El proceso de planificación. El programa de medidas y el análisis coste-eficacia Josefina Maestu y Lorenzo Domingo

DESCRIPTORES DIRECTIVA MARCO DEL AGUA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA PROGRAMA DE MEDIDAS ANÁLISIS COSTE-EFICACIA

Introducción Con la transposición de la DMA al derecho nacional, la Planificación Hidrológica en España reconsidera sus objetivos.1 Se refuerzan los objetivos ambientales. La definición de los objetivos ambientales pasa de basarse exclusivamente en indicadores físico-químicos a basarse en una estructura integrada de indicadores biológicos, físico-químicos e hidromorfológicos, en la que los primeros (biológicos) toman la mayor relevancia por tratarse de indicadores de medio y largo plazo que se ven influidos por los demás tipos de indicadores. Además no se olvidan las aguas subterráneas y las costeras y su relación con las superficiales, estableciendo objetivos cuantitativos y químicos para las subterráneas. Pieza clave en la consecución de estos novedosos objetivos ambientales, que serán definidos para cada masa de agua por el próximo Plan Hidrológico de Cuenca (PHC) de cada Demarcación, son los programas de medidas (PdM), planes administrativos que coordinarán todas las actuaciones (que no tienen por qué ser únicamente públicas) necesarias para alcanzar los objetivos ambientales previstos, en principio, para 2015. Cada PHC debe incluir un resumen del programa de medidas. Uno de los elementos más novedosos introducidos en la planificación hidrológica en España por la DMA es la obligatoriedad de realizar un análisis económico, entendido como una fuente de información relevante de cara a conseguir los objetivos ambientales de la Directiva. En relación con los programas de medidas, este análisis económico debe contener, se64

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gún establece la DMA en su artículo 5 y anexo II, apartado b, la suficiente información lo suficientemente detallada (teniendo en cuenta los costes asociados con la obtención de los datos pertinentes) para estudiar la combinación “más coste-eficaz” de medidas que deben incluirse en el programa de medidas de conformidad con el artículo 11, basándose en las previsiones de los costes potenciales de dichas medidas. Este es el punto en el que la DMA introduce el análisis coste-eficacia como una herramienta de apoyo a la decisión para diseñar y seleccionar el programa de medidas de cada Demarcación. Por otra parte, el artículo 14 de la DMA establece como una obligación de los Estados Miembros el fomento de la participación activa de todas las partes interesadas en la elaboración del PHC. Esta participación se entiende extensible a la elaboración del programa de medidas, quedando por tanto configurado el proceso de participación pública como otra herramienta para apoyar el diseño y la selección del programa de medidas de cada Demarcación.

Objetivos del programa de medidas Para cada masa de agua, deben alcanzarse unos objetivos ambientales definidos según el artículo 4 de la DMA. Se fijan objetivos distintos para aguas superficiales (que son ríos, lagos, aguas costeras y aguas de transición, como estuarios) y masas de agua declaradas artificiales o muy modificadas (embalses…) y para las aguas subterráneas.

Fig. 1. Estructura implícita de la DMA. Fuente: Estrategia Común de Implementación. Informe a los Directores Generales, 2003.

La escala de trabajo para definir objetivos ambientales, y en general para gestionar los ecosistemas hídricos, es la masa de agua. Según la DMA, masa de agua podría definirse como una parte diferenciada y significativa de agua superficial, o un volumen claramente diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos.2 Así, los objetivos a considerar para el Análisis Coste-Eficacia son: — Para las aguas superficiales: • Principio de no deterioro respecto al estado actual, • Buen estado ecológico y químico, en 2015 (según la definición de buen estado establecida en el anexo V de la propia DMA). • Buen potencial ecológico y químico para masas de agua superficiales artificiales y muy modificadas (según la definición de buen potencial ecológico establecida en el anexo V de la propia DMA). • Reducción de vertidos prioritarios, supresión de vertidos peligrosos. — Para las aguas subterráneas: • Principio de no deterioro y mejora del estado químico: los Estados Miembros deberán invertir toda tendencia significativa y sostenida al aumento de la concentración de cualquier contaminante. • Buen estado cuantitativo: equilibrio entre la extracción y la recarga. Hay que destacar de estos objetivos ambientales su horizonte temporal: mientras que el principio general de no deterioro se entiende aplicable desde la transposición y entrada en vigor de los requisitos de la DMA, la consecución del buen estado tanto de aguas superficiales como subterráneas se ordena para el año 2015 en adelante, lo que tendrá importantes consecuencias a la hora de realizar el diagnóstico del estado de las masas de agua y establecer la necesidad de tomar medidas, ya que obliga a identificar el estado actual de las masas de agua (el representativo del momento en que se adopte el PdM) pero también a identificar las tendencias de evolución hasta 2015, de manera que no se actúe sólo sobre las masas en estado peor que bueno en la actualidad, sino sobre todas las masas en riesgo de no estar en buen estado en 2015.

