El Programa Nacional de Auditoría Ambiental para la mediana empresa manufacturera Fabiola Figueroa Neri

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El Programa Nacional de Auditoría Ambiental para la mediana empresa manufacturera

Tesis que para obtener el grado de Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos presenta:

Fabiola Figueroa Neri

Directora de Tesis:

Mtra. Mireya Vilar Compte

México, D.F., Agosto de 2000 Página i

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Índice

Agradecimientos ...........................................................................................

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Abreviaturas .................................................................................................

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Resumen ................................................................................................

1

Introducción ...........................................................................................

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II. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental .................................

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III. La tercer etapa. Justificación .................................................................

25

IV. Instrumentos de comando y control .......................................................

33

V. Instrumentos económicos ...................................................................

47

VI. Estudios de caso .................................................................................

67

VII. Conclusiones y recomendaciones ......................................................

83

Anexos ................................................................................................

89

Bibliografía ........................................................................................

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I.

Cuadros 1. El nuevo paradigma de regulación ambiental y el papel de la comunidad en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental ..............................................

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2. ¿En qué consiste un Sistema de Manejo Ambiental? ...................................... 10 3. Investigaciones del Banco Mundial sobre la implementación de SMA en la industria mexicana ........................................................................................... 11 4. Beneficios económicos y ambientales del Programa Nacional de Auditoría Ambiental ........................................................................................................

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5. Expectativas del Programa Nacional de Auditoría Ambiental .......................

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6. Ideas de la PROFEPA para la expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental ........................................................................................

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7. Nacional Financiera y la banca de desarrollo en México ................................ 51

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Tablas 1. La industria manufacturera en México por tamaño de empresa .....................

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2. Ramos manufactureros que producen más del 75% de la contaminación industrial ..........................................................................................................

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3. Recursos de impugnación de enero de 1995 a diciembre de 1997 .................. 44 4. Programa de financiamiento de NAFIN para empresas que ingresan al Programa Nacional de Auditoría Ambiental ..................................................

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5. Ejemplo de un crédito de la banca comercial .................................................. 55 6. Influencia en las empresas que efectuaron pagos por descarga de aguas residuales en los últimos dos años ................................................................... 62 7. Resumen del estado potencial y actual de los instrumentos económicos ....... 66 8. Características financieras de la empresa ........................................................ 68 9. Número de veces que fue visitada una misma empresa en la ZMCM (19951998) ................................................................................................................ 71 10. Características generales de la empresa no certificada ...................................

78

Figuras 1. Enfoques de regulación ambiental industrial ..................................…............ 2. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental como política de regulación ambiental ......................................................................................................... 3. Etapas del proceso ...........................................................................................

7 9 13

4. Modelo del funcionamiento del Programa Nacional de Auditoría Ambiental

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5. Modelo CB-CLP .............................................................................................

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6. Intensidad de los incentivos ............................................................................ 7. Juego de coordinación ………………………...................…………………..

19 26

8. Proceso de inspección de las fuentes contaminantes ......................................

41

9. Formas de inconformidad ante las resoluciones de PROFEPA y tiempo aproximado de los procesos ............................................................................

43

10. Costos y beneficios de no ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental ........................................................................................................

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11. Representación de los costos de las multas de la Verificación Industrial ....... 71 12. Flujo de costos de la alternativa de ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental ........................................................................................

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13. Puntos clave para la evaluación de las alternativas ......................................... 77 14. Evaluación de las alternativas para el caso 2 ..................................................

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Gráficos 1. Auditorías pagadas por la PROFEPA .............................................................

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2. Empresas en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (hasta julio del 2000) ................................................................................................................ 22 3. Empresas de riesgo bajo y medio (hasta julio del 2000) ................................. 22 4. Visitas de inspección a las fuentes contaminantes ..........................................

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5. Padrón de fuentes contaminantes de jurisdicción federal (2000) .................... 36 6. Plantas manufactureras contempladas en el padrón de la PROFEPA (2000) respecto al número de unidades económicas del mismo sector reportadas por el INEGI (1998) ........................................................................................

37

7. Ramos manufactureros más contaminantes. Comparación entre PROFEPA (2000) e INEGI (1993) ....................................................................................

38

8. Visitas por empresa certificada en la ZMCM (1995-1999) ............................

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9. Visitas, sanciones, impugnaciones y resoluciones ..........................................

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10. Inversión e interés mensual de marzo de 1995 a febrero del 2000 ................. 11. Inversión privada y tasa de interés anual (1985-1997) ...................................

53 54

12. Tasas de interés ...............................................................................................

57

13. Estructura porcentual de los apoyos fiscales a la industria (1983-1992) ........

59

14. Precios de electricidad en México, Estados Unidos y Canadá de 1979 a1995 15. Consumo de electricidad en México, Canadá y Estados Unidos (1988-1997)

63 64

16. Volumen de las ventas de energía eléctrica de México (1980-1999) .............

64

17. Relación entre el incremento anual de ventas y el incremento anual de precios reales ...................................................................................................

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18. Salario mínimo e inflación ..............................................................................

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Agradecimientos Al Creador, puesto que su presencia y voluntad hicieron posible esta etapa de mi vida. A mi esposo y mi familia. Un profundo agradecimiento a mis mecenas: mis padres, Lupita Estrada, Aimée y Gaby Gómez. Su amor y generosidad incondicionales fueron un aliciente constante para redoblar mis esfuerzos. A todos los profesores de la Maestría, especialmente a Jonathan, J. Mario y Patricia. Un reconocimiento a Minerva, quien con dedicación, gentileza y paciencia, padeció las múltiples vicisitudes de sus estudiantes. Agradezco también al personal de FLACSO, particularmente a Martita, Eustolia, el personal de la biblioteca, doña Jose, Heleno y Nicasio. El apoyo que me brindaron en momentos de angustia y penuria fue invaluable. A los 15 compañeros de esfuerzos y triunfos de la IV generación; en especial a los “ramsey”: Charles, Cristopher e Hiram.

Este trabajo fue realizado bajo el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). Quiero dejar constancia del agradecimiento por la dedicación y esfuerzo de la Mtra. Mireia Vilar, el Dr. Edgar del Villar y el Mtro. José Carlos Fernández. Sin su asesoría y ayuda no hubiera sido posible concretizar de esta tesis. Gracias también por el apoyo y comentarios de: Mtro. Antonio Azuela, Lic. Oscar Abascal, Dra. Aimée Figueroa, Lic. Javier Silva, Ing. Gregorio Beitman, Dr. Gerardo Bernache, Ing. Martínez Allende, Lic. Luis Fernando Peláez, Mtra. Martha Bañuelos, Mtro. Luis Guadarrama, Mtro. J. A. Garibaldi, Lic. Mae Lopez y Lic. Elsa Anguiano. Asimismo, a la información proporcionada por las siguientes instituciones: la PROFEPA, NAFIN, la Unidad de Documentación Electrónica de la UDG, la biblioteca del ITESO, el centro de documentación de la Secretaría de Energía y de la CONAE, la biblioteca de la SEMARNAP y el centro de documentación del INEGI. Página ix

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Abreviaturas AA Auditoría ambiental BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos BI Bancos Intermediarios CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIL Certificado como Industria Limpia CNA Comisión Nacional del Agua CONAE Comisión Nacional para el Ahorro de Energía DOE US Department of Energy DOF Diario Oficial de la Federación ECO-NOM Norma(s) Oficial(es) Mexicana(s) Ecológica(s) EMAS Eco-Management and Auditing Scheme FBCF Formación bruta de capital fijo ICNA Índice de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental IE Instrumentos económicos INE Instituto Nacional de Ecología INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INPP Índice Nacional de Precios al Productor ISO International Standard Organization ITESM Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey JBIC Japan Bank for International Cooperation LEGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente LFDMA Ley Federal de Derechos en Materia de Agua LIGI Ley del Impuesto General de la Importación LISR Ley del Impuesto sobre la Renta NAFIN Nacional Financiera NIPR New Ideas for Pollution Regulation NOM Norma Oficial Mexicana Página xi

OECD Organization for Economic Co-Operation And Development PEMEX Petróleos Mexicanos PF-NAFIN Programa de financiamiento de Nacional Financiera para apoyar el Programa Nacional de Auditoría Ambiental PIB Producto Interno Bruto PNAA Programa Nacional de Auditoría Ambiental PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PPA Programa de Protección Ambiental PPP Poder de paridad de compra PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente PROMIN Programa Único de Financiamiento a la Modernización Industrial PROPICE Programa de Política Industrial y Comercio Exterior PYMES Pequeñas y medianas empresas SE Secretaría de Energía SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SMA Sistema(s) de manejo ambiental TDR Términos de Referencia TIIE Tasa de interés interbancaria en equilibrio TLCAN Tratado de Libre Comercio con América del Norte VI Verificación Industrial WB World Bank ZMCM Zona Metropolitana de la Ciudad de México

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Resumen

La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente lleva a cabo, desde 1992, el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, instrumento de autorregulación dirigido a la industria mexicana. En este trabajo se hace una exploración del Programa, en términos de la regulación gubernamental ambiental, para efecto de recomendar su promoción en la mediana empresa manufacturera. Para ello, se lleva a cabo una revisión de los incentivos de gobierno – económicos y de comando y control–, y se propone una metodología para medir su impacto en la decisión de las empresas de ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental. Finalmente, se hace un análisis del área de factibilidad para la propuesta de modificación del Programa. El producto final del trabajo, consiste en algunas recomendaciones puntuales de política.

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I. Introducción

La política medioambiental en México tiene diversas líneas de acción: por un lado se encuentra la línea “verde”, que se encarga del cuidado de la biodiversidad y los ecosistemas; y por el otro, la línea “café”, que se centra en el control y prevención de la contaminación.1 Este trabajo versa sobre el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA)2, que es instrumentado por la Procuraduría Federal de la Protección al Ambiente (PROFEPA) y es parte de la mencionada línea café, en tanto que se enmarca en las políticas de regulación de los agentes contaminantes. El Programa está dirigido a la industria mexicana, y consiste, en términos generales, en la certificación de las empresas que operan cumpliendo condiciones ambientales satisfactorias –tanto por la observancia de la normatividad aplicable, como por la incorporación de un sistema de manejo ambiental. El PNAA es un programa relativamente reciente, inició en 1992, tal vez a ello se deba la escasa existencia de análisis académico sobre el tema. De hecho, en materia ambiental, existen una gran variedad de líneas de investigación. Sin embargo, uno de los primeros obstáculos a los que se enfrenta todo aquel interesado en las políticas medioambientales es la dificultad para encontrar evidencia empírica concreta sobre el resultado de estos fenómenos. En ese sentido, en la elaboración del presente trabajo fue necesario plantearse como objetivo preliminar construir una explicación formal del Programa; no tan sólo definirlo y documentar las fases de su existencia; sino también sistematizar y analizar la información oficial al respecto; enmarcar al PNAA, tanto en términos del panorama político como teórico (dentro de las políticas de regulación ambiental); identificar las restricciones a las que enfrenta; y finalmente, proponer un modelo esquemático de su funcionamiento. El capítulo siguiente es producto de este objetivo. En él se incluyeron asimismo algunos temas necesarios para entender al Programa Nacional de Auditoría Ambiental; particularmente, lo referente a los sistemas de manejo ambiental (SMA), puesto que gracias a la semejanza de este instrumento con el Programa, la información de éstos es particularmente útil. 1

SEMARNAP (2000) Es indispensable señalar que durante algún tiempo este programa era conocido también como “Industria Limpia”, debido al nombre del certificado otorgado. En últimas fechas, este título se ha utilizado para enmarcar diversas políticas públicas en la materia de regulación ambiental industrial. De ahí que la PROFEPA determinó que el nombre del programa de gobierno aquí analizado debía ser “Programa Nacional de Auditorías Ambientales”. Esta explicación es necesaria, debido a que a lo largo de la tesis se hace referencia a varios documentos que consideran al Programa como “Industria Limpia”.

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El análisis del Programa permitió identificar que éste ha atravesado por dos etapas de instrumentación –mismas que son descritas en el capítulo inicial. La primera de ellas se distinguió por una fuerte intervención estatal. En la segunda, la etapa actual, predomina un carácter más bien voluntario y se perfila un patrón de las empresas que ingresan al Programa: de alto riesgo ambiental y/o grandes. La preocupación central de este trabajo es el futuro del PNAA. La propuesta que se hace es que exista una tercera etapa del Programa en donde se dirijan esfuerzos hacia integrar una población más extensa, concretamente, analizar la factibilidad de fomentar el ingreso de la mediana empresa manufacturera. El capítulo 3 está dedicado a justificar estos argumentos, en dos niveles, uno general donde la conveniencia se plantea en términos de las expectativas deseables para un programa de esta naturaleza y otro donde se incluyen consideraciones costo - impacto. La hipótesis que a lo largo de esta tesis se maneja, es que si existe una adaptación de los incentivos de gobierno, es posible la incorporación voluntaria a Programa Nacional de Auditoría Ambiental de la mediana empresa manufacturera. Para ello fue necesario, en primer término definir la existencia y alcance de los incentivos, se utilizó la división típica que distingue los instrumentos tradicionales, o de comando y control, de los instrumentos económicos. Estos son analizados en los capítulos 4 y 5, respectivamente. En el capítulo 6, se hace una propuesta de metodología para determinar si los incentivos de gobierno son efectivos para propiciar una actitud favorable del ingreso de la mediana industria al PNAA. Para llevar a cabo esto se presentan dos casos. El primero es un modelo ideal cuyo fin es el de ejemplificar cómo puede traducirse la influencia de los incentivos en la decisión de adopción del Programa. El segundo caso fue el de una empresa que coincide con las características de la mediana industria considerada en la propuesta, de acuerdo con el método propuesto, esta empresa no aceptaría ingresar al PNAA. Finalmente, en las conclusiones se hace un repaso de los incentivos de gobierno en México, pero pensando más bien en las restricciones que puede enfrentar la propuesta de expansión hacia la mediana industria. Lo anterior permite dar algunas recomendaciones de política sobre aspectos concretos que serían necesarios para que el Programa Nacional de Auditoría Ambiental encontrara la respuesta esperada en las empresas medianas. Una última reflexión queda al final para dejar el tema abierto a futuras investigaciones: una reforma del Estado, puede tener como consecuencia la modificación del área de factibilidad y por ende, nuevas soluciones y propuestas para el Programa.

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II. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental 1992 fue un año importante en materia de medio ambiente, a partir de la Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en Río de Janeiro, la idea del desarrollo sustentable alcanzó una difusión generalizada evidenciando que el desarrollo económico no necesariamente debía contraponerse con la ecología y la conservación, preservación y mejoramiento del ambiente. En materia ambiental industrial, la teoría económica y las experiencias internacionales marcaban dos grandes tendencias: dejar que el Estado adoptara una política de regulación directa –de comando y control– o confiar en que los equilibrios de mercado llegaran a soluciones más eficientes y menos costosas para la sociedad y en consecuencia limitar la actuación del Estado a proporcionar incentivos y señales para inducir a equilibrios sociales –instrumentos económicos. En México, la apertura de la economía mediante el Tratado de Libre Comercio con América del Norte, puso al medio ambiente en la mesa de discusión para la participación en los mercados internacionales. Por otro lado, eventos tales como las explosiones en los drenajes de Guadalajara en abril de ese año, sorprendieron al país con la urgencia de contar con instrumentos efectivos no sólo para controlar la contaminación industrial sino también para prevenir accidentes y, en general, afrontar los riesgos ambientales derivados de las actividades económicas. Este es, a grandes trazos, el escenario que enfrentaban el Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (INE y PROFEPA, respectivamente), al ser creados en ese 1992 para dar forma a la política ambiental mexicana contemporánea. En este nuevo marco institucional, la política de regulación de la industria, como agente contaminante, fue replanteada. La experiencias internacionales –de comando y control y de instrumentos económicos–fueron analizadas para el caso mexicano. La primera de las opciones, significaba dar continuidad a la labor normativa desarrollada desde décadas atrás para especificar los límites de actuación que debían seguir las industrias; en ese sentido, la labor del INE sería de emitir lineamientos y la de PROFEPA vigilar su cumplimiento. El uso de instrumentos económicos, probablemente representaba una vía más complicada, no sólo por las dificultades advertidas por la teoría económica como la Página 5

asimetría de la información y los costos de transacción, sino también por la carencia de un monitoreo confiable y exhaustivo del desempeño ambiental de los agentes y más aún de algunos datos elementales sobre la industria nacional. Dificultades propias de un país donde la cuestión ambiental había sido solamente un tema marginal en la arena pública de los sexenios anteriores. La decisión fue aprovechar las ventajas de ambos. Mediante el Programa de Verificación Industrial (VI) la PROFEPA se propuso ampliar la cobertura de las inspecciones, evaluar el cumplimiento de la normatividad, dar seguimiento los casos de infracción, etc.. Por otra parte, las modificaciones a la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LEGEEPA) de diciembre de 1996 permitieron el uso de los instrumentos económicos estableciendo las bases para la vía de los incentivos. Se decidió hacer de la autorregulación una nueva línea de política, semejante a los mecanismos que el mercado internacional desarrollaba en los países industrializados, a saber: la adopción de sistemas de manejo ambiental (SMA) al interior de las empresas, las auditorías ambientales, la certificación de los procesos de producción a la luz del cuidado ambiental como requisito para el ingreso a algunos mercados, el etiquetado de los productos amigables al ambiente3, entre otros. De esta forma, nace el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, instrumentado por la PROFEPA.

La regulación ambiental para la industria Antes de entrar en la descripción y funcionamiento del Programa, conviene abundar primeramente en el marco teórico para entender la regulación ambiental. En general, debemos considerar dos propuestas dominantes para abordar la forma de la intervención estatal en la economía con fines medioambientales. La primera de ellas es la regulación directa, en donde el Estado determina cuál debe ser la conducta de los agentes, es decir, proporciona un marco normativo, y vigila el cumplimiento de esas normas y sanciona las excepciones. Este es el enfoque conocido como comando y control. A lo largo de los años esta forma de regulación, por lo general, no sólo demostró ser costosa sino también inefectiva para el mejoramiento ambiental. Los problemas que enfrentaba el Estado al aplicar estas políticas –de información, de monitoreo, técnicos, etc.– demostraron que se fundamentaba en supuestos un tanto alejados de la realidad.

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Se refiere al uso autorizado de un logotipo que permite identificar al consumidor que se trata de un producto amigable con el ambiente. Alemania fue pionera en la materia con la etiqueta Angel Azul introducida en 1977. Página 6

Posteriormente, se entendió la afectación al medio ambiente como un problema de externalidades, la degradación ambiental era un costo social que no se consideraba en la actividad económica. Abatir la diferencia entre costos privados y sociales y llegar a un equilibrio social entre producción y contaminación permitida, era entonces el objetivo de la segunda vertiente, llamada instrumentos económicos. El Estado podía hacer uso, por ejemplo, de impuestos pigouvianos, subsidios y permisos comerciables de cuotas de contaminación, como medidas para corregir el problema de fallas del mercado. Los instrumentos económicos demostraron ser más efectivos en los países donde se emplearon, especialmente cuando coexistían con políticas de comando y control.4 Sin embargo, el cumplimiento de los supuestos representó un punto crucial: se necesitaba conocer la información ambiental, la información económica sobre la demanda y sus elasticidades, y el control sobre los agentes; de ahí que su difusión haya sido bastante pobre en países en desarrollo. Podría pensarse que ambas propuestas son parte de un continuo que señala una mayor intervención estatal conforme se acerca al comando y control. Sin embargo, la necesidad de reforzar los instrumentos económicos con los otros tradicionales (sistema mixto) inclina a creer que es más útil incluir a la economía como un participante de la regulación. De esta manera, la regulación de comando y control se puede representar como un esquema vertical (figura 1, cuadro A). Un ejemplo cabal es el caso mexicano, típicamente vertical en su regulación ambiental: el gobierno emite las Normas Oficiales Mexicanas ecológicas (ECO-NOM) –anteriormente Normas Técnicas Ecológicas– para señalar los límites de emisión de contaminantes, por otro lado, un órgano vigilante, en este caso la PROFEPA, se encarga del monitoreo y sanción del incumplimiento. Figura 1. Enfoques de regulación ambiental industrial A. Comando y control

Estado

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B. Incentivos económicos

Estado

Mercado

C. Sistema mixto

Estado

Mercado

REAMS (1996). Página 7

La idea inicial de los instrumentos económicos considera que el gobierno influye en el mercado y este induce a los agentes económicos a equilibrios sociales (figura 1, cuadro B). Un impuesto en la gasolina, por ejemplo, puede incidir en la disminución del uso de la planta vehicular y, por ende, en los niveles de contaminación atmosférica5; los estímulos fiscales para la inversión en, o desarrollo de, tecnologías “limpias” induce a las industrias a comportamientos amigables al ambiente. Como ya se mencionó en la introducción, en nuestro país el uso de instrumentos económicos fue introducido en la política ambiental hace apenas cuatro años, sin embargo, a la fecha son escasas las experiencias de aplicación (esto se abordará con más detalle en el capítulo V). Finalmente, el esquema mixto sugiere la coexistencia de ambos (figura 1, cuadro C), en este caso, el gobierno conserva su papel de regulador clásico emitiendo normas y vigilando su cumplimiento y al mismo tiempo estimula a los agentes mediante controles indirectos. Bajo esta perspectiva, los SMA al estilo ISO 14000 operan en la esfera del mercado, de ahí que sean un mecanismo de autorregulación. El PNAA es un programa orientado a disminuir el impacto ambiental industrial a través de una serie de herramientas, entre las que se encuentra la promoción de SMA. Siguiendo nuestra representación gráfica, la figura 2 ilustra cómo el Programa se inserta en la relación mercado-industria, pero también industria-gobierno. En el primer caso mediante el certificado y logotipo ambientales y, en general, las señales que lanza el gobierno a la competencia, para promover la autorregulación (al estilo Cuadro 1. El nuevo paradigma de regulación ambiental industrial y el papel de la comunidad en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental Para el Banco Mundial el esquema vertical y tradicional de regulación ha sido sustituido por una participación activa del mercado y la comunidad, esto es un “nuevo paradigma”

El papel de la comunidad en este esquema es difícilmente entendido donde el cuidado medioambiental no es una asunto prioritario para la sociedad. Sin embargo, la denuncia es una vía efectiva para ello. En la política pública que nos ocupa, la participación comunitaria busca ser intensificada a través de la promoción de patrones de consumo amigables al ambiente. En este sentido, la denuncia podría ser especialmente útil para la identificación de empresas altamente contaminantes y riesgosas, y por tanto, podría ayudar a reducir los costos de monitoreo del gobierno

FUENTE: WB (2000)

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Debe señalarse que estos instrumentos están en función de las características particulares de los productos a gravar. Por ejemplo, se ha estimado que en México la gasolina tiene una alta inelasticidad, por lo que un impuesto prácticamente no modificaría su consumo.

