización varios trabajos. Éstos deberían permitir calcular una segunda tasa de empleo comparable a la del sector privado. También deberían permitir ampliar el campo de la encuesta al ministerio de Educación Nacional el cual todavía se enfrenta a dificultades hoy para recopilar la información necesaria desde sus establecimientos.

Una gestión de previsión en expansión Enfrentadas a las expectativas de los ciudadanos franceses que exigen una función pública más reactiva, eficaz y de calidad, pero también a la “urgencia demográfica”, las funciones públicas del Estado, territorial y hospitalaria deben anticiparse a fin de obtener la mejor adaptación posible entre las necesidades en materia de competencias y el personal en función.

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Este tema planteado desde hace ya más de diez años ha sido objeto de numerosos trabajos. No obstante, en los últimos tres años ha adquirido mayor relevancia. El balance reflejado en el informe de octubre de 2002 mostraba que el año 2000 había marcado un hito. El desarrollo de iniciativas de GPEEC constituía, en efecto, uno de los campos de acción esenciales previstos por los protocolos de acuerdo de 14 de marzo de 2000 “sobre la organización del servicio público hospitalario” y de 10 de julio de 2000 “sobre la reabsorción del empleo precario por las tres funciones públicas y sobre una mejor gestión del empleo público”. Confirmando esta orientación, el CIRE de 12 de octubre de 2000 había concluido que todos los ministerios deberían dotarse rápidamente de un plan de GPEEC.

La GPEEC eje central de los trabajos del observatorio nacional para los empleos y las actividades de la función pública hospitalaria De conformidad con esta orientación, el 17 de abril de 2002 se creó un observatorio de los empleos y las actividades de la función pública hospitalaria, presidido por el director de hospitalización y organización de la atención sanitaria. Este último ha examinado su programa de trabajo el 30 de septiembre 2002 y presentó sus primeros trabajos en el transcurso del año 2003, los cuales han girado este año fundamentalmente en torno al seguimiento de los empleos hospitalarios. A la actualización juzgada prioritaria del directorio de actividades (enmarcado), se ha añadido el examen de las evoluciones demográficas de los efectivos de la función pública hospitalaria. Al igual que las demás funciones públicas, la función pública hospitalaria no escapa al envejecimiento demográfico y registrará antes de 2015 más de 383.000 jubilaciones, es decir, un 55% de sus efectivos en 1999. El porcentaje del total de jubilaciones durante el período 1999-2015 respecto a los efectivos presentes a principios de 1999 varía en función de los ramos. El ramo técnico y obrero será el que proporcionalmente registrará el mayor número de jubilaciones antes de 2015 (un 58% de sus efectivos de base). A continuación, le sigue el ramo de los servicios de atención sanitaria con un 56% de su población que se jubilará a lo largo del período estudiado. El ramo administrativo será, desde una perspectiva global, el menos “afectado” con un 47% de sus efectivos de 1999 que se jubilará antes de 2015 (excepto el cuerpo directivo).

Tasa anual de jubilaciòn respecto a los efectivos de base en 1999

Tasas anuales de jubilación por ramo de 1999 a 2015

Año

Ramo administrativo Ramo médico-técnico

Fuente: DHOS

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Ramo de los servicios de atenciòn sanitaria Ramo técnico y obrero

Para ciertos cuerpos, la situación parece preocupante, en especial para el cuerpo de personal asociado de la administración hospitalaria, del cual un 82% de los efectivos de 1999 se jubilará antes del 2015, para el cuerpo de dirección de los ramos de los servicios de atención sanitaria y servicios médicotécnicos (más del 85% de las jubilaciones totales en el período estudiado) o incluso para el cuerpo de jefes de taller y agentes jefe (un 95% de las jubilaciones respecto a los efectivos de 1999), de contramaestres (85%) y de agentes técnicos (82%) del ramo técnico y obrero.

Los usos del directorio de actividades hospitalarias Actualmente en curso de reactualización en el marco de los trabajos del observatorio nacional de los empleos y las actividades de la función pública hospitalaria, los usos esperados de este directorio son numerosos y afectan tanto a la gestión colectiva como a la gestión individual de los recursos humanos. ■ Para la gestión colectiva de los recursos humanos • En primer lugar, al incluir de entrada un principio de actualización y puesta al día continuado, este directorio permitirá identificar y gestionar de manera preventiva las actividades emergentes o, a la inversa, amenazadas con la desaparición bajo la influencia de factores de evolución. • A continuación, esperado tanto a escala local como nacional para cuantificar las necesidades en efectivos para cada actividad y determinar los volúmenes de formación, constituirá una herramienta importante para preparar la puesta en marcha de una iniciativa de VAE (validación de la experiencia adquirida). Al contribuir a determinar las competencias de las diferentes actividades, favorecerá la definición de itinerarios de cualificación. • Por último, y éste no es el aspecto menos interesante, constituirá en sí mismo una herramienta increíble de comunicación sobre el empleo a escala interna al favorecer la movilidad profesional tanto horizontal (reconversión) como vertical (promoción) y, a escala externa, al reforzar el atractivo de las actividades hospitalarias. ■ Para la gestión individual de los recursos humanos • Mediante las fichas de actividad que contendrá, representará para cada profesional una herramienta eficaz de autoevaluación, útil en el marco de un mantenimiento de valoración, en la elaboración de un proyecto profesional, o incluso de un balance de competencias. • Por otro lado, al definir perfiles de competencias y requisitos previos en una actividad, estas fichas serán de gran ayuda para la contratación. • Por último, al servir para identificar actividades de partida y actividades meta, estas fichas permitirán realizar movilidades profesionales y reconversiones al instrumentarlas de manera eficaz (etapas, plan de acción, calendario…).

Las iniciativas se multiplican en el seno de la función pública territorial En el seno de la función pública territorial, los diferentes actores han multiplicado las iniciativas de GPEEC en los últimos tres años. Los centros de gestión La ley de 3 de enero de 2001 relativa a la reabsorción del empleo precario y a la modernización de la contratación en la función pública al incrementar las competencias de los centros de gestión en materia de GPEEC ha estimulado de manera significativa a estos últimos a desarrollar sus propias iniciativas sobre este tema. A través de esta ley, se ha delegado en los centros de gestión la responsabilidad de realizar una síntesis de los elementos relativos a las evoluciones del empleo territorial y organizar, sobre la base de este documento, una concertación anual sobre las necesidades previstas de las comunidades (ya sean afiliadas o no 2 ) en materia de contratación, formación o movilidad. 2

Sólo los municipios y sus establecimientos públicos que empleen a menos de 350 funcionarios titulares y personal temporal a tiempo completo tienen obligación de afiliarse a los centros de gestión. Los demás empleadores territoriales pueden afiliarse voluntariamente, pero esta afiliación no es de derecho.

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Sus trabajos se articulan en torno a cuatro temas: la observación del mercado territorial y los cambios susceptibles de tener un efecto sobre ella; la sensibilización de las comunidades respecto a las problemáticas de previsión; el apoyo a las comunidades y las acciones de regulación del mercado de empleo territorial; las operaciones de promoción de la función pública territorial. El CNFPT De forma paralela, el CNFPT ha seguido desarrollando su trabajo de observación sobre la evolución de los campos profesionales y las actividades ejercidas por los funcionarios territoriales, para orientar mejor sus formaciones (estudio por ejemplo sobre los servicios de la policía municipal), ayudar al CSFPT en su reflexión sobre las modificaciones que es preciso realizar a las normas estatutarias (estudio sobre los no titulares) o ayudar a las comunidades en su política de gestión de los recursos humanos (reactualización del directorio de las actividades). Por otro lado, el CNFPT ha organizado con las demás estructuras especializadas (CDG y CSFPT) reuniones regionales sobre el empleo territorial que reúne a todos los empleadores. El CSFPT El CSFPT, por último, ha reforzado su papel de coordinador al dotarse de una estructura técnica. En concreto, acaba de poner en marcha en el seno de su formación especializada n°1, en colaboración con el Observatorio para el Empleo Público, una reflexión sobre la organización del dispositivo estadístico.

La GPEEC en la función pública del Estado, un elemento fundador de las estrategias ministeriales de reforma El debate iniciado sobre la reforma del Estado ha llevado al Gobierno a acelerar el proceso de implantación de una gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias y a ampliar el campo de los trabajos ya llevados a cabo por los ministerios desde hace varios años. Mediante dos circulares, una del Primer ministro del 2 de diciembre de 2002 relativa a la reforma del Estado y la otra del ministro de Función Pública, Reforma del Estado y Ordenación Territorial de 16 de diciembre de 2002 relativa a la gestión de previsión, el Gobierno ha deseado dar un nuevo impulso a la iniciativa de GPEEC y convertirla en uno de los elementos de base de las estrategias ministeriales de reforma presentadas ante el Parlamento durante el mes de noviembre de 2003. Los trabajos ministeriales presentados en el informe 2003 del Observatorio para el empleo público revisten, por tanto, un interés primordial en el marco de las reflexiones actualmente llevadas a cabo sobre la reforma del Estado. Éstos implican un análisis crítico por parte de los ministerios de sus misiones actuales y la realización de unos trabajos preliminares dirigidos a evaluar el impacto de las redefiniciones propuestas sobre la evolución del número de empleos presupuestarios y la gestión de los recursos humanos. El interés de la iniciativa puesta en marcha es doble. ■ el estudio de varios escenarios de evolución de las misiones permite apreciar el impacto sobre el personal de todas las modificaciones en las modalidades de ejercicio de las misiones; ■ los resultados así obtenidos constituyen un número igual de indicadores que permiten orientar mejor la política de GRH (contratación, formación, movilidad, gestión de carreras)

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Información adicional

1. ¿Qué es el Observatorio para el Empleo Público?......................................................page 20 2. Los efectivos de la función pública.............................................................................page 21 3. El empleo público: un debate aclarado .......................................................................page 24 4. Los no titulares en la función pública .........................................................................page 27 5. La evolución de la función pública del Estado entre 1980 y 2001.............................page 30 6. Hacia un mejor conocimiento de la inserción de los trabajadores discapacitados .....page 33 7. La movilidad en la función pública.............................................................................page 34 8. La gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias (GPEEC) ..........................................................................................page 36 9. Las herramientas de análisis de las actividades y las competencias ..........................page 38 10. Los SIRH en la función pública................................................................................page 40

Anexos A. Los miembros del consejo de orientación del Observatorio......................................page 42 B Lista de publicaciones de la DGAFP .........................................................................page 43 C. Los empleos presupuestarios 2003 y 2004 (dossier de prensa del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria, MINEFI)......page 44 D. Lista de siglas utilizadas.............................................................................................page 46

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1 – ¿Qué es el Observatorio para el Empleo Público? reado por decreto del 13 de julio de 2000 y puesto en marcha el 18 de septiembre de 2000, el Observatorio para el Empleo Público se encarga de garantizar la recogida, explotación y difusión de la información disponible sobre el empleo en los servicios del Estado, en las comunidades territoriales y en las estructuras hospitalarias.

