EL PAPEL DE LA CIUDADANIA EN LAS NEGOCIACIONES DE PAZ EN COLOMBIA

Jairo Arboleda, Banco Mundial

“Prepared for delivery at the 2000 meeting of The Latin American Studies Association, Hyatt Regency Miami, March 16-18, 2000”.

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Este artículo es responsabilidad del autor y de ninguna manera representa la posición del Banco Mundial.

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EL PAPEL DE LA CIUDADANIA EN LAS NEGOCIACIONES DE PAZ EN COLOMBIA Jairo Arboleda, Banco Mundial

INTRODUCCION El propósito de este artículo es perfilar el papel de la ciudadanía y sus organizaciones en el marco de las negociaciones de paz en Colombia. Así como explorar formas de trabajo colectivo a través de los cuales grupos organizados de la sociedad pueden contribuir a la construcción de estrategias viables en torno a temas prioritarios de la agenda de desarrollo y paz. La primera parte del artículo describe dos modelos de negociación entre el Gobierno Colombiano y los grupos insurgentes: uno, ya acordado entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC-EP; y el otro, en proceso de definición con el Ejército de Liberación Nacional. En cada uno de ellos se presenta lo que las partes han identificado explícitamente como el rol de la ciudadanía y sus organizaciones en el proceso. La segunda parte compara los lineamientos de los dos modelos de negociación como han sido definidos hasta ahora y presenta argumentos de algunos analistas sobre las diferencias entre los dos modelos y sus implicaciones en cuanto al papel de los ciudadanos organizados en el proceso de negociación, a la luz del resultado final de las negociaciones, la viabilidad de la implementación y su grado de legitimidad democrática. La tercera parte ofrece unas reflexiones sobre la viabilidad de un rol protagónico de las organizaciones de la sociedad civil en las discusiones de paz tanto en el proceso como en el tratamiento de los temas prioritarios. Y resume una propuesta temática y metodológica en curso, que el Banco Mundial y varios grupos del movimiento ciudadano por la paz vienen desarrollando para contribuir a la construcción de la agenda de paz, en torno a temas de interés común que tendrían que ser abordados independientemente de que haya o no negociaciones de paz o que estas sean o no exitosas. I- DOS MODELOS DE NEGOCIACION El Modelo del Ejército de Liberación Nacional Desde las conversaciones de Maguncia en Alemania en 1998 con un grupo de personas representantes de estamentos civiles, facilitadas por la Iglesia y el gobierno alemanes, el ELN ha propuesto una salida negociada al conflicto, mediante el dialogo directo y la celebración por un período de seis meses de una Convención Nacional del pueblo, representativa de todos los Colombianos y con la presencia del gobierno para definir la agenda de reformas para la convivencia en paz. El ELN, además, acepta la mediación internacional y la realización de conversaciones en una variedad de escenarios nacionales o internacionales. Los elementos del modelo de negociación, como los describe León Valencia1 en un artículo de prensa es el siguiente: 1

Dos Modelos, un fin: la paz, El Tiempo, Domingo 12 de diciembre de 1999.

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1. Una Convención Nacional del pueblo para discutir y concertar salidas a los problemas del país entre Gobierno, sociedad civil y guerrilla; 2. Mesa de negociaciones entre ELN y Gobierno orientada a discutir y acordar los temas propiamente militares y de procesos de legitimación de los acuerdos de la convención nacional del pueblo en espacios territoriales internos con reglas de juego previamente acordadas; 3. Un objetivo inmediato: acuerdo humanitario en medio de la negociación; 4. Aceptación de los buenos oficios y de la mediación internacional; 5. Legitimación de los acuerdos de la convención y de la mesa de negociación en una Asamblea Nacional Constituyente; 6. Posibilidad de cese del fuego bilateral en el marco de las negociaciones; 7. Pacto de vinculación al ejército nacional e integración al proyecto político surgido de la sociedad civil.