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ISO14000, por ejemplo). En este sentido la labor del gobierno es la de promotor y su expectativa es que la expansión del Programa lo implante en la mecánica espontánea del mercado. Se puede decir que aspira a formar parte de los instrumentos persuasivos, mismos que, según O’Connor, ...dependen de la conformidad voluntaria de los contaminadores, motivada ya sea por la amenaza de una publicidad adversa o la perspectiva de una publicidad favorable. La educación y la conciencia ambientales son elementos claves (sic) de una política diseñada alrededor de los IP [Instrumentos Persuasivos]. 6

La segunda cara ubica a este Programa como una de las principales líneas de acción del regulador ambiental a la industria y, en consecuencia, no está exento de los instrumentos de comando y control. A lo largo de este trabajo, se sostendrá que asimismo necesitará de los instrumentos económicos para lograr una mayor efectividad en las etapas posteriores del PNAA. Figura 2. El Programa Nacional de Auditoría Ambiental como política de regulación ambiental

Estado

Mercado

PNAA

Objetivos y criterios del Programa A la fecha de creación de la PROFEPA, el reducir los riesgos ambientales de las industrias constituía uno de los objetivos fundamentales. De esta forma el Programa Nacional de Auditoría Ambiental fue dirigido en sus inicios a la industria de mayor riesgo. En un documento de 1997 la PROFEPA declara los siguientes objetivos del PNAA:



Proteger el ambiente y fomentar el desarrollo de una cultura ambiental empresarial. Distinguir a las empresas que a través de la auditoría ambiental y con el cumplimiento del respectivo plan de acción han aceptado la responsabilidad voluntaria de proteger a sus trabajadores, la comunidad vecina y al ambiente.

6

O’CONNOR, David, “La aplicación de instrumentos económicos en países en vía de desarrollo: de la teoría a la implementación” en MERCADO, A. (1999). Página 9




Motivar en los consumidores el hábito de adquirir productos fabricados por industrias que observen prácticas de cuidado ambiental en sus procesos.7

Los últimos dos objetivos se han conseguido a través de la certificación ambiental de las empresas. A decir de la PROFEPA, se pretende: ...promover e incentivar la decisión empresarial para practicar auditorías ambientales a sus procesos e instalaciones y motivar en los consumidores el hábito de adquirir productos fabricados por industrias que observen prácticas de cuidado ambiental en sus procesos productivos8

En otras palabras, generalizar una cultura ambiental en la producción y el consumo, mediante la instrumentación de un sistema de manejo ambiental (SMA) con las características de mercado al estilo de las normas ISO 14000 ya señaladas(para mayor referencia de ISO 14000, ver el cuadro 2), pero añadiendo la evaluación del cumpliento de la normatividad ambiental.

Cuadro 2. ¿En qué consiste un Sistemas de Manejo Ambiental? Podemos definir al sistema de manejo ambiental como el enfoque o estrategia general de una organización para el control de los efectos ambientales de sus actividades. Se trata de la introducción de criterios ambientales en el funcionamiento de la organización. De acuerdo con investigadores del Banco Mundial, los SMA poseen las siguientes características: “A diferencia de la norma de control de contaminación, una norma de SMA no fija objetivos de contaminación específicos, pero establece los elementos necesarios para un sistema efectivo. Congruente con el nuevo medioambientalismo, un SMA provee las herramientas para un enfoque holístico para identificar y abordar los aspectos significativos para el medio ambiente de una empresa... Asimismo, asigna en forma precisa las responsabilidades de la operación del sistema en las manos de la organización misma, su administración y sus empleados” (WB, 1998, p. 4.) En el mismo año de la conferencia de Río, fue publicada la norma BS 7750 de Sistemas de Gestión Ambiental del Instituto Británico de Normalización; asimismo la Organización de Normalización Internacional (ISO, por sus siglas en inglés) formó el Grupo Consejero Estratégico para el Medio Ambiente con la finalidad de estudiar la forma en qué debía promoverse el desarrollo sustentable en las empresas.

7 8

PROFEPA (1997-b). Ibid.

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Dos años después, la Unión Europea dio a conocer su Esquema de Auditoría y Eco-Administración (EMAS). En 1996 el trabajo de la ISO, que consistió en la consulta y negociación entre representantes del sector privado y público de los países miembros, cristalizó en la norma 14001, la primera en materia ambiental de una serie que a la fecha continúa desarrollándose. La BS7750, el EMAS y la serie ISO 14000 son los SMA principales y de mayor popularidad en el mundo. La aceptación de los SMA es cada vez más difundida, se utiliza incluso como barrera de entrada a algunos mercados, especialmente en transacciones internacionales, puesto que constituye una garantía de la eliminación de ventajas comparativas originadas en procesos productivos de bajo costo pero alto impacto ambiental A menos de una década del surgimiento de estos mecanismos de acción voluntaria, diversos estudios (cuadro 3) permiten afirmar que: 1.

Existe evidencia de que la existencia de SMA asegura un desempeño ambiental superior; y

2.

Sin embargo, los SMA no suplen en ningún momento, la existencia de un marco regulatorio, bien sea tradicional, de incentivos económicos o mixto.

Bajo este nuevo esquema, en la definición de empresas susceptibles a ingresar al Programa, al criterio original de riesgo se añaden la preferencia por aquellas con actividades potencialmente contaminantes y hacia la industria de exportación. Esto último para satisfacer las necesidades ambientales que la apertura del comercio requería. De alguna manera, la asociación entre las grandes empresas y la exportación, la mayor facilidad de identificación de riesgo e impacto ambientales en ellas, y la propensión de las compañías grandes a la adopción de SMA, remitieron a que algunos elementos del diseño del Programa fuesen pensados para estas industrias9. Así pues, a la fecha pueden Cuadro 3. Investigaciones del Banco Mundial sobre la implementación de SMA en la industria mexicana

Ha sido de interés fundamental del Banco Mundial (WB, por sus siglas en inglés) el tema de la regulación de la contaminación, en ese sentido destaca la labor del equipo Nuevas Ideas para la Regulación de la Contaminación (NIPR, por sus siglas en inglés).

Los autores también encontraron que el tamaño de las empresas es importante: las grandes compañías son más propensas a adoptar políticas internas ambientales. Este resultado ha sido reiteradamente señalado en las investigaciones WB.

En el caso de México se han realizado investigaciones clave, especialmente en materia de la instrumentación de los SMA.

Más relaciones fueron encontradas de acuerdo con el tamaño de la empresa: con base en otra investigación del WB, las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en México contaminan con mayor intensidad que las grandes; por otro lado, son las PYMES la gran mayoría de unidades económicas de la industria manufacturera del país.

En 1995 el WB diseñó una encuesta que, en colaboración con el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y la Asociación Nacional Mexicana de Industrias(sic, DASGUPTA et. al., 1997), fue aplicada a 236 empresas representativas de los 4 subsectores manufactureros que generan entre el 75 y 95% de la contaminación industrial en el país –alimenticio, químico, minerales no metálicos y metálico. Mediante la encuesta se recabó información sobre características de la planta, desempeño ambiental, costos de control de contaminación, la relación con la regulación ambiental, las medidas de mejoramiento en la materia, etc. Uno de los primeros resultados que destaca es que el 52% de los encuestados admitieron no cumplir del todo con la normatividad ambiental. Esta encuesta es el insumo para el trabajo de Susmita Dasgupta, Hemamala Hettige y David Wheeler, What improves environmental performance? Evidence from Mexican industry, en el que evidencian relaciones positivas entre un mejor desempeño ambiental con: institucionalización de SMA, capacitación y educación del personal, presión de los reguladores y escrutinio público. Por el contrario, no se encontró relación significativa con guardar relaciones comerciales con países de la OCDE, ni con el uso de nuevas tecnologías.

El WB auspició un proyecto en la ciudad de Guadalajara en donde 11 grandes compañías invitaron a un grupo de PYMES, que eran sus proveedores, a adoptar SMA –particularmente ISO 14001. Este grupo piloto recibió apoyo por parte del Banco Mundial e instituciones locales educativas y de investigación . Los resultados preliminares indican que hubo una respuesta favorable a la adopción de este SMA. En términos generales, todas estas investigaciones centran su atención en las empresas, las características internas asociadas con la adopción de los SMA, más que en el entorno y el papel del regulador. Merece mencionarse que los SMA en estos trabajos se refieren a los instrumentos que el mercado desarrolló, principalmente la serie de normas ISO 14000.

FUENTES: http://www.worldbank.org/nipr/. DASGUPTA et. al. (1997); DASGUPTA et. al. (1998); WB (1998)

9

Sin que ello obvie al tamaño como único criterio de ingreso, la prueba de ello constituye la empresa Forjacero, con 4 empleados, inscrita en el Programa desde antes de 1997 (PROFEPA, 1998-c, p. 58) Página 11

identificarse tres líneas no excluyentes de identificación de industrias: 1) el riesgo, 2) actividades potencialmente contaminantes, y 3) el tamaño de la empresa. A pesar de lo anterior, algunos estudios han mostrado que el impacto ambiental de las medianas y pequeñas industrias es también de gran relevancia (ver el cuadro 3); por ello, uno de los objetivos del presente trabajo es identificar cómo incentivar a que este tipo de empresas entren al Programa.

¿Cómo funciona el PNAA? Como se ha mencionado, el instrumento principal del Programa es la Auditoría Ambiental (AA), que consiste en: ...el examen metodológico de sus operaciones, respecto de la contaminación y el riesgo que generan, así como el grado de cumplimiento de la normatividad10.

El conjunto de normas a la que hace referencia es: a) la legislación vigente, reglamentos y Normas Oficiales Mexicanas (NOM); b) normas internacionales, para el caso de materias no incluidas en la normatividad; y c) “buenas prácticas de ingeniería”, cuando no existe regla formal alguna. Los procedimientos utilizados están incluidos en documentos que ha ido elaborando la PROFEPA, llamados Términos de Referencia (TDR). La auditoría abarca un amplio espectro de los componentes del proceso productivo relacionados con el impacto ambiental:













Riesgo Agua y aguas residuales Emisiones atmosféricas Manejo de residuos sólidos no peligrosos y residuos peligrosos Suelo y agua subterránea Emisiones de ruido Seguridad e higiene Cumplimiento con la legislación Organización del personal y capacitación Diseño de las instalaciones Procedimientos de mantenimiento Evaluación de protección ambiental

Merece ser subrayado que el ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental y el cumplimiento de los compromisos que implica, exenta a la empresa del universo de acción de Verificación Industrial (VI)11. 10

Artículo 38-bis de la LEGEEPA

Página 12

Una vez que la empresa ha decidido acogerse a este Programa y someter a examen su proceso de producción, contrata un auditor certificado por PROFEPA que lleva a cabo la AA. En una primera etapa, denominada pre-auditoría, el auditor realiza una visita preliminar a las instalaciones y acuerda la forma en que se realizará la auditoría con la empresa. Posteriormente, el auditor hace la revisión de la documentación, procedimientos y controles de los rubros del programa y elabora un reporte de auditoría que entrega a la PROFEPA, previo conocimiento de la empresa. En la etapa de post-auditoría, la empresa elabora un Plan de Acción a fin de corregir las deficiencias detectadas y satisfacer las recomendaciones del reporte de auditoría. Posteriormente, este plan debe ser sometido a aprobación ante la PROFEPA. Una vez que la Procuraduría autoriza el Plan de Acción (escuchando la opinión del auditor), negocia con la empresa los términos en que se ejecutará y se firma un convenio de cumplimiento entre la Procuraduría y la empresa. El plazo de cumplimiento es variable dependiendo de la complejidad de las acciones y de la situación financiera de la empresa. Asimismo la empresa presenta a la PROFEPA un Programa de Protección Ambiental (PPA) que incluye todos los procedimientos que en lo sucesivo utilizará rutinariamente para mantener al mínimo el impacto ambiental de sus actividades. Una vez cumplido el Plan de Acción, la PROFEPA hace entrega del Certificado como Industria Limpia (CIL), el cual tiene una vigencia de dos años. Con él la compañía tiene derecho a hacer uso del logotipo oficial en sus productos. Transcurridos los dos años, la empresa puede optar por la re-certificación, mediante la comprobación de la observancia del PPA, por parte de la Procuraduría. Las etapas del proceso se representan en la figura 3. La línea punteada en la etapa de re-certificación obedece a que la empresa puede decidirse a obtenerla o no.

Re-certificación

Entrega del Certificado como Industria Limpia

Instrumentación del Plan de Acción

Autorización de la PROFEPA y firma del convenio

Elaboración del Plan de Acción

Trabajo de campo (auditoría ambiental)

Figura 3. Etapas del proceso

11

Siempre y cuando no existan medidas de seguridad dictadas pendientes de llevar a cabo(v. capítulo IV), o exista denuncia popular, emergencias o flagrancia. Página 13

Con la finalidad de entender el proceso de una forma esquemática se elaboró el modelo que se presenta en la figura 4. La entrada al Programa es voluntaria, sin embargo la decisión de ingreso por parte de la empresa encuentra una serie de estímulos del entorno. Estas motivaciones se han agrupado en dos grandes categorías: a)

Incentivos de gobierno Se trata de herramientas, por un lado, tradicionales o de comando y control que, en este caso es la flexibilización del monitoreo y sanción a través del Programa de Verificación Industrial. Por el otro lado, están los instrumentos económicos sugeridos por la política industrial que sigue el país, como las subvenciones o la disminución de impuestos en las inversiones que tenga que realizar la empresa para ejecutar su plan de acción.

b)

Incentivos de mercado La adopción de sistemas de administración ambiental beneficia a las empresas debido al ahorro generado por una mejor organización y la optimización del uso de los recursos, es decir, disminuye sus costos de producción. Por otro lado, una Cuadro 4. Beneficios económicos y ambientales del Programa Nacional de Auditoría Ambiental

En 1997 la PROFEPA levantó una encuesta a 21 empresas inscritas en el PNAA, 11 de las cuales ya estaban certificadas. Los resultados obtenidos se enumeran a continuación. Cumplimiento normativo: La totalidad de las empresas certificadas cumplía en un 100% con la normatividad ambiental. Manejo ambiental:






El 85.7% declara haber mejorado sus relaciones con las autoridades federales, estatales y municipales. El 66.7% reconoce que ha mejorado las relaciones con sus vecinos o con su comunidad. El 90.5% mejoró el manejo de información ambiental. El 91% ha integrado un sistema administrativo en materia ambiental El 81% está dispuesto a mantener el Certificado como Industria Limpia, ya que contar con un distintivo como éste le favorece en cuanto a imagen y publicidad.

Beneficios económicos:
El 61% considera que la auditoría ambiental ha influido positivamente para optimizar sus recursos humanos y materiales.

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11 de las 21 empresas evaluadas, que representan el 52% de la muestra, señalaron tener beneficios económicos; de éstas sin embargo, sólo 8 señalaron los montos de ahorro por concepto, con un monto anual de aproximadamente 11 millones de pesos.




El 52% de las empresas afirma ser más competitiva, por los beneficios de la auditoría ambiental.

Beneficios ambientales: Reducciones en:






Emisiones a la atmósfera: de 1.9 a 0.3 millon. Kg/año (información de 3 empresas) Consumo de agua: de 53.9 a 43 millon. de m3/año Descarga de aguas residuales: de 19 a 16 millon. de m3/año Residuos peligrosos: líquidos, de 20 a 16 millon. lt/año; sólidos, de 110 a 95 millon. Kg/año Combustibles: líquidos, de 126 a 90 millon. lt/año; gaseosos, de 2000 a 2251 millon. m3/año

FUENTE: PROFEPA, http://www.profepa.gob.mx, v.i. 15/07/00; y (1997-a)

organización eficiente trae consigo muchas ventajas, tal es el caso de la mejora de calidad, lo que indirectamente puede representar también un incentivo, ya que asegura mayor competitividad. Asimismo, como se mencionó en un principio, la tendencia en el comercio internacional es la operación con normas de estandarización, que de alguna forma constituyen barreras de entrada. Las certificaciones ecológicas ayudan a superar ese obstáculo, así como a la obtención de créditos con requerimientos “verdes”.12 El proceso de decisión de ingreso es un filtro para el Programa, puesto que reduce el conjunto de empresas que la adoptan en comparación con el universo de empresas en el país: el Programa contaba (hasta julio del 2000) con menos de 1,500 compañías, en tanto que el INEGI tiene empadronadas más de 350 mil (ver la tabla 1, en el capítulo III). La empresa que toma una decisión favorable, debe seguir el proceso arriba descrito: someterse a la auditoría por parte de un auditor certificado, lo que significa diagnosticar las deficiencias existentes del proceso actual con respecto a la normatividad aplicable; establecer un plan de acción; negociar los términos de su cumplimiento; y ejecutarlo, con lo cual se obtiene su certificación. El término de este proceso acarrea varias consecuencias: 1. Consigue el objetivo del Programa, puesto que asegura que la empresa opera con niveles mínimos de impacto ambiental y, de acuerdo con su PPA, continuará de esta manera. 2. Podrá hacer uso del logotipo oficial, lo cual constituye un insumo del proceso del ecoetiquetado que incide en el cambio de patrones de consumo, mediante el aumento de demanda de “productos verdes”, con lo que el carácter persuasivo del Programa es reforzado. De acontecer esto último, se incorporaría como otro incentivo de mercado para el ingreso al PNAA, es decir, existiría una retroalimentación entre los procesos de cambio de patrones de consumo y de producción. 3. Existen algunas consecuencias que no son propiamente parte del objetivo de la política ambiental, no obstante, constituyen beneficios adicionales, por ejemplo, permite la actualización de la planta industrial porque implica la incorporación de nuevas tecnologías y modernización de procesos; promueve la adopción de una visión de mediano y largo plazo en la cultura empresarial; y representa, socialmente, un uso más eficiente de los recursos.

12

Vale la pena aclarar que si bien el PNAA no se ha institucionalizado como una condición de participación en ningún mercado, como es el caso de las normas ISO o EMAS, gracias a la semejanza con estas normas internacionales, tanto en formato como en las acciones que son necesarias de implementar, se da por supuesto que una vez certificada como Industria Limpia, la obtención de las otras es bastante sencilla. Al respecto existe cierta controversia respecto a qué es preferible o más fácil de instrumentar primero, si las normas ISO 14000 o el PNAA. En general, ésta última es mucho más extensa que la primera, aunque a partir de ISO 14010 se contemplan aspectos de auditorías, etiquetado, análisis de ciclos de vida, etc.. Página 15

Página 16

Gobierno

Mercado

Filtro

Decisión de ingreso

Aumento de demanda de productos de empresas con CIL

Salvar barreras vdes (créd, mcdos)

Competitividad

Dism. costos p.

Instrumentos económicos

De regulación directa

Incentivos

Negociación y ejecución del Plan de Acción

CIL como ecoetiqueta

Por una compañía auditora

Con base en la normatividad aplicable

Auditoría

Optimización del uso de recursos sociales al disminuir los costos de producción (agua y energía, por ejemplo

Actualización de la planta industrial

Promueve la visión empresarial de largo plazo

Otros

Reducción del riesgo y del impacto ambiental

Objetivo de la política

Figura 4. Modelo del funcionamiento del Programa Nacional de Auditoría Ambiental

Certificación como Industria Limpia

Para abordar el problema que nos ocupa, es decir, cómo instrumentar el PNAA en la mediana industria manufacturera, el presente trabajo se centra en el proceso de decisión de ingreso al Programa. Particularmente en los insumos de esa elección, dado que se postula que su diseño es determinante para el tipo de empresas que optan por entrar y, en este sentido, cabe preguntarse cómo deben ser estos insumos para que el PNAA encuentre una aceptación satisfactoria en la industrias que se busca incluir en la siguiente fase.

