EL ORDENAMIENTO Y LA GESTIÓN TERRITORIAL PARA FACILITAR LA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN EL PERÚ El cambio climático es la consecuencia de un modelo de desarrollo que consideró que la explotación y el consumo de recursos naturales podrían efectuarse de manera ilimitada, sin consecuencia alguna. Ahora, por los riesgos que se ciernen sobre el planeta, cada vez somos más conscientes de que este modelo debe ser re-orientado. Por lo tanto, cualquier política que intente responder al cambio climático de manera eficaz debe poner en cuestión esa manera de entender desarrollo. Ello nos conduce a la revisión de dos documentos fundamentales: el plan nacional de desarrollo que señalará los objetivos que éste tendrá y la ruta a seguir para alcanzarlo, y por otro lado, los planes de ordenamiento territorial que transforma el territorio y lo habilita para lograr los objetivos planteados.

El Perú es uno de los tres países más afectados por el cambio climático y sus habitantes están sufriendo sus efectos tanto en su vida cotidiana como en sus actividades económicas. Entre los efectos más relevantes podemos señalar: modificaciones en los patrones de lluvias, que se reflejan en sequías e inundaciones; disminución de los recursos hídricos; elevación del nivel del mar; pérdida de glaciares tropicales; olas de calor que contribuyen a la expansión de enfermedades, expansión de plagas e incendios forestales; mayor frecuencia e intensidad de desastres naturales, como el Fenómeno del Niño que es cada vez más frecuente e intenso; destrucción de la Amazonía y con ello la emisión de millones de toneladas de CO2; y la reducción de la biodiversidad; entre otros impactos. Si bien el Perú no es un gran emisor de Gases de Efecto Invernadero-GEI (0.4 % del total mundial), es imprescindible que nuestro país forme parte del amplio movimiento de mitigación y adaptación frente al calentamiento global. Debemos definir una estrategia integral que se oriente a replantear nuestro modelo de desarrollo, puesto en cuestión a nivel local, nacional y global. Nuestras decisiones más urgentes deben orientarse a reducir la emisión de carbono, modificar nuestra matriz energética y acabar con la deforestación y el cambio de uso del suelo en bosques amazónicos, que son nuestras principales fuentes de emisiones de GEI. La deforestación se viene acelerando a causa de la ampliación indiscriminada de la infraestructura de transporte y energética, la agricultura que promueve monoculti-2-

vos como la Palma Aceitera, las actividades ilícitas como la minería ilegal que ya ha deforestado más de 20 mil hectáreas de bosque primario, la tala ilegal, entre otras. Para afrontar los problemas relacionados al cambio climático, el Estado peruano, aprobó el año 2003, una estrategia que ha implementado en parte. Actualmente viene proponiendo una nueva estrategia, que se encuentra en consulta pública, y otros instrumentos como el proyecto de Ley sobre Cambio Climático, la implementación del Sistema Nacional de Información de Cambio Climático y el Informe Nacional de Cambio Climático. Desde diversos sectores se han planteado propuestas que se orientan a un diseño integral así como a una implementación concertada de estas iniciativas gubernamentales, enfatizando que en general son claramente insuficientes, acotadas y unilaterales para enfrentar la complejidad del Cambio Climático para nuestras posibilidades futuras de desarrollo. Entre las recomendaciones específicas para mejorar las mencionadas propuestas, queremos resaltar las siguientes: Generar un marco para la coordinación interinstitucional entre los sectores, y los gobiernos regionales y locales, definiendo con claridad las responsabilidades y funciones de cada uno de ellos. Definir un conjunto integrado de políticas públicas para la adaptación al cambio climático, poniendo especial atención a los ecosistemas que vienen sufriendo crecientemente sus impactos. Priorizar las poblaciones ubicadas en la sierra y la selva, las cuales son las más vulnerables a los impactos del cambio climático y a los riesgos de desastre que pueden desencadenarse en sus territorios. Definir una vinculación más orgánica y funcional con otros instrumentos de planificación y gestión del territorio, asumiendo que los efectos y las causas del cambio climático ocurren de manera diferenciada según las características del territorio.

Desde estas consideraciones es importante avanzar hacia un “ordenamiento territorial coherente que contribuya a definir la utilización más apropiada del territorio nacional, y pueda anticipar y tomar en cuenta los efectos del cambio climático en la determinación del uso del suelo (PNUD, 2013)” y contar con la infraestructura y el equipamiento que permita reducir vulnerabilidades y adaptarnos a esos cambios.