C

Instancia de diálogo y de intercambios entre los responsables del empleo público Se compone de: ■ Un Consejo de orientación presidido por el ministro de Función Pública, Reforma del Estado y Ordenación Territorial, que agrupa a 41 miembros representativos de las asambleas parlamentarias, los directores de administraciones centrales, cargos electos de la función pública territorial, diferentes organismos de las administraciones territorial y hospitalaria y de las organizaciones sindicales; ■ Un comité técnico copresidido por el director general de la Administración y la Función Pública y el director general del INSEE o su representante y que agrupa a las administraciones técnicas (estadísticas, económicas o presupuestarias). El consejo adopta, a propuesta del comité técnico, el programa anual de trabajos y el informe anual de actividades. El comité es el encargado de elaborar y ejecutar el programa de trabajo. Su secretariado general, que depende del director general de la Administración y la Función Pública, trabaja en estrecha colaboración con las oficinas de empleo público y estadísticas, estudios y evaluación de la Dirección general de la administración y la función pública (DGAFP). Asegurar una mayor transparencia en materia de empleo público, por una parte, y poner en marcha los mecanismos de gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias (GPEEC), por otra, constituyen los dos ejes de trabajo del Observatorio desde sus inicios.

Centro de recursos al servicio de la transparencia en el empleo público El Observatorio contribuye a la “valorización y difusión de los trabajos realizados en materia de empleo público”. El Observatorio elabora los métodos técnicos necesarios para el buen conocimiento del empleo público y la gestión de previsión de los empleos y garantiza su difusión en los servicios, los centros y las comunidades afectadas. Publica cada año un informe que describe los avances metodológicos realizados e incluye un análisis estadístico de las tres funciones públicas. Participa en la puesta en marcha de acciones interministeriales y de intercambio de funciones públicas que favorecen una gestión más dinámica de los recursos humanos.

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Dinamizador de redes El secretariado general del Observatorio anima diversos grupos de trabajo: ■ los previstos en el protocolo sobre la reabsorción del empleo precario en las tres administraciones públicas y el comité interministerial para la reforma del Estado del 12 de octubre de 2000, el grupo de trabajo DGAFP/ organizaciones sindicales sobre la GPEEC y el grupo de los corresponsales ministeriales para la GPEEC, ■ otro grupo sobre la GPEEC en la función pública territorial, compuesto por representantes de las asociaciones de director de recursos humanos de las grandes ciudades y de los departamentos de Francia, representantes de la asociación de directores y subdirectores de centros de gestión, miembros de los servicios administrativos de la unión de centros de gestión, del consejo nacional de la función pública territorial y del consejo superior de la función pública territorial, representantes de la dirección general de las comunidades locales (Ministerio del Interior) de la DGAFP y del INSEE. Igualmente, participa a título consultivo en los trabajos del observatorio nacional de empleos y actividades hospitalarias. El informe presentado hoy da cuenta del conjunto de actividades llevadas a cabo en 2003 por el Observatorio. Si desea información adicional, puede consultar el sitio de Internet:

http://www.fonction-publique.gouv.fr/fp/observatoire

2 – Los efectivos de la función pública 31 de diciembre de 2001, las personas remuneradas en las tres funciones públicas ascendían a 4,8 millones, a las que se suman 289.000 beneficiarios de empleos subvencionados. Un 52% de los agentes pertenecen a la función pública del Estado, un 30% a la función pública territorial y un 18% a la función pública hospitalaria.

A

A excepción de los ejemplos subvencionados, los agentes se distribuyen de la forma que sigue: 3.902.000 son funcionarios (civiles o militares) y 854.000 son no funcionarios, de los cuales 649.000 son no titulares, 88.900 son médicos de hospitales públicos, 59.700 obreros estatales y 56.600 asistentes de infantil en las comunidades locales. De cada 100 agentes, un 82% son funcionarios, un 14% son no titulares, un 2% son médicos de los hospitales públicos, un 1% son obreros estatales (en el Ministerio de Defensa sobre todo) y un 1% asistentes de infantil (en las comunidades locales).

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Censar el número de empleados de la función pública plantea ante todo una cuestión de método Los criterios que definen el empleo público determinan su importancia. Contar el número de empleados nos plantea, ante todo, consideraciones de método y de concepto. Se puede, por ejemplo, contabilizar a todas aquellas personas que trabajan en los servicios públicos financiados en su mayoría por impuestos obligatorios: éste es el concepto que se utiliza en la contabilidad nacional. Entre estos servicios se cuenta la seguridad social, las agencias consulares, las asociaciones financiadas por las comunidades públicas, la enseñanza privada con contrato. Sin embargo, no se trata de funcionarios. El método que corresponde al perímetro de acción atribuido al Observatorio se basa en criterios jurídicos que combinan el estatuto del empleador y el estatuto del agente.

Definición adoptada por el Observatorio: Pertenece al empleo público cualquier agente que trabaje en un organismo de carácter administrativo El Observatorio para el Empleo Público censa a todos los agentes que trabajan en organismos sujetos al derecho administrativo y que contratan de manera general a agentes sujetos al derecho público. Así pues, se contabilizan los agentes de los ministerios (administraciones centrales, servicios descentralizados), los de las comunidades territoriales (regiones, departamentos, municipios) y los de establecimientos públicos con carácter administrativo, como hospitales públicos, residencias de ancianos públicas, el CNRS, el ANPE, las universidades, los centros públicos de enseñanza locales, los centros de gestión de la función pública territorial, los despachos de los colegios…

Los efectivos remunerados en la función pública a 31 de diciembre de 2001 (empleos principales) Francia Metropolitana y DOM Funcionarios No funcionarios (1) (2)

Total excl. empleos subvencionados

TOM y extranjero

Toda Francia Total empleos subvencionados excl.

Empleos subvencionados

Total empleos subvencionados ncl.

Función pública del Estado

2 079 700

361 600

2 441 400

51 400

2 492 800

108 300

2 601 100

Función pública territorial

1 065 400

338 400

1 403 800

200

1 404 000

147 000

1 551 000

Función pública hospitalaria

722 100

138 800

860 900

0

860 900

34 200

895 100

Conjunto de la Función pública

3 867 200

838 800

4 706 00

51 700

4 757 700

289 500

5 047 200

(3)

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuente: Insee y Drees (1)

Incluidos los militares. No-titulares, obreros del Estado, asistentes de infantil a domicilio de las comunidades locales y médicos de los hospitales públicos. Excepto los no titulares remunerados con créditos de sustitución de los hospitales públicos (3) De ellos, 3.902.000 son funcionarios civiles o militares y 854.000 no son funcionarios. (2)

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Ciertas tareas del servicio público quedan garantizadas fuera del perímetro de la administración Los centros que contratan según las reglas del derecho privado no figuran en el campo del empleo público así definido. Por tanto, no figuran en los efectivos de la función pública los asalariados de organismos financiados por los impuestos obligatorios, como organismos de la seguridad social, los de las asociaciones en donde predomina la financiación pública o los docentes de la enseñanza privada con contrato que son remunerados por el Estado. Tampoco se incluyen los asalariados de establecimientos públicos de carácter industrial o comercial sin ánimo de lucro y los de las empresas públicas (La Poste, France Télécom, SNCF, RATP, EDF, Air France, Puertos autónomos… con estatus jurídicos variados). No obstante, La Poste (establecimiento público de carácter industrial y comercial) y France-Télécom (sociedad anónima) cuentan en su plantilla con un gran número de funcionarios.

Desde 1987, una parte esencial del crecimiento del empleo público se debe al crecimiento de la función pública territorial Las tres funciones públicas, que empleaban a 3,9 millones de personas en 1980 han visto cómo sus efectivos se incrementaban en un 23% (excepto empleos subvencionados) entre 1980 y 2001. De forma comparativa, la población activa (empleo + desempleo) sólo se ha incrementado durante este período en un 14%. No obstante, durante la última década, el porcentaje del empleo público ha sufrido pocos cambios. La función pública que representaba el 19,0% del empleo total en Francia en 1990 representaba el 19,4% en 2001, es decir, un incremento de 0,4 puntos. Resulta evidente que las diferentes evoluciones del empleo en las tres funciones públicas ha modificado su porcentaje relativo en el transcurso de estos últimos veinte años: el de la FPE ha bajado, el de la FPH y el de la FPT han subido (en especial el de esta última). Evolución del porcentaje de empleo público respecto al empleo total Efectivos 1980

1990

% del empleo público respecto al empleo total 2001

1980

1990

2001

Creación de empleo 1980-1990

1990-2001

FPE

2 173 200

2 307 800

2 491 100

10,0 %

10,3 %

10,2 %

134 600

183 300

FPT

1 021 000

1 166 400

1 404 000

4,7 %

5,2 %

5,7 %

145 400

237 700

FPH Total función pública Total empleos

670 800

783 500

860 900

3,1 %

3,5 %

3,5 %

112 700

77 400

3 865 000

4 157 700

4 756 000

17,8 %

19,0 %

19,4 %

392 700

498 300

21 686 300

22 371 500

24 491 500

685 200

2 120 000

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuente: Insee, Drees Excepto los empleos subvencionados. Para la FPE, excepto los efectivos de los círculos u hogares de los ejércitos sin seguimiento por los dispositivos estadísticos y, para la FPH, excepto los no titulares remunerados con créditos de sustitución

En el transcurso de la década 1980-1990, período de baja progresión del empleo, un 57% de los empleos creados se correspondían a la función pública. En la década siguiente, esta contribución sólo representaba el 24% de los nuevos empleos. El porcentaje de empleos creados por la función pública se acerca al porcentaje de empleo público respecto al empleo total.

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El crecimiento del empleo en las tres funciones públicas

FPT

Indice base 100 en 1980

FPH

3FP

FPE Poblaciòn activa

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuente: Insee, Drees Empleo público salvo empleos subvencionados, población activa en Francia metropolitana.