La decisión de ingreso Como agente maximizador de utilidades, la empresa decidirá favorablemente ingresar al PNAA después de evaluar los gastos y ganancias que esta acción le generaría. En esta valoración costo-beneficio conviene destacar la dimensión temporal, en términos del plazo en que espera recibir o erogar estos pagos. Esta distinción es fundamental porque el universo de industrias comprende un rango amplio de empresas con distinta capacidad financiera, factor decisivo para la realización de cualquier proyecto. Con estos dos ejes se construye un modelo costo-beneficio – corto-largo plazo (CBCLP, ver la figura 5) para el caso del Programa Nacional de Auditoría Ambiental. Para efectos de simplificación la dimensión temporal se representa en columnas y es dividida por una línea punteada, ya que la diferencia entre el corto y el largo plazo puede variar para cada empresa o tipo de gasto; en todo caso el punto de quiebre puede ser la obtención del certificado. De acuerdo con este modelo, en el corto plazo tienen lugar las operaciones más fuertes: 1. Por el lado de los costos, la realización de la auditoría (que en este trabajo se considera como parte de los costos de transacción, CT) y las erogaciones para observar el plan de acción para la obtención del certificado, pueden ser significativamente superiores a la instrumentación constante del PPA, que en el largo plazo forma parte del gasto corriente. 2. Los beneficios de corto plazo (BCP) son en realidad los incentivos del entorno: a) instrumentos económicos (poder acceder a financiamiento que preferencia inversiones ambientales y/o poder hacer uso de incentivos fiscales, tales como la depreciación acelerada, o la deducción de aranceles para equipos de importación); y b) de comando y control, puesto que la empresa que ingresa al PNAA y cumple con sus términos, automáticamente es exenta del programa de Verificación Industrial13

13

Salvo en casos que se dictamina el uso de medidas de seguridad (ver el capítulo IV) Página 17

Figura 5. Modelo CB-CLP Corto plazo

Largo plazo

Costos

CCP




Realización de la auditoría Cambios organizacionales Gastos de inversión





Uso de incentivos fiscales Eliminación de visitas y multas de Verificación Industrial (VI) Facilidad de obtención de créditos con requisitos ambientales

CLP


Instrumentación constante del PPA

Beneficios

BCP




BLP





Ahorro de insumos Reducción de costos por tener una organización más eficiente. Prestigio como marca que no contamina Posibilidad de ingreso a mercados con barreras ambientales

De esta forma, el ingreso al Programa implica, de forma inmediata, la realización de inversiones importantes que si bien, se compensan con los beneficios de aprovechar las oportunidades del entorno, tiene un periodo de recuperación de largo plazo. Esto tiene importantes implicaciones: si una empresa no tiene mucha visión de futuro y los beneficios de los incentivos superan los costos de corto plazo no encontrará redituable ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.

Los incentivos del entorno Volviendo a lo señalado en la figura 4, una primera clasificación distingue a los estímulos del mercado de aquellos originados por la acción del gobierno. La figura 6 es un mapa para identificar diferentes escenarios para estos incentivos. Para los efectos de esta propuesta, se parte de los siguiente supuestos: (1)

Si una empresa tiene fuertes incentivos de mercado, la disposición a ingresar al PNAA es mayor (por ejemplo, empresas cuyos mercados o acreedores poseen barreras de tipo ambiental; casillas MFGF y MFGD)

(2)

Cuando los incentivos de mercado son débiles, la decisión de ingreso estará en función de qué tan fuertes sean los incentivos de gobierno. En los incentivos de gobierno podemos distinguir dos tipos:

Página 18




Los que corresponden a la vertiente de comando y control, que se refiere específicamente al trato flexible en el Programa de Verificación Industrial.




Los instrumentos económicos, permitidos por la política industrial. Figura 6. Intensidad de los incentivos

Fuertes

Débiles

Fuertes

MFGF

MFGD

Débiles

De mercado

De gobierno

MDGF

MDGD

Las etapas de instrumentación En los inicios del Programa Nacional de Auditoría Ambiental, los gastos de la realización de las auditorías ambientales fueron financiados por la PROFEPA, se trataba de industrias que habían sido identificadas como de alto riesgo. En el gráfico 1 se muestra la intervención financiera del gobierno en los primeros cinco años del Programa, en el eje izquierdo se representa el promedio de inversión realizada por auditoría en términos nominales y el derecho muestra el porcentaje del total de auditorías financiadas por la Procuraduría. Esta primera etapa se caracteriza, entonces, por una intervención estatal plena, tanto en la identificación y selección de empresas de alto riesgo, como en su inclusión en el Programa y el financiamiento de los costos del mismo, dejando a las industrias la realización de las inversiones definidas por el Plan de Acción derivado de la auditoría. El financiamiento por parte de la PROFEPA fue decreciendo en la medida en que tuvo lugar una segunda etapa caracterizada por una menor intervención directa y mayor incorporación voluntaria. No es difícil suponer que lo anterior encuentra su explicación, en

Página 19

gran medida a las restricciones presupuestarias de la Procuraduría14. El papel del gobierno ahora consiste en promover el Programa, emitir lineamientos para la realización del proceso15, certificar a los auditores, establecer el convenio con las empresas sobre la realización del plan de acción –producto de la auditoría– dar seguimiento y vigilar su cumplimiento, emitir el CIL. En otras palabras, el gobierno constituye un facilitador para la adopción del SMA. Gráfico 1. Auditorías pagadas por la PROFEPA

400

50%

350

45% 40%

Miles de pesos

300 35% 250

30%

200

25%

150

20% 15%

100 10% 50

5%

-

0% 1992-1994 Inversión / Auditoría

1995

1996

1997

% de auditorías pagadas por PROFEPA

FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la PROFEPA16

En esta segunda etapa, ha existido una aceptación del PNAA satisfactoria para la PROFEPA. Entre 1997 y el año siguiente ingresaron al Programa 356 empresas, lo que entonces constituía el 33.9 % de las auditorías iniciadas desde 1992. Hasta julio del 2000, se encontraban registradas en el Programa 1,477 empresas17. Las primeras metas fijadas por la PROFEPA, aparentemente están en camino de ser cumplidas: contar en el PNAA con las empresas de actividades de mayor riesgo ambiental y las de mayor potencial contaminante, pero también empresas grandes y/o exportadoras.

14

De hecho, el PNAA implica menores costos para el gobierno que una política pública tradicional, de comando y control; esta disminución de costos se acentúa conforme el carácter del Programa es más voluntario. 15 Tales como los “Términos de Referencia para la Realización de Auditorías Ambientales” (TDR) 16 PROFEPA (1998-c); PROFEPA (1999-c). 17 Esta información sugiere que el hecho del gobierno disminuya el financiamiento no afectó al ingreso al PNAA, lo que confirma la validez del elemento voluntario del instrumento. Página 20

Un análisis de la composición de la población actual del Programa18 arroja datos interesantes:


La mayor parte de las empresas inscritas son de alto riesgo (53%).




La proporción de empresas de alto riesgo se mantiene en porcentaje de las empresas certificadas (56% de alto riesgo).




En todos los casos las empresas grandes ocupan el primer lugar: a) empresas inscritas (40% del total de empresas); b) empresas certificadas (51% del total de empresas); y c) porcentaje de certificación, es decir, la proporción de empresas certificadas del total de inscritas para cada estrato (46% para el caso de las grandes, 30% para medianas y pequeñas y 19% de las micro).




En las empresas micro y pequeñas predominan notoriamente las de alto riesgo (gráficos 2-A y 2-B).




Las empresas, tanto inscritas como certificadas, de bajo riesgo son más bien grandes (gráfico 3).

Aquí vale la pena detenerse a reflexionar por qué se piensa en términos de industrias “grandes y/o exportadoras”, en tanto que los objetivos están relacionados con la disminución del impacto ambiental. Uno y otro, tamaño e impacto ambiental, son dos ejes transversales cuya asociación aún está en discusión19. Sin embargo, parece ser que la Procuraduría elige este camino como una vía rápida para alcanzar resultados visibles, por ello se explica que la PROFEPA, para manifestar el éxito del Programa, ponga en relieve que:


Las empresas que se habían integrado al Programa hasta abril del 2000, producían alrededor del 60% del PIB industrial de México.20




La lista de la revista Expansión, “Las 500 empresas más importantes de México”, es un indicador importante para la Procuraduría. De las 609 compañías publicadas en 1997, estimó la PROFEPA que: 95 se encontraban inscritas en el Programa; 83 eran de alta prioridad para el PNAA; 73 eran de preferencia media; 148, de baja; y en 210 no había interés alguno en que ingresaran al Programa.21

18

PROFEPA (2000-b). Debe decirse que la Procuraduría toma la clasificación de estratificación anterior a marzo de 1999 (v. tabla 1) 19 Debe recordarse, que en el cuadro 3 ya se había mencionado un estudio de Banco Mundial que afirma que las pequeñas y medianas (PYMES) contaminan más; si se acepta esta conclusión, resulta aún más extraño la preferencia por las grandes de la PROFEPA. 20 Entrevista con el Mtro.Azuela, 21 PROFEPA (s/f) Página 21

Gráfico 2. Empresas en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (hasta julio del 2000) B. Certificadas

A. Registradas 100%

100%

6 6

90%

76

70%

60%

Empresas

Empresas

31

80%

32

70% 204

103 50% 40%

7 12

90%

145

123

80%

0 1

74 310

30%

16

60% 50%

83 15 106

40% 30%

158

20%

240

67 109

20%

10%

10%

0%

0% Micro

Pequeña Mediana

Alto riesgo

Riesgo medio

Grande

Micro

Bajo riesgo

Pequeña Mediana

Alto riesgo

Riesgo medio

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la PROFEPA22

Gráfico 3. Empresas de riesgo bajo y medio (hasta julio del 2000) 400 349 350

Empresas

300 250

226

200 163

150

108

100 50 0

12

47 19

1 Micro

Pequeña Registradas

Mediana Certificadas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la PROFEPA23

22

PROFEPA (2000-b)

Página 22

80

Grande

Grande Bajo riesgo

La decisión de la Procuraduría, debe entenderse como parte del contexto en que fue tomada (considerando los recursos disponibles, la factibilidad de sus acciones, etc.). En ese sentido, tomar el tamaño de la empresa como variable, y no otro24, proporciona algunas ventajas para la PROFEPA:


Las empresas grandes son un universo más fácil de identificar.




En ellas la inversión puede tener un mayor efecto costo-beneficio, puesto que a través de un menor número de plantas se puede disminuir las aportaciones de contaminantes de manera más significativa.




La información sobre las empresas está disponible por estrato de empresa, más que por riesgo o contaminación ambientales.




Existe una metodología previa, tomada de SMA como ISO 14000 y otros, disponible para empresas grandes.25




Las dos anteriores remiten a una tercera restricción de suma importancia en las políticas: el presupuesto. Aparentemente la SEMARNAP tiene un buen lugar en cuanto a presupuesto, en la administración pública federal (ha ocupado en los últimos 3 años, el séptimo lugar, lo que representa en promedio el 5.9% del total del ramo administrativo del ejecutivo)26. Sin embargo, la distribución entre sus dependencias ha sido muy desigual: la materia de agua ha consumido alrededor de tres cuartas partes del presupuesto, en tanto que el rubro de producción industrial sustentable ha trabajado con menos del 1% 27.




La creación del PNAA está enmarcada por la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). La competitividad internacional de la industria exportadora puede verse amenazada por requerimientos ambientales, en ese sentido las certificaciones ambientales de la Procuraduría son pertinentes para las empresas exportadoras y altamente representativas de la industria manufacturera.

Debe subrayarse nuevamente, que el tamaño de la empresa no es el único camino utilizado para la identificación de las empresas que satisfacen el objetivo del Programa Nacional de Auditoría Ambiental –atacar la contaminación industrial, impacto y riesgo ambientales. No obstante, los incentivos actuales debilitan, de alguna manera, la participación de las medianas y pequeñas empresas. 23

PROFEPA (2000-b) Por ejemplo, mapas de zonas y poblaciones afectadas por la actividad industrial, como sugiere el Procurador (Entrevista con el Mtro.Azuela) 25 La teoría institucional, explica este tipo de casos como “encaminamiento” (path dependence), las decisiones actuales se limitan por experiencias previas. 26 http://www.shcp.gob.mx, v.i. 18/04/00 27 SEMARNAP (2000), SEMARNAP (1999), SEMARNAP (1998) 24

Página 23

En cuanto a los casos de gravedad, éstos son fácilmente identificables por diversas vías tales como el Programa de Verificación Industrial, que atiende emergencias ambientales, denuncias populares, o bien, la opinión pública. El monitoreo de estos casos de incumplimiento es conocido, en la jerga del estudio de políticas, como “alarma de fuego” (fire alarm), y es un sistema que, en comparación con el “patrullaje” ordinario y sistemático (police patrol), es menos costoso y puede ser más efectivo. Este mecanismo ha probado ser efectivo para la política pública aquí analizada, un ejemplo de ello son algunas instalaciones de PEMEX y hospitales –que obviamente no son manufacturas.

¿Cuáles son las perspectivas para el Programa Nacional de Auditoría Ambiental?

Existen en este punto dos opciones para la acción de la PROFEPA: continuar con el Programa tal como está a fin de agotar la población objetivo de las primeras metas o fomentar su expansión a otros niveles. Otra posibilidad surge: ¿es posible que sin modificar el Programa la expansión se dé naturalmente? Al respecto, la propuesta de este trabajo es en el sentido siguiente: 1. Efectivamente debe procurarse la expansión. 2. La siguiente etapa debe fortalecer sus esfuerzos hacia la mediana industria manufacturera. 3. Lo anterior es factible: el Programa es apropiado para ese grupo de empresas, si es adecuada la estructura de incentivos de gobierno. Dado lo anterior, en el capítulo siguiente, se argumenta acerca de la necesidad de una tercer etapa del Programa Nacional de Auditoría Ambiental que dirija sus esfuerzos hacia la mediana empresa manufacturera.

Página 24

III. La tercer etapa. Justificación

Una pregunta, que se deriva de la investigación realizada y que es fundamental para el análisis posterior en el tema, es: ¿por qué es necesaria la intervención del Estado en el comportamiento ambiental de la industria? Aun las tendencias más minimalistas del Estado, reconocen que su existencia es necesaria y justificada en algunas ocasiones. Típicamente se entiende que no todo en la lógica del mercado funciona generando equilibrios eficientes, entonces es necesaria la intervención del Estado. Stiglitz distingue ocho fallos del mercado: 1) de la competencia; 2) bienes públicos; 3) externalidades; 4) mercados incompletos; 5) fallos de la información; 6) paro, inflación y desequilibrio; 7) redistribución; y 8) bienes preferentes.28 Pensando en los fallos del mercado, en el tema del medio ambiente no podría estar más justificada la intervención estatal. En primer lugar, se habla de que un ambiente limpio es un bien público, pues reúne las dos características de este tipo de bienes: el uso que una persona hace de este bien, no afecta el uso de otra, es decir, el costo marginal es nulo; y no es posible impedir a alguien el beneficio del bien. Por otro lado, el caso de las externalidades –la imposición no compensada de costos o beneficios a terceros– es generalmente ejemplificado por la contaminación, en el que un agente con su actividad impone perjuicios, individuales y sociales. En un sentido más amplio, también podemos decir que las políticas que promueven el cambio hacia patrones de producción y consumo “verdes” (que minimicen el impacto ambiental, bien sea en la elaboración de los productos o en su ciclo de vida), actúan ante la existencia de un mercado incompleto. En suma, el PNAA es un instrumento de gobierno en el que la intervención estatal está justificada, puesto que plantea este cambio de patrones. Sin embargo, ¿qué implica el cambio de patrones de consumo y producción? La introducción de un SMA en un proceso de producción puede incrementar los costos y por ende los precios. Si el consumidor es favorablemente sensible a criterios ecológicos estará dispuesto a asumir esa variación (y gracias a un incremento de demanda influir en la baja de los precios paulatinamente). Si por el contrario le resulta indiferente la característica de cuidado ambiental, preferirá los productos comunes (no verdes) por su menor precio y el fabricante no tendrá incentivos para hacer sus proceso más limpios.

28

Stiglitz (1986) Página 25

La situación puede ejemplificarse como un juego de coordinación. Pensemos en un escenario en donde el Estado no ha intervenido, los dos agentes son consumidores y productores. Existen dos posibles equilibrios: 1) la existencia de un mercado verde consolidado –lo que no significa que todo el mercado sea verde; y 2) el funcionamiento del mercado al margen de criterios ambientales. La diferencia entre ambos equilibrios es que el primero es más eficiente, en términos ambientales y el segundo tiene resultados indeseables. Lo anterior se expresa en la figura 7. Figura 7. Juego de coordinación Consumidor

Productos limpios

Productos ordinarios

Procesos limpios

a

b

Procesos ordinarios

c

d

Productor

Equilibrio no eficiente

Resultado socialmente eficiente

En un juego de esta naturaleza, pasar de un equilibrio a otro –en este caso del deseable al no deseable– requiere de mecanismos como dar información a los agentes, proporcionar incentivos, y otros tales como la reputación y la sanción. La existencia y funcionamiento de soluciones de mercado, por ejemplo, como las normas ISO 14000, puede explicarse gracias al uso de estos instrumentos. En ese sentido, se deriva de ellas, una lección importante que será de utilidad más adelante, la reputación de que el SMA funciona y es respetado, es parte indispensable de su éxito. Sin embargo, hasta ahora no hay evidencia concreta de los resultados ambientales específicos de estos SMA y, como se hace mención en el cuadro 3, en el capítulo anterior, la penetración de estos sistemas en la mayor parte de la industria mexicana (particularmente las PYMES) es precaria29. Es entonces cuando es necesaria la intervención de ese otro agente, el Estado, capaz de cambiar las reglas del juego, la estructura de los pagos. Esa es la intención de la política ambiental, para el tema que nos ocupa, es el objetivo de programas como el Programa Nacional de Auditoría Ambiental30. 29

Por otro lado, no debe olvidarse que los SMA, como su nombre lo indica, están orientados a sistemas de administración , no al cumplimiento de la normatividad o al impacto y riesgo ambientales, como es el caso del PNAA. 30 Más adelante, se insistirá sobre este punto, al sugerir que donde los incentivos de mercado son débiles, el Estado puede crear incentivos de gobierno fuertes para asegurar el éxito del PNAA (ver la figura 6). Página 26

Una vez justificada la regulación medioambiental del Estado, es necesario cuestionarse hasta dónde debe llegar ésta. A la instancia tradicional, denominada de comando y control, se ha sumado la idea de los instrumentos económicos31, y ahora también la promoción de los esquemas de autorregulación ambiental. No sólo la forma de intervención es distinta en estas tres alternativas, sino también el peso en que se actúa, y en consecuencia el costo para el Estado. Así pues, la elección de estos instrumentos en la formulación de una política ambiental se encuentra sometida, como toda política social, a consideraciones de costos y beneficios. De ahí que al sugerir que un programa como el PNAA incursione en una nueva etapa requiere no sólo una justificación de la importancia para la política ambiental en términos ideales, sino también si se encuentran compensados los costos marginales con el beneficio social buscado.

¿Por qué es necesaria la expansión del PNAA? En el Programa puede identificarse la confluencia de tres instrumentos para la protección del medio ambiente (mismos que pueden apreciarse en las expectativas del Programa planteadas por PROFEPA en 1998, cuadro 5):



Es una política pública que busca el cumplimiento de la normatividad ambiental a través de la autorregulación de las empresas Mediante la instrumentación de un SMA y Cuadro 5. Expectativas del Programa Nacional de Auditoría Ambiental


Contar con 2000 empresas auditadas en el año 2000; de




Demostrar el impacto ambiental benéfico generado por las empresas auditadas, en cuanto a disminución de emisiones contaminantes al agua, aire y suelo, e incremento en los niveles de seguridad industrial. ***




Demostrar que la auditoría ambiental brinda la oportunidad de proteger el ambiente y avanzar en los niveles de eficiencia y competitividad en los mercados nacional e internacional. ***




Contar con los principios para lograr una cultura empresarial de cumplimiento ambiental y mejora continua. **

éstas, 500 con Certificado como Industria Limpia.
Utilizar en forma cotidiana el logotipo de Industria Limpia

en publicidad, papelería y productos, creando conciencia en los consumidores. *
Minimizar la acción coercitiva federal, estatal y municipal

hacia las industrias auditadas, a cambio de un compromiso ambiental-industrial. **
Contar con un sistema de difusión de empresas

certificadas como Industria Limpia. *
En los ámbitos nacional e internacional, elevar y

mantener los niveles de confianza de la comunidad hacia este Programa y hacia el sector industrial involucrado. * * Eco-etiqueta

Clasificación personal: ** Autorregulación *** SMA y mercado

FUENTE: PROFEPA, Auditoría ambiental. Beneficios ambientales, económicos y sociales. Junio de 1998 31

En los tres capítulos siguientes se abundará en la definición de las políticas de comando y control e instrumentos económicos. Página 27




Una etiqueta o logotipo ecológico.

Esto implica que, al margen de su papel clásico de regulador, en este Programa el gobierno será un facilitador para los siguientes cambios importantes: 1. Patrones de producción y consumo que den preferencia a los bienes y servicios producidos bajo condiciones de impacto ambiental mínimo (productos verdes) 2. Mediante la introducción de reglas y señales en el mercado para fomentar conductas de cuidado ambiental. La lección de los SMA es que la reputación funciona y en el caso del Programa de la PROFEPA será necesario mantenerla y ampliar sus horizontes. La aceptación del PNAA ha sido buena para el sector de exportación, lo cual se explica en buena medida por las exigencias del mercado internacional, ahora debe pensarse en el mercado interno.

¿Por qué la mediana empresa? Justificación costo - impacto Ya en la introducción se presentó la evidencia de que el Programa ha incursionado con cierta priorización en las empresas grandes, es decir, el camino del tamaño para la consecución de los objetivos, por ser una solución factible a las restricciones del entorno – información, “encaminamiento”, presupuesto y comercio internacional. En este trabajo se sugiere, dadas las restricciones anteriores, continuar con esta línea trabajo y pensar la expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental hacia la empresa manufactura mediana. La idea de fondo es que tal como está, el PNAA, no es del todo adecuado para la típica empresa mediana, lo cual es evidenciado por la proporción de empresas medianas en

Cuadro 6. Ideas de la PROFEPA para la expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental

1.

Las características comunes por tipo de actividad productiva han llevado a pensar en la elaboración de lineamientos “sectoriales” para la realización de auditorías ambientales, lo cual reduciría los tiempos y costos de ésta.

2.

La flexibilización de la realización de auditorías es una opción para empresas pequeñas. La contratación de un despacho de auditores puede sustituirse, en casos de empresas poco complejas, por un auditor y los Términos de Referencia (TDR) adecuados.