El ELN piensa que la negociación debe servir para discutir los problemas del país y esto exige una participación plena de los más diversos sectores de la sociedad; en otras palabras, una negociación democrática que de origen a una sociedad democrática. Se proponen promover un proceso de concertación y aceptan ser un socio mas de ese proceso, siempre y cuando sea verdaderamente representativo de todo el pueblo. El Modelo de Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Las FARC propusieron un modelo de negociación directa y exclusiva entre el Gobierno y el grupo insurgente. Los ciudadanos y sus organizaciones tienen un papel complementario, si bien en la práctica ese papel se va perfilando como de mayor importancia, comparado con la posición inicial de las partes. Los elementos del modelo resumidos por Valencia en el artículo citado son estos: 1. Una zona de despeje bajo su control en donde adelantar negociaciones en medio del conflicto; 2. Una agenda concertada con el Gobierno que incluya la discusión de lo que ellos llaman “ Plataforma para un gobierno de reconstrucción y reconciliación nacional” ; 3. Un acompañamiento de la comunidad internacional en calidad de testigos durante la negociación y de aportantes de recursos en la eventualidad de un acuerdo; 4. Participación complementaria de la sociedad civil mediante las Audiencias Públicas; 5. Buscar como objetivos inmediatos: el canje de prisioneros de guerra, la condición de fuerza beligerante y un desmantelamiento de los grupos paramilitares por parte del Estado; 6. Refrendar y legitimar los acuerdos alcanzados mediante una asamblea constituyendo o referendo; 7. Posibilidad de mantener su fuerza armada en tregua hasta tanto se pongan en practica los acuerdos y desarrollar el Movimiento Bolivariano como su expresión política. Las FARC tienen en mente una paz dirigida por ellos en los territorios que controlan y extensiva al resto de los territorios del país, particularmente del sector rural. Por su origen rural, su modelo

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de negociación parte de la premisa de que ellos representan una parte del pueblo Colombiano: los campesinos; por una parte, quieren negociar a partir de los intereses campesinos, pero obviamente extender su negociación a todos los ámbitos tanto territoriales como temáticos. Su desconfianza tradicional de intermediarios los ha llevado a rechazar una mediación de la comunidad internacional (contrario al ELN) y a mirar con escepticismo la participación de organizaciones ciudadanas que ellos no conocen bien ni pueden controlar. Sin confiar tampoco en el Gobierno, la oligarquía, los empresarios o los políticos, saben que ellos representan el poder del establecimiento tradicional y por tanto es con ellos con quienes tienen que negociar directamente. En el proceso, para que sea exitoso, deben construir una relación de confianza. Al lado de la mesa de negociación se ha establecido un Grupo Temático con representantes del grupo insurgente, del gobierno, de los estamentos políticos, de las entidades públicas con funciones de defensa del ciudadano y de lo público y con representación del Consejo Nacional de Paz, instrumento creado en la administración anterior, pero sin ninguna incidencia en la actualidad. El mecanismo propuesto para la participación de la ciudadanía son las Audiencias Públicas, las cuales son una instancia de consulta abierta, pero sin un carácter decisorio ni de construcción de consenso. El Grupo Temático tiene como función principal servir de puente entre la Mesa de Negociación y las Audiencias Publicas, para promover y organizar las audiencias y traer la información a la mesa de negociación, la cual decide qué tratamiento darle. El Gobierno, por su parte, ha mostrado cierta frialdad ante el modelo del ELN y ha tenido en la práctica una preferencia por el modelo de negociación con las FARC en el cual el esquema fundamental es de negociación bilateral entre el gobierno y el grupo insurgente. II- RIESGOS DE LOS DOS MODELOS Algunos analistas consideran que el tipo de negociación propuesto por el ELN es de alto riesgo en dos sentidos, uno político y el otro temático. Por una parte, el protagonismo político de la sociedad civil sería de muy alto perfil y las partes, el gobierno y el ELN tendrían que sujetarse a los resultados de las deliberaciones. Por otra, por tratarse de un grupo tan grande y heterogéneo ( el número de miembros de la Asamblea se estima en 200 personas) el tratamiento de los temas podría resultar muy general sin que se logre concretar modificaciones específicas y viables a los grandes problemas sociales y económicos del país. El modelo de negociación bilateral y exclusiva, por su parte, tiene por lo menos dos riesgos. El uno es el de representatividad, condicionado prioritariamente por los intereses de sectores campesinos como se observó en la sección anterior. Esta limitación es muy clara, por ejemplo, con respecto a los intereses de las comunidades indígenas, quienes no solo no sienten ninguna representación en la guerrilla sino que tienen diferencias fundamentales con los grupos insurgentes. Este es el caso en relación a su concepción cultural de la tierra y el territorio, así como de sus formas autónomas de gobierno, reconocidas, además, en la actual constitución colombiana.