De 1980 a 2001, el desarrollo de acciones correspondientes a las misiones de las comunidades territoriales llevó a la FPT a registrar el incremento más importante de los efectivos (+38%), seguida por la FPH (+28%) y, por último, la FPE (+ 5%). Así, la FPT, que representa un 30% del empleo público (en 2001), absorbió por sí sola el 43% de los 891.000 empleos públicos creados durante esos 21 años. De este modo, el Estado, que representa por sí solo más de la mitad de los efectivos de las tres funciones públicas, contribuye en menor medida al crecimiento total del empleo público que la FPT desde finales de los años 1980. Desde 1987, el porcentaje principal de crecimiento del empleo público se debe al crecimiento de la FPT: 0,4% respecto al 0,8% de crecimiento anual entre 1987 y 1997 y 0,7% respecto al 1,2% de crecimiento anual entre 1997 y 2001.

3 – El empleo público: un debate aclarado l trabajo realizado permite proyectar una imagen sintética tanto de la ejecución de la ley de presupuestos, como de las relaciones que los ministerios mantienen entre sí y con sus establecimientos públicos administrativos.

E

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Empleos que figuran en la ley de presupuestos entre los efectivos reales pagados: un debate aclarado El debate sobre los empleos abiertos incluidos en las leyes de presupuestos del Estado nos lleva a preguntarnos sobre la diferencia entre los empleos y los efectivos remunerados. Así, el número de empleos inscritos en la ley de presupuestos para el año 2001 es de 2.144.006. Los archivos salariales del INSEE registran para la misma época 2.294.778 agentes pagados, excluidos los empleos subvencionados, es decir, hay una desviación de 150.772 agentes o un 7% de los empleos presupuestarios. Los datos transmitidos por los ministerios permiten precisar y cuantificar las causas de esta diferencia. Esta diferencia de casi 151.000 se explica en parte: 38.700 por las vacantes laborales (plazas no cubiertas), 64.300 por el impacto del tiempo parcial y 102.800 por la inclusión en los efectivos pagados de personal remunerado con créditos y no en los empleos presupuestarios. Entre las demás razones para esta diferencia, se pueden citar la inclusión en los archivos salariales del INSEE de 11.200 personas en excedencia de larga duración. La comparación entre los datos suministrados por los ministerios sobre sus efectivos remunerados y los publicados por el Insee muestra, de hecho, una gran concordancia de los resultados entre las dos fuentes de datos. La diferencia global entre el total de efectivos pagados declarados por los ministerios y el establecido por el Insee sólo asciende a 2.800 personas, es decir, una diferencia relativa del 0,6%.

Situaciones ministeriales contrastadas que influyen sobre la gestión de los recursos humanos El progreso de los trabajos ministeriales en la constitución de bases de datos permite desde ahora la realización de trabajos comparativos más precisos y de los primeros trabajos provisionales. Las tablas adjuntas al informe ponen de relieve algunas diferencias entre los ministerios. Se han examinado varios coeficientes en este sentido: tres ya citados con anterioridad – la tasa de vacantes de los empleos, la tasa de tiempo parcial, el porcentaje de los efectivos remunerados con créditos – a los que se añaden dos indicadores que miden las relaciones que mantienen entre sí los ministerios y sus establecimientos públicos: la tasa de dependencia y la tasa de participación exterior. En relación con el tiempo parcial o incluso los efectivos remunerados con créditos, los resultados presentados no precisan comentarios particulares. Tal y como se podía esperar, el tiempo parcial está más extendido en los ministerios más feminizados: Asuntos Sociales o incluso Economía y Finanzas o Educación. También se han identificado los ministerios con más porcentaje de personal remunerado con créditos que la media: se trata principalmente del Ministerio de Asuntos Exteriores (con sus 156 establecimientos culturales franceses en el extranjero) o incluso los servicios del Primer ministro (con sus colaboradores excepcionales). El análisis de la tasa de vacantes de los empleos o incluso de los préstamos cruzados de personal que se pueden medir gracias a dos indicadores (la tasa de dependencia 3 y la tasa de participación exterior 1) reviste por el contrario un interés particular. 3

La tasa de dependencia mide para cada ministerio la importancia relativa del personal que le es « prestado » para garantizar la realización de sus misiones; calcula, entre el personal en función en este último, el porcentaje del mismo cuya gestión depende de otro ministerio. La tasa de participación exterior mide para cada ministerio la importancia relativa del personal que presta: calcula, entre el personal en actividad que depende de su gestión, el porcentaje del mismo en función en el exterior del ministerio.

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Respecto a la tasa de vacantes, el examen detallado muestra que ciertos ministerios han registrado en 2001 tasas de vacantes relativamente elevadas (Asuntos Exteriores, el sector salud-solidaridad, Cultura, Ecología, el personal civil de Defensa, Deportes o incluso los servicios generales del Primer ministro). Aunque, como media, esta tasa se elevaba en 2001 al 1,8%, es decir, una cifra que se puede considerar normal para permitir la incorporación de agentes admitidos recientemente en concursos o incluso garantizar el regreso en unas condiciones óptimas de agentes trasladados, en disponibilidad o incluso en excedencia de larga duración, ésta superaba el 4% para los ministerios anteriormente citados. Las causas para ello son múltiples y, en general, se especifican en las notas emitidas por los ministerios: la importancia del número de cuerpos que es preciso gestionar se menciona en varios casos. Respecto a los préstamos cruzados de personal, se extraen tres conclusiones esenciales del análisis: ■ el grado de dependencia y de participación exterior son totalmente independientes. Si bien la tasa de dependencia está directamente vinculada al tamaño del ministerio (cuanto menor es el ministerio, más recurre a mecanismos de gestión interministerial del empleo), no existe relación alguna entre el tamaño del ministerio y su tasa de participación exterior. De hecho, la tasa de participación exterior depende en gran medida de las relaciones que el ministerio mantiene con sus establecimientos públicos de tutela; ■ las formas que adoptan estos préstamos cruzados de personal pueden ser diferentes. Para los ministerios, puede tratarse de la asignación de personal de un ministerio de entre los empleos presupuestarios de otro ministerio, de la puesta a disposición gratuita de personal a otro ministerio o incluso de la puesta a disposición de personal a otro ministerio con reembolso de este último, bien a través de transferencias de empleos tras la votación de la ley de presupuestos, bien a través de transferencias de créditos después de la asignación del personal en cuestión… ■ las relaciones que mantienen los ministerios con sus establecimientos respectivos son múltiples. Pueden basarse en préstamos directos de personal y, en este caso, contribuir a incrementar de manera importante la tasa de participación exterior del ministerio o en la concesión de una subvención y la contratación de personal por los establecimientos públicos dependientes. Los establecimientos públicos pueden representar una parte importante de la esfera de intervención del ministerio o, por el contrario, tener poco peso en comparación con el tamaño del mismo.

El ejercicio de censo del personal es esencial para la puesta en marcha de una iniciativa de gestión de previsión En otro orden de cosas, este trabajo de transparencia sobre la aplicación de la ley de presupuestos permite iniciar sobre bases sólidas trabajos prospectivos que permitan identificar, en coherencia con las estrategias ministeriales de reforma elegidas, las dificultades de contratación y los riesgos de bloqueo susceptibles de afectar al desarrollo profesional de los agentes. También permite sacar unas primeras conclusiones a fin de mejorar la gestión de los recursos humanos.

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4 – Los no titulares en la función pública ntre los 4,8 millones de agentes con un empleo principal en la función pública (excepto empleos subvencionados), 649.000 son no titulares exceptuando al personal remunerado con créditos de sustitución de los hospitales.

E

Los no titulares cumplen funciones que corresponden bien a necesidades permanentes en casos precisos y previstos por el estatuto general, bien a necesidades no permanentes, en especial ocasionales o temporales. El trabajo de armonización de los conceptos y de las técnicas de censo de los no titulares ha progresado mucho en el seno del Observatorio para el Empleo Público. Este año, los esfuerzos se han centrado en la función pública hospitalaria: los no titulares remunerados con créditos de sustitución se incluyen ahora en el censo. Al incluirlos, el número de no titulares asciende a 695.900. No obstante, teniendo en cuenta que esta información todavía no es aplicable a los años anteriores y que una gran parte del análisis del empleo público del informe se aborda desde una perspectiva retrospectiva, no ha sido posible tratar a los no titulares de una forma totalmente homogénea en el informe. Los dos tipos de contabilización coexisten para la FPH con inclusión o sin ella del personal remunerado con créditos de sustitución. Los no titulares de las tres funciones públicas en 2001 Titulares civiles y militares

Obreros del estado

No titulares

FPE

2 114 211

59 738

317 151

FPT

1 065 552

281 893

678 462

94 998

Hospitales, personal no médico, incl. NTCR FPH Total (hospitales y EHPA), incl. NTCR Total 3 FP, NTCR incl.

722 072 3 901 835

Asistentes de infantil

Médicos de hospitales públicos

56 574

96 862 59 738

695 906

88 866 56 574

Efectivos totales

Tasa de no titulares

2 491 100

12,7 %

1 404 019

20,1 %

773 460

12,3 %

907 800

10,7 %

88 866 4 802 919

14,5 %

Fuente: Insee, Drees y DHOS. NTCR: no titulares remunerados con créditos de sustitución. EHPA: residencia de ancianos. Empleos principales. Excepto beneficiarios de empleos subvencionados (CES, CEC, empleos para jóvenes). Para la FPH, salvo los médicos autónomos que ejercen a título secundario y el personal en prácticas hospitalarias-universitarias contabilizado como estatal. Para la FPE, excepto efectivos de círculos u hogares de los ejércitos sin seguimiento en los dispositivos estadísticos

Una tipología de los no titulares de la función pública del Estado En la función pública del Estado, 317.200 personas son no titulares: 199.600 son agentes remunerados por los ministerios, es decir, un 8,7% de los agentes y 117.500 por los establecimientos públicos administrativos (EPA), es decir un 60%. La proporción de no titulares en los EPA nacionales es importante por dos razones. En ciertos EPA, denominados derogatorios, que emplean a la quinta parte de los agentes de todos los EPA, el estatus normal de los agentes es el de no titular. Además, puesto que el criterio de pertenencia de un agente a un ministerio o a un establecimiento depende del origen contable de la remuneración, la proporción

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de no titulares en los EPA está artificialmente exagerada. De hecho, en muchos de los EPA nacionales, los agentes permanentes reciben su remuneración con cargo a los presupuestos del Estado y sólo los agentes no permanentes, a menudo precisamente los no titulares, reciben su remuneración con cargo a los recursos propios del establecimiento. Este cálculo contable sobrevalora mecánicamente la tasa de no titulares en los EPA. Si sumamos Ministerios y EPA, la tasa global de no titulares en la FPE se fija en un 12,7%. Entre los 199.600 de no titulares empleados por los ministerios, 108.200, es decir, un 54%, pertenecen a “categorías específicas” de no titulares. Ejercen funciones que no están destinadas a ser ocupadas por titulares por motivos del carácter particular de las misiones realizadas o por su carácter no permanente. Es el caso de los maestros de internado y de los vigilantes de externado y del personal temporal asociado de enseñanza e investigación que constituyen las tres cuartas partes de las categorías específicas de no titulares. También es el caso de los trabajadores contratados a escala local para ocupar un puesto en el extranjero o en los territorios de ultramar pero que están sujetos al derecho local. Se incluyen asimismo en esta categoría en la sección “casos particulares” a aquellos agentes cuya actividad es muy accesoria, como los miembros de comisiones médicas, los miembros de la Magistratura del Trabajo…. Todos estos agentes no son elegibles para el plan de reabsorción del empleo precario de enero de 2001. No obstante, una parte de los incluidos en el apartado “otros no titulares” dependen de este dispositivo.