FUENTE: Entrevista personal con el Procurador, México,D.F., 3 de noviembre de 1999

Página 28

el Programa (menos del 15%). La explicación de esto se encuentra en las diferencias sustanciales en estructura financiera, capacidad de inversión y cultura empresarial de los distintos estratos de empresas que hacen necesarios diseños diferentes de política. De hecho, para la instrumentación de SMA se ha encontrado que el tamaño mediano o pequeño de las empresas puede constituir una barrera, especialmente si se considera que fuertes inversiones y cambios pueden ser necesarios. La encuesta realizada en 1995 por el Instituto Tecnológico de Monterrey –con apoyo de la SEMARNAP y la Asociación Nacional de Industrias, y diseñada por el Banco Mundial– da cuenta de que menos de la mitad de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) encuestadas, en comparación con las grandes empresas, poseen elementos de un SMA32 Para contestar la pregunta ¿está justificada la expansión del Programa a la luz del impacto en la consecución de los objetivos? conviene explorar, aunque sea grosso modo, la industria manufacturera y el papel de la mediana empresa.33 De acuerdo con la información del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), la industria manufacturera en México se distribuye de la siguiente forma34: Tabla 1. La industria manufacturera en México por tamaño de empresa Tamaño (núm. de empleados)

1993 Unidades económicas

1998 %

Unidades económicas

%

Grande (251 ó más)

2,206

0.76%

2,901

0.80%

Mediana (101-250)

3,065

1.06%

3,513

0.97%

Pequeña (16-100) Micro (0-15) Total

17,260

5.98%

19,698

5.45%

266,031

92.19%

335,467

92.78%

288,562

100%

361,579

100%

FUENTE: INEGI35

Como puede apreciarse, se trata de una industria manufacturera conformada esencialmente por unidades micro. Excluyendo este estrato, puede apreciarse que la la

32

WB (1998). En este último punto, cabe aclarar que la PROFEPA ha adoptado el criterio del número de empleados para la definición del tamaño de empresa, tal como lo hace el INEGI; en este trabajo se tomará exclusivamente esa norma. 34 El acuerdo de estratificación de empresas micro, pequeñas y medianas de la SECOFI, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 1999, notificó el cambio de los rangos de la clasificación: ahora la empresa micro es aquella que posee hasta 30 empleados; la pequeña, de 31 a 100; la mediana de 101 a 500; y la grande, arriba de 500. Los datos del INEGI corresponden a la estratificación anterior. 35 INEGI (1999) 33

Página 29

empresa mediana constituye poco más del 13%, tanto en 1993 como en 1998; Se trata pues, de un segmento tan importante como el de las empresas grandes. Sin embargo, lo relevante para el tema que nos ocupa, es el desempeño ambiental. Cabe decir que este tipo de información sobre México es bastante escasa. Investigadores del Banco Mundial han desarrollado algunos índices sectoriales sobre los volúmenes de contaminación industrial: el trabajo original fue hecho por David Wheeler para el caso estadounidense; Adriaan Ten Kate adaptó los índices para México36. La tabla 2 muestra los sectores que de acuerdo con ellos generan más del 75% del volumen de este indicador, así como el número de empresas que reporta el INEGI en ellos en 1993. La mediana empresa tiene una participación importante en esta lista, prácticamente del 10%; estas 734 empresas medianas representan alrededor del 24% de todo el estrato del censo de ese año. Con esta información puede deducirse que en la promoción del PNAA en la mediana empresa, hay buenas expectativas de avanzar en el combate al impacto ambiental ocasionado por la industria manufacturera en México; incluso más de lo que significan las grandes compañías37 (las 128 grandes compañías representan menos del 2% de la lista de los índices sectoriales y equivalen aproximadamente al 6% de toda la gran industria manufacturera de 1993). Tabla 2. Ramos manufactureros que producen más del 75% de la contaminación industrial

Ramo

Papel y cartón Petroquímica básica Química básica Otros productos químicos Resinas y fibras sintéticas Petróleos y derivados Artículos de plástico Industrias básicas de hierro y acero Industrias básicas de metales no ferrosos Total %

Particip. en la contam. industrial

Unidades económicas en 1993

Micro y pequeña (1-100 emp.)

Mediana (101-500 emp.)

Grande (más de 500 emp.)

4.7 26.8 13.9 9.4 4.6 4.8 4.1

1491 18 667 1738 22 6 3249

1321 3 530 1594 8 0 2983

153 3 126 124 3 0 240

17 12 11 20 11 6 26

6.1

191

115

63

13

3 77.4

130 7512 100%

96 6650 88.5%

22 734 9.8%

12 128 1.7%

FUENTE: INEGI y Mercado38

36

URQUIDI, V., “Instrumentos económicos para la política ambiental: estructura industrial y comportamiento empresarial en los países en vía de desarrollo con referencia a México, en MERCADO (1999) 37 Si bien, debe reflexionarse la importancia de la participación de las grandes empresas en mercados externos y su aportación al PIB. 38 MERCADO (1999); INEGI (1994-bd) Página 30

Por otro lado, la evidencia encontrada por el Banco Mundial (ver el cuadro 3, en el capítulo II) afirma que el tamaño de la empresa está inversamente relacionado con la generación de contaminación industrial (a menor tamaño de empresa, mayor intensidad relativa de contaminación)39. En conclusión, la inclusión de industrias medianas repercutirá en combatir mayores niveles de contaminación. En los siguientes capítulos serán analizados los instrumentos de regulación que sirven de incentivos de gobierno en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental. Primeramente, los de comando y control y, posteriormente, los instrumentos económicos.

39

Con una muestra de 6,000 empresas se estimó que “las emisiones a nivel de planta por unidad de trabajo decaen un .65% por cada incremento del 1% del empleo” DASGUPTA, et. al. (1998). Página 31

IV. Instrumentos de comando y control La política ambiental de México, al igual que en la mayoría de los países, inició con una vocación tradicional de regulación: un esquema vertical donde el gobierno emitía normas y vigilaba y sancionaba su cumplimiento; esto es, en síntesis, el comando y control. Por otro lado, la historia de la preocupación ambiental estatal es bastante corta. Jurídicamente, en 1971 se promulgó la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, sin embargo, esta ley no atribuía explícitamente la función de vigilancia e inspección del cumplimiento de la normatividad, sin embargo, esta atribución fue adjudicada mediante el derivado Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminación Atmosférica. Posteriormente, la aparición de la LEGEEPA en 1988 reconoció específicamente estas funciones de vigilancia e inspección. Las atribuciones en materia ambiental fueron transitando por diversas agencias de gobierno, por ejemplo, de la Secretaría de Salubridad Asistencia en 1971, a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología en 1983. Hasta entonces no sólo no existió una estrategia de gobierno específicamente ambiental, sino que la emisión de normas fue favorecida más que el monitoreo de su cumplimiento. Con la creación del INE y la PROFEPA en 1992, como órganos desconcentrados de la Secretaría de Desarrollo Social y al pasar a formar parte de la SEMARNAP a partir de su creación, la normatividad quedó a cargo de la primera y la vigilancia e inspección de su cumplimiento, a cargo de la PROFEPA.

Modernización del programa de comando y control. La política pública de comando y control instrumentada por la PROFEPA fue el Programa de Inspección y Vigilancia de las Fuentes Contaminantes –mencionado en la introducción de este trabajo– que consiste en la visita a las fuentes contaminantes, la determinación de la observancia de la normatividad y, si procede, la sanción del incumplimiento. Un objetivo de la Procuraduría, en esta materia, fue el fortalecer esta línea de acción, para lo cual llevó a cabo dos acciones principales:

Página 33

a) Aumento del número de visitas. Como se ha reiterado, la inspección de las fuentes contaminantes no fue una actividad recurrente hasta que surgió la PROFEPA. Prueba de ello es que entre 1971 (promulgación del Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminación Atmosférica) y 1992, “se habían realizado aproximadamente 21,000 visitas de inspección, menos de 1,000 por año en promedio, en la mayoría de las cuales el procedimiento administrativo no fue más allá del levantamiento de un acta”40. Posteriormente y a partir de su creación en 1992, la Procuraduría llevó a cabo 1,000 visitas mensuales hasta el año de 1997, con lo que se logró verificar la totalidad de las fuentes de contaminación de jurisdicción federal. Después de esta fecha, la estrategia no fue hacia un mayor número de visitas, sino a una mayor profundización, a través de la realización de visitas exhaustivas. De ahí que, como lo muestra el gráfico 4, el número de ellas haya disminuido, debido a que una mayor exhaustividad requiere de mayores recursos y de mayor tiempo para la ejecución de la inspección41. Gráfico 4. Visitas de inspección a las fuentes contaminantes 16,000 14,000 12,000 Visitas

10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

FUENTE: PROFEPA42

b) Evaluación a través de los Índices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNA). Anteriormente la evaluación de las instalaciones visitadas era más bien de carácter general cualitativo, sin que la exploración permitiese distinguir específicamente el tipo de 40

PROFEPA (1998-c), p. 35 Pese a esta disminución, derivada de un aumento en la “calidad de las visitas”, el promedio mensual excede por mucho los promedio registrados en el periodo 1971 – 1992. 42 PROFEPA (1999-b); PROFEPA (2000-b). 41

Página 34

irregularidad o el grado de cumplimiento; de esta forma, por ejemplo, la calificación resultante podía ser “Sin infracciones”, “Infracciones leves” o “Infracciones graves”. Los ICNA fueron construido con base en la información arrojada por el Sistema Institucional de Información de la PROFEPA y el Subsistema de Seguimiento de la Aplicación de la Normatividad Ambiental, también desarrollado por la Procuraduría, y ha operado desde 1996. Estos indicadores permiten evaluar los siguientes aspectos: 1. 2. 3. 4.

Normatividad que implique protección efectiva del ambiente, cumplible y verificable; Programas de inspección suficientes y sistemáticos; Medidas correctivas efectivas, con plazos de cumplimiento adecuados y sanciones persuasivas; Alta probabilidad de que en cualquier fuente sea verificado el cumplimiento de las medidas correctivas dictadas; 5. Inspección y verificación más frecuentes en caso de renuencia al cumplimiento, y 6. Reconocimiento e incentivación a las empresas que cumplen.43

Los ICNA se forman por seis índices que miden determinados aspectos de la normatividad. Cada uno de ellos evalúa diversos rubros en forma ponderada, para alcanzar un valor máximo de 100 puntos. Los índices son:







Índice de Cumplimiento por Emisiones a la Atmósfera (IEA) Índice de Cumplimiento por Generación de Residuos Peligrosos (IGR) Índice de Cumplimiento por Generación de Residuos Peligrosos Biológico Infecciosos (IGRBI) Índice de Cumplimiento por Empresas por Servicio en Residuos Peligrosos (ISR) Índice de Cumplimiento por Actividades Altamente Riesgosas (IAAR) Índice de Cumplimiento por Impacto Ambiental (IIA)

Selección de las industrias visitadas El programa de comando y control en cuestión, se refiere a las fuentes de emisión de contaminación, bien sean industrias o empresas de servicios44. Es sumamente importante que la jurisdicción de la PROFEPA en la materia no se refiere a todas las empresas, sino a las áreas de competencia federal, que señala la LEGEEPA en su artículo 28 –que se refiere a la evaluación del impacto ambiental. En materia industrial, la ley señala: ...II.- Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica;

43 44

PROFEPA (1999-c), p. 3 Para el caso de las primeras se ha referido en este trabajo como el Programa Verificación Industrial (VI). Página 35

III.- Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear; IV.- Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos; ... VIII.- Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; ... XII.- Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, y XIII.- Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la 45 preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente.

Dada la imprecisión existente de la información acerca de qué empresas constituían este universo de acción46, la PROFEPA se dio a la tarea de levantar un censo para determinar el padrón de fuentes de contaminación de jurisdicción federal. A la fecha, se tienen contempladas 31,209 unidades económicas, correspondientes a la industria y servicios, que se distribuyen como lo muestra el gráfico 5. Gráfico 5. Padrón de fuentes contaminantes de jurisdicción federal (2000) 21,697

5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500

Servicios

Electricidad

Petróleo

Otras manuf. gene. RP

Automotriz

Metalúrgica

Minerales no metal.

Química, petroquim. etc.

Celulosa y papel

-

FUENTE: Padrón de PROFEPA, clasificado de acuerdo con los ramos del INEGI

45

LEGEEPA, Art. 28 Ver, por ejemplo, la incongruencia entre el conteo de INEGI y el padrón de la PROFEPA de las grandes empresas que muestra el gráfico 6, en el que se aprecia que la Procuraduría dice contar en su jurisdicción más empresas manufactureras grandes que las empadronadas por el INEGI. 46

Página 36

De acuerdo con los censos económicos realizados en 199847 por el INEGI, este padrón representaría, en términos del número de empresas, el 7.54% del sector manufacturero, el 2.40% de los sectores de pesca, electricidad, minería y construcción, y el 0.26% del sector de servicios. Para tener una idea de la proporción de la industria manufacturera que abarca, por tamaño de empresa48, se muestra en el gráfico 6 la distribución del padrón. Debe destacarse, para los fines de este trabajo, que una buena porción de las empresas medianas manufactureras están empadronadas por la PROFEPA.

P o r c e n t a je d e e m p r e s a s e m p a d r o n a d a s

p o r P R O FEP A d e l t o t a l c e n s a d o p o r INEG I

Gráfico 6. Plantas manufactureras contempladas en el padrón de la PROFEPA (2000) respecto al número de unidades económicas del mismo sector reportadas por el INEGI (1998) 106. 30% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

G ran d e

M e d ian a

Pequeña

M ic ro

Nota: En el caso de las empresas grandes, la PROFEPA cuenta en su padrón con 2,345 empresas. En tanto que el conteo del INEGI reporta la existencia de 2,206. De ahí que el porcentaje sea superior al 100% FUENTE: Padrón PROFEPA e INEGI49

El gráfico 7 representa la participación de las empresas-objetivo de la PROFEPA, en los ramos de producción que aportan más contaminación industrial50.

47

INEGI (1999). Es importante subrayar la incongruencia de algunos datos, por ejemplo, el número de empresas grandes de los ramos de actividad que contempla la PROFEPA es superior a todas las empresas manufactureras de ese estrato contadas por el INEGI. 49 INEGI (1999). 50 De acuerdo con la adaptación a México que hace Ten Kate de los índices de David Wheeler, ambos investigadores del Banco Mundial (FERNÁNDEZ, O., op. cit.) 48

Página 37

Gráfico 7. 7. Ramos manufactureros más contaminantes. Comparación entre PROFEPA (2000) e INEGI(1993) 2500

2000

1500

1000

500

0 3 4 .1 0

3 4 .1 0

(P)

( I)

3 5 .1 1 y 3 5 .1 1 y 3 5 .3 0

3 5 .3 0

(P)

( I) M ic ro

3 5 .1 2

3 5 .1 2

3 5 .2 2

3 5 .2 2

37

37

(P)

( I)

(P)

( I)

(P)

( I)

Pequeña

M e d ian a

G ran d e

34.10 Papel y cartón; 35.11 Petroquímica básica; 35.12 Química básica; 35.22 Otros químicos; 37 Metálica básica (P) Padrón PROFEPA; (I) Censo INEGI 1993 FUENTE: PROFEPA, Censos económicos 1993, Sectores manufactureros más contaminantes en 199051

La posibilidad de ser visitado El Programa Nacional de Auditoría Ambiental está dirigido a toda la industria manufacturera. Por el contrario, el área de acción del Programa Verificación Industrial remite exclusivamente a las industrias de competencia federal, y en términos operativos, a las empresas empadronadas por la PROFEPA. De lo anterior se concluye que:


Una industria que no sea de competencia federal no tendrá incentivos de gobierno, por lalínea de comando y control, al menos de parte del gobierno federal, para acogerse al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.

El panorama para las empresas de competencia federal es distinto. Dado el número de visitas anuales efectuadas por la Procuraduría –un promedio de 13,170 en el periodo 1993-1997 y 9,130 en 1998-1999– y el número de industrias empadronadas –31,209–, se concluye que no todas las empresas son verificadas en un año.

51

INEGI (1994-bd), FERNÁNDEZ, Oscar, “Efectos de la aplicación de un impuesto ecológico neutral en México: Análisis mediante un modelo de equilibrio general computable” en MERCADO (1999) Página 38

Gráfico 8. Visitas por empresa verificada en la ZMCM (1995-1999) 350 300

Empresas

250 200 150 100 50 0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

15

17

Ocasiones en que fue visitada una misma empresa

FUENTE: PROFEPA

De hecho, en el periodo de existencia de esta institución, se ha detectado que del universo del padrón de grandes y medianas compañías52 –que se estima en 6,675– sólo el 30.30% han sido evaluadas alguna vez, mediante los ICNA53. Es necesario aclarar que una empresa que es visitada, que fue calificada con algún grado de incumplimiento e impuesta alguna corrección es visitada nuevamente, para verificar que adoptó las medidas recomendadas, en un plazo no mayor a 90 días. Un estudio realizado por la PROFEPA para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), reveló que de 1995 a 1999 fueron realizadas 5,653 visitas a 1,428 empresas. El gráfico 8 muestra la distribución de estas visitas, como puede observarse lo más común es haber sido visitado de 1 a 5 ocasiones (80.8%) en el periodo, lo que representa una inspección por año, como máximo. Resumiendo, esta información ilustra que el Programa de Verificación Industrial, como incentivo de comando y control para el ingreso al PNAA es nulo en el caso de las empresas que no son de competencia federal y tiene puntos débiles para las empresas que sí lo son, tales como el número bajo de visitas anuales esperadas.

52 53

Excluyendo establecimientos de atención a la salud, tales como clínicas, hospitales y laboratorios clínicos. Si bien, debe decirse que es una meta para este año abatir el rezago y visitar las 4,722 empresas restantes. Página 39

Las sanciones Si la Procuraduría, en una visita de inspección detecta incumplimiento de la normatividad, determina en primer término si se trata de una infracción de alto riesgo para el equilibrio ecológico –o la presunción de que puede darse– en cuyo caso debe adoptar el instrumento denominado “medidas de seguridad”54. En el caso de la industria las medidas utilizadas con mayor frecuencia son la clausura, temporal, parcial o total, y la suspensión de temporal de licencias o permisos. Estas disposiciones son acompañadas con recomendaciones para subsanar las irregularidades, las cuales una vez cumplidas tiene el efecto de retirar las “medidas de seguridad”. En realidad estos casos representan la minoría, de 1995 a 1999, alrededor del 1.9% de las industrias visitadas ameritaron algún tipo de clausura55. Menos de la cuarta parte de las visitas no reportaron irregularidades, el 23% en promedio. El resto, 75.2% reportaron irregularidades que no requirieron medidas de seguridad. La figura 8 muestra el procedimiento administrativo que se sigue de este caso predominante, de acuerdo con la LEGEEPA. De acuerdo con el artículo 171 de la LEGEPA, las sanciones aplicables a la industria pueden ser: I. Multa por el equivalente de veinte a veinte mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de imponer la sanción; II. Clausura temporal o definitiva, total o parcial... III. Arresto administrativo hasta por treinta y seis horas. IV. El decomiso de los instrumentos, ejemplares, productos o subproductos directamente relacionados con infracciones ... V. La suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones correspondientes.56

El monto de la multa es determinado siguiendo algunos criterios, que a continuación se señalan:


54

La ley permite condonar o atenuar esta sanción, con la finalidad de que la empresa dedique ese dinero a inversiones pro-ambientales, en el caso de que las recomendaciones hayan sido cumplidas o cuando no tuvo lugar un daño ambiental severo (por ejemplo, omitir presentar un informe). Si el daño ambiental tuvo lugar, entonces puede dictarse una multa mayor –sin rebasar el límite legal. A diferencia de las “medidas de seguridad”, en la multa no aplica la presunción del riesgo ambiental, es decir, tiene que haberse dado una acción de desequilibrio ecológico.

LEGEEPA, Capítulo III. PROFEPA (2000-b). 56 LEGEEPA, artículo 171. 55

Página 40

Figura 8. Proceso de la inspección de las fuentes contaminantes

Visita de inspección 75.2 % de los casos (1995-2000)

Acta administrativa

1.9 % de los casos (1995-2000)

En el momento

Se turna a la autoridad ordenadora Notificación: •Requerimiento de la adopción de las medidas correctivas Se turna al infractor El infractor puede ofrecer pruebas a su favor

En los siguientes 15 días

Medidas de seguridad:

23 % de los casos (1995-2000)

Sin irregularidades

•Clausura temporal, parcial o total •Aseguramiento precautorio •Neutralización u acción análoga para R.P.

Resolución: •Medidas correctivas •Plazo de cumplimiento •Sanciones Se turna al infractor El infractor impugna: El infractor acepta 2a. visita de inspección Para vigilar el cumplimiento

No cumplió

Sí cumplió

Plazo no mayor a 90 días

Se sigue el procedimiento de impugnación

Posible revocación de la sanción

FUENTE: Elaboración propia a partir de la LEGEEPA57

Esta rigidez normativa, propia de los instrumentos de comando y control, es una desventaja ante el PNAA, en donde el riesgo es uno de los aspectos clave de la auditoría. Las implicaciones de esta disposición de la VI, es que la multa puede no constituir una amenaza severa para una industria con riesgo potencial –o disimulado– y por ende no es un incentivo significativo para el ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.


57

Otro criterio es la situación económica del infractor, la cual es documentada mediante la declaración de impuestos. Esto quiere decir, que una misma infracción LEGEEPA, Capítulos II, III y V Página 41

cometida por empresas con diferentes ganancias, serán objeto de multas diferentes y la más “pobre” recibirá multas menores.


Asimismo es considerado el beneficio económico que el incumplimiento normativo generó al infractor; por ejemplo, si una empresa no tiene un dique de contención en el área en donde guarda sus residuos peligrosos, el beneficio que obtuvo fue el ahorro de la contención del dique. Este principio no considera los costos sociales o ecológicos de la infracción, por tanto la multa no necesariamente es proporcional al daño que recibió la sociedad, si bien en casos de gravedad, existe los mecanismos de las “medidas de seguridad”, como es la clausura.