-3-

El Ordenamiento Territorial como instrumento para nuestra adaptación al Cambio Climático

La adaptación al cambio climático implica la adopción de políticas y prácticas que generen mejores condiciones para contrarrestar los efectos del cambio climático, admitiendo que en estos momentos es imposible evitarlos del todo. En el Perú, la gestión de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático deben ser dos líneas complementarias, ya que el 67% de los desastres registrados en nuestro país son producto de fenómenos climáticos como lluvias intensas (inundaciones, huaycos, derrumbes, y deslizamientos); ausencia de lluvias (sequías e incendios forestales); ocurrencia de períodos fríos (heladas, granizadas o friajes) y la presencia de plagas (como el dengue, la fiebre amarilla y la malaria) en zonas no endémicas (PNUD, 2013). Asimismo, los expertos enfatizan que la vinculación entre el territorio y el tipo de impactos que los afecta es relevante, debido a que los cambios en los patrones de las lluvias o de temperatura generan impactos diferenciados de acuerdo a las condiciones de vulnerabilidad de la población, sus bienes y ecosistemas (Ibídem). En esa línea, es fundamental reducir los riesgos de desastres, lo cual requiere de impulsar el ordenamiento territorial para evitar zonas de peligro y promover una apropiada ocupación y uso del suelo partiendo de las condiciones actuales, pero proyectándose a los cambios previsibles en el mediano y largo plazo.

El ordenamiento territorial nos ofrece instrumentos técnicos tanto para hacer un adecuado diagnóstico de las condiciones del territorio, así como para la adecuada planificación de su uso y ocupación. Para el diagnóstico se realiza el estudio de Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y los Estudios Especializados (EE) los cuáles proveen información sobre las características geográficas y facilitan el análisis de los efectos del cambio climático. La ZEE identifica, georreferencia y analiza los elementos ecológicos que cumplen un rol fundamental en el suministro de servicios ecosistémicos básicos priorizados por la población (agua limpia, alimentos, regulación climática, etc.) y sobre los cuáles hay que tomar medidas para su conservación. En ese sentido, los planes de ordenamiento territorial harán visible la red de espacios geográficos que requieren ser tomados en cuenta en las estrategias de gestión de riesgo y de adaptación al cambio climático, priorizando la conservación de los servicios ecosistémicos esenciales para la sobrevivencia de las poblaciones.

-4-

Por otra parte, la ZEE ayuda a modelar distintos escenarios permitiendo identificar y analizar las zonas donde existen amenazas y riesgos frente al cambio climático. Por ejemplo, el PNUD señala que la expansión urbana en el Perú se ha producido sobre terrenos inadecuados como laderas, riberas, o cauces de ríos y quebradas, aumentándose la vulnerabilidad de las poblaciones frente a los fenómenos climáticos. La ZEE puede brindar información adecuada para reubicar a la población vulnerable en zonas más seguras, así como prevenir futuros asentamientos en lugares inadecuados. Este análisis se complementa con los EE, principalmente el Estudio de Evaluación del Riesgo de Desastres y Vulnerabilidad al Cambio Climático, que propone las acciones y procedimientos que se deben realizar para analizar la vulnerabilidad y establecer los niveles de riesgo que permitan la toma de decisiones en la Gestión del Riesgo de Desastres (DGOT, 2013). Dichos estudios permiten, en la etapa de planificación, generar propuestas de uso y ocupación del territorio en los ámbitos económicos, político-institucionales, ambientales, sociales y culturales para prevenir y aminorar los riesgos de desastre influidos por el cambio climático, así como para mejorar las posibilidades de adaptación, lo que se reflejará en proyectos especiales, infraestructura urbana o rural, saneamiento, y en iniciativas de capacitación y normativas para el fortalecimiento institucional que deben guiar la planificación de los proyectos de inversión promovidos sectorialmente. Esta falta de visión integral y planificación, es la base de los problemas de superposición de derechos y proyectos en un mismo territorio, lo cual se agrava por la descoordinación entre sectores y niveles de gobiernos.

En el Perú, la ocupación del territorio y uso de los recursos naturales carecen de una visión integrada y planificada para el largo plazo, respondiendo a las prioridades del modelo de crecimiento económico que viene implementando el Estado en los últimos veinte años, a las dinámicas económicas sectoriales y necesidades inmediatas de la población urbana y rural. Si bien formalmente, el Perú cuenta con una política de gestión y ordenamiento territorial y con instrumentos para su implementación, el proceso de planificación territorial, que es competencia de los gobiernos regionales y locales, se ve distorsionado por una incorrecta aplicación del rol rector del gobierno central, el cual no se traduce en un avance más expeditivo del proceso.

-5-

El Ordenamiento Territorial como instrumento para la mitigación del Cambio Climático

La mitigación del cambio climático implica limitar y reducir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) que causan el calentamiento global y conservar los sumideros de GEI. Los cambios de uso de suelo como la deforestación y la degradación del suelo emiten grandes cantidades de carbono a la atmósfera y contribuyen al cambio climático.

En el Perú, el cambio de uso del suelo o deforestación causa el 39% de emisiones de gases de efecto invernadero, convirtiéndolo en el principal agente del cambio climático (Inventario Nacional de GEI, con año base 2009).