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El otro es el riesgo de que los acuerdos logrados en la negociación bilateral no sean validados posteriormente por la ciudadanía. El voto negativo del 16 de Mayo de 1999 en Guatemala, sobre reformas constitucionales acordadas durante la negociación del gobierno y la insurgencia, es una voz de alarma ilustrativa de que este es un riesgo real. III- EL CRECIENTE PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL Avances en el reconocimiento La descripción de los dos modelos de negociación muestra claramente el papel que, en cada uno de ellos, se le asigna a la ciudadanía y sus organizaciones. Es evidente que los dos modelos de negociación abren oportunidades de participación ciudadana en los procesos de negociación, reconociendo así que su presencia legitima los acuerdos a que se llegue. No obstante, hay diferencias marcadas en cuando al protagonismo y a los momentos de participación de la ciudadanía y sus organizaciones. Mientras que las FARC le otorgan un carácter complementario, el ELN considera que la participación de la sociedad civil tiene el mismo nivel de importancia que la del Gobierno o la de la propia guerrilla.2 Esas diferencias en la definición tienen consecuencias reales en la práctica tanto en la identificación y tratamiento de los temas centrales como en la Implementación de las políticas y reformas que de ellos se desprendan. La Convención Nacional del pueblo es un escenario de debate ciudadano fundamental para que la mesa decida. En la convención son los ciudadanos los que deciden los temas de la agenda gobierno-insurgencia. En el caso de las FARC, esa agenda se decide bilateralmente, como ya se hizo entre el Gobierno y la insurgencia. Los negociadores se entrevistan con ciudadanos que ellos escojan para escuchar sus planteamientos y reciben formalmente a través de Comité Temático el resultado de las audiencias públicas; pero la mesa decide lo que hace con las propuestas ciudadanas. Madurez de la sociedad civil en Colombia Las organizaciones civiles en Colombia tienen una larga tradición de intervención en asuntos públicos bajo la promoción de Estado, la Iglesia, los partidos políticos, grupos de empresarios, grupos profesionales organizaciones internacionales o filántropos locales. Reflejan, además, una gran diversidad, lo que de alguna manera proyecta la diversidad de intereses y la estratificación de la sociedad colombiana. La Constitución de 1991 dio un nuevo impulso a las organizaciones de la sociedad civil, mediante la creación de un ambiente institucional que favorece su involucramiento en la definición de un nuevo contrato social hacia una nueva sociedad.3 Esa presencia creciente de las organizaciones de la sociedad civil se ha hecho sentir tanto en la crisis política de los últimos años, como en el recrudecimiento del conflicto social y armado en Colombia. Sin embargo, existen al menos dos retos que deben afrontarse para que tenga un papel protagónico propio en el proceso de paz. El uno podría denominarse el reto de madurez de las 2

Unidad de Paz, El Tiempo. Jairo Arboleda, Participatory Country Assitance Strategy: A Case Study, 1999, Social Development Papers # 33, The World Bank, Washington,D. C., p. 2-3. 3