La negligencia, la intencionalidad y la imprudencialidad de los actos son también factores importantes. Una fábrica que derrama residuos peligrosos al drenaje, sabiendo que su acción constituye una falta, se hará acreedora a un recargo mayor que una empresa que actuó con ignorancia de las consecuencias de sus actos.




Finalmente, es tomada en cuenta la reincidencia de la infracción, el plazo para determinarla es de dos años a partir de la última ocasión en que se cometió el mismo ilícito.

La clausura aplica en situaciones de gravedad ambiental, es el mismo caso señalado por las “medidas de seguridad”. El decomiso es una figura más bien propia de las infracciones de recursos naturales, en la industria podría utilizarse por ejemplo en un embarque de residuos peligrosos que puede ser rematado para reusarse en algún proceso de producción de otra empresa. La última sanción, la suspensión de licencias, requiere la coordinación con instituciones de diversas competencias –municipal, estatal, en materia de agua, etc.. Este un mecanismo para ejercer acción sobre ámbitos no exclusivamente de índole ambientales. Es el caso, por ejemplo, de una industria, cuya actividad afecta una comunidad y no es posible dictar alguna de las sanciones anteriores con resultados satisfactorios para el medio ambiente, bien sea por alguna de las excepciones señaladas –por ejemplo, no puede fijarse una multa alta, no hay pruebas de daño ecológico severo– o porque interpuso una impugnación; en estas circunstancias la PROFEPA puede solicitar la colaboración del Ayuntamiento para pedir que suspenda su licencia de funcionamiento. Otro ejemplo es el de un traslado inadecuado de residuos peligrosos, la Procuraduría puede solicitar a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que no otorgue un permiso de transporte de ese tipo de sustancias. La evidencia disponible de la frecuencia del uso de las sanciones es la siguiente: de enero de 1995 a diciembre de 1997, del total de visitas a la industria, PROFEPA reporta que el 24.1% no ameritó sanción económica alguna; en los casos en los que hubo infracción, predominaron las sanciones económicas, 73.9% del total, y la ocurrencia de clausuras llegó apenas al 2%.

Página 42

Los recursos de revisión La inconformidad de la empresa respecto a las resoluciones administrativas dictadas por la Procuraduría puede llevarles impugnar la decisión. La figura 9 muestra las formas en que puede proceder y el tiempo que toma cada uno de estos procesos. La adopción de cualquiera de los procedimientos causa la suspensión temporal de la sanción, lo cual puede suscitar que los recursos sean una práctica frecuente, al menos para dar tiempo a la empresa para cumplir la resolución de la PROFEPA; la duración prolongada del proceso es un factor más a favor del empresario. De acuerdo con datos de la Procuraduría, entre 1995 y 1997, fueron presentados 2463 inconformidades en todos los ámbitos58 (no exclusivamente industrial), de las cuales la mayoría fueron recursos de revisión (1761 = 71.5%), seguido por los juicios de nulidad (504 = 20.5%) y finalmente los juicios de amparo (198 = 8%).

Recursos de inconformidad

Figura 9. Formas de inconformidad ante las resoluciones de PROFEPA y tiempo aproximado de los procesos

Recurso de revisión: Ante la PROFEPA (en los 15 días siguientes a la notificación)

Se otorga la suspensión

Se turna a la PROFEPA para que dicte una nueva resolución

Se niega la suspensión

Casos comunes: Medidas correctivas difíciles de cumplir

5 - 8 meses aprox.

Recurso de amparo •Dos años aprox. •Previo recurso de revisión: 8 - 12 meses

Recurso de impugnación: Juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación Año y medio aprox.

Casos comunes: •Clausura •Multa •Violaciones de fondo

Procede

No procede

Se turna a la PROFEPA para que dicte una nueva resolución Puede impugnar al Tribunal en instancias superiores

Casos comunes: Multas

FUENTE: LEGEEPA, PROFEPA59

En las tres instancias existe un problema de rezago administrativo, según datos de finales de 1997, una parte importante de los recursos se encontraba en trámite: 39.2% de las 58

Considerando tan solo las resoluciones en materia industrial en ese periodo, 29,421 , se concluye que menos del 10% de los casos sancionados recurre a algún tipo de impugnación. 59 LEGEEPA; Entrevista con el Lic. Silva. Página 43

revisiones, 46.6% de los juicios de nulidad, y 19.2% de los amparos. Los resultados en las tres instancias confirmaron en mayor medida la resolución dictada por PROFEPA. Tal como se aprecia en la tabla 3, tomando en cuenta sólo los casos resueltos, de los recursos de revisión, fueron dictaminados a favor del particular el 16.8%. En el caso de los amparos tan sólo el 6.9% fueron concedidos al particular. Los juicios de nulidad tienen el porcentaje más alto, 32.1%, otra gran porción de casos, 17.7%, fue dictaminada la “nulidad para efectos”, esto es, se turna a la Procuraduría para corregir la irregularidad que cometió en la resolución y entonces el acto impugnado es válido. Tabla 3. Recursos de impugnación de enero de 1995 a diciembre de 1997

Recursos de revisión

Resueltos Validez del A favor del Recurso no Sobreseídos acto particular admitido impugnado 336 180 541 14

Subtotal Total 1761

En trámite 690

1071 100.0%

Juicios de nulidad Total 504

En trámite 177

327

Juicios de amparo En trámite 38

16.8%

Concluidos Validez Nulidad

Subtotal

100.0%

Total 198

31.4%

160 100.0%

1.3%

Nulidad p/efectos

164

105

58

50.2%

32.1%

17.7%

Concluidos Negados Concedidos

Subtotal

50.5%

Sobreseídos

5

11

144

3.1%

6.9%

90.0%

FUENTE: PROFEPA60

Para efecto de comparar la proporción de actos impugnados, el gráfico 9 muestra la información presentada para el periodo de 1995 a 1997. En conclusión, la revisión de lo que el Programa de Verificación Industrial, en términos de expectativas de ser evaluado y sancionado por la Procuraduría, permite determinar cuál es su influencia, como instrumento de gobierno de comando y control, en la decisión de ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.

60

PROFEPA (1998-c).

Página 44

Gráfico 9. Visitas, sanciones, impugnaciones y resoluciones (1995-1997) 40,000

38,740

35,000 29,421

30,000 25,000 20,000 15,000 10,000

2,463

5,000

296 Visitas

Sanciones

Impugnaciones

I. a favor del particular

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos de la PROFEPA61

61

PROFEPA (1998-c). Página 45

V. Instrumentos económicos Al principio de este capítulo se presenta un horizonte teórico sobre los instrumentos económicos (IE) como una herramienta para la regulación ambiental. Posteriormente se analiza la evidencia empírica para evaluar el funcionamiento de políticas que podían ser calificadas como instrumentos económicos pro-ambientales. La intención es sintetizar la información de estos IE a la luz del potencial del instrumento para incidir positivamente en la expansión de una política de autorregulación como el PNAA; pero también identificar, a partir del funcionamiento detectado de cada IE, las barreras que interfieren para que alcancen el efecto deseable. Ambos elementos son extremadamente útiles. El primero nos permite entender hasta qué punto, dado el contexto de nuestro país, es posible que el IE constituya un incentivo del entorno, de acuerdo con el modelo de funcionamiento del Programa Nacional de Auditoría Ambiental. El segundo, permite identificar las restricciones de la factibilidad de expandir el Programa hacia la mediana industria y en consecuencia evaluar las recomendaciones de política.

Definición Mucho se ha mencionado acerca de los instrumentos económicos. No es la intención de este trabajo entrar en detalle en la discusión sobre qué instrumentos específicos forman parte, u otras discusiones como la costo-efectividad, sin embargo, sí es necesario aproximarse a una definición. Para Belausteguigoitia los IE son simplemente “...aquellos que influyen en los costos y beneficios privados de los agentes que toman decisiones que afectan el medio ambiente”62 . Una definición más detallada es, por ejemplo, aquella referida en un documento publicado por la SEMARNAP (producto de un proyecto conjunto del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL): Son instrumentos económicos o de regulación indirecta aquellos que inciden en los costos y beneficios imputables a los cursos de acción alternativos que enfrentan los agentes económicos. En otras palabras, es un instrumento económico aquél que afecta la rentabilidad de procesos o tecnologías alternativos o el precio relativo de un producto, alterando, en consecuencia, las 62

BELAUSTEGUIGOITIA, J. C., “ Algunas consideraciones sobre el uso de instrumentos económicos en la política ambiental” en YÚNEZ-NAUDE, A. (1994), p. 103.

Página 47

decisiones de productores y consumidores induciéndolos, eventualmente, a acciones que, en el agregado, contribuirán a reducir los niveles de deterioro ambiental.63

Existen diversos tipos de IE y distintas formas de clasificarlos. Huber, Ruitenbeek y Serôa64 distinguen a) cargos a impuestos y derechos, tal es el caso de los cargos por efluentes o al usuario; b) aquellos dirigidos a la creación de un mercado, como los permisos comerciables; y c) los que inciden en la demanda final, por ejemplo, las etiquetas ecológicas. O’Connor65 , por su parte, no considera estos últimos como instrumentos económicos, sino como instrumentos persuasivos. El documento señalado de SEMARNAP-PNUMA-CEPAL considera las siguientes categorías: a) Instrumentos fiscales y financieros. Incluye cargos, ayudas financieras, subsidios, sistemas de reembolso e incentivos al cumplimiento. b) Instrumentos de mercado. Se refiere a cuotas o derechos negociables y seguros c) Instrumentos relacionados con derechos de propiedad y de uso. Víctor Urquidi considera que, en la práctica, los IE de mayor recurrencia son: 1) cargos, derechos o cuotas por emisiones de desechos; 2) cargos por uso de servicios colectivos; 3) impuestos sobre productos o servicios adquiridos; 4) licencias y permisos; 5) rembolso (sic) de depósitos; 6) permisos comerciables ...; 7) subsidios directos.66

En México, como ya ha sido mencionado, a raíz de la Conferencia de Río y la Agenda 21, se introdujo a los IE como parte de la política ambiental. Jurídicamente, se formalizó su existencia mediante las reformas de 1996 a la LEGEEPA. Esta Ley define a los instrumentos económicos en la forma siguiente: Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente. 67

La LEGEEPA tiene una consideración muy amplia. No hace alguna especificación respecto a los instrumentos fiscales, pero sí para los financieros y los de mercado. En los primeros considera créditos, fianzas, seguros de responsabilidad civil, fondos y fideicomisos. Los de mercado pueden ser 63

SEMARNAP-PNUMA-CEPAL (1998), p. 18. HUBER, R., RUITENBEEK, J., y SERÔA, R. (1998) 65 O’CONNOR, D., “La aplicación de instrumentos económicos en países en vía de desarrollo: de la teoría a la implementación”, en MERCADO, A. (1999) 66 URQUIDI, V., “Instrumentos económicos para la política ambiental: estructura industrial y comportamiento empresarial en los países en vía de desarrollo con referencia a México, en MERCADO (1999), p. 119. 67 Artículo 22. 64

Página 48

...concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que correspondan a volúmenes preestablecidos de emisiones de contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los límites de aprovechamiento de recursos naturales protegidas o en zonas cuya preservación y protección se considere relevante desde el punto de vista ambiental.68

Aplicación de instrumentos económicos en México La idea del uso de IE contenida en los programas de gobierno y medio ambiente y la LEGEEPA, es a la fecha tema de discusión y estudio, sin que existan muchos casos de aplicación. Belausteguigoitia, Contreras y Guadarrama69 consideran la existencia de tres instrumentos económicos para el país, dos en materia de contaminación atmosférica, otro en materia de agua. A saber: a) la norma 085, que fija emisiones atmosféricas, máximas permisibles, existe la posibilidad de intercambiar permisos para emisiones de dióxido de azufre para fuentes fijas, sin alterar los límites establecidos; b) en 1995 se instrumentó un impuesto a la gasolina en el Distrito Federal; sin embargo, a decir de los autores, no se trata de un instrumento plenamente definido para cumplir su cometido ambiental e influir en las decisiones de los consumidores; y c) los derechos de descarga de aguas residuales, implementados a partir de 1991, por la Comisión Nacional del Agua, para reducir este tipo de aguas e inducir al uso de tecnologías para el tratamiento de este recurso. Víctor Urquidi considera que pueden ser considerados como IE los derechos de agua que mencionan Belausteguigoitia, Contreras y Guadarrama (inciso “c”, en el párrafo anterior). Toma en cuenta también a la depreciación acelerada y algunos productos de Nacional Financiera (NAFIN) para apoyar el mejoramiento ambiental.70 El Instituto Nacional de Ecología considera que, para el caso de la regulación ambiental industrial, operan la depreciación acelerada y el arancel cero (este último aplica en la importación de equipo anticontaminante)71. Tomando en cuenta la capacidad para servir de incentivos para que una empresa decida ingresar al PNAA, de los instrumentos económicos enumerados por estos autores y el INE, son considerados como relevantes los financiamientos de NAFIN, las cuotas por descarga de aguas residuales, la depreciación acelerada y el arancel cero. Por esta razón, en este capítulo se hace una descripción de ellos para efecto de determinar si la evidencia

68

En general, algunos autores coinciden en que estas disposiciones legales, al carecer de mayor precisión, son insatisfactorias (URQUIDI, V., op. cit.; FIGUEROA, A.,1999) 69 BELAUSTEGUIGOITIA, J.C., CONTRERAS, H., y GUADARRAMA, L., (1995) “México : La Gestión Ambiental y el Uso de Instrumentos Económicos”, en HUBER, R., RUITENBEEK, J., y SERÔA, R. (1998), Apéndice A. 70 Considera, sin embargo, que se trata de instrumentos “no relacionados entre sí”, que en muchos caso no se guían por criterios ambientales. (URQUIDI, V.,op. cit) 71 INE (1999).

Página 49

disponible permite determinar cuál es su funcionamiento e impacto en los agentes en los que pretenden incidir. Asimismo, se añade una exploración de otra área de acción para el uso de los instrumentos económicos, según la teoría y la experiencia internacional. Se trata del tema de los subsidios de insumos de producción –agua y electricidad. La OCDE72 señala que en estos bienes suele existir alguna clase de subsidio, lo que puede acarrear un efecto perverso para el medio ambiente: los agentes no se encuentran incentivados a cuidar estos recursos73. En ese sentido, la tarea de la política ambiental es identificar su existencia y tratar de eliminarlos. En este trabajo se analiza el caso de la electricidad y del agua (en éste último resultó indispensable insertar el IE de descarga de aguas residuales.

Préstamos a tasas preferenciales La labor de NAFIN en relación al medio ambiente

En 1991, Nacional Financiera dio a conocer esquemas para el otorgamiento de créditos, a través de la banca de primer piso, para realizar inversiones ambientales. Sin embargo, los resultados de estos programas fueron poco significativos: entre 1991 y 1994 se apoyó a 1,244 empresas con créditos equivalentes a 493 millones de pesos.74 La modernización tecnológica constituyó una de las estrategias señaladas por el Programa de Política Industrial y Comercio Exterior 1995 - 2000 (PROPICE). En consecuencia, NAFIN ofreció algunos productos para apoyar las inversiones en este sentido: el Programa Único de Financiamiento a la Modernización Industrial (PROMIN); el Programa para la Modernización Tecnológica, patrocinado conjuntamente con el PNUD; el Programa de Fortalecimiento de la Infraestructura Especializada en la Atención a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa; y un programa de garantías para facilitar el acceso al crédito. El PROMIN fue creado para apoyar financieramente las inversiones y actividades para la modernización y eficientización de los procesos productivos de las micro, pequeñas y medianas empresas. Los apoyos estaban dirigidos a: a) modernización; b) desarrollo tecnológico; c) infraestructura industrial; d) mejoramiento del medio ambiente; c) reestructuración de pasivos; d) cuasicapital. El PROMIN, sin embargo, no funciona en la actualidad.

72

OCDE (1996-a) De hecho, uno de los mayores atractivos para la adopción de SMA, lo constituye la expectativa de ahorro en recursos como la electricidad y el agua. 74 URQUIDI, V., op. cit.,p. 125 73

Página 50

Sin embargo, el PROMIN funcionó por poco tiempo. En 1995, NAFIN operó a través de este programa tan sólo el 3.5% de sus recursos75. En 1996, el monto derramado a través del PROMIN aumentó considerablemente: el sector industrial, utilizó el 34.71% del total de la derrama crediticia. Las empresas apoyadas pertenecían a las siguiente ramas industriales: a) b) c) d) e)

Alimentos, bebidas y tabaco(26%). Textil, prendas de vestir e industria del cuero (13%) Sustancias y productos químicos (19%) Industrias metálicas básicas (15%) Productos minerales no metálicos (8%)76

No hay información acerca de cuánto de este dinero fue destinado a proyectos proambientales. Sólo se puede decir que de las ramas apoyadas, las tres últimas pertenecen al grupo de industrias más contaminantes, según los índices Wheeler-Kate mencionados en el capítulo II. Para 1997 y 199877 no existe información alguna de NAFIN, sobre el desenlace que tuvo PROMIN. Cuadro 7. Nacional Financiera y la banca de desarrollo en México. La banca de fomento ha tenido un papel crucial en la economía mexicana. A partir de la fundación del Banco Nacional de Crédito Agrícola de 1926, han existido diversas instituciones dedicadas al apoyo de sectores clave de la economía. Nacional Financiera fue creada en 1933 para eficientizar el sistema bancario, así como encargarse de la creación de un mercado de valores y ayudar a financiar las labores gubernamentales . Sin embargo, al igual que al resto de estas instituciones bancarias, el curso de la historia económica mexicana les ha ido destinando un perfil distinto. Las reformas estructurales que iniciaron en los ochenta, que plantearon nuevos objetivos macroeconómicos para estabilizar al país y estar acorde con el entorno internacional, hizo necesario la liberalización financiera y consecuentemente la modernización de la banca de desarrollo. Su papel se concentró en actividades de segundo piso, para apoyar a la banca comercial y el mercado de valores, tales como la captación y canalización de recursos.

A partir de entonces, se perfilaron como instituciones principale: a) NAFIN; b) Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT), para el sector exportador; y c) Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), para financiar a los estados y municipios. Hasta 1997, estas tres instituciones manejaron el 89.4% de la cartera total de la banca de desarrollo: NAFIN el 48.35%, BANCOMEXT el 20.77% y BANOBRAS el 20.28% Las actividad de NAFIN se reorientó plenamente hacia “...la derrama crediticia en el sector industrial, particularmente en la pequeña y mediana industria y coadyuvar al desarrollo regional de los estados más atrasados” (NAFIN, 1997). Otras transformaciones de esta institución fueron su conversión a banca de segundo piso, y la utilización de tasas preferenciales no subsidiadas. FUENTES: BAUTISTA, J. (1999); CLAVIJO, Fernando y VALDIVIESO, Susana, “La política industrial de México,1988 - 1994”, en CLAVIJO, F., y CASAR, J. (1994); NAFIN (1997).

75

NAFIN (1996). NAFIN (1997-a), p. 31 77 NAFIN (1998) y NAFIN (1999) 76

Página 51

A la fecha, las inversiones para el mejoramiento industrial pueden enmarcarse en programas generales de NAFIN, tales como:







Las operaciones de segundo piso (PROCRESE), en donde las PYMES pueden recibir créditos a tasa fija. Líneas globales de crédito, para la importación de bienes y servicios. Créditos de primer piso, para proyectos grandes. Programa de garantías para la obtención de créditos de los intermediarios financieros de NAFIN –la banca comercial. El Programa NAFIN-PNUD para la Modernización Tecnológica, mencionado arriba. El esquema European Community Investment Partners, para PYMES con inversión México-Europea.78

En materia específicamente ambiental, NAFIN canaliza recursos del North American Environment Fund, para empresas “cuyo giro de negocios sea la prevención y control de la contaminación y/o la restauración del ambiente”79. Existe también un Proyecto para la protección de la capa de ozono. Asimismo, se instrumentó el Esquema para el Mejoramiento Ambiental NAFIN - Japan Bank for International Cooperation (JBIC). Como parte de éste último, a finales de 1999, la PROFEPA y NAFIN firmaron un convenio para favorecer a empresas participantes en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, mediante un programa de financiamiento (PF-NAFI, en lo sucesivo). Dado que este es el producto específico para el PNAA, a continuación se presenta el análisis de este esquema de apoyo financiero, como instrumento económico pro-ambiental.

Apoyo financiero para inversiones de auditorías ambientales

El otorgamiento de préstamos a tasas preferenciales es un incentivo económico en tanto que la tasa de interés repercute en la inversión80. Como lo muestran datos mensuales a partir de 1995, entre la inversión (medida a través del índice de la formación bruta de capital fijo, FBCF) y el interés (representado por el promedio mensual de la tasa de interés interbancaria de equilibrio, TIIE, a 28 días) existe una relación inversa significativa , tal como se aprecia en el gráfico 10.81 78

CASTILLO, O., CASTAÑEDA, M., Y BONILLA, G. (2000-a) CASTILLO, O., CASTAÑEDA, M., Y BONILLA, G. (2000-a) 80 La tasa de interés representa el costo del financiamiento. El gasto de inversión viene dado por la siguiente función I = I − bi , donde I es el gasto total de inversión, I es la inversión autónoma , b es la respuesta de la inversión al tipo de interés, e i es el tipo de interés. Lo destacable es la relación negativa con de la inversión con el interés (DORNBUSCH, 1994, pp. 101-102) 81 La inversión se midió a través del índice de formación bruta de capital fijo, cuya base es 1993=100. Para apreciar la relación linear de ambas variables, se aplicó una transformación logarítmica a la TIIE. El modelo obtenido fue estadísticamente significativo. Se obtuvo una F de 58.625 con una significancia de 0.000. La R2 no fue muy alta: 0.503. La beta correspondiente a la variable independiente, la TIIE, fue de -38.217, su 79

Página 52

Considerando exclusivamente la inversión privada, la relación es aún más notoria, como puede apreciarse en el gráfico 11 que representa la información anual de 1985 a 1997, así como la línea de tendencia de la regresión aplicada a transformando la tasa de interés mediante el logaritmo natural. De esta forma, se espera que, a través del PF-NAFIN, la canalización de recursos del JBIC a tasas preferenciales estimule la inversión en proyectos relacionados con una auditoría ambiental. A principios del 2000 se anunció que el JBIC renovó una línea de crédito a NAFIN para otorgar préstamos a empresas de todos los estratos y sectores (incluyendo gobiernos federales y municipales) bajo las condiciones que se resumen en la tabla 4.