Tipología de no titulares de los ministerios a 31 de diciembre de 2001 Efectivos físicos

Efectivos en ETC %

%

Titulares

1 715 573

74,8%

1 651 310

88,4%

Militares

321 397

14,0%

0

0%

58 185

2,5%

55 859

3,0%

Maestros de internado y vigilantes de externado

53 534

2,3%

41 578

2,2%

Docentes e investigadores temporales

27 914

1,2%

22 862

1,2%

Contratados locales

8 897

0,4%

8 128

0,4%

Personal de servicio

7 442

0,3%

3 934

0,2%

10 402

0,5%

3 474

0,2%

108 189

4,7%

79 977

4,3%

Otros no titulares

91 434

4,0%

80 395

4,3%

Total no titulares

199 623

8,7%

160 372

8,6%

2 294 778

100%

1 867 541

100%

Obreros del Estado Categorías específicas

Casos particulares Total categorías específicas

Total Ministerios

Fuente: Insee.

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Los empleos no permanentes de la función pública territorial favorecen la contratación de no titulares Entre los 282.000 no titulares de la función pública territorial, la proporción de esta categoría de personal es ligeramente más importante en los EPA (75.000 personas, es decir, un 25%) que en el conjunto constituido por regiones, departamentos y municipios (207.000 personas, es decir, un 18,7%), fijándose la tasa global en un 20,1% de no titulares entre los empleos principales de la función pública territorial. El porcentaje de no titulares varía significativamente según los ramos: es muy elevada en los ramos cultural y de animación (42% y 71%), es baja en el ramo de la policía municipal (4%) y prácticamente nula en el ramo de bomberos profesionales. Distribución de los efectivos de la función pública territorial por ramo de los empleos en 2001 Titulares

No titulares

Total

% de no titulares en el ramo (*)

Administrativo

26,2%

12,7%

23,1%

12,5%

Técnico

47,2%

42,2%

46,1%

20,9

Cultural

3,3%

8,2%

4,4%

42,2%

Deportivo

1,2%

1,5%

1,2%

27,2%

10,1%

10,8

10,3%

23,9%

Médico-social

4,7%

5,4%

4,9%

25,2%

Médico-técnico

0,2%

0,3%

0,2%

26,1%

Bomberos profesionales

3,6%

0%

2,8%

0,4%

Policía municipal

1,7%

0,2%

1,4%

3,6%

Animación

1,6%

12,9%

4,1%

71,0%

Fuera del ramo

0,1%

3,7%

0,9%

89,5%

0%

2,2%

0,5%

99,9%

100%

100%

100%

22,8%

Social

No consta Total

Fuente: Insee. Excepto beneficiarios de empleos subvencionados y asistentes de infantil a domicilio, incluidos los empleos secundarios (*) tasa global calculada, incluyendo empleos secundarios y Excepto las asistentes de infantil.

El empleo de no titulares obedece a la ausencia de marcos de empleos correspondientes a ciertas necesidades de contratación (informáticos por ejemplo) y al hecho de que, en ciertos ramos, la contratación se practica esencialmente en la categoría de empleos no permanentes, en respuesta a necesidades ocasionales o temporales. En efecto, un 47% de los no titulares de la FPT ocupa empleos no permanentes. En el ramo técnico, el más numeroso tanto en titulares como no titulares, un agente de cada cinco es no titular. Aquellos con un empleo no permanente representan un 54% de los no titulares del ramo. Se trata esencialmente de agentes de mantenimiento, a menudo agentes de sexo femenino. En el ramo administrativo, un 63% de los agentes administrativos no titulares son no permanentes. En el ramo animación, un 89% de los animadores no titulares y un 73% de los agentes de animación de no titulares pertenece a este plan.

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Un número de no titulares remunerados con créditos de sustitución igual al de no titulares con empleos permanentes en la función pública hospitalaria Entre los 96.900 no titulares de la función pública hospitalaria (incluidos los remunerados con créditos de sustitución), 95.000 trabajan en los hospitales públicos y los demás en residencias de ancianos. Los no titulares con empleo permanente o remunerados con créditos de sustitución en la función pública hospitalaria a 31 de diciembre de 2001. No titulares con empleo permanente Personal no médico Total Hospitales EHPA Total FPH

En %

No titulares remunerados con créditos de sustitución (1)

48 058

6,2

48 058

5,6

1 864

4,1

49 922

5,5

En %

Total no titulares

En %

46 940

6,1

94 998

12,3

773 460

46 940

5,4

94 998

11,0

862 326

0,0

1 864

4,1

45 474

5,2

96 862

10,7

907 800

46 940

Agentes totales

(2)

(2)

Fuentes: Drees y DHOS. Excepto beneficiarios de empleos subvencionados (CES, CEC, empleos para jóvenes), médicos autónomos y personal hospitalario-universitario en prácticas. EHPA: residencias de ancianos. (1) Datos provisionales. (2) Incluidos los médicos.

Contrariamente a la situación en la FPT en donde los no titulares están excesivamente representados en ciertos ramos, las diferencias son imperceptibles en la FPH. Advertimos, asimismo, una representación más baja de lo normal en el ramo médico-técnico. Por el contrario, el recurso a los no titulares está vinculado principalmente al tipo de establecimiento. Son los hospitales locales los que recurren a este tipo de agentes y los centros hospitalarios regionales que recurren con menos frecuencia. Por otro lado, los hospitales locales son los que registran un mayor porcentaje de no titulares remunerados con créditos de sustitución respecto al total de no titulares: un 61 %, en tanto que el coeficiente medio entre no titulares permanentes y no titulares remunerados con créditos de sustitución se fija en un 54%. Los centros hospitalarios especializados, a la inversa, son aquellos que menos recurren a este personal de sustitución.

5 – La evolución de la función pública del Estado entre 1980 y 2001 Los efectivos del Estado: un crecimiento cercano al de la población activa Entre 1980 y 2001 los efectivos del Estado se han incrementado en un 15%, a un ritmo cercano al de la población activa. Es la progresión más baja de las tres funciones públicas. No obstante, con un 52% de los empleos, el Estado sigue siendo la función pública más importante. A 31 de diciembre de 2001, el Estado pagaba a 2,5 millones de personas (salvo empleos subvencionados), es decir, 318.000 empleos más que en 1980. 2,3 millones desarrollan su función en los ministerios y 200.000 en los establecimientos públicos administrativos.

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Los efectivos de la función pública del Estado a 31 de diciembre de 2001

Función Pública del Estado (FPE)

Ministerios y comunidades locales

EPA con contratación de derecho público (1)

Total

%

Titulares

1 715 573

77 164

1 792 737

72,0

Militares

321 397

77

321 474

12,9

58 185

1 553

59 738

2,4

199 623

117 528

317 151

12,7

2 294 778

196 322

2 491 100

100,0

16 335

91 919

108 254

Trabajadores del Estado (2)

No titulares Total FPE Empleos subvencionados

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuentes: Insee Metrópoli, DOM, TOM y extranjero. Empleos principales. (1) Incluidos los EPSCP y los EPST, categorías particulares de EPA. Excepto las cajas nacionales de seguridad social (Acoss, CNAMTS, CNAF, CNAVTS) y el Centro nacional de estudios superiores de la seguridad social que son EPA con contratación sujeta al derecho privado y excepto efectivos de los círculos u hogares del ejército sin seguimiento por los dispositivos estadísticos. (2) Militares y EPA a 31.12.2000.

El empleador público más importante, la Educación nacional contribuye con 224.000 empleos a esta progresión. Los establecimientos públicos administrativos nacionales contribuyen con una cifra nada despreciable de 85.000 personas, es decir, un incremento del 76%. A la inversa, Defensa cuenta con 46.000 empleos menos que en 1980.

El porcentaje de la categoría A ha registrado un aumento significativo La función pública del Estado, repartida en tres partes prácticamente iguales entre las categorías A, B y C a principio de la década de los 80, ha asistido a una modificación progresiva de su estructura a favor de la categoría A que pasó de 32% agentes civiles a finales de los 1980 a un 48% a finales de 2001. Este fenómeno obedece en gran parte a la creación en 1990 del cuerpo de profesor de escuelas en la categoría A en sustitución del cuerpo de maestros de la categoría B. No obstante, la progresión de la categoría A ya era importante antes de 1990. El incremento de los efectivos de la Educación nacional y, por tanto, del número de docentes, ha acentuado aún más el crecimiento del porcentaje de la categoría A. Evolución de la estructura por categoría jerárquica de los titulares civiles de los ministerios entre 1980 y 2001 Estructura

Contribución al crecimiento por

1980

1990

2001

1980-1990

1900-2001

1980-2001

Categoría A docentes no docentes

32,2% 24,5% 7,7%

34,8% 27,1% 7,6%

50,8% 41,5% 9,3%

2,5 2,6 -0,1

16,0 14,3 1,7

18,6 17,0 1,6

Categoría B docentes no docentes

34,0% 24,6% 9,4%

31,4% 21,8% 9,6%

18,7% 8,0% 10,6%

-2,6 -2,8 0,2

-12,8 -13,8 1,0

-15,4 -16,6 1,2

Categoría C

33,7%

33,8%

30,6%

0,1

-3,3

-3,2

100%

100%

100%

Total

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuente: Insee. Nota de lectura: el porcentaje de agentes titulares de la categoría A de los ministerios ha progresado en 18,6 puntos entre 1980 y 2001. Los docentes han contribuido con 17,0 puntos a este crecimiento y los no docentes con 1,6.

• 31 •

Al margen de la docencia, la estructura jerárquica de la función pública del Estado también ha evolucionado durante estos últimos veinte años. La categoría A registra un incremento del 14,7% al 18,4% de agentes no docentes en la categoría A.