Los factores directos del cambio de uso de suelo están relacionados a la infraestructura (carreteras en la Amazonía), la expansión agrícola (agricultura de tala y quema, monocultivos de palma aceitera pastizales), la tala (producción legal e ilegal de madera, producción de carbón), la producción de energía (concesiones de gas y petróleo e hidroeléctricas), actividades ilícitas (minería aluvial y sembríos de coca) (FCPF, 2012). En este contexto, la planificación del ordenamiento territorial y sus instrumentos políticos y técnicos permiten contar con un diagnóstico de las actividades económicas actuales sobre la base de uso del suelo, así como de los proyectos de inversión pública y privada propuestos, de tal manera que permita identificar la compatibilidad o incompatibilidad de estas actividades con relación a las limitaciones y potencialidades económicas y ecológicas del territorio (conflictos de uso de la tierra). En base a esta información, el proceso de ordenamiento territorial debe apoyar a los tomadores de decisión a identificar y priorizar acciones que permitan revertir los conflictos de uso de la tierra, y proponer medidas para evitar la deforestación y degradación de los bosques por actividades económicas y dinámicas territoriales no planificadas.

-6-

Propuestas de Ordenamiento y Gestión Territorial para la adaptación y mitigación del cambio climático:

El Estado debe priorizar la sostenibilidad ambiental y los derechos de los pueblos y la sociedad civil y no solo la viabilidad económica, como elementos centrales para elaborar e implementar una estrategia de ordenamiento territorial.

El Congreso de la República debe aprobar una ley marco que permita regular el Ordenamiento y la planificación Territorial, así como establecer el régimen jurídico e institucional que armonice y ordene las políticas e instrumentos que inciden en la Gestión del territorio. El Estado peruano debe elaborar una estrategia de ordenamiento, planificación y gestión territorial que permita implementar los diversos compromisos del Estado peruano aprobados en el Acuerdo Nacional, entre los que se encuentran la generación de un sistema de Información territorial integral y el sistema nacional de gestión territorial, que pueden iniciarse con la información generada por los procesos de ZEE avanzados en un amplio número de nuestras regiones. El Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros en coordinación con los gobiernos regionales y locales y demás autoridades involucradas deben agilizar los procesos de ordenamiento territorial para contar con la información y la planificación necesaria que permita intervenir en el territorio contrarrestando el cambio climático.Entre los estudios que se realizan dentro de este proceso, adquieren especial relevancia los estudios de evaluación del riesgo de desastres y vulnerabilidad al cambio climático, los estudios de servicios ecosistémicos, y el análisis de los cambios de la cobertura y uso de la tierra. Todos ellos son urgentes para que se establezcan las estrategias regionales de adaptación y mitigación al cambio climático. Pero también es necesario que las decisiones que se toman en el territorio dialoguen con las estrategias y los planes de desarrollo a fin de que puedan haber coherencia entre ellos y sinergias que lleven a mejores resultados. El Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros deben buscar medios alternativos para facilitar el fortalecimiento de capacidades para el ordenamiento y la gestión territorial de los funcionarios públicos a nivel regional y local, promoviendo el intercambio de experiencias entre gobiernos regionales y locales y facilitar el apoyo de instituciones de la sociedad civil para la elaboración de la Zonificación Económica y Ecológica (ZEE) y los Estudios Especializados.

-7-

El Ministerio de Economía y Finanzas debe promover que los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales incluyan en sus presupuestos el financiamiento de las funciones en materia de ordenamiento territorial con recursos ordinarios para darle mayor garantía al cumplimiento de las mismas y generar un mayor fortalecimiento de capacidades. Los proyectos de inversión pública en materia de ordenamiento territorial en muchos casos no ha facilitado la institucionalización del ordenamiento territorial en los diferentes departamentos y provincias. La sociedad civil a nivel nacional, regional y local debe contribuir a una mayor difusión sobre la importancia del ordenamiento territorial para contrarrestar los efectos del cambio climático, así como incidir en el uso de los análisis generados por la ZEE y los EE para la toma de decisiones sobre la ocupación del territorio.

La plataforma es un colectivo, integrado por organizaciones de la sociedad civil y de las asociaciones de municipalidades y gobiernos regionales del país, que tiene como propósito promover la implementación de una política de ordenamiento territorial. Paz y Esperanza es miembro activo de la Plataforma OT y es una organización cristiana de derechos humanos dedicada a defender y promover la justicia a favor de personas y comunidades en situación de pobreza o afectadas por distintas formas de injusticia. Coodinador Plataforma OT: Álvaro Campana Email: [email protected] Teléf: 6138313 / Dirección: León de la Fuente 110 Magdalena del Mar. Oficina Regional Paz y Esperanza Ayacucho Email: [email protected] / Teléf: 066-312779