Fig. 2. Diagrama de relación entre actividades socioeconómicas y estado de las masas de agua. Elaboración propia.

Diagnóstico y caracterización de la Demarcación. ¿Es necesario tomar medidas? Mientras que para el diagnóstico de la situación actual de riesgo de incumplimiento de las masas de agua respecto a los objetivos marcados es suficiente con la medición de los indicadores y su comparación con los valores objetivo, para realizar la misma comparación en una situación futura en 2015, hay que conocer los factores de los que depende la evolución de dichos indicadores. Las previsiones resultarán de mayor calidad si se comprenden las dinámicas que determinan la evolución de los indicadores. Por tanto, el objetivo del diagnóstico del estado de las masas de agua no es únicamente la medición de sus indicadores de estado ambiental, sino una caracterización integrada de todos los factores que influyen en estos indicadores y de las dinámicas que los hacen evolucionar que permitan conocer varios escenarios posibles a 2015, el llamado escenario tendencial (que implica rangos de valores probables para diversas variables clave que tengan en cuenta la incertidumbre asociada a cualquier previsión a futuro). Así lo plantea el artículo 5 de la DMA, en el que se establece la necesidad de llevar a cabo: — Un análisis de las características de la demarcación. — Un estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas superficiales y de las aguas subterráneas (conocido como IMPRESS). — Un análisis económico del uso del agua. Los anexos II y III de la DMA especifican el contenido de dichos análisis, y en su momento los Estados Miembro y la Comisión en el contexto de la Estrategia Común de Implantación de la DMA elaboraron guías técnicas detalladas que desarrollan dichos anexos. Una primera versión de estos estudios del artículo 5 para todas las Demarcaciones de España fue publicada y enviada a la CE en marzo de 2005, cumpliendo con los plazos marcados por la DMA. De cara a la elaboración del nuevo PHC y el programa de medidas, estos estudios están siendo actualizados y mejorados a partir de la experiencia acumulada por los Organismos de Cuenca y el Ministerio de Medio Ambiente. La interdependencia entre estos análisis del Artículo 5 se recoge en el diagrama de la figura 2. I.T. N.º 80. 2007

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En el diagrama las flechas indican relaciones causa-efecto. Según este esquema las actividades económicas que necesitan usar agua de una u otra forma demandan servicios del agua que atiendan sus necesidades (redes urbanas que distribuyan agua a viviendas y comercios, redes de distribución en baja o de transporte de agua en alta para regadío, servicios de saneamiento que desalojen las aguas una vez usadas, depuradoras que mejoren la calidad de estas aguas residuales antes de su vertido a masas de agua, etc.). Para poder atender esta demanda de las actividades económicas, los prestadores de servicios del agua extraen agua y generan vertidos causando presiones ambientales más o menos significativas. Las presiones sobre las masas de agua provocan que los valores de los indicadores ambientales puedan ser peores que los que tendrían en estado natural (estado de referencia) o en estado poco alterado (buen estado), generando, pues, desviaciones respecto a los objetivos de la DMA. A estas desviaciones se les llama brecha ambiental. Es precisamente esta brecha ambiental la que deben cerrar las medidas que se adopten. Diagnóstico dinámico del estado de las masas de agua: la evaluación

El análisis de los factores determinantes de los usos del agua y su evolución a 2015 nos permite considerar los posibles escenarios de presiones y el estado previsible en el escenario tendencial. Este estado se describe a través de unos indicadores hidromorfológicos, físico-químicos y biológicos (masas superficiales) y químicos y cuantitativos (masas subterráneas) de cada una de las masas de agua. Una vez establecido el estado correspondiente al escenario tendencial, en el que no se incluye el efecto de posibles medidas (o tan solo las relacionadas con otras directivas de agua vigentes), dicho estado se compara con las condiciones de buen estado (el objetivo) y se obtiene la brecha cuyo cierre constituye el objetivo principal del análisis coste-eficacia (Fig. 3). Para las masas de agua que no sufran impactos previsibles a 2015 no sería necesario considerar la aplicación de medidas.3

Fig. 3. Evaluación de la brecha respecto a los objetivos ambientales establecidos.