Gráfico 10. Inversión e interés mensual de marzo de 1995 a febrero del 2000

Inversión (Indicador de la FBCF)

150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Interés (TIIE) FUENTE: Elaboración propia a partir de información del Banco de México y el INEGI82

estadístico de prueba, t, fue de -7.657 con p-value de 0.000.. Lo que significa que ante un aumento de un punto del logaritmo natural de la TIIE (equivalente a un aumento de 2.72 punto de la TIIE) corresponde una disminución de la inversión del 38.22% respecto a la inversión de 1993 (que fue de 229,541,388 miles de pesos corrientes). 82 BANCO DE MÉXICO, http://www.banxico.org.mx, v.i. 15/05/00. INEGI, http://www.inegi.gob.mx, v.i. 15/05/00

Página 53

Gráfico 11. Inversión privada y tasa de interés anual (1985-1997) 1100000

Inversión privada constante (millones de pesos de 1980)

1000000 900000 800000 700000 600000 500000

y = -262072Ln(x) + 2E+06 R2 = 0.9125

400000 0

20

40

60

80

100

120

140

Tasa de interés nominal

FUENTE: Elaboración propia a partir de información del INEGI83

La línea del JBIC es de 138 millones de dólares y se maneja como un fondo revolvente. La convocatoria para solicitar este financiamiento vence en junio del 2001. Los proyectos deben concluirse antes de septiembre del 2008 y tienen una retroactividad máxima hasta septiembre de 1998. Tabla 4. Programa de financiamiento de NAFIN para empresas que ingresan al Programa Nacional de Auditoría Ambiental Intermediarios

Bancos y arrendadoras financieras modalidad “A”

Tasa de interés intermediario

Dólares: Libor + 1 Pesos: TIIE – 2 Dólares: Libor + 5.9 puntos anuales Pesos: TIIE + 4.4 puntos anuales 80% del proyecto de inversión, el 20% restante es aportado por el solicitante o bien puede fondearse a través del PROCRESE 1.0 MDD

Tasa máxima al usuario final Porcentaje de financiamiento

Monto mínmo de desembolsos Requisitos de autorización

Créditos e inversiones hasta 6.5 MDD:
Autorización del intermediario financiero
Estudio de crédito
Plan de acción aprobado por la autoridad ambiental
Reporte de aprobación del proyecto Créditos mayores de 6.5 MDD:
Reporte ambiental del proyecto
Solicitud de aprobación del proyecto FUENTE: Nacional Financiera84

83 84

INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, en SAMUELSON (1998) NAFIN - PROFEPA (2000).

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Las condiciones de este crédito son favorables en comparación con los productos similares que puede ofrecer la banca de primer piso (ver la tabla 5). La tasa de interés que paga el usuario del préstamo NAFIN (TIIE +4.4 = 15.30 + 4.4 = 19.7% al día 16 de mayo del 2000, con base en la TIIE a 28 días) es considerablemente menor, lo cual constituye un aliciente significativo para la inversión. Por otro lado, la posibilidad de obtener financiamiento en dólares con condiciones preferentes que ofrece NAFIN representa un gran atractivo, especialmente para las empresas exportadoras. Sin embargo este IE, tiene dos importantes barreras para alcanzar la efectividad deseada, mismas que se describen a continuación: la difusión del PF-NAFIN entre los usuarios finales, y los incentivos de los bancos intermediarios (BI) de proporcionar el crédito en cuestión. Tabla 5. Ejemplo de un crédito de la banca comercial

Moneda Tasa de interés

Porcentaje de financiamiento Monto mínmo de desembolsos Requisitos de autorización

Garantías

Pesos Al 16 de mayo del 2000:
Tasa fija: 35.9% (Equivalente a TIIE a 28 días + 20.6 ) Generalmente el 80% del proyecto de inversión. A partir de 100,000 pesos
Viabilidad del proyecto
Seguridad y liquidez Se evalúa la solicitud con base en la rentabilidad y el riesgo Varía entre:
3 : 1, y
1.5 : 1 FUENTE: Bancomer85

a) Información sobre el PF-NAFIN Al convertirse en banca de segundo piso, Nacional Financiera perdió el contacto directo con el cliente, lo cual repercute en la difusión de un programa de financiamiento como éste hacia su población objetivo. El instrumento aquí analizado, como se menciona en la tabla 4, es un crédito otorgado a través de la intermediación de la banca comercial. Sin una promoción adecuada, directamente de NAFIN, la vía natural de la información es a través de la banca de primer piso, quien como se verá en seguida, no tiene muchos incentivos para fomentar el uso de estos programas de financiamiento de la banca de desarrollo. 85

Información proporcionada en la sucursal Arboledas, Guadalajara, Jal., por la gerencia de enlace, el 15 de mayo del 2000

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Investigadores del Colegio de México86, se dieron a la tarea de levantar una encuesta a una muestra de empresas mexicanas para determinar su comportamiento ambiental. Una de las preguntas fue “¿Sabe usted del programa de créditos de Nafin para el mejoramiento ambiental?”87 Los investigadores refieren que este tipo de apoyos son poco utilizados y la mayor causa se aduce al desconocimiento de su existencia.

b) La intermediación de los bancos El empresario que desea hacer uso de este IE, debe hacerlo a través de la banca de primer piso. Estas instituciones (BI, bancos intermediarios) no están obligadas a aceptar todas las solicitudes de este tipo de productos, sino que deciden si participan en el esquema de financiamiento y cuánto desean fondear con recursos NAFIN. Supongamos que la restricción del BI para colocar créditos está acotada por la demanda de los mismos, asimismo lo está la captación de recursos88, y por tanto debe decidir la composición de recursos que presta y sólo puede hacerlo con recursos propios (captación) y con fondos de NAFIN. El BI decidirá maximizando sus beneficios, que se forman por el rendimiento de servir de intermediario financiero: π = iaxcol + (TIIE+4.4)n – (ipxcap + (TIIE-2)n)* donde: π = beneficios ia = interés activo ip = interés pasivo TIIE = tasa de interés interbancaria de equilibrio Xcap = recursos captados por el BI Xcol = recursos colocados n = fondos utilizados de NAFIN = recursos colocados del producto NAFIN Esto es, los recursos que maneja por sí mismo son captados a una tasa de interés pasiva (por ejemplo, de las cuentas de ahorro ordinarias), parte de ese dinero se destina a otorgar créditos a una tasa de interés activa, la ganancia del BI es la diferencia entre la tasa de interés activa y la pasiva de los recursos colocados. En el caso de los fondos NAFIN la diferencia máxima es de 6.4%, es decir, la tasa máxima al usuario final menos la tasa de interés intermediario sobre los recursos prestados: (TIIE+4.4) - (TIIE-2) n = 0.064 n.

86

MERCADO (1999). MERCADO (1999), p. 286. 88 En este trabajo no se entra en detalle en las funciones de demanda de crédito u oferta de captación, si bien es conocido que se encuentran en función de la tasa de interés, como lo demuestran las correlaciones mencionadas anteriormente. * Para mayor simplicidad, no se consideran otros costos, tales como costos de transacción 87

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En otras palabras,


Si la diferencia entre ia e ip es de 6.4 puntos porcentuales, al BI le será indiferente ofrecer créditos con fondos NAFIN o propios.




Si ia-ip < 6.4 preferirá utilizar los recursos de NAFIN.




Si ia-ip > 6.4, preferirá manejar sus recursos, bien sea ofreciendo sus productos de crédito o incrementando el porcentaje de financiamiento privado de un paquete NAFIN (ofrecer, por ejemplo, créditos con el 50% de fondos NAFIN y el otro 50% con propios).

La TIIE es una tasa representativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación, construida considerando el comportamiento del conjunto de las tasas de interés, de ahí que la tasa de interés pasiva se encuentre por debajo de la TIIE y la activa, por arriba. Un ejemplo de tasa pasiva es aquella utilizada en los pagarés a 28 días89 , la diferencia de esta tasa con la TIIE ha sido amplia, desde mayo de 1998, ha sido superior a los 6.4 puntos señalados arriba. Gráfico 12. Tasas de interés 65

Interés anual (%)

55 45 35 25 15

Pagarés 28 días

TIIE

Tarjeta de crédito

TIIE - 2

2000/03

2000/01

1999/11

1999/09

1999/07

1999/05

1999/03

1999/01

1998/11

1998/09

1998/07

1998/05

1998/03

1998/01

1997/11

1997/09

1997/07

1997/05

1997/03

1997/01

5

TIIE + 4.4

FUENTE: TIIE, Banco de México; pagarés a 28 días, Diario Oficial de la Federación; tarjeta de crédito, Banamex90

89

“Publicaciones relevantes del DOF”, http://cpware.com/dof/dof_fech.htm, v.i. 26/05/00 BANCO DE MÉXICO, http://www.banxico.org.mx, v.i. 7/05/00. Diario Oficial de la Federación, http://cpware.com/dof/dof_fech.htm, v.i. 26/05/00. BANAMEX. 90

Página 57

El gráfico 12 muestra el comportamiento de estas tasas de interés, en promedio mensual, desde enero de 1997 hasta abril del 2000; se añadieron a la TIIE, dos series que representan el margen de intermediación que señala NAFIN en el producto analizado; asimismo, dada la escasez de información oficial de las tasas activas, se puso como ejemplo la tasa de interés que un banco aplicó al uso de tarjeta de crédito. Esta información permite concluir que el margen de intermediación que ofrece NAFIN es muy estrecho en comparación con otras alternativas que poseen los BI; lo cual hace evidente que el beneficio poco atractivo de este producto de banca de fomento, repercutirá en una baja promoción de la banca de primer piso. En consecuencia, para el PF-NAFIN tanto los problemas de información como los incentivos para los intermediarios constituyen dos barreras de funcionamiento de tal severidad que ponen en cuestionamiento su eficiencia como incentivo para promover el ingreso de empresas medianas al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.

Apoyos fiscales Los incentivos fiscales son un instrumento poderoso para influir en la conducta de los agentes. La idea como instrumentos económicos pro-ambientales, en el caso del PNAA, es motivar a las empresas a realizar el proyecto inversión que supone la Certificación como Industria Limpia. Para entender la estructura de los apoyos fiscales a la industria, en general, y a las acciones en favor del ambiente, en particular, es necesario primeramente entrar en antecedentes en el tema, para entender este tipo de IE en el marco de la política industrial nacional. Los estímulos fiscales fueron una herramienta clave en el periodo de sustitución de importaciones. Durante la crisis del modelo, en los años 70 y 80, la modalidad típica de exenciones impositivas fue perdiendo terreno ante la devolución o reducción de impuestos91. Para 1987, el apoyo fiscal a la industria decrece notablemente, en un 33.7%, en términos reales, recuperándose dos años después, sin alcanzar los niveles de la etapa anterior.

91

CLAVIJO, Fernando y VALDIVIESO, Susana, “La política industrial de México,1988 - 1994”, en CLAVIJO, F., y CASAR, J. (1994)

Página 58

Gráfico 13. Estructura porcentual de los apoyos fiscales a la industria (1983-1992) 100 90 80 Porcentaje

70 60 50 40 30 20 10 0 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Exportaciones

Fomento a la inversión

Apoyo a sectores

Fuente: Clavijo, F. y Valdivieso, S.92

En los objetivos de la política fiscal en materia industrial de 1983 a 1992, predominan el estímulo a las exportaciones, seguido por el fomento a la inversión y el apoyo a diversos sectores (gráfico 13). El resto de los objetivos93 tiene una participación mínima, inferior al 1%. Entre estos rubros marginales se encontraba un programa que podía considerarse proambiental, mismo que favorecía la reubicación industrial fuera de determinadas zonas94.

Depreciación acelerada

En 1987 se introdujo la depreciación inmediata, sin embargo, su importancia fue mínima, constituyendo menos del 0.2% de los apoyos fiscales otorgados a la industria. En 1993 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pone en marcha el programa de depreciación acelerada, que aplica en la adquisición de activos fijos, como inversión nueva, que puede aplicar hasta en la totalidad del valor del equipo. A partir de 199795, este instrumento considera también deducciones derivadas de inversiones96 proambientales, en particular de la adquisición o fabricación de activos fijos.

92

CLAVIJO, F. y VALDIVIESO, S., op.cit. Los otros objetivos son: pequeña y mediana empresa; empleo; investigación y desarrollo; y desarrollo regional / medio ambiente (CLAVIJO, F. y VALDIVIESO, S., op.cit.). 94 Este programa formaba parte de los Certificados de Promoción Fiscal (CEPROFIS) creados en los 80 para favorecer el desarrollo industrial (CLAVIJO, F. y VALDIVIESO, S., op.cit.). 95 Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 1996 93

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La Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), en el capítulo de las deducción –la sección tercera sobre las inversiones–, señala que: Artículo 44. Los porcientos máximos autorizados, tratándose de activos fijos por tipo de bien son los siguientes:... X.- 100% para los siguientes bienes: a) Para semovientes, vegetales, máquinas registradoras de comprobación fiscal y equipos electrónicos de registro fiscal. b) Equipo destinado a la conversión a consumo de gas natural. c) Equipo destinado a prevenir y controlar la contaminación ambiental en cumplimiento de las disposiciones legales respectivas97

Arancel cero

Este instrumento consiste en quitar el gravamen de artículos de importación. En diciembre de 1996 –para entrar en vigor en enero de 1997–, se incluyó en la Ley del Impuesto General de la Importación (LIGI), la siguiente partida: 9806.00.04 Equipos anticontaminantes, cuando las empresas se ajusten a los lineamientos establecidos por las Secretarías de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y de Comercio y Fomento Industrial.98

Los lineamientos a los que se refiere son básicamente: a) el artículo importado no debe estar a la venta en México; y b) debe estar incluido en el “listado de tecnologías de control y prevención de la contaminación de la SECOFI. Periódicamente los aranceles de la tarifa aplicable a la LIGI son actualizada en los montos de exención y rubros. De esta manera, en la diciembre de 1997, la fracción 9806.00.04 dejó de ser 100% exenta para el caso del equipo importado proveniente de Estados Unidos, Canadá, Colombia y Venezuela (quedando del 10.0 para los dos primeros y del 5.6/4.8 para los últimos)99. El primero de julio de 1998 se determinó, que a partir de esa fecha y hasta finales del año, el arancel sería cero para las mercancías provenientes de Nicaragua –en el marco del tratado de libre comercio con esa nación. De este instrumento, cabe mencionar que no fue encontrada mayor evidencia empírica sobre el uso real de este instrumento, sin embargo, se estima que el comportamiento es similar a la depreciación acelerada. 96

La Ley de impuesto sobre la renta (LISR) considera como inversiones “los activos fijos, los gastos y cargos diferidos y las erogaciones realizadas en periodos preoperativos” (art 42). 97 LISR, art. 44. 98 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crean y modifican diversos aranceles de la Ley del Impuesto General de la Importación”, 28 de diciembre de 1996 99 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crean, aumentan, disminuyen y suprimen diversos aranceles de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación”, 31/12/97. Para el año siguiente disminuyeron a 8.0 para los dos primeros países y 4.8/4.0 para los segundos (DOF, 31/12/98).

Página 60

Subsidios Existe una recomendación importante para la eficiencia de los IE: pueden ser una herramienta muy útil para la política ambiental, siempre y cuando estén diseñados e instrumentados apropiadamente; en caso contrario, pueden causar graves perjuicios. Documentos de la OECD coinciden con esta aseveración y advierten la necesidad de eliminar los subsidios perversos que dañan el medio ambiente.100 Para el tema que nos ocupa, se consideró que la existencia de subsidios en insumos de producción, específicamente electricidad y agua, afecta negativamente el ingreso voluntario al PNAA. Lo anterior porque uno de los atractivos económicos de la instrumentación de un SMA constituye los ahorros que en estos insumos se alcanzan101; sin embargo, si existe un subsidio lo suficientemente significativo, el usuario no tendrá incentivos en realizar proyectos de inversión para ahorrar en el consumo de estos bienes. De esta manera, se trabajó para identificar si ésta era la situación en el caso mexicano. Los resultados se detallan a continuación. Agua

Existen algunos instrumentos para regular el uso del agua, se trata de cuotas por: a) extracción y b) descarga a fuentes hídricas federales. Las primeras existen desde 1982 y se establecen anualmente por el Poder Legislativo; cabe mencionar que los usos agrícola y doméstico están exentos de este gravamen.102 En cuanto a la descarga de aguas, en 1991, de acuerdo con la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua (LFDMA), se pusieron en operación una especie de cuotas de contaminación que, según el reporte ambiental de la OECD: ...se pagan por kilogramo de cada contaminante ( a saber, el más elevado entre la DBO, sólidos suspendidos totales, nitrógeno y fósforo totales, coliformes fecales, pH, y la suma de metales pesados y cianuros) que se descargan en exceso de los límites establecidos por la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua, y la suma a pagar depende de la concentración de contaminantes en los efluentes y en el tipo de receptor.103

Victor Urquidi considera que

100

OECD (1996-a) En el capítulo VI se cita un ejemplo proporcionado por la Comisión Nacional de Ahorro de Energía para el caso de ahorros que alcanzó el sector público en un proyecto denominado “Programa cien edificios públicos” 102 OECD (1998) 103 OECD (1988), p. 65. 101

Página 61

Es dudoso que dichos derechos constituyan un verdadero “desincentivo” o aliciente para mejorar la conducta empresarial. Las cuotas tendrían que ser mucho más elevadas en términos reales y aplicarse con efectividad, con fines rigurosamente ambientales.104

En la ya citada encuesta de 1995 a empresarios mexicanos organizada por el Banco Mundial105, se preguntó a los empresarios “¿Ha pagado por descarga de aguas residuales en los últimos dos años?”, 88 (37.3%) contestaron que sí. Posteriormente se indagó sobre la influencia que tuvo en ellos el pago por descargas de agua, las respuesta en su gran mayoría fue “ninguna”, tal como se aprecia la tabla 6. Considerando que el tamaño de la encuesta –236 empresas– es lo suficientemente grande para hacer conclusiones de índole estadístico, estas cifras son poco alentadoras para decir que este instrumento influye significativamente la conducta ambiental de la industria mexicana. Tabla 6. Influencia en las empresas que efectuaron pagos por descarga de aguas residuales en los últimos dos años (número de empresas)

Instalaciones y equipo para control y tratamiento Cambio de productos Cambio de procesos Reducción en el consumo de agua Cambio de lugar de descarga

Ninguna

Poca

Alguna

Importante

Muy importante

34 50 34

2 2 8

5 5 6

12 5 7

18 0 6

23 45

3 6

7 1

19 6

15 6

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial106

En general, existe evidencia para concluir que en materia de agua, no hay un diseño de instrumentos para motivar al cuidado pro-ambiental de este recurso.

Electricidad

Las series de tiempo de los precios de los países de la OECD de electricidad para el sector industrial muestran que en 1995 México ocupó el sexto lugar de los precios más

104

URQUIDI, V., op. cit., p. 123 WB (1998-bd). 106 WB (1998-bd). 105

Página 62

altos (estando por arriba, en orden ascendente, Italia, Japón, República Checa, Portugal y Turkía) y el décimo lugar en mayor consumo.107 El gráfico 14 esquematiza la comparación de los precios entre México y sus socios comerciales del Norte, publicada por la OECD a finales de 1996. Debe notarse que se utilizó el poder de paridad de compra (PPP, por sus siglas en inglés), como medida de conversión de los precios mexicanos y canadienses a dólares estadounidenses. De acuerdo con esta información, México tiene precios superiores a los otros dos países desde 1985. El consumo, sin embargo, tiene un patrón opuesto (gráfico 15); por ejemplo, Estados Unidos utiliza en promedio veinticinco veces más de lo que reporta México. ¿Cuál es la relación entre precio y consumo de la electricidad en nuestro país? El comportamiento de los precios reales de la electricidad es bastante irregular, sin embargo existe una tendencia notable de crecimiento del consumo (gráfico 16)108. Este incremento no corresponde en lo absoluto al incremento de los precios reales (gráfico 17); lo que nos hace suponer que el precio se encuentra en un punto inferior a su nivel de equilibrio, al haber un aumento en la demanda de electricidad. Gráfico 14. Precios de electricidad en México, Estados Unidos y Canadá de 1979 a 1995 0.120

Dólares (PPP) /kWh

0.100 0.080 0.060 0.040 0.020 0.000 1979

1983 México

1986

1988 Canadá

1990

1992

1994

Estados Unidos

FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la OECD109

107

Utilizando el poder de paridad de compra (OECD,1996-b). Debe decirse que existe una serie de variables que explican el consumo energético. Sin embargo, para efectos de este trabajo, sólo se analiza el precio. 109 OECD (1996-b y 1996-a). 108

Página 63

Gráfico 15. Consumo de electricidad en México, Canadá y Estados Unidos (1988-1997) 3500 3000

Miles de GWh

2500 2000 1500 1000 500 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 México

Canadá

Estados Unidos

FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la DOE110

Gráfico 16. Volumen de las ventas de energía eléctrica de México (1980-1999)

Ventas al sector industrial (GWh)

100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 y = 2808x + 23238 R2 = 0.9479

20,000 10,000

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Energía111

110 111

DOE (1999) SE (1999)

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1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

-

Gráfico 17. Relación entre el incremento anual de ventas (GWh) y el incremento anual de precios reales (pesos de 1999 por kWh)

Incremento de ventas (GWh)

9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 -0.2

-0.1

0

0.1

0.2

0.3

Incremento de precios ctes. (pesos de 1999 por kWh) FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Energía e INEGI112

Síntesis del funcionamiento de los IE Se ha insistido, a lo largo de este trabajo, que los instrumentos económicos proambientales son importantes para la expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental hacia la mediana industria, puesto que se postula que dicha expansión es posible si los incentivos de gobierno son adecuados. Al principio del presente capítulo se advirtió sobre la necesidad de determinar no sólo si existen en la práctica instrumentos económicos que puedan servir de incentivo para el ingreso al PNAA, sino también en qué medida puede ser podrían ser útiles, es decir, cuál es su potencial. La tabla 7 es una matriz que resume esta información para cada uno de los instrumentos económicos aquí abordados. En el siguiente capítulo, se hará una evaluación práctica tanto de los instrumentos económicos, como los de comando y control, analizados hasta ahora. Para ello se presentan dos casos de estudio, en los que se propone cómo medir el impacto de estos incentivos de gobierno en la decisión de ingreso al PNAA por parte de medianas empresas manufactureras.