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organizaciones ciudadanas, si se tiene en cuenta el alto grado de fragmentación de la sociedad y el problema de la representatividad de las organizaciones con respecto a la ciudadanía. Por ejemplo, las organizaciones sindicales sienten tener un mayor grado de representatividad que las ONGs, puesto que sus lideres son elegidos por las bases de sus movimientos, lo cual no es el caso con respecto a los directivos o funcionarios de las organizaciones no-gubernamentales. Por su parte, las organizaciones indígenas, de negritudes o las campesinas pueden sentir que el tipo de negociaciones propuestos tienen un sesgo de elites aun por parte de los grupos insurgentes; y ellos, los grupos étnicos y campesinos, no se sienten bien representados por nadie en esos ambientes, ni en los temas ni en los procedimientos de toma de decisiones. El contexto más general de este reto es la realidad de una sociedad fragmentada y con una gran desconfianza de los ciudadanos tanto en sus instituciones como en sus dirigentes. El segundo reto consiste en aceptar la responsabilidad por la búsqueda de soluciones en lugar de delegar hacia arriba esa responsabilidad, como ha sido tradicional. Es muy fuerte la tendencia a dejar que el gobierno o los partidos políticos plateen las opciones y tengan la iniciativa. Esa tendencia podría llevar a que muchos ciudadanos prefieran que sea entre el gobierno y los grupos insurgentes que se negocie la paz y ellos simplemente se acogen a lo que de allí resulte. Esta actividad tiene el riesgo de la repetición del ciclo de la subordinación de la sociedad al Estado y de la privatización de lo público. Hacia una agenda ciudadana de desarrollo y paz Hay grupos de la sociedad civil que están buscando una participación activa en el proceso de paz, tanto en sus aspectos políticos como en la agenda temática. Algunos centrados en la salida política al conflicto armado, particularmente en cómo traer a los grupos en conflicto a una mesa de negociaciones; otros manejando los aspectos simbólicos de la guerra y la paz y propiciando o presionando para que se mantenga el diálogo entre las partes; otros en torno a la discusión de temas para una agenda de paz; y algunos realizando acciones específicas de desarrollo y paz en varias regiones del país, a través de procesos participativos de construcción colectiva con ganancias sociales y económicas para los pobladores. Los esfuerzos para mantener un proceso integral y sostenido de movilización de la ciudadanía en torno a la paz han tenido altos y bajos de acuerdo con los intereses y posiciones de los gobiernos con respecto al valor de esos esfuerzos. Por otra parte, con frecuencia esta participación ha estado subordinada al deseo del Gobierno y de los grupos insurgentes de comenzar un proceso de paz, o a los temas de interés de los grupos armados. Ahora el proceso ha comenzado, por lo menos con uno de los grupos, e indiscutiblemente varios de las organizaciones y movimientos ciudadanas merecen un reconocimiento por su contribución a ese hecho. Entre otras, El Mandato Ciudadano por la Paz, La Comisión Nacional de Conciliación, la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, los grupos de empresarios por la paz, Redepaz y varias organizaciones de derechos humanos. Los temas de negociación con los grupos armados cubren una gama de áreas relacionadas con la situación de violencia y conflicto en Colombia. Algunos de esos temas pueden abordarse

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independientemente del proceso de negociación, porque se relacionan con problemas estructurales que están a la raíz de las condiciones de exclusión y pobreza y que de todas maneras deben ser abordados si se aspira a crear condiciones para una paz duradera y el desarrollo sostenible en una sociedad más democrática. El punto principal de este proceso, es permitir y facilitar que varios sectores sociales y políticos participen en el análisis y definición de los temas así como en la búsqueda de los propuestas para su solución. Solo de esta manera es posible construir decisiones que tengan legitimidad, aceptación social y sostenibilidad en el tiempo. A este respecto, los analistas sostienen que el sentimiento de la mayoría de los colombianos en cuanto a la baja capacidad de convocatoria tanto del Estado como de los grupos insurgentes, hace indispensable que los formadores de opinión, las organizaciones civiles, las Iglesias, particularmente la Católica, líderes empresariales, organizaciones de base, medios de comunicación tomen parte activa en la definición y tratamiento de los asuntos de interés público4 Es decir, se requiere avanzar en la toma de conciencia y en las acciones de cambio social por parte de actores clave y de sectores cada vez más amplios de ciudadanos para afrontar de manera integral el proceso de transición hacia la construcción de una nueva sociedad. El apoyo del Banco Mundial a la Agenda Ciudadana El Banco Mundial esta comprometido en un proceso con varios grupos del movimiento ciudadano por la paz en Colombia, con la finalidad de identificar y abordar algunos temas de la agenda de desarrollo y paz. Un primer paso con estos grupos ha sido la definición de una metodología de trabajo y el acuerdo sobre algunos temas de interés común. Estos temas son: • • • •

La redistribución de activos e ingresos; Los asuntos del sector rural; Las estrategias para una inserción útil de Colombia en la economía global; La viabilidad de la universalización de los derechos sociales: salud, educación y vivienda.

La metodología acordada para el proceso tiene los siguientes pasos: • Construcción de conocimiento sobre el tema desde varias perspectivas y su presentación por escrito a una audiencia amplia; • Discusión del tema investigado en sesiones de trabajo en varias partes del país para confrontar los diversos puntos de vista, e identificar elementos comunes en esa diversidad que puedan servir como punto de partida para construir un consenso; • Preparación de documentos cortos describiendo los puntos de acuerdo y desacuerdo establecidos en estas sesiones de trabajo; • Búsqueda progresiva de un consenso en una población más amplia en torno a los puntos básicos.