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Es necesario que esta evaluación del cumplimiento de los objetivos ambientales en cada masa de agua se realice a través de un sistema dinámico, que admita variaciones en al menos dos sentidos: • Cambio en el nivel de objetivos: aunque de entrada la DMA establece como objetivo para cada masa de agua la consecución del buen estado (o del estado excelente en el caso de masas que ya lo posean), las excepciones que se permiten en los apartados 5, 6 y 7 del artículo 4 requieren que este nivel de objetivos sea variable para poder tener en cuenta objetivos alternativos menos rigurosos (estado aceptable). • Cambio en los escenarios de estado previsto a 2015, tanto por variantes en los escenarios de evolución de las actividades económicas como, especialmente, por los efectos previsibles de diversas medidas mediante cambios en parámetros en el subsistema de información. Estos cambios en el subsistema de información deberían tener como consecuencia valores distintos para los indicadores de estado resultantes, de manera que pueda evaluarse la eficacia de cada medida (y de conjuntos de medidas).

Contenidos del programa de medidas La DMA, y por tanto el TRLA y el nuevo Reglamento de Planificación Hidrológica (RPH), realizan una distinción legal entre medidas básicas y complementarias (art. 92 quáter 3 TRLA, art. 41.4 RPH) al regular los contenidos de los que deben constar los programas de medidas. Las medidas básicas son los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada demarcación (se establecen en los artículos 42 a 51 del RPH). Se consideran básicas las medidas incluidas dentro de las siguientes tipologías: a. Medidas necesarias para aplicar la legislación sobre protección del agua anterior a la propia DMA, lo cual incluye las directivas europeas sobre: Aguas destinadas al consumo humano (80/778, modificada por 98/83), Prevención y control integrado de la contaminación (96/61), Riesgos de accidentes graves (Seveso) (96/82), Hábitats naturales (92/43), Tratamiento de las aguas residuales urbanas (91/271), Comercialización de productos fitosanitarios (91/414), Protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (91/676), Lodos de depuradora (86/278), Vertidos de sustancias peligrosas (86/280), Evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente (85/337), y otras sobre sustancias específicas. b. Medidas para la aplicación del principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con la gestión de las aguas, según el artículo 9 de la DMA. c. Medidas para fomentar una utilización eficiente y sostenible del agua con el fin de contribuir a la consecución de los objetivos medioambientales. d. Medidas de control sobre extracción y almacenamiento del agua. e. Medidas de control sobre vertidos y otras actividades con incidencia en el estado de las aguas, incluyendo la ordenación de vertidos directos e indirectos al dominio público hidráulico y a las aguas objeto de protección por la Ley de Aguas.

f. Prohibición de vertidos directos a las aguas subterráneas. g. Medidas respecto a las sustancias peligrosas del Anexo IV del RPH. h. Medidas para prevenir o reducir las repercusiones de los episodios de contaminación accidental. i. Directrices para recarga y protección de acuíferos. Se consideran complementarias las medidas adicionales a las básicas que en cada caso deban aplicarse para la consecución de los objetivos medioambientales o para alcanzar una protección adicional de las aguas. El artículo 52 del RPH señala entre las medidas complementarias que pueden incluirse instrumentos legislativos, administrativos, económicos o fiscales, acuerdos negociados en materia de medio ambiente, códigos de buenas prácticas, creación y restauración de humedales, medidas de gestión de la demanda, reutilización y desalación, proyectos de construcción y rehabilitación, así como proyectos educativos, de investigación, desarrollo y demostración, compra de superficies agrícolas para su restauración ambiental, o planes de abandono de instalaciones industriales en desuso. Aparte de la clasificación de las posibles medidas según criterios legales que realizan tanto la DMA como el RPH, puede proponerse una clasificación de las medidas según la fase del sistema de usos-servicios-presiones-estado sobre la que las diferentes medidas pueden incidir: — Medidas sobre los servicios: Gestión/optimizacion de la oferta de servicios del agua: • Nuevos recursos no convencionales que permiten no aumentar las extracciones de aguas continentales (desalación, reutilización, aprovechamiento de recursos pluviales). • Actuaciones de disminución de pérdidas o de optimización del sistema de embalses y transporte de agua en alta (infraestructura y gestión). • Actuaciones de disminución de pérdidas y optimización de los servicios de distribución en baja (infraestructura y gestión). • Actuaciones de mejora de los sistemas de saneamiento (infraestructura y gestión). • Actuaciones de mejora de la eficiencia de la depuración y vertido (infraestructura y gestión). — Medidas sobre los usos y gestión de la demanda de servicios del agua: • Cambio en la tecnología de uso del agua en los centros de uso (autoservicios). • Cambio en el tipo de productos y hábitos de los usuarios. • Limitación de los usos del agua (ordenación del territorio). — Medidas sobre las presiones morfológicas: • Restauración de riberas. • Eliminación de infraestructuras obsoletas. • Pasos para fauna piscícola. — Actuaciones de apoyo: instrumentos administrativos de implementación de las medidas: • Normas y permisos condicionados obligatorios (y control de su cumplimiento). • Incentivos mediante los precios de los servicios (recuperación de costes y quien contamina paga).