Sigue la feminización de los empleos La progresión de la Educación nacional contribuye a incrementar la feminización del Estado. El Ministerio de Defensa, por su parte, con una feminización de los empleos militares todavía muy baja, actúa en sentido contrario. El resultado es una tasa de feminización del 49% en 2001. Excepto los militares, el porcentaje de personal femenino asciende al 56%. No obstante, el peso de la Educación nacional en el seno del Estado no lo explica todo. Si bien ciertas funciones tienen un carácter marcadamente más femenino que otras, el porcentaje de mujeres ha subido en todos los casos. Sectores de actividad típicamente masculinos como la policía, el ejército o las prisiones vienen registrando una importante feminización desde 1980. El porcentaje de mujeres casi se ha duplicado en el caso del sector militar, se ha más que duplicado en el caso del personal de prisiones y se ha multiplicado por 7 en el caso de la policía, cuando era prácticamente nulo en 1980. Incluso en los sectores de actividad en donde el porcentaje de mujeres era mayoritario, la tendencia se ha acentuado con una progresión de su participación. Así pues, en el sector de los docentes de educación primaria y secundaria, la tasa de feminización se ha incrementado en 3,5 puntos desde 1980, para fijarse en un 66% en 2001. El desarrollo más espectacular es el de la proporción de mujeres entre los funcionarios de la categoría A. A excepción de los docentes, los policías, los militares y el personal de prisiones, esta proporción se ha incrementado en 17 puntos hasta alcanzar el 43% en 2001. Entre los titulares de los ministerios civiles, la evolución más importante de la tasa de feminización en la categoría A se sitúa entre los A+: administradores, magistrados e ingenieros de los grandes cuerpos técnicos del Estado. Esta tasa se ha más que duplicado en 21 años y alcanzó el 34% en 2001. Evolución del porcentaje de mujeres entre los titulares de las categorías A de los ministerios civiles (excepto docentes, policías y personal de prisiones) Personal asociado(*)

A+ magistrados

Asociados principales(*) A+ Totales A+ Administrativos y técnicos

DGAFP, oficina de estadísticas, estudios y evaluación Fuente: Insee * empleos con nivel de asociado o asociado principal: asociado, inspector, ingeniero de obras.

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Crecimiento ininterrumpido del tiempo parcial El trabajo a tiempo parcial por elección, acompañado de importantes incentivos económicos a comienzos de los años 1980 en el marco de la política de empleo se ha desarrollado de manera significativa en la función pública, en especial durante la década 1980-1990: entre los titulares civiles de la función pública del Estado, la proporción de agentes a tiempo parcial ha pasado del 3,4% en 1980 al 9% en 1990 y al 12% en 2001 (18% en el caso de las mujeres).

El porcentaje de agentes mayores de 50 años se ha más que duplicado en 20 años En diciembre de 2001, los agentes del Estado tenían una media de 41,8 años, es decir, 5 años más que sus colegas de actividad a principios de los años 1980. El porcentaje de agentes con una edad superior a los 50 años se ha más que duplicado entre los titulares de los ministerios civiles: asciende al 44% en 2001. De las categorías de titulares civiles, los docentes de la educación superior tienen más edad (45,7 años como media en 2001), el personal de la policía y de las prisiones son los más jóvenes (37,9 años). Hasta 1994, la población docente envejecía rápidamente al ritmo de 5 meses al año. A continuación, tras las grandes campañas de contratación, la edad media de los docentes se estabilizó en torno a los 42 años.

6 – Hacia un mejor conocimiento de la inserción profesional de los trabajadores discapacitados Se han mejorado los métodos de cálculo de la obligación legal de empleo… La encuesta estadística anual realizada por la DGAFP permite enumerar las diferentes categorías de beneficiarios de la ley n°87-517 de 10 de julio de 1987 sobre la obligación de contratar a trabajadores discapacitados y de calcular una tasa de empleo (relación del número de beneficiarios respecto a los efectivos totales). A 31 de diciembre de 2001, los beneficiarios en los ministerios y los establecimientos públicos salvo la Educación nacional alcanzaban la cifra de 40.831. Esta cifra se considera una infravaloración teniendo en cuenta las dificultades tanto deontológicas como técnicas para recopilar la información, en términos de flujos (nuevos beneficiarios) pero sobre todo de stocks (personas discapacitadas desempeñando una función). Los nuevos beneficiarios en 2001 ascendían a 2.976 personas adicionales, de las cuales un tercio se beneficiaba de un reconocimiento de la calidad de trabajador discapacitado otorgado por la comisión técnica de orientación y reclasificación profesional (COTOREP). Según los métodos habituales de cálculo de la tasa de empleo en la función pública del Estado, los beneficiarios de la obligación de contratar a trabajadores discapacitados representan el 4,33% de los efectivos. Esta tasa incluye 595 beneficiarios equivalentes correspondientes a 8 millones de euros de solicitudes de las administraciones a los establecimientos del sector protegido. Desde 1994, se observa una progresión lenta pero regular de la tasa de contratación de los trabajadores discapacitados en los ministerios en su conjunto.

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… y deberían permitir una comparación con el sector privado Esta ley es aplicable tanto en el sector privado como en el sector público. Del mismo modo, para permitir un acercamiento con las estadísticas de empleo fijadas por el Ministerio de Asuntos Sociales, Trabajo y Solidaridad relativas al sector privado, la DGAFP ha introducido nuevas variables como la edad, la categoría de discapacidad, la fecha de selección y el grado de minusvalía. Estas nuevas variables permitirán completar la información habitual mediante el cálculo de una segunda tasa de empleo comparable a la del sector privado.

Un nuevo método de censo se elabora progresivamente en la Educación nacional Para responder a la encuesta, cada administración plantea las preguntas correspondientes a sus servicios descentralizados. La información raras veces está disponible en los sistemas informáticos y se ubica en ocasiones en servicios de gestión diferentes según el tipo de discapacidad. Todos los ministerios se enfrentan a esta cuestión, pero el ministerio de Educación nacional encuentra dificultades específicas con motivo de la multiplicidad de sus establecimientos y de la importancia de sus efectivos. Para poner remedio a esta situación, este ministerio ha decidido implantar un método de censo en varias etapas que se inicia con la contabilización, respecto al 2002, de los nuevos beneficiarios de la obligación de empleo.

Los nuevos sistemas de información sobre recursos humanos deberían facilitar el censo El grupo de trabajo interministerial encargado de la armonización de los sistemas de información sobre los recursos humanos de los ministerios ha catalogado las diferentes variables que se deberían introducir en los SIRH para identificar los beneficiarios de la ley sobre la obligación de contratación de las personas discapacitadas. Se exige la autorización de la CNIL. Los servicios del personal dispondrán entonces de herramientas más adaptadas para medir el esfuerzos de la administración a favor del empleo de las personas discapacitadas.

7 – La movilidad en la función pública La movilidad en la función pública es uno de los desafíos prioritarios para la renovación de la gestión de los recursos humanos. Se han tomado medidas recientemente para potenciarla. Permite a los agentes de la función pública enriquecer sus conocimientos, adquirir experiencias y saber hacer nuevos y útiles para su desarrollo profesional y para el buen funcionamiento de su administración. La movilidad de los funcionarios tanto en el seno de cada una de las tres funciones públicas como entre ellas constituye una garantía fundamental para su realización profesional. Contrariamente a las ideas establecidas, estudios recientes del Insee muestran que la movilidad en la función pública es una realidad. No obstante, adopta modalidades distintas de las registradas en el sector privado.

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¿Qué se entiende por movilidad? El término movilidad puede abarcar varias acepciones organizadas en torno a la idea de cambio. Se distinguen tres grandes tipos de movilidad. Se habla de movilidad funcional cuando el contenido de la actividad ejercida cambia, de movilidad geográfica cuando va implícito un cambio de lugar de trabajo que implica o no un cambio de residencia y de movilidad estructural cuando el agente cambia de establecimiento o de empleador en el seno de una función pública, entre funciones públicas o entre los sectores público y privado. Por supuesto, estos tres tipos de movilidad pueden combinarse: la movilidad geográfica puede condicionar la obtención de una promoción y, por tanto, desembocar en una movilidad funcional. Aunque las características de los agentes titulares de los ministerios civiles afectados por uno de estos tipos de movilidad son diferentes: disfrutar de una de estas modalidades de movilidad incrementa de manera relevante la probabilidad de disfrutar de las dos restantes.

Una catalogación de la movilidad en el sector público diferente a la del sector privado Para muchos asalariados del sector público o del sector privado, la movilidad estructural puede significar bien cambiar de empleador o entrar a formar parte de las filas del paro (movilidad externa), bien pasar de un establecimiento a otro en el seno de una misma empresa o de la función pública (movilidad interna). Si bien la movilidad de los agentes del Estado y de las comunidades locales es menos importante que la observada en el sector público, alimenta en menor grado las listas del paro. En la función pública, aunque la movilidad externa es relativamente baja, la movilidad interna es más relevante que en el sector privado. Casi un 10% de los agentes del Estado y de las comunidades locales cambia de establecimiento cada año. Esta tasa es aún más elevada si se integran en el análisis las salidas hacia la inactividad (jubilaciones y regreso a la formación, principalmente). En 2000, de cada 100 asalariados de la función pública, 7 cambiaron de establecimiento en el seno de la función pública y 7 abandonaron su puesto, 4 de ellos se declararon inactivos.

Movilidad interna o externa según el tamaño de la empresa (Edición de Insee Première n° 921 de T. Amossé)

En % Tasa de movilidad anual Interna

Externa empleo-empleo

Externa empleo-paro

Total

Estado y comunidades locales

6,3

1,3

2,1

9,7

Empresas privadas de más de 500 asalariados

2,0

4,5

3,1

9,6

Empresas privadas de 50 a 499 asalariados

1,2

5,6

3,9

10,7

Empresas privadas de 1 a 49 asalariados

1,0

8,0

6,2

15,2

Total

2,8

5,9

4,3

13,0

Lectura: Cada año, un 6,3% de los asalariados del Estado y de las comunidades locales cambia de establecimiento sin cambiar de empleador, es decir, permaneciendo en la función pública (media calculada durante el período comprendido entre 1991 y 2002). Campo: Asalariados un año antes de la fecha de encuesta, activos en el sentido adoptado por la OIT en la fecha de la encuesta. Fuente: Encuestas de Empleo de 1991 a 2002, Insee

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Una movilidad que afecta sobre todo a los ejecutivos jóvenes La movilidad de establecimiento en el seno de la función pública, pero también entre la función pública y el sector privado, concierne sobre todo a los jóvenes ejecutivos. Aquellos que han disfrutado entre 1990 y 2001 de un cambio de establecimiento en el seno de la función pública son: en un 67% agentes de menos de 40 años y en un 30% ejecutivos, en tanto que los menores de 40 años sólo representaban el 40% del personal total y los ejecutivos poco más del 16%. La movilidad hacia el sector privado, aunque se ha reducido relativamente, también es patrimonio de los jóvenes ejecutivos cuando son titulares: los titulares que cambian al sector privado son en su mayoría hombres jóvenes (casi 2 de 3 tienen menos de 40 años frente a 1/3 entre el personal estable) con alta preparación (ejecutivos o profesionales de los niveles intermedios en un 70% frente al 50% entre el personal estable). En el caso de los no titulares de la función pública, por el contrario, una parte del personal móvil reúne a los titulares, pero otra se compone de asalariados con baja cualificación para los que se trataría de una movilidad restringida. No obstante, parece que los empleos de no titulares son un buen trampolín al comienzo de la vida activa hacia un empleo estable en el sector privado.