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Luis Jorge Garay, Construcción de una nueva sociedad, 1999, Tercer Mundo Editores/Cambio Santafé de Bogotá, p. 74 y siguientes.

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Los interesados en este esfuerzo se proponen romper, además, con la tradición de dedicar un gran esfuerzo a la formulación del problema y muy poco a la identificación y definición de opciones y propuestas realistas para su solución. Por tanto, algunos de los aspectos esenciales propuestos por el Banco Mundial para convertir estos acuerdos básicos en una agenda concreta son los siguientes: •

Pasar de los acuerdos a propuestas de acciones y resultados concretos, evitando su definición en términos normativos o del deber ser; • Identificar estrategias de implementación para las propuestas incluyendo consideraciones de economía política, por ejemplo, mediante la identificación de los principales obstáculos institucionales y políticos que afectan la implementación de las políticas; • Establecer la manera de abordar esos obstáculos, identificar quiénes deben estar involucrados, que costos tienen y de donde podrían obtenerse los recursos necesarios. • Interesar a muchas personas para que respalden y contribuyan activamente al enriquecimiento y desarrollo de las estrategias, a través de procesos inclusivos y participativos que hagan patente, tanto las nuevas oportunidades para todos como los nuevos principios éticos y sociales en la construcción de la nación a través de un esfuerzo compartido. Sin desconocer la complejidad del conflicto y su incidencia real en la vida nacional, el proceso arriba descrito busca tener una autonomía relativa en su concepción y propuesta de implementación de la agenda con respecto a los grupos en conflicto. Si bien esas estrategias realistas pueden servir de insumo en las mesas de negociación, deben definirse, como se afirmó antes, de manera que, por una parte, se puedan llevar a cabo en forma paralela a las negociaciones e independientemente de su ritmo y sus logros. Y por otra, que en su forma de pensar y hacer creen hechos y prácticas entre la ciudadanía que reflejen de por sí una posición que se propone contribuir a la construcción de una nueva nación. No es necesario esperar a que termine la negociación para avanzar en la solución de problemas, cuya centralidad ya esta suficientemente documentada y consensuada, ni en crear una nueva forma de actuar que manifieste con hechos el interés en una sociedad más democrática que la actual. El trabajo de los grupos de la sociedad civil arriba mencionados reflejan ya en buena medida algunas de esas condiciones. Y seguramente crecerá su nivel de concreción y su audiencia, así como las iniciativas de otros grupos. Parafraseando al autor de un reciente artículo sobre la crisis de nuestro país, “eso es precisamente lo que se requiere: una estrategia que logre desarrollar y hacer dominantes los valores adecuados que ya existen dentro de amplias capas de la población y que fortalezca los movimientos políticos que tienen interés en una sociedad más democrática que la actual, y en paz” 5 Consideramos que existe una buena oportunidad en las negociaciones de paz para crear confianza y lograr acuerdos entre el gobierno, la sociedad y los grupos insurgentes existe, además, un ímpetu creciente de grupos de la sociedad civil para aprovecharla y asumir un papel protagónico en la definición de las reglas de juego y de los temas prioritarios para una nueva sociedad más inclusiva y más fuerte. La probabilidad de este resultado se incrementará si se tiene éxito en dos esfuerzos adicionales: 5

Salomón Kalmanovitz, Rentismo,Crisis, en Revista Cambio # 68, 31 de enero de 2000, p. 73

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1. Superar la fragmentación de esfuerzos de las organizaciones ciudadanas y alinearse en torno a acuerdos mínimos y una representación fuerte que recoja la diversidad, pero actúe unida. 2. Que se aproveche la sinergia y complementariedad de las especializaciones de los grupos para contribuir a esos acuerdos mínimos. Particularmente entre los grupos ciudadanos dedicados a la promoción de la salida política al conflicto; los que trabajan en la creación o fortalecimiento de valores a través de acciones simbólicas y los que realizan esfuerzos de desarrollo participativo en la búsqueda colectiva de ganancias sociales, económicas y culturales para la superación sostenible de la pobreza y para la coexistencia pacífica. En medio de la crudeza del conflicto hay señales notables de trabajo mancomunado así como de una audiencia creciente de ciudadanos: niños, niñas, mujeres y hombres, jóvenes y adultos, comprometidos con la causa de una sociedad nueva que supere progresivamente la exclusión económica, social y política que ha sido tan predominante hasta ahora. Esta es una realidad esperanzadora.

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