112

Utilizando como deflactor el INPP (SE, 1999; e INEGI, s/f-bd)

Página 65

Tabla 7. Resumen del estado potencial y actual de los instrumentos económicos

Funcionamiento actual Instrumento

Préstamos a tasas preferenciales de NAFIN

Impacto en medianas empresas

Bajo

Funcionamiento potencial Instituciones que involucra

Barreras de funcionamiento

Leyes


Intermediación a través de la

Políticas

Industrial

banca de primer piso
Información de la existencia del PF-NAFIN a los usuarios

Apoyos fiscales Prácticamente nulo


El diseño no es apropiado
No forman parte de una política


LISR
LIGI


Fiscal
Industrial

ambiental integral Cuotas por descarga de aguas Electricidad

113 114

Bajo

No puede determinarse


Cuotas muy bajas
No forman parte de una política

ambiental integral Precios por debajo del óptimo

LFMDA


Industrial
Energética

Organismos
NAFIN
SECOFI
PROFEPA113

Evidencia
Fuerte asociación inversa


CNA
SEMARNAP

entre tasa de interés e inversión privada
Opinión de empresarios: 34% cree que las altas tasas de interés están entre los 3 primeros factores externos que impiden el mejoramiento ambiental114 Teóricamente, los incentivos fiscales influyen positivamente en las inversiones pro-ambientales Ahorros generados con la instrumentación de SMA

SE


Ahorros generados con la


SHCP
SEMARNAP
INE

Nivel de impacto

Alto

Alto

Alto

instrumentación de SMA
Programa 100 edificios públicos de la CONAE

La participación de la PROFEPA con el programa específico aquí estudiado, en cuanto al convenio firmado entre NAFIN y la Procuraduría. WB (1998-bd).

Página 66

VI. Estudio de casos ¿Cómo traducir la influencia de los incentivos de gobierno en elementos para la decisión que toma empresario de ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental? Esta preocupación condujo a plantear un método, si bien sencillo, para esquematizar la evaluación de los costos y beneficios que las empresas medianas manufactureras perciben en relación a la conveniencia de acogerse al PNAA. Para tal efecto, se decidió presentar dos casos de compañías medianas, a través de los cuales quedara claro si los incentivos de gobierno –de comando y control, y económicos– son los adecuados. Este análisis no sólo es útil para determinar cuáles son y cuáles no, sino también para arrojar alguna luz sobre qué incentivos deben adecuarse para la expansión del PNAA propuesta. En la primera parte se trata de una empresa mediana manufacturera ideal, es un caso fabricado con base en características promedio de la industria mediana mexicana. Esta construcción tiene una doble finalidad: 1. Proponer una metodología para analizar la decisión del empresario entre dos alternativas. La primera es emprender el proyecto de inversión que implica el PNAA115. La segunda es mantenerse en las condiciones actuales, es decir, el status quo. 2. Plantear el escenario que enfrenta una industria mediana típica en México, respecto a los incentivos de gobierno El segundo es un caso real. Se trata de una mediana empresa, del giro electrónico. La información fue obtenido mediante una entrevista con el empresario, en donde se buscó determinar: cuál era su situación respecto a programas pro-ambientales; cuál era el uso e impacto que en su actividad productiva tenían los IE y los instrumentos de comando y control, abordados en esta tesis; y finalmente, su disposición a ingresar al PNAA.

115

Es de suma importancia señalar que, dado que en el capítulo anterior se concluyó que muchos de los instrumentos económicos eran prácticamente inoperantes (los apoyos fiscales, el precio de la electricidad, las cuotas por descarga de agua), no se consideró necesario incluirlos en la evaluación financiera.

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Caso 1. Empresa modelo Los aspectos financieros de esta empresa mediana construida se resumen en la tabla. Las cifras y datos se construyeron con base en los siguientes criterios: Del padrón de industrias de PROFEPA, se seleccionó el subsector con mayor número medianas empresas116; que resultó ser la industria química. Dentro de este subsector se eligió un ramo de actividad. La información presentada se construyó al promedio de los datos arrojados por los Censos Económicos 1994 de INEGI sobre ese ramo de actividad y el estrato correspondiente a la mediana empresa. Para equiparar la información al año 1999 se actualizó mediante el Indice de Precios al Productor117, en el caso de los activos fijos, las remuneraciones y el valor de la producción bruta; y el indicador de crecimiento de la inversión fija bruta, para el caso de la FBCF.






Tabla 8. Características financieras de la empresa Giro Ubicación

Artículos de plástico (clasificación 3560 de INEGI) Ciudad de México

Número de empleados

151

Remuneraciones totales

11,044 miles de pesos

Producción bruta total Activos fijos netos

50,000 miles de pesos 25,718 miles de pesos

Inversión (Formación bruta de capital Fijo, FBCF)

1,110 miles de pesos destinados en:
75% en maquinaria y equipo de producción
10% en edificios, locales y otras construcciones
5% en mobiliario y equipo de oficina
11% en otras inversiones

Datos referentes a 1999

La empresa debe elegir entre dos situaciones: permanecer en el status quo (X0), o ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental. En ambos casos debe hacer una evaluación financiera de los costos y beneficios que puede enfrentar.

116

Se utilizó la estratificación anterior al 30 de marzo de 1999, en el que se define a la mediana empresa como aquella que posee entre 101 y 250 empleados; lo anterior para seguir el criterio que ha utilizado la PROFEPA. 117 Ver el Anexo 1.

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Alternativa 1. X0

Siguiendo la matriz de pagos del modelo CB-CLP del capítulo III, la empresa, independientemente de sus operaciones cotidianas, enfrentaría en materia ambiental la situación esquematizada en la figura 10. Debe analizarse primero los costos. El cálculo del valor esperado de las multas derivadas del Programa de Verificación Industrial de la PROFEPA estará en función, primeramente de su situación en cuanto al área de competencia federal y/o a qué disposiciones ambientales de los gobiernos locales se encuentra sujeta. En este trabajo se han analizado los efectos de la política del nivel federal, en consecuencia, si una empresa no pertenece al padrón de la PROFEPA, no enfrenta estos costos en absoluto. El caso aquí representado, de una industria de plásticos, sí está dentro del ámbito de acción de la Procuraduría. En segundo lugar, dado que es de competencia federal, debe considerarse el número de visitas que puede esperar esta empresa. La evidencia empírica calculada por la PROFEPA, indica que sólo en el 31.2 % de las empresas medianas de su padrón118, se lleva un control de los ICNA; por tanto, esta empresa tiene altas posibilidades de estar operando sin haber sido inspeccionada; por otra parte, si ésta es la situación y dado que la meta de la Procuraduría es abatir el rezago, tendría probabilidades muy fuertes de ser visitada este año119. Debe también considerarse el número de visitas que debe esperar. De acuerdo con un estudio de la PROFEPA para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, que abarca de 1995 a 1999, la mayor parte de empresas medianas y grandes visitadas, el 20.38%, fue inspeccionada tres veces (la tabla 9 muestra un resumen de esta información). El cálculo la sanciones debe incluir la consideración de la frecuencia de sanción y el monto de esta. El resultado de las visitas de VI de 1995 a 1999, arrojó un promedio de 23% de empresas encontradas sin irregularidad, 75.2% con irregularidades leves y 1.9% con clausuras. Las sanciones económicas, como ya se mencionó en el capítulo IV, pueden ir de 20 a 20,000 días de salario mínimo del D.F. (que a partir de enero del 2000 es de $37.9)120 y rara vez son impugnados –menos del 10% de los casos de 1995 a 1997; y en menor medida impugnados y con fallados a favor del empresario –el 1% de las sanciones impuestas.

118

Incluyendo todos los sectores, pero excluyendo los establecimientos de atención a la salud. La PROFEPA considera que de su padrón, 3,666 empresas medianas y grandes –con las características mencionadas en la nota anterior– no han tenido seguimiento por ninguna vía , ICNA o Auditoría Ambiental. Por otro lado, su meta de visitas de VI para el año 2000 es de 7,600. 120 SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, http://www.stps.gob.mx, v.i. 28/06/00 119

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Figura 10. Costos y beneficios de no ingresar en el Programa Nacional de Auditoría Ambiental Corto plazo

Largo plazo

Costos

CCP

CLP

✔ Visitas y multas del programa de Verificación Industrial (o similares). ✔Costos de mercado 1. Condiciones de seguridad ambiental de créditos bancarios 2. Dificultad de ingreso a mercados con barreras ambientales

Beneficios

BCP

BLP

✔ Ahorros derivados del incumplimiento de la normatividad ✔ Beneficios de mercado 1. Ventaja por tener costos de producción baratos

En suma, tras el cálculo de las probabilidades de ser visitado e infraccionado y los valores esperados de esos desenlaces, el empresario puede formular un flujo de pagos derivados de su incumpliento de la normatividad ambiental, mismo que puede ser relativamente uniforme (figura 11-A); o bien, si la multa es onerosa para la empresa, puede corregir las acciones de incumplimiento y posteriormente afrontar un flujo de multas menor o nulo (figura 11-B); eventualmente puede sufrir alguna clausura, porque tiene que realizar alguna inversión para efecto de anularla (figura 11-C). A largo plazo, para la industria puede ser costoso acceder a créditos con exigencias ambientales y asimismo a mercados con criterios verdes; un ejemplo de esto último: la empresa modelo que estamos describiendo puede no tener barreras verdes actualmente, si bien puede ser proveedora de otras compañías, estas compañías pueden, con el tiempo, requerir de certificaciones ambientales que involucren a sus proveedores, ante tal situación nuestra empresa modelo se encontrará en desventaja y corre el riesgo de perder clientes. En tanto no afronta estas necesidades de mercado, a corto plazo, puede recibir los beneficios de procesos de producción más baratos, debido a que ahorra en costos de cuidado ambiental: administración, mantenimiento, adquisición de equipo anticontaminante, no invertir en capacitación para sus empleados, dedicar sus esfuerzos de inversión a proyectos redituables en el corto plazo, etc..

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Tabla 9. Número de veces que fue visitada una misma empresa en la ZMCM (1995-1999) Ocasiones que fue visitada una misma empresa

Empresas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 15 17

Porcentaje

153 263 291 246 201 92 69 43 23 21 13 4 6 2 1 1428

Total

Porcentaje acumulado

10.71% 18.42% 20.38% 17.23% 14.08% 6.44% 4.83% 3.01% 1.61% 1.47% 0.91% 0.28% 0.42% 0.14% 0.07% 100.0%

10.71% 29.13% 49.51% 66.74% 80.81% 87.25% 92.09% 95.10% 96.71% 98.18% 99.09% 99.37% 99.79% 99.93% 100%

FUENTE: Elaboración propia a partir de información de la PROFEPA121

Figura 11. Representación de los costos de las multas de la Verificación Industrial C. Gastos de la clausura y flujo de multas

A. Flujo relativamente uniforme de multas $ t0

t1

t2

t...

tn

-$ 20 - 20,000 días de salario mínimo

$ t0

t1

t2

tC

tn

-$ A

A

A

A2

A A1

A1

B. Flujo de multas y eventual corrección de algún incumplimiento $ t0

t1

t2

tR

tn

-$ 20 - 20,000 días de salario mínimo

C A2 A1

A1

A = multa cada cierto tiempo C= costo generado para revertir una clausura R

121

R= inversión para corregir el incumplimiento

PROFEPA (1999-a)

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Alternativa 2. Programa Nacional de Auditoría Ambiental

El modelo CB-CLP de la figura 5 (en el capítulo 2) describe los costos y beneficios de esta alternativa. En este caso ideal, la decisión será tomada siguiendo una evaluación típica de la evaluación financiera de proyectos122. Como en todo proyecto de inversión, pueden distinguirse los siguientes rubros:



Inversión fija (IF): instalaciones, maquinaria, equipo. Inversión diferida: incluye la realización de a) la auditoría ambiental (AA) y los costos de transacción con la PROFEPA (CT), b) otros gastos pre-opertivos (GPO) tales como programas de capacitación, gastos de puesta en marcha –materias primas, insumos, sueldos, salarios–, gastos financieros.

La evaluación del proyecto requiere asimismo considerar los ingresos y egresos durante la vida útil del proyecto (gastos de operación, GO):





Costos de producción: mano de obra de operación, mantenimiento, depreciación Gastos de administración. Gastos financieros: el pago de intereses de los créditos obtenidos para efecto de financiamiento. Impuestos y deducciones.

Los beneficios de corto plazo, como fue mencionado en su oportunidad, son en realidad los incentivos del entorno. Por el lado de los instrumentos de comando y control, se evalúan los costos para el empresario, esto es, las multas del Programa de Verificación Industrial, se consideran tan sólo en la alternativa del status quo, dado que la alternativa del PNAA exenta, en los términos ya señalados, de la Verificación Industrial. El incumplimiento normativo y/o la falta del cuidado ambiental como un comportamiento cotidiano en las actividades de la empresa acarrea también otros costos permanentes ocasionados en un ineficiente uso de los recursos. Es decir, el empresario tiene unos costos de producción elevados en comparación con su nivel óptimo. Después de un determinado tiempo de la instrumentación de un SMA –el periodo de recuperación, de acuerdo con el proyecto– estos costos de producción excesivos disminuirán debido al manejo más eficiente de sus recursos. Un ejemplo de esto. Una empresa produce charolas de PET que vende a un fabricante de galletas para el envase de las mismas; el productor de las charolas tiene todo un proceso de lavado de las charolas, en el cual utiliza capital humano, instrumentos de trabajo e insumos –detergente y agua. Tras la realización de un estudio se descubre que la limpieza del producto sólo es necesaria porque no existe un flujo directo entre el proceso de 122

El desarrollo de este apartado se basa en metodologías revisadas en: NAFIN (1995) y Baca (1995).

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producción y el almacenamiento o distribución123. En este evento, todo los recursos utilizados en el proceso de lavado son un costos excesivos. La reducción de costos (RC), al instrumentar un sistema de manejo ambiental, puede ser significativa. La Comisión Nacional de Ahorro de Energía, responsable de la promoción de SMA en el sector público, en el área de energía, reportó en octubre de 1998 resultados de la instrumentación de estos sistemas en 103 edificios públicos: Se identificó un potencial de ahorro de energía de 19GWh (21.72% de la facturación total), lo que representa un ahorro económico de 10.3 millones de pesos, realizando una inversión de 14.58 millones de pesos, recuperable en 17 meses.124

La representación del flujo de pagos se aprecia en la parte inferior (-$) del eje de la figura 12, puesto que son los costos de la alternativa: la inversión fija (IF), los costos de transacción de la auditoría (CT), los gastos pre-operativos (GPO), así como un flujo relativamente uniforme de gastos de operación (GO) durante el tiempo de vida del proyecto. Por el lado de los ingresos, los beneficios están dados por un flujo también relativamente uniforme originado en la reducción de costos (RC). Debe advertirse que el gráfico no muestra los beneficios de largo plazo; en cuanto a éstos, la empresa encontrará ventajas en tanto satisfaga con requerimientos ambientales que sus mercados o acreedores soliciten. Figura 12. Flujo de costos de la alternativa de ingreso al Programa Nacional de Auditoría Ambiental RC

RC...

t0

$

t1

t2

t...

tn

GO1

GO2

GO...

GOn

-$ CT

GPO AA = auditoría ambiental AA

CT = costos de transacción con la PROFEPA GPO = otros gastos pre-operativos IF = inversión fija GO = gastos de operación RC = reducción de costos IF

123

Estos casos son bastante comunes, particularmente en pequeñas y medianas empresas, su presencia es desapercibida por el empresario que desconoce los beneficios del cuidado ambiental 124 CONAE (1998)

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Evaluación financiera

Dado que se tiene el flujo de pagos, en ambas alternativas puede aplicarse una metodología de análisis financiero, por ejemplo, el valor presente neto, la tasa interna de retorno, la comparación costo-beneficio. En todos los métodos es de crucial importancia determinar las tasas de descuento, que determinan el valor futuro del dinero. La primer alternativa, puede utilizar como tasa de descuento la TIIE o la TIIP para encontrar el valor presente de la serie de flujos –en algunos casos relativamente uniformes– de los costos de pagar multas o de los excedentes de costos. Supongamos que la empresa, guiada por la información sobre las ocurrencias de las visitas de inspección de la Procuraduría, considera que en los siguientes 3 años será visitada una vez por año, que en dos de ellas será encontrada con infracciones leves y se le fijará, en cada una, determinada sanción (misma que de acuerdo con la LEGEEPA debe ser acorde con su capacidad de pago, según la declaración de activos de la empresa) y no se aventurará en proceso de impugnación alguno. De alguna manera, el salario mínimo, como medida de la multa, aparentemente evita la labor de hacer la conversión a valor presente, sin embargo es de hacer notar que el crecimiento de éstos no es proporcional con el ritmo inflacionario (si bien la diferencia no es muy amplia, ver el gráfico 18), por lo que las multas futuras disminuyen su valor en el presente. Gráfico 18. Salario mínimo e inflación 50

Pesos diarios

45 40 35 30 25 20 15 10 5 ene-00

sep-99

may-99

ene-99

sep-98

ene-98

may-98

sep-97

may-97

sep-96

ene-97

ene-96

may-96

sep-95

may-95

sep-94

ene-95

ene-94

Salario mínimo

may-94

sep-93

may-93

ene-93

0

Salario min. de haber seguido el crecimiento inflacionario

FUENTE: Elaboración propia a partir de información del INEGI125

125

Para medir la inflación se utilizó el Indice Nacional de Precios al Productor (INPP) (INEGI, s/f-bd, v.i., 8/06/00 y 21/06/00)

Página 74

Los costos de largo plazo mencionados –pérdida de mercados y dificultades de financiamiento– pueden convertirse a valor presente mediante la siguiente fórmula: VPt =

FE (1 + i ) t

Donde: VP = valor presente FE = flujo de efectivo i = tasa de descuento t = periodo La tasa de descuento representa el valor del dinero a lo largo del tiempo, con una mayor n, el valor presente es menor. Para la evaluación de proyectos se recomienda utilizar la TREMA (tasa de recuperación mínima atractiva), misma que está en función de: a) la tasa de interés bancaria, b) la tasa de inflación, c) factores de riesgo, y d) valoraciones particulares de la empresa. Los dos primeros son los más importantes y fácilmente cuantificables. Con altas tasas inflacionarias y bancarias, la TREMA y en consecuencia, el término (1+i)n, son grandes también, reduciendo el valor presente de ese flujo de efectivo. De mayo de 1999 a abril del 2000, la TIIE fue, en promedio, de 19.91%. La inflación, medida a través del INPP, en ese mismo periodo fue de 9.70%. Considerando tan sólo estas dos variables, la TREMA debe ser de al menos de 29.61% (la suma de la tasa de interés y la inflación). Una valor futuro, digamos, en un año de $1’000,000, usando esa TREMA equivaldría a 1’000,000 / 1.2961 = $771,545.40. En 10 años: VP =

1'000,000 = $74,750.64 (1.2961)10

Con este panorama, se puede concluir que, suponiendo que nuestra empresa modelo financia sus operaciones con esta tasa de interés, entonces poco valorará los costos y beneficios de largo plazo. La segunda alternativa, el ingreso al PNAA, puede seguir de forma más fiel la metodología de proyectos de inversión. El flujo de pagos puede evaluarse con el criterio del valor presente neto (VPN), en el que si este es mayor que cero, la alternativa es recomendable; si por el contrario VPN TIR. La TREMA obtenida mediante un crédito con una tasa de interés bancaria ordinaria y la inflación nacional esperada, pone a cualquier proyecto en una situación muy desventajosa. La figura 13 resume los puntos a considerar para la decisión final.

Figura 13. Puntos clave para la evaluación de las alternativas Status Quo

Programa Nacional de Auditoría Ambiental

La empresa, ¿es de competencia federal?

No

¿Reúne las características de préstamo a tasa preferencial (inversión > 1 MDD)?

Sí

No

Sí

Tasa de interés ordinaria

Tasa de interés preferente

Mayor peso en el corto plazo

Mayor posibilidad de realizar proyectos de inversión

p de ser visitado Número de visitas Valor esperado de la sanción

Evaluación financiera

Cero costos de infracción

Costos de la infracción (Se restan)

Costos de mercado de largo plazo (Se restan)

Ahorros por incumplimiento Beneficios por costos de producción baratos

vs.