• Incentivos mediante subvenciones (condicionalidad y subvenciones específicas). • Formación y concienciación de usuarios y gestores de servicios. • Acuerdos voluntarios. Al elaborar el programa de medidas las Autoridades Competentes pueden tomar medidas directamente sobre los servicios y usos que gestionan ellas mismas (incluyendo las competencias sobre ordenación del territorio), o pueden utilizar los instrumentos administrativos que tienen a su disposición para incentivar a los demás agentes (usuarios y otros gestores de servicios) para que tomen medidas en su campo de actuación. Las medidas sobre los servicios y sobre los usos tienen una eficacia directa en la reducción de presiones en el horizonte 2015. Las actuaciones de apoyo son instrumentos administrativos que tienen a su disposición las Autoridades Competentes para influir sobre otros agentes, y no tienen una eficacia directa, sino que siempre irán aparejadas a alguna medida de las otras categorías.

Diseño de un programa de medidas a partir de la participación pública y el análisis coste-eficacia A la hora de diseñar un programa de medidas la DMA establece la necesidad de basarse en criterios de coste-eficacia (alcanzar los objetivos al mínimo coste) y de participación activa del público. La información generada en estos dos procesos estaría destinada a los decisores que finalmente tengan la responsabilidad de aprobar el programa de medidas (Comité de Autoridades Competentes, Consejo del Agua de la Demarcación y Ministerio de Medio Ambiente). Para analizar el coste de las posibles medidas y su contribución a los objetivos ambientales, el Ministerio de Medio Ambiente ha desarrollado una metodología de análisis costeeficacia (ACE) a partir de la guía europea de análisis económico (Guía WATECO). A partir de esta metodología se está construyendo un proceso de análisis coste-eficacia en el que es imprescindible la integración entre los diferentes elementos de la Directiva. Para analizar las medidas posibles para una masa de agua en riesgo se propone realizar una preselección entre las mismas, de modo que solo se profundice en el análisis de las más relevantes. Esta preselección puede realizarse a partir de la consideración de las presiones y los impactos claves que ponen en riesgo la masa de agua y de un proceso de consulta a las partes interesadas aprovechando el conocimiento local de cada masa de agua o subcuenca. Tomando como punto de partida una caracterización legal, técnica y económica de las medidas preseleccionadas, hay que analizar cómo las diferentes medidas disminuirían los impactos sobre las masas de agua y para ello es imprescindible la información sobre presiones e impactos y sobre caracterización económica de los usos incorporada al informe del artículo 5. A partir de la estimación de la mejora conseguida en los indicadores de estado de las masas de agua y el coste económico de cada medida se pueden construir índiI.T. N.º 80. 2007

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Fig. 4. Ordenación de medidas según su coste eficacia.

ces de coste-eficacia (cociente entre el coste y la variación potencial de cada indicador de estado que podría conseguir cada medida) y ordenar las medidas en una curva del tipo de la mostrada en la figura 4 a modo de ilustración. Como puede apreciarse en la ilustración, para cada medida identificada como relevante se han calculado los efectos sobre los indicadores (en este caso, el balance entre extracciones y recursos disponibles en una masa de agua subterránea) y el coste anual equivalente de una serie de medidas. La ordenación de las medidas relevantes para una masa en riesgo de no alcanzar los objetivos ambientales en 2015 tiene la doble virtud de racionalizar la selección de medidas, priorizando según la contribución de cada una a los objetivos y su coste de oportunidad en términos monetarios para la sociedad, y de estimar cuál sería el número de medidas necesario para alcanzar los objetivos, dando información para minimizar los costes del programa de medidas. Sin embargo, de acuerdo con la Directiva, no solo hay que considerar los costes financieros a la hora de analizar los programas de medidas. Este es un primer paso, ya que es importante considerar otros costes ambientales y del recurso asociados a diferentes paquetes de medidas, así como los impactos económicos y sociales que se pueden generar. Todos ellos son criterios de decisión importantes además del coste financiero (medido en unidades monetarias) del programa de medidas. Por ello la DMA considera que en el análisis costeeficacia se pueden considerar otros “costes” no “monetiza68