Una movilidad diferente según las funciones públicas Un 82% de aquellos que cambian de establecimiento en el seno de la función pública pertenece a la función pública del Estado en tanto que el peso del Estado respecto al conjunto de las tres funciones públicas es apenas superior al 50%. Por el contrario, la movilidad entre los sectores público y privado es más importante en la función pública hospitalaria que en la FPE o la FPT, debido principalmente a la marcha hacia el sector privado de los médicos después de sus períodos como internos.

8 – La gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias (GPEEC) Enfrentadas a las expectativas de los ciudadanos franceses que exigen una función pública más reactiva, eficaz y de calidad, pero también a la “urgencia demográfica”, las funciones públicas del Estado, territorial y hospitalaria deben anticiparse a fin de obtener la mejor adaptación posible entre las necesidades en competencias y el personal en función. Este tema planteado desde hace ya más de diez años ha sido objeto de numerosos trabajos. No obstante, está adquiriendo cada vez más importancia.

La GPEEC eje central de los trabajos del observatorio de los empleos y las actividades de la función pública hospitalaria Creado el 17 de abril de 2002, el Observatorio Nacional de los Empleos y las Actividades de la Función Pública Hospitalaria ha emitido sus primeros estudios. A la actualización juzgada prioritaria de las actividades (ficha 9), se ha sumado el examen de las evoluciones demográficas de los efectivos de la función pública hospitalaria (personal no médico del sector sanitario y social).

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Estos ejercicios de proyección permitirán evaluar con mayor precisión las necesidades en personal hospitalarias. Ponen de manifiesto la importancia del desafío demográfico al que se deberá enfrentar la función pública hospitalaria: antes de 2015 registrará más de 383.000 jubilaciones, es decir, un 55% de sus efectivos de 1999. El punto culminante de las partidas se situará alrededor del 2012.

Jubilaciones

Las jubilaciones de los funcionarios hospitalarios

Año Fuente: DHOS

Para ciertos organismos, la situación parece preocupante, en especial para el cuerpo de personal asociado de la administración hospitalaria, del cual un 82% de los efectivos de 1999 se jubilará antes del 2015, para el cuerpo de dirección de los ramos de atención sanitaria y servicios médico-técnicos (más del 85% de las jubilaciones totales en el período estudiado) o incluso para el cuerpo de jefes de taller y agentes jefe (95%) de las jubilaciones respecto a los efectivos de 1999), de contramaestres (85%) y de agentes técnicos (82%) del ramo técnico y obrero. La GPEEC en la función pública territorial de actores múltiples El marco específico a la función pública territorial (principio de libre administración de cada comunidad territorial, principio de la unidad estatutaria) condiciona la eficacia de las políticas deseables o preferidas en materia de GPEEC. Éstas se derivan de múltiples actores: ■ las propias comunidades territoriales en el seno de las cuales se decide la creación y la eliminación de plazas y se define la carrera de los agentes (promoción, ratificación, traslado…), ■ las diferentes estructuras e instancias especializadas (CSFPT, CNFPT, CDG) que garantizan, mediante las reglas que promulgan y los concursos y programas de formación que organizan, la fluidez del mercado del empleo público territorial.

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Desde hace varios años, estos diferentes actores han desarrollado iniciativas de GPEEC. Desde hace tres años, éstas se han multiplicado en las instancias especializadas. Éstas se articulan en torno a cuatro ejes: la observación del mercado de empleo territorial y de los cambios susceptibles de afectarle, la sensibilización de las comunidades respecto a las problemáticas de previsión, el apoyo a las comunidades y la promoción de la FPT. Estas iniciativas y estos estudios constituyen una base primordial para la definición por parte de las comunidades empleadoras de su política de contratación y de gestión de los recursos humanos.

La GPEEC en la función pública del Estado, un elemento fundador de las estrategias ministeriales de reforma El debate iniciado sobre la reforma del Estado ha llevado al Gobierno a acelerar el proceso de implantación de una gestión de previsión de los empleos, los efectivos y las competencias y a ampliar el campo de los trabajos ya llevados a cabo por los ministerios desde hace varios años. Mediante las circulares, una del Primer ministro del 2 de diciembre de 2002 relativa a la reforma de Estado y la otra del ministro de Función Pública, Reforma del Estado y Ordenación Territorial del 16 de diciembre de 2002, relativa a la gestión de previsión, el Gobierno ha deseado dar un nuevo impulso a la iniciativa de GPEEC y convertirla en uno de los elementos de base de las estrategias ministeriales de reforma presentadas ante el Parlamento durante el mes de noviembre de 2003. Los trabajos ministeriales presentados en el informe 2003 del Observatorio para el Empleo Público revisten, por tanto, un interés primordial en el marco de las reflexiones actualmente llevadas a cabo sobre la reforma del Estado. Implican un análisis crítico por parte de los ministerios de sus misiones actuales y unos primeros trabajos dirigidos a evaluar el impacto de las redefiniciones propuestas sobre la evolución del número de empleos presupuestarios y la gestión de los recursos humanos. El interés de la iniciativa puesta en marcha es doble. ■ el estudio de varios escenarios de evolución de las misiones, permite apreciar el impacto sobre el personal de todas las modificaciones en las modalidades de ejercicio de las misiones; ■ los resultados así obtenidos constituyen un número igual de indicadores que permiten orientar mejor la política de GRH (contratación, formación, movilidad, gestión de carreras)

9 – Las herramientas de análisis de las actividades y las competencias Asignar “la competencia adecuada, a la ubicación adecuada y en el momento pertinente” supone conocer los sectores de actividad presentes y futuros. En este sentido, los directorios de actividades desempeñan una función esencial. Más allá de las funciones habituales de censo y análisis de las actividades y las competencias, son posibles múltiples usos para favorecer tanto la gestión individual como colectiva de los recursos humanos.

El directorio de actividades: una herramienta de gestión multiuso Los usos esperados del directorio de actividades hospitalarias, actualmente en curso de reactualización en el marco de los trabajos del observatorio nacional de los empleos y las actividades de la función pública hospitalaria, constituyen un buen ejemplo de esto.

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◆ para la gestión colectiva de los recursos humanos En primer lugar, al incluir de entrada un principio de actualización y puesta al día continuado, este directorio permitirá identificar y gestionar de manera preventiva las actividades emergentes o, a la inversa, amenazadas con la desaparición bajo la influencia de factores de evolución. A continuación, esperado tanto a escala local como nacional para cuantificar las necesidades en efectivos para cada actividad y determinar los volúmenes de formación, constituirá una herramienta importante para preparar la puesta en marcha de una iniciativa de VAE (validación de la experiencia adquirida). Al contribuir a determinar las competencias de las diferentes actividades, favorecerá la definición de itinerarios de cualificación. Por último, y éste no es el aspecto menos interesante, constituirá en sí mismo una herramienta increíble de comunicación sobre el empleo a escala interna al favorecer la movilidad profesional tanto horizontal (reconversión) como vertical (promoción) y, a escala externa, al reforzar el atractivo de las actividades hospitalarias. ◆ para la gestión individual de los recursos humanos Mediante las fichas de actividad que contendrá, representará para cada profesional una herramienta eficaz de autoevaluación, útil en el marco de un mantenimiento de valoración, en la elaboración de un proyecto profesional, o incluso de un balance de competencias. Por otro lado, al definir perfiles de competencias y requisitos previos para una actividad, estas fichas serán de gran ayuda para la contratación. Por último, al servir para identificar actividades de partida y actividades meta, estas fichas permitirán realizar movilidades profesionales y reconversiones al instrumentarlas de manera eficaz (etapas, plan de acción, calendario…).

Las tres funciones públicas se han comprometido en el análisis de las actividades y las competencias Además de los trabajos citados de la función pública hospitalaria, que deberían darse por terminados a finales del primer trimestre de 2004 y proporcionar así una herramienta de gestión de los recursos humanos compartida, que abarque todos los establecimientos (establecimientos de atención sanitaria, sociales, médico-sociales, residencias de ancianos) y la totalidad de las actividades no médicas de los sectores público y privado, cabe citar: ■ los realizados por el centro nacional de la función pública territorial de reactualización del directorio de las actividades de la función pública territorial, elaborado en 1993. ■ los realizados, en la función pública del Estado, por ciertos ministerios. Los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Asuntos Sociales, de Agricultura, de Cultura, de Defensa, de Educación Nacional, del Interior excepto la policía, de Justicia, de Deportes,… han desarrollado en grupos de trabajo análisis de los sectores de actividad.

Dos requisitos previos para favorecer la apropiación colectiva de un directorio: implicar a los profesionales desde su concepción y garantizar su actualización La utilización por los profesionales de los resultados de análisis de los sectores de actividad y las competencias implica que los trabajos se realicen en colaboración con ellos a partir de la puesta en marcha de los proyectos. Una Lista de referencias se inscribe en el tiempo, pero debe tener en cuenta la dinámica y la evolución natural de las actividades. Por tanto, es importante velar por su actualización regular, pero también aportarle un carácter prospectivo, capaz de anticiparse a las evoluciones previsibles.

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10 – Los SIRH en la función pública El control de la gestión de los recursos humanos constituye tanto un requisito previo como un desafío para la aplicación de la ley orgánica relativa a las leyes de presupuestos (LOLF) y la gestión de previsión de efectivos, empleos y competencias (GPEEC). Este control depende actualmente de la riqueza y la calidad de los sistemas de información sobre los cuales se basa.

MODELO DE ESTRUCTURA FUNCIONAL de un SIRH

Núcleo de base

Módulos eventualmente exteriores y convertidos en interfaz

Gestión colectiva, más específica Gestión del expediente individual

Gestión de las referencias

Organización, medios y competencias

Gestión operativa de proximidad

Procesos administrativos y financieros

Dirección y ayuda a la toma de decisiones

Diálogo social

Acción social

Base(s) de datos

Formación Primer destino y movilidad

Concursos Pensiones

El esquema anterior representa la organización tipo de un sistema de información sobre los recursos humanos (SIRH) de la función pública: todas las actividades vinculadas a la gestión de los recursos humanos se organizan en campos funcionales homogéneos (representados por los rectángulos). En cada uno de los campos, unas funciones informáticas van a permitir a sus usuarios generar los datos necesarios para la gestión, almacenarlos en la base de datos y manejarlos. Estos datos se refieren a los agentes, las estructuras, los puestos… A las tradicionales funciones de gestión administrativa y financiera, individual y colectiva, se suman ahora nuevas funcionalidades dirigidas a nuevos actores: gestión de previsión, gestión individual y colectiva de las competencias, dirección y ayuda a la toma de decisiones… Estos nuevos servicios se ponen a disposición de los encargados de la toma de decisiones, de los agentes, de los interlocutores sociales, de las demás administraciones… que se convierten así en partes integrantes del sistema de información y cuya la implicación activa es una garantía de calidad de las informaciones procesadas.

El grupo interministerial SIRH Un número destacado de departamentos ministeriales ya ha puesto en marcha proyectos de redefinición o de enriquecimiento de sus sistemas de información sobre los recursos humanos y otros se preparan para ello.

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La puesta en común de las experiencias adquiridas por cada ministerio en materia de dirección de obra en este campo ha demostrado ser necesaria para aportar una ayuda metodológica a la realización de nuevos proyectos, para garantizar la armonización de los conceptos y de las referencias y para consolidar los datos para su control pero también con vistas a limitar los costes presupuestarios asociados a la configuración del software y a reducir los plazos para su implementación. Los trabajos del grupo de trabajo interministerial SIRH, que reúne a los responsables de los sistemas de información sobre los recursos humanos, iniciados en octubre de 2002, responden por tanto a un triple objetivo: ✔ ayudar a los ministerios en su proyecto de redefinición o de evolución de los SIRH; ✔ armonizar los sistemas y permitir una consolidación nacional; ✔ ahorrar de manera colectiva tiempo y dinero. Se han producido varios documentos o están en curso de elaboración: ■ una guía de dirección de proyecto SIRH dirigido a los directores de obra; ■ lista de referencias de conceptos, datos y nomenclaturas de la función pública; Definir un listado de referencias de conceptos, datos y nomenclaturas, es, por ejemplo, decidir en conjunto que el estado civil de un agente incluirá: - su apellido (30 caracteres) - su nombre (15 caracteres) - su nacionalidad que podrá adoptar los valores: francesa, UE,…, apátrida ■ el directorio de funciones/ servicios del SIRH así como una ficha descriptiva de cada una de las funciones identificadas. Ejemplos de funciones definidas en el directorio: - gestión de datos del expediente individual del agente, sus datos administrativos (cuerpo, grado, escalafón, posición estatutaria…); sus destinos; …. - gestión de la oferta de formación (definición de los planes de formación, gestión de los formadores..); - gestión de las referencias (gestión de las referencias de empleos-tipo, de competencias…) ; -…

El proyecto "Armonización y mutualización SIRH" La DGAFP y la agencia para el desarrollo de la administración electrónica (ADAE) van a lanzar en 2004 el proyecto "Armonización y mutualización SIRH" el cual, a partir de trabajos del grupo interministerial, tiene por objeto: ■ definir un producto informático común cuya utilización permitirá a cada ministerio que así lo desee construir o enriquecer su propio sistema de información, respetando los criterios de coherencia e interoperabilidad interministerial; incluirá principalmente las funciones que permitan la aplicación de la LOLF, de la GPEEC, del enfoque “actividad” en la GRH así como la consolidación de datos para fines de dirección interministerial; ■ definir metas de mutualización: convenciones sobre precios para la compra de licencias de software, puesta en común de competencias internas o licitaciones comunes para la configuración, la integración y el mantenimiento de los programas informáticos, para el desarrollo de compuestos específicos, puesta en marcha de una plataforma mutualizada para albergar a los SIRH de los ministerios que así lo deseen… ■ poner en marcha la mutualización, la armonización de los sistemas y la consolidación interministerial de los datos.

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A – Los miembros del consejo de orientación del Observatorio Presidente Sr. Jean-Paul DELEVOYE, Ministro de Función Pública, Reforma del Estado y Ordenación Territorial Representantes del parlamento Sra. PECRESSE, diputada, y Sr. BRAUN, senador, designados respectivamente por su asamblea. Representantes de las administraciones del Estado • Sr. ETCHEGOYEN, comisario del Plan, • Sr. RICHARD, director general de Administración y Función Pública (DGAFP), 4 • Sr. CHARPIN, director general del INSEE, 5 • Sr. BUR, director general de las comunidades locales, 6 • Sr. DUHAMEL, director de presupuesto, 7 • Sr. COUTY, director de hospitales, 8 • Sr. TAVERNIER, director de previsión, 9 • Sra. FOUQUET, directora de fomento de la investigación, estudios y estadísticas, 10 • doce directores de administración central entre cuyas atribuciones se encuentran la gestión de personal o el estudio de asuntos relacionados con el mismo. Bajo este último título ocupan un puesto en el consejo de orientación del Observatorio : • Sr. ZELLER, director general de administración del Ministerio de Asuntos Exteriores, • Sra. PERETTI, directora de programación y desarrollo del Ministerio de Juventud, Educación Nacional e Investigación, 11 • Sr. PALAGOS, director de la función militar y del personal civil del Ministerio de Defensa, • Sr. CANEPA, director general de administración del Ministerio del Interior, Seguridad Interior y Libertades Locales, • Sr. MARIE, director de administración general, personal y presupuesto del Ministerio de Asuntos sociales, Trabajo y Solidaridad, • Sr. SUZZARELLI, director de administración general del Ministerio de Cultura y Comunicación, • Sr. PARENT, director de personal y servicios del Ministerio de Equipamiento, Transportes, Vivienda, Turismo y Mar, • Sr. AURAND, director general de administración del Ministerio de Agricultura, Alimentación, Pesca y Asuntos Rurales, • Sr. SOUMET, director de personal, modernización y administración del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria, • Sr. JOSSA, director de administración general e infraestructura del Ministerio de Justicia, • Sra. JACQUOT-GUIMBAL, directora general de Administración, Finanzas y Asuntos Exteriores del Ministerio de Ecología y Desarrollo Sostenible, • Sr. CANNEVA, director de personal y administración del Ministerio de Deporte. Representantes de las funciones públicas hospitalaria y territorial • Sr. ROSSINOT, presidente del Centro nacional de la función pública territorial, • Sr. LEBRETON, presidente del Consejo superior de la función pública territorial, • Sr. GEAY, Asociación de alcaldes de Francia, • Sr. BONTE, Asamblea de departamentos de Francia, • El delegado general de la Asociación de regiones de Francia, • Sr. BERNARD, Federación de hospitales de Francia. Representantes de organizaciones sindicales • Sra. GOSSELIN y Sr. GUENEGO, unión de federaciones de la CFDT de las funciones públicas y asimiladas (UFFA-CFDT), • Sr. LHUBERT y Sr. ANGEÏ, Unión general de federaciones de funcionarios (UGFF-CGT), • Sr. NOGUES y Sr. BELLOT, unión interfederal de agentes de la función pública (FO), • Sr. CASTELLI y Sr. ROBIN, Federación sindical unitaria (FSU), • Sr. POIROT y Sr. VOISIN, Unión de federaciones de funcionarios (UNSA), • Sra. GILLES, Unión federal de directivos de funciones públicas (CFE-CGC), • Sr. MISSAIRE, Federación general CFTC de sindicatos cristianos de funcionarios, agentes del Estado y asimilados Secretaria general del Observatorio • Sra. ZAIDMAN 4 - 5 6 - 7 - 8 - 9 - 10 - 11

La DGAFP y el director general del INSEE, copresidente del comité técnico del Observatorio. Estas autoridades también están representadas en el comité técnico del Observatorio.

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B – Lista de publicaciones de la DGAFP

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O X E N A

L’Observatoire de l’emploi public, Rapport annuel octobre 2003, Ministère de la Fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, décembre 2003 (à paraître prochainement à la Documentation française). Massal Pierre (2003), L’origine géographique des agents de l’État, Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, Point Stat, n° 2-2003. Le Pors Anicet et Milewski Françoise (2003), Promouvoir la logique paritaire, Deuxième rapport du comité de pilotage pour l’égal accès des femmes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, la documentation française. La fonction publique de l’État, Rapport annuel 2002, Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire (2003), L’approche métier dans le respect d’une fonction publique de carrière, compte rendu de la journée d’étude du 26 mars 2003, Direction générale de l’administration et de la fonction publique, ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, septiembre de 2003. (Site www.fonction-publique.gouv.fr) Martinez Roger (2003), Les femmes dans l’encadrement supérieur de l’État en 2001, Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, Point Stat, n° 1-2003. Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire (2002), Politique d’emploi et d’insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique de l’État en 2000, Rapport sur l’exécution de la loi n° 87-515 du 10 juillet 1987 en faveur des travailleurs handicapés, DGAFP, diciembre. L’observatoire de l’emploi public, Rapport annuel octobre 2002, ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l’État et de l’Aménagement du territoire, La Documentation française, octubre de 2002. Statut général des fonctionnaires de l’État (2003), Journaux officiels mise à jour au 10 octobre 2002. Ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, (2002), Les établissements publics nationaux : un chantier pilote pour la réforme de l’État, julio. Sylvie Marchand, Pierre Massal, Philippe Raynaud, Situation et perspectives démographiques de la fonction publique de l’État, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, junio de 2002. Sylvie Marchand, Fonctions publiques : comment recruter demain ? Direction générale de l'administration et de la fonction publique, Cahiers de la fonction publique et de l’administration n°213, junio de 2002. Fonctions publiques : comment recruter ? Service Public, Le mensuel du ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire, n°88 page 4, abril-mayo de 2002. La fonction publique face au défi démographique : comment recruter demain ? Compte rendu de la journée d’étude DGAFP-DIRE du 3 avril 2002. (Site www.fonction-publique.gouv.fr). Pierre Massal, Les sorties de fonction à l’horizon 2018 : à partir de 2009, retour au calme progressif, Direction générale de l’administration et de la fonction publique, Point Stat n°02.02, abril de 2002. Philippe Raynaud, Répertoire des établissements publics nationaux, DGAFP, diciembre de 2001. Marc Duvauchelle, L’état des expériences de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences dans les ministères, Direction générale de l’administration et de la fonction publique, Cahiers de la fonction publique et de l’administration n°203, julio-agosto de 2001. L’Observatoire de l’emploi public, Rapport annuel juin 2001, Ministère de la Fonction publique et de la réforme de l’État, Documentation française, junio de 2001. La Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences, anticiper pour mieux gérer, Compte-rendu de la journée d’étude du 26 avril 2001, Direction générale de l’administration et de la fonction publique, Ministère de la Fonction publique et de la réforme de l’État, junio de 2001. La Gestion Prévisionnelle des Effectifs, des Emplois et des Compétences, guide méthodologique, Ministère de la Fonction publique et de la réforme de l’État, Direction générale de l’administration et de la fonction publique, junio de 2001. La GPEEC par l’exemple, Service Public, Le mensuel du ministère de la fonction publique et de la réforme de l’État, n°81 page 7, junio de 2001. Annie Brenot-Ouldali avec Thierry Auran, Pierre Massal, Eric Troetsler, Séries longues sur l’emploi dans la fonction publique, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, septiembre de 2000. Annie Brenot-Ouldali, L’emploi dans la fonction publique, Direction générale de l'administration et de la fonction publique,Point Stat 99-01, mayo de 1999. Guide méthodologique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans les administrations, Groupe de travail et d’échanges, réflexions et prospectives sur l’évolution des emplois et des qualifications, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, Cahier du renouveau, La documentation Française, noviembre de 1990.

S

Función pública del Estado y gestión de la previsión de efectivos, empleos y competencias

C – Los empleos presupuestarios 2003 y 2004 (dossier de prensa del MINEFI)

2003

Evolución de los efectivos del Estado

I. Empleos inscritos en el presupuesto 2002 Presupuestos civiles: Defensa Total

II. Evolución de los efectivos autorizados en 2003 Empleos presupuestarios *

1 726 359 455 626 2 181 985

Empleos Total empleos remunerados presupuestarios con créditos 2003

I/ Presupuestos Civiles Asuntos Exteriores

-50

Agricultura, alimentación, pesca, asuntos rurales

3

-100

9 409 31 098

Ex combatientes

-

Cultura y comunicación

-166

14 010

Ecología y desarrollo sostenible Economía, finanzas e industria Equipamiento, servicios comunes Mar

3 476 -1 361

179 771

-747

98 352

25

2 547

Turismo

321

Interior, seguridad interior y libertades locales (excepto voluntarios)

1 864

Juventud y enseñanza escolar

-3 412

154

961 454

836

9

131 139

1 924

170

69 215

11

1 771 a

Enseñanza superior

171 240 a

Investigación y nuevas tecnologías Justicia

-

Ultramar (excepto voluntarios)

-1

Servicios generales del Primer ministro

-1

2 782

Secretariado general de la defensa nacional Planificación

278 -1

205

Ordenación territorial

III. Medidas de orden relativas a los empleos presupuestarios • 1044 empleos, de ellos • 1.233 empleos del presupuesto de Cultura transferidos al Museo del Louvre y + 360 empleos a título de eliminación de la precariedad en varios ministerios

123

Deportes

-16

Trabajo

-75

3

5 949 10 534

Salud, familia, personas discapacitadas y solidaridad

-100

Presupuestos anexos

292

-82

12 651

15 045

Total empleos civiles

-1 089

268

1 721 370 a

II/ Empleos militares y de defensa Defensa (excepto voluntarios) Empleados en ministerios civiles: Interior (seguridad civil) Voluntarios: Defensa Interior (seguridad civil) Ultramar (SMA) Total de empleos militares y de defensa

1 534

432 240

30 90

125 125

-1 176 -1 848 -30 600

26 630 23 142 488 3 000

388

125

458 870 b

*excepto transferencias y otras medidas de orden a: incluidos los 30 empleos de contratados creados en el presupuesto de Interior b: total excepto los 30 empleos de contratados creados en el presupuesto de Interior

IV. Empleos inscritos en el presupuesto de 2003 (II + III):

• 44 •

-1 745

2 180 240

PLF 2004 PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS 2004 Evolución de los efectivos del Estado I. Número de empleos inscritos en el presupuesto 2003:

2 180 240

II. Evolución de los efectivos autorizados en 2003: Empleos Empleos T otal Efectivos Total presupuestarios remunerados empleos remunerados empleos eliminados (1) presupuestarios presupuestarios con créditos presupuestarios creados (2) (3) = (1) + (2) 2004 Asuntos Exteriores

-112

-112

Agricultura, alimentación, pesca, asuntos rurales

-326

-326

30 800

Cultura y comunicación

-100

-100

13 819

Ecología y desarrollo sostenible

1

9 293

-35

70

35

3 564

Economía, finanzas e industria

-2 047

45

-2 002

177 716

Equipamiento, servicios comunes

-1 121

100

-1 021

97 298

Mar

-6

37

31

2 578

Turismo

-1

Interior, seguridad interior y libertades locales Juventud y enseñanza escolar Enseñanza superior

-1

320

-370

1 109

739

125

172 505

-5 050

1 500

-3 550

-503

1 006 525

-76

111

35

Investigación y nuevas tecnologías

131 129 200

Justicia

2 199

2 199

71 390

-28

1 771

2

301

-3

202

Ultramar Servicios generales del Primer ministro

5 782 -28

Secretariado general de la defensa nacional Planificación Ordenación territorial Deportes Trabajo

2 -3 -2 -76

-2 5

-71

121 5

5 877

-71

-71

10 507

Salud, familia, personas discapacitadas y solidaridad

-144

-144

14 951

Defensa

-147

-147

-24

-24

-23

12 631

-4 561

-195

2 224 257*

Presupuestos anexos Totales

-9 739

5 178

455 177

* Este total se comprueba así: 2 188 240 (efectivos 2000) –4 661 (evolución 2004) + 48 578 (medidas de orden) = 2 224 267.

III. ????????? De ellos: + 48786, a título de la inscripción en puestos presupuestarios de los asistentes de educación y docentes no titulares de la enseñanza escolar - 508 a título de empleos transferidos a diversos establecimientos públicos + 196 a título de regularizaciones varias + 80 a título de nombramientos para puestos presupuestarios nuevos +14 a título de las transferencias de empleos entre la función pública del estado y la función pública territorial

** Las medidas de orden tienen como fin inscribir en las tablas empleos de ministerios que estaban ocupados de manera efectiva pero que no aparecen, por varias razones (estatus contractual, agencia de trabajo temporal), en los flujos presupuestarios. Pueden también reflejar la eliminación del presupuesto del Estado de aquellos empleos transferidos a establecimientos públicos.

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D – Lista de siglas utilizadas A

E

ACOSS: Agence centrale des organismes de Sécurité Sociale - Agencia central de organismos de la seguridad social ADAE: Agence pour le développement de l’administration électronique - Agencia para el desarrollo de la administración electrónica ANPE: Agence nationale pour l’emploi - Agencia nacional para el empleo

EDF: Électricité de France - Electricidad de Francía EHPA: Établissements d’hébergement pour personnes âgées - Residencias de ancianos EPA: Établissement public administratif - Establecimiento público administrativo EPSCP: Établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel Establecimiento público de carácter científico, cultural y profesional EPST: Établissement public scientifique et technologique Establecimiento público científico y tecnológico ETP: Équivalent temps plein - Equivalente a tiempo completo

B BIT: Bureau international du travail - Organización internacional del trabajo (OIT)

C CDG: centre de gestion - Centro de gestión (función pública territorial) CEC: Contrat emploi consolidé - Contrato de empleo consolidado CES: Contrat emploi-solidarité -Contrato de empleo-solidaridad CNAF: Caisse nationale d’allocations familiales -Caja nacional de subsidios familiares CNAMTS: Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés Caja nacional de seguros de enfermedad de los trabajadores asalariados CNAVTS: Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés Caja nacional de seguros de vejez de los trabajadores asalariados CNFPT: Centre national de la fonction publique territoriale - Centro nacional de la función pública territorial CNIL: Commission nationale de l’informatique et des libertés Comisión nacional de informática y libertades CNRS: Centre national de la recherche scientifique - Centro nacional de investigación científica COTOREP: Commission technique d’orientation et de reclassement professionnel - Comisión técnica de orientación y de reclasificación profesional CSFPT: conseil supérieur de la fonction publique territoriale - Consejo superior de la función pública territorial

D

F FPE: Fonction publique de l’État - Función pública del Estado FPT: Fonction publique territoriale - Función pública territorial FPH: Fonction publique hospitalière - Función pública hospitalaria

G GPEEC: Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences Gestión de previsión de los efectivos, los empleos y las competencias GRH: Gestion des ressources humaines - Gestión de los recursos humanos

I INSEE: Institut national de la statistique et des études économiques Instituto nacional de estadística y estudios económicos

L LOLF: Loi organique relative aux lois de finances (n° 2001-692 du 2 août 2001) - Ley orgánica en materia de leyes de presupuestos (n° 2001-692 de 2 de agosto de 2001)

M MINEFI: Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie Ministerio de Economía, Finanzas e Industria

N NTCR: non-titulaires sur crédits de remplacement - no titulares remunerados con créditos de sustitución (función pública hospitalaria)

O OEP: Observatoire de l’emploi public - Observatorio para el Empleo Público

DADS: Déclaration annuelle de données sociales - Declaración anual de datos sociales DGAFP: Direction générale de l’administration et de la fonction publique - Dirección general de la administración y la función pública (Primer ministro) DHOS: Direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins Dirección de hospitalización y organización de la atención sanitaria (Salud) DOM: Départements d’Outre-mer - Departamentos de ultramar DREES: Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques - Dirección de investigación, estudios, evaluación y estadísticas (Sanidad)

R RATP: Régie autonome des transports parisiens - Compañía autónoma de los transportes parisinos

S SAE: Statistique annuelle des établissements de santé établie par la DREES Estadísticas anuales de los establecimientos sanitarios establecidas por la DREES SNCF: Société nationale des chemins de fer - Sociedad nacional de ferrocarriles SIRH: Système d’information des ressources humaines - Sistema de información sobre los recursos humanos

T TOM: Territoires d’Outre-mer - Territorios de Ultramar

Para recibir información adicional sobre los trabajos del Observatorio para el Empleo Público, he aquí la ruta de acceso: Una vez en el sitio: http://www.fonction-publique.gouv.fr/ haga clic en: - [acceder al sitio de la DGAFP], - [conocer la función pública] y, seguidamente, - [Observatorio para el Empleo Público].

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