Costos de de corto plazo (se restan)

Beneficios de largo plazo (se suman)

(se suman)

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Caso 2. Empresa no certificada Este caso se basa en una entrevista realizada a una mediana empresa que fabrica componentes electrónicos, ubicada en el municipio de Tlanepantla, Estado de México. Las características de la empresa se resumen en la tabla 10.128

Tabla 10. Características generales de la empresa no certificada Giro Domicilio Mts. Cuadrados de la instalación Número de empleados Producto que fabrica ¿El producto se exporta? Inversión en 1999 ¿Posee algún tipo de certificación ambiental?

Electrónico Col. Puente de Vigas, Tlanepantla, Edomex. 950 aprox. 200 Encendido electrónico para estufa No exporta, pero es proveedor de compañías exportadoras 25,000 dólares aproximadamente (destinados en su mayor parte a adquisición de equipo) No

Siguiendo el esquema de análisis del caso previo, sobre los incentivos de influencia en la decisión empresarial, se recabó información acerca de las experiencias de comando y control por las que ha atravesado la compañía. En primer lugar, la pertenencia al ámbito de competencia federal es dudosa, el empresario ignora este hecho. Cabe destacar que el giro en sí, no lo es de acuerdo con la ley, sin embargo, podría serlo si se considera que maneja residuos peligrosos. El empresario afirma que la soldadura que utiliza en sus procesos puede ser considerada como tal, sin embargo, el excedente es devuelto al proveedor –existiendo incluso un incentivo económico para que éste disponga de ese material. La empresa fue creada en 1991, desde esa fecha sólo ha recibido dos visitas de inspección ambiental: una en 1993 por la SEDESOL129 y otra entre 1997 y 1998 –de esta

128

El cuestionario de la entrevista se encuentra en el anexo 2

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última el dueño no recuerda de qué autoridad se trataba. En ningún caso ameritó sanción alguna. Esta información coincide con lo reportado por la PROFEPA en el informe sobre la ZMCM y lo previsto en el caso1: la empresa ha recibido menos de una visita anual. De acuerdo con el modelo propuesto, la información que posee para evaluar alternativa de status quo, es de costos nulos por el lado del Programa Verificación Industrial. Para efecto de investigar la experiencia de la compañía con los instrumentos económicos, se indagó en primer término acerca del conocimiento y uso de los programas de financiamiento de la banca de desarrollo. Coincidiendo con lo encontrado por el Banco mundial en la encuesta de 1995, el empresario desconocía los programas de NAFIN, pero además mostró renuencia de acudir a financiamientos de ese tipo, aduciendo que:




No son tasas realmente preferenciales (siendo un buen cliente, la banca comercial pueden ofrecer condiciones similares) No son fáciles de obtener No son acción verdaderamente de fomento, sino para corrigir distorsiones que las mismas instituciones gubernamentales introducen en el mercado.

El empresario no está dispuesto a financiarse usando estos recursos y afirma que sus proyectos de inversión los fondea con recursos propios. En seguida se le cuestionó acerca de las inversiones. El empresario reconoció no haber realizado ninguna de índole ambiental después de la creación de la fábrica –por ende no hizo uso de la depreciación acelerada. Si bien afirma que para la instalación de ésta adquirió algún equipo anticontaminante. Este equipo era de origen nacional, por tanto, no hizo uso del instrumento de deducciones arancelarias. Con esta información, suponemos que este empresario tiene una alternativa X0, de un costo mínimo vs. un proyecto de inversión con recursos propios y una tasa de interés bancaria no ordinaria –puesto que prefiere no hacer uso de los productos financieros de la banca de desarrollo. Esto puede apreciarse claramente en la figura 14, en donde en el árbol de decisión presentado en el caso 1 (figura 13), se invalidan las opciones en las que se calcula que el empresario no tiene acceso. La decisión, de acuerdo con el esquema propuesto en este trabajo, sería de no ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental. El empresario, ante la pregunta “¿Estaría usted dispuesto a ingresa al programa voluntario de la PROFEPA, el PNAA?”, respondió en sentido negativo, aduciendo a las siguientes razones: 129

Debe recordarse que en ese año, aún no había sido creada la SEMARNAP, y la PROFEPA, a un año de creación, era un órgano desconcentrado de la SEDESOL

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No hay problemas de contaminación en la empresa. No amerita la realización de los costos del ingreso al Programa No lo exigen sus clientes No hay incentivos económicos gubernamentales No es redituable

La información analizada en este capítulo permite reforzar la idea sostenida en esta tesis: la estructura actual de incentivos de gobierno no es suficiente para motivar a todo tipo de empresas medianas manufactureras a ingresar al PNAA. Al menos una empresa con características similares a las del caso 2, no puede encontrar beneficios atractivos para ingresar al Programa Nacional de Auditoría Ambiental.

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Figura 14. Evaluación de las alternativas para el caso 2 Programa Nacional de Auditoría Ambiental

Status Quo

¿Reúne las características de préstamo a tasa preferencial (inversión > 1 MDD)?

La empresa, ¿es de competencia federal?

No

Sí

No

Sí

Tasa de interés ordinaria

Tasa de interés preferente

Mayor peso en el corto plazo

Mayor posibilidad de realizar proyectos de inversión

Información del empresario: 25,000 dólares de inversión en el último año

p de ser visitado Número de visitas Valor esperado de la sanción

Evaluación financiera

Cero costos de infracción

Información del empresario: • 2 visitas en 9 años • Sin sanciones

Cero Costos de la infracción

Costos de mercado de largo plazo (Se restan)

Ahorros por incumplimiento Beneficios por costos de producción baratos

vs.

Costos de de corto plazo (se restan)

Beneficios de largo plazo (se suman)

(se suman)

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VII. Conclusiones y recomendaciones

A lo largo de este trabajo se ha sugerido que la expansión del Programa Nacional de Auditoría Ambiental hacia la mediana manufactura no sólo es deseable, sino también factible. Deseable en términos de la consecución de su objetivo –la protección del ambiente, mediante el cambio de patrones de producción y consumo–, puesto que las actividades de la mediana empresa constituyen una parte importante del sector manufacturero y alrededor del 10% de los agentes que generan la mayor parte la contaminación industrial pertenecen a ese estrato. Factible, dado que las características de esta política de autorregulación enfatizan la conveniencia del particular si las oportunidades del entorno le son favorables; y en ese sentido, se espera que una estructura de incentivos adecuada a las características de la mediana empresa, produzca una respuesta favorable al mismo. Se partió de la idea de que la existencia de incentivos de mercado, podía asegurar la aceptación espontánea de la política por los empresarios; pero, en ausencia de ellos, se hacía necesaria la intervención de gobierno para, a través de las reglas y la consecuente modificación de los pagos, propiciar conductas amigables al ambiente y llegar a equilibrios con mayor eficiencia social. Posteriormente, se realizó un estudio del funcionamiento e impacto de los incentivos de gobierno, tanto de comando y control, como instrumentos económicos, particularmente para el caso de la mediana industria. De este análisis se desprenden las conclusiones que se enumeran en la siguiente sección, entre las cuales debe anticiparse el hecho de que se confirma la opinión de que en general los instrumentos económicos tienen un funcionamiento bastante precario, y no integrado a una estrategia de política ambiental.

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Análisis de los incentivos de gobierno El instrumento de comando y control de la PROFEPA

El programa de Verificación Industrial es, sin duda, el único mecanismo que opera con un mayor grado de institucionalización y con resultados visibles y cuantificables. Lo anterior puede observarse en: a) El diseño de la política obedece a una estrategia ambiental concreta. b) Las reglas del programa son claras (procedimientos, multas, etc.) c) La población objetivo está definida, así como la agencia gubernamental al cargo. Por otro lado, es importante destacar que la evidencia que existe de Verificación Industrial apunta a que este programa es efectivo para inducir a los agentes al cambio de su conducta ambiental. Sin embargo, el programa no está exento de algunas debilidades. Tal como lo indica la teoría económica, enfrenta problemas de monitoreo. De esta forma, está sujeto a una serie de restricciones tales como:






Internas. La cobertura de su universo de acción es más bien baja; por otro lado, enfrenta serias restricciones presupuestales. Normativas. Está sujeta a una legislación poco flexible, por ejemplo, las NOM’s; y a criterios que restan efectividad, tales como el monto y fijación de las multas que estipula la LEGEEPA. Relaciones inter-agencias. Los recursos de impugnación de los particulares, si bien tienen pocas probabilidades de éxito, están sujetos a las vicisitudes del sistema judicial; por otra parte, es necesaria la coordinación con las entidades de recaudación, así como otra serie de instancias involucradas en los permisos y competencias de la actividad del agente regulado.

Apoyo financiero de NAFIN

Dentro de los instrumentos económicos, el producto aquí analizado, específico para el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, presenta la característica distintiva de un enorme potencial de efectividad como incentivo de gobierno. Lo anterior en virtud de que mecanismo del que se vale, el financiamiento a tasas preferenciales, en nuestro país es un determinante poderoso para el estímulo de la inversión privada en general, y por lo tanto, para la realización de proyectos ambientales.

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Sin embargo, fueron encontradas fuertes barreras de funcionamiento que prácticamente anulan el impacto necesario en la mediana industria, a saber: a) condiciones inflexibles para las PYMES; b) falta de incentivos para los intermediarios financieros del producto; y c) flujo de la información hacia los usuarios. Estos defectos del programa pueden ser reflejados en las siguientes restricciones:





Coordinación de la política ambiental con la política industrial (que se ha caracterizado por el estímulo a la exportación y la disminución de apoyos al desarrollo del mercado interno). Coordinación inter-organizacional entre NAFIN, SECOFI y PROFEPA.

Otros instrumentos económicos

No fue encontrada evidencia de un alto grado de institucionalización, pertenencia a una estrategia ambiental, o resultados concretos del resto de los instrumentos aquí analizados, destacando en la mayoría la necesidad de coordinación de estrategias de gobierno de diversas áreas, así como de varias agencias de gobierno (v. tabla 7). Lo anterior es especialmente cierto en el caso de los apoyos fiscales –depreciación acelerada y arancel cero. En el caso de las cuotas de descarga de aguas residuales destaca el hecho de que se encuentran insertadas en la SEMARNAP, sin embargo, está materia está ajena a la jurisdicción de la PROFEPA, lo que sugiere la existencia de restricciones interorganizacionales para la posible coordinación de este instrumento con el Programa Nacional de Auditoría Ambiental. No fue encontrada evidencia sobre la existencia de subsidios explícitos de los insumos, que pudieran ser calificados como perversos para el medio ambiente. Sin embargo, el análisis de los precios y consumo de la electricidad reflejó no existe relación alguna entre la variación de los primeros en la demanda, lo que indica que efectivamente la optimización del uso de este recurso no constituye un área de oportunidad significativa para motivar a la industria a la instrumentación de SMA. En general, se concluye que los instrumentos económicos no tienen elementos para ser significativos en la adopción de la política por parte de las empresas que no poseen incentivos de mercado, lo cual se vio confirmado con la simulación de la decisión de ingreso (caso 1) y las opiniones vertidas por el empresario del caso 2. Por lo tanto, se corrobora que:

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De no ser modificado el PNAA, tiene posibilidades de continuar con la penetración únicamente en aquellas áreas donde hay fuertes incentivos de mercado o fuertes presiones del programa Verificación Industrial. Pero no tiene oportunidad en el resto de las empresas. Por otro lado, si el programa no busca un mercado más generalizado pone en riesgo su potencial como instrumento de SMA y como eco-etiqueta, orientados al objetivo del cambio de patrones de consumo.

Recomendaciones de política Antes de pasar a las consideraciones puntuales es indispensable definir el área de viabilidad de toda propuesta. Hablar de factibilidad, es plantear las restricciones bajo las cuales puede operarse. Al respecto han sido identificadas como relevantes las siguientes:










Presupuestaria. Si bien se trata de una restricción importante para la SEMARNAP (sin la CNA), es especialmente significativa para la PROFEPA. Integralidad de las políticas. Una de las características principales de las políticas medioambientales reside en la necesidad de su integración con otras estrategias de gobierno. En lo descrito en este análisis, salta a la vista la coordinación, al menos, con la política industrial, la fiscal y la energética. Trabajo inter-organizacional. Así como diversas políticas están involucradas, lo están también diversas agencias de gobierno130 de distinta jerarquía: SEMARNAP, SECOFI, SHCP, SE, NAFIN, Tribunal Fiscal de la Federación, etc. Dentro de la propia SEMARNAP se requiere la coordinación de sus órganos desconcentrados, al menos PROFEPA, INE, CNA. Restricciones legales. En primer término se encuentran las disposiciones de la LEGEEPA, pero también de otras leyes como la LFDMA, LISR y la LIGI Información. No sólo se refiere a la asimetría de información entre regulador y regulado, sino también a lo incipiente de los de sistemas de información ambiental y empresarial.

Dadas estas restricciones y las barreras de funcionamiento identificadas, se hacen las siguientes recomendaciones:

130

Más aún, distintos niveles de gobierno, pero esto queda para análisis posteriores

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1. Flexibilización de la auditoría ambiental

La idea de la PROFEPA de la adecuación del contrato de un despacho de auditores, así como las auditorías sectoriales (v. cuadro 6) para el caso de las PYMES, en efecto, es pertinente. Lo anterior debido a que al disminuir los costos iniciales, hace más accesible el ingreso al programa –de acuerdo con lo analizado en el capítulo VI, las operaciones de corto plazo pueden tener un peso mayor en la decisión financiera para este tipo de empresas.

2. Intensificación de la línea de comando y control

Las tendencias de la política ambiental sugieren que éste es un camino obsoleto y poco eficiente, sugiriendo dirigir mayores esfuerzos al uso de instrumentos económicos. No obstante, el análisis del contexto y del funcionamiento de éstos en nuestro país, indica que no están dadas las condiciones para que la política de regulación ambiental descanse en ellos. En tanto son desarrollados en mejor forma los instrumentos económicos, mantener un marco de control tradicional eficiente es indispensable (especialmente si se considera que, de cualquier forma, los mejores resultados ambientales son conseguidos con la combinación de ambas vertientes). La limitación de mayor peso para la profundización de Verificación Industrial hacia las mediana empresa es, sin lugar a dudas, la presupuestaria. Sin embargo existen técnicas para aumentar el efecto en los agentes regulados. De acuerdo con la metodología propuesta para el caso del Programa Nacional de Auditoría Ambiental, lo importante no es la sanción en sí, sino el valor esperado de los costos de incumplimiento normativo, en el que influye no tan sólo el monto, sino la probabilidad de ser visitado y el número de veces en se espera serlo. Una forma de incrementar la expectativa es mediante el aprovechamiento de la asimetría de la información, la PROFEPA puede trabajar en tener reputación de fortaleza, eficiencia y cobertura de sus inspecciones.

3. Redefinición del programa de apoyo de NAFIN

En primer lugar, es necesaria la reestructuración de las condiciones de acceso al financiamiento, para adecuarlo a la mediana industria. En concreto, el monto mínimo de desembolso, los rubros de inversión comprendidos, el acceso a través de intermediarios financieros. Es indispensable, asimismo, mejorar el flujo de la información hacia los usuarios potenciales, para salvar las barreras de la colaboración con NAFIN u otras agencias gubernamentales, la PROFEPA puede ser un vehículo para la publicitación del producto, especialmente porque es la que tiene el contacto directo con las empresas y ha desarrollado Página 87

un padrón, tal vez más avanzado que el INEGI o SECOFI, de identificación de las industrias.

4. Integración de las cuotas de descarga de aguas residuales

En este punto, se sugiere que este programa sea replanteado como una estrategia conjunta hacia la industria. Es necesario que tanto este programa, como el rubro producción industrial sustentable sean entendidos en forma conjunta. Aquí el punto clave es la separación organizacional de CNA con PROFEPA. Si este obstáculo puede ser superado, se puede incluso modificar la restricción presupuestaria, puesto que el primer órgano posee significativamente mayores recursos para su funcionamiento.131

La reforma del Estado. Modificando el área de factibilidad Finalmente, este trabajo no puede estar exento de consideraciones, aunque sean breves, sobre el contexto político de la regulación ambiental. En estos momentos, el debate sobre la reforma del Estado no podría cobrar más vigencia. Es eminente que grandes cambios institucionales se aproximan para el quéhacer político, las políticas ambientales no estarán exentas. La última recomendación que cabe hacer es que esta coyuntura de reforma es una oportunidad para:






Plantear una política de regulación industrial ambiental que incluya estrategias integrales –industriales, ficales, energéticas, etc. – para programas de autorregulación como el PNAA. Hacer ajustes presupuestarios congruentes a los programas de gobierno ambientales. Reformas en el marco normativo

En suma, bajo un contexto diferente, con un área de viabilidad más amplia, nuevas soluciones pueden ser buscadas.

131

Cfr. Capítulo I.

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Anexos 1. Datos para la elaboración del caso 1 INEGI (1993) 1

3560

Estrato

Mediana

Rango de empleados

101 a 250

Unidades económicas

178

Producción Bruta Total Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF):


Maquinaria y equipo de producc.




Edificios, locales y otras construcciones





En miles de pesos de 12/99

Deflactor

%

2

Código

Personal ocupado total promedio

Promedio

26,938

151

2’796,793.2

15,712.32

50,007

INPP

839.34

1,110

IIFB

149,402.40

100%

111,954.10

628.96

832

74.93%

14,963.40

84.06

111

10.02%

Terrenos

5,775.50

32.45

43

3.87%

Unidades y equipos de transporte

5,350.80

30.06

40

3.58%




Equipo de cómputo y sistema periférico

3,812.60

21.42

28

2.55%




Mobiliario, eq. de oficina y otros bienes de capital

7,546.00

42.39

56

5.05%

Activos Fijos Netos

1’438,354.9

8,080.65

25,718

INPP

Remuneraciones Totales

617,697.30

3,470.21

11,044

INPP







Índice Nacional de Precios al Productor (INPP)3 INPP 12/93 95.59 INPP 12/99 304.23 INPP99 / INPP93 = 3.18 Indicador de la Inversión Fija Bruta (IIFB)4 IIFB 12/93 105.5 IIFB 12/99 139.5 IIFB99 / IIFB93 = 1.32

1

INEGI (1994-bd) De acuerdo con el INEGI, la rama 3560 corresponde a “Elaboración de productos de plástico”. 3 INEGI (s/f-bd), v.i. 8/06/00 4 INEGI (s/f-bd). 2

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2. Cuestionario para la empresa no certificada ¿Confidencialidad de la identidad de la empresa? ________ Características generales de la empresa Nombre de la empresa Giro Persona responsable Domicilio Teléfonos y fax Número de empleados Número de productos que fabrica Productos de exportación ¿Es proveedora de compañías exportadoras? Producción bruta total (1999) Activos fijos netos (1999) Inversión (1999)

__________________: de pesos destinados en:


___ % en maquinaria y equipo de producción




___ % en edificios, locales y otras construcciones




___ % en mobiliario y equipo de oficina




___ % en otras inversiones

¿Posee alguna certificación de tipo ambiental? ____________

Instrumentos de comando y control

¿La empresa es de competencia federal? ❍ No ¿Está sujeta a alguna autoridad, en materia ambiental? ¿Cuál? ¿Recibe visitas de inspección?

Página 90

❍ Sí

Número de visitas de la PROFEPA en 1999 ¿Las visitas acreditaron sanciones? ¿Las sanciones fueron impugnadas? ¿Se falló a favor? Monto aproximado de las sanciones Visita

¿Hubo sanciones?

Monto aprox.

¿Hubo impugnación?

Tiempo de la impugnación

¿Se falló a favor de la empresa?

Vista 1 Visita 2 Visita 3

Instrumentos económicos

1. ¿En el último año se compró equipo anticontaminante? Monto de la inversión: 2. ¿Se dedujo fiscalmente (depreciación acelerada)? La deducción representó una reducción significativa del pago de impuestos (%)?

3. El equipo anticontaminante, ¿era importado? ¿Se pagó impuesto de importanción (arancel cero)?

4. ¿Se realizaron inversiones de mejoramiento ambiental en 1999? ❍ No ¿Por qué?

❍ Sí

¿De qué tipo? ❍ Equipo anticontaminante ❍ Estudios de impacto ambiental ❍ Auditoría ambiental ❍ Sistemas de manejo ambiental, ¿cuál? ❍ Otro 5. ¿Cuál fue el monto aproximado de las inversiones ambientales? 6. ¿Cómo fueron financiadas?

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7. ¿Hizo uso de créditos de la banca de desarrollo? ¿Por qué?

¿Conoce los programas de apoyo de estas instituciones? 8. Generalmente, cómo financia sus inversiones?

Aspectos para una Auditoría Ambiental

1. Usted considera que la empresa tiene áreas de oportunidad en los siguientes rubros Rubro

¿Tiene áreas de oportunidad?

Riesgo Agua y aguas residuales Emisiones atmosféricas Manejo de residuos sólidos no peligrosos y residuos peligrosos Suelo y agua subterránea Emisiones de ruido Seguridad e higiene Cumplimiento con la legislación Organización del personal y capacitación Diseño de las instalaciones Procedimientos de mantenimiento Evaluación de protección ambiental

2. ¿Estaría usted dispuesto a ingresa al programa voluntario de la PROFEPA, el Programa Nacional de Auditoría Ambiental? ❍ No

¿Por qué?

❍ Sí

¿Por qué?

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Entrevistas

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MTRO. ANTONIO AZUELA DE LA CUEVA, Procurador Federal de Protección al Ambiente. México, D.F., 13/04/00 LIC. OSCAR ABASCAL, Gerente de Enlace de Bancomer, suc. Arboledas. Guadalajara, Jal., 2/05/00 LIC. FRANCISCO JAVIER SILVA, Jefe de la Unidad Jurídica, PROFEPA - Jalisco. Guadalajara, Jal., 26/05/00 Empresario del Caso 2. México, D.F., 15/06/00

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