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bles” para comparar las medidas y analizar el impacto ambiental previsible (en términos de consumo energético o en términos de emisiones de CO2 por ejemplo). La metodología del análisis coste-eficacia debe permitir los análisis de sensibilidad que resulten necesarios o recomendables para juzgar la dependencia del paquete de medidas de la disponibilidad de información o para establecer intervalos de confianza de los costes del programa de medidas dependiendo del grado de incertidumbre existente sobre múltiples variables que pueden influir sobre el coste de las diferentes medidas o sobre la eficacia de las mismas. Una vez que se han encontrado las medidas que permiten obtener los objetivos de estado de las masas de agua y se han cuantificado sus costes, será necesario definir una estrategia financiera para hacer viable la aplicación de los programas de medidas. Dicha estrategia deberá definir con claridad la contribución que se espera de cada uno de los agentes implicados, principalmente de los usuarios del agua y de la Administración. Una parte fundamental de dicha estrategia está relacionada con la aplicación del principio de recuperación de costes y con la utilización de los incentivos económicos como un instrumento adicional para la mejora del estado de las masas de agua (art. 9 DMA). La incorporación de los precios del agua, del principio de recuperación de costes y de los demás elementos de la estrategia financiera del plan de cuenca exigirá que la metodología de análisis coste-eficacia tenga la flexibilidad suficiente para informar del efecto de las políticas

Fig. 5. Estructura del análisis coste-eficacia.

de precios sobre el uso del agua (estos efectos podrían reducir las medidas necesarias para alcanzar los objetivos y por tanto reducir los costes del programa de medidas). Además, dentro de esta programación financiera habrán de tenerse en cuenta los posibles impactos distributivos entre grupos sociales y entre territorios, de manera que se introduzcan consideraciones de equidad, y no solo de eficiencia económica, en el diseño del programa de medidas. El diagrama de la figura 5 muestra la información contenida en cada subsistema y la relación entre ellos, para dar una idea global de la lógica del ACE.

marcación Hidrográfica (principalmente de los usos del agua). Para tener en cuenta estas limitaciones e incertidumbres, el resultado del ACE puede tener en cuenta rangos de amplitud para distintas variables clave. De esta forma, se pueden considerar diferentes posibilidades de ordenación de las medidas que podrían llevar a seleccionar programas distintos. La resolución de estas incertidumbres podría contar con las preferencias expresadas por los distintos grupos de interés. I

Limitaciones del análisis coste-eficacia

Lo expuesto en este apartado debe considerarse una descripción general de la metodología coste-eficacia. En su aplicación real hay limitaciones de información e incertidumbres asociadas a las previsiones sobre evolución futura de cada De-

Josefina Maestu* y Lorenzo Domingo** *Coordinadora del Grupo de Análisis Económico Ministerio de Medio Ambiente **Colaborador del Grupo de Análisis Económico del Ministerio de Medio Ambiente

Notas 1. Artículo 40, Texto Refundido de la Ley de Aguas, RDL 1/01, de 20 de julio. 2. Ver definiciones 8, 9, 10 y 12 en el art. 2 DMA. 3. Sin embargo puede ocurrir que medidas sobre usos o servicios que generan presiones sobre masas de agua sin riesgo de incumplir los objetivos resulten más coste-eficaces que las medidas que se puedan tomar sobre otras masas en riesgo relaciona-

das (típicamente, aguas abajo), con lo cual podría considerarse la posibilidad de tomar medidas sobre masas de agua sin riesgo de incumplir los objetivos para ayudar a cumplir los objetivos en otras masas relacionadas. La DMA no dice nada en contra de esta posibilidad, aunque siempre deberá tenerse en cuenta el principio de recuperación de costes de los servicios y especialmente el de quien contamina paga. I.T. N.º 80. 